Estado Economía y Hacienda Pública 8

ARTCULOS
Ivonne Carrillo Dewar Estado y globalizacin. Apuntes para una doble lectura hegeliana
Ana Lilia Ulloa Cullar Supera Sartre el determinismo?
18
Benjamn Garca Herrera Falacia global, realidad transnacional
26
Francisco Melndez Hernndez y Rafael Gonzlez Hernndez La planeacin estratgica y su aplicacin en el sector pblico
38
Esther Borja Castaeda Las polticas monetaria y cambiaria en Mxico (I)
55
Hctor J. Vargas Rubn Una contribucin al debate sobre la reforma fiscal en Mxico
81
Efran Alejandro Aburto Martnez Voto de los mexicanos en el extranjero
96
Adolfo Fernndez Torres Los servicios pblicos municipales
102
Esperanza de J. Garca Ayala Educacin virtual
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Estado y globalizacin. Apuntes para una doble lectura hegeliana
Ivonne Carrillo Dewar * ...all donde alza la cabeza el principio de la libertad, se manifiesta una inquietud, una agitacin hacia el exterior, una creacin del objeto, y en ello tiene que consumir sus fuerzas el espritu. (HEGEL, INTRODUCCIN
A LA
INTODUCCIN Desde la perspectiva de las ciencias sociales, la fase actual de desarrollo del capitalismo, a la que en forma generalizada se la denomina globalizacin, o mundializacin cuando se hace una referencia ms especfica al proceso de trasnacionalizacin del capital, plantea una gran cantidad de problemas, de objetos de estudio. Uno de los ms interesantes es el relativo a la pervivencia del Estado-nacin, o su posible superacin hacia una forma ms desarrollada, el Estado supranacional. Para aquellos que conciben a la globalizacin no como un proceso complejo y lleno de contradicciones, sino como un fenmeno unilineal, absoluto y definitivo, la segunda posibilidad es no slo una tendencia que se inicia, sino
FILOSOFA
DE LA HISTORIA)
RESUMEN Este ensayo es una primera aproximacin al marco conceptual que permita estudiar al Estado-nacin en el proceso de la globalizacin. A partir del anlisis del sistema filosfico de Hegel, se identifican los complejos procesos sociales que determinan la dialctica entre Estado y globalizacin. ABSTRACT This essay is a first approach to the conceptual frame that allows the study of the State in the process of globalization. Based on Hegels philosophical system, complex social processes that determine the dialectics between State and globalization are identified.
un hecho incuestionable. Para ellos, la globalizacin constituye el determinante de todos y cada uno de los procesos y transformaciones que estn ocurriendo a escala planetaria, ms que algo a estudiar, casi un mito. Esta percepcin est influida por el papel hegemnico que Europa occidental, cuna del moderno Estadonacin y del capitalismo, ha ejercido en el largo desarrollo de ste. La ciencia, la cultura, la organizacin de la sociedad y de la economa, la ideologa, en fin, la cos-
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.
movisin, son estructuras y superestructuras que han surgido en Occidente, y llevan su impronta. As, no es
fortuito que al difcil y azaroso proceso de constitucin de la actual Unin Europea se le considere como la pauta que habr de regir para la totalidad de las sociedades, independientemente de sus caractersticas internas, su grado de desarrollo social o su ubicacin en la compleja red internacional de relaciones polticas, tecnolgicas, sociales y econmicas. Despus de todo, la historia parece confirmar la tesis de que las formas sociales surgidas en Occidente son posibles de establecer en el resto del mundo. Sin embargo, en Europa los procesos nacionales de surgimiento y desarrollo del capitalismo, con su contraparte de diferenciacin de las estructuras sociales y con ello de la institucionalidad del mercado, por una parte, y la del moderno Estado democrtico-parlamentario, por la otra, constituyen procesos autnomos, derivados del desarrollo interno de sus sociedades. Tal ley de desarrollo corresponde tambin a dos de las antiguas colonias inglesas: los Estados Unidos de Amrica y Australia. Para los pases perifricos la situacin es muy diferente. Su incorporacin al capitalismo obedece a las necesidades de las sociedades occidentales de superar las contradicciones inherentes a su propio desarrollo. La primera, de la cual surge el moderno mercado mundial, tiene que ver con la imposibilidad de operacin de la Ley de Say en el contexto de una formacin econmicosocial cerrada. La incompatibilidad entre oferta y demanda efectiva en el largo plazo hizo necesaria, para el capitalismo original, su expansin, colonial primero e imperial despus. En otras palabras, la necesidad de realizar la creciente riqueza producida en los pases de capitalismo originario, as como la de tener acceso a la fuerza de trabajo y las materias primas baratas, cre el moderno mercado mundial, cuya expansin incorpor a la dinmica del capitalismo al resto de los pases. Pero lo hizo de una manera plagada de contradicciones, sujetando los procesos de sus economas internas a la lgica del propio mercado mundial, y produciendo o
reforzando en aqullas una profunda heterogeneidad econmica a medida que en cada pas perifrico se avanzaba en el desarrollo industrial. Sin embargo, las estructuras polticas y sociales han sido ms resistentes a la modernidad; la adopcin de la institucionalidad democrtica de los Estados-nacin de occidente ha sido mucho ms lenta y difcil. La expansin del mercado mundial, la constitucin de bloques regionales de comercio, la informatizacin de la sociedad y su consecuente agilizacin de las comunicaciones, generan la ilusin de un mundo homogneo, de una aldea global. La experiencia de la Unin Europea en la constitucin de una sociedad poliestatal ms integrada, que puede ser el camino hacia un Estado supranacional, y los elementos de distinto tipo (polticos, econmicos y fundamentalmente financieros) que estn modificando tanto las funciones que cada Estado desempea en los procesos nacionales, como las relaciones entre los Estados, generan la apariencia del fin del Estado nacional. Es el objetivo de este ensayo estudiar los elementos ms sobresalientes de este proceso histrico, al que se ha denominado globalizacin, y las perspectivas del Estado en l; el proceso de bsqueda del marco conceptual y el mtodo que mejor permitan aproximarse a la realidad social me ha conducido al estudio del sistema filosfico de Hegel, el que a grandes rasgos se presenta en el primer apartado. En el segundo apartado se expone una primera aproximacin a la dialctica entre Estado y globalizacin.
1. El fundamento histrico-social del sistema hegeliano Segn se tome como base el sistema filosfico o la teora poltica hegelianas, es posible realizar dos lecturas radicalmente opuestas de los procesos sociales. Si la lectura se efecta a partir de la ciencia poltica, el
ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA
nm. 8 enero-junio 2005, pp. 3-17
estudioso percibe las tendencias generales, los aspectos dominantes del proceso, y procede a asumirlos como lo absoluto de aqul; esta lectura tiende a atribuir a la totalidad del proceso las caractersticas y la lgica de los elementos ms sobresalientes. En su teora poltica,
[...] acepta el orden establecido de las cosas; ve en l la verdadera sustancia tica. No intenta prescindir de los males, las miserias y los crmenes del mundo. Todo esto se da por consabido. Con todo, trata de justificar esta dura y cruel realidad. Desde el punto de vista del pensamiento especulativo, esta realidad ya no se ofrece como un hecho accidental o como una deplorable necesidad. No es tan solo razonable, sino la encarnacin misma y la actualizacin (realizacin) de la razn. Pero por razn no hay que entender ya la razn prcticade Kant. La razn es la que vive en el mundo histrico y lo organiza. (Cassirer, 1993, p. 305).
cio supercelestial. La encuentra en la actualidad (realidad) de la vida social del hombre y en sus luchas polticas [...] No identific nunca la realidad con la existencia emprica [...] la existencia es, en parte, mera apariencia y slo en parte realidad [...] he tratado de la realidad, entre otras cosas, en una lgica detallada, y la he distinguido cuidadosamente no slo de lo fortuito, que despus de todo tiene existencia, sino adems de las categoras afines de la existencia y de otras modificaciones del ser. (Cassirer, 1993, pp. 307, 309-310).
De esta forma, Hegel puede ser ledo de muy distintas maneras. No es gratuito que a lo largo del siglo diecinueve y buena parte del veinte una proporcin considerable del debate filosfico y de las ciencias sociales se desarrollara entre los hegelianos de izquierda y los hegelianos de derecha. Es difcil encontrar un sistema filosfico tan completo como el de Hegel, que adems destaca por su posicin epistemolgica. El sistema hegeliano detiene la tendencia moderna al subjetivismo, al incorporar a la filosofa y al anlisis de la sociedad un nuevo tipo de categora, la de la unidad del pensamiento y el ser, de sujeto y objeto. Al reaccionar ante lo que llam el subjetivismo extremo de Kant, trat de restituir el lugar que la objetividad tiene por derecho propio en la filosofa, sin regresar, no obstante, al objetivismo de Aristteles. Parte de un intento de compromiso entre el empirismo (que pone el nfasis en los hechos y eventos objetivos) y el idealismo (nfasis en las categoras e ideas subjetivas). En la mayora de sus escritos su preocupacin principal es capturar el movimiento que tiene lugar entre los dos polos de la objetividad y la subjetividad. (Kainz, 1974, pp. 1-2). La posicin filosfica de Hegel, la que l denomina fenomenologa, se concentra en la distincin entre sujeto y objeto y conduce a descubrir cules aspectos de la realidad se derivan del sujeto (de la percepcin subjetiva sobre la realidad), y qu aspectos son atribuibles principalmente al objeto (o cosa-en-s). Al
As, la teora del Estado de Hegel, que argumentando contra la normatividad del deber ser en las ciencias sociales, plantea lo incuestionable de lo existente en cuanto tal, ha permitido histricamente justificar el nacional-socialismo y el imperialismo, en lo que podra ser definido como la corriente hegeliana de derecha; mientras que aparentemente la influencia de este filsofo sobre el llamado socialismo real de la antigua Unin Sovitica y en general la Europa del Este, dio lugar a que el totalitarismo del Estado prcticamente negara a los individuos. Pero desde su filosofa poltica y particularmente su mtodo, Hegel tambin nos permite realizar un anlisis que capte las contradicciones, el movimiento y la complejidad en los procesos sociales.
[...] lo que importa aqu no es el credo poltico, sino la nueva orientacin del pensamiento poltico que introdujo su sistema [...] (en Hegel) el tiempo no puede ya ser considerado como algo meramente accidental, es algo esencial [...] Hegel no busca la ideaen un espa-
pensar sobre la realidad, Hegel es consciente de su movimiento, de su cambio permanente; en concordancia con esto, desarrolla el mtodo dialctico, cuyos antecedentes se encuentran fundamentalmente en Aristteles, Herclito, Nicols de Cusa y Leibniz (Block, 1983, pp. 121-127). As, la dialctica hegeliana es un mtodo cuyo primer elemento es precisamente reconocer el carcter cambiante del mundo. El segundo es asumir su carcter contradictorio, y cmo el movimiento, la transformacin, es resultado de la superacin dialctica (tercer elemento, o unin de los contrarios) de los polos opuestos de cada proceso. Es de esta manera como se da en Hegel el conocimiento sobre la realidad, y cmo, de acuerdo con l, se desenvuelve la historia. Cada nueva etapa de desarrollo de la humanidad es una superacin de la anterior, la cual no es completamente destruida:
[...] en el proceso dialctico de Hegel, al avanzar de etapa en etapa en forma de superaciones, la superacin no debe interpretarse solamente en un sentido negativo, destructivo, como liquidacin. Es tambin superacin en sentido de mantenimiento, de conservacin; es sta la cara de la fidelidad al pasado, la cara que mira hacia atrs en la cabeza de Jano de la dialctica hegeliana. Es la cara que se refiere sobre todo a su sntesis, y que capacita a la dialctica para ser, no slo negacin, sino tambin herencia de la historia. Tambin esto forma parte de la dialctica del proceso: tiene por resultado no slo su fase recin alcanzada, sino tambin las que la preceden. (Block, 1983, p. 120).
la idea absoluta es la completa unidad del ser con el pensamiento (o espritu, que en Hegel significan la unin de la conciencia y la naturaleza); y en la Filosofa del derecho la voluntad absoluta es la unin plena del poder subjetivo de la eleccin libre con el contenido objetivo de la libertad (Kainz, 1974, p. 10). b) Por un proceso inverso, el segundo se propona demostrar el orden de desarrollo en que la razn absoluta se despliega en las ideas y las instituciones de la civilizacin. (Sabine, 1987, p. 460). El sistema filosfico de Hegel parte de una concepcin del individuo completamente distinta de la que sostienen los pensadores clsicos del liberalismo, para los que aqul es un ente abstracto, asocial, y cuya racionalidad es fundamentalmente utilitarista. Hegel concibe al individuo como un ser eminentemente social y, por lo tanto, histrico. En el sistema hegeliano no hay lugar para el homo economicus sino para un ser humano social e histricamente determinado. El objetivo central de su Filosofa del derecho es mostrar la relacin entre la libertad subjetiva del individuo y la objetividad de las estructuras polticas, econmicas y legales de la sociedad. La verdadera vida de la Idea [...] comienza con la historia. En la filosofa de Hegel, la frmula de Spinoza, Deus sive natura se convirti en la frmula Deus sive historia. Pero esta apoteosis no se aplica a los sucesos histricos particulares. Se aplica al proceso histrico considerado como un todo. (Cassirer, 1993, p. 310). En este contexto, el individuo va determinndose en funcin de sus relaciones con su medio social y poltico, a su realidad histrica concreta. En el proceso de autodeterminacin, el individuo est inmerso en conflictos y contradicciones cuya solucin va conformando la posibilidad de la libertad, la cual depende fuertemente de la comprensin de la interdependencia entre la conformacin de la voluntad y la realidad objetiva en que el individuo se desarrolla. sta se lleva a cabo, de acuerdo con Hegel, en la vida tica, que se
El proyecto filosfico de Hegel consista en dos grandes objetivos relacionados: a) el primero consista en demostrar las etapas necesarias mediante las cuales la razn humana se aproxima al absoluto (Sabine, 1987, p. 459); para l, el absoluto es una unin completa de la objetividad y la subjetividad; en la Fenomenologa, el conocimiento absoluto es la unin final de la conciencia y la autoconciencia; en la Lgica,
desenvuelve en tres fases distintas: a) la familia, prototipo nuclear de la sumisin mutua voluntaria: b) la sociedad civil, que es la esfera socioeconmica en la que hay conflicto y armona paradjicas entre la voluntad individual y la voluntad social; y, c) el Estado, el que lleva a una oposicin constructiva final entre los distintos participantes de la existencia tica. (Hegel,1998, Seccin Tercera). Es en el Estado en el que el bien objetivo cesa de ser una abstraccin, o un ideal utpico, capaz de realizacin slo en el futuro; en el Estado el bien objetivo se presenta en su completa concrecin, como el ncleo racional de la personas e instituciones que existen en el presente y de las costumbres y leyes que rigen a esas personas e instituciones. Cuando se alcanza esta fase final, la unin de lo particular y lo universal que caracteriza la voluntad absoluta, ya no es ms solamente un en-s, como en el derecho abstracto, donde es primordial la relacin directa de las personas con la propiedad; ni es meramente para-s, como es en la etapa extremadamente subjetiva de la moralidad, sino que es en-y-para-s, es decir, inmediata y al mismo tiempo mediada por el pensamiento, objetiva y al mismo tiempo imbuida en la subjetividad, fluida e indeterminada y al mismo tiempo determinada y controlada por la subjetividad, pasivamente determinada y al mismo tiempo activamente determinante, compuesta de agentes conscientes autodeterminantes. (Kainz, 1974, pp. 25-26)
La concepcin del estado deriva de la historia. Para Hegel, el estado no es tan slo una parte, una provincia especial de la vida poltica, sino su esencia, su vida misma. Es el alfa y la omega. Hegel niega que podamos hablar de vida histrica fuera o aparte del estado [...] Si la realidad hay que definirla en trminos de historia, ms bien que en trminos de naturaleza, y si el estado es el requisito previo de la historia, de ello se infiere que debemos considerar al estado como la realidad suprema y ms perfecta [...] el estado [...] es el mismo espritu absolu-
to y verdadero, que no reconoce ninguna regla abstracta de lo bueno y lo malo [...]. (Cassirer, 1992, pp. 311 y 313).
En Hegel, el Estado es la realidad concreta de la idea de la libertad. Es la libertad subjetiva que se ha transformado a s misma en completamente objetiva a travs de las leyes y las costumbres (objetivacin inmediata) y mediante la accin de los individuos (objetivacin mediada). En otras palabras, el Estado es la materia prima y el producto terminado de las voluntades particulares. El Estado es la emergencia de una voluntad universal entre los hombres. No se trata en Hegel de la voluntad comn que est contemplada en las teoras contractualistas sustentadas en la teora del derecho natural. El hecho de que la univer salidad est unida explcitamente con la particularidad se manifiesta en la medida en que el organismo universal del Estado es construido sobre el doble fundamento de la familia y la sociedad civil. Tambin se manifiesta en la medida en que los estados modernos asumen el deber de promover los derechos de los individuos. Por otra parte, el hecho de que en el Estado la particularidad est explcitamente unida con la univer salidad se manifiesta en la medida en que los intereses individuales estn subordinados a los intereses de la familia y a los de las distintas instituciones de la sociedad civil. En correspondencia con su mtodo, para Hegel la idea del Estado se desarrolla en tres momentos: a) el de la constitucin, en la que el Estado adquiere un carcter individual; b) el de la existencia particular del Estado frente a otros estados; y c) el de la historia universal, que se eleva sobre los Estados particulares, este es el momento del desarrollo de stos y el de su interaccin. (Kainz, 1974, pp. 44-46). Si bien el Estado para Hegel constituye la sntesis de la sociedad, la interaccin entre aqul y las restantes estructuras de sta queda definida por la dialctica: Desde un punto de vista, el estado es una necesidad externa (impuesta sobre la familia y la
sociedad civil). Por otra parte, es el telos inmanente de ellas. (Hegel, 1998, 261). De acuerdo con Marx en su introduccin a la Filosofa del derecho de Hegel, el Estado toma la forma de una necesidad externa por la dependencia de la familia y de la sociedad civil respecto a la constitucin, leyes e instituciones del Estado particular en que existen. En tanto que el Estado es el fin inmanente de la familia y de la sociedad civil porque los deberes del individuo hacia el Estado se unen con los derechos contra aqul; as, el deber de respetar la propiedad se funde con su derecho a la propiedad, cuando se considera la relacin de derechos y deberes en el contexto de la Idea del Estado. (Hegel, 1998, Introduccin de K. Marx). Esta concepcin del Estado est influida por la comprensible preocupacin de Hegel respecto a los problemas de integracin de la sociedad alemana de su momento, y por los de la constitucin del propio moderno Estado-nacin germano. En otras palabras, la teora poltica de Hegel no hace sino constatar que era un hombre de su tiempo. El Estado no sintetiza armnicamente a las restantes estructuras de la sociedad. En l la homogeneizacin y la diferenciacin integrada son slo tendencias generales que se desenvuelven en forma contradictoria y con desfases:
[...] la sociedad nacional, frecuentemente simbolizada en su estado-nacin, es histrica, se forma y se desarrolla como un proceso social [...] la sociedad nacional simboliza un estado nacin, con su historia y cultura, economa y poltica, moneda y mercado, lengua y dialectos, religin y sectas, himno y bandera, santos y hroes, monumentos y ruinas, desde todos los puntos de vista esa sociedad se revela como un intrincado proceso social. Proceso en constante devenir, dirigido y errtico, integrador y fragmentario [...] Desde el principio, toda nacin est siempre atravesada por las tensiones y contradicciones que conducen tanto a la integracin como a la desintegracin. Esas polarizaciones extremas, naturalmente influidas por otras soluciones tambin bsicas, son alimentadas por diversidades y
desigualdades que abarca grupos sociales, clases sociales, lites, masas, movimientos sociales, partidos polticos, corrientes de opinin pblica; todo esto siempre involucrando relaciones exteriores, bilaterales y multilaterales. (Ianni, 1999, pp. 70-72).
Pero esa absolutizacin del Estado que hace Hegel es slo un accidente en el conjunto de su sistema filosfico. ste nos permite leer la historia y en general los procesos sociales de una forma dinmica, precisamente como un proceso, y no de forma mecanicista. En Hegel la voluntad absoluta no est relacionada meramente con el acto de negacin y retirada, como un medio de afirmar la individualidad personal, ni slo con el proceso de toma de decisiones, sino que se determina al mantener una relacin constante entre lo individual y lo particular. La universalidad a la que el individuo est relacionado pasa a travs de tres etapas sucesivas: primero, es el derecho a la propiedad, mediante el cual las personalidades se expresan gradualmente a s mismas y definen mutuamente sus lmites; entonces toma la forma de un ideal abstracto, la ley moral, como la norma objetiva por la que los hombres se esfuerzan para regular sus acciones. Finalmente, la universalidad viene a implicar las relaciones sociales concretas. Todas estas distintas relaciones con la universalidad son relaciones recprocas: el individuo es cambiado y dimensionado por ellas, y ellas a su vez son condicionadas y, de hecho, creadas por los individuos. (Kainz, 1974, pp. 15-16). En sntesis, la dialctica hegeliana nos provee de un mtodo para el estudio de los procesos sociales en su devenir histrico.
Antes de Hegel no slo se ha contrapuesto por lo general, de un modo rgido, historia y verdad objetiva, sino que tambin se ha visto comnmente en la historia un progreso paulatino, de ascenso rectilneo. La unidad dialctica de espritu objetivo y espritu absoluto, que contiene al mismo tiempo una separacin dialctica y una contraposicin, da a Hegel la posibilidad de exponer dialcticamente irregularidades en
el desarrollo histrico, progresos, por ejemplo, que contienen momentos regresivos, o involuciones que en determinados respectos han dado la base de posteriores progresos [...] la dialctica hegeliana es la primera forma plena de elaboracin filosfica de la historia en que tales contradicciones del desarrollo no se registran slo como hechos, sino que se conceptan adems histrico-filosficamente y se insertan en el mtodo histrico de exposicin del proceso de desarrollo [...] (Lukacs, 1985, p. 495).
las contradicciones de la estructura econmica de las sociedades de capitalismo originario. En distintos prrafos, explica cmo el propio desarrollo del sistema rompe la previa vinculacin directa entre productor directo y medios de produccin y concentra en pocas manos la propiedad de aqullos, dejando a una proporcin siempre creciente de la poblacin slo con su capacidad de trabajo para satisfacer sus necesidades. Asimismo, plantea cmo el sistema de necesidades se va haciendo ms grande y complejo, amplindose y profundizndose, al mismo tiempo, la divisin social del trabajo. En el prrafo 243 describe la tendencia a la concentracin de la riqueza, inherente al sistema capitalista... Con la generalizacin de las vinculaciones de los hombres, mediante sus necesidades y los modos de preparar y procurar los medios para esas necesidades, se acrecienta, por una parte, la acumulacin de las riquezas [...] as como, por otra parte, se acrecienta la divisin y limitacin del trabajo particular y, por lo tanto, la dependencia y la necesidad de la clase ligada a ese trabajo, agregndose la insuficiencia de la capacidad y del goce de los dems bienes, especialmente de las ventajas espirituales de la Sociedad Civil. (Hegel, 1998, p. 203). En el prrafo 245, adems de reafirmar el hecho de que la acumulacin de la riqueza y crecimiento de la pobreza son inherentes al capitalismo, expresa la imposibilidad de la Ley de Say. Hegel comprende que en la lgica de este sistema, en el largo plazo aumenta la insuficiencia de la demanda efectiva respecto al incremento potenciado de la oferta:
245. Si a las clases adineradas les fuese impuesto el tributo directo, o si en propiedad pblica [...] existieran los medios inmediatos para mantener a las masas que caen en la miseria [...] la subsistencia de los indigentes estara asegurada sin ser proveda por el trabajo, situacin que estara en contra del principio de la Sociedad Civil y de la conciencia de sus miembros, de su autonoma y dignidad; o si aquella
La teora del Estado de Hegel a lo largo del siglo XX permiti a los apologistas justificar, por una parte, la cruda realidad del imperialismo y en su momento al nacional-socialismo; por la otra, sirvi de paradigma al Estado absoluto constituido por la desaparecida Unin Sovitica. Desde las postrimeras de ese siglo y este difcil inicio del actual, habra de jugar el mismo papel en la explicacin de la unipolaridad de la estructura poltico-militar mundial, articulada en torno a la superioridad de aquel carcter y econmica de los Estados Unidos. Por otra parte, el olvido de la dialctica hegeliana ha conducido a que desde las ciencias sociales la globalizacin sea conceptualizada de una manera lineal y se la haya convertido, por su absolutizacin, en un mito. El objetivo del siguiente apartado es analizar al Estado nacional y al proceso de globalizacin desde el mtodo dialctico y las categoras hegelianas fundamentales para la comprensin de la actual fase de desarrollo del capitalismo.
2. Dialctica entre el estado-nacin y el proceso de globalizacin En la tercera parte de la Filosofa del derecho, Hegel da la clave para entender que el origen del moderno mercado mundial, de su actual dinmica expansiva, as como del proceso de transnacionalizacin del capital que caracterizan a la globalizacin, se encuentra en
subsistencia fuese solucionada por el trabajo [...] se acrecentara la cantidad de los productos, en cuya superabundancia y en la falta de suficientes consumidores, productores ellos mismos, reside, por cierto, el mal que se acrecienta sencillamente por esas dos maneras. Aqu se plantea el problema de que la sociedad civil no es suficientemente rica, en medio del exceso de la riqueza; esto es, que no posee en la propia riqueza lo suficiente como para evitar el exceso de miseria [...] (Hegel, 1998, pp. 203-204).
tiene su existencia en esta autonoma, ella constituye la primera libertad y suprema dignidad de un pueblo. (Hegel, 1998, 322, p. 267). Pero el colonialismo neg por principio la soberana de las sociedades que se encontraban bajo su dominio. La independencia poltica de las antiguas sociedades coloniales fue apenas el inicio de sus lentos y difciles caminos para la constitucin de sus respectivos estados-nacin. Ya constituidos en tales, la soberana en ellos ha operado internamente; respecto al contexto internacional, han funcionado a partir de lo que puede definirse como una autonoma relativa. A medida que el proceso de globalizacin se consolida, se reducen los mrgenes de autonoma relativa. Por otra parte, el capitalismo es un sistema que por principio tiende a imponer, aunque formalmente, sus instituciones
S, el capitalismo se presenta como un modo de produccin y un proceso civilizador. Adems de desarrollar y mundializar sus fuerzas productivas y sus relaciones de produccin, desarrolla y mundializa instituciones, patrones y valores socioculturales, formas de actuar, sentir, pensar e imaginar [...] Los principios de libertad, igualdad y propiedad, articulados jurdica y polticamente en el contrato, poco a poco se imponen y generalizan en ambientes sociales en los que prevalecen tribalismos, tradicionalismos, patriarcalismos y patrimonialismos. Poco a poco, la comunidad es recubierta por la sociedad, la sociabilidad basada en las prestaciones personales, o en la produccin de valores de uso, es recubierta o sustituida por la sociabilidad basada en el contrato, en la produccin de valores de cambio. Simultneamente, se da la secularizacin de la cultura y del comportamiento, la individuacin, la emergencia del individualismo posesivo y, en algunos casos, de la ciudadana. (Ianni, 1999, p. 159).
En el prrafo 246 expone cmo para superar esta contradiccin la sociedad nacional trasciende sus propias fronteras en busca de mercados para su oferta excedente. Por medio de su dialctica la sociedad civil, sobre todo esta determinada sociedad, es empujada ms all de s para buscar fuera, en otros pueblos que estn atrasados respecto a los medios que ella posee con exceso, o con respecto a la industria a los consumidores y, por lo tanto, los medios necesarios de su subsistencia. (Hegel, 1998, p. 204). En otras palabras, la dinmica de expansin de la produccin que resulta de la lgica industrial, ejerce una tensin sobre los pases de capitalismo originario que los impele a expandir el modo de produccin sobre el resto de los pases; primero subordinndolos a su lgica de una manera formal, a travs de mercado, y muy gradualmente subsumindolos de manera real a medida que el modo de produccin penetra, aunque de forma heterognea, en la estructura productiva. La fase de subordinacin formal corresponde al colonialismo, y la de subsuncin real a las distintas etapas del proceso de transnacionalizacin del capital. La otra sntesis en que las contradicciones de la sociedad civil se resuelven es el Estado. Pero en Hegel la esencia del Estado moderno, adems de la constitucin, es la soberana: La individualidad, como exclusivo ser por s, se presenta como relacin con los dems estados, de los cuales cada uno es autnomo frente a los otros. Porque el ser por s del Espritu real
La fase actual de desarrollo del capitalismo, o globalizacin, constituye la superacin de la fase anterior en la que la lgica del sistema estaba determinada por la gran industria (siendo la automotriz una de las ramas
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punta) y en la que los Estados nacionales desempeaban un papel central en la generacin de las condiciones generales de la produccin, en la estabilidad en las relaciones entre el capital y el trabajo y en el acceso al mercado mundial. En el nivel econmico, la globalizacin es resultado de los cambios en la fuerza productiva del trabajo que estn asociados con la automatizacin de los procesos productivos, por una parte, y de la casi absoluta autonomizacin del capital financiero respecto de la economa real. Ambos procesos han derivado en una nueva etapa expansiva del mercado mundial. La lectura ms difundida de la globalizacin, con fuertes resonancias de la teora poltica hegeliana, es la que no la percibe como un proceso, sino como algo unilineal, absoluto y completamente definido. Como una nueva etapa de la sociedad en la que quedaron destruidas todas las instituciones de las anteriores. En otras palabras, esta lectura convierte a la globalizacin en un mito. Para Ferrer, esta es una visin fundamentalista
[...] es decir, la imagen de un mundo sin fronteras, gobernado por fuerzas fuera del control de los estados y de los actores sociales. Nunca antes en la historia habran tenido lugar procesos de carcter planetario de tal intensidad y amplitud como los actuales. La visin fundamentalista de la globalizacin formula las proposiciones siguientes: La mayor parte de las transacciones tiene actualmente lugar en el mercado mundial y no en los mercados nacionales. (Y) Las principales decisiones de inversin, cambio tcnico y asignacin de recursos son tomadas, hoy en da, por agentes que operan a escala global, a saber, los mercados financieros y las corporaciones transnacionales [...] El orden mundial sera hoy predominantemente un sistema de relaciones entre agentes econmicos en el cual han perdido importancia los vnculos entre los estados nacionales. (Ferrer, 1999, p.18).
y lleno de contradicciones, de tendencias y contratendencias. Es evidente que la revolucin informtica ha agilizado las comunicaciones y ha contribuido a generar la idea de que el mundo es una aldea global. Se observa una continua y dinmica revolucin tecnolgica, que ha permitido la flexibilizacin de los procesos de trabajo, acelerando el proceso de transnacionalizacin del capital y la conformacin de una nueva divisin internacional del trabajo. Sin embargo, la revolucin tecnolgica se da bsicamente en las nuevas ramas denominadas de alta tecnologa. En cada pas, y ms marcadamente en los de capitalismo tardo o perifrico, la estructura productiva se caracteriza por la heterogeneidad, es decir, la coexistencia de los ms distintos grados de desarrollo tecnolgico y de tipos y tamaos de unidades de produccin, incluso al interior de cada rama; incluso en plena era de la automatizacin de los procesos de trabajo, pervive la produccin artesanal. Por otra parte, el hecho ms evidente de la globalizacin es el acelerado crecimiento del mercado mundial.
Desde 1945 hasta la actualidad, el comercio ha crecido ms rpidamente que la produccin. Con fuertes oscilaciones en todo el periodo, en promedio, entre 1945 y 1996, el producto mundial aument a la tasa anual del 4% y el comercio internacional al 6%. Consecuentemente, en la segunda mitad del siglo XX, el peso relativo de las exportaciones respecto del producto mundial aument de menos del 10% al 20%. Este incremento ocurri prcticamente en todos los pases. Entre 1950 y principios de la dcada de 1990, en los Estados Unidos aument del 3.6% a ms del 7%, en Alemania del 8.5% al 24% y en Japn del 4.75 a ms del 9%. En el conjunto de pases en desarrollo, en el mismo periodo, la relacin pas del 16.5% al 20%. (Ferrer, 1997, pp. 14-15).
A pesar de ese acelerado crecimiento del mercado mundial, que constituye el elemento central del paradigma de la globalizacin, la produccin de cada pas
Si es posible sostener algo con certeza acerca de la globalizacin, es que se trata de un proceso complejo
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tiene por destino final fundamentalmente el mercado interno. A este respecto no ms de 20% de la produccin mundial de bienes y servicios traspone las fronteras nacionales. En algunos rubros la proporcin es mayor. De todos modos, en promedio, alrededor de 80% de la produccin mundial se vende en los mercados internos de los pases. Alrededor de 9 de cada 10 trabajadores en el mundo trabajan para sus coterrneos. (Ferrer, 1999, p. 19). Uno de los elementos determinantes de la actual fase de desarrollo del capitalismo es la ya prcticamente absoluta autonomizacin de capital financiero respecto a la economa real. El mercado global de dinero ha adquirido caractersticas y tendencias propias y configura, al determinarlos, los procesos productivos mismos. De constituir la unidad de equivalente general, valor de cambio y atesoramiento, el dinero se independiza y forma su propio mercado, con un componente real, en tanto que contina cumpliendo sus funciones tradicionales, y un fuerte componente virtual, toda vez que va la red de telecomunicaciones se moviliza una gran cantidad de transacciones no reales, pero capaces de desestabilizar la economa mundial. Cuando en el discurso globalizador se habla del mercado mundial, parece que se hace referencia a un todo homogneo, en que la participacin de los distintos pases se da con una equidad relativa al tamao de las economas. Sin embargo, lo que el trmino mercado mundial oculta es, por una parte, un conjunto diverso de mercados especializados y un sistema de relaciones caracterizadas por la desigualdad. En la prctica, el mercado mundial constituye un mbito de extraccin de valor desde los pases perifricos hacia los de industrializacin temprana. Y no slo de extraccin de valor, en su bsqueda de mercados para sus excedentes de produccin y de acceso a las materias primas y mano de obra baratas, los pases centrales histricamente han dominado al resto del mundo, trastocando estructuras productivas, modos de vida y culturas. El proceso
de globalizacin se ha traducido en un incremento de la concentracin de la riqueza en el nivel mundial. Actualmente, entre Estados Unidos, Europa Occidental y Japn generan alrededor de tres cuartas partes del valor mundial de la produccin. Por otra parte, el peso de los consorcios internacionales va en aumento.
Las inversiones privadas directas aumentaron rpidamente en las ltimas dcadas. En la actualidad operan en la economa mundial 39 mil corporaciones transnacionales que cuentan con 270 mil filiales distribuidas prcticamente en todo el planeta. El stock de las inversiones en estas filiales alcanza a casi 3 billones de dlares que generan un producto superior a los 2 billones de dlares anuales. En las 100 mayores corporaciones del mundo sus operaciones transnacionales representan alrededor del 50% del total de sus actividades. La presencia de las corporaciones transnacionales est fuertemente concentrada en el sector manufacturero particularmente en las ramas de mayor densidad tecnolgica. Las corporaciones y sus filiales forman redes de produccin internacionales dentro de las cuales la agregacin de valor se realiza en diversas localizaciones. Los costos relativos de la mano de obra, la oferta de recursos naturales, el acceso a los mercados y otros factores inducen a organizar la produccin a escala mundial... (Ferrer, 1997, pp. 15-16).
La creciente inversin extranjera directa (IED) por parte de las empresas transnacionales ha influido sobre los patrones del comercio internacional, si bien de formas no siempre sencillas y que resultan generalmente de una serie de interacciones complejas que pueden variar con el tiempo. Por ejemplo, la IED puede ser un sustituto de exportaciones de empresas matrices que deciden establecer filiales para cubrir la demanda local o enfrentar polticas comerciales restrictivas de los pases huspedes. Al menos para las compaas transnacionales cuyas matrices se ubican en Europa Occidental, Estados Unidos y Japn, es general el hecho de que son responsables de una
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amplia proporcin del comercio exterior de sus respectivos pases, aunque con patrones diferentes de pas a pas. La participacin de las empresas transnacionales estadounidenses represent cerca de 60% de las exportaciones y 40% de las importaciones de ese pas en 1992. En Japn la proporcin relativa a las exportaciones fue de 76% en 1982 y de 78% en 1992 en tanto que durante el periodo la correspondiente a las importaciones pas de 19 a 23%. Por otra parte, mientras las exportaciones intrafirmas representan, en general, la cuarta parte del total de ventas externas de cada pas de origen, la proporcin correspondiente a las importaciones resulta marcadamente ms pequea (OECD, pp. 23-24). Incluso al interior del bloque de pases de industrializacin originaria existen diferencias en cuanto a estructura econmica y dinamismo del crecimiento, y no escapan a las tendencias marcadas por el proceso de concentracin del capital mundial. En trminos de solidez del avance tecnolgico y de la estructura productiva, la misma Unin Europea no es homognea. No es lo mismo hablar de Alemania que de Francia o Inglaterra, para no mencionar a los pases donde los procesos de industrializacin han sido ms lentos y discontinuos. La globalizacin est marcada por profundas desigualdades entre los distintos tipos de pases. Al mismo tiempo, al interior de cada pas se observan reas de concentracin de la produccin y reas que estn prcticamente marginadas del desarrollo. Esta concentracin de la riqueza a escala mundial produce distintos grados de desarrollo social de una regin a otra al interior de cada pas, y de un pas a otro dentro de cada bloque. As, las condiciones de vida pueden variar mucho incluso entre los propios pases altamente industrializados; mientras para 1995 el producto interno bruto per capita anual de Japn ascenda prcticamente a cuarenta mil dlares estadounidenses, en Italia tal indicador fue casi de la mitad de aquella cifra y el de Espaa poco superior a los
trece mil dlares. Corea del Sur, Argentina y Arabia Saudita estaran entre los pases con un nivel medio de crecimiento, con productos per capita entre cinco mil y mil dlares, pero con fuertes desigualdades internas en trminos de desarrollo social. Mxico posee un producto per capita de alrededor de tres mil dlares anuales, es decir, prcticamente de 8% del japons; aqu, el 10% de la poblacin con ingresos ms altos concentra prcticamente 40% de la riqueza del pas (OECD, 1996). Son distintas las consecuencias de las nuevas tendencias del cambio tecnolgico y de su velocidad de incorporacin a los procesos productivos y constituyen otras tantas contradicciones de la globalizacin. Los procesos concretos de produccin tienden cada vez ms a incorporar capital y a desplazar fuerza de trabajo; los resultados de tal desplazamiento sobre las condiciones de vida de los crecientes contingentes de desempleados varan segn las caractersticas que en cada pas asuma la poltica de seguridad social. La paradoja de esta etapa del desarrollo del capitalismo, relativa al acelerado desplazamiento de la fuerza de trabajo por el capital, consiste en que el mismo sistema genera la trampa para su desarrollo y, en muchas formas, para las perspectivas de la sociedad. Puede llegar el punto de una insuficiencia global de la demanda efectiva, respecto al primer aspecto; y esa circunstancia es impuesta por la propia lgica de desarrollo de las fuerzas productivas, as como por las condiciones derivadas de las reglas mundiales de la competencia. Por lo que respecta a la autonomizacin del capital financiero,
[...] desde fines de la Segunda Guerra Mundial, las operaciones financieras internacionales han crecido de tres a cuatro veces ms rpido que las inversiones en activos reales y la produccin mundiales. El incremento ha sido particularmente intenso a partir de la dcada de 1960 [...] Las corrientes financieras consisten principalmente en opera-
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ciones de capitales de corto plazo desvinculadas de la actividad real de produccin, comercio e inversin. La variedad de instrumentos financieros se ha sofisticado y multiplicado de manera vertiginosa [...] Se estima que el 95% de las operaciones de los mercados cambiarios, que asciende diariamente a alrededor de 1.3 billones de dlares, consiste en movimientos de fondos que arbitran tasas de inters, tipos de cambio y expectativas de los mercados burstiles. La masa de los recursos de que disponen las plazas financieras excede varias veces el valor de las reservas internacionales de las autoridades monetarias de los pases [...] Los mercados financieros son los protagonistas decisivos del proceso de globalizacin [...] (Ferrer, 1997, pp. 16-18)
sacudidas, debilitadas o recreadas con otros significados. Sucede que el Estado-nacin paulatinamente se va volviendo anacrnico debido a la dinmica y a la fuerza de las relaciones, procesos y estructuras que se desarrollan en escala mundial. (Ianni, 1999, p. 73).
Sin embargo, concluir de ah el fin del Estado-nacin resulta por lo menos apresurado, toda vez que
pese a la creciente internacionalizacin del capital, la sociedad poltica sigue siendo sobre todo en tiempos de crisis el conglomerado de dominio ms importante del sistema precisamente por su poder militar y poltico y, por ende, el centro de la lucha por el poder entre las diferentes clases sociales y [...] Las formas de lucha siguen siendo predominantemente nacionales... (Dieterich, en Chomsky-Dieterich, 1996, p. 63).
Todos estos cambios en la economa configuran un nuevo sistema de relaciones sociales y polticas. El predominio de los organismos financieros internacionales en el establecimiento de un marco regulatorio de los prstamos internacionales, el peso creciente de las corporaciones transnacionales en las economas internas, la autonoma y creciente volatilidad del mercado financiero global, son slo algunos de los aspectos que ejercen tensin sobre el Estado-nacin, tal como se conform con la modernidad. Por una parte, se anuncia una tendencia a la constitucin del Estado supranacional, cuyo ejemplo paradigmtico lo constituye la Unin Europea. Por la otra, se observa una considerable reduccin de los mrgenes de autonoma relativa de los Estados, lo que resulta ms evidente en los perifricos. Esta circunstancia ha llevado a distintos autores a sostener que en esta fase de desarrollo del sistema, el Estado tiende a desaparecer:
Simultneamente a la continuidad y reiteracin de la idea de nacin, los procesos sociales, econmicos polticos y culturales presentes en el mundo promueven la globalizacin. Las estructuras con base nacional, as como las formas de pensamiento radicadas en esa base, son continua y progresivamente [...] se impone cada vez ms resueltamente en el pensamiento de Hegel la idea de que en la prctica social de los hombres se supera necesariamente la inmediatez originaria, lo natural, que queda sustituido en este proceso por un sistema de formaciones creadas por la prctica humana en su trabajo y en sus rendimientos; por el trabajo, que no slo produce esos objetos sociales, sino que tambin transforma al sujeto humano suprimiendo en l y superando la inmediatez originaria y alienando al sujeto de s mismo [...] es posible distinguir en el
Hay otra esfera de la sociedad en esta fase de desarrollo del capitalismo en que Hegel resulta profundamente esclarecedor. Y esta es la del individuo y sus posibilidades de auto-realizacin. De acuerdo con Hegel, la diferenciacin de las estructuras sociales que ocurre en forma simultnea al desarrollo y consolidacin del capitalismo, hace surgir a un individuo que no est determinado completamente por su realidad objetiva y la cosmovisin sacra. Con la modernidad, habra de surgir la conciencia del yo, el individuo para s, que se determina a s mismo frente a su realidad social. Pero la relacin de los individuos con su realidad objetiva es dialctica, y en el capitalismo genera enajenacin
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concepto hegeliano de alienacin, tres niveles; en primer lugar, la complicada relacin sujeto-objeto enlazada con todo trabajo, con toda actividad econmica y social del hombre. Aqu surge el problema de la objetividad de la sociedad, su desarrollo, las leyes del mismo, mantenindose siempre la idea de que los hombres hacen ellos mismos su historia. La historia se concibe, pues, como un desarrollo dialctico, complicado, rico en interacciones y contradicciones, protagonizado por la especie humana a travs de la prctica de los individuos humanos socializados [...] En segundo lugar, se trata de la forma especficamente capitalista de la alienacin [...] (Lukacs, 1985, pp. 517519).
financiero respecto a la economa real y su papel crecientemente hegemnico caractersticos de la globalizacin, esta situacin se potencia. Por otra parte, la tendencia creciente a la informatizacin de la sociedad, relacionada con el problema de la enajenacin, est produciendo fenmenos complejos de identidad confusa o distorsionada.
[...] la tendencia social y poltica caracterstica de la dcada de 1990 es la construccin de la accin social y la poltica en torno a identidades primarias, ya estn adscritas o arraigadas en la historia y la geografa o sean de reciente construccin en una bsqueda de significado o espiritualidad. Los primeros pasos histricos de las sociedades informacionales parecen caracterizarse por la preeminencia de la identidad como principio organizativo. Entiendo por identidad el proceso mediante el cual un actor social se reconoce a s mismo y construye el significado en virtud sobre todo de un atributo o conjunto de atributos culturales determinados, con la exclusin de una referencia ms amplia a otras estructuras sociales [...] (Castells, 1999, p. 48).
Para Hegel, los factores centrales de la modernidad, desde el punto de vista socio-poltico, son la individualidad moderna y la esfera objetiva de la sociedad y las relaciones sociales en que esa individualidad acta, que son al mismo tiempo creadas por ella. Con el desarrollo del capitalismo, por una parte surge una subjetividad que se emancipa de la explicacin y justificacin sacra de su existencia, se define y determina a s misma; que al mismo tiempo que determina su contexto objetivo (el sistema ntegro de relaciones sociales en que opera) es determinado por ste. Pero por la otra, el individuo est inmerso en un proceso de enajenacin, que es resultado de la sustitucin de valor de uso por valor de cambio, de la separacin del productor directo de los medios de produccin, de la creciente amplitud y complejidad del sistema de necesidades, de las divisiones social y tcnica del trabajo cada vez mayores, de la consecuente prdida del control del proceso de trabajo por el productor directo y, en sntesis, de la emergencia del dinero como equivalente general de todas las mercancas, incluida la fuerza de trabajo. El dinero se convierte en el elemento articulador de las relaciones sociales en su conjunto, y no slo de las relativas a la estructura econmica. El capitalismo convierte a las personas en cosas. Con la completa autonomizacin del capital
Conclusiones Respondiendo a su momento histrico, Hegel construye una teora del Estado que, interpretada fuera del contexto de la necesidad de la constitucin y la consolidacin del Estado moderno en Alemania, permiti que algunos justificaran los totalitarismos del siglo XX, as como al imperialismo. Sin embargo, el sistema filosfico hegeliano, su concepcin dialctica de la historia y en general su mtodo, nos permite realizar un anlisis que capte las contradicciones, el movimiento y la complejidad de los procesos sociales. Su sistema introdujo en el pensamiento poltico la concepcin de que el tiempo es algo esencial y no un mero accidente; para l, el tiempo es inherente al propio desarrollo de la sociedad.
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Es igualmente importante su posicin epistemolgica, que parte de la distincin entre objeto y sujeto, y conduce a descubrir cules aspectos de la realidad se derivan de la percepcin del sujeto, del ego, sobre la realidad, y qu aspectos son principalmente atribuibles al objeto, o a la cosa-en-s. Por otra parte, en Hegel la dialctica es un mtodo cuyo primer momento es precisamente reconocer el carcter cambiante de la realidad, su movimiento permanente. El segundo es asumir su esencia contradictoria; el tercer momento consiste en que la transformacin es resultado de la superacin dialctica de los dos polos opuestos de cada proceso. Cada nueva etapa de desarrollo de la humanidad es una superacin de la anterior, la cual no es completamente destruida. Lo nuevo contiene, o integra, parte de lo viejo. Para comprender el actual proceso de globalizacin y la relacin dialctica del Estado en ste, es fundamental la respuesta que da Hegel a la Ley de Say. Analizando las contradicciones inherentes a la esfera econmica de la sociedad capitalista, Hegel encuentra que en el contexto cerrado de aqulla la tendencia general es a la insuficiencia permanente de la demanda interna. Esto hace que la sociedad civil se supere a s misma en dos momentos. Uno es el del Estado. El otro momento la lleva ms all de sus fronteras y da origen al mercado mundial capitalista, que primero se desarrolla bajo la forma poltica de colonialismo y, posteriormente, con las sucesivas fases que han derivado en la globalizacin. Si es posible sostener algo con certeza acerca de la globalizacin, es que se trata de un proceso complejo y lleno de contradicciones, de tendencias y contratendencias. Es evidente que la revolucin informtica ha agilizado las comunicaciones y ha contribuido a generar la idea de que el mundo es una aldea global. Se observa una continua y dinmica revolucin tec-
nolgica, que ha permitido la flexibilizacin de los procesos de trabajo, acelerando el proceso de transnacionalizacin del capital y la conformacin de una nueva divisin internacional del trabajo. Sin embargo, la revolucin tecnolgica se da bsicamente en las nuevas ramas denominadas de alta tecnologa. En cada pas, y ms marcadamente en los de capitalismo tardo o perifrico, la estructura productiva se caracteriza por la heterogeneidad, es decir, la coexistencia de los ms distintos grados de desarrollo tecnolgico y de tipos y tamaos de unidades de produccin, entre ramas y al interior de cada rama; incluso en plena era de la automatizacin de los procesos de trabajo, pervive la produccin artesanal. Por otra parte, el hecho ms evidente de la globalizacin es el acelerado crecimiento del mercado mundial, si bien su lgica est determinada por la casi completa autonomizacin del capital financiero. Todos estos cambios en la economa configuran un nuevo sistema de relaciones sociales y polticas. El predominio de los organismos financieros internacionales en el establecimiento de un marco regulatorio de los prstamos internacionales, el peso creciente de las corporaciones transnacionales en las economas internas, la autonoma y creciente volatilidad del mercado financiero global, son slo algunos de los aspectos que ejercen tensin sobre el Estado-nacin, tal como se conform con la modernidad. Por una parte, se anuncia una tendencia a la constitucin del Estado supranacional, cuyo ejemplo paradigmtico lo constituye la Unin Europea. Por la otra, se observa una considerable reduccin de los mrgenes de autonoma relativa de los Estados, lo que resulta ms evidente en los perifricos. Esta circunstancia ha llevado a distintos autores a sostener que en esta fase de desarrollo del sistema, el Estado tiende a desaparecer. Sin embargo, el espacio nacional es an determinante, tanto en la esfera de lo poltico, como en la de la economa.
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La categora de enajenacin, o alienacin, es otra de las claves hegelianas que resultan fundamentales para comprender al individuo en sociedad en esta fase de desarrollo del sistema. Esta categora permite esclarecer la relacin del individuo con una realidad social crecientemente compleja, que ha derivado en una tendencia a la conformacin de personalidades escindidas, y de identidades dominadas por la inmediatez del contexto socio-cultural.
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Supera Sartre el determinismo?

Ana Lilia Ulloa Cullar*
RESUMEN El artculo analiza la problemtica del determinismo en El ser y la nada de Sartre. En un primer apartado se estudia la distincin entre determinismo moderado y determinismo estricto en Paul Edwards. En un segundo apartado se analizan las tesis de la accin y la libertad que sostiene Sartre. Finalmente en un tercer apartado se analiza el complejo motivo-intencin, acto-fin con el cual Sartre pretende superar el determinismo.
Introduccin El presente trabajo tiene como propsito analizar si la propuesta que Sartre desarrolla en su obra El ser y la nada realmente supera, como l lo considera, la tesis del determinismo. Para el desarrollo de este objetivo he dividido el trabajo en tres apartados: en el primero, Paul Edwards: del lado del determinismo, presento brevemente tanto la tesis del determinismo moderado como la del determinismo estricto, as como la relacin de este ltimo con la responsabilidad moral. En el segundo apartado expongo las ideas principales de Sartre
ABSTRACT The article analyzes the problematic of determinism in The Be and the Nothing of Sartre. In the first section, we study the distinction between moderate determinism and strict determinism in Paul Edwards. In the second sec tion we analyze the thesis of action and the liberty that Sartre supports. Finally in a third section, we analyze the complex motive-intention, act-goal in which Sartre tries to overcome determinism.
respecto a la accin y la libertad, desarrolladas principalmente en el primer captulo de El ser y la nada. Finalmente, en el tercer apartado, Sartre y el determinismo, estudio la propuesta de Sartre respecto al complejo motivo-intencin, acto-fin con el cual pretende superar el determinismo y llego a la conclusin de que en los trminos en que Sartre presenta su tesis, el determinismo no queda superado del todo.
1. Paul Edwards: del lado del determinismo El determinismo es la teora que sostiene que todos los acontecimientos son causados. Y decir que todo acon-
* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Veracruzana.
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tecimiento es causado1 significa que ...el acontecimiento est de tal manera conectado con algn acontecimiento precedente que, si ste no hubiere ocurrido, aquel tampoco habra sucedido.2 Dado A necesariamente B. De acuerdo con esta tesis tenemos que la mayora de nuestras pretendidas elecciones son tan claramente producidas por asociacin, impulso o sentimiento, y que el presente es generalmente determinado por el pasado. Dentro de esta teora ha surgido una divisin, a saber: determinismo estricto y determinismo modera do. William James, en su ensayo El dilema del deter minismo hace referencia a estas dos propuestas. Respecto al determinismo estricto nos dice que ste tiene la caracterstica de incorporar a su lenguaje palabras como: fatalidad, esclavitud de la voluntad, necesidad, etctera. Se considera que en la lista de los autores deterministas entraran: Jonathan Edwards, Anthony Collins, Holbach, Priestley, Robert Owen, Schopenhauer, Freud. Y en la lista del determinismo moderado, tendramos a: Gren, Bradley, Hobbes, Hume, Mill, as como tambin a Schlick, Ayer, Stevenson, Noel-Smith y algunos ms. Pero empecemos por tratar de aclarar algunas ideas que defiende el determinismo moderado, sobre todo del grupo Hume-Mill-Schlick: a) No ven ninguna contradiccin entre la sentencia los seres humanos a veces son agentes libres y el determinismo.
Paul Edwards considera que cuando se habla de accin libre, jams se quiere decir con esto que no haya alguna causa. Al denominar a una accin libre, queremos decir que el agente no est forzado o constreido a realizarla. A veces las personas obran de cierta forma a causa de amenazas, o porque han sido drogadas... o a causa de un abrumador impulso irracional...,3 como sera el caso del cleptmano. Es entonces cuando los hombres no son libres. Mas en otras ocasiones obran de cierta forma a causa de sus propios deseos racionales, merced a sus propios esfuerzos no impedidos porque han escogido obrar de esta suerte.4 Es entonces cuando surge el hombre libre, aunque las acciones de ste sean causadas como las de aquellos hombres no libres. As pues, en la distincin de acciones libres y no libres, no se intenta ...sealar la presencia o ausencia de causas... sino indicar el gnero de causas que estn presentes.5 b) No hay ninguna contradiccin entre la responsabilidad moral y el determinismo. Cuando decimos que Juan Snchez, hizo una accin moral, tenemos dos cosas: 1) Suponemos que fue un ser libre en el tiempo de la accin, y 2) que esta libertad no es contracausal. Simplemente es la libertad que anteriormente mencionamos: ...(L)a capacidad para actuar segn la propia eleccin o deseo.6 Hasta aqu vemos una doble compatibilidad: libertad y determinismo, y determinismo y moral.
1 Brand Blanshard, En defensa del determinismo, en

Sydney Hook, Determinismo y libertad, Fontanella, Barcelona, 1969, p. 15. 2 Ibidem, p. 16.
3 Paul Edwards, Determinismo estricto y moderado, en: Sydney Hook, op. cit., p. 153. 4 Ibidem, p. 153. 5 Ibidem, pp. 153-154. 6 Ibidem, p. 154.
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Por su parte Stuart Mill considera que hay una clase de deseos, la cual influye en nosotros, ...mi deseo de convertirme en una persona ms virtuosa en ocasiones influye en mis acciones.7 En cierta medida tambin podemos formar nuestro propio carcter. Entonces el determinismo, segn Mill, es compatible con los juicios morales sobre el carcter de los seres humanos. Sin embargo, James considera que todo este determinismo moderado es una evasin, pues ninguno de los deterministas ha negado que los deseos, elecciones y esfuerzos humanos establecieran una diferencia en el curso de los acontecimientos humanos, en todo caso los deterministas estrictos diran lo expuesto en el prrafo siguiente. Estamos de acuerdo en que alguna de nuestras acciones son causadas por nuestros deseos y elecciones pero el problema est en que ustedes, deterministas moderados, cortan el examen all, mientras que debe proseguir. Hay que examinar de dnde vienen esos deseos y voliciones y slo as se ver que
...nuestros deseos y todo nuestro carcter se deriva de nuestro equipo heredado y de las influencias ambientales a los que estuvimos sometidos al principio de nuestra vida. Es evidente que no tuvimos arte ni parte en la formacin de ambos.8
humanos nunca son moralmente responsables de sus acciones. Ahora bien, para saber qu tan correcto es lo anterior, examinemos qu dice Campbell en su artculo Es el libre albedro un pseudoproblema?. Este autor distingue dos concepciones de responsabilidad moral: 1) La persona ordinaria no-reflexiva; la que est tan empecinada en sus quehaceres diarios que no le interesa el avance de la ciencia, el atraso de la filosofa, la situacin de la religin, etctera. Pues bien, esta persona cuando se entera que el individuo Alfa obr bajo coaccin, no lo considera responsable. En cambio, si l sabe que la accin fue realizada de acuerdo con el deseo racional de Alfa, sin impedimentos, si est seguro de que la accin no hubiera sido posible sin la decisin del agente entonces considera justificada la atribucin de responsabilidad moral. 2) Adems del individuo no-reflexivo tenemos, contina Campbell, a otras personas que han alcanzado un nivel tolerablemente avanzado de reflexin: Individuo reflexivo intelectual. Este individuo, ...tender a requerir el cumplimiento de una condicin ulterior antes de considerar a nadie moralmente responsable. Requerir no slo que el agente no estaba coaccionado ni forzado, sino tambin y esto se toma como una condicin adicional que poda haber escogido obrar de forma distinta a como lo hizo.10 Resumiendo, tenemos que el individuo reflexivo pide dos requisitos: 1) El agente no debe estar coaccionado 2) El agente originalmente escoger su propio carcter: ...el carcter que ahora se expresa en sus elecciones, deseos y esfuerzos. Campbell concluye
Por otra parte, tenemos que en Good Sense, Holbach nos dice: Nuestras voliciones y nuestros deseos... jams estn en nuestro poder. Te crees libre porque haces lo que quieres; pero eres libre para querer o no querer? para desear o no desear? [y algo parecido tenemos con Schopenhauer] El hombre ciertamente puede hacer lo que quiere hacer, pero no puede determinar lo que l quiere9. Con relacin a lo anterior, algunos deterministas deducen que: los seres
7 Ibidem, p. 15. 8 Ibidem, p. 154. 9 Ibidem, p. 157.
10 Idem. p. 157.
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que el determinismo es realmente compatible con los juicios sobre la responsabilidad moral en el sentido noreflexivo, pero es incompatible con los juicios sobre la responsabilidad moral en el sentido reflexivo.11 Sin embargo, Paul Edwards no est completamente de acuerdo, aunque en lo esencial, s lo est. Pues l no cree que la cuestin estriba en los sentidos diferentes en que emplean el trmino, por un lado las personas ignorantes y por otro las reflexivas. Podemos encontrar personas muy interesadas en la filosofa con un nivel de conocimiento cientfico considerable y que sin embargo, en un momento determinado, por la ira, enojo, etctera, no reflexionen, sobre todo cuando la conducta que juzgan les ha perjudicado. A la vez que podemos encontrar tambin personas con un nivel intelectual bajo y que sin embargo han reflexionado cuando la conducta que analizan es indiferente a ellos. Posteriormente Paul Edwards nos dice que un juicio es moral ...slo si es formulado en un estado de nimo tranquilo y reflexivo....12 Si aceptamos esto, tenemos que lo que Campbell llama sentido reflexivo de la responsabilidad moral es el nico sentido vlido de terminologa moral, y que por lo tanto el determinismo no es compatible con la responsabilidad moral. No debemos olvidar que en ltima instancia, los hombres no forjan su propio carcter y, por lo tanto, nunca, son moralmente responsables.
vez que nos hace recordar que de entre todas hay una muy fundamental a saber, la intencin, ya que todo acto verdadero es en principio intencional; se acta solamente cuando se ha tenido un proyecto consciente. Aunque ...esto no significa, por cierto, que deban preverse todas las consecuencias de un acto...13 con slo tener un resultado adecuado a la intencin es suficiente para hablar de accin. Otro dato que Sartre nos brinda con respecto a la accin, es que sta ...implica necesariamente como su condicin el reconocimiento de un desideratum, es decir, de una falta objetiva o bien de una negatividad.14 Y es en este momento en que la conciencia juega un papel muy importante, ya que ella es la que reconoce esa falta objetiva, y la reconoce gracias a que es capaz de viajar. La conciencia tiene la capacidad de salir del mbito del ser y transportarse al mbito del no-ser Pero, para qu tiene que viajar? Para qu tiene que ir al no-ser? La respuesta es muy sencilla, resulta que si la conciencia slo se queda en el ser, nunca va a encontrar esa carencia, esa negatividad, condicin necesaria de la accin, pues del ser nunca se va a sacar no-ser. Por eso
...los motivos para que se conciba otro estado de cosas en que a todo mundo le vaya mejor no es la dureza de una situacin... al contrario, slo desde el da en que puede concebirse otro estado de cosas... decimos que estas situaciones son insoportables.15
2. La accin en Sartre Sartre considera que para hablar de libertad necesitamos primero dejar claro el concepto de accin, y hacerlo significa, entre otras cosas, dar los rasgos de la accin. De ah que en El ser y la nada, captulo primero, enuncia las caractersticas de la accin a la
Ahora bien, esta posibilidad que tiene la conciencia, de salir del ser para ir al no-ser, para poder concebir estados ideales que posteriormente pueda contrastar con el estado del ser, es llamada por Sartre poder negativo de la conciencia respecto del mundo y de s.
11 Ibidem, p. 159. 12 Ibidem, p. 162.
13 Jean Paul Sartre, El ser y la nada, Lozada, Buenos Aires, 1980, p. 537. 14 Ibidem, p. 538. 15 Ibidem, p. 539.
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De lo anterior podemos desglosar dos puntos importantes 1) Ningn estado, de hecho, puede por s solo motivar el acto 2) Ningn estado de hecho determina a la conciencia captarlo como faltante: ...slo por un puro arrancamiento a s mismo y al mundo puede el obrero poner su sufrimiento como insoportable y, por consiguiente, hacer de l el mvil de su accin revolucionaria.16 Por otra parte, Sartre acepta que no hay accin sin motivo porque toda accin ha de ser intencional es decir, debe tener un fin y ste se refiere a un motivo. Desde el punto de vista lgico, lo anterior quedara formulado de la siguiente manera: Utilizando la siguiente simbolizacin: Accin = A, Motivo = M, Fin = F, tenemos que: No puede darse A sin M, y por lo tanto, si A => M; pero esto, aclara Sartre, no es en el sentido de que no hay fenmeno sin causa. Para que algo sea M ese algo debe ser experimentado como tal, es decir, que por lo menos el hombre lo conciba como M. Pero, y esto es importante, el motivo no se remite a otro motivo anterior, pues el acto tiene, como ya vimos, en su naturaleza esencial, el ser intencional en el no-ser, de aqu que el motivo no se pueda remitir a otro motivo existente real y positivo. El mvil no se comprende sino por el fin, es decir, por lo no existente. 17 El mvil es negatividad y todos estos detalles quedan mencionados nuevamente en la siguiente cita sartriana: ...es imposible... encontrar un acto sin mvil, pero no por ello ha de inferirse que el mvil sea causa del acto: al contrario, es parte integrante de l ... El mvil, el acto y el fin se constituyen en un solo surgimiento.18 implica. Ambos se necesitan pero ninguno se
Por ltimo, Sartre nos dice que el obrero no concibe sus sufrimientos como intolerables, porque le falta la cultura y la reflexin necesarias para que pueda concebir un estado superable al que vive.
3. Sartre y el determinismo Sartre, en el captulo acerca de la libertad, en El ser y la nada, sostiene haber superado la tesis de los deterministas, pues l considera que stos han prescindido siempre de estudiar la accin como lo merece. Todo el planteamiento de estos deterministas se vicia porque no est en juego la accin y la estructura que sta tiene. He aqu el por qu Sartre analiza, como ya vimos en la seccin anterior, los ingredientes que la accin contiene. Ahora bien, en este apartado mi propsito es tratar de ver hasta qu punto realmente Sartre supera la tesis determinista, hasta qu punto la tesis de Sartre es efectiva o no. Sartre afirma que: 1. La accin es por principio intencional. a) Antes de que se acte, se necesita el reconocimiento de un desideratum. b) El desideratum lo logra la conciencia en el no-ser, y nunca a travs de una situacin real existente. Discusin: Tenemos que el obrero va a representarse un estado ideal, digamos una sociedad en donde sea menos explotado. Llammosle a este estado ideal Y. Siguiendo a Sartre, tendramos que: el obrero no capta este estado Y como consecuencia de su estado real, llammosle R. Es decir, esta situacin real R no nos determina a concebir el estado Y, porque concebimos el estado Y gracias a que la conciencia sale para viajar al no-ser.
16 Ibidem, p. 540. 17 Ibidem, p. 541. 18 Ibidem, p. 542.
Despus tenemos que una vez concebido el estado ideal Y, lo comparamos con el estado R y decimos,
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segn Sartre, que es intolerable. Pero si el estado R no incluye en la concepcin de Y, en cambio, s influye en la accin y por lo tanto merece tambin la atencin, pues actuamos despus de que comparamos el estado Y con el estado R y slo hasta entonces decidimos que es insoportable. Tenemos entonces que decidimos realizar el acto despus de la comparacin de la situacin Y con situacin R. Pero, acaso no en toda comparacin las dos partes juegan el mismo papel, desde el punto de vista de la comparacin? Y si esto es as, al estudiar los estados ideales concebidos y sobre todo la accin, tambin tienen derecho al estudio los estados reales, cosa que no realiza Sartre. Para darnos cuenta de la importancia de los estados reales, sugiero que imaginemos la siguiente situacin:
ble a Y. La accin de Snchez, no cambiar R por Y, est determinada por su situacin R, es ella la que determin la accin; la accin de no cambiar R por Y. De lo anterior obtenemos dos importantes conclusiones: 1) Sartre, no estudia la situacin real; y 2) El estado real s influye en el acto. Por otra parte, tenemos que Sartre est de acuerdo con la siguiente afirmacin de los deterministas: no hay accin sin motivo. Toda accin, dice Sartre, ha de ser intencional; debe tener un fin, y el fin a su vez se refiere a un motivo. En lo que ya no est de acuerdo es en detener la investigacin en la pura designacin del motivo. El asunto est, segn l, en aclarar y estudiar la organizacin compleja motivo-intencin-actofin, de all que en el captulo de la libertad estudie el motivo y nos revele las siguientes notas: a) Para que algo sea motivo, ese algo debe ser
Juan Snchez obrero mexicano (con sueldo de $2,000.00 mensuales, afiliado al seguro social, etc.) concibe un estado ideal Y. De acuerdo con Sartre, para concebirlo no influy en nada su situacin real presente R. Supongamos ahora que este estado ideal Y tiene las siguientes caractersticas: 1. El obrero gana $1,000.00 mensuales. 2. No tiene derecho a servicio mdico. 3. La jornada mnima es de 10 horas diarias, etctera. Ahora bien, antes de actuar, antes de que Juan Snchez decida cambiar o no su estado R por Y, siguiendo nuevamente a Sartre, tendra que compararlos y en consecuencia tendramos que nuestro obrero no va a poder sealar que R es insoportable; su accin consistir en no cambiar el estado R por Y. De lo anterior se desprende que su situacin real R influy en sus actos. Tan influy, que su accin consisti en: no cambiar R por Y, debido a que R es una situacin supera-
experimentado como motivo. b) El motivo no se remite a otro real existente. c) El motivo se comprende por lo no existente. d) El motivo es una negatividad. Discusin: Si Sartre no acepta que el motivo surja de una situacin real existente, del ser, tampoco podemos aceptar que surja del no-ser, pues de la nada, nada sale. A qu se debe pues que Sartre no nos diga con claridad de dnde surge el motivo? O en otras palabras, si Sartre dice que el motivo es el conjunto de los no existentes, por qu no aclara cundo el conjunto de los no existentes estn presentes o son concebidos por nosotros? Hasta el momento l ha dicho que es posible concebir estados ideales gracias a la conciencia pero cundo la conciencia concibe esos estados? l contestara que los concibe cuando parte al no-ser, pero entonces la pregunta se cambiara por estas otras: cundo la conciencia parte al no-ser? Qu es lo que orilla a la conciencia a ir al no-ser? Siempre est la conciencia en el no-ser? Nunca est la con-
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ciencia en el no-ser? En ocasiones est la conciencia en el no-ser? A qu se deben esas ocasiones? y todava dos preguntas ms de mayor importancia: es libre la conciencia de ir al no-ser? Va libremente la conciencia al no-ser? Ahora bien, por qu a todas estas preguntas tan fundamentales e importantes, Sartre contesta sealando slo que: La reflexin y la cultura es lo que hace que se puedan concebir estados ideales superadores. Es decir, para que la conciencia vaya a concebir al noser estados ideales, se necesita que el poseedor de ella tenga la cultura y la reflexin necesaria. De lo anterior se infiere que el hecho de que nuestra conciencia vaya al no-ser est determinado por nuestra reflexin y cultura, pero acaso esta reflexin y cultura no estn ya determinadas?, las hemos obtenido libremente? No, nuestra cultura no la hemos escogido libremente, sino que se deriva de nuestro equipo heredado y de las influencias ambientales a las que estuvimos sometidos al principio de nuestra vida: Es evidente que, como dice Edwards, no tuvimos arte ni parte en ello. Y para terminar, quisiera discutir las siguientes citas: 1. ...(A)ceptar un salario de miseria es sin duda por miedo y el miedo es un mvil.19 Sartre nos haba dicho que el mvil es una negatividad, algo que an no es. Pero acaso el miedo no es? Consideramos, por el contrario, que el miedo s es, tan es que se acepta el salario. El obrero puede llegar a morir de hambre, y puede tambin tener miedo por morir de hambre. La primera posibilidad por supuesto que remite al mbito del no-ser, todava no es, pero el miedo por morir de hambre ya es. Si esto es as, se sigue que: o bien el miedo no es un mvil, o bien el mvil no es una negatividad.
No podemos aceptar que miedo sea lo mismo que morir de hambre. Que una se va a comprender con relacin a la otra, no implica que ambas sean una sola cosa y, por lo tanto, morir de hambre es un estado que no participa del ser, pero miedo es un estado real presente en m. 2. ...(S)lo huyendo de una situacin hacia nuestras posibilidades de modificarlas organizamos esa situacin en complejos motivos y mviles.20 Sin embargo, si huimos de una situacin, sta o esa situacin nos ha determinado, por lo menos, nos ha determinado a huir.
Conclusiones Considero que la tesis de Sartre no puede superar al determinismo, a la vez que sus propuestas nos resultan insatisfactorias por las siguientes razones: 1. Sartre no estudia la situacin real existente y sta, a nuestro juicio, es importante puesto que s influye en nuestros actos. 2. Sartre no es claro en relacin con el lugar-tiempo del surgimiento del motivo. 3. Sartre no analiza cundo se tiene cultura, reflexin, y cules personas tienen cultura y reflexin y por qu. 4. En relacin con el ejemplo de la persona que acepta el salario de miseria, el sistema de Sartre se antoja inconsistente porque tenemos que elegir entre que el mvil sea negatividad o el miedo sea un mvil. 5. Si: i) Para realizar un acto, necesitamos primero haber tenido un desideratum; ii) El desideratum es posible gracias a la conciencia; iii) La conciencia
19 Ibidem, p. 541.
20 Ibidem, p. 54.
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logra el desideratum por su reflexin y cultura, entonces podemos desarrollar el siguiente encadenamiento tan determinista como el que dos por dos sean cuatro, tan inaceptable por Sartre pero, al fin y al cabo con ser. Nuestro complejo de herencia, llammosle A, implica necesariamente nuestra cultura y reflexin, llammosle B; nuestra cultura y reflexin, B, implica necesariamente nuestra concepcin de un estado Ideal, llammosle C; nuestra concepcin C implica necesariamente nuestra accin D. Por tanto, dado A necesariamente D, y no otra cosa.
Bibliografa BLANSHARD, Brand, En defensa del determinismo, en Sydney Hook, Determinismo y libertad, Fontanella, Barcelona, 1969. EDWARDS, Paul, Determinismo estricto y moderado, en Sydney Hook, Determinismo y libertad , Fontanella, Barcelona, 1969. SARTRE, Jean Paul, El ser y la nada, Lozada, Buenos Aires, 1980. VEATCH, Henry, tica Barcelona, 1972. del ser racional, Labor,
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Falacia global, realidad transnacional

Benjamn Garca Herrera*
RESUMEN Se presentan aqu algunas consideraciones sobre la tesis de la inexistencia de la globalizacin, sostenida la idea de que tal fenmeno socio-poltico no es sino la justificacin de los atroces efectos de la inercia que conlleva el sistema econmico dominante en el mundo, abanderado por las empresas multinacionales, protegidas por el Estado, a travs de las polticas pblicas relativas a la aplicacin de su presupuesto.
Introduccin En el presente ensayo se discute una idea que no es nueva, ni nica, ni la mejor defendida en las lneas que se presentan a continuacin. Se sostiene aqu que la globalizacin en todos los mbitos de su actuacin (cultural, econmico, sociolgico, etc.) siempre ha existido. Los procesos acelerados de las ltimas dcadas, no ocurren por virtud de una nueva y reciente globalizacin, ya que en ellos los individuos son simples piezas de un ajedrez, y los Estados (junto con sus sistemas jurdicos y polticos) son el tablero. Los actores de esta nueva
ABSTRACT Some considerations on the thesis about the non-exis tence of globalization are presented here, keeping in mind the idea that such socio-political phenomenon is only the justification of the atrocious effects of the inertia of the dominant economic system in the world, represented by multinational businesses protected by the State through public policies related to the application of its budget.
globalizacin son las empresas multinacionales. Sus estrategias financieras involucran todos los instrumentos posibles, lo cual no significa slo su propio capital, sino a los mismos organismos internacionales, las instituciones estatales e incluso, cuestiones ideolgicas (y hasta axiolgicas) como es la cuestin de los derechos humanos. El trabajo se ha dividido en cuatro partes. En la primera, una construccin propia a raz de una idea ajena, que pertenece a uno de los intelectuales ms importantes de la poca moderna, Noam Chomsky,1 se
* Licenciado en Derecho y Maestro en Derecho Fiscal por la Universidad de Xalapa; Maestro en Cooperacin Internacional para el Desarrollo por la Universidad de Granada; profesor de la Facultad de Derecho en la Universidad de Xalapa.
expone cmo las empresas transnacionales en su pro-
1 Noam Chomsky es profesor de Lingstica en el Massachussets Institute of Technology (MIT).
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pio Estado de origen procuran ya adquirir un control, beneficindose en la mayor medida posible del erario pblico, tanto en forma directa (con una poltica econmica que las estimule) como en forma indirecta (a travs de los resultados de la aplicacin del gasto pblico, que propone las condiciones del mercado y sus demandas). En la segunda parte seguimos sosteniendo, y tratamos de demostrar, que estas empresas transnacionales son las que dirigen la economa en el mundo, que poca injerencia tienen los Estados con su poder poltico, cuando son stas las que detentan el poder que cuenta hoy en da, el del capital financiero. En el tercer apartado se intenta explicar la diferencia entre las ventajas comparativas y la propiedad de la ubicuidad, como factores para provocar un verdadero desarrollo econmico. All, lo ms importante, es que se concluye que las transnacionales han aprovechado esta capacidad de presencia en todo el planeta, incrementando as las ventajas comparativas de las que en principio pudieran carecer, y as resuelven el problema. Por ltimo, en el cuarto apartado, se destacan algunas de las mltiples imperfecciones que ha tenido la apertura comercial de los pases subdesarrollados en detrimento de sus propias economas, particularmente en el caso de Mxico.
James Madison /se/ tena una visin muy clara: dijo que el objetivo principal del gobierno tiene que ser la proteccin de la minora opulenta contra la mayora. 2 Si se analiza un poco la teora del Estado, al menos del Estado moderno, podemos ver que el enunciado transcrito atenta contra el fin ltimo del mismo: el bien comn; y es gravsima esta idea (norteamericana, segn Chomsky, desde el nacimiento de su Constitucin), porque sin los elementos de poblacin y territorio el Estado no podra existir, sin los de orden jurdico, soberana y bien comn no podra subsistir.3 Uno de los comentarios del profesor del MIT que llama poderosamente la atencin, y sustenta lo dicho en el prrafo anterior, es que Ellos /los grandes empresarios/ quieren evitar que la poblacin interfiera en sus negocios, y su negocio es manejar al mundo y a la economa [] ellos estn violenta y apasionadamente contra la democracia, y eso siempre ha sido cierto. Lamentablemente esto sucede en todo el mundo, quien no quiera aceptarlo, no sabe de las grandes desigualdades econmicas, ya no entre Estados, sino en cada partcula social. El Estado siempre se ha puesto al servicio de la oligarqua, llmese clero, poder conservador, latifundistas,
1. Transnacionales contra PyMES. Divisin en la clase empresarial La idea del encabezado de esta primera parte, surge de las aseveraciones que expresara, hace ya varios aos, uno de los ms grandes analistas polticos y sociolgicos de la poca actual en Estados Unidos: Noam Chomsky, quien al ser entrevistado por Jim Cason, comenz diciendo que el papel del gobierno nacional []en Estados Unidos, ha sido siempre imponer las posiciones de la pequea clase de intereses empresariales a la mayora [] /desde/ 1787 /con/
2 Aunque son tres conectores no textuales los que se han agregado entre barras, la idea original es la que se puede leer ntegra en Noam Chomsky II: Transnacionales y empresas, tras la pugna del presupuesto en EU. Diario La Jornada, 2 de diciembre de 1995. 3 Francisco Porra Prez, Teora del Estado, Porra, Mxico, 1996. (Desde luego la exposicin de existencia y subsistencia es propia, no se encontrar as en la obra del maestro Francisco Porra, pero s los elementos del Estado, con una explicacin ms amplia de los mismos: a los dos primeros, les denomina elementos previos del Estado dedicndoles los captulos XVII y XVIII respectivamente; en tanto a los tres posteriormente mencionados, les llama elementos constitutivos del Estado, siendo ampliamente abordado el de bien comn en el captulo XX).
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militares o partido poltico. Y esto no es nuevo, en estas ltimas lneas citadas se han considerado ms de dos siglos de la historia del poder en Mxico. Podra parecer al lector que nos estamos saliendo del tema, pero no es as; recordemos, por ejemplo, los intentos de colonizacin, despus de la guerra de reforma, ya con los liberales en el poder: primero, el problema de las llamadas compaas deslindadoras, las cuales no eran mexicanas, procedan principalmente de los Estados Unidos de Amrica y se apropiaron de la tercera parte del territorio nacional (misma que el gobierno mexicano de entonces les otorg como dacin en pago); igualmente, los beneficios para establecer las primeras empresas en nuestro territorio, que vinieran a modernizar el nuevo pas, el Mxico Liberal.4 Hoy en da la actuacin del Estado mexicano sigue las mismas pautas aunque actualizadas ya que los intereses ante los cuales responde, han virado desde las clases propietarias y lderes industriales hasta el capital financiero. 5 El control del capital financiero sobre la economa de cualquier pas es extraordinario, del mismo modo
que ocurra antes de que la llamada globalizacin6 alcanzara la magnitud con la que hoy es conocida, Tal como lo expresa Caldern: el Estado a travs de la poltica econmica regulaba y alentaba hasta cierto punto la produccin y el consumo [] con el manejo de la poltica monetaria, las tasas de inters y el encaje legal. 7 As, por ejemplo, las polticas monetarias y financieras de la poca del desarrollo estabilizador siempre beneficiaron a los sectores de por s ms favorecidos en la sociedad mexicana.8 El punto de articulacin de la idea que da origen a este ensayo se encuentra en lo que contina diciendo Caldern: Pero, cuando los recursos financieros provenientes de otros pases irrumpen en forma masiva en el mercado interno, los instrumentos sealados /en la cita inmediata anterior/ pierden efectividad.9 Actualmente resulta lgico que los capitales vengan atrados por una poltica macroeconmica instrumentada precisamente para ese fin y por un aparato institucional puesto a su servicio, por lo que si se quiere conservarlos en el pas, el Estado mexicano debe mantener una poltica que cumpla sus demandas, las cuales, sin duda alguna, se traducirn en crecimiento, pero no en un verdadero desarrollo. Muchos de los pases hoy desarrollados basaron su crecimiento acelerado, expandiendo su produccin para el mercado interno, pero nadie puede negar hoy que los Estados deben buscar un
4 Es realmente sorprendente la enajenacin de nuestro territorio a estas compaas deslindadoras. Un anlisis ms completo y detallado al respecto, lo encontramos en un texto propio (sin editar an) de Breve historia del Derecho Agrario Mexicano, el cual utilizamos ao con ao al impartir la materia de Derecho Agrario en la Universidad de Xalapa. A mayor abundamiento, pueden verse: Lemus Garca, Ral, Derecho agrario mexicano, 8a ed. actualizada, Porra, Mxico, 1996; y Fabila, Manuel, Cinco siglos de legislacin agraria. 1493-1940, CEHAM, Mxico, 1982; entre un gran universo de textos que nos hablan del tema. 5 Existe abundante bibliografa al respecto, sin embargo, consideramos que entre lo que hemos revisado destaca una obra reconocida y asequible, de la que se tomarn algunas ideas ms adelante, a saber: Calva, Jos Luis, Mxico ms all del Neoliberalismo. Opciones dentro del cambio global, Plaza y Jans, Mxico, 2000.
6 Obviamente no estamos de acuerdo con el trmino en el presente texto, ya que precisamente en este ensayo se niega la existencia de una globalizacin frente a nuestra idea de una verdadera invasin de transnacionales. 7 Gilberto Caldern Ortiz, Notas sobre la globalizacin y su impacto en las economas y la sociedad, en Gestin y Estrategia, nm. 7, UAM-Azcapotzalco, Mxico. (Consultada en la Internet el 25 de octubre de 2004. www-azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num7/art4.htm). 8 Un ejemplo claro de ello, es la banca privada, luego nacionalizada, y vuelta a privatizar, y as, sucesivamente. 9 Caldern, op. cit.
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equilibrio entre los objetivos nacionales y las exigencias de la economa presenta internacional. 10 graves Y en tanto que sta es sumamente compleja e inestable, y constantemente desajustes financieros, las naciones deben hacer un extraordinario esfuerzo por lograr que sus polticas macroeconmicas converjan. 11 Y bien, todo lo anterior pareciera alejarse cada vez ms del rubro que encabeza este apartado, pero sigue sin ser as. Es hora de regresar al anlisis de Chomsky. Observemos: se habla de economa internacional, polticas macroeconmicas, desarrollo global de los Estados, en fin, conceptos que no le interesaran a cierto tipo de empresarios, pero a otro s; es all donde se refleja la divisin de clases en el sector empresarial, de la que habla el profesor del MIT en la entrevista ya referida al inicio del texto. Y esto es de simple lgica, cmo le va a interesar la economa internacional a aquellos empresarios que no tienen posibilidades de competir en ese mbito, si su mercado se encuentra en el pas, o ms an, regionalizado. Y es que en el momento en que Chomsky expresaba estas ideas, estaba llevndose a cabo la disputa del presupuesto estatal. Tiene razn al decir que ltimamente tanto en Estados Unidos de Amrica (como en Mxico, segn el
responsable de esas lneas) el gasto pblico se ha reducido en servicios sociales a la poblacin, y se ha aumentado en bienestar para los empresarios, es decir, el ciudadano comn y corriente, que obtiene un ingreso limitado y sobrefiscalizado, 12 contribuye al gasto pblico, el cual no se ve reflejado en servicios para l mismo, sino que, con fundamento en un discurso que ensalza el crecimiento econmico del pas, se destina al fomento de la empresa. As las cosas, Chomsky se aferra a la idea de que se trata de una disputa del presupuesto, disputa en la que muchos contribuyentes no vamos a participar. Pero en ella s participan fuertemente el pequeo y el gran empresario y el multinacional, por una razn muy sencilla, son los contribuyentes cautivos y que ms aportan al pas, por lo que desean beneficiarse de una mayor proporcin de ese enorme pastel llamado presupuesto. 13 A continuacin, se transcribe la parte medular, a nuestro particular juicio, de todo lo que el lingista estadounidense dice, y que muestra la veracidad de lo que se ha venido escribiendo:
10 La poltica de esta ltima es elaborada no por los propios estados, sino por esos monstruos transfronterizos que son el objeto de estudio del presente ensayo. Aun sin que esto constituya una tesis, se vertern ms adelante algunos argumentos que intentan demostrar esta aseveracin. 11 Harold D. Lasswell, La orientacin hacia las polticas, en Luis Aguilar Villanueva (ed.), El estudio de las polticas pblicas, Miguel ngel Porra, Mxico, 1995. El autor da como ejemplo de desajuste financiero el rgimen de tasas flotantes vigente en el mundo capitalista entre 1972 y 1985. Sobre este tema, vase: Chacholiades, Miltiades, Economa Internacional, McGraw-Hill, 2 ed., Mxico, 1992.
12 Si el trmino no existe, el hecho s, pues se tiene un estricto control mediante el Registro Federal de Contribuyentes (en Mxico), adems de unas cargas excesivas ex-lege. 13 Esto no es verdad, se ha escrito de esa manera dentro del texto para que el discurso fuese un tanto lgico. La verdad es que ni el pequeo ni el gran empresario son los que ms aportan (y s los que ms evaden al fisco), no en una economa petrolizada, IVAlizada y sobreendeudada. Lo que sucede es que, al menos que sea por la va de un levantamiento social, lo cual sera a todas luces un retroceso, los empresarios son los que poseen los hilos del poder. Quizs lo nico cierto es su status de contribuyentes cautivos, toda vez que, por lo menos en Mxico, la base de obligados tributarios registrados es demasiado pequea. Mas cierto es que el contribuyente cautivo ciento por ciento y que aporta gran parte de sus ingresos, es el que presta servicios subordinados (trabajadores).
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el sistema de bienestar social [] fue producto de una lucha social que se inici desde la introduccin de la versin original de lo que hoy se denomina neoliberalismo14 [] estos recortes /de los que ya se hablaba anteriormente/ son bien recibidos por el pequeo empresario nacional [] las empresas ms grandes no necesariamente estn de acuerdo con esta situacin. 15
2. Quin determina la poltica econmica en el mundo No es nueva, ni sorprendente, la idea de que el gremio empresarial es quien dirige la poltica econmica, la cual est ligada a toda actividad estadual. Desde la Roma antigua, vemos, por ejemplo, cmo surge la tribuna de la plebe, y cmo las instituciones se van adecuando, para respetar derechos de un cierto grupo social que adquiere poder gracias al simple ejercicio del comercio, y que no puede ser ignorado por el soberano o por la oligarqua. Igualmente, cuando nace la burguesa, los fisicratas, las ideas liberales, y el capitalismo, las disputas se dieron por el poder econmico frente al ya quebrantado poder Real. El liberalismo, desde la revolucin francesa, en sus dos vertientes, poltica16 y econmica, tuvo su fundamento en las necesidades de la clase comerciante. Sin opacar los postulados que desde la dcada de 1820 planteara David Ricardo en relacin con el bienestar social como bandera del liberalismo, el hecho de querer eliminar al clero (un freno seguro para las ideas liberales lucrativas y de satisfaccin carnal) y al poder del Rey (como sabemos en la actualidad, slo en un rgimen democrtico el comercio puede desarrollarse al mximo) y el de promover, como decan los fisicratas, el dejar hacer y dejar pasar, no tena en reali-
Recapitulando: existe un permanente examen de la economa internacional por parte de todas las naciones. Slo estn interesadas en l las grandes empresas, no as las pequeas y medianas que no ven posibilidades de competir al exterior (en cambio ven, con desagrado, la competencia originada por la apertura comercial). Ya sea para desarrollar una poltica econmica con proyeccin internacional, o para fomentar un crecimiento de la economa interna va PyMES, se requiere un gran presupuesto, lo que ocasiona una divisin de clases empresariales que se lo disputan. Por ltimo, es menester aclarar que, aun habiendo divergencia en el fin ltimo de cada sector empresarial, su objetivo siempre ser el mismo: la maximizacin de sus ganancias. Lo cual se consigue oprimiendo al resto de la sociedad civil, al que se le garantiza nicamente un cierto nivel de sobrevivencia. Pero la pugna por el presupuesto es muy grande (tanto como la ambicin de los actores), y en ocasiones el equilibrio no se logra, lo que ocasiona el descontento y levantamiento (en armas, muchas veces) de la sociedad oprimida.
14 Desde luego, Chomsky hace referencia a la sociedad estadounidense. En el caso de Mxico, las luchas sociales han sido constantes desde la guerra de independencia; y cada una, sin duda, se ha traducido en resultados palpables, gracias a las cuales hoy gozamos de muchas de nuestras garantas sociales (educacin, trabajo, propiedad, igualdad, por citar slo algunas).
15 Y esto ltimo tambin lo explica para Estados Unidos, lo que es bastante lgico, ya que la seguridad social labra un terreno en el que se depositarn inversiones seguras. El autor da el ejemplo del recorte en el sector salud, lo cual trae consecuencias no deseables para el gran empresario: o se muere la poblacin (con todas sus implicaciones sociales) o se traslada el costo de salud al sector privado. 16 En el aspecto poltico, durante la Revolucin Francesa, se escuchaba un curioso leitmotiv que anunciaba una fuerte aversin hacia las manifestaciones conservadoras: hay que ahorcar al ltimo sacerdote con las tripas del ltimo aristcrata.
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dad como propsito la consecucin de una declaracin de derechos humanos,17 sino que el comerciante pudiese desarrollarse al mximo. Ciertamente, el rey y el pontfice, eran un gran estorbo para lograrlo. En nuestra opinin, la globalizacin en los trminos modernos (y postmodernos, segn el vocablo de moda18) existe.19 como se ha planteado, en realidad no Y es que se insiste en un fenmeno nuevo de
pre ha estado presente. Por tanto, globalizacin, como integracin del globo, ya sea en sentido cultural, normativo, econmico o, incluso, axiolgico, no es ya un fenmeno nicamente, sino una necesidad, que siempre ha estado presente. Y se habla de insercin en el fenmeno de globalizacin cuando un pas compite en el mercado internacional, y recurre como nica va a la modificacin de su sistema jurdico y de la poltica interna para una apertura comercial. Empero, sta puede vislumbrarse como una falacia ms elaborada por el discurso del capitalismo (acotando, no por el sistema capitalista que, entre su estructura y su discurso, hay una gran diferencia). El simple hecho de estar dentro del globo terrqueo ya nos hace parte de una globalizacin (en trminos geogrficos, y en cualquiera de los sentidos que ya se expuso lneas antes); al fenmeno que los pases del mal llamado primer mundo denominan globalizacin, no es ms que una neoconquista, ya no para establecer colonias como en los siglos XIX y XX, sino de carcter financiero, monetario, comercial, en definitiva, econmico.20
aperturas comerciales; para otros, esto no es nuevo en lo absoluto, sino que en la historia del hombre siem-
17 Todo movimiento debe tener algn sustento ideolgico. La idea de que los derechos humanos son inherentes al hombre, y anteriores al Estado, siempre ha existido; su opresin o ejercicio, est en funcin de quin(es) sea(n) el(los) sujeto(s) dominante(s). En ese momento, y hasta ahora, fue el empresario, el que era realmente rico. En la actualidad, no es casual que las Naciones Unidas hayan elaborado una teora de avanzada respecto a las generaciones de derechos humanos. Demostrado est por la historia que la defensa de los derechos humanos, si no son un gran negocio en s mismos, por lo menos los resultados de su custodia s lo son (vg. derechos difusos, como el del medio ambiente, para proteger una especie como el delfn, y restringir nuestro comercio de atn; o bien, derecho de propiedad, el cual no tenan los campesinos ejidatarios antes de 1992, y haba que otorgarlo para la firmar del TLCAN) 18 Que el vocablo no es nuevo, de hecho ni siquiera, como se afirma comnmente, aparece por primera vez, en la obra de Jean-Franois Lyotard (La condicin postmoder na, Altaya, Barcelona, 1999 {1979}). Lyotard sostiene desde su introduccin El trmino est en uso en el continente americano, en pluma de socilogos y crticos (p. 9). Seguida de tal aclaracin, plantea una especie de conceptualizacin de lo que se debe entender por pos modernidad, al decir que designa el estado de la cultura despus de las transformaciones que han afectado a las reglas de juego de la ciencia, de la literatura y de las artes a partir del siglo XIX. 19 El mismo Noam Chomsky seala la inexactitud del voca blo. De hecho, Jorge Smith, de Agencia Informativa Latinoamericana, lo llama el jinete antiglobalizacin (artculo de fecha 4 de febrero de 2003, se puede encontrar en www.rebelion.org/chomsky/smith040203.htm)
20 Esta es una idea que originalmente se postul en la primera redaccin de este ensayo. Cuando se expres, no se encontr un sustento que la reforzara. Ahora, ya actualizado, y reestructurado, hemos encontrado en palabras (casi idnticas) del mismo Chomsky lo que se quiso decir. En una entrevista con Juana Libedinsky, el lingista de Boston afirma que: Amrica latina no es colonia formal desde el siglo XIX, pero lo es en trminos econmicos. Ello a raz de un par de preguntas que la periodista le hiciera, en donde, a la primera Y qu hay del imperialismo econmico? respondi: [] El Fondo Monetario Internacional es una subsidiaria de la Secretara de Hacienda norteamericana. Si Estados Unidos se guiara por sus recomendaciones a pases como la Argentina tendra que estar realizando enormes reformas estructurales porque su dficit es muy superior al admisible. Algo que jams har y que ningn pas poderoso hara. Entonces, por qu deberan aceptarlo los dems? Hasta la titular de la Comisin Econmica
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Lo ms desafortunado es que no son los Estados los que conducen esta nueva conquista econmica, ellos simplemente pintan las casillas del tablero. Son las grandes empresas de los pases desarrollados quienes avasallan a las dbiles economas de los subdesarrollados que toman como suyo un capital que llega a su territorio con la intencin de acumular riqueza, y no precisamente para dejarla en el pas de destino. Verdaderamente son las empresas transnacionales las que producen las diferencias econmicas entre los pases, quienes obedecen a los movimientos y a la actual tendencia del proceso de acumulacin del capital; entonces, tenemos que quien determina la poltica econmica no es ya el Estado (sea ste desarrollado o no), sino que lo hace el propio capital; son los grandes consorcios que lo detentan los que en ltima instancia disean las polticas pblicas de mayor relevancia. Las enormes empresas ejercen presin para que un pas adopte determinadas polticas, esto ha sido cierto desde hace mucho tiempo, sin embargo, la forma en que lo hacen, y la facilidad que tienen para ello, ha venido cambiando. Las grandes empresas son ahora menos dependientes de actitudes nacionalistas y, por el contrario, son ms dependientes de las economas de alcance y menos de las de escala. 21 El podero que tienen estas empresas ha convertido a sus pases de origen en potencias mundiales, y en aquellos donde se instalan a sus filiales, como en Mxico, su importancia es tal que en ellas descansa fundamentalmente su estrategia de crecimiento, y no en su propio sector privado. 22 All est la
respuesta al por qu an no hemos logrado el desarrollo del pas, por qu no podemos ser una nacin de primer mundo, por qu con nuestros abundantes recursos naturales no somos una potencia mundial, y por qu, aun cuando todos los pases del mundo se unieran en un gran acto de caridad, no podra ocurrir el milagro de salir del subdesarrollo. En primer lugar habr que definir con cules empresas slidas Mxico va a competir al exterior? Y las interrogantes valen para todos los pases del mundo subdesarrollado. Luego, cabra preguntarnos nuestra economa se puede sostener con su propio capital? Porque en todo caso, si las transnacionales se retiraran de nuestro pas, la economa mexicana se desplomara, igual que ocurrira en cualquiera otra nacin en condiciones similares de insercin a los mercados mundiales de capital. Ningn Estado tiene el poder suficiente para dirigir la poltica econmica internacional, porque ella est en manos de las empresas multinacionales. Veamos algunas cuestiones: es cierto que el Banco Mundial se subordina a los intereses de Estados Unidos, sin embargo, aunque el control norteamericano es real, ste se encuentra inscrito y determinado por la dinmica transnacional del sistema. As, siendo su funcin la intervencin financiera en el impacto de los efectos globalizadores, objetivamente no es imparcial, porque responde a los intereses del gobierno estadounidense, empero este gobierno, no puede contradecir ni contravenir la mencionada dinmica transnacional del sistema; es el patrn de acumulacin de capital a nivel internacional el que determina la posicin hegemnica de un Estado, en definitiva, no son razones de carcter poltico las relevantes sino las de carcter econmico. 23
para Amrica Latina reconoci que los pases que haban seguido ms de cerca las recomendaciones de Washington eran a los que peor les haba ido (Publicada en el diario argentino La Nacin, de 8 de agosto de 2002). 21 Arturo Huerta, Riesgos del modelo neoliberal, Diana, Mxico, 1992, p. 27. 22 Ibidem, p. 66.
23 Samuel Lichtensztejn y Mnica Baer, Polticas globales en el capitalismo: El Banco Mundial, CIDE, Mxico, 1986, p. 36.
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Es interesante tambin revisar un ejemplo en cifras del podero de las empresas transnacionales; veamos: actualmente existen cerca de 63 mil empresas transnacionales matrices, con 690 mil filiales en el extranjero. Dichas filiales han tenido ventas sorprendentes; en 1980, se estima que fueron de 3 billones de dlares; en 1997, alrededor de 9.5 billones de dlares y en 1999, llegaron hasta 14 billones de dlares24; las 100 multinacionales no financieras ms personas;25 lo grandes del mundo facturan juntas cerca de 2 billones de dlares y emplean a 6 millones de ms sorprendente es que slo dos de estas 100 (Daewoo en Corea y Petrleos de Venezuela) se encuentran en pases subdesarrollados; el volumen de ventas de la General Motors es superior al PIB de Dinamarca, el de Exxon-Mobil al de Austria; cada una de las 100 multinacionales ms poderosas venden ms de lo que exporta uno de los 120 pases ms pobres del mundo y las 23 ms poderosas venden ms de lo que exportan pases como Mxico, Brasil o India.26 Ahora bien, es pertinente agregar que esto, como se ha dicho, no es nuevo, y la esencia de ello es la ley del ms fuerte, aunque habra que especificar el contenido de la expresin. Durante los primeros tiempos del desarrollo de la humanidad se atenda a la fuerza fsica; en otros, al poder sobrenatural; ms tarde el poder del Estado, durante siglos, domin y control toda actividad humana. Con el advenimiento y consolidacin del capitalismo y el correspondiente cambio de ideologas, se ha llegado a una era en donde el capital es el que dirige al mundo.
3. Ventajas comparativas versus propiedad de la ubicuidad Abordaremos este punto brevemente; son slo un par de cosas las que habr que destacar aqu. Comenzaremos explicando lo que debemos entender por ventajas comparativas, stas, nos dice Caldern tuvieron su importancia en el pasado y que descansaban en la dotacin de recursos naturales, 27 explica aqu que con el avance tecnolgico dicha ventaja ha perdido importancia en los pases productores de materias primas, sin embargo, las grandes compaas las aprovechan perfectamente. Este mismo autor, citando a David Ibarra,28 sostiene que en el proceso de globalizacin poco a poco se transmutan las ventajas comparativas y el comercio administrado de los pases, por ventajas comparativas e intercambio administrado de los consorciosy transforman la competencia internacional en lucha de consorcios integrados en redes comerciales-productivas. Es bastante clara esta idea. Se pueden visualizar variables completamente diferentes en la transmutacin de que se habla. Primero, los sujetos, antes eran los pases, es decir los Estados, y ahora son las empresas transnacionales. Otra variable es el comercio admi nistrado, es decir, la gestin que cada pas realizaba sobre sus recursos para producir, lo cual ha cambiado por intercambio administrado, nocin que corresponde a los actores principales del actual comercio internacional. Lo que ocurre es que una empresa no necesariamente abarca todas las etapas del proceso productivo, y tampoco tiene que desempearlas en un solo lugar del planeta, esto ltimo explica la enorme magnitud del intercambio internacional. Se aprovecha
24 Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), Informe sobre las inversiones en el mundo, Nueva York, 2000. 25 Idem; y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre el Desarrollo Humano, Mundi-Prensa, Madrid, 1999. 26 Idem.
27 Caldern, op. cit. 28 David Ibarra, Interdependencia, ciudadana y desarrollo, Fondo de Cultura Econmica-Nacional Financiera, Mxico, 1994, p. 16.
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el inmenso territorio que ocupan los pases en desarrollo, ofreciendo absorber desempleo y promover el crecimiento, a cambio de todos los beneficios posibles que disminuyan su costo de inversin. As, al establecer filiales en todo el mundo, se hace ubicua su produccin y se adquieren ventajas comparativas.29 Respecto del ltimo enunciado del prrafo anterior, aunque este apartado se ha titulado en un sentido de contraposicin de las ventajas comparativas y la ubicuidad de las empresas para la produccin, en realidad, no fue ello con el nimo de ver cul era mejor, sino que las grandes empresas han resuelto este problema en la forma que ya se describi. Desde luego que no se dejar pasar por desapercibida una
cuestin poltico-jurdica de suma importancia, esto es, la soberana estatal, entre cuyas formas de manifestacin tenemos a la soberana tributaria; as, las naciones imponen a la entrada y salida de mercancas ciertas contribuciones. Ahora bien, si el flujo de mercancas (no slo de bienes, sino tambin de personas, divisas, etctera) fuese posible sin restriccin alguna a travs de todas las soberanas, las empresas transnacionales no solo tendran presencia en todo el mundo, sino que adems, los costos de comercializacin se reduciran al estar en un territorio, en sentido econmi co, completamente suyo. Y realmente, como se manifest en la seccin anterior, tienen un inmenso poder econmico y poltico en cada Estado y en el mbito internacional, de modo que pueden modificar las reglas del juego a su antojo. Desde luego, para ase-
29 Para no hacer comentarios que distraigan la atencin del lector respecto de las ideas de Noam Chomsky, se transcriben a continuacin los puntos medulares de algunos comentarios que hiciera para ZNet Sustainers (en fecha 30 de mayo de 2000) cuando se le pregunt Cules son los motivos de la presin de los EU en favor de un desarrollo sostenible en el mundo en desarrollo?, y he aqu parte de su amplia y analtica respuesta: En tanto yo s, los EU favorecen un subdesarrollo insostenible. Los programas incluidos en la poltica de los EU, chese una mirada a las reglas de la Organizacin Mundial del Comercio, como digamos las TRIPs y las TRIMs Propiedad Intelectual Relacionada al Comercio y Medidas de Inversin Relacionadas al Comercio [por sus siglas en ingls] estn diseadas para impedir el desarrollo e impedir el crecimiento. Es as que los derechos de propiedad intelectual no son ms que una proteccin del control y los precios monoplicos, que garantiza que las corporaciones, de hecho, en estos momentos, megacorporaciones, tengan derecho a cobrar precios monoplicos [] Pero, qu hay de las Medidas de Inversin Relacionadas al Comercio? Qu hacen? Las TRIPs son proteccionismo directo para el beneficio de los ricos y poderosos, a travs de corporaciones subsidiadas pblicamente. Las TRIMs son un poco ms sutiles. Lo que buscan es que un pas no pueda imponer condiciones a lo que un inversionista decida hacer. Supongamos que, digamos, la General Motors, decide llevar a
gurar su presencia en los pases subdesarrollados tienen que lograr un equilibrio en el crecimiento de las naciones, que asegure siempre como ltimo objetivo todo el beneficio posible para seguir acumulando capital. As, surgen los acuerdos multilaterales de libre
cabo subcontratacin en el extranjero, mandar a hacer partes en otro pas con mano de obra barata, sin sindicatos, y luego enviarlas de regreso a General Motors. Bueno, los pases en vas de desarrollo exitosos de Asia, una de las maneras en que se desarrollaron fue bloqueando ese tipo de cosas, insistiendo en que si iba a haber inversin extranjera, tena que hacerse de manera tal que fuera productiva para el pas que la recibiera. Tendra que haber transferencia de tecnologa, o tendra que invertirse en los lugares en que ellos quisieran, o alguna proporcin de la inversin tendra que ser para la exportacin de mercancas terminadas que produjeran dinero. Montones de mecanismos como esos. Eso es parte de la forma mediante la cual tuvo lugar el milagro econmico de Asia Oriental. Incidentalmente, esa es la forma en que todos los otros pases en desarrollo consiguieron desarrollarse tambin, incluyendo a los Estados Unidos, con transferencia tecnolgica desde Inglaterra. Esas aproximaciones son bloqueadas por las Medidas de Inversin Relacionadas al Comercio.
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comercio, con todas las particularidades que aseguren dicho objetivo, como son el contemplar reglas de origen, plazos de desgravacin arancelaria, etctera. Ahora intentaremos abundar en la propiedad de la ubicuidad. Si definimos el trmino, encontramos que significa que est presente al mismo tiempo en todos lados. Antes de ir al punto, es importante proporcionar un dato muy relevante. Lo que sucede es que las transnacionales se han visto favorecidas gracias a la llamada revolucin de la informaciny los cambios en los mercados de capital. Por si fuera poco, resulta que estas empresas se han visto beneficiadas con la apertura indiscriminada de los mercados mundiales, para lograr el propsito de ingresar a la globalizacin los Estados tuvieron que modificar su legislacin, ello implica afectar todo el sistema. Esto incluye al aparato burocrtico, las garantas individuales y sociales, el destino de los ingresos pblicos en pro de la liberalizacin. El dato que finalmente se presenta, va relacionado con esto ltimo: en 1991, 35 pases reformaron su legislacin, y para 1999, el nmero ascendi a 63 naciones. 30 Atendiendo a estos nmeros, vemos que se ha modificado en todos los rincones del planeta lo que conocemos los juristas como dogmtica, y que sta se ha puesto indudablemente bajo los paradigmas esclavizantes de las transnacionales. Para lograr eficientemente31 la ubicuidad productiva, se realizan dos procesos, a saber: fusiones y adquisiciones transfronterizas. En las primeras, los activos y las operaciones de dos empresas se combinan para establecer una nueva entidad cuyo control reside en un equipo integrado por una de ellas o por ambas.32 En una adquisicin transfronteriza [] el
control de los activos y las operaciones se transfieren de una empresa a otra (extranjera), transformndose la primera de ellas en una filial de la empresa adquiriente. En el informe al que se ha venido haciendo referencia, la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo, expresa algunos motivos de preocupacin hacia los pases en desarrollo, respecto de este ltimo punto definido, entre los cuales encontramos estas operaciones, significan una transferencia de propiedades de los nacionales a los extranjeros, as pueden controlar sectores de suma importancia como banca, telecomunicaciones y energa. Se puede concluir que los grandes corporativos mundiales estn armando estrategias prcticamente de estilo militar para desplazar a los pases, y as competir con y entre ellos en un territorio de nadie. El proceso ha sido muy sencillo: primero, fortalecer su capital desde su pas de origen; luego, determinar el campo en que se va a jugar, barriendo con todo obstculo; finalmente, aprovechar todos los recursos posibles luego, comienza el juego, slo entre quienes hayan trabajado por acumular su propia enorme riqueza.
4. Quin se equivoc. Apertura comercial Se ha postulado que la apertura comercial en los mercados de los pases subdesarrollados se ha hecho en forma indiscriminada33. Ello lo demuestran las cifras. Al menos en Mxico, en la poca del desarrollo estabilizador, el 57.2% de las importaciones estaban suje-
30 UNCTAD, 2000. 31 Con eficiencia productiva se hace referencia a que la empresa reduce al mnimo los costos de inversin, produccin o comercializacin. 32 UNCTAD, 2000. Tambin podemos encontrar la definicin de lo que las fusiones son en la Ley General de
Sociedades Mercantiles, tambin es bueno revisar el Cdigo Fiscal de la Federacin y la Ley del ISR, en lo que se refiere al rgimen de consolidacin fiscal (empresas controladoras, etc.). Sin embargo, se ha preferido utilizar la definicin de la UNCTAD porque se sigue su idea en este prrafo, adems tiene sentido como diferencia este proceso de las adquisiciones transfronterizas. 33 Caldern, op. cit.
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tas a licencia, posteriormente en toda la dcada de 1970 aument al 74.1%, en tanto que para 1999 la cifra es de tan solo 3.6%; asimismo, el arancel ponderado pas de 18.3% en 1981 a 2.8% en 199934. Los pases industrializados miembros de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), en 1991, sometan a regulaciones no arancelarias el 48.5% de sus importaciones; de hecho, Estados Unidos de Amrica lo haca en un 44%,35 en tanto que Mxico lo haca slo en un 9.2%36 Se ha afirmado que en Mxico tenemos dos
Conclusin Se ha visto cmo las empresas multinacionales han desarrollado toda una estrategia para conquistar fronteras, mercados y controlar la economa del mundo entero. Si algo significativo se puede decir aqu, es que el sometimiento a ellas por parte de los pases en vas de desarrollo ha sido desmedido. La consideracin final es que Mxico no ingresar al mundo desarrollado en tanto no cuente con empresas que puedan competir contra las de otros pases. En nuestro pas, y en todos los que se encuentran en anloga situacin, es imprescindible la convergencia de un sistema de polticas pblicas: de carcter jurdico, tributario, econmico, democrtico y de satisfaccin de necesidades bsicas como garanta en la seguridad alimentaria. Como hemos advertido, el dominio en la economa mundial por parte de las transnacionales s puede ser frenado con voluntad poltica, esto es, iniciando un dilogo serio y comprometido a largo plazo entre los pases de Amrica Latina (al estilo de la integracin Europea), con el propsito primordial de blindar sus economas ante los embates del capital internacional.
economas, a saber, una economa de exportacin dinmica y una de mercado interno, la cual involucra aproximadamente al 94% de los mexicanos. As, habr de finalizar esta idea citando a Jos Luis Calva, quien ha sostenido que si el proteccionismo comercial hipertrofiado trajo consigo un fuerte sesgo exportador el fanatismo librecambista trajo consigo un fuerte sesgo contra la planta productiva mexicana.37 Es claro que no son las transnacionales por s mismas las causantes de los males del mundo. No es el proceso de globalizacin lo que mantiene en el subdesarrollo a los pases que siempre lo han vivido. Es, adems de todo ello, la falta de voluntad poltica para enfrentar sus frecuentes y renovadas irrupciones. Lo nico que podra promover un verdadero desarrollo para los pases subdesarrollados es frenar la desregulacin y fortalecer a la empresa nacional, para fortalecer el aparato productivo y poder competir. Asimismo, los gravmenes deben equilibrarse y no imponer excesivas cargar tributarias a los nacionales lo que les coloca en situacin desventajosa frente al capital transnacional que cuenta con mecanismos cada vez ms complejos para eludir sus obligaciones fiscales.
Bibliografa CALVA, Jos Luis, Mxico ms all del Neoliberalismo. Opciones dentro del cambio global, Plaza y Jans, Mxico, 2000. Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), Informe sobre las inversiones en el mundo, Nueva York, 2000. CHACHOLIADES, Miltiades, Economa Internacional, McGraw-Hill, 2 ed., Mxico, 1992.
34 Calva, op. cit., p. 57. 35 Banco Mundial, Informe 1991. 36 GATT, Informe de la Secretara , 1993. 37 Calva, op. cit.
FABILA, Manuel, Cinco siglos de legislacin agraria. 1493-1940, CEHAM, Mxico, 1982.
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La planeacin estratgica y su aplicacin en el sector pblico

Francisco J. Melndez Hernndez* Rafael Gonzlez Hernndez*
RESUMEN Realizar una efectiva planeacin estratgica requiere emprender un diagnstico de todas las reas de la organizacin y de su entorno. Decidir la estructuracin o reestructuracin de acuerdo con las condiciones actuales y futuras, aqu es donde el papel desempeado por la direccin adquiere relevancia. Contratar directivos con conocimientos, habilidades y actitudes de mando, planeacin, desarrollo de equipos de trabajo, delegacin de funciones contribuyen a lograr los objetivos con eficacia administrativa, la cual permitir la mejor ejecucin de la planeacin estratgica.
Introduccin En la actualidad se debate qu es ms importante, si ejecutar una estrategia o la calidad de la estrategia. Como no pretendemos incrementar dicho debate, consideramos que ambas son importantes para el xito tanto de las empresas lucrativas como de las no lucrativas, incluyendo a las instituciones pblicas y sociales. Estrategia es, en unas cuantas palabras, combinar actividades de la mejor manera para ofrecer la mejor propuesta de valor. En este trabajo nos proponemos explicar y aplicar los factores necesarios para el establecimiento de una buena estrategia, que sea eficiente y tenga eficacia en un mercado cada vez ms competido en el
ABSTRACT To achieve an effective strategic plan requires to start by a diagnosis of all areas of the organization and its envi ronment and to decide the structuring or restructuring according to actual and future conditions. This is where the role played by Direction acquires relevance. To hire executives with ample experience and knowledge, skills and attitudes of command, planning, development of working teams and functions assignments will allow the best execution of strategic planning.
mbito mundial. Adicionalmente, se presenta a manera de ejemplo una gua para elaborar el plan estratgico de desarrollo municipal, en donde se aplican los conceptos desarrollados en la primera parte de este documento.
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad Veracruzana.
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1. La planeacin estratgica y su futuro Un estudio de alrededor de 300 gestores de carteras deca que la capacidad de ejecutar una estrategia era ms importante que la calidad de la estrategia en s.1 Lo cual contrasta con el enorme nfasis que muchos tericos de la gestin, consultores y prensa econmica han prestado a la creacin de estrategias dirigidas a obtener mejores resultados. En los albores del siglo XXI se considera que la ejecucin es ms importante que una buena visin, sin embargo, una sin la otra carece de efectividad. La pregunta que surge es tienen las organizaciones dificultades para implementar unas estrategias correctamente formuladas? La respuesta parece ser afirmativa, puesto que las estrategias son las nicas formas sostenibles que tienen las organizaciones de creacin de valor, y stas estn cambiando, pero las herramientas para medirlas no. Debe resultarnos claro que las oportunidades de crear valor estn pasando de la gestin de activos materiales a la gestin de estrategias basadas en el conocimiento que despliegan los activos inmateriales de la organizacin: esto es, relaciones con los clientes, productos y servicios innovadores, procesos operativos eficaces de alta calidad, tecnologa de la informacin, y bases de datos, y tambin las capacidades, habilidades y motivaciones de los empleados. Una mirada retrospectiva a la economa de los aos 70 y 80, nos recuerda que sta se basaba en los activos tangibles, donde los indicadores financieros eran los adecuados para registrar las inversiones en inventarios, propiedades, instalaciones y equipamiento en los estados financieros de las empresas. Sin embargo, en la economa actual, en la que los activos intangibles son una de las fuentes ms importantes de ventaja competitiva, se necesitan herramientas que
describan los activos basados en el conocimiento y la estrategia de creacin de valor que estos activos hacen posible. Sin estas herramientas, las empresas han tenido dificultades para gestionar lo que no podan describir o medir. Por lo que la aplicacin de la estrategia requiere que todos los empleados, as como todas las unidades del negocio y de apoyo, estn alineadas y vinculadas con la misma. En este sentido, para desarrollar una estrategia debemos analizar diversos aspectos relacionados con el producto o servicio que pretendemos introducir al mercado. Para ello se formulan preguntas como las siguientes: 1. Cul es la lnea bsica de nuestro negocio? 2. Cules son nuestra filosofa y propsitos fundamentales? 3. Cules son los objetivos de la empresa a largo y corto plazo? 4. Estn estos ltimos en equilibrio? 5. Qu productos sern obsoletos? 6. Cmo y cundo debern ser reemplazados? 7. Cul ser nuestro flujo de entrada durante los prximos aos? 8. Dnde estn y cules son nuestros mercados? 9. Qu participacin en el mercado queremos obtener y cmo puede lograrse? 10. Quines son nuestros competidores principales y dnde podran sacarnos ventaja? 11. Cules son los cambios ms importantes dentro de nuestro medio ambiente que nos afectarn? 12. Cules sern las oportunidades y peligros que debemos explotar o evitar respectivamente en los prximos aos?2
1 Measures That Matter, Ernst & Young, Boston, 1998, p. 9.
2 George A. Steiner, Planeacin estratgica. Lo que todo director debe saber, CECSA, Mxico, 1993, p. 42.
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Una vez establecidas y definidas las condiciones de en cul negocio queremos participar, los propsitos a alcanzar en el corto y largo plazos, los costos y los ingresos, la porcin del mercado a controlar, los clientes y sus caractersticas, los competidores y su ubicacin, incluyendo los desarrollos tecnolgicos, ambientales, etc., podremos mantener a la empresa dentro de la competencia en la medida en que nuestras organizaciones funcionen con una estrategia o estrategias orientadas hacia el cliente, donde la reestructuracin tendra que darse si fuera necesaria as como reorganizar el proceso de gestin de resultados, para que stos se alcancen con el trabajo diario de todos los integrantes de la organizacin. As George Steiner establece catorce procesos necesarios para el establecimiento de una estrategia efectiva, a saber: 1. Establecimiento de objetivos: decidir sobre el negocio al que la compaa se dedicar y otros factores importantes que lo guen y lo caractericen, como el crecimiento continuo. Un objetivo generalmente es de naturaleza permanente y no tiene lmite de tiempo. 2. Estrategia de planeacin: desarrollar conceptos, ideas y planes para lograr objetivos con xito y para enfrentarse y derrotar a la competencia. La planeacin estratgica es parte del proceso completo de planeacin, el cual incluye la planeacin directiva y la operacional. 3. Establecimiento de metas: decidir sobre metas a lograr dentro de un plazo ms corto y de menor alcance que los objetivos, pero diseados como objetivos secundarios especficos al elaborar los planes operacionales para llevar a cabo la estrategia. 4. Desarrollar la filosofa de la compaa: establecer las creencias, valores, actitudes y linea-
mientos orales que pueden agregarse a cmo se hacen las cosas aqu. 5. Establecer las polticas: decidir sobre los planes de accin para guiar el desempeo de todas las actividades principales para llevar a cabo la estrategia de acuerdo con la filosofa de la empresa. 6. Planear la estructura de la organizacin: Desarrollar el plan de la organizacin las ligas que ayudan a las personas a unirse para desempear las actividades de acuerdo con la estrategia, filosofa y poltica. 7. Proporcionar el personal: contratacin, seleccin y desarrollo de personas incluyendo una proporcin adecuada de grandes talentos para ocupar los puestos determinados en el plan de la organizacin. 8. Establecer los procedimientos: determinar y prescribir cmo se llevarn a cabo todas las actividades importantes y las rutinarias. 9. Proporcionar instalaciones: proporcionar la planta, equipo y otras instalaciones fsicas necesarias para llevar a cabo el negocio. 10. Proporcionar el capital: asegurarse de que el negocio disponga de fondos y crditos necesarios para las instalaciones fsicas y el capital de trabajo. 11. Establecimiento de normas: fijar la medida del desempeo que permita al negocio lograr sus objetivos a largo plazo con xito. 12. Establecer los programas directivos y los planes operacionales: desarrollar programas y planes que dirijan las actividades y el uso de los recursos que cuando se lleven a cabo conforme a la estrategia, polticas y procedimientos y normas establecidas permitirn que las personas realicen sus objetivos particulares. Estas son las fases del proceso completo de planeacin que incluye la planeacin estratgica.
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13. Proporcionar informacin controlada: proveer hechos y nmeros para ayudar a las personas a seguir la estrategia, polticas, procedimientos y programas; estar al pendiente de las fuerzas laborales exteriores e interiores; y medir su propio desempeo contra los planes establecidos y las normas. 14. Motivar a las personas: dirigir y motivar a la gente de manera que acte de acuerdo con la filosofa, polticas, procedimientos y normas para realizar los planes de la compaa.3
tos importantes que permitan a las organizaciones, describir y comunicar su estrategia de forma que se comprenda y se aplique. 2. Enfoque. Crear un enfoque muy fuerte, con el cuadro de mando integral4 como ayuda de navegacin, donde cada recurso y cada actividad de la organizacin queda alineado con la estrategia. 3. Organizacin. Movilizar a todos los empleados para que acten de formas completamente diferentes. El cuadro de mando integral proporciona la lgica y la arquitectura para establecer nuevos vnculos organizativos entre unidades de negocio, servicios compartidos y empleados individuales.5 Lo anterior significa que si nosotros somos capaces de disear una buena estrategia y logramos que se comprenda correctamente, podemos obtener resultados ptimos o al menos muy satisfactorios por medio de la alineacin y coherencia de los limitados recursos de la organizacin. En la siguiente seccin vamos a describir los aspectos ms importantes para llevar a cabo una buena planeacin estratgica.
Como podemos ver, la estrategia no consiste, como algunos todava creen, en slo reducir costos y personal, sino lo que se busca primordialmente es un posicionamiento o reposicionamiento de la organizacin en su mercado competitivo. Por lo que una organizacin que toma decisiones, en ocasiones simulando el futuro, aplica el enfoque de sistemas, establece objetivos, determina oportunidades y riesgos, obtiene informacin relevante para las funciones de los ejecutivos, determina los mejores canales de comunicacin y motiva y dirige la participacin de los integrantes. Podramos decir que una estrategia nos diferencia y consiste en integrar una slida red de capacidades organizacionales que combina los recursos y habilidades de la organizacin para entregar el valor que el cliente aprecia. Lo anterior, adems de ser estratgico se convierte en una ventaja competitiva cuando es de difcil imitacin. Para alcanzar lo anterior es necesario construir un nuevo tipo de sistema de gestin que de acuerdo con Kaplan y Norton debe contener tres dimensiones: 1. Estrategia. Hacer de sta la agenda organizativa principal, aplicando y explicando los aspec-
Anlisis de la situacin Para alcanzar una posicin estratgica se requiere concentrar esfuerzos, lo cual implica renuncias y compromisos. En una organizacin no puede ser todo para
4 El cuadro de mando integral consiste en adoptar, enfocar y alinear los equipos directivos, unidades de negocios, recursos humanos, medios tecnolgicos de la informacin y tambin sus recursos financieros, con la estrategia de la organizacin como un todo. 5 Robert S. Kaplan y David P. Norton. Cmo utilizar el cuadro de mando integral para implantar y gestionar su estrategia, Gestin 2000, Barcelona, 2001, p. 14.
3 Ibidem, pp. 14-15.
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todos, por lo que se necesita elegir correctamente la propuesta de valor que ofreceremos a nuestros clientes y la manera de hacerlo; proceso que supone una constante toma de decisiones. El anlisis de la situacin se refiere al anlisis de datos pasados, presentes y futuros que proporciona una base para seguir el proceso de la planeacin estratgica. Existen varias dimensiones del estudio de la situacin que deben entenderse desde un principio. Primero, no hay una manera nica, es decir no hay una mejor manera para realizar este anlisis, en algunas compaas es bastante completo y amplio, mientras que en otras, las que no cuentan con sistemas de planeacin estratgica, el proceso es inexacto y sin estructura. Segundo, el alcance potencial de un anlisis de situacin es amplio y cubre cualquier factor importante en el medio ambiente, tanto interno como externo. Sin embargo, en la mayora de los casos abarca las reas convencionales de un negocio: produccin, mercados, finanzas, competencia y direccin. Tercero, el anlisis de situacin variar dependiendo de la entidad organizacional involucrada en la planeacin. En unidades comerciales estratgicas descentralizadas el anlisis cubre esta unidad, mientras que en una empresa centralizada abarca a la misma en su totalidad. Cuarto, el anlisis de situacin no debe ser completado slo sobre una base formal durante el proceso de planeacin; una parte muy importante, si no la ms importante del mismo, se lleva a cabo continuamente en la observacin personal del medio ambiente por parte de los directores individuales.6 Todo aquello que se recopile sin costo demasiado alto y que sea til para evaluar las situaciones presentes y futuras debera ser incluido en la base de datos sobre el desempeo pasado. Debemos enten6 Steiner, op. cit; p. 126
der que slo se recopilar aquella informacin que sea til para la toma de decisiones. La informacin puede incluir: Ventas (precio y volumen de productos y/o servicios) Utilidad de operacin (antes de impuestos) Flujo de efectivo Depreciacin Gasto de capital Base de inversin Rendimiento sobre la inversin Participacin en el mercado Otro tipo de informacin que se incluir es: potencialidades y debilidades en la mercadotecnia, desarrollo del producto, relaciones laborales, productividad por trabajador, gastos de investigacin y desarrollo, volumen de ventas de nuevos productos, deudas a corto plazo y deudas a largo plazo en relacin con las acciones. Lo que muchos autores denominan anlisis
FODA
(Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas). Todo lo que la direccin desea medir como factores importantes al evaluar la situacin actual de la empresa debe agregarse, por ejemplo: Anlisis de la clientela y del mercado Recursos de la empresa Competencia (nacional e internacional) Medio ambiente Otras medidas de desempeo o reas de inters. Segn Peter Drucker,7 la planeacin estratgica es el proceso continuo que consiste en adoptar ahora deci7 Peter F. Drucker, La Gerencia, tareas, responsabilidades y prcticas, Editorial El Ateneo, Buenos Aires, 1984.
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siones (asuncin de riesgos) empresariales sistemticamente y con el mayor conocimiento posible de su carcter futuro; en organizar sistemticamente los esfuerzos necesarios para ejecutar estas decisiones; y en medir los resultados de estas decisiones comparndolos con las expectativas mediante una retroaccin sistemtica organizada. As, la planificacin, en trminos sencillos, son los pasos que tendramos que tomar hoy para lograr un mejor desenvolvimiento de nuestras actividades diarias, y que a su vez, stas esclarezcan el camino para un maana mejor. Es decir, consiste en el establecimiento de un plan que significa accin inmediata para emprender un proyecto que alcanzar unos propsitos determinados. Los referidos propsitos pueden ser de corto, mediano y largo plazo y de ah el por qu se planifica, ya que planificar no es otra cosa que elaborar tareas en diferentes tiempos para que las personas encargadas las ejecuten apropiadamente en las condiciones y en el momento en que correspondan. Por lo que las preguntas relacionadas con los clientes actuales y potenciales de nuestro mercado seran las siguientes: Quines son nuestros clientes? En qu mercados encontramos nuestra clientela? Cmo estn distribuidos geogrficamente nuestros clientes? Cmo estn clasificados los clientes en trminos de volumen? Cuntos clientes compran ms de una vez? En qu posicin nos encontramos comparados con el promedio de la industria en cuanto a ventas duplicadas, concentracin de volumen de clientes, distribucin geogrfica, etc.? Cmo nos consideran nuestros clientes en trminos de calidad de productos, servicios, precio, etctera?
Cmo es la estructura de costos de la organizacin comparada con las de la competencia? Podra uno de nuestros clientes decidir producir un producto nuestro para su propio uso? Nuestro mercado est empezando, creciendo, madurando o declinando? Es la tecnologa en el mercado dinmica o esttica? Cul es el potencial de mercado para nuestros productos? Qu participacin de mercado tenemos actualmente? Depende el mercado de temporadas o ciclos? En lo que corresponde a los recursos de la empresa recursos financieros, financiamiento, utilidades, ventas, deudas, flujo de efectivo, margen de contribucin por lnea de producto y a la eficacia de su utilizacin podemos analizar: las ventas, utilidades e inversin por empleado, aprovechamiento de la planta y uso de las habilidades de los empleados. La evaluacin del personal es un aspecto que requiere cuidado y dedicacin; es decir, tenemos que ponderar si las habilidades y actitudes actuales son las que se requerirn en el futuro, para lo cual tenemos que valorar las habilidades, la productividad y el ndice de rotacin entre otros aspectos importantes. Para abreviar, el anlisis debe realizarse en todas las reas de la organizacin y de su ambiente o entorno, detectando la suficiencia o no de las actuales instalaciones, unidades productivas principales, capacidad actual y sobre todo su grado de modernizacin. Por el lado de los insumos hay que determinar el volumen de inventarios, los tipos de materias primas, su aprovechamiento y la utilizacin de los desperdicios. La utilizacin de los sistemas de distribucin, canales de distribucin, evaluar la posibilidad de venta en lnea, etc. Por otra parte, el cumplimiento de los estndares ambientales es un
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aspecto que mejora la imagen de la organizacin, por lo que se debe trabajar respetando las leyes de conservacin del ambiente y cumpliendo las normas de seguridad e higiene. La innovacin es uno de los aspectos sobre los cuales debe trabajarse en la actualidad, para desarrollar nuevos productos y/o servicios. Lo cual implica hacer gastos e inversiones en investigacin y desarrollo sobre todo si consideramos que para que un producto llegue de la etapa de aprobacin a la de distribucin masiva transcurren de dos a tres aos aproximadamente. La planificacin estratgica no reemplaza la lgica humana con los hechos, no sustituye a las decisiones por la tcnica, es ms responsabilidad que tcnica. Por lo tanto, la organizacin de las tareas o asignaciones a los distintos individuos de la misma, fortalecen el presente y blindan su armazn para un futuro inesperado o incierto. En consecuencia, el desempeo de la direccin adquiere un papel preponderante: se debe contar con directivos cuyos conocimientos, habilidades y actitudes les permitan desempear los papeles de mando, planeacin, desarrollo de equipos de trabajo, delegacin de funciones y autoridad y contribuyan a lograr los objetivos con eficacia administrativa. Los aspectos importantes que se tienen que considerar en relacin con la competencia son: el nmero y tamao de los competidores, su desarrollo tecnolgico, financiero, y sobre todo la facilidad o no para la entrada de ms competidores al mercado e identificar a los competidores ms importantes para actuar oportunamente. Con respecto al medio ambiente externo a la organizacin, es bsico conocer, entre otras variables, el PIB, las tasas de inters que rigen en el mercado, la tasa de inflacin, las caractersticas del mercado laboral, la tendencia de la produccin de las manufacturas, los servicios, la disponibilidad de energticos como energa elctrica y los derivados del petrleo. Las
condiciones que imperan en cuanto a las tasas de natalidad, crecimiento demogrfico, distribucin por rangos de edad de la poblacin, poder adquisitivo de los consumidores actuales y potenciales. Un aspecto al que debe prestrsele importancia sobre todo en nuestro pas es el relacionado con la situacin poltica, principalmente lo concerniente a la certidumbre a corto y largo plazo del aseguramiento y respeto a la propiedad, libertad y facilidad para invertir y desregulacin o simplificacin administrativa, puesto que es posible que la situacin poltica cree incertidumbre en aspectos tales como modificaciones en los impuestos, creacin de nuevos impuestos, mayores responsabilidades fiscales, legales, entre otras. Mencin especial merece la cuestin tecnolgica, sobre todo en las organizaciones cuyos procesos productivos requieren de nuevas tecnologas, donde los desarrollos e innovaciones son constantes y muy rpidos. Igualmente, la calidad de las relaciones con el o los sindicatos, con los empleados y la o las comunidades en las que la organizacin se encuentra ubicada, contribuye a mejorar el nivel de satisfaccin, la imagen institucional y, finalmente la compra de los productos o servicios que dicha organizacin ofrece. Toda la informacin recabada en el anlisis de la situacin actual se resume en el Cuadro 1.
Propsitos y misiones organizacionales La industria tiene, en los tiempos actuales, una orientacin mucho ms mundial de la que tena hace quince aos. Las estrategias de las modernas corporaciones multinacionales ya no estn inspiradas o condicionadas por razones de Estado sino por el deseo y la necesidad de atender a los mercados atractivos, all donde se encuentren, y de acceder a conjuntos atractivos de recursos, estn donde estn.
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Cuadro 1. El anlisis de situacin
Base de datos para el anlisis de situacin
FODA
Sugerencias
Estrategias
Verificado Contra
Misiones yy Misiones metas metas Flujo de Flujo de efectivo efectivo ROI ROI Lnea de Lnea de productos productos Demandas Demandas sociales sociales CompetenCompetencia cia
Implantacin
FUENTE: Steiner, George A. y John B. Miner, (1977) Management Policy and Strategy: Text, Reading and Cases, Macmillan, New York, p. 189.
As tenemos que, cuando se analizan detenidamente los bienes y servicios que se producen y se comercian por todo el mundo, as como las empresas que los hacen, ya no es tan fcil atribuirles una etiqueta nacional. Por ejemplo, los habitantes de Singapur tienen productos agrcolas mejores y ms baratos que los habitantes de Japn, aunque Singapur no tiene agricultores, ni sector agrcola propio. Lo mismo se puede decir de los materiales de construccin, que son mucho ms baratos en Singapur, que no produce casi ningn material de construccin, que en Japn, que s los produce. Lo anterior prcticamente nos lleva a afirmar que las misiones organizacionales deberan expresarse en trminos de producto y mercado. El unir a los productos con los mercados tendr como consecuencia un poder directivo ms fuerte. Las premisas de las misiones adems de proporcionar guas generales para la planeacin estratgica, son
importantes para la creacin de estrategias programadas, y la naturaleza de un negocio; determinan el rea de competencia donde opera el mismo, establecen la forma en que sern distribuidos los recursos de acuerdo con las diferentes solicitudes; determinan el tamao de la compaa, facilitan la identificacin de oportunidades y peligros que deben ser tratados en el proceso de planeacin; ofrecen nuevas oportunidades al igual que peligros y evitan que la gente pierda su tiempo trabajando con estrategias y planes que puedan ser considerados inapropiados por la alta direccin.8 Se puede decir que un objetivo se refiere a un resultado que se desea o necesita lograr dentro de un tiempo especfico. Igualmente, se puede afirmar que desde el gerente hasta el supervisor o el empleado, necesitan
8 A. Steiner. op. cit., p. 155.
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objetivos claramente expresados. Es decir, los objetivos deben establecer lo que cada unidad debe producir. En pocas palabras, debe fijar qu contribucin deben hacer el trabajador y su unidad para ayudar a otras unidades a alcanzar sus objetivos o propsitos.
to; calidad, productividad y obsolescencia; eliminacin de productos antiguos; y la agregacin de un producto a la lnea. Las estrategias de mercadotecnia pueden incluir lo siguiente: canales de distribucin, precios, ventas y publicidad, empaque, marca del producto y seleccin de las reas del mercado.
Formulacin del programa estratgico Muchas economas exitosas han tenido que incorporar precisamente cambios fundamentales en su entorno, en esa alteracin se encuentra una serie de avances de la tecnologa de la informacin que estn relacionados entre s. A medida que progresa la calidad, el alcance y la disponibilidad de informacin, es mayor el nmero de personas que llega a conocer, cada vez con ms detalle, qu tipo de elecciones econmicas se pueden hacer y qu niveles de valor corresponden a esas elecciones. Este conocimiento, a su vez, socava la tirana de la distancia material y de las normas de gobierno. Cuanto mayor es el campo de posibilidades que se conoce, ms difcil le resulta a una autoridad central limitar arbitrariamente ese campo o hacer que esas limitaciones perduren en el tiempo. Una vez que se han establecido los propsitos y misiones y los objetivos bsicos de planeacin a largo plazo, la secuencia conceptual en la planeacin estratgica es desarrollar el programa de estrategias para lograrlos. Aunque no existe un consenso acerca de la clasificacin para enlistarlas, los siguientes tipos bsicos de estrategia de programa incluidos por generalmente aceptados: Las estrategias de producto incluiran la naturaleza del producto de lnea; desarrollo de un nuevo produc9 Ibidem, pp. 176-177.
Las estrategias financieras incluiran las reas: desmantelamiento de bienes no deseados, lmite crediticio del cliente, obtencin de fondos, financiamiento de investigacin bsica, y gastos de instalaciones. Las estrategias relacionadas con organizacin comprendern centralizacin versus descentralizacin, grado de autoridad dado a los directores de centros de utilidad descentralizados, organizacin del departamento del cuerpo administrativo, organizacin de la oficina del ejecutivo en jefe y la matriz versus organizaciones funcionales. Las estrategias de personal se encargaran de las relaciones sindicales, compensacin, capacitacin directiva, evaluacin de productividad, sistemas de compensaciones y contratacin. Las estrategias referentes a las relaciones pbli cas podran incluir la poltica publicitaria, posicin de la compaa en los asuntos polticos gubernamentales, relaciones con las organizaciones gubernamentales reguladoras y la poltica de lobbismo. Una nueva rea de estrategia es la de programas sociales, que incluira programas especficos que la compaa desea tener, como las guarderas, prestar el tiempo de los directivos a las unidades gubernamentales para ayudar a mejorar las prcticas directivas y contribuciones de caridad. Para desarrollar una estrategia es necesario considerar al menos los siguientes puntos: 1. Identificar y evaluar las concentraciones producto/mercado dominantes.
Steiner,9
son
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2. Identificar y evaluar unidades y/o actividades que reciben la mayor extensin de los recursos de la compaa. 3. Identificar y medir las principales ventajas competitivas mediante la comparacin con los principales competidores. 4. Identificar las estrategias financieras. 5. Determinar las estrategias personales de los ejecutivos clave. 6. Determinar la descripcin grfica analtica de estrategias. Para la conversin de planes estratgicos en decisiones reales se requiere, por lo general, de dos etapas: la primera consiste en la preparacin de planes funcionales a mediano plazo y la segunda en el desarrollo de presupuestos y planes tcticos con base en los planes funcionales. Los principales planes funcionales se identifican precisamente con las funciones que normalmente realiza la organizacin, as tenemos: Planes de mercadotecnia de mediano plazo que identifican acciones funcionales especficas, necesarias para implantar estrategias en el mercado. Planes de manufactura, incluyen las actividades necesarias para elaborar productos y/o servicios. Planes financieros, consisten en la agregacin de todos los planes de una empresa para mostrar los resultados financieros, o se relacionan con la adquisicin y el control de los recursos financieros necesarios para implantar los planes. Planes de personal, incluyen las funciones sobre temas de personal como contratacin y sustitucin, comunicaciones, entre otros. Otros planes funcionales entre los cuales podemos sealar: diversificacin, organizacin,
operaciones internacionales, relaciones pblicas, asuntos con los consumidores y con el gobierno, y procesamiento de la informacin.10
La planeacin de contingencias y la bsqueda de futuros alternativos Lo que un negocio es, no lo determina el productor sino el consumidor. Como acertadamente seala Drucker, el negocio no lo define el nombre de la compaa, los estatutos o los artculos bajo los cuales se constituye la sociedad, sino la necesidad que el consumidor satisface cuando compra un producto o un servicio .11 La pregunta sobre cul es nuestro negocio slo se puede contestar, por lo tanto, mirando desde afuera, desde el punto de vista del consumidor y del mercado. El propsito de la planeacin de contingencias es que la gerencia interprete de forma adecuada y anticipada lo que los consumidores ven, piensan, creen y necesitan en un momento dado cualquiera. Esta informacin les proporciona a los directivos una mejor posicin para tratar con desarrollos inesperados. Al fracasar en anticipar ciertos eventos, los ejecutivos actan no tan rpido como deberan en una situacin crtica, y el evento puede crear ms dao del que hubiera provocado de otra manera. La planeacin de contingencia, por lo tanto, debe eliminar la ejecucin torpe, la inseguridad y los retrasos de tiempo al producir la respuesta necesaria en una emergencia. Una ventaja adicional es que este tipo de planeacin fuerza a los directivos a tomar en cuenta dimensiones en el medio ambiente que no son eventos probables.
10 Ibidem, pp. 203-207. 11 Peter F. Drucker, La gerencia de empresas, Hermes/Sudamericana, Mxico, 1979, p. 73.
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Un plan de contingencia es aquel cuya probabilidad de que suceda es menor que aquella para los eventos incluidos en el proceso de planeacin, cuya ocurrencia causar ciertos daos, especialmente si no es tratada con rapidez. En general, el tema de estos planes ser una divergencia del crecimiento de las ventas o de los niveles de utilidad; aunque existen otras posibilidades, como la introduccin de un nuevo producto por un competidor que quitar mercado a la empresa, o eventos fortuitos. Un enfoque pragmtico de la identificacin de contingencias consiste en formular la pregunta: Qu pasa si?, Qu pasa si de repente perdemos el cliente que actualmente est comprando 20% de nuestra produccin total?.
As, establecer normas es un procedimiento bsico para regular y organizar el comportamiento humano, en este caso dentro de las organizaciones, en consideracin de las metas colectivas. La encargada de realizar este tipo de mediciones, normalmente es la direccin y lo lleva a cabo mediante la comparacin del desempeo contra las normas. Una forma sencilla es confrontar los presupuestos con lo realizado, dependiendo de la magnitud de la diferencia entre lo planeado y lo realizado existir razn para tomar acciones correctivas. Los informes de control variarn bastante en los diferentes niveles dentro de la organizacin. Por ejemplo, el CEO querr informes con respecto a si las misiones y los objetivos de la empresa an son apropiados o si las partes crticas del plan estratgico estn siendo implantadas (adquisiciones, amplia-
La importancia de los sistemas de control Las empresas miden el costo de desarrollar sus activos intangibles, como la formacin de empleados, los gastos en bases de datos y la publicidad para crear conciencia de marca. Pero tales costos son pobres aproximaciones a cualquier valor realizable creado mediante la inversin en estos activos intangibles. As, los activos intangibles tienen valor potencial pero no valor de mercado. Se necesitan procesos organizativos, como diseo, entrega y servicio, para transformar el valor potencial de los activos intangibles en productos y servicios que s tienen valor tangible. El control podemos definirlo como el conjunto de los mecanismos, acciones reactivas y sanciones que una colectividad elabora y utiliza, ya sea con el fin de prevenir la desviacin de un sujeto individual o colectivo respecto de una norma de comportamiento, ya sea para eliminar una desviacin que ha ocurrido logrando que el sujeto vuelva a comportarse de conformidad con la norma, o para impedir que la desviacin se repita o se extienda a los dems.
ciones, desarrollo de productos nuevos, entre otras). Es importante sealar que para la implantacin de las estrategias de control directivo, lo ms recomendable es alentar, motivar y apoyar el involucramiento individual en dicha implementacin de las decisiones. Y sobre todo, como bien establece Steiner, las recompensas para la productividad se tienen que basar en un sistema de compensaciones desarrollado mediante la participacin de las personas involucradas, con lo cual se logra realmente un reconocimiento total del logro individual. Un sistema de planeacin estratgica completo debe lograr los propsitos expresados en el plan, mediante un proceso o condicin.
La evaluacin del sistema de planeacin En las actividades de evaluacin las preguntas esenciales que los evaluadores plantean acerca de su labor cundo?, dnde?, para quin?, qu?, por qu? son compartidas por otros integrantes de la
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organizacin. Opciones como la de emprender un estudio retrospectivo, concomitante o prospectivo (el cundo?); decisiones en cuanto al alcance de la actividad y la seleccin de sitios que van a estudiarse (el dnde?); responsabilidades hacia un patrn, un departamento (el para quin?); factores que van a valorarse (el qu?), y motivaciones para el estudio (el por qu?) revisten tambin un inters significativo para los analistas de la implementacin. Por lo anterior, los directores deben supervisar continuamente el sistema de planeacin para mantener resultados ptimos del mismo. Dicha supervisin cuando es reforzada peridicamente mediante investigaciones sistemticas asegura que el sistema de planeacin es tan efectivo como los directivos esperan que sea. Para Steiner, un estudioso de la planeacin estratgica, existen diez reas que se deben revisar, a saber: 1. Ayuda al plan comercial a dirigir su propia operacin ms efectivamente? 2. Establece el plan comercial una obligacin mutuamente acordada entre el autor del plan y su jefe? 3. Contiene el plan comercial suficiente informacin para dar credibilidad a su promesa?, es el anlisis de situacin adecuado? Son apropiados los procedimientos de pronsticos? Son probadas las estrategias mediante mtodos adecuados? Pueden implantarse las estrategias? 4. Tiene el plan comercial un enfoque estratgico? 5. Fomenta el sistema de planeacin la conciencia acerca de las opiniones de sus posibles consecuencias? 6. Agita el sistema de planeacin asuntos, selecciones y prioridades crticas?
7. Est el plan comercial relacionado fuertemente con el sistema para situar y comprometer fondos de capital? 8. Es aceptable la cantidad de papeleo? 9. Contiene el sistema de planeacin y los planes resultantes una pluralidad de estilos directivos y de planeacin? 10. Est el sistema de planeacin entretejido en la organizacin?12
Ejemplo: la planeacin del desarrollo municipal Como sabemos, la planeacin es una funcin de la administracin que consiste en identificar y establecer los objetivos generales de una institucin, a corto, mediano y largo plazo, definir las polticas o estrategias para alcanzar estos objetivos, ordenarlos de acuerdo con las prioridades; establecer el marco normativo dentro del cual se desenvuelvan las acciones de la institucin y las bases para realizar las otras funciones generales de la administracin: programacin, financiamiento, administracin de personal, control y evaluacin de resultados Debemos entender por planeacin estratgica, el proceso de seleccionar las metas a largo plazo de una organizacin, determinar las polticas y programas necesarios para lograr los objetivos especficos de la misma y establecer los mtodos requeridos para asegurarse de que los programas sean ejecutados de la forma preestablecida. De manera sinttica, la planeacin estratgica es el proceso de planeacin a largo plazo que se usa para definir y alcanzar metas de la organizacin.
12 A. Idem.
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Proceso de planeacin estratgica para la adminis tracin municipal. 1. Formulacin del plan. Se elabora el diagnstico econmico y social del municipio que muestre la situacin real y las necesidades; se define la misin, los objetivos y metas a alcanzar, se establecen las estrategias que habrn de seguirse, las cuales implican definir cmo se lograrn los objetivos propuestos; se integran los programas, especificando las reas responsables que los llevarn a cabo, as como los tiempos y recursos necesarios para su realizacin. 2. Aprobacin. En esta etapa se busca que el ayuntamiento en sesin de cabildo analice el contenido del plan, lo apruebe y se haga responsable, a partir de ese momento, de su correcta ejecucin. 3. Ejecucin. Es la realizacin de las acciones de las decisiones plasmadas en los programas anuales tales como: construccin de obras de pavimentacin, electrificacin, introduccin de drenaje, adquisicin de patrullas de polica, etctera. La responsabilidad de la puesta en marcha del plan corresponde a las diferentes reas de la administracin municipal siendo funciones sustantivas las de obras, servicios pblicos y de apoyo, administracin de personal, recursos materiales, servicios generales, etc. 4. Control. Es la verificacin del avance y cumplimiento del plan y programas con el propsito fundamental de identificar posibles desviaciones. La funcin de control deber ser realizada por todas las reas responsables de la ejecucin del plan. La informacin que se obtenga, ser turnada a la unidad, departamento o direccin de planeacin, segn corresponda, para que con-
junte todas las grficas y con ello sepa el avance de todos y cada uno de los programas, permitiendo que se identifique a los que no lograron las metas establecidas para que el ayuntamiento tome las decisiones pertinentes. 5. La evaluacin. Es la valoracin cualitativa de los resultados obtenidos en el plan. Deber efectuarse durante la ejecucin del propio plan y al concluirlo, con el fin de conocer las causas por las cuales los programas fueron o no logrados. Posteriormente, en la etapa de seguimiento, se evaluar si lo logrado con el plan cumpli con las demandas de la poblacin y se determinarn los beneficios que arroj. Al igual que el control, la evaluacin deber ser realizada por el rea de planeacin del ayuntamiento, y ser la responsable de realizar el anlisis de las causas para el cumplimiento positivo o negativo de las metas y establecer, en su caso, las correcciones pertinentes para futuros programas. Los resultados de la evaluacin se debern presentar ante el ayuntamiento para que ste conozca, analice y efecte las recomendaciones y ajustes al plan de desarrollo y programas operativos anuales.
Gua tipo para la formulacin del Plan de Desarrollo Estratgico Municipal 1. Presentacin. 2. Introduccin. 2.1. Descripcin del contenido. 2.2. Marco jurdico. 3. Diagnstico del municipio. En este apartado deber realizarse un anlisis de la situacin actual del
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municipio cuantitativo y cualitativo, a partir del cual se obtendrn elementos que permitirn conocer las condiciones y recursos del territorio, de su infraestructura, de su poblacin, etc. Respecto a los datos estadsticos que sean incluidos, deben estar actualizados, siendo indispensable anotar las fuentes de la informacin. El diagnstico se integrar con los puntos expuestos a continuacin: 3.1. Medio fsico. 3.2. Recursos naturales. 3.3. Servicios pblicos. 3.4. Poblacin. 3.5. Aspectos econmicos. Una vez descritos los aspectos que integran el diagnstico, es necesario realizar un anlisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) del municipio, de la administracin municipal y del entorno. En cuanto a las oportunidades, stas se definen como aquellas situaciones que se generan en el contexto macroeconmico nacional y/o internacional, y en general aquellos aspectos que provienen del exterior y que favorecen al desarrollo del municipio. Dichas oportunidades deben enunciarse en forma concisa y clara. Un ejemplo es que la ciudadana exija ampliar la cobertura y calidad de los servicios pblicos o mejorar las instalaciones educativas del municipio. Esta demanda, en lugar de ser un problema se convierte en una oportunidad para el gobierno municipal, porque permite al ayuntamiento hacer las gestiones necesarias ante el gobierno estatal a fin de atender adecuadamente las demandas de la poblacin. Adicionalmente, se enunciarn y enumerarn las amenazas que significan situaciones que provienen del exterior y pueden ocasionar el incumplimiento de uno o varios objetivos. Pueden considerarse los diferentes aspectos del entorno que afectan negativa-
mente el desarrollo del municipio. Ejemplo de ello, sera el hecho de que el ayuntamiento capte menor cantidad de recursos econmicos provenientes de los impuestos o el retraso en las participaciones federales por conducto de los estados. Estas situaciones pueden hacer que no se cumplan los programas y por tanto no se logren las metas establecidas en el Plan de Desarrollo Municipal. Una vez realizado el anlisis de las oportunidades y amenazas de la organizacin municipal, deber efectuarse el correspondiente a sus fortalezas y debilidades: stas dependen y son consecuencia de la organizacin interna municipal, a diferencia de las amenazas y oportunidades que son independientes y que no pueden ser alteradas por la actuacin del gobierno municipal. Las fuerzas son aquellas situaciones o aspectos propios del municipio que generan una ventaja respecto a otros municipios o regiones y que permiten obtener resultados favorables. Como ejemplo de ello podemos sealar el hecho de que el municipio cuente con tierras frtiles, clima templado, disponibilidad de cuerpos de agua, un crecimiento poblacional moderado, etc. En el caso de la administracin municipal, el ejemplo sera que se cuenta con servidores pblicos con un buen nivel de capacitacin y que se opera con un sistema adecuado de comunicacin interna. En cuanto a las debilidades, son aquellas situaciones internas que impiden lograr las metas, como las deficiencias del grupo de trabajo que pueden detener el logro de los objetivos. Como ejemplo se pueden sealar el tener un clima seco, escasos pozos de agua y con bajos niveles de la misma, y poblacin dispersa en varias zonas del municipio. En lo que se refiere a la administracin municipal, una debilidad sera que la organizacin est orientada a las actividades y no a los resultados, que las oficinas no cuenten con el mobiliario y equipo adecuado a las necesidades de trabajo y que no se realice el pro-
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ceso de licitacin para la adquisicin de bienes y servicios. A partir del listado de fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas se deber realizar la comparacin de cada una de ellas para visualizar cmo algunas fortalezas aprovechadas adecuadamente, pueden contrarrestar algunas debilidades y cmo algunas debilidades, afectan la mejor utilizacin de las fortalezas. Toda esta informacin servir para clarificar prioridades, objetivos y metas y, desde luego, definir la misin y visin de la administracin municipal. 4. Misin y visin. Una de las etapas fundamentales de la planeacin estratgica es la definicin de la misin y visin de la organizacin municipal. La misin de un municipio es la finalidad especfica que lo distingue de otros municipios y se considera como la ms amplia que un municipio determinado escoge para s mismo. Se puede describir una misin en trminos del servicio y de la poblacin a la que sirve. La misin es la razn de ser de un municipio. Es el planteamiento de mayor nivel que describe el propsito fundamental del gobierno municipal. A partir de esta definicin se establecen todos los elementos y procesos de la planeacin estratgica. Para definir la misin del ayuntamiento y de la administracin municipal se deben considerar las siguientes preguntas: a) Quines somos? En este caso se trata de definir la identidad del municipio. b) Qu hacemos? Significa hacer una sntesis del quehacer sustantivo y estratgico del municipio. c) Para quines lo hacemos? Es decir, a qu poblacin se intenta beneficiar. d) Para qu lo hacemos? Tiene que ver con la finalidad del municipio, es decir, es el quehacer del gobierno municipal en funcin de su compromiso.
Por visin se entiende lo que el municipio gobierno municipal desea lograr en un plazo determinado. Es la visualizacin del municipio a largo plazo, brindando la oportunidad de constituirse como un factor de cambio planeado, de ser parte importante del logro de metas y objetivos. Para definir la visin es pertinente plantear una serie de preguntas: 1. Qu y cmo queremos ser? 2. Qu deseamos lograr? 3. Cmo queremos que nos identifiquen? 4. Cules son nuestros valores prioritarios? 5. Qu valores queremos que nos distingan? 6. Qu queremos cambiar? Como ejemplo de visin para un gobierno municipal se seala el siguiente: El municipio deber tener un gobierno eficiente e impulsor del cambio que con una adecuada direccin satisfaga las necesidades de la poblacin, fomentando que los servidores pblicos detenten los siguientes valores: honestidad, es decir, congruencia entre lo que se piensa, se dice y se hace, a fin de merecer la confianza y respeto de la ciudadana; servicio, pues slo con una alta vocacin de ser til a la comunidad se cumplir con el mandato que el pueblo le ha encomendado; trabajo, para realizar mayor cantidad y calidad de obra pblica con el fin de aumentar y mejorar los servicios pblicos que sirvan para el logro del desarrollo social del municipio. 5. Objetivos estratgicos y metas. Los objetivos estratgicos del gobierno municipal son aquellos planteamientos que se quieren lograr, considerando la misin y visin del municipio como las metas primordiales a cumplir. Estos objetivos estratgicos forman parte de los programas municipales de desarrollo; se
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refieren tambin a los resultados finales que se deben obtener en el mbito de la institucin; son una descripcin clara y concreta. Para definir los objetivos se debe responder a la pregunta: qu se desea lograr a travs del quehacer institucional? Como ejemplo se pueden sealar los siguientes: Promover la participacin democrtica de la sociedad y su relacin con el gobierno municipal y vigilar que se cumplan las normas jurdicas que fundamentan la accin poltico-administrativa del municipio. Dotar a la poblacin de servicios pblicos municipales de calidad. Contribuir a la descentralizacin regional en el sector educativo, de salud y de ecologa, fortaleciendo a las delegaciones municipales. Elevar los niveles de capacitacin de los servidores pblicos para proporcionar servicios de calidad a la ciudadana.
Como ejemplo de metas se sealan las siguientes: En seguridad pblica, incrementar un diez por ciento al ao los sueldos de los elementos de la polica municipal. En el fortalecimiento del desempeo municipal, profesionalizar al cien por ciento los mandos superiores dentro del primer ao, al cien por ciento los niveles medios en el segundo ao, asimismo al cien por ciento para los niveles operativos en el segundo y tercer ao de gestin. En el desarrollo agropecuario, gestionar que se proporcione asistencia tcnica al treinta por ciento de los productores en el primer ao de gobierno. En la racionalizacin del uso y aprovechamiento forestal, elaborar un inventario de recursos boscosos al finalizar el primer ao de gobierno. En materia artesanal, brindar asesora tcnica y fiscal al treinta por ciento de los artesanos durante el primer ao de gobierno. 6. Estrategias. Son la forma de lograr los objetivos
Metas: Por cada objetivo estratgico definido se requiere establecer metas, las cuales son la cuantificacin del nivel de cumplimiento. Por cada programa operativo anual se deber establecer una meta en trminos de unidad de medida acorde con la naturaleza de cada materia. Las caractersticas que debe reunir una meta son: Ser una unidad de medida para identificar los bienes a producirse o los servicios a prestarse. Medir el avance obtenido en un lapso, en relacin con lo planeado. Ser cuantificable y verificable. Se puede calendarizar, es decir, indicar el tiempo en que ser cumplida.
planteados. La siguiente pregunta ayudar a definirlas: Qu debemos cambiar, modificar, agregar, suprimir, para lograr los objetivos? Son las decisiones y acciones relativas a la eleccin de medios y a la articulacin de los recursos con miras a lograr los objetivos. Las estrategias sirven para establecer el patrn de respuesta de la organizacin municipal a su entorno; una estrategia utiliza los recursos humanos y materiales para resolver los problemas y riesgos que plantea el entorno. Toda organizacin municipal tiene una estrategia, aunque no la haya formulado en forma explcita, es decir, la organizacin municipal establece con su ambiente relaciones que pueden examinarse y describirse. Esto significa que hay una reaccin por parte del ayuntamiento, o sea que ste responde al ambiente a medida que se presentan las necesidades de la poblacin.
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En las estrategias es importante definir y priorizar los problemas a resolver, plantear soluciones, determinar responsables, asignar recursos para llevarlos a cabo y establecer la forma y periodicidad para medir los avances. A continuacin se presentan algunos ejemplos de estrategias a seguir por los municipios: Apoyar a la ciudadana para impulsar la participacin democrtica del municipio. Respaldar los liderazgos, la organizacin y las iniciativas que surjan de la comunidad. Fomentar el desarrollo agropecuario del municipio. Profesionalizar a los servidores pblicos municipales.
metas y objetivos. Es decir, tratamos de construir el futuro de algo. La buena administracin o gestin requiere de mantener abiertas las vas de comunicacin con el medio, adems de invertir sustancialmente en el llamado desarrollo gerencial, es decir, en investigacin y en entrenamiento o capacitacin. Con lo anterior, ser capaz o estar en mejores posibilidades de conocer y aplicar las innovaciones tcnicas con rapidez y propiedad, lo que le permitir mantener a la organizacin dentro de las competitivas. Finalmente, para la aplicacin de cualquier estrategia se requiere de trabajo en equipo, es decir, que los departamentos, unidades y secciones as como los empleados de una organizacin estn alineados, vinculados y en completa sintona con la estrategia. Esto con el fin de atender los cambios constantes en tecnologa, competencia y regulaciones; por otro lado, consideramos que la
9. Conclusiones y recomendaciones El trabajo est dividido en dos grandes partes, con sus correspondientes subpartes. Una, se refiere al proceso para la construccin y el desarrollo de una buena estrategia, los elementos principales que se deben considerar y la otra, un ejemplo de cmo instrumentar el proceso de planeacin estratgica al sector pblico, especficamente en el nivel municipal. La estrategia, es la mejor mezcla o combinacin de actividades que contribuyan a que se ofrezca una mejor propuesta de valor. Lo que implica administrar efectivamente, sobre todo la parte de planeacin, que supone un conocimiento de la realidad sobre la que se va a actuar, procurando incidir en el curso de ciertos acontecimientos con el fin de cambiar una situacin inicial por otra llamada situacin objetivo (a la que queremos llegar). Y sienta las bases necesarias para una toma racional de decisiones (resolucin de preferencias alternativas) que se traducen en una serie de actividades que procuran alcanzar determinadas
formulacin y aplicacin de la estrategia debe ser un proceso continuo y participativo.
Bibliografa D RUCKER, Peter F., La Gerencia de empresas, Hermes/Sudamericana, Mxico, 1979. DRUCKER, Peter F., La Gerencia, tareas, responsabili dades y prcticas, El Ateneo, Buenos Aires, 1984. KAPLAN ROBERT S. y David P. Norton. Cmo utilizar el Cuadro de Mando Integral. Para implantar y gestionar su estrategia, Gestin 2000, Barcelona, 2001. STEINER, George A., Planeacin estratgica. Lo que todo director debe saber, CECSA, Mxico, 1993. STEINER, George A. y John B. Miner, Management Policy and Strategy: Text, Reading and Cases, Macmillan, New York, 1977.
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Las polticas monetaria y cambiaria en Mxico (I)

Esther Borja Castaeda*
RESUMEN La reinsercin de la economa mexicana a los mercados mundiales a partir de los primeros aos de la dcada de 1980, as como la redefinicin del papel del Estado en su conduccin, han significado la preeminencia casi absoluta del manejo de la poltica monetaria y cambiaria con el propsito tambin fundamental de controlar la inflacin. La interpretacin monetarista dominante se ha traducido en plticas centradas en la contraccin de los agregados monetarios y en la utilizacin del tipo de cambio como ancla para la estabilidad de precios.
Introduccin El objetivo de este trabajo es analizar la naturaleza y la trascendencia de las polticas monetaria y cambiaria en el control de la inflacin en Mxico, as como de sus repercusiones en la orientacin del modelo de crecimiento manufacturero-exportador. El trabajo se presenta en dos partes. En esta primera parte se ofrece una revisin de las polticas monetaria y cambiaria desde las dos perspectvas tericas dominanes hoy da: el monetarismo friedmaniano y la nueva macroeconoma clsica. Asimismo, se describe el esquema de polticas monetaria y cambiaria adoptado en Mxico con la liberalizacin econmica de los aos ochenta. Finalmente, se apuntan explicaciones a los resultados
ABSTRACT The reinsertion of the mexican economy into the world markets from the early 80s, as well as the redefinition of the states role in its condution, have meant the preemi nence almost absolute of the managing of the monetary and exchanging policy with the fundamental purpose as well of controlling the inflation. The dominant monetarist interpretation has been translated into the monetary aggregated contraction centered policies and the usage of exchange rate as an anchor for price stability.
que su instrumentacin ha provocado en la economa del pas.
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.
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Las polticas monetaria y cambiaria en Mxico
1. Las polticas monetaria y cambiaria. Enfoques tericos La dcada de los setenta marc el final de las doctrinas econmicas predominantes que rigieron la poltica econmica durante la vigencia del Consenso de Posguerra. El Estado no sera ya concebido como promotor del crecimiento y regulador de las desigualdades sociales. El crecimiento econmico es, as, un subproducto del buen funcionamiento del mercado. Este es el encargado de lograr la eficiencia econmica mediante la liberalizacin de prcticamente toda la actividad productiva. El monetarismo friedmaniano (o de Tipo I) sostiene que el Estado es incapaz de combatir eficientemente las fases de auge y depresin de los ciclos econmicos y, por tanto, que es el mercado y su funcionamiento armonioso el que asegura la estabilidad y el crecimiento econmico. Por su parte, la nueva macroeconoma clsica (o monetarismo de Tipo II) sostiene que los agentes econmicos, al tener informacin completa, prevn los cambios en las polticas gubernamentales, por lo que los gobiernos no pueden incidir en el curso de la economa, excepto cuando aplican medidas inesperadas. Obviamente que estos cambios trascienden a la poltica econmica, a sus objetivos e instrumentos. Es as que lo sustancial es el control de la inflacin; la poltica fiscal ya no es ms un medio para el manejo de la demanda agregada; asimismo, la estabilidad del tipo de cambio ya no se concibe como un objetivo de la poltica econmica, sino que se convierte en un instrumento de ajuste de la poltica monetaria, lo cual explica en cierto modo la adopcin de tipos de cambio flotantes. La privatizacin de las empresas pblicas y el debilitamiento de los sindicatos, as como el frreo control de las finanzas pblicas son tambin cuestiones centrales. En otras
palabras, la poltica econmica deja de ser activista respecto a los objetivos de empleo y crecimiento. En este apartado se desarrollar una breve revisin de los dos enfoques tericos predominantes en la actualidad: el monetarismo y la nueva macroeconoma clsica, distinguiendo el papel que tienen en cada una de ellas las polticas monetaria y cambiaria.
1.1. La leccin incierta de la historia reciente: el Monetarismo A partir de los aos sesenta comienza a tomar fuerza la corriente monetarista, como un desafo o alternativa al keynesianismo, que a partir de ese momento empezara su declinacin. El keynesianismo aparece como una teora econmica exitosa al proporcionar a los sistemas econmicos mundiales, una va de salida a la Gran Depresin, y se consolida a partir del xito del recorte impositivo en Estados Unidos en 1964. Sin embargo, a mediados de los aos sesenta la inflacin, tanto en los pases desarrollados como en vas de desarrollo, se instauraba como un problema cada vez ms difcil de manejar y resolver. El monetarismo prometa atacar el problema de la inflacin, pero el fracaso obtenido por la menor tasa de crecimiento de dinero en 1969-1971 en su intento de detener la inflacin debilit el apoyo al monetarismo....1 A diferencia de la posicin keynesiana, que parte del anlisis de la demanda agregada desde sus componentes es decir, del consumo, la inversin y el gasto pblico, la posicin monetarista se basa en la ecuacin de cambio (MV=PQ) que se convirti en la expresin de una teora: la teora cuantitativa del dinero, basada en el supuesto de que la velocidad de circulacin del dinero (V) es estable.
1 Dornbusch, Rudiger y Stanley Fischer, Macroeconoma, McGraw Hill, 5a. ed., Mxico, 1992, p. 788.
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As, un cambio en la cantidad de dinero (M) dar lugar a una variacin en el producto nacional nominal (PQ) de, aproximadamente, el mismo porcentaje. Lo que subyace en la posicin monetarista es la creencia de que las autoridades monetarias no deberan realizar ajustes de poltica monetaria para combatir los ciclos econmicos; para estos economistas se debe seguir una regla o norma monetaria. Al respecto, Friedman argumenta en contra de los ajustes a la poltica monetaria y sugiere ...que la evolucin de la cantidad de dinero tiene una importancia esencial en el comportamiento del PNB real y nominal y, ya que el dinero acta con un retardo largo y variable, la poltica monetaria debera intentar una sintonizacin perfecta (fine-tunning) de la economa....2 De hecho, para los monetaristas una premisa esencial es que la interferencia de los gobiernos provoca ms perjuicios que bienestar, ms an, en realidad desestabiliza a la economa. De igual manera, existe una gran controversia entre los monetaristas y keynesianos, respecto a las polticas fiscal y monetaria y su ubicacin como fuente principal de inestabilidad. Los primeros sostienen que la poltica fiscal no tiene mayor impacto en la economa real, excepto en la medida en que afecta la cantidad de dinero; esto es, que la poltica fiscal aparece subordinada a la monetaria. Los segundos sostienen que la poltica fiscal es un instrumento poderoso para controlar la demanda agregada, a travs de variaciones en el gasto pblico. Asimismo, mediante cambios en la poltica fiscal, el gobierno puede reducir los impuestos al ingreso personal, lo cual permite estimular el consumo y, por tanto, la demanda agregada. A mediados de 1968, en Estados Unidos los acontecimientos se encargaron de contrastar esta controversia con la realidad: la Reserva Federal relaj la poltica monetaria permitiendo una
rpida tasa de crecimiento de la cantidad de dinero, mientras que la poltica fiscal fue restrictiva. Esta situacin provoc una determinacin de la demanda agregada por la poltica monetaria, que se mantuvo vigente incluso despus de que, a principios de 1969, sta se hiciera ms restrictiva. Es as que los monetaristas aparecan reivindicados frente a la posicin keynesiana. Por otra parte, los monetaristas han puesto tambin especial nfasis en la relacin de los tipos de inters y la cantidad de dinero. Especficamente, han sealado dos crticas muy severas: en la primera, sostienen que el comportamiento de los tipos de inters nominales no son un buen indicador para dirigir la poltica monetaria, sin importar si es restrictiva o contractiva; en la segunda, sostienen que los intentos de controlar los tipos de inters podran llegar a ser desestabilizadores. Sin embargo, existen opiniones en contrario:
Dados los desplazamientos de la demanda de dinero, el comportamiento de la cantidad de dinero no es una gua perfecta para la direccin de la poltica monetaria. Tampoco lo es el comportamiento de los tipos de cambio nominales. Sin embargo, a pesar de que las dos son medidas imperfectas, tanto el comportamiento de la cantidad nominal de dinero como el de los tipos de inters nominal, proporcionan cierta informacin sobre la direccin en que la poltica monetaria est llevando a la economa...3
Desde la dcada de 1980, la poltica monetaria se ha constituido en el principal instrumento de gestin de las autoridades monetarias debido ms a una cuestin de tipo poltico que econmico, ya que la poltica fiscal resulta en ocasiones impopular, de tal suerte que la poltica monetaria aparece en ocasiones como la nica va macroeconmica.
2 Citado en: Dornbusch y Fischer, op. cit., p. 797.
3 Dornbusch y Fischer, op. cit., p. 800.
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Respecto a la poltica cambiaria, Friedman ha sido un permanente defensor de su absoluta flexibilidad:

Hay solamente dos mecanismos consistentes con un mercado libre y con el libre comercio. Uno de ellos es el patrn-oro internacional y completamente automtico. Pero esta solucin [...] no es factible ni deseable. Adems, no podemos adoptarlo nosotros por nuestra cuenta. El otro mecanismo es el sistema de tipos de cambio libres fluctuantes, determinados en el mercado por medio de transacciones privadas, sin intervencin estatal. Esto es el equivalente, en un mercado libre, a la norma monetaria...4
vencin7 consiste en que sta suaviza las fluctuaciones de los tipos de cambio. Krugman y Obstfeld8 sintetizan los argumentos que los economistas han esgrimido en contra de los tipos de cambio flotantes: a) el uso indiscriminado de la libertad de los bancos centrales para implantar polticas monetarias que pueden propiciar problemas de inflacin; b) la especulacin desestabilizadora que puede ampliar las fluctuaciones en la tasa de cambio, con todos sus efectos negativos sobre los equilibrios internos y externos de las economas; c) la incertidumbre derivada de la inestabilidad cambiaria que puede tener efectos perniciosos sobre los flujos internacionales de mercancas, servicios y capitales; d) la falta de coordinacin entre los pases para definir polticas econmicas favorables a todos; y e) la imposibilidad de lograr una real autonoma en las decisiones de poltica econmica, en tanto que los efectos macroeconmicos de la inestabilidad cambiaria pueden obligar a los bancos centrales a intervenir en los mercados de divisas, generando con ello mayor incertidumbre. Bajo tipos de cambio flexibles, el equilibrio externo se logra por el libre juego de las fuerzas del mercado. El tipo de cambio se mueve libremente para igualar la oferta y la demanda, eliminando continuamente el
Los tipos de cambio libre y flotante se asocian con inestabilidad; desde la perspectiva monetarista, ello obedece a una incorrecta interpretacin derivada de que gran nmero de pases han implantado un tipo de cambio libre y flotante despus de una situacin econmica crtica bajo tipo de cambio fijo. Para esta escuela, el objetivo final es un mundo en el que los tipos de cambio, aunque con libertad para variar, tengan de hecho, una gran estabilidad basada en polticas econmicas y condiciones estables5. Estas ideas son generalmente aceptadas por otros macroeconomistas defensores del libre mercado que consideran que el tipo de cambio es como cualquier precio de cualquier bien. Sin embargo, no existe en la prctica un sistema en donde el gobierno permanece fuera del mercado de cambios sin importarle lo que suceda con el tipo de cambio.6 Los gobiernos intervienen en mayor o menor grado en el mercado de cambios, aun cuando existe una gran controversia acerca de la conveniencia de su intervencin. Un argumento central a favor de la inter-
4 Milton Friedman, Capitalismo y libertad, Rialp, Madrid, 1966, p. 93. 5 Ibidem, p. 95. 6 Cabe distinguir entre lo que se denomina fluctuacin limpia y fluctuacin sucia o manipulada. La primera ocurre cuando los gobiernos y sus bancos centrales salen completamente de los mercados de divisas; la segunda
cuando los bancos centrales intervienen a travs de operaciones de mercado abierto. 7 La intervencin puede ser esterilizada o no esterilizada. Una intervencin esterilizada del banco central consiste en que ste compra moneda extranjera y emite moneda nacional, pero compensa este incremento a travs de una venta de valores en el mercado abierto, por lo que se garantiza que la oferta monetaria interna no se altera. Una intervencin no esterilizada provoca un aumento en la oferta monetaria de la misma proporcin, lo que afecta necesariamente al tipo de cambio. 8 Paul R. Krugman y Maurice Obstfeld, Economa interna cional. Teora y poltica, McGraw Hill, Madrid, 1991, p. 643.
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dficit y el supervit externos. Desde fines de los aos sesenta, cuando la debilidad del sistema monetario de Bretton Woods de tipos de cambio fijos era ya evidente dada la frecuencia y profundidad de las crisis monetarias internacionales, se generaliz la idea de la necesidad de flexibilizar los tipos de cambio. La adopcin del sistema flexible garantizara la preservacin automtica del equilibrio externo y propiciara la autonoma de los gobiernos para usar los diversos instrumentos de poltica econmica y con fines de lograr el equilibrio interno, si bien con la adopcin del sistema de flotacin se perdera la ventaja de la certeza que los tipos fijos conferan a las transacciones comerciales y financieras. Desde principios de 1973 los principales pases industrializados adoptaron tipos de cambio flexibles, confirmndose en corto lapso algunas de las previsiones de los especialistas que se haban manifestado escpticos respecto a las virtudes del nuevo sistema. Durante la dcada de los setenta, la fuerte inestabilidad cambiaria estuvo determinada en buena medida por los desequilibrios asociados a la crisis econmica mundial y, en particular, por los problemas derivados de la crisis del petrleo; al mismo tiempo, el dlar continu su funcin de moneda de referencia, con lo cual Estados Unidos transmiti su propia inestabilidad al resto de las economas durante toda esa dcada y parte de la siguiente. As, la poltica expansionista emprendida inmediatamente por Estados Unidos provoc, desde 1976, una fuerte depreciacin del dlar (apreciacin del marco y del yen) que se tradujo en tendencias deflacionistas para las economas alemana y japonesa; los bancos centrales de estos dos pases tuvieron que intervenir fuertemente en el mercado de divisas, mientras que Estados Unidos adopt procedimientos rigurosos para controlar la oferta monetaria. A partir de 1978, los tres pases acordaron finalmente la adopcin de polticas expansionistas con el objetivo explcito de convertirse en propulsores del
crecimiento econmico. La inestabilidad cambiaria puso en tela de juicio la pretendida autonoma de los pases en materia de poltica econmica, ante la imposibilidad de mantenerse al margen de los efectos perjudiciales de los movimientos del tipo de cambio. Por otra parte:
Los aos posteriores a 1980 trajeron cambios drsticos en la economa mundial. Por el lado positivo las tasas de inflacin en todo el mundo industrializado disminuyeron a sus niveles ms bajos desde los aos de Bretton Woods. Finalmente pareca que se haban vuelto a tomar algunas medidas para estabilizar los precios. Pero los sucesos negativos del periodo fueron tan graves que amenazaron la relativa apertu ra del comercio mundial [...] Muchos economistas y responsables econmicos empezaron a ver en los tipos de cambios flotantes la principal causa de los problemas de la economa mundial, e incitaron a volver a una mayor limitacin de la flexibilidad de stos.9
Ante la persistente depreciacin del dlar, hacia finales de 1986 el tipo de cambio de la moneda estadounidense se convirti en el principal elemento de las desavenencias entre los gobiernos de los pases industrializados. La apreciacin de las dems monedas condujo a una prdida de competitividad de las propias industrias exportadoras del resto de los pases industrializados, conduciendo a una ms abierta manipulacin de las monedas para fines de ese mismo ao. Ciertamente, ningn sistema de tipos de cambio funciona de manera correcta cuando los gobiernos adoptan medidas unilaterales. Se requiere, en opinin de los especialistas, tomar medidas concertadas. En un esfuerzo de cooperacin, el 22 de febrero de 1987, las autoridades monetarias y financieras del llamado Grupo de los Cinco (Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, Alemania y Japn), as como de Canad,
9 Ibidem, pp. 659-660.
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acordaron la creacin de un sistema para estabilizar los tipos de cambio nominales en niveles prximos a los vigentes, los cuales se consideraban consistentes con las condiciones econmicas prevalecientes y, por tanto, garantes del equilibrio econmico a nivel internacional. As, mediante el Acuerdo del Louvre, fue creado el sistema de franjas-objetivo para los tipos de cambio, comprometiendo con ello la intervencin de los respectivos bancos centrales en los mercados de divisas. Estas bandas o zonas de referencia exigieron en principio lmites superiores e inferiores entre 5 y 10 por ciento alrededor de una paridad central. A pesar de la existencia de algunos intentos previos, el modelo estndar que sistematiza el sustento terico de las franjas-objetivo y que constituye el punto de partida de la investigacin subsecuente es el desarrollado por Paul Krugman en 1991, cuya primera versin data de 1988. As, de acuerdo con Svensson 10 el postulado terico central del modelo estndar que sistematiza el sustento terico de las zonas-objetivo es que el tipo de cambio depende tanto de algunos determinantes fundamentales, como de las expectativas del nivel futuro del tipo de cambio. De esta forma, para un nivel dado de los determinantes fundamentales actuales, un tipo de cambio esperado ms alto en el futuro implica un tipo de cambio actual ms alto. En el modelo de Krugman, los factores funda mentales tienen dos componentes: a) la oferta de dinero, que es controlada por el banco central, y modificada mediante intervenciones; y b) la velocidad del dinero que es aleatoria y exgena al banco central. Aparte del control sobre la oferta de dinero, el banco central puede intervenir controlando el agregado fundamental y, por esta va, el tipo de cambio. Ms especficamente, en una franja-objetivo de tipo
de cambio, el banco central controla la oferta de dinero para mantener el tipo de cambio dentro de los lmites de una banda establecida alrededor de una paridad central. El adecuado funcionamiento de la franja-objetivo del tipo de cambio implica el cumplimiento de dos condiciones planteadas por Krugman. La primera de ellas es que la franja-objetivo del tipo de cambio es confiable para los agentes que participan en los mercados, quienes creen que el tipo de cambio se mantendr dentro de la banda cuyos lmites son fijos; la segunda es que la oferta de dinero es constante y que, en tanto que la tasa cambiaria se ubique dentro de la banda, la autoridad monetaria no efectuar intervenciones. Slo cuando el tipo de cambio alcanza el lmite dbil ms alto de la banda, el banco reducira la oferta monetaria, en el caso contrario; cuando el tipo de cambio se aproxima al lmite fuerte ms bajo de la banda, el banco central ampliar la oferta de dinero. Respecto a la velocidad, Krugman postula que sta se comporta como una variable aleatoria normal, con variaciones continuas en el tiempo, excluyendo la posibilidad de saltos discretos. De acuerdo con estos supuestos fundamentales, el planteamiento de Krugman implica que cuando una moneda es dbil y, por tanto, el tipo de cambio es alto u prximo al lmite superior de la banda, la probabilidad de que alcance este lmite es mayor, siendo tambin alta la probabilidad de una intervencin del banco central mediante la reduccin de la oferta monetaria, con lo cual el mercado conduce a una apreciacin inmediata y a un tipo de cambio ms bajo. Por otra parte, cuando la moneda es ms fuerte y el tipo de cambio es ms prximo al lmite inferior, aumenta la probabilidad de una depreciacin y a una inmediata incorporacin de la autoridad monetaria expandiendo la oferta de dinero. Este compor-
10 Lars E. O. Svensson, An interpretation of recent research on exchange rate target zones, Journal of Economics Perpectives, vol. 6, nm. 4, Fall, 1992, p. 121.
tamiento del mercado de divisas ha sido interpretado por Tugores, al tiempo que advierte sobre la posibili-
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dad no muy remota de algunas desviaciones riesgosas:

Por tanto, las bandas tienden a estabilizar: cerca del lmite de depreciacin induce expectativas de apreciacin (y anlogamente cerca del lmite de apreciacin inducen expectativas de depreciacin [...] Naturalmente, este efecto depende de que las bandas tengan credibilidad, caso contrario, si se espera que las autoridades no intervengan, o no intervengan lo suficiente (porque no quieran o porque no puedan) en la defensa o mantenimiento de la banda, las expectativas no se ven alteradas, y se diluye el papel estabilizador de las bandas de fluctuacin [...] El argumento en favor del papel estabilizador de las bandas, adems de la credibilidad, supona que las autoridades intervenan nicamente en los lmites mximos de apreciacin o depreciacin (las llamadas intervenciones marginales). En la prctica son frecuentes las intervenciones intramarginales ms cerca del centro de la banda [...]11
franjas-objetivo es el de Bertola y Svensson;13 estos autores han ofrecido un modelo que contempla la posibilidad de realineamientos del tipo de cambio sujeto a banda de fluctuacin. Con base en el supuesto de credibilidad imperfecta, este modelo sostiene que la banda de tipo de cambio puede ser modificada mientras que la paridad central puede ser realineada; asimismo, los agentes participantes en el mercado enfrentan la incertidumbre de cundo y en qu montos ocurrirn los realineamientos. As, las expectativas cumplen una funcin determinante que se refleja en la tasa esperada de cambio de la paridad central (o tasa de realineamiento) y en la tasa esperada de variacin del tipo de cambio respecto a esa paridad de referencia (o tasa esperada de depreciacin). En este nuevo desarrollo, el tipo de cambio depende no slo de los fundamentales de Krugman sino tambin de la tasa esperada de realineamiento, la cual depende a su vez de la probabilidad que ocurra el realineamiento y de la magnitud esperada de ste. Las condiciones de crisis que la mayora de los pases en desarrollo enfrent durante los aos ochenta, as como el acelerado proceso de globalizacin iniciado en el mundo industrializado, provocaron una actitud cada vez ms favorable ante la liberalizacin comercial. Los modelos de sustitucin de importaciones, prevalecientes en las dcadas anteriores, se abandonaban rpidamente a travs de la simplificacin de los procedimientos de exportacin, la racionalizacin de la estructura arancelaria y la abolicin de las barreras cuantitativas. La liberalizacin ocurre en condiciones de una interna inestabilidad macroeconmica inflacin acelerada, dficit externo, crisis de deuda de tal manera que junto a las polticas de apertura, que son vistas como una solucin de largo plazo a los dilemas del crecimiento econmico,
La ocurrencia de tales intervenciones intramarginales han sido incorporadas al modelo de Krugman en funcin de los aportes tericos de Froot y Obstfeld y de Delgado y Dumas, as como de los estudios empricos de Lindberg y Snderling. As, de acuerdo con la interpretacin efectuada por Svensson, 12 e s t o s autores sostienen que la mayora de las ocurrencias del tipo de cambio se ubicar prxima al centro de la banda, en virtud de las intervenciones intramarginales de las autoridades monetarias. El resultado de tales intervenciones intramarginales sobre la tasa esperada de cambio es proporcional a la distancia a la paridad central. Otro de los desarrollos tericos que pretende aproximar el modelo de Krugman a las manifestaciones de las experiencias recientes en materia de
11 Tugores Ques, op. cit., p. 102. 12 Lars Svensson, op. cit., p. 134.
13 Ibidem, p. 130.
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deben ser incorporadas medidas tendientes a la estabilizacin en el corto plazo; reto a enfrentar en la determinacin del tipo de cambio, consistente tanto con el objetivo de lograr la estabilizacin de los precios internos de bienes y factores, como con los requerimientos del sector externo en proceso de liberalizacin. Durante un proceso de apertura comercial las importaciones se mueven a mayor velocidad que las exportaciones, conduciendo en el corto plazo a un dficit comercial o a su agudizacin, ello derivado de la desviacin del gasto hacia los productos del exterior y, por tanto, el desempleo aumenta. De acuerdo con Dornbusch, esta cadena de efectos negativos para la economa interna se resuelve o al menos atena por dos vas:
una es realizar una liberalizacin financiera
el papel de ancla nominal en el proceso de estabilizacin.

Este papel de ancla se deriva del potencial de un tipo de cambio nominal fijado para encauzar las expectativas del sector privado en torno a una senda de baja inflacin. Desde luego, para tener xito, la estabilizacin depende tambin de la contraccin fiscal y monetaria, como otras posibles anclas nominales... Pero si la tasa de cambio tiene como objetivo la inflacin, no puede ser usada para el dficit externo. En la prctica, el conflicto es agravado por el hecho de que, comnmente ser permitido que el tipo de cambio real se aprecie en las etapas iniciales de la estabilizacin. Esto es el resultado usual an en las ms exitosas estabilizaciones: el tipo de cambio nominal es mantener fijo (o deslizante a una tasa baja) mientras los precios domsticos trabajan por su cuenta mediante su inercia residual.15
simultnea, que provoca la entrada de capital, y que paga la factura, y la otra es que necesitemos una depreciacin real de los tipos de cambio [...] Esta es la respuesta adecuada para mantener el pleno empleo cuando los esquemas de consumo y produccin se estn ajustando. Si la liberalizacin comercial sigue adelante con un tipo de cambio real constante, o un tipo de cambio real apreciado, entonces inevitablemente habr un gran problema macroeconmico.14
La estrategia de estabilizacin basada en el anclaje del tipo de cambio nominal consiste en fijar a ste, aun cuando sea en trminos relativos y a travs de una franja-objetivo, en relacin con una moneda considerada fuerte y, por lo tanto, dotada de credibilidad. Si bien durante los aos noventa las virtudes de esta estrategia han sido puestas en tela de juicio por la experiencia y, por ende, sujetas a controversia, es generalmente aceptado que la utilizacin de franjasobjetivo cuya paridad central se deprecia de manera gradual, constituye una opcin viable que junto a otras medidas contraccionistas puede reducir la inflacin sin desajustes significativos en el sector externo. Sin embargo, como ha insistido Dornbusch, el proceso de apreciacin debe ser estrechamente vigilado16 para
Por otra parte, la recomendacin comn para una economa que est experimentando un proceso de liberalizacin comercial es devaluar la moneda con el fin de compensar cualquier efecto negativo de ese proceso sobre las cuentas externas. Sin embargo, cuando la inflacin no se encuentra bajo control, el tipo de cambio se constituye en un elemento importante en la determinacin del nivel de los precios domsticos, de manera que ste usualmente juega
14 Rudiger Dornbusch, La macroeconoma de una economa abierta, La poltica econmica a examen, nm. 736, diciembre de 1994, pp. 37-38.
15 Dani Rodrik, The limits of trade policy reform in developing countries, Journal of economic perspectives, vol. 6, nm. 1, 1992, pp. 96-97. 16 Dornbusch hace referencia a los planteamientos tericos de Daz-Alejandro segn los cuales al inicio de la apreciacin real en trminos de importaciones se traduce en
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evitar que una sobrevaluacin resultante se traduzca en estancamiento, en especulacin y, finalmente, en una brusca devaluacin que agrave las condiciones iniciales de la economa; as,
la eleccin del rgimen de tipo de cambio es un tpico: tipo fijo, tipo flotante, zonas objetivo. Est absolutamente claro que las zonas objetivo no son panaceas, no palian la falta de una poltica nacional. Son, de ser as, un abuso en el uso del tipo de cambio para detener la inflacin, poniendo un peso excesivo sobre l, con el resultado final de una crisis. 17
de poltica econmica. Los principales exponentes de este enfoque, tambin llamado la nueva macro economa clsica son Robert Lucas, Thomas Sargent, Robert Barro y Edward Prescott, entre otros. Su tesis central consiste bsicamente en que los individuos forman sus expectativas racionalmente con base en toda la informacin presente y futura de quienes hacen la poltica econmica. Este nuevo desarrollo terico plantea:
[...] construir toda la macroeconoma sobre unos fundamentos microeconmicos explcitos, es decir, sobre el supuesto de que los individuos maximizan su satisfaccin, las empresas maximizan sus beneficios y los mercados estn en equilibrio. El nfasis en el equilibrio es mucho ms importante que el simple supuesto de expectativas racionales. 18
La historia reciente es incierta respecto a la efectividad de las propuestas tericas monetaristas para resolver los problemas que enfrentan las economas mundiales. Pareciera que la macroeconoma estuviese sujeta a modas y lo que hoy resulta vlido y certero, maana ya no lo es ms, y en esa generacin del desarrollo terico del pensamiento econmico, aparecen cada da nuevos enfoques que en ocasiones estn distantes de la realidad que pretenden explicar.
Esta posicin terica pretende explicar las fluctuaciones de la produccin y del empleo que se originan en el ciclo econmico. Para tal fin, Robert Lucas desarrolla un modelo que parte del supuesto de que los mercados se vacan por la flexibilidad en los precios; el problema reside en explicar por qu cuando se
1.2 Lo que ocurre cuando los individuos prevn las polticas: el enfoque de la nueva macroeconoma clsica. Este enfoque surge como un nuevo desarrollo macroeconmico, al inicio de la dcada de los setenta, prometiendo un mejor conocimiento y explicacin de los efectos producidos en la economa por las medidas
da un aumento en la cantidad de dinero, que incrementa el nivel de precios, se da tambin un aumento en la produccin. Es decir, lo que Lucas llama la relacin de intercambio entre la produccin y la inflacin. La explicacin proviene del supuesto de que los agentes econmicos cuentan con informacin imperfecta del nivel de precios corrientes, por lo que confunden los cambios de los precios absolutos con los cambios en los precios relativos. De acuerdo con Dornbusch,19 el modelo parte de
una expansin de la economa interna, sin embargo, despus de cierto plazo corto y como resultado de la mayor apreciacin, otros efectos compensan ms el efecto renta: las exportaciones disminuyen, las importaciones aumentan, el empleo decrece, el dficit externo se ampla y al final los tipos de cambio sobrevaluados tienen que ser corregidos (vase: Dornbusch, op. cit., p. 43). 17 Dornbusch, op. cit., p. 43.
un postulado fundamental de la microeconoma: la cantidad ofrecida de un bien concreto aumenta con el precio relativo del bien en cuestin. Los oferentes, en
18 Dornbusch y Fischer, op. cit., pp. 803-804. 19 Ibidem, pp. 806-808.
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el momento de fijar sus metas de produccin, ignoran el nivel de precios agregado, por lo que basan su decisin en el nivel estimado de precios. Este nivel estimado del precio relativo, el oferente lo obtiene basndose en el nico precio que conoce, que es el de su propio mercado y en el nivel general de precios esperado. Ahora bien, un oferente racional tendra que prever que cuando el precio relativo del bien es alto, se debe fundamentalmente a dos causas: la primera, al elevado nivel agregado de precios; y la segunda, a que se ha presentado una perturbacin relativa en el mercado en cuestin. De tal suerte que el oferente racional debe distribuir la responsabilidad entre las dos causas. Sin embargo, es necesario considerar a todos los mercados. Cuando la oferta monetaria no cambia, dichas perturbaciones relativas se cancelan entre s y no tienen ningn efecto. En el caso contrario, que la oferta monetaria se incremente de manera sorpresiva, esto provocar que la produccin media sea mayor que la normal, de donde se infiere que los individuos previeron equivocadamente las polticas, porque habrn confundido el aumento en la demanda agregada con una variacin en la demanda relativa, y adems se tendr un nivel de precios medios ms alto. As pues, el modelo de Lucas aparece como una importante contribucin terica en donde queda planteada una cuestin central en cuanto a la poltica monetaria: el nivel de precios slo puede verse afectado ante incrementos inesperados en la oferta monetaria. Respecto al tratamiento que el enfoque de equilibrio de las expectativas racionales da a la poltica econmica:
[...] En primer lugar, est el sofisticado tratamiento de las expectativas. El enfoque pone nfasis en que los agentes econmicos no reaccionan mecnicamente a todos los cambios de poltica econmica. En lugar de ello, tratan de imaginarse qu es lo que ese cambio significa para el comportamiento de la economa
y para los futuros cambios de poltica econmica, y actan de acuerdo con ello [...] En segundo lugar, al intentar construir macroeconoma sobre fundamentos microeconmicos, el enfoque de equilibrio de las expectativas racionales ha aportado una nueva perspectiva a los principios de la polticas fiscal y monetaria.20
Lo que subyace en este tratamiento, es el problema de la credibilidad de la poltica econmica. De acuerdo con esto, la respuesta que los individuos tengan ante las medidas de poltica econmica depende, en gran parte, de lo que ellos piensen sobre las implicaciones futuras de estas medidas. Sin embargo, no existe la absoluta seguridad de que los gobiernos puedan convencer a las personas de sus buenas y definitivas intenciones de implementar una poltica econmica capaz de abatir la inflacin. La evidencia histrica demuestra que el comportamiento de los precios y salarios no ha sido muy diferente cuando se han aplicado polticas monetarias restrictivas o expansionistas. Desde cierta perspectiva, la teora monetarista y la de las expectativas racionales son desarrollos tericos similares en muchos de sus supuestos y postulados; la diferencia esencial consiste en que el monetarismo postula que las expectativas de los individuos se forman por adaptacin, mientras que para el enfoque de las expectativas stas se forman racionalmente. Este ltimo enfoque ha sido severamente objetado por sus supuestos sobre la informacin de los agentes, en el sentido de que si estos poseen informacin perfecta sobre los modelos econmicos y sus parmetros, por qu no han de conocer el nivel de precios de la economa; a pesar de ello, la teora de las expectativas racionales se encuentra en el centro de la discusin, disputndose el privilegio de ser la mejor alternativa macroeconmica.
20 Ibidem, p. 811.
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2. La naturaleza de las polticas monetaria y cambiaria en el modelo de crecimiento neoliberal en Mxico. 1988-1996 La tendencia actual hacia la globalizacin ha provocado el abandono del papel tradicional del Estado, dando paso a la concepcin del crecimiento como un subproducto del funcionamiento de los mercados. De esta manera, el manejo de algn agregado monetario se convierte en el objetivo fundamental de la poltica econmica, al considerar que su comportamiento est directamente relacionado con la tasa de crecimiento de la demanda agregada. En Mxico, la poltica econmica ha dejado de ser un instrumento favorecedor del crecimiento; el esquema adoptado en materia de poltica monetaria y cambiaria privilegia el control de la inflacin como pieza clave en el programa econmico del gobierno que pretende lograr la estabilidad y el crecimiento. Es objetivo de este apartado establecer el papel que estas polticas han jugado en el nuevo modelo de crecimiento, intentando apuntar algunas lneas de anlisis que permitan su evaluacin.
como productor de bienes y servicios. Este programa de ajustes pretenda corregir desequilibrios estructurales de la economa mexicana; esto es, promover un sector industrial integrado internamente pero competitivo externamente; fomentar el crecimiento del ahorro interno; descentralizar las actividades productivas y promover el saneamiento de las finanzas pblicas. La crisis mexicana se desencadena con dos fuertes devaluaciones en 1982. La primera, complicada por la crisis de la deuda externa, configur un ajuste recesivo con una cada del producto de 4% en 1983. Con la segunda devaluacin de 50-100 por ciento (la primera fue de 2.5 veces), las exportaciones apenas crecieron (0.5%) pero las importaciones se contrajeron bruscamente (40%) producindose un supervit en la cuenta comercial. De 1982 a 1983 el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos cambi de signo violentamente: de un dficit de casi 7000 millones de dlares pas a un supervit de 5000 millones de dlares, con una reconstitucin de reservas por 2600 millones. 21 La crisis de 1982 constituye la coyuntura en que se implanta un nuevo modelo de desarrollo que coloca a
2.1 El papel de las polticas monetaria y cambiaria en la transicin al modelo de crecimiento neoliberal A principios de los aos ochenta, en Mxico y en casi toda Latinoamrica se experiment una de las ms agudas crisis econmicas, que puso en el centro del anlisis y la crtica la efectividad del modelo econmico vigente hasta ese momento. La crisis oblig a implantar un programa de ajuste macroeconmico (1983-1988) mismo que se considera como de transicin al nuevo modelo de crecimiento neoliberal. Este nuevo esquema propondra mecanismos distintos para financiar el desarrollo, para el grado de apertura de la economa y para la actividad reguladora, as como un nuevo carcter del Estado y su participacin
la liberalizacin de los mercados tanto internos como externos en el centro de su estrategia. El modelo de industrializacin mediante sustitucin de importaciones arrojaba saldos cada vez ms negativos. La poltica monetaria financiera adoptada desde 1980, consistente en el deslizamiento programado del tipo de cambio y en la elevacin significativa de las tasas de inters, desemboc en las referidas devaluaciones, mostrando su inefectividad para detener las presiones especulativas contra el peso. La magnitud de la actividad especulativa traducida a fuga de capital pareca
21 David Ibarra, Algunas experiencias devaluatorias, en Comercio Exterior, vol. 45, nm. 3, Banco Nacional de Comercio Exterior, Mxico, marzo de 1995, p. 275.
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explicarse en buena medida, por la libre convertibilidad de la moneda, de manera que nacionalizar la banca, con lo cual se poda implantar en la prctica un control implcito de cambios no era a mediados de 1982 simplemente una alternativa de poltica econmica. El comportamiento perverso del mercado cambiario, alentado y promovido por la banca privada, pareca anular cualquier otra opcin, salvo la del desastre econmico y poltico. 22 macroeconmicas23 Sin embargo, las variables PIB24
madamente 13 mil millones de dlares durante 1983 y 1984 como consecuencia del manejo de los precios externos por la va de la apreciacin monetaria.25 La inestabilidad macroeconmica y financiera de 1982, explicada en gran medida por la drstica disminucin en los precios internacionales del petrleo en una situacin de altsimo endeudamiento externo y dependencia de las divisas petroleras, coloc al pas en una situacin indita, por lo menos desde los aos de la posguerra. Respecto del papel que jugaron las polticas monetaria y cambiaria en el marco del programa de ajuste emprendido por De la Madrid, ste ha estado impregnado de valoraciones y consideraciones tanto econmicas como polticas. Por diversas razones, el manejo del tipo de cambio se ha considerado el termmetro de la confianza en las acciones gubernamentales. De acuerdo con David Ibarra,26 el tipo de cambio ha sido el precio distorsionador de los diversos programas de ajustes que peridicamente exige el proceso de desarrollo, adems de la aparente causa de las mltiples crisis que estremecen a gobiernos e instituciones. En sus primeros aos, el gobierno de De la Madrid enfrent una severa crisis de pagos de la deuda externa, lo que le oblig a acudir al FMI, mismo que le impuso drsticos lineamientos de poltica econmica. En este reordenamiento de la poltica econmica se privilegiaron
[...] las palancas mercantiles (es decir, los precios rela-
reflejaban una aguda descomposicin. Para 1982 el se contrajo en 0.6% y a nivel sectorial decreci ms fuertemente en las manufacturas (3%) y en la industria de la construccin (5%). El nivel de inflacin tuvo su primer rcord histrico, llegando a 99% en 1982, aun cuando en virtud del programa de ajuste pas a 60% en 1984, tendencia que se revierte en 1986 por la brusca cada del precio del petrleo; esta situacin se mantiene durante 1987, lo que genera un alto grado de incertidumbre respecto al programa de ajuste emprendido por el presidente De la Madrid. Respecto a la inversin total, sta se contrajo en 17% y la deuda externa alcanz los 85 mil millones de dlares en 1982, saliendo del pas por concepto de pago de su servicio, aproximadamente 11.6 miles de millones de dlares; es decir, 42% del ingreso por exportaciones. La balanza comercial registr una recuperacin que se tradujo en un supervit de aproxi-
22 Carlos Tello, La nacionalizacin de la banca en Mxico, Mxico, Siglo XXI, 1984, p. 122. 23 Los datos son de: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Estadsticas Histricas de Mxico, Tomo II, Aguascalientes, 1994, cuadros 18.7 y 19.25 24 Para el periodo 1970-1982, el PIB total registr una tasa de crecimiento de 6.2%; el PIB manufacturero de 5.5% y el agrcola de 3.2%. Valenzuela Feijo, Jos C., El modelo neoliberal, contenido y alternativas, en Investigacin Econmica 211, UNAM, Mxico, eneromarzo, 1995, p. 10.
tivos) como mecanismo bsico de asignacin y reasignacin de recursos. Por ejemplo, con cargo a la
25 Para el periodo 1970-1982 las exportaciones crecieron a una tasa del 26.3% y las importaciones a 16.4%; en tanto que la elasticidad de las exportaciones para el mismo periodo fue de 4.2 y para las importaciones de 2.6. Datos que reflejan un periodo de mayor crecimiento del sector que el analizado. Valenzuela Feijo, op. cit., p.18. 26 David Ibarra, op.cit., p. 275.
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drstica reduccin salarial se ha buscado mejorar la situacin del empleo incentivando la utilizacin de procesos ms intensivos en mano de obra; y con cargo al manejo del tipo de cambio, eliminar el sesgo antiexportador.27
a la baja de los aranceles y del nmero de fracciones arancelarias, as como en la flexibilizacin del sistema de cuotas y permisos previos. La administracin en el ritmo de ajuste de los bienes y servicios producidos por el sector paraestatal y la apreciacin del peso permitieron un control aunque fuese relativo del proceso inflacionario. El ritmo de aumento de los precios descendi hasta 60% en 1984-1985. La recesin econmica y el manejo de los precios externos por la va de la apreciacin monetaria propiciaron una recuperacin de la balanza comercial, la cual se tradujo en un supervit de aproximadamente 13 mil millones de dlares durante 1983 y 1984.30 Sin embargo, una nueva y drstica cada en los precios del petrleo en el mercado internacional en febrero de 1986, contrarrest las tendencias a la recuperacin logradas hasta entonces, significando una prdida de ingresos de 6.5% del PIB. El estrangulamiento del sector externo ante el crack petrolero y los fuertes flujos al exterior por concepto del servicio de la deuda produjeron un repunte inflacionario, contraccin de la actividad econmica, aumento en las tasas de inters y un mayor ritmo en el deslizamiento del tipo de cambio. La crisis petrolera de 1986 tuvo
Sin embargo, la certeza de que las consideraciones por parte del FMI acerca de las causas de la crisis en Mxico eran incorrectas, ya que no era un problema de crisis de pagos sino ms bien tena races en el esquema de crecimiento basado fundamentalmente en el financiamiento externo, oblig al gobierno de De la Madrid a abandonar los lineamientos recomendados y a buscar implantar un programa de reactivacin de la economa.28 Ante tales condiciones, el recin instaurado gobierno del presidente De la Madrid puso en prctica una poltica econmica regida por dos objetivos fundamentales: el primero, hacer frente a la crisis de pagos de la deuda externa; el segundo, propiciar las transformaciones en el aparato productivo que se constituyeran en el sustento de una economa competitiva y eficiente. Especficamente, la crisis de los primeros aos ochenta fue enfrentada mediante tres polticas centrales: a) una devaluacin de la moneda, seguida de modificaciones al rgimen cambiario, consistente en un sistema dual de tipos de cambio controlado y libre, pasando ste de un rgimen de deslizamiento programado a otro de flotacin regulada; b) una severa y sistemtica contraccin del gasto pblico; y c) un proceso de apertura comercial29 que signific el ajuste
27 Jos C. Valenzuela Feijo, El capitalismo mexicano en los ochenta, Ediciones Era, Mxico, 1986. p. 175. 28 Se instaura as el Pacto de Solidaridad Econmica en diciembre de 1987 signado por los representantes de los distintos sectores de la economa, que consideraba medidas de ajuste fiscal y monetario, as como antiinflacionarias. 29 La apertura en este periodo fue gradual y se inici con la reduccin selectiva de aranceles. En 1983 se
mantuvieron los permisos a la importacin para todas las fracciones previamente determinadas, comenzando a eliminarse slo despus de un ao; en 1985 se revis toda la estructura arancelaria, lo que se traduce en una contraccin de 37.5% en el valor de las importaciones sujetas a control; se avanz en el proceso de sustitucin de permisos de importacin por aranceles, de modo que para 1986, el nmero de fracciones sujetas a control se redujo hasta 30.9% del total. (Blanco Mendoza, Herminio, Las negociaciones comerciales de Mxico con el mundo, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994). 30 Los datos son de: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, Estadsticas Histricas de Mxico, Tomo II, Aguascalientes, 1994, cuadros 18.7 y 19.25.
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impactos de mayor trascendencia para la economa que la de 1981. El valor de las exportaciones totales de Mxico durante 1986, se redujo en 26% respecto al ao anterior, como resultado de una contraccin de 57% en las del sector petrolero; la inflacin alcanz en ese ao una tasa de 106%; el tipo de cambio nominal se devalu a lo largo del ao 140%, implicando una depreciacin real de 35%. 31 Hacia 1986-1987 las acciones en la Bolsa Mexicana de Valores se haban convertido en el activo ms rentable de la inversin, alcanzando rendimientos hasta de 700%; ello estimul el reingreso de capitales del exterior que increment las reservas internacionales del Banco de Mxico hasta los 13 mil millones de dlares, el mximo nivel histrico registrado hasta entonces. Los niveles de especulacin alcanzaron proporciones extraordinarias y hacia fines de 1987 el desplome de la Bolsa provoc, adems de una aceleracin del proceso inflacionario que llev la tasa de inflacin a 160%, una fuga de capitales estimada en 3500 millones de dlares. La transferencia sistemtica de recursos al exterior se convirti en el principal problema de la economa. La crisis de liquidez, en un contexto de elevacin de las tasas de inters internacionales, estaba asociada a un nivel de endeudamiento exterior total que sobrepasaba los 100 mil millones de dlares, mientras que el del sector pblico alcanzaba los 81 mil millones.32 Entre los resultados ms importantes obtenidos con el programa de ajuste se encuentran: el abatimiento de la inflacin, la mayor apertura de la economa y, finalmente, el manejo en la renegociacin de la deuda que permiti avanzar en la atencin de otros problemas estructurales.
2.2 El papel de las polticas monetaria y cambiaria en el modelo de crecimiento neoliberal Ante los avances en el abatimiento de la inflacin logrados por el programa de ajuste del presidente De la Madrid, la administracin de Salinas profundiz y aceler los cambios tanto internos como externos.33 En lo interno, el nuevo gobierno implementara acciones tendientes a la desregulacin econmica con el fin de incentivar la inversin privada en reas fundamentales para el desarrollo; el adelgazamiento en tamao y funciones del sector pblico con el objetivo de sanear las finanzas pblicas y hacer ms eficiente la asignacin del gasto pblico, y la consolidacin de la apertura comercial con el objetivo de estimular las exportaciones y mejorar la competitividad del aparato productivo nacional. En lo externo, se pretenda establecer nuevos tipos de relaciones con otros pases en el marco de la integracin de bloques econmicos. A fines de 1987 la estrategia macroeconmica cambi radicalmente; consisti en la instrumentacin de un nuevo programa estabilizador denominado Pacto de Solidaridad Econmica (PSE), basado en la concertacin entre los distintos sectores de la economa con representatividad oficial. Con el fin explcito de garantizar ciertos mrgenes de seguridad al programa emprendido, se acord implementar algunas medidas iniciales:
El tipo de cambio controlado se devalu en 22 por ciento (y 36 % el libre) antes de que se fijara temporalmente. Los precios del sector pblico se sobreajustaron al alza (por ejemplo, los energticos aumen-
31 Ibidem, cuadros 18.7, 18.20, 19.25 y 20.6. 32 Ren Villarreal, Industrializacin, deuda y desequilibrio externo en Mxico. Un enfoque neoestructuralista. (19291988), Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp. 444-446.
33 Estos cambios se dan en el marco de una nueva concertacin, firmada el 12 de diciembre de 1988 y denominada Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE), cuyo objetivo fundamental era consolidar la estabilidad econmica del pas y por ende el crecimiento sostenido sin inflacin.
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taron en promedio 85%); [...] los subsidios agregados a travs de precios pblicos o administrados que haban alcanzado 10.9 por ciento del PIB en 1981 [...] se abatieron al 3.6 durante el ao de 1988, como promedio. 34
de una poltica monetaria restrictiva y de una poltica cambiaria basada fundamentalmente en la sobrevaluacin del peso. El alcance y la efectividad de la poltica monetaria estn ntimamente vinculados al rgimen cambiario. De hecho, en un rgimen cambiario de bandas de flotacin en donde las autoridades asumen el compromiso de que el tipo de cambio no salte de ciertos mrgenes establecidos, la poltica monetaria queda fuertemente condicionada a las posibles fluctuaciones en el mercado de cambios. Esto es, en un rgimen cambiario que se ajusta a una tasa predeterminada, el capital tiene un alto grado de movilidad y el pblico puede modificar directamente el monto de sus acervos monetarios. Es decir, el pblico reduce sus tenencias monetarias cuando compra divisas de la reserva internacional del banco central; por el contrario, aumenta sus saldos de dinero cuando vende divisas y stas son adquiridas por el banco central. As, el gobierno salinista implementa una poltica monetaria acorde con el objetivo de abatir la inflacin y mantener el tipo de cambio dentro de las bandas:
El sano desempeo de las finanzas pblicas contribuir a una evolucin de los agregados monetarios y financieros compatible con la estabilidad. Asimismo, el financiamiento del sector pblico se apoyar ms en la colocacin de valores gubernamentales en el mercado que en el uso de crdito directo del Banco de Mxico, con el propsito de que el aumento de la base monetaria sea congruente con el crecimiento de la actividad econmica en condiciones de estabilidad.36
Desde finales de 1988, con el cambio de sexenio gubernamental, la evaluacin de la primera etapa del Pacto arrojaba una disminucin del ndice de inflacin de casi 100 puntos porcentuales, esto es, de 160% en 1987 a 52% durante 1988. El programa contuvo drsticamente la inflacin a costa del deterioro en los salarios reales y de la inhibicin en la creacin de empleos asociadas al estancamiento (el PIB creci en 1988 a una tasa apenas superior al 1%). En cuanto al sector externo, la prctica fijacin de la paridad cambiaria se tradujo en una expansin acelerada de las importaciones, de manera que su tasa de crecimiento anual pas de 6.8% en 1987 a 44.2% en 1988 y a 20% en 1990, mientras que las exportaciones se mantuvieron prcticamente constantes (vase cuadro 1). Las exportaciones no petroleras registraron un incremento de 9% en 1989 en tanto que el dficit en cuenta corriente alcanz cerca de los 5580 millones de dlares como consecuencia del aumento en el volumen de las importaciones y del todava elevado pago del servicio de la deuda externa35. Estos resultados estuvieron acompaados de una drstica disminucin en el ritmo inflacionario que pas de una tasa de 131.8% anual en 1987 a 9.8% en 1993. Esta nueva estrategia econmica tendiente a generar una transformacin productiva se acompa
De esta manera, los agregados monetarios M137 y M438 crecieron durante el periodo 1989 a 1991 a tasas
34 Jos Crdoba Montoya, Diez lecciones de la reforma econmica en Mxico, Nexos, nm. 158, Mxico, febrero de 1991, p. 35. 35 Miguel Sandoval Lara y Francisco Arroyo Garca, La economa mexicana en el fin del siglo, Revista de la CEPAL, nm. 42, Santiago de Chile, diciembre de 1990, p. 222.
36 Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994. Xalapa, 1989, p. 71. 37 Est definido como la suma de las cuentas de cheques (con y sin inters) y de los billetes y monedas en poder del pblico. 38 Est constituido por la suma de billetes, monedas, instrumentos de ahorro bancarios y de ahorro del mercado
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Cuadro 1 Principales indicadores macreconmicos. 1987-1994

Cuadro 1 PRINCIPALES INDICADORES MACROECONMICOS. 1987-1994. 1987 PIB Inflacin1 1 Dficit financiero/PIB1 Exportaciones1 Importaciones1 2 Balanza Comercial 2 Cuenta Corriente Reservas internacionales2 Inversin extranjera2 Deuda extranjera incluyendo deuda "interna" en poder de extranjeros2 Tipo de cambio real (ndice, 1980=100)* Basado en precios al consumidor Basado en precios al mayoreo Basado en el costo de mano de obra
2 Miles de millones de dlares 2 Millones de millones de dlares
1988 1.2 51.7 12.5 6.4 44.2 -0.9 -2.4 6.6 3.2 99.2 77.4 82.4 41.3
1989 3.5 19.5 5.6 -0.1 21.6 -4.1 -5.8 6.9 2.9 93.8 84.1 84.2 47.8
1990 4.4 29.9 3.9 3.8 19.9 -6.3 -7.5 10.3 5.0 106.0 84.2 87.7 50.1
1991 3.6 18.8 -1.5 6.5 20.0 -13.4 -14.9 18.1 9.9 121.7 92.6 98.3 54.5
1992 2.8 11.9 1.6 1.5 24.0 -23.0 -24.8 19.3 8.3 131.1 98.9 108.1 56.1
1993 0.4 8.0 0.7 92.0 0.2 -18.9 -23.4 24.3 15.6 142.9 102.8 114.8 59.8
1994 2.5 6.9 -1.0 13.8 18.8 -22.3 -26.5 3.5 16.1 n.d. n.d. n.d. n.d.
1.7 159.2 16.1 8.8 6.8 5.9 4.0 13.7 3.9 109.5 63.6 67.2 33.3
11Tasa de crecimiento anual Tasa de crecimiento anual
vol. 45, nm 6, Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior, junio manufacturero mexicano, 1988-1994, Comercio Exterior, FUENTE: Dussel Peters, Enrque. El cambio estructural del sector de 1995, p. 461. * Dornbusch, Rudiger y A. Werner, "Mxico: stabilitation, reform and no growth", Brooking Papers on Economie Activity vol. 45, nm. 6, Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior, junio 1995, p. 461. nm. 1, p. 294. * Dornbusch, Rudiger y A. Werner, Mxico: stabilitation, reform and no growth, Brooking Papers on Economie Activity, nm. 1, p. 294
Fuente: Dussel Peters, Enrique. "El cambio estructural del sector manufacturero mexicano, 1988-1994", Comercio
Exterior,
reales positivas y elevadas. El saldo del agregado M1 se increment en trminos reales en 84% en 1991, aumento muy superior al logrado en el ao inmediato anterior (25.2%). Este importante incremento est explicado en buena medida por el aumento en cuentas de cheques (151.7%). Por otra parte, el crecimiento en trminos reales de billetes y monedas en poder del pblico pas de 5.3% en 1990 a 11.3% en 1991 (vase Cuadro 2). El incremento en la demanda de activos monetarios por parte del pblico est explicado por el disminuido ritmo de crecimiento inflacionario, as como por los bajos niveles en la tasa de inters. Por otro lado, el agregado M4 registr un aumento real en 1991
(9.3%) aun cuando fue menor que el ocurrido durante 1990 (vase Cuadro 2). Esto debido a que el proceso de desincorporacin de las empresas paraestatales implicara la afectacin de la tenencia de activos financieros por parte del pblico y especficamente de los posibles compradores39 (vase Grfica 1). Los altos niveles registrados por M1 y M4 durante tres aos consecutivos no implican que se hubiera implantado una poltica monetaria expansionista, dado que el banco central interviene en el mercado de cambios con operaciones de mercado abierto. Con un rgimen de deslizamiento cambiario, la evolucin de los agregados monetarios no constituye un indicador adecuado del grado de restriccin o laxitud de la poltica
institucional de dinero en poder del pblico, as como por los depsitos del Fideicomiso para la Cobertura de Riesgos Cambiarios (Ficorca) en el Banco de Mxico.
39 Los datos son de: Banco de Mxico, Informe anual 1991, Mxico, 1991, pp. 31 y 32.
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Cuadro 2. Evolucin de los agregados monetarios 1990-1995 Cuadro 2 saldos corrientes, al final de cada periodo EVOLUCIN DE LOS AGREGADOS MONETARIOS 1990-1995
Millones de nuevos pesos SALDOS CORRIENTES, AL FINAL DE CADA PERIODO Millones de nuevos pesos
Ao Concepto M1 Billetes y monedas Cuentas cheques M.N. Cuentas cheques M.E. M2 = M1+ instrumentos bancarios a corto plazo M3 = M2 + instrumentos no bancarios a corto plazo Cetes Tesobonos M/E Pagafes M/E Bondes Papel comercial M4 = M3 + instrumentos a largo plazo + Ficorca
1990 50 334 24 603 22 912 2 819 182 779 258 030 31 875 116 514 36 958 5 788 296 419
1991 109 895 32 416 74 384 3 095 269 120 318 223 30 047 1 001 72 14 872 3 111 387 982
1992 126 471 38 012 84 478 3 981 324 099 375 603 34 818 1 046 12 998 2 643 465 024
1993 148 911 43 228 104 214 4 469 370 872 463 892 71 204 4 498 13 756 3 563 591 849
1994 154 519 51 870 94 163 8 486 454 908 590 724 19 258 109 483 3 019 4 058 739 296
1995* 124 206 44 709 69 697 9 801 498 387 612 447 23 474 81 815 4 167 4 603 763 944
* *Marzo de 1995. Marzo de 1995. FUENTE: Banco Mxico, Indicadores econmicos, Mxico, mayo de 1995, Cuadro 1-3. Fuente: Banco de de Mxico, Indicadores econmicos, Mxico, mayo de 1995, Cuadro I-3.
monetaria, para ello es necesario analizar la tendencia del crdito interno neto del banco central, lo que se desarrollar ms adelante. A lo largo del sexenio salinista, los agregados monetarios registraran una tendencia creciente. Sin embargo, a partir de 1993 el agregado M340 empieza a reflejar las preferencias del pblico por instrumentos no bancarios de corto plazo. Es as que, los cetes y los tesobonos registran un notable incremento al pasar de 34818 millones de nuevos pesos en 1992 a 71204
millones de nuevos pesos en 1993, y de 1046 millones en 1992 a 4 498 millones de nuevos pesos en 1993, respectivamente. Para finales de 1994 ocurre una situacin inversa al crecer desmesuradamente los tesobonos a 109 483 millones de nuevos pesos (vase Cuadro 2). Esta situacin obedece a los altos rendimientos ofrecidos por este tipo de instrumentos, en un intento del gobierno salinista de propiciar la entrada de capitales y de seguir sosteniendo el tipo de cambio que para ese momento observaba una sobrevaluacin estimada en 20%, misma que pona en riesgo en primera instancia la estabilidad cambiaria y
40 Definido como la suma de la base monetaria (M1) ms los instrumentos bancarios a corto plazo (M2) y los no bancarios a corto plazo como los Cetes, Petrobonos, Bondes, Pagafes y papel comercial.
en ltima la estabilidad econmica. De esta manera, y de acuerdo con el propio Banco de Mxico, el objetivo explcito de la poltica mone-
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taria41 para 1993 y 1994 fue el de procurar la estabilidad de precios, lo que ocasion que se implementaran medidas tendientes a ordenar los mercados de dinero y de cambios, buscando evitar una expansin excesiva de la base monetaria, as como presiones cambiarias e inflacionarias adicionales. De hecho, el Banco de Mxico realizara esterilizaciones o reposiciones con el objeto de compensar los movimientos en los coeficientes de liquidez, ajustando diariamente el monto de la base monetaria a la demanda esperada, siempre cuidando que la variacin resultante no perjudicara la suprema meta inflacionaria. En Mxico, como en cualquier economa abierta en la que su banco central interviene en el mercado cambiario, la oferta de base monetaria tiene dos posibles fuentes: la monetizacin de la reserva internacional neta y/o la variacin del crdito interno neto.42 Esta ltima variable es el instrumento por excelencia de toda poltica monetaria. Esto es, el Banco de Mxico manipula su crdito interno neto dependiendo de las variaciones de la oferta de la base monetaria y la acumulacin de reservas internacionales. En Mxico, esta variable ha registrado una tendencia contraccionista a lo largo de buena parte del sexenio anterior, segn se observa en el Cuadro 3. De 1990 a 1993, el crdito interno neto mostr una tendencia contraccionista, por el contrario, para diciembre de 1994 ste creci a 24196 millones de nuevos pesos, lo cual podra explicarse por el crecimiento del crdito neto otorgado a la banca comercial (96031 millones de nuevos pesos) y al del financiamiento a los fideicomisos oficiales (34428 millones de nuevos pesos). Esto como consecuencia de los serios problemas que enfrentaban los bancos privados ante la anunciada
devaluacin de diciembre de 1994 que los coloc en graves problemas de liquidez. Esta situacin se extiende hasta enero de 1995 (vase Grfica 2). En general, el comportamiento del crdito interno neto del Banco de Mxico fue contraccionista; es decir, se orient a retirar grandes volmenes de liquidez del mercado, por lo que se podra inferir que la tendencia creciente en los agregados monetarios no es atribuible al manejo y comportamiento del crdito interno neto. Respecto de la poltica cambiaria implantada por el gobierno salinista, fue congruente con el objetivo central de abatir la inflacin:
En una economa abierta a la competencia externa, conforme lo precisa para Mxico la estrategia de modernizacin del Plan, es fundamental que el tipo de cambio contribuya al fortalecimiento de las exportaciones, a la sustitucin eficiente de importaciones y a una evolucin satisfactoria de la balanza de pagos; pero sin ser fuente de inflacin ni imponer cargas al consumidor con el objeto de mantener artificialmente la rentabilidad de empresas ineficientes, as como tampoco estimular la actividad de sectores en los que el pas no posee una ventaja comparativa en los mercados mundiales. La estabilidad del tipo de cambio, que no significa necesariamente total fijacin, sino la ausencia tanto de movimientos bruscos como de una rpida evolucin, ser resultado de la consolidacin de la estabilidad de precios, de finanzas pblicas equilibradas y del manejo adecuado de las polticas monetarias y fiscales, y de diversos elementos de costo. 43
Desde la renovacin del Pacto efectuada en febrero de 1988 el tipo de cambio se emple como ancla del programa de estabilizacin, esto es, como el instrumento que eliminara la inflacin inercial y garantizara que la poltica fiscal mantuviera la disciplina requerida para sanear las finanzas pblicas; la paridad fue fijada
41 Banco de Mxico, Informe anual 1993, Mxico, 1993, p. 45; Informe anual 1994, Mxico, 1994, pp. 62 y 63. 42 Est constituido como la base monetaria menos los activos internacionales netos.
43 Plan Nacional de Desarrollo, op. cit., pp. 71 y 72.
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Cuadro 3. Base monetaria, reserva internacional y crdito interno neto. 1990-1995 saldo corriente al final de cada periodo
Millones de nuevos pesos
*Banco de Mxico, datos obtenidos al 17 de noviembre de 1995 FUENTE: Banco de Mxico, Indicadores econmicos, Mxico, mayo de 1995, Cuadro 1-4.
en 2330 pesos por dlar, la cual se mantuvo hasta el mes de diciembre de ese mismo ao. El tipo de cambio se convierte a partir de este momento en un instrumento de la poltica estabilizadora, con las repercusiones sobre la balanza externa que la propia teora prev. Como fue apuntado en el primer apartado de este trabajo, utilizar el tipo de cambio nominal como ancla conduce a una apreciacin real de la moneda interna, en tanto que la eliminacin de los diferenciales de inflacin ocurre con algn retraso. A principios de 1989 se introdujo el sistema de deslizamiento cambiario, fijado originalmente en un peso por da, lo cual equivale a una tasa de depreciacin anual del tipo nominal de 16%. A partir de la renovacin del Pacto en mayo de 1990, el ritmo de deslizamiento del peso se redujo a 80 centavos; para el siguiente mes de noviembre en que hubo una nueva concertacin la depreciacin diaria del tipo de cambio nominal se
estableci en 40 centavos, pasando as de 2692 pesos por dlar a fines de 1989 a 2 959 pesos por dlar en diciembre de 1990. 44 De esta manera, el gobierno de Salinas utiliz al tipo de cambio como ancla temporal del nivel general de precios. As, el programa econmico gubernamental le asignaba a la poltica cambiaria un papel central dada su ntima relacin con la balanza de pagos y su influencia en la formacin de expectativas entre ahorradores e inversionistas. El rgimen cambiario adoptado (mismo que se mantuvo de 1991 a 1994) por las autoridades gubernamentales consisti en dejar que el tipo de cambio flotara dentro de una banda que se ensanchaba diariamente. Inicialmente el piso de la banda se fij en 3.0512 pesos por dlar, en tanto que el techo de la banda se deslizara diariamente 0.0002 nuevos pesos por dlar. Este techo se modificara en octubre de 1992 a razn de 0.0004 pesos por da, en tanto que el piso de la banda se mantuvo sin cambios. De acuerdo con informacin del Banco de Mxico durante los primeros
44 Banco de Mxico, Informe Anual 1989, Mxico, 1990; Informe Anual 1990, Mxico, 1991.
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Grfica 2. Evolucin del crdito interno neto Grfica 2 1990-1995 saldosCRDITO INTERNO NETOcada periodo EVOLUCIN DEL corrientes al final de 1990-1995
SALDOS CORRIENTES AL FINALpesos Millones de DE CADA PERIODO
Millones de pesos
veinte das del mes de diciembre de 1994 el tipo de cambio interbancario se depreci 12.6% dentro de la banda; las autoridades argumentaran en su momento, que esta amplitud creciente tena la finalidad de imprimir mayor flexibilidad al tipo de cambio para que se fuera ajustando a las condiciones que la economa del pas requera. Tal poltica prometa resultados posi-
30 000 20 000
Millones de nuevos $
10 000 1
- 10 000 - 20 000 - 30 000 - 40 000 - 50 000 - 60 000
tivos, ya que el Banco de Mxico slo intervendra en el mercado cambiario cuando se tocaran cualquiera de los lmites de la banda, comprando o vendiendo dlares, segn fuera el caso, lo que permitira el manejo de la base monetaria, expandindola si el banco central compraba divisas, y contrayndola cuando venda divisas (vase Grfica 3). Desde esta perspectiva, este esquema cambiario apareca como capaz de alcanzar los objetivos para los que fue diseado: abatir la inflacin.
1990
1991
1992
1993
Aos
1994
1995
Elaborada a partir delos datos del cuadro 3
Grfica 3. Rgimen Cambiario Vigencia desde el 11 de noviembre de 1991 hasta el 19 de diciembre de 1994
NOTA: Cabe recordar que a partir del 10 de enero de 1993 fue introducida una nueva unidad monetaria, el nuevo peso (N$), cuya equivalencia con los pesos anteriores ($) es de 1/1000. Por PECE se hace referencia al Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y el Empleo, acordado entre el Gobierno Federal, los sindicatos, las organizaciones campesinas y el sector empresarial. * Da natural ltima observacin 19 de diciembre de 1994. FUENTE: Banco de Mxico, Informe Anual 1994, Mxico, 1994, p. 52.
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Efectivamente, los niveles de inflacin que se registraron durante buena parte de la administracin salinista alcanzaron las metas previstas en el programa econmico. Sin embargo, y a pesar de la prctica eliminacin del dficit pblico, de la indiscriminada apertura comercial, de los extraordinarios ingresos obtenidos por la venta de las empresas paraestatales y de una poltica monetaria restrictiva, el crculo virtuoso de la estabilizacin y el crecimiento no pudo alcanzarse debido, fundamentalmente, a que todos estos logros macroeconmicos se haran a costa de grandes sacrificios microeconmicos. Por otra parte, el ndice de depreciacin del tipo de cambio nominal fue siempre menor que la diferencia entre los precios internos y externos, de tal manera que la apreciacin real actuara como freno a la inflacin y como un incentivo a la inversin extranjera, lo cual condujo en cierto plazo a la sobrevaluacin del tipo de cambio real. De acuerdo con las estimaciones presentadas en el Cuadro 1 se toman como base el ao de 1980 y el ndice de precios al mayoreo el peso estaba ya sobrevaluado en 1992 y continu aprecindose para el
siguiente.45 Tomando como referencia el ao 1988 en que se registr prcticamente un equilibrio en la balanza comercial, Calva encuentra que la progresiva apreciacin de la moneda mexicana, derivada de la estrategia del tipo de cambio como ancla nominal, llev a una sobrevaluacin de 41.9% en diciembre de 1993 y de 35.6% en julio de 1994. Esta apreciacin sostenida del tipo de cambio real, en el contexto de una abrupta apertura comercial y financiera, entra una vulnerabilidad creciente de la estrategia adoptada. Desde 1992 se haban destacado los riesgos de un bajo ahorro interno y un creciente dficit en cuenta corriente financiado cada vez en mayor proporcin con capital voltil. Los efectos nocivos de inversiones en cartera y de capitales privados de corto plazo fueron enfrentados mediante la esterilizacin de recursos por parte del banco central. Sin embargo, a partir de febrero de 1994, las tasas de inters estadounidenses empezaron a aumentar; ello, aunado a la inestabilidad poltica y social registrada en esos momentos en Mxico, acentu la percepcin de un aumento en el riesgo. El tipo de cambio lleg en varias ocasiones al techo de la banda, que en ese momento era igual a poco menos de 3.4 nuevos pesos por dlar, asimismo las reservas internacionales disminuyeron de 26 mil a 18 mil millones de
45 Esta estimacin fue tomada de Dornsbuch, Rudiger y A. Werner, Mxico: stabilization, reform and no growth, Brooking Papers on Economic Activity, nm. 1, 1994; sin embargo, el tema de la sobrevaluacin del peso gener toda una controversia desde 1992 entre quienes afirmaban su existencia y advertan sobre sus posibles efectos negativos y quienes la negaban basados en clculos bajo ndices de precios y aos de referencia que mostraban su ausencia. Al respecto puede consultarse adems de la obra citada de Dornsbuch y Werner y entre muchas otras las de: Fald KuriI y Samuel Puichot, op. cit.; Guitierrez, Roberto, Auge y declinacin de la competividad del peso mexicano: 1982-1991 Investigacin Econmica, nm. 197, Mxico, julio-septiembre de 1997; Calva, Jos Luis, Los retos macroeconmicos de la actual administracin: sobrevaluacin cambiaria, altas tasas de inters y estancamiento econmico, Carta Econmica Regional, Universidad de Guadalajara, enero-febrero de 1995.
dlares, estabilizndose en los meses de abril a noviembre en 17 mil millones. Por otra parte,
La Secretara de Hacienda y el Banco de Mxico facilitaron la sustitucin de valores gubernamentales denominados en pesos (Cetes, Bondes y Ajustabonos) por Tesobonos, instrumento cuyo valor en dlares no se ve afectado por las variaciones del tipo de cambio [...] A la vez, la oferta de Tesobonos coadyuv al endurecimiento de la poltica monetaria. En 1994 la circulacin de estos ttulos aument 26400 millones de nuevos pesos.46
46 Banco de Mxico, La poltica monetaria para 1995, Comercio Exterior, vol. 45, nm. 2, Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior, febrero de 1995, p. 167.
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De esta manera, la colocacin de estos instrumentos redimibles en pesos pero indizados al dlar se tradujo en una acelerada dolarizacin de la deuda pblica interna: mientras que para diciembre de 1993 los Cetes absorban 70% y los Tesobonos 6% del total, para diciembre de 1994, las proporciones eran de 10% y 87%, respectivamente.47 Por otra parte, al ser enfrentada la salida de capitales con una poltica de esterilizacin de la cada en las reservas internacionales consistentes en el aumento al crdito interno, las presiones sobre el tipo de cambio crecieron. Con tasas internas de inters a la baja y tasas estadounidenses al alza y con un dficit comercial de 22 mil millones de dlares (8% del PIB), la fuga de capitales se acentu. A mediados de diciembre las reservas internacionales se haban reducido drsticamente hasta los 11 mil millones de dlares. Ante ello, despus de un fallido intento por frenar la salida de capitales subiendo al techo de la franja lo que se tradujo en una nueva y explosiva fuga de capitales el 22 de diciembre de 1994 se abandon el compromiso de mantener la paridad dentro de la zona-objetivo mediante las intervenciones del Banco de Mxico, implantndose el rgimen de flotacin. De esta manera, el afn del gobierno de Salinas de ganar credibilidad interna y externa en el control de la inflacin, se contrapuso con problemas de fondo de la economa mexicana que devinieron en la devaluacin de diciembre de 1994 y en crisis econmica que le tocara enfrentar al actual gabinete del presidente Zedillo. Con la anunciada devaluacin se evidenciara la severa exposicin de la economa mexicana a las formas ms inestables y especulativas de la inversin interna, en proporciones de tal naturaleza que rebasaran ampliamente las reservas de divisas y los medios de control disponibles. As, como producto de
factores polticos, de la magnitud del dficit comercial, del cambio en la coyuntura financiera internacional, la devaluacin se convertira en crisis cambiaria que devino en crisis financiera y posteriormente en crisis productiva. Esto es, la crisis financiera y burstil desencadenada se caracterizara desde su inicio hasta la utilizacin del paquete de rescate ofrecido por los Estados Unidos en, prcticamente, el derrumbe de la bolsa mexicana y en tasas de inters arriba del 100%, que colocaran a la banca en el punto del colapso, al registrar para ese momento un volumen de la cartera vencida de 46921 millones de nuevos pesos, adems de una paridad de hasta ocho nuevos pesos por dlar. En marzo de 1995, la crisis cambiaria se convertira en una aguda crisis inflacionaria, productiva y social, debido fundamentalmente a que el costo de la devaluacin se trasladara al aparato productivo y a los consumidores, y adems a la poltica fiscal y monetaria seguida por el gobierno zedillista. La poltica monetaria, contenida en el programa econmico adoptado y en los lineamientos explicitados por el Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Econmica, 48 se mantendra contractiva. El Banco de Mxico, adoptara una poltica de crdito primario sumamente estricta, al imponerle un lmite a su crecimiento durante dicho ao, con el objetivo explcito y prioritario de procurar la estabilidad del poder adquisitivo del peso. As, en enero de ese
47 Banco de Mxico, Indicadores Econmicos, Mxico, mayo de 1995, p. 1-8.
48 El Acuerdo se firma el cuatro de enero de 1995. Los principales puntos fueron: a) ratificar el aumento salarial del pasado 20 de diciembre; b) disminuir el gasto pblico en 1.3 puntos porcentuales del PIB; y c) contencin del crdito de la economa. El 9 de marzo del mismo ao, se anuncia un nuevo ajuste al programa de emergencia anterior, llamado Acuerdo de Unidad para Superar la Emergencia Econmica (PARAUSEE), cuyas medidas son: a) aumento en la tasa general del IVA, de 10 a 15 por ciento, b) aumentos a los precios de la gasolina y electricidad, c) contraccin adicional del gasto pblico de 1.6% del PIB; entre otros.
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mismo ao se fijara un lmite de 12 mil millones de nuevos pesos, mismo que es modificado y disminuido a 10 mil millones de nuevos pesos; esto debido, segn el propio Banco de Mxico a que dicho nivel es ms compatible con el crecimiento previsto del el programa econmico de Zedillo49.
PIB
crear un padrn de importadores y exportadores que permita elaborar el inventario de divisas del pas, a fin de evitar desbalances temporales en el flujo de ingresos y egresos, situacin que constituye el mayor riesgo en el mercado de cambios, al ser utilizados con fines especulativos. Asimismo, se estableceran las nuevas modificaciones a las Reglas para Inversin de las Reservas Tcnicas de las Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, con el objetivo de que las instituciones de seguros puedan cubrirse de los riegos del tipo de cambio, de esta forma, se intenta un mayor control sobre las inversiones, al limitar los riegos derivados de canalizar los recursos a otros tipos de inversiones de carcter especulativo. Sin embargo, los esfuerzos del presidente Zedillo no fueron suficientes para provocar una tendencia favorable en el mercado de cambios. As, el primer ao del gobierno zedillista, cerrara con una alza de 117.86% en el tipo de cambio, con un retroceso equivalente a un sexenio en el nivel de las tasas de inters, al registrar los
CETES
real
(1.5%) y con la meta de inflacin (16%) planteados en Sin embargo, para finales de 1995 el Banco Central anunciara la ampliacin de la base monetaria, introduciendo 20 mil millones de nuevos pesos, mismos que implican un crecimiento de 30%; esta situacin provocara que las expectativas de los agentes econmicos se volvieran confusas lo que presionara las tasas de inters50. Para 1996, la poltica monetaria del gobierno se orientar a la estabilidad de los precios y a la disminucin de las tasas de inters. De esta manera, el Banco de Mxico anunci que la base monetaria aumentar en 18 mil millones de pesos, es decir, 27% mayor respecto de la del ao prximo pasado, (66809 millones de nuevos pesos), mientras que el lmite al crecimiento del crdito interno neto se fijar en 15 mil millones de pesos, es decir, 5 mil ms que en 1995.51 De esta manera, y despus de quince fases del Pacto, el tipo de cambio dej de ser la variable de estabilizacin y se dio paso a la poltica monetaria que funcionar como ancla nominal de la economa, en un intento de sujetar la evolucin creciente del nivel general de precios mediante el control de la base monetaria. Las intervenciones de las autoridades en el mercado cambiario solo se haran para influir sobre la base monetaria y de esta forma sobre las tasas de inters. En este contexto se da la creacin del Fondo de Estabilizacin Cambiaria que sera administrado y operado por el Banco de Mxico, cuyo objetivo ser
a 28 das un promedio anual de
46.34%. En la economa real, los indicadores reflejaban un saldo ms que desfavorable: ms de 2.3 millones de mexicanos haban perdido su empleo; el salario mnimo real disminuira en poco ms de 15% (en comparacin con el 0.2% en 1994); la canasta bsica de alimentos se increment en 42.9%; todo lo anterior enmarcado en una cada de alrededor del 6% en el PIB.A pesar del AUSEE y del PARAUSEE parece que las autoridades diagnosticaron muy mal el tamao de la crisis. En las ltimas dcadas, la funcin del Estado como promotor del desarrollo econmico y regulador de las desigualdades sociales se ha modificado. Recientemente, nuevos desarrollos tericos ocupan el escenario con nuevas perspectivas de los problemas
49 Nacional Financiera, El mercado de valores, nm. 3, Mxico, marzo de 1995, p. 20. 50 El Financiero, 17 de noviembre de 1995. 51 El Financiero, 1 de febrero de 1996.
econmicos y distintas propuestas de solucin. Desde esta perspectiva, el mercado es el encargado del buen funcionamiento de la economa; la estabilidad del tipo
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de cambio es nicamente un instrumento de ajuste de la poltica monetaria; el control de la inflacin y de las finanzas pblicas son cuestiones centrales. De esta manera el monetarismo como doctrina econmica dominante en la actualidad afirma que el Estado es incapaz de manejar eficientemente los movimientos cclicos de la economa siendo el mercado y su funcionamiento armonioso el que asegura el crecimiento econmico. De igual forma, el enfoque de las expectativas racionales sostiene en una posicin ms radical que los agentes econmicos cuentan con toda la informacin que les permite anticipar cualquier cambio en la poltica gubernamental. Para ambos desarrollos tericos una de sus premisas esenciales es que la interferencia del gobierno desestabiliza a la economa, provocando ms perjuicio que beneficio. Los monetaristas han puesto especial nfasis en la poltica monetaria como un instrumento eficaz para propiciar estabilidad, va el manejo de los agregados monetarios, y en su relacin con los tipos de inters; as como en la poltica cambiaria, sealando al rgimen cambiario flotante como el consistente con un mercado libre y con el libre comercio. Aseguran que el objetivo es que la distintas economas del mundo adopten un tipo de cambio libre que no provoque inestabilidad a pesar de su fluctuaciones. Sin embargo, en la prctica no existe un sistema econmico donde el gobierno no intervenga, por lo general su intervencin se da con el fin de suavizar las fluctuaciones en el tipo de cambio. Una posicin menos estricta la constituye la creacin de las franjas-objetivo en donde el tipo de cambio depende de algunos determinantes fundamentales y de las expectativas de su nivel futuro. La tesis central del enfoque de las expectativas racionales consiste bsicamente en que los individuos forman sus expectativas racionalmente basados en la informacin presente y futura de quienes hacen la poltica econmica. Lo que subyace en este trata-
miento es el problema de la credibilidad de la poltica econmica. Sin embargo, ambos enfoques constituyen desarrollos similares tanto en sus supuestos como en sus postulados. La diferencia esencial consiste en que para el monetarismo las expectativas se forman por adaptacin y para el nuevo enfoque las expectativas se forman racionalmente. La forma especfica que adopta el sistema cambiario internacional, segn los acuerdos emergidos de las circunstancias del momento histrico, determina en primera instancia el rgimen adoptado por cada pas en particular, aunque en ltima instancia existe una relativa autonoma para la implementacin de uno u otro rgimen, segn lo requieran las condiciones de insercin a los mercados mundiales o a la poltica econmica interna de un pas. En el caso de Mxico, durante el proceso de liberalizacin comercial, las tendencias internacionales a la flexibilizacin de los regmenes cambiarios y la presencia de crisis internas recurrente han determinado la puesta en prctica de diferentes polticas cambiarias y monetarias, encaminadas a favorecer la apertura y a generar las condiciones internas para el logro de objetivos macroeconmicos de orden ms integral y de ms largo plazo Es as que a partir de los ochenta la economa mexicana inicia un proceso de transicin hacia un nuevo modelo de crecimiento: el neoliberal. En este nuevo esquema las polticas monetaria y cambiaria, juegan un papel central para lograr la estabilidad y el crecimiento. Su manejo est siempre en funcin de una meta suprema: abatir la inflacin. El nfasis ha sido puesto en el control de los agregados monetarios y en la utilizacin del tipo de cambio como ancla para la estabilidad de precios. La poltica monetaria implantada por el gobierno de Salinas se caracteriz por ser contractiva y con una evolucin creciente de los agregados monetarios. As, el programa econmico de la administracin de Salinas le asign un papel central a la poltica cambiaria dada su ntima
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relacin con la balanza de pagos y su influencia en la formacin de expectativas entre ahorradores e inversionistas. De este modo, puede afirmarse que durante el sexenio gubernamental del presidente De la Madrid, caracterizado por la implementacin de una apertura comercial que se tradujo en el desmantelamiento del anterior esquema proteccionista, la poltica cambiaria se orient al fomento de las exportaciones no petroleras y basndose en una depreciacin real de la moneda que, de acuerdo con algunas estimaciones, llev a mrgenes de subvaluacin que contribuyeron en buena medida a la inflacin galopante registrada en esos aos. As, el manejo del deslizamiento de la paridad cambiaria estuvo asociado a objetivos tpicamente comerciales; los resultados seran desastrosos, de manera que a fines de 1987 la estrategia fue abandonada. A partir de entonces, y a lo largo del periodo salinista, el tipo de cambio fungi junto con los salarios como el ancla que hizo posible el xito aparente del programa de estabilizacin; el abatimiento de los ndices de inflacin se logr a costa de un enorme incremento en el saldo deficitario de la cuenta corriente externa. A pesar de las advertencias de la propia teora econmica en el sentido de la presencia de contradicciones entre los objetivos de detener la inflacin y de superar el dficit externo, la evaluacin de las autoridades gener expectativas de un creciente flujo de inversiones externas que paliara tal contradiccin. La adopcin del rgimen de zonas-objetivo desde 1991, al interior de las cuales la paridad se mantuvo en permanente apreciacin, con intervenciones intramarginales del Banco de Mxico, implic que pocos meses despus algunos analistas estimaran que el peso se encontraba ya sobrevaluado, colocando en mayor desventaja a la de por s escasa competitividad del aparato productivo interno. La apreciacin real del peso se mantuvo como estrategia antiinflacionaria
hasta el final del sexenio, cuando ya el alto margen de sobrevaluacin era incuestionable y generaba una fuerte expectativa de devaluacin. La incertidumbre y las condiciones polticas adversas actuaron favoreciendo la especulacin y la salida abrupta de capitales. La poltica de estabilizacin haba tocado sus lmites, y el costo en trminos de dependencia de los recursos financieros externos, de desempleo, de recesin econmica, en fin, de crisis econmica generalizada, an no ha sido suficientemente evaluado. En la explicacin de la crisis mexicana pueden identificarse dos tipos de argumentos que, sin embargo, estn ntimamente relacionados. Por una parte, la poltica de apreciacin real del peso en el marco de una programa de liberalizacin comercial requera precisamente lo contrario, es decir, una poltica de depreciacin real, consistente con los fines de estabilizacin, aun cuando los resultados fuesen obtenidos en un plazo considerablemente ms largo. Por otra parte, en condiciones de una moneda sobrevaluada desde 1992, la especulacin financiera, principalmente por parte de los inversionistas externos, influy decisiva y finalmente en la determinacin de los dos precios clave en cualquier economa: la tasa de inters y el tipo de cambio. Despus de ello, el colapso financiero que devino en crisis econmica. Colapso financiero y crisis econmica que le tocara enfrentar al actual gobierno de Zedillo. Es as que en diciembre de 1994, el gobierno mexicano adopt un nuevo rgimen cambiario: la libre flotacin y el manejo de los agregados econmicos sera el que permitira controlar la inflacin. A partir de ese momento, la economa mexicana sufrira una serie de problemas que la colocaran al borde del colapso. La actual administracin ha enfrentado la crisis con una serie de acciones plasmadas en el y el
PARAUSEE. AUSEE
Sin embargo, y a pesar de ello, el
primer ao del gobierno zedillista cerr con un aumento en los precios de la canasta bsica de alrededor del 50%.
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Una contribucin al debate sobre la reforma fiscal en Mxico

Hctor J. Vargas Rubn*
RESUMEN En este artculo se estudia la necesidad de una reforma fiscal que se exprese en un sistema tributario equitativo y simplificado, que permita al Estado mexicano contar con los recursos necesarios para el pleno ejercicio de sus funciones, partiendo del anlisis de las reformas estructurales en nuestro pas, desde la perspectiva del Consenso de Washington, as como el estado que guardan dichas reformas, los retos y las tareas pendientes de ejecutar en Amrica Latina, a travs del estudio del Documento de Trabajo 471 del Inter-american Development American Bank, de Ugo Panizza y Eduardo Lora. Permitiendo con ello una mirada reflexiva del estado actual del sistema tributario mexicano y el anlisis de tres ejes: el combate a la evasin, la simplificacin administrativa y la cultura fiscal, pilares necesarios de una reforma estructural profunda e integral.
reform structures in our country and from the perspective of the Washington Consensus that the state that such reforms contain, the challenges and the work that is left to do in Latin America through the studies of Ugo Panizza and Eduardo Lora 471 the Inter-american Development American Bank. Permiting with this a flexible look at the actual Mexican tributary system and the analysis of the three divisions: the combating evasion, the administrative simplification, and the fiscal culture, these are pillars ne cessary in a profound and integral structural reform.
Introduccin La economa mexicana ha mostrado en los ltimos aos un ritmo de actividad significativamente menor respecto a las expectativas de cada inicio de ao, fenmeno comn en prcticamente todas las regiones del mundo. La desaceleracin econmica de Mxico es, en gran medida, resultado de la evolucin del ciclo econmico mundial.
ABSTRACT This article studies the need for a fiscal reform that is expressed by a simple and equal tributary system that per mits the Mexican state the necessary recourses for the full exercise of its functions. Steming from the analysis of the
El Mxico que hoy vivimos est inmerso en un universo de competencia que le impone fuertes retos, donde la viabilidad de su crecimiento y desarrollo depende de una
* Profesor Titular y Secretario Acadmico de la Facultad de Contadura y Administracin de la Universidad Veracruzana.
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profunda transformacin econmica y social. Ignorar esta condicin conducir irremediablemente al rezago definitivo en el arreglo econmico mundial. La situacin de las finanzas pblicas en Mxico es un problema fundamental a resolver, en particular la de los ingresos pblicos que es estructuralmente frgil y constituye un obstculo para lograr un crecimiento ms dinmico, lo que exige que los diversos actores polticos y econmicos construyan los consensos que permitan sentar las bases de un sistema tributario ms justo y suficiente. La adopcin de un nuevo marco tributario moderno y competitivo, debe mejorar la equidad de la distribucin de la carga fiscal, entendida en su sentido amplio, el cual comprende tanto la incidencia de los ingresos como de los gastos pblicos. El nuevo esquema fiscal tambin debe fortalecer la competitividad del aparato productivo y reducir los costos de cumplimiento. El nuevo marco tributario deber favorecer la ampliacin de los ingresos pblicos e imprimirles mayor estabilidad. Sobra decir que el gobierno federal redoblar los esfuerzos para combatir la evasin y la elusin tributaria. El incremento en los ingresos pblicos permitir destinar una mayor cantidad de recursos a atender las necesidades ms apremiantes del pas en materia de abatimiento de pobreza, nutricin, educacin, vivienda, salud, desarrollo rural, infraestructura y justicia. Tambin permitir reducir gradualmente los requerimientos financieros del sector pblico canalizando, a su vez, mayores recursos a las entidades federativas. Desde la dcada de los 80, Mxico se adscribi a las polticas neoliberales, emprendiendo una reforma econmica estrictamente apegada a esos principios, sin embargo, a la fecha tiene pendientes reformas estructurales institucionales que le permitan ser competitivo en el entorno mundial. En este contexto, la necesaria reforma del estado se plantea como un proceso inseparable de la transformacin de la sociedad. La reforma del Estado no es una simple reconstruc-
cin o renovacin de antiguas estructuras y mtodos; se trata de la construccin de un nuevo proyecto estatal y la instauracin de instituciones renovadoras y depuradoras de sus vicios anteriores, en un nuevo espacio poltico producto de una nueva relacin entre la tecnocracia, las instituciones emergentes y la sociedad civil, los partidos polticos y las organizaciones sociales. Los programas de reforma estructural buscan modificar las formas tradicionales del funcionamiento de la economa, pretenden redefinir el papel del Estado y otorgar a la sociedad civil un nuevo protagonismo.1 Ante estos hechos, diversos organismos internacionales se han dado a la tarea de analizar y efectuar recomendaciones a la reforma del estado para el desarrollo de Amrica Latina, tal es el caso de las reformas formuladas por John Williamson en el denominado Consenso de Washington. En este contexto, el presente trabajo tiene como objetivo esclarecer la necesidad de una reforma fiscal que se exprese en un sistema tributario equitativo y simplificado, con el propsito de que el Estado mexicano cuente con los recursos necesarios para el pleno ejercicio de sus funciones. Es as que en la primera parte del presente documento se muestra un panorama amplio del origen y evolucin de las reformas fiscales en Amrica Latina; en el segundo apartado se presenta un anlisis de las condiciones que guarda la reforma fiscal en Mxico; en el tercero se presentan los argumentos que sustentan la necesidad de una reforma fiscal de fondo para el pas y, finalmente, en el cuarto apartado se enuncian y analizan las estrategias que desde mi perspectiva son necesarias y viables para conformar un sistema tributario equitativo y eficiente.
1 Edgar Jimnez, Enfoques tericos para el anlisis poltico, en Arbes, Luis Ignacio et al., Las decisiones polticas de la planeacin a la accin, IFE, 2001, pp. 225-229.
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1. El Consenso de Washington y la reforma fiscal en Amrica Latina La denominacin Consenso de Washington fue utilizada por el economista ingls John Williamson a finales de la dcada de los ochenta y se refiere a los temas de ajuste estructural que formaron parte de los programas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras instituciones, en la poca de reestructuracin econmica que sigui a la crisis de la deuda desatada en agosto de 1982. Algunos otros estudiosos del tema se refieren a ese conjunto de polticas como la Agenda de Washington, otros a la Convergencia de Washington y unos pocos la llaman la Agenda Neoliberal. Adems del Banco Mundial y el no de
EUA, BID,
7. La inversin extranjera directa. Incentivos a la inversin extranjera directa. 8. Las privatizaciones. Los canjes de obligaciones por acciones no implican ninguna presin monetaria. 9. La desregulacin. Reduccin de las barreras burocrticas. 10. Los derechos de propiedad. Garantizar los derechos de propiedad y proteger el capital.2 En cuanto a las polticas fiscales, cabe mencionar a la nmero 3, referente a la reforma tributaria, donde se plantea la necesidad del aumento del ingreso pblico, como una alternativa a la reduccin del gasto pblico, concebido como prioritario, que permita disminuir los dficit fiscales ampliando la base tributaria y disminuyendo la tasa marginal hasta tener una tasa impositiva moderada; asimismo, se propone el diseo de estrategias claras que permitan reducir la evasin fiscal, tanto en la base interna como en las rentas de intereses de los activos colocados fuera del pas. Las recomendaciones en materia de reforma fiscal constituyen un importante reto para nuestro pas, pero qu ha sucedido en Mxico a la luz de estas recomendaciones? De qu manera se ha trabajado para consolidar las reformas necesarias para que nuestro sistema tributario sea eficiente? Existe el consenso de que un sistema fiscal eficiente es aquel que cuenta con una amplia base reglas suficientes y simples como para permitir un eficiente cumplimiento y moderados porcentajes de impuestos marginales. Quienes se preocupan por la desigualdad en la distribucin del ingreso ahora
conforman el
Consenso de Washington altos ejecutivos del gobierlas agencias econmicas del mismo gobierno, el Comit de la Reserva Federal, el Fondo Monetario Internacional, miembros del Congreso interesados en temas latinoamericanos y los think tanks, dedicados a la formulacin de polticas econmicas que apuntan a forzar cambios estructurales en Latinoamrica. Williamson plante diez reas de polticas de reformas: 1. Dficit presupuestario. No ms dficit fiscal. Presupuestos balanceados. 2. Las prioridades del gasto pblico: Infraestructura, salud, educacin. 3. La reforma fiscal. Ampliar la base tributaria y tasas marginales moderadas. 4. Los tipos de inters. Tasas de inters real, positivas y fijadas por el mercado. 5. El tipo de cambio. Tipo de cambio real competitivo que favorezca al sector exportador. 6. La poltica comercial. Poltica comercial abierta con aranceles moderados.
2 John Williamson, Lo que Washington quiere decir cuando se refiere a reformas de las polticas econmicas, en Manuel Guitin y Joaqun Muns, La cultura de la estabili dad y el Consenso de Washington, Col. Estudios e Informes, nm. 15, La Caixa, Barcelona, 1999 (1990), pp. 67-134.
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sostienen que la ampliacin de la base constituye un mecanismo ms efectivo que las elevadas tasas marginales para asegurar cierto grado de progresividad, aunque los puntos de vista difieren todava en relacin con la importancia de mantener una progresividad en el programa de impuestos. Un punto importante es fijar la contribucin al ingreso por intereses de capitales fugados. En la prctica, esta renta queda libre de impuestos en cualquier lugar del mundo, lo cual tiene una serie de efectos perniciosos, principalmente el de empeorar la distribucin del ingreso y estimular la fuga de capitales. Mxico, en principio, tambin impone gravmenes sobre las rentas por inversiones en el
extranjero; adems, se ha firmado un convenio de informacin fiscal compartida con EUA, bajo la cual a solicitud de las autoridades fiscales mexicanas el Servicio de Contribuciones Internas de EUA suministrar informacin sobre recibos de individuos especficos, provenientes de fuentes especficas. Como el convenio no proporciona un mecanismo para informar rutinariamente a las autoridades mexicanas sobre los recibos de todos los residentes mexicanos, es improbable que pueda reducir significativamente la evasin fiscal.3 Las reformas fiscales a lo largo y ancho de Amrica Latina lograron progresos, tal como se observa en la informacin que, a manera de ejemplo, se presenta en la Tabla 1. Tabla 1
Amrica Latina: Reforma fiscal en la dcada de 19804 BOLIVIA Drstica simplificacin del sistema fiscal en 1986 a travs de los impuestos al valor agregado, a la gasolina, otros impuestos indirectos y a la riqueza inferida. Los ingresos se incrementaron del 2 por ciento del PIB en 1984 a 9 por ciento en 1987. Importante simplificacin del sistema de impuestos indirectos en 1975. La reforma de 1984 ampli la base fiscal y recort tasas marginales, probablemente haciendo ms regresivo el sistema. Los ingresos se erosionaron por el efecto Olivera-Tanzi. Reformas importantes al impuesto sobre la renta en 1985 y 1987, encaminadas hacia el perfeccionamiento de la indexacin y anticipando la recoleccin de impuestos sobre ingresos por bienes financieros. Eliminacin de lagunas en los impuestos corporativos. Los ingresos fiscales se elevaron 1 por ciento del PIB en 1982-1988, un periodo en el que los ingresos por el petrleo cayeron 5 por ciento del PIB. Recientemente fueron aprobadas por el Congreso nuevas reformas al impuesto sobre la renta. Reformas en 1983 y 1986 dirigidas a ampliar la base, fortalecer el cumplimiento y racionalizar la estructura. El ingreso fiscal aument alrededor de 1 por ciento del PIB en 1987. En octubre de 1989 se presentaron al Congreso planes para introducir el IVA, y para una reforma con el fin de ampliar la base y reducir el porcentaje de impuestos marginales. Una importante reforma impositiva hecha en 1986 tuvo como fin ampliar la base, simplificar y establecer una sola cifra marginal baja de 33 1/3 por ciento. Dos reformas fiscales gemelas en 1987: ampliar la base de impuestos indirectos y cambiar la carga fiscal de la produccin al consumo, simplificando la estructura del impuesto sobre la renta al reducir al mismo tiempo las tasas marginales.
CHILE
PER BRASIL
MXICO
COLOMBIA VENEZUELA JAMAICA COSTA RICA
3 John Williamson, El cambio en las polticas econmicas de Amrica Latina, Gernika, Mxico, 1991, pp. 36-38. 4 Idem.
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2. El estado de las reformas Es ampliamente sabido que durante la dcada de los ochenta en Amrica Latina, como resultado de las recomendaciones del Consenso de Washington, se instauraron reformas en materia fiscal; sin embargo, es necesario efectuar un anlisis sobre el progreso, alcance e impacto de estas reformas a la luz de los ltimos aos, as como reflexionar de manera responsable sobre el estado actual de la reforma fiscal y sobre las tareas pendientes. En relacin con la evaluacin de estas polticas cabe hacer referencia al Documento de Trabajo 471 del Inter-american Development American Bank, el cual contiene un estudio de Ugo Panizza y Eduardo Lora5 en el que se construyen ndices de reforma estructural comparativos para Amrica Latina, los cuales permiten medir el avance de las reformas estructurales mediante el uso de indicadores sobre la calidad de las polticas en cinco reas de la reforma neoliberal: liberacin comercial, reforma financiera, reforma tributaria, privatizaciones y legislacin laboral. Los indicadores construidos por Lora y Panizza buscan medir la relacin entre la libertad y neutralidad de las polticas, como resultado de las reformas durante el periodo de 1985 a 1999, bajo el presupuesto de que el objetivo central de las reformas fue facilitar el funcionamiento de los mercados y la libre asignacin de los recursos productivos.6 Los ndices permiten comparar el estado de las distintas reas de poltica dentro de un pas o de cada poltica entre pa-
ses. El ndice total construido es un valor promedio de todas las reas de la reforma en una escala de 0 a 1, tomando como base 17 pases latinoamericanos. Los resultados muestran que se present un movimiento positivo de 0.34 en 1985 a 0.58 para los noventa, entendiendo tambin que an existe un camino largo que recorrer para alcanzar el valor mximo de 1. De acuerdo con este estudio, el periodo con los mejores resultados es el comprendido entre 1989 y 1994, periodo en el cual se obtiene 50% de ganancia de los 24 puntos totales que se registraron como incremento del 85 al 99, destacndose pases como Bolivia, Jamaica, Per, Trinidad y Tobago y Argentina, todos ellos con valores finales del ndice por encima de 0.6 y con mejoras de por lo menos 0.2 puntos con respecto a su situacin inicial. Los cinco pases ms atrasados en el proceso de reformas son (empezando por el ltimo lugar): Uruguay, Mxico, Venezuela, Ecuador y Costa Rica, con ndices que se sitan entre 0.48 y 0.55. Sin embargo, Amrica Latina en su conjunto presenta mejoras notables con respecto al estado que guardaban al inicio del periodo. La Grfica 1 compara el estado de las reformas en 1985 y 1999 para los pases con mejores y peores ndices en 1999. 7 En Amrica Latina, revela el estudio, el avance de las reformas no ha sido homogneo, por el contrario, presenta diferencias sustanciales. Sin embargo, la tendencia es positiva en todos los pases; es decir, de los 17 pases incluidos en el estudio todos muestran mejoras resultantes de las diferentes reformas. Se observan cambios profundos en las reas comercial y financiera, y atrasos en las reas de poltica tributaria, privatizaciones y reforma laboral. La Grfica 2 muestra el grado de avance para el total y para cada una de las reas de la reforma (medido con respecto al nivel promedio de cada ndice en 1985).8
7 Panizza y Lora, p. 8. 8 Ibidem, p. 9.
5 Ugo Panizza y Eduardo Lora, Reformulacin de las Reformas. Un escrutinio a las reformas estructurales en Amrica Latina, en Fortaleza, Brasil, marzo de 2002, pp. 7-13. 6 Slo en el caso de la reforma financiera, el ndice tiene en cuenta tambin la calidad de la regulacin prudencial, que se considera bsica para el buen funcionamiento del mercado financiero.
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Grfica 1
Grfica 2
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Como puede observarse, el rea de las polticas comerciales registr una mejora notable, alcanzando prcticamente 0.8 de calificacin global en 1999. Segn el estudio citado, destacan en este rubro los avances de Bolivia, Chile, Uruguay, Per y Paraguay. En materia de reforma financiera, hasta 1999 los pases de la muestra alcanzaron ndices por encima de 0.59 con una gran velocidad en las reformas durante el periodo 1989-1994. En esta rea destacan pases como Argentina, Bolivia, Jamaica, Repblica Dominicana y Mxico, quienes individualmente se situaron por encima de 0.75; dicho crecimiento resinti un severo golpe en 1999 ante la crisis econmica de Argentina y las estrictas medidas de control al retiro de depsito de los ahorradores, mediante los denominados corralitos, efecto que perme en el mismo ao al Ecuador.9 De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo, el avance ha sido menos marcado en las dems reas de reforma como las privatizaciones y la reforma laboral. Entre los principales problemas que enfrentan los pases de Amrica Latina para instaurar una reforma fiscal de fondo se encuentra la diversidad de sus estructuras tributarias y la existencia de distintas necesidades de recursos tributarios y de otras fuentes de financiamiento para el Estado diferentes de los recursos petroleros, por lo que es difcil esperar un crecimiento equiparable al de las reformas comerciales o financieras. Sin embargo, tal como se expres en lneas anteriores, existen esfuerzos importantes en este aspecto, como la reduccin de tasas marginales al impuesto sobre ingresos de las personas fsicas y morales logrando que segn Lora10 se siten en la actuali-
dad, en la mayora de pases, tasas de 25 a 35%.11 Otro avance muy importante es la introduccin de impuestos al valor agregado (IVA) con tasas uniformes en la mayora de pases, en sustitucin de los antiguos impuestos a las ventas, que tenan tasas ms dispersas y una estructura ms distorsionante. Con el propsito de compensar la reduccin en la recaudacin fiscal resultante de la desaparicin y/o disminucin de impuestos arancelarios, la mayora de los pases estudiados optaron por la introduccin del IVA, el cual presenta mecanismos sencillos para su aplicacin y tasas casi homogneas; en la mayora de los pases stas fluctan entre 10%, en el caso de Panam, y 20% en Argentina. La Grfica 3 muestra las tasas del IVA, o su equivalente, en los principales pases de Amrica Latina. 12 Por otra parte, los pases con ndices ms altos de reforma tributaria (Paraguay, Repblica Dominicana, Jamaica, Guatemala y Brasil) tienen niveles que a lo sumo llegan a 0.6, mientras que los casos de menor avance en esta rea (Argentina, Mxico, Venezuela, Colombia y Per) presentan ndices muy bajos, entre 0.3 y 0.41. Es importante sealar que el ndice de calidad de la poltica tributaria califica mejor a los pases que tienen tasas tributarias ms bajas y de mayor efectividad relativa, ya que busca precisar en qu medida la poltica tributaria contraviene la neutralidad y el libre funcionamiento de los mercados.13 En el periodo comprendido de 1989 a 1994 ocurri el mayor progreso en materia de reforma tributaria, con un ligero estancamiento desde 1999 hasta el momento actual, porque si bien es cierto en Mxico y
9 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Informe de progreso econmico y social en Amrica Latina , Washington, 1996, p. 9. 10 Eduardo Lora, La reformas estructurales en Amrica Latina: qu se ha reformado y cmo, Inter-American Development Bank, Documento 462.
11 Por ejemplo, en materia del impuesto mximo de renta a las personas, el nivel ms alto es de 73% (Repblica Dominicana en los aos ochenta) y el ms bajo 0% (Paraguay y Uruguay, actualmente), mientras que la tasa ms frecuente es de 30%. 12 Lora, op. cit., p. 11. 13 Panizza y Lora, op. cit., pp. 11-12.
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Grfica 3
en otros pases de Amrica Latina se lograron importantes reducciones en materia de tasas y/o tarifas marginales, tambin es cierto que las reformas fiscales pendientes de efectuar se encuentran paralizadas en los poderes legislativos de muchos de esos pases. Por lo tanto, la reduccin de tasas marginales, la ampliacin de la recaudacin fiscal, el combate a la evasin y la simplificacin de leyes y reglamentos son tareas pendientes de realizar.
de las recaudaciones fiscales ms bajas del mundo, lo que le impide hacer frente a los graves rezagos sociales y a la exigencia de inversiones en infraestructura fsica y social, aspectos indispensables para recuperar el desarrollo. 14 Comparativamente la recaudacin tributaria como proporcin del PIB en Mxico es de 11 a 12%, mientras que los pases de la OCDE recaudan 37.1% en promedio. Estados Unidos recauda 41% y Canad 35% del PIB, incluyendo las contribuciones de seguridad social y los impuestos petroleros.15
3. Por qu una reforma fiscal en Mxico? Mxico es hoy el sptimo exportador mundial y la dcima economa del mundo, sin embargo, de acuerdo con reportes internacionales, ocupa los lugares 45 en competitividad, 54 en ndice de desarrollo humano de las Naciones Unidas y 66 en PIB per cpita. En proporcin al tamao de su economa, Mxico tiene una
14 SHCP, Iniciativa de Decreto que reforma, adiciona, deroga y establece diversas disposiciones fiscales para el ao 2005. Consultado en: www.sat.gob.mx. 15 Augusto Lagner Minne, La reforma fiscal en Mxico, ponencia presentada en el Primer Foro de Contadura Pblica, Universidad Veracruzana, Xalapa, noviembre de 2004.
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Por otra parte, el sistema poltico mexicano vive una poca que ha sido calificada como de transicin a la democracia. Sin embargo, se trata de una poca en la que parece que los grandes acuerdos nacionales se han detenido y las reformas fiscales no han permitido que las instituciones pblicas cumplan cabalmente con sus funciones segn los criterios bsicos de eficiencia y equidad. Asimismo, es bien sabido que una mala aplicacin de los recursos y la imposibilidad de incorporarse a un proceso de desarrollo sostenido conduce al fracaso poltico y al rechazo social. La ciudadana demanda entidades pblicas slidas con finanzas sanas y transparentes que cuenten con procedimientos claros para atender a sus necesidades. La administracin pblica tiene un nuevo reto: no slo ser eficaz en el uso de los recursos, sino eficiente en su operatividad; es primordial maximizar los recursos del erario pblico, aplicando mecanismos de racionalidad y austeridad presupuestal que coadyuven a crear economas que se traduzcan en obras de beneficio social. Optimizar el ejercicio de las finanzas pblicas, mediante procesos claros y transparentes y su correcta administracin y aplicacin, permite que la sociedad encuentre respuesta a sus demandas. El reto de la administracin pblica comienza con la difcil tarea de encontrar los mecanismos necesarios para allegarse recursos que le permitan desempear de manera adecuada sus funciones de gobierno. Un cometido determinante es el cumplimiento en el pago de impuestos, lo cual conlleva la complicada accin de hacer contribuir a una sociedad histricamente acostumbrada al beneficio de un pago irregular de impuestos y con un escepticismo generalizado. ste ha sido fundamentalmente originado por la alta incidencia de corrupcin gubernamental, as como por la percepcin generalizada por parte del ciudadano de que paga muchos impuestos en relacin con los escasos servicios que recibe.
La administracin pblica en Mxico vive momentos difciles, de profunda incertidumbre. La competitividad de nuestro sistema tributario es casi nula y la necesidad de una reforma fiscal estructural es una tarea que no puede esperar ms; ante tal escenario es pertinente citar el texto del proyecto de reforma fiscal para el ao 2005, presentado por el Ejecutivo ante la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, en cuya exposicin de motivos se seala que:
La permanencia de un entorno econmico poco favorable a nivel internacional y la falta de dinamismo de recursos internos, ha generado una situacin de desaceleracin econmica y de empleos insuficientes, aun cuando el Ejecutivo Federal ha promovido diversos mecanismos para fomentar la inversin productiva. El Estado dispone de recursos muy limitados para atenuar los efectos negativos derivados de esta situacin. El pas est perdiendo competitividad, lo que se muestra en la baja captacin de inversiones; mientras la sociedad para superar esta problemtica acude a una economa informal, la cual se extiende.
Ante esta problemtica es urgente y decisivo replantear la labor operativa y el marco jurdico de nuestro sistema tributario, tarea fundamental en la construccin de una reforma fiscal integral enfocada a la obtencin y aplicacin del ingreso, que permita la competitividad de nuestro sistema y no slo se remita a una pobre discusin sobre la modificacin de la base gravable o de las tasas impositivas. El concepto de competitividad de nuestro sistema tributario consiste en equipararlo u homologarlo con los sistemas tributarios, al menos de nuestros principales socios comerciales, sin que ello signifique una oportunidad para adoptar indiscriminadamente las tasas, montos o esquemas sajones que no son acordes con nuestra realidad. Se trata de impulsar una oportunidad histrica, de revisar a fondo nuestro sistema tributario y orientarlo hacia la calidad total, es
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decir, se trata de: [] establecer una estrategia administrativa que considere e interrelacione aspectos tcnicos, humanos y materiales a travs de un enfoque de sistemas, integracin, prevencin, estrategias y mejora continua.16 As como permitir el desarrollo de la inversin interna mediante esquemas atractivos y de fomento, coadyuvar a la captacin de inversiones extranjeras que permitan el crecimiento y desarrollo econmicos, esto en aras de cumplir con la misin que tiene encomendada el gobierno, que es, desde mi punto de vista, la de captar los recursos necesarios para la generacin de los satisfactores sociales que permitan la dignificacin del individuo. En correspondencia con lo expuesto hasta aqu, la competitividad de nuestro sistema tributario debe tener como prioridades: 1. Mejorar la posicin fiscal del Estado (hasta en 10 puntos porcentuales del PIB en 10 aos). 2. Superar las inequidades del sistema impositivo mexicano: mejor reparto social de la carga fiscal y una mejor asignacin territorial de la recaudacin tributaria.17
de tres principales problemas: primero, la reduccin de la evasin; segundo, la equidad y simplificacin de las leyes en materia tributaria, y tercero, modificar la cultura fiscal en nuestro pas.
4. Estrategias para un sistema tributario competitivo a) Combate a la evasin Es conocido por todos que un aumento en la tasa de impuestos o en la base gravable en Mxico no garantiza un incremento en los recursos que requiere el Estado, como tampoco una disminucin en los mismos motiva al ciudadano a contribuir de mejor manera, pues existe un serio problema de evasin tributaria en nuestro pas. Estudios recientes sobre la capacidad de recaudacin del gobierno, como el de Marcelo Bergman, del Centro de Investigacin y Docencia Econmica,18 indican que por cada dos pesos que deberan ingresar a las arcas pblicas, el Sistema de Administracin Tributaria (SAT) slo recauda poco ms de un peso, proporcin que habla del alto ndice de evasin tributaria imperante. Es inaplazable revisar a fondo la forma en que se da la interpretacin y aplicacin de los fundamentos jurdicos para el adecuado pago de impuestos, tarea encomendada al SAT, ya que es necesario terminar con la corrupcin, la discrecionalidad y la inconsistencia en la ejecucin de esta tarea, pues con ello se viola el precepto constitucional de equidad en las contribuciones, y la credibilidad por parte del contribuyente en las instituciones fiscales. Segn un estudio del Banco
La atencin de estos dos puntos mediante una reforma fiscal de fondo traera como resultado la conformacin de un sistema moderno y competitivo, es decir, atractivo para la inversin, que permitiera: a) fomentar el crecimiento econmico con calidad para todos; b) depender menos del endeudamiento del pas, c) fortalecer la seguridad jurdica del contribuyente; d) un sistema financiero slido que propicie el desarrollo y, finalmente, e) transparencia presupuestal. Por lo tanto, la reforma fiscal del sistema tributario mexicano plantea, desde mi punto de vista, la solucin
16 Sergio Novelo, 100 preguntas sobre calidad, Limusa, Mxico, 2003. 17 Lagner Minne, op. cit.
18 Marcelo Bergman, La capacidad de recaudar impuestos del gobierno mexicano, El tema previo a la reforma fis cal?, Programa de Presupuesto y Gasto Pblico, CIDE, Mxico, 2001.
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Mundial, en Mxico slo 9% de los contribuyentes tienen confianza en que el dinero de sus impuestos es bien aprovechado.19 En este orden de ideas, es indispensable mejorar el diseo legal de los impuestos para lograr tratamientos uniformes con pocas excepciones, y en el caso de los impuestos al consumo, de preferencia con la misma tasa o con el menor nmero de tasas, procurando en este ltimo caso que no exista mucha distancia entre ellas. Por otra parte, cuando convenga establecer cargas fiscales ms altas a ciertos bienes o servicios, es deseable que este tratamiento se establezca fuera de los impuestos generales al consumo. Se debe implementar una adecuada poltica de vigilancia y aplicacin de sanciones a quien no cumpla la norma; no puede permitirse seguir con la contribucin de unos cuantos y la evasin de las mayoras, ya que en nuestro pas existen actividades cautivas al pago de impuestos, mientras que otras viven en el paraso de la indiferencia, tal es el caso de la economa informal o subterrnea, la cual ocupa a 14 millones de mexicanos y un total de 48.3% de la poblacin ocupada. En el ao 2001, la economa subterrnea en Mxico represent 26% del PIB, segn los estudios ms recientes efectuados informal.20 por la Universidad Autnoma de Nuevo Len sobre el potencial recaudatorio de la economa Asimismo, es importante resaltar el hecho de que en el sector informal se encuentran dos de los principales actores de la evasin fiscal: el contrabando y la piratera, problemas cruciales en nuestra sociedad que deben combatirse diseando estrategias especficas para ello. En fin, se trata de convertir a la economa informal en una fuente ms de recursos y permitir con
ello una mayor equidad tributaria con el sector formal, el cual se encuentra en franca desventaja, no slo por razones estrictamente fiscales, sino por conservar el Estado de derecho. b) Simplificacin de leyes y procedimientos en materia tributaria La estructura del sistema tributario mexicano contiene an una serie de regmenes preferenciales y tratamientos de excepcin que han generado distorsiones en el mismo, las cuales le restan neutralidad, equidad y simplicidad, y propician una importante prdida en la capacidad recaudatoria, y a la cual se le tendra que aadir la prdida que deriva de las oportunidades para la evasin y elusin fiscales. Tales regmenes y tratamientos de excepcin generan una menor efectividad de la administracin tributaria por su compleja operacin y por el gran nmero de contribuyentes que aprovechan estas circunstancias para beneficiarse de tratamientos que, en principio, no estn dirigidos a ellos. 21 Aunado a lo anterior, debe facilitarse el pago de contribuciones mediante reglas simples, claras y equitativas. La actual Ley del Impuesto Sobre la Renta con la diversidad de alternativas para determinar la base gravable y el uso diverso de tasas o tarifas, genera en el contribuyente un panorama de incertidumbre, aun en el que paga sus contribuciones, ya que su complejidad dificulta comprender si se efecta el pago de manera correcta. Por otra parte, las lagunas existentes en las leyes tributarias de nuestro pas permiten la evasin y la inequidad del sistema; por ejemplo, al determinar diferentes tasas de aplicacin del IVA de conformidad con el producto o la zona geogrfica da
19 Idem. 20 UANL, Estudio sobre el potencial recaudatorio de la economa informal, Mxico, 2004.
21 SHCP, Iniciativa de Decreto que reforma, adiciona, deroga y establece diversas disposiciones fiscales para el ao 2005. Consultado en: www.sat.gob.mx.
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como resultado un clima de malestar y desconcierto, y agudiza las inequidades entre sectores y regiones. As, el sistema actual del impuesto al valor agregado contempla: una tasa general de 10% que est limitada a la regin fronteriza; otra tasa general de 15% aplicable al resto del pas, y una tasa de 0% para el consumo de determinados bienes y servicios que se aplica en todo el territorio nacional, as como mltiples exenciones. Por lo anterior, la base de consumo del impuesto al valor agregado es ligeramente superior a la mitad del consumo total. Estas caractersticas hacen que el impuesto sea muy ineficiente y que por cada punto de la tasa de 15% se obtenga menos de lo que recaudan otros pases en su impuesto al valor agregado, por lo que resulta sumamente inconveniente tener esta diferenciacin en las tasas. Cerrar la brecha entre las tasas y gravar una mayor proporcin de bienes y servicios, aumentara la eficiencia del impuesto.22 Por otra parte, en Mxico existe un gran nmero de regmenes especiales en materia fiscal, lo cual incrementa significativamente el costo de la recaudacin. As, son sujetos de los regmenes especiales de tributacin desde los derechos de autor hasta el IEPS al gas licuado de petrleo, pasando por la ya citada tasa diferencial del IVA y los tratamientos especiales para las pensiones, las jubilaciones, los aguinaldos, etc. Todos estos tienen su propia lgica e intereses de grupo, lo que ha hecho que la supresin de cualquiera de ellos se convierta en una tarea polticamente difcil y con ello la virtual imposibilidad de aumentar las fuentes y montos de la recaudacin.23 Si pretendemos ser un pas competitivo en el entorno internacional, debemos favorecer el ingreso de la inversin extranjera y el fomento de la inversin interna, y con ello la generacin de empleos, sin des-
cuidar por supuesto las necesidades del gasto social. Desde mi punto de vista, una reforma tributaria exige: 1. Que la tasa general del ISR de las empresas (30%) est acompaada de la simplificacin, equidad y competitividad de la base gravable, atendiendo a la realidad de la pequea y mediana empresa. Hoy en da el nivel de la tasa (aun con la opcin de aplicar el 30%, aprobada para 2005) no se puede considerar que sea justo y equitativo, ya que desconoce el grado de generacin de riqueza y de capacidad contributiva; ello aunado a las limitaciones y prohibiciones prescritas por la ley en materia de deducciones, las cuales en algunos casos no se justifican porque corresponden a gastos e inversiones reales y necesarios para el desarrollo de las actividades propias de la empresa. 2. En el ambiente internacional existen pases y regiones con tasas de ISR a las empresas ms competitivas y con un alto grado de recaudacin en funcin del Producto Interno Bruto, tal es el caso de Chile (15%), Taiwn (25%), promedio de Amrica Latina (29%), promedio de Asia (29%), Corea (31%), promedio de OECD (36%), lo que es indicativo de que el problema de la baja recaudacin en Mxico (11% del PIB en los ltimos aos), no es de tasa sino de elusin y evasin fiscal, propiciado en parte por un sistema de administracin tributaria deficiente y por un rgimen fiscal complicado y obsoleto. Por lo mismo, la solucin no debe centrarse en una tasa de ISR ms alta que no slo inhibir la inversin, sino que tambin gravar el capital y el trabajo, afectando la creacin de empresas y generacin de empleos. 3. Para lograr el objetivo de ser ms competitivos,
22 Idem. 23 Jorge Castaeda G., Somos Muchos. Ideas para el maana, Planeta, 2004, p. 243.
buscando fortalecer la inversin productiva se debe avanzar en la desregulacin de formas,
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mecanismos y trmites para el cumplimiento de las leyes fiscales; la simplificacin de stos permitira no slo importantes ahorros para el Estado sino que facilitara notablemente el cumplimiento por parte del contribuyente. De forma comparativa podemos sealar que el costo regulatorio de nuestro pas nos separa competitivamente de nuestro principal socio comercial, ya que mientras en Mxico se estima que dicho costo oscila entre los 71 y 88 mil millones de dlares anuales (12%-15% del PIB), en Estados Unidos slo representa entre 7.2%9.5% del PIB,24 esto sin contar los costos en trminos del tiempo del contribuyente y los costos de corrupcin vinculados con cada trmite fiscal. La falta de competitividad internacional de nuestros mecanismos y sistemas regulatorios han sido reconocidos por el propio presidente de la repblica el 23 de abril de 2004 al sealar que: es necesario poner un alto al burocratismo y la tramitologa, as como a las onerosas regulaciones que son aplicadas por las dependencias para la apertura de empresas; esta afirmacin pone de manifiesto la ineficacia de las dependencias para simplificar el modelo regulatorio de las empresas y con ello incidir a favor de la competitividad.25 Por lo anterior, podemos afirmar que la labor realizada hasta ahora por la Comisin de Mejora Regulatoria y la propia Secretara de la Funcin Pblica ha sido un fracaso, al no poder lograr los objetivos antes sealados.
A lo sealado habra que aadir la existencia de normas tributarias en los tres niveles de gobierno, con leyes, procedimientos y formatos diferentes, por lo que el contribuyente tiene serios problemas para cumplir en tiempo y forma. As, por ejemplo, en un ao un contribuyente que es persona fsica, tendra que contribuir entre otros con el ISR, con IVA, con el Impuesto al Activo, IEPS en un formato, el impuesto sobre Tenencia de automviles en otro, el Reemplacamiento en otro distinto, el Predial en uno diferente, lo que se convierte en verdaderos peregrinajes. Es tiempo de aplicar una reingeniera a estos procesos, estandarizarlos en un trmite nico que permita de manera sencilla cumplir con las obligaciones con los tres niveles de gobierno, en su caso. Mientras exista carencia de alternativas para presentar y pagar las contribuciones, en tanto no existan mtodos claros y concretos para la determinacin de las contribuciones y un modelo tributario acorde a las necesidades y cultura nacional, cualquier esfuerzo por ampliar slo la base gravable y/o las tasas o tarifas es un esfuerzo miope por encontrar los recursos que apoyen el desarrollo sustentable de nuestro pas. c) Nueva cultura fiscal Es necesario coordinar estos esfuerzos a favor de la creacin de una nueva cultura fiscal, en la cual la sociedad entienda el importante papel que tiene en la contribucin al gasto pblico, percibiendo que dicha aportacin impacta en el beneficio colectivo y no individual de quien aporta. Se deben hacer esfuerzos por convencer a la sociedad de este importante rol, inculcar desde la infancia el sentido del cumplimiento a esta importante obligacin. Es imperioso avanzar en el convencimiento de que la reforma fiscal es un tema abierto y no exclusivo de expertos, que se debe discutir en la escuela, en la familia, en el trabajo, con la juventud, en el gobierno.
24 Elaborado con base en datos de la SHCP; y Robert Hahn y Luis Guasch, The Costs and Benefits of Regulation: Implications for Developing Countries, The World Bank Reaserch Observer, vol. 14, nm. 1, 1999, pp. 58-137. 25 Vicente Fox Quesada, El fracaso de la mejora regulatoria, El Financiero, Mxico, 23 de abril de 2004.
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Este cambio es tarea de todos pues su xito o fracaso impactar no slo en un sector sino en toda la sociedad mexicana. En este orden de ideas, podemos determinar que en este nuevo paradigma fiscal, la sociedad deber estar regida por cinco ejes fundamentales: 1. El ciudadano como eje de todas las acciones. 2. Fortalecer acciones educativas y formativas en materia fiscal. 3. Cimentar valores ticos. 4. Promover el cumplimiento voluntario. 5. Mayor informacin. Para concluir, es importante destacar que la eficacia de los sistemas de gobierno y administracin pblica juegan un papel crtico en la implementacin de los valores del nuevo paradigma del desarrollo expuesto en la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas, que proporciona una visin para el mundo del siglo XXI e incluye entre sus objetivos clave la necesidad de concretar las reformas estructurales para Amrica Latina. La necesidad de una reforma fiscal integral en Mxico es inobjetable. Debemos ampliar el debate y la discusin de la reforma fiscal a cuestiones de fondo y no slo de forma, entender la necesidad de contar con un sistema tributario equitativo y eficiente en la aplicacin de los recursos, capaz de fomentar el desarrollo de la inversin interna y la captacin de inversiones extranjeras, lo que permitir el desarrollo y el crecimiento econmico. Asimismo, se debe abatir la complejidad del sistema tributario que al agregar obstculos burocrticos dificulta el cumplimiento de los deberes que tanto se exigen, e incluso las mismas leyes son por dems confusas, orillando a los sujetos obligados a incumplir con sus compromisos fiscales y a asumir el riesgo de no declarar sus impuestos.
Como se ha insistido a lo largo de este trabajo, el problema no es slo de captacin, sino de aplicacin. La administracin pblica debe reducir sus gastos, pues un alto porcentaje del presupuesto se aplica a los gastos administrativos. Basta citar un ejemplo: en Estados Unidos de Amrica, del presupuesto destinado a educacin, 20% se aplica a la administracin y 80% para cumplir con su objetivo, es decir en instalaciones educativas, otorgamiento de becas a estudiantes, impulso al deporte, etctera; mientras que en Mxico las proporciones se invierten: 80% de su presupuesto para educacin se aplica en la administracin y el 20% restante para cumplir con su objetivo educativo, lo cual incide en la formacin cultural de nuestro pueblo.
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Voto de los mexicanos en el extranjero

Efran Alejandro Aburto Martnez*
RESUMEN El voto de los mexicanos en el extranjero tiene muy diversas connotaciones que van mucho ms all de las de orden logstico. Los alcances de esta nueva medida poltico-electoral son de gran trascendencia y exigen la consideracin de la naturaleza de las intensas relaciones histricas con Estados Unidos que involucran temas de orden poltico, econmico y religioso.
sos cargos de eleccin popular de nuestro pas, se ha suscitado polmica. Esta circunstancia, que es alentada por las intenciones manifiestas de parte de los principales partidos polticos mexicanos, a favor de que ese mecanismo se implemente, constituye un fenmeno de discusin tanto en Mxico como en los Estados Unidos de Amrica. El voto de los mexicanos en el extranjero tiene una serie de connotaciones muy amplias, de manera independiente a las de orden logstico, en el caso de reglamentarse este derecho constitucional. Los
ABSTRACT The vote of the mexicans abroad has many different connotations that go further than those of the logistic order. The scopes of this new political and electoral guideline are of a great transcendence and they demand the consideration from the nature of the intense historical relations with the United States of America that involve religious, political, social economic issues.
alcances son de gran magnitud y en diversos sentidos implica relaciones histricas con los Estados Unidos y engloba consideraciones de carcter poltico, econmico, social y religioso. En el contexto histrico nadie en Mxico es ajeno al hecho de que ms de la mitad del territorio mexicano fue anexado a la unin americana en una demostracin de fuerza de ese pas del norte. Estudios sociolgicos debern respondernos a la identificacin de los mexicanos radicados en el extranjero con la problemtica de un pas llamado Mxico,
Ante la posibilidad de que los mexicanos radicados en el extranjero, principalmente el grupo mayoritario de ellos que vive en Estados Unidos de Amrica, tengan acceso al derecho poltico de votar y ser votados en los diver* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad Veracruzana.
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ante la imperiosa necesidad de que los mexicanos radicados en el extranjero hagan valer sus prerrogativas y obligaciones poltico-electorales que les otorga nuestra Carta Magna.
cia poltica
e identidad como nacin? Samuel
Huntington, xenfobo norteamericano, predice que a travs del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, Estados Unidos se anexar a Mxico. No debe ser ajeno a la discusin del voto de los mexicanos en Estados Unidos, un asunto que se ha
Resabios y prejuicios En los ltimos tiempos, Mxico se ha mantenido inmerso en un proceso de globalizacin e integracin principalmente de orden econmico. El proceso se inici con el ingreso de nuestro pas al GATT, acuerdo internacional sobre aranceles y comercio, que fue objeto de una discusin nacional, la ms de las veces estril. La decisin estaba tomada. Con el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) suscrito con Estados Unidos y Canad, las circunstancias que lo rodearon por cuanto a su discusin y rechazo fueron similares y de mayor profundidad que las vividas cuando se discuti el ingreso al GATT. La disparidad entre las economas no fue obstculo para que se diera la aprobacin de un tratado que en apariencia ha reactivado la economa mexicana. La posicin mexicana de alineacin poltica y econmica con Estados Unidos ha modificado, en agravio de la Constitucin Poltica, las decisiones en materia de relaciones exteriores, pasando a segundo plano la adhesin y solidaridad con los pueblos hermanos de Latinoamrica. Mxico era uno de los pases ms consistentes en poltica exterior en el mundo, ahora, campea y se mueve bajo los designios de las posiciones e intereses norteamericanos. La integracin econmica de Mxico con Estados Unidos es una realidad absoluta y sus repercusiones en lo social, religioso y poltico son insospechadas. El ser vecino de la nacin ms poderosa del orbe tiene sus ventajas y desventajas, en el siglo XIX perdimos la mitad del territorio, en el XX la independencia econmica, qu nos depara el siglo XXI, perder la independen-
manejado en distintos foros, el tercer pas, conformado por los estados fronterizos del sur de los Estados Unidos y el norte de Mxico; espacio donde se comparten cuando menos un origen comn y costumbres e ideales similares, los cuales no estn desprovistos de lgica ni razn, toda vez que las aspiraciones son de una mejor forma de vida, en todos sus aspectos, econmico, educativo, social y democrtico, lejos de atrasos, dificultades financieras y corrupcin. El proceso ha sido gradual, la modificacin a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en 1996, durante el gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de Len, abri la posibilidad de que los mexicanos residentes en el extranjero tuvieran acceso al voto. Tambin Zedillo concedi la apertura al capital extranjero a la banca nacional, dejando en manos extranjeras el control de cambios y financiero del pas. Tal parece que exista una planeacin gradual anticipada por Zedillo. Si defender la soberana nacional es una posicin en desuso, ser necesario plantear, en primer trmino, cul deber ser nuestra relacin con la potencia mundial que constituye nuestro vecino y si 10 millones de votos de mexicanos en el extranjero no son decisivos para la conduccin nacional. El presidente Vicente Fox Quezada obtuvo el triunfo en las elecciones del 2000 con cerca de 16 millones de votos. Suponiendo que en las elecciones de 2006 voten en el extranjero 10 millones de mexicanos, esto significa poco ms de 62% de la votacin obtenida por Fox. Sin duda, el voto de los mexicanos en el extranjero tendr para el futuro una fuerza considerable. Si las votaciones son reidas entre los tres
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partidos dominantes, como parece ser habr de darse la contienda poltica, la definicin quedar en el extranjero. La pregunta es qu tan mexicanos son aquellos que luchan por su subsistencia en un pas extrao? y, en su caso, qu tanto defienden su identidad como mexicanos y la integridad del territorio mexicano como su origen?
Los mexico-americanos Estados Unidos es un pas que discrimina de manera permanente, denomina afro-americanos, mexicoamericanos, anglo-americanos e talo-americanos, etc. La migracin es un fenmeno que ha dado lugar a crecientes colonias mexicanas, tanto en los estados fronterizos de la unin americana, con los que nos identifica un pasado comn histrico, como en otros ms alejados de la frontera, en los que intrpidos
Quines son mexicanos? En el territorio perdido de lo que ahora son los estados de California, Nevada, Nuevo Mxico, Arizona y Texas, quedaron asentadas numerosas familias mexicanas, que se perdieron para la nacin mexicana y, en el proceso, la identidad con sus races. Tenemos en ellos a muchos ciudadanos norteamericanos con nombres hispanos que quiz la nica palabra en espaol que conocen es su apellido. La pregunta es son mexicanos? La legislacin deber dilucidar en cada caso quines son los mexicanos con los derechos y obligaciones que otorga la ciudadana de conformidad a las leyes mexicanas. Es muy dismbola la apreciacin de cul puede ser el nmero de votantes potenciales de mexicanos radicados en el extranjero, algunos hablan de entre 150 mil y 1 milln y, otros, entre 4 y 10 millones de mexicanos con derecho al voto. El derecho constitucional para sufragar se le otorga a los mexicanos, para ello un punto de inicio ser el de establecer el adecuado padrn de votantes, sin discriminacin alguna, que deber estar debidamente cotejado con el padrn actual a fin de evitar duplicidades. Lo anterior constituye el principal problema a resolver, quines son mexicanos con los derechos que la Constitucin otorga en todas sus modalidades y en los relativos a ejercer el voto y aspirar a un puesto de eleccin popular.
migrantes mexicanos se han refugiado para buscar un mejor modo de vida. La segunda guerra mundial oblig al gobierno de Estados Unidos a buscar la mano de obra necesaria capaz de levantar cosechas y producir maquinaria de guerra, con la ausencia de aquellos hombres integrados en su ejrcito, por ende, se necesit de la mano de obra mexicana. El programa bracero tiene su origen en aquella poca. A partir de entonces el flujo migratorio constituye un torrente de seres humanos, que lo mismo arriesgan sus vidas al ingresar a territorio extranjero, que lo hacen para regresar a su patria. Las varias generaciones de mexicanos radicados en Estados Unidos, cualquiera que sea el origen de su nacionalidad, se han multiplicado y progresado tanto econmica como culturalmente. La formacin profesional y cultural de esos mexicanos en una sociedad como la norteamericana, les alienta una disposicin hegemnica y participativa, de tal manera que estas condiciones les promueven a intervenir ms all de la frontera. Seguramente el deseo de ver un Mxico mejor hace propicia la ocasin para intervenir en el pas que los expuls al negarles una mejor forma de vivir. Con justicia, porque el Derecho les asiste, organizaciones de mexico-americanos luchan porque Mxico les reconozca sus derechos civiles. Existen algunas organizaciones en Estados Unidos que mantienen una lucha constante desde hace aproximadamente 15 aos por obtener de nuestro pas su reconocimiento. La cultura
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norteamericana de la que han abrevado los incita a una exigencia que a partir de 1996 es totalmente legal y por tanto una pretensin legtima.
poco nacionalista y solidaria con su patria y los hermanos latinoamericanos. Esa reforma constitucional nunca debi ser aprobada.
Cmo votan los mexicanos en Estados Unidos? Cmo votan los mexicanos en Estados Unidos? Cul es su intencin en el voto? En las recientes elecciones para sustituir al gobernador de California, en qu sentido votaron los mexicanos que han adquirido la ciudadana norteamericana y que tienen la posibilidad de votar all, ante un candidato de origen mexicano y el artista de cine? Se dice que los mexicanos votaron por el actor. Un voto que saban era contrario a un paisano y a lograr asegurarse derechos que el actual gobernador est negando a los migrantes hispanos. La pregunta es por qu fue esa la intencin de su voto?, por qu dentro de Estados Unidos los hispanos con reconocimiento de ciudadana son enemigos de los propios hispanos? Mirando al futuro, esa ser la actitud de los mexicanos en el extranjero con los mexicanos en Mxico?, tendremos concepciones diferentes de lo que es la soberana, identidad e integridad como nacin? Las actitudes serviles del presidente Fox nos dan una idea de lo que puede pasar, porque cumple fielmente con los designios del Consenso de Washington, atentando contra los intereses nacionales. Tenemos los recursos econmicos y humanos para llevar adelante empresas como Pemex y CFE, sin embargo, persiste un empeo por privatizarlas. Si se mira al sistema bancario, tenemos un espejo en dnde ver que los intereses de las empresas extranjeras estn en el extranjero y no en Mxico. Fox es un mexicano bastardo que tuvo el acceso al poder en virtud de una reforma constitucional que permite que un mexicano nacido de padre o madre extranjera pueda ser presidente de la repblica; por sus obras, Fox da muestras de haber recibido una educacin
Reforma del Estado Parte muy importante de la reforma que debe llevar a cabo el gobierno es la Reforma del Estado y, entre otros aspectos, deber establecer de manera clara las relaciones con los mexicanos en el extranjero. Tambin, y no menos importante, es que en el terreno de las relaciones con las naciones se establezca claramente cul ser el tipo de relacin con Estados Unidos de Amrica. La vecindad con tan poderosa nacin y la forma en que venimos entrelazando nuestros destinos tiene, necesariamente, que plantear los lmites de respeto, soberana e igualdad entre dos naciones tan desiguales. El futuro de nuestros hijos y nietos depende de nosotros, nuestra generacin y la que nos antecede est en posibilidades de reclamar a quienes nos antecedieron como parte de la nacin mexicana, el que un cmulo de divisiones, ambiciones por el poder y egosmos personales hayan marcado a nuestra patria como un pas dividido y poco resuelto a fijarse metas comunes por encima de los intereses personales.
Derecho incontrovertible Si la Constitucin nos define con claridad quines son mexicanos y la ley de nacionalidad permite que los ciudadanos mexicanos puedan ostentar una doble nacionalidad, el primer paso es definir con claridad quines son ciudadanos mexicanos. Son mexicanos los descendientes de aquellos que fueron separados
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de su patria por el hecho violento que signific la anexin del territorio de una nacin a otra? La reforma constitucional de 1996, de manera incontrovertible, establece el derecho de los mexicanos en el extranjero a participar en los procesos electorales de la nacin mexicana. El sentido del voto es un derecho individual e intransferible, nada tiene que ver en la discusin del cmo se debe ejercer el derecho al voto en el extranjero. El riesgo que se corre consistir en la influencia que ejerza la cultura sajona sobre el mexicano migrante y sus hijos, con la probabilidad prctica de que el voto de los mexicanos en el extranjero puede decidir una eleccin en Mxico, toda vez que la fuerza electoral de stos representa entre 18 y 20% del actual padrn electoral. El derecho les asiste y el derecho no se regatea ni se vende. Las consideraciones financieras son en todo caso un agravio que el pas reciente al expulsar por falta de oportunidades a sus nacionales, pero las remesas de fondos de los migrantes no es moneda de cambio o argumento para conceder lo que es legtimo. Las instancias correspondientes tienen la obligacin de reglamentar la forma en que los mexicanos pueden ejercer transparentemente los derechos que se establecen en los artculos 35 y 36 de nuestra Carta Magna.
La Reforma del Estado a la que se aludi con anterioridad debe comprender y responder a esas desigualdades y, en consecuencia, proponer las reformas legales correspondientes que hagan factible el ejercicio de los mexicanos en el extranjero de sus derechos polticos en su calidad de mexicanos. Habr que establecer claramente las respuestas a las siguientes interrogantes: 1. Quines deben considerarse como mexicanos? 2. Dnde y quines integrarn el padrn electoral de los mexicanos en el extranjero? 3. Cul ser el tipo de acreditacin para votar que se les otorgar a los mexicanos que residan en el extranjero? 4. Dnde votarn esos mexicanos? 5. Cul ser el sistema de votacin? 6. Quines sern funcionarios electorales? 7. Cmo se definir el voto de los mexicanos en Mxico radicados fuera de su estado natal? 8. Cmo se garantizar la seguridad de la votacin? 9. Cul ser el costo de la implementacin del sistema de votacin en el extranjero? Si bien es cierto que el costo de implementar una logstica para que los mexicanos en el extranjero tengan acceso al voto no debe jugar un papel preponde-
Logstica La reglamentacin del voto de los mexicanos en el extranjero deber atender a diversas caractersticas que son propias del problema en s. Las condiciones de los migrantes mexicanos en el extranjero por su sola ubicacin los hace diferentes; en consecuencia, las reglas de operacin del voto de los mexicanos en el extranjero y su participacin poltica en la vida nacional deben ser distintas.
rante, tambin lo es que la nacin mexicana invierte cantidades exorbitantes de dinero en los procesos electorales. El costo para que voten los mexicanos en el extranjero se debe reducir al mnimo posible y compensar con otras reformas dentro de la Reforma del Estado, como es la de reglamentar las precampaas, los lmites de las campaas polticas y reducir o eliminar a los diputados plurinominales. Las estimaciones van de 76 a 350 millones de dlares, segn sea el esquema de votacin que se
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adopte. Con todo el respeto que merecen los mexicanos radicados en el extranjero, existen prioridades apremiantes en el pas que requieren de esos recursos, por ejemplo, la industria elctrica y la petrolera.
riesgo a nuestro pas si esa masa de mexicanos puede decidir los destinos de nuestra patria, atendiendo a intereses del extranjero. No es posible que alguien ajeno al pas, que se encuentra radicando en el extranjero, decida quin ser el gobernante cuyas decisiones afectarn sin
Consideraciones finales No existe discusin respecto al derecho que la reforma constitucional otorg a los mexicanos radicados en el extranjero de intervenir en la vida poltica del pas a travs de los procesos electorales, sin embargo, es indispensable tener en cuenta las siguientes consideraciones: No obstante las orientaciones de una franca alianza a los intereses de Estados Unidos, entre otros, con el nimo de obtener ventajas econmicas, subsisten en la conciencia de la gran mayora de los mexicanos los hechos mediante los cuales se mancill y dividi al territorio nacional. Lo que hace mirar con preocupacin la participacin en la vida poltica nacional de los mexicanos radicados en el extranjero que, en la mayora de los casos, ostentan la nacionalidad norteamericana. Cualquier intervencin por parte de los norteamericanos, aun cuando fueran de origen mexicano, ser vista con recelo y desconfianza por lo que puedan influir en el presente y decidir en el futuro. Se estima que en la actualidad existen 23 millones de personas de origen mexicano, de ellos, 10 millones tienen posibilidad de votar, en algunos aos el nmero crecer por razn natural y, en ese sentido, nuestro pas puede enfrentar problemas serios de soberana. Con toda seguridad los mexicanos en el extranjero aman y sienten la nacionalidad con legtimo orgullo;sin embargo, en un mundo con una ideologa hegemnica y un destino comn diferente a los que viven en el territorio nacional, las conciencias pueden ser resultado de la manipulacin o de la adquisicin y eso pone en
duda a los que viven nicamente en territorio nacional. La Reforma del Estado es imprescindible, debemos establecer reformas que modifiquen nuestro rgimen interno en materia de procesos electorales, el orden interno es primordial, reglamentar precampaas, campaas en periodos ms breves, gastos en medios de comunicacin, reducir o eliminar las diputaciones plurinominales y definir cmo deben votar los mexicanos en el extranjero. De manera independiente a los factores de seguridad que deben acompaar a todo proceso electoral, es imprescindible buscar la alternativa menos onerosa, como puede ser la fotocredencializacin en las aduanas del pas y en los consulados, a fin de minimizar su costo y los mexicanos radicados en el extranjero podran votar, como alternativa, en casillas especiales instaladas en toda la extensin de las fronteras.
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Los servicios pblicos municipales

Adolfo Fernndez Torres*
RESUMEN La prestacin y administracin de los servicios pblicos constituye uno de los principales problemas a los que se enfrentan los municipios durante su gestin; la sociedad muestra sus exigencias principalmente en razn de la cobertura y la calidad, ya que los precios que pagan generalmente se encuentran bajo el esquema del subsidio. Una constante es que los grupos ms exigentes son los que constituyen los oponentes polticos; esto introduce una variable adicional a la problemtica de por s compleja, la cual representa una sobrecarga a la capacidad institucional de cada municipio en particular.
Introduccin La prestacin y administracin de los servicios pblicos constituye uno de los principales problemas a los que se enfrentan los municipios durante su gestin; la sociedad muestra sus exigencias principalmente en razn de la cobertura y la calidad, ya que los precios que pagan generalmente se encuentran bajo el esquema del subsidio. Una constante es que los grupos ms exigentes son los que constituyen los oponentes polticos, esto introduce una variable adicional a la problemtica de por s compleja, la cual representa una sobrecarga a la capacidad institucional de cada municipio en particular. Qu hacer ante este escenario? Buena pre-
ABSTRACT Offering and administering public services constitutes one of the most important problems that municipios face in their time of mandate; society shows its demands mainly in function of coverage and quality, because prices paid are generally under the schema of subsidy. A constant is that most demanding social groups are those that constitute political opponents and this introduces an additional varia ble to the already complex situation which means a heavy burden over the institutional capacity of each municipio.
gunta. Por tal motivo la intencin de este artculo se circunscribe a sealar el entorno en el que se desarrollan la administracin y prestacin de los servicios pblicos; la medicin del impacto y de su eficiencia ser tema de otro trabajo ms adelante.
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad Veracruzana.
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Proceso para la creacin de un servicio pblico
Existe una necesidad pblica
La sociedad demanda ante la autoridad municipal o el Ayuntamiento la detecta mediante diagnstico
El Ayuntamiento analiza, en su caso, somete a consideracin de la Legislatura local la creacin de un servicio pblico
Formalizacin en el marco jurdico correspondiente sobre la creacin del servicio pblico
La legislatura local dictamina y resuelve con base en el anlisis del municipio
No
La peticin es rechazada
Qu son los servicios pblicos municipales? Este tipo de servicios comprende las actividades administrativas, de operacin y tcnicas que realiza el ayuntamiento para satisfacer las necesidades comunitarias relacionadas con agua potable, alumbrado pblico, limpia, mercados, panteones, rastros, calles, reas verdes y seguridad pblica, tal y como lo seala el artculo 115 de la Constitucin Federal.
conmicas de cada municipio, puedan prestarse otros servicios; por ejemplo, el de proteccin al medio ambiente, de empleo, de cultura y recreacin, entre otros. Constituciones polticas de los estados. En lo general ratifican lo establecido en el artculo 115 constitucional en materia de servicios pblicos. Leyes orgnicas y/o cdigos municipales. Ratifican, amplan y definen las modalidades a
Qu leyes regulan esta actividad? Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (artculo 115, fracciones II y III, y 116, fraccin VI). Enumera las funciones y servicios pblicos de carcter municipal y deja abierta la posibilidad de que, segn las condiciones territoriales y socioe-
travs de las cuales se prestan los servicios pblicos municipales. Bandos de polica y buen gobierno Complementan la reglamentacin de los servicios pblicos municipales, especialmente en lo que se refiere a sus efectos sobre la vida municipal cotidiana.
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Reglamentos municipales Detallan y precisan las condiciones para la prestacin de los servicios pblicos municipales.
Por qu son importantes los servicios pblicos? Los servicios pblicos son importantes para la poblacin, en virtud de que satisfacen necesidades vitales para el ser humano. Por ello, una de las prioridades de toda administracin municipal debe mejorar la atencin de los servicios pblicos que tenga bajo su responsabilidad.
Igualdad Servicios Pblicos
Adecuacin
Permanencia
como a las condiciones econmicas y sociales Cmo se originan los servicios pblicos municipales? Modalidades en la prestacin de los servicios Un servicio pblico nace de una demanda que la sociedad hace a la autoridad municipal, como resultado de la existencia de una necesidad pblica, o puede derivarse tambin del diagnstico que realice la autoridad en esta materia. Los servicios pblicos municipales pueden prestarse a travs de un rea del Ayuntamiento, por medio de convenios de colaboracin con el estado del que forma parte o con municipios colindantes del mismo estado o de otros estados; por el municipio, el estado y la fePrincipios bsicos de los servicios pblicos La prestacin de los servicios pblicos municipales debe tomar en cuenta tres principios bsicos: Igualdad. El servicio pblico debe ofrecerse sin distincin alguna a la poblacin, pues satisface una necesidad colectiva. Permanencia. El servicio pblico atiende a una demanda social, por ello debe proporcionarse en forma constante y regular. Adecuacin. El servicio pblico debe prestarse en forma adecuada en calidad y cantidad a las necesidades que se pretende satisfacer, as deracin en forma coordinada. En tiempos recientes se ha optado por la privatizacin de los servicios, es decir, concesionar al sector privado la prestacin de servicios cuando el Ayuntamiento no cuenta con los recursos suficientes para realizar esta actividad; lo anterior le brinda la oportunidad de liberar algunos recursos y destinarlos a otras actividades. En cualquier caso, con los servicios prestados por el propio Ayuntamiento, en colaboracin con otras instancias de gobierno o como servicio concesionado, la calidad y oportunidad con la que se proporcionen dichos servicios depender, entre otros aspectos, de lo siguiente: pblicos de la comunidad que se intenta servir.
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La especializacin del personal asignado a esas tareas, sobre todo en aquellas actividades tcnicas que requieren de cuadros debidamente capacitados y actualizados. El suministro oportuno y eficiente de los insumos necesarios para la realizacin de sus tareas. El mantenimiento preventivo y correctivo que se proporcione a las instalaciones, pues ello permitir mantener en niveles aceptables, la operacin de cada servicio. Los recursos financieros que se pueden destinar para los tres puntos anteriores.
nistracin central as como un reglamento interno que regula su funcionamiento. Empresas paramunicipales. Son empresas en las que participan los sectores privado y social, en coordinacin con el Ayuntamiento en forma mayoritaria o minoritaria, y cuyo objetivo es la prestacin de algn servicio municipal. Estas empresas son creadas por acuerdo de la legislatura local. Las acciones de supervisin y control estn a cargo del presidente municipal, por lo cual no puede hablarse de autonoma como en el caso de los organismos descentralizados. Fideicomiso. Es un contrato a travs del cual una persona fsica o moral (fideicomitente, que puede ser
Administracin directa Esta forma de operar se realiza a travs de alguna unidad administrativa del Ayuntamiento. Para ello se requiere contar con los recursos humanos, financieros y materiales que garanticen una operacin adecuada y oportuna del servicio de que se trate. Tradicionalmente, y en la mayora de los municipios del pas, la administracin municipal organiza la prestacin de los servicios segn el tamao del municipio y las dimensiones de la demanda, en reas que se denominan direcciones, departamentos u oficinas de servicios pblicos municipales, en donde cada servicio corresponde a una unidad administrativa, con la finalidad de promover la especializacin.
el Ayuntamiento) coloca fondos o valores en una institucin de crdito (fiduciario), quien los administra, para la prestacin de un servicio pblico, en beneficio de los usuarios del municipio (fideicomisarios).
Asociacin intermunicipal Esta modalidad para la atencin de los servicios pblicos tiene como fundamento la conjuncin de esfuerzos entre dos o ms ayuntamientos con la finalidad de resolver problemas comunes, aprovechar de una mejor forma los recursos con que cuenta cada uno de ellos, y procurar un mayor beneficio para las comunidades de los municipios involucrados. Sin embargo resulta conveniente tomar en cuenta, dentro de esta modalidad, los aspectos siguientes:
Variantes de la administracin directa Organismo pblico descentralizado. Son organismos creados por la legislatura local a propuesta del Ayuntamiento; disponen de autonoma jurdica y financiera; poseen instalaciones propias y una estructura administrativa independiente de la admi-
Que la asociacin intermunicipal se establezca desde la formulacin y evaluacin del proyecto respectivo. Que esta asociacin intermunicipal se plantee desde una perspectiva integral. Que si el proyecto considera etapas posteriores de ampliacin, se prevea el mecanismo a seguir,
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en el que puede mantenerse la modalidad de asociacin intermunicipal. Una vez cubiertos los pasos anteriores, cada uno de los ayuntamientos debern acordar en sesin de cabildo, la aprobacin del convenio. Tratndose de la participacin de municipios de ms de una entidad federativa es necesaria la aprobacin de las respectivas legislaturas locales.
que implica la prestacin de un servicio, por los elevados costos o bien por tratarse de una zona estratgica del pas, es pertinente la participacin de las tres instancias; tal situacin puede darse en zonas fronterizas, portuarias, tursticas, industriales y comerciales. Ejemplo de esta modalidad son los servicios pblicos municipales anexos a los aeropuertos u obra pblica de alto costo. En esta alternativa es importante, en primer lugar, efectuar un censo de los servicios pblicos susceptibles de prestarse en forma tripartita y llevar a cabo un
Convenio estado-municipios En esta modalidad el gobierno estatal participa con los municipios en forma parcial o total en la prestacin de algn servicio pblico. Esta forma de administracin se presenta cuando el gobierno municipal no cuenta con los recursos humanos, tcnicos o financieros suficientes para otorgar los servicios pblicos, por lo cual se traslada a la instancia estatal. Los requisitos que debe cumplir el convenio son los siguientes: 1. Aprobacin cuando menos de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento. 2. Verificacin del costo de las obras (planos, proyectos y presupuestos) para validar que el municipio no cuenta con los recursos suficientes para prestar el servicio. 3. Duracin cuando mucho de tres aos, que es el periodo de gestin municipal. 4. Cuando rebasa este tiempo, se hace necesaria la autorizacin de la legislatura local.
estudio de factibilidad; como siguiente paso, acordar los trminos de colaboracin mediante un convenio o convenios que llenen los requisitos de ley. Una vez cubiertos los pasos anteriores, el Ayuntamiento debe acordar, en sesin de cabildo, la aprobacin del convenio o convenios.
Colaboracin En esta modalidad la comunidad participa en la administracin del servicio pblico, ya sea en la etapa de financiamiento, operacin, conservacin o mantenimiento. En el primer caso, se hace a travs de aportaciones econmicas que se fijan de acuerdo con los costos de la inversin inicial del servicio a prestar, as como de las condiciones socioeconmicas de los potenciales usuarios. La operacin, conservacin y mantenimiento del servicio se efecta a travs de la propia organizacin vecinal. Las formas de organizacin comunitaria, especialmente en municipios rurales o semiurbanos, fomentan una mayor conciencia en la poblacin acerca de la importancia de la participacin social y ciu-
Convenio federacin-estado-municipios La presente modalidad involucra a los tres rdenes de gobierno y se acude a ella cuando por la complejidad
dadana en la administracin conjunta con las autoridades municipales de los servicios pblicos. Conviene destacar que la comunidad nombra a quienes integrarn los comits o consejos de colabo-
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racin vecinal y el Ayuntamiento los reconoce jurdicamente con base en lo establecido en las leyes o cdigos municipales correspondientes.
2. La participacin de los particulares puede realizarse tambin por medio de una coinversin municipio-particulares, es decir, el gobierno municipal, de comn acuerdo con una empresa o persona, aporta recursos para conseguir que
Prestacin de servicios a travs de particulares En esta modalidad se concede a particulares la prestacin parcial o total de algn(os) servicio(s) pblico(s), mediante las siguientes formas: 1. Una de las variantes ms comunes es la concesin, la cual consiste en ceder a una empresa o persona la administracin total o parcial de un servicio pblico. Esta forma debe formalizarse a travs de un contrato en el que se establece la manera en que los participantes prestarn el servicio. Cabe sealar que la adjudicacin de la prestacin del servicio por una empresa en forma concesionada debe hacerse a travs de un concurso o licitacin pblica. Generalmente, en el contrato respectivo se establecen los siguientes aspectos: Reglas bajo las que debe operar el servicio. Relaciones que existirn con el Ayuntamiento. Condiciones en las que se concesiona el servicio. Causas de cancelacin del contrato. Vigencia del contrato. Determinar si se cobrar una tarifa por el servicio, quin fijar las tarifas y cmo se modificarn stas. Que el Ayuntamiento realice la supervisin correspondiente para garantizar que el servicio se preste en forma adecuada. Finalmente se requiere determinar en qu casos el servicio pblico puede declararse como causa de utilidad pblica.
se permita la prestacin del servicio pblico. Al igual que la prestacin concesionada, esta forma de participacin de los particulares debe ser formalizada mediante el contrato correspondiente. Entre las ventajas que reporta esta modalidad en la prestacin de servicios pblicos estn la eficacia, calidad y eventualmente la cobertura; sin embargo, es posible que los costos de operacin tiendan a elevarse, por lo que en las condiciones del contrato deben quedar claramente asentados los criterios para el establecimiento de las tarifas.
Financiamiento de los servicios pblicos municipales Cmo financiar los servicios pblicos? Diversas son las fuentes de financiamiento a las que pueden acudir las autoridades, entre ellas: ingresos propios, participaciones otorgadas por los gobiernos estatales y federal a travs de los fondos que cada una de estas instancias establezca, y crditos. A continuacin se explican algunas de las fuentes de financiamiento para sufragar los gastos derivados de la prestacin de los servicios pblicos: Ingresos propios. Los derivados de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y aportaciones de mejoras. Se establecen en la Ley de Ingresos Municipales a propuesta de los ayuntamientos, con la aprobacin de las legislaturas locales, y representan una contraprestacin
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que el ciudadano no paga a la autoridad municipal al ser beneficiado por un servicio pblico. Otras aportaciones federales y estatales. Son transferencias financieras que los gobiernos estatal y federal conceden para la construccin de obras y la prestacin de servicios pblicos en los municipios. Se encuentran comprendidas en el presupuesto de egresos de cada estado y se formalizan a travs de convenios entre el estado y los municipios. Participaciones. Representan recursos financieros provenientes del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal que forman parte del presupuesto municipal anual, derivados de fondos federales transferidos a los municipios de acuerdo con la Ley de Coordinacin Fiscal. Ramo 33. Se trata de aportaciones federales para estados y municipios, contemplado en el captulo V de la Ley de Coordinacin Fiscal, publicado en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 29 de diciembre de 1997, conformado por cinco fondos, dos de los cuales estn orientados al fortalecimiento del municipio y son: a) fondo para la infraestructura social municipal, derivado del fondo de aportaciones para la infraestructura social y, b) fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios. Crditos. Representan recursos financieros a los que se puede acudir provenientes de instituciones crediticias como la banca de desarrollo y la comercial. Entre las primeras se encuentra de manera fundamental el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, SNC (BANOBRAS); Nacional Financiera SNC (NAFIN); as como los Fondos de Fomento Econmico. Participacin de la comunidad. Una de las alternativas de amplia perspectiva est representada por la participacin social y ciudadana, lo cual implica una corresponsabilidad e inters de la ciudadana por incrementar la cantidad y calidad en la prestacin de
los servicios pblicos y se canaliza a travs de aportaciones en dinero o en especie que incluye mano de obra, especialmente en las zonas rurales. Esta modalidad permite aprovechar y potenciar la energa social a favor de la propia comunidad.
Conclusiones Lo tratado a lo largo del trabajo muestra claramente lo complejo del problema, la fragilidad administrativa como producto de la falta de capacidad tcnico-administrativa de los municipios. De ah surge la propuesta de que uno de los primeros pasos que debe dar todo municipio al inicio de su gestin es la de realizar un diagnstico de la capacidad institucional, herramienta necesaria que viene a ser el termmetro que muestre el grado de desarrollo institucional que posee la administracin municipal. Paralelamente a los objetivos y metas consignadas en el plan municipal de desarrollo debern guardar una correspondencia con los resultados del diagnstico realizado y as estar en posibilidad de tomar las decisiones sobre la ejecucin de los diferentes programas y proyectos de servicios pblicos. En otro orden de ideas, un producto adicional del diagnstico viene a ser la formulacin del programa de desarrollo institucional municipal en el cual quedarn plasmadas las necesidades de capacitacin y las vertientes que debe tener sta en el personal tcnico administrativo del municipio con el fin de disminuir las debilidades y amenazas encontradas. Como lo anticip, este artculo es el primero de una serie que ms adelante abordar un tema de ntima relacin con lo tratado aqu, como es la formulacin de los indicadores de gestin municipal, instrumentos necesarios para la calificacin de la administracin de este tipo.
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Esperanza de Jess Garca Ayala*
RESUMEN La educacin virtual es una de las fuerzas ms importantes que actualmente influye de manera directa a la educacin contempornea. Este cambio paradigmtico en educacin ha dado especial atencin a las formas de interaccin entre los estudiantes y los maestros o instructores durante el proceso del aprendizaje, y ha tenido que ver tambin con las formas de enseanza y aprendizaje que se dan en ambientes y contextos de educacin a distancia; centrndose en los tipos de logros educativos, tecnologa de entrega usada y en los diseos de instruccin apropiados para los programas y cursos educativos y de capacitacin a distancia. Para satisfacer las crecientes necesidades de educacin en nuestra sociedad surge una nueva propuesta llamada Educacin Virtual, basada en el concepto de Educacin a Distancia. El ingreso de Mxico de las nuevas Tecnologas de la Informacin y Comunicacin lo hace ver como un ingrediente imprescindible en el intercambio de conocimientos. Por ende, el objetivo de este trabajo es presentar un panorama general de la educacin a distancia y subsecuentemente de la educacin virtual, con el fin de que se pueda desarrollar el uso de las nuevas tecnologas de comunicacin e informacin.
ABSTRACT Virtual education is one of the most important forces that nowadays is influencing directly in contemporary educa tion. This paradigm changement in education has given special attention to the interacting forms among students and teachers or instructors during the learning process and has also had to do with the teaching and learning forms given in environments and contexts of distance learning; centered in the types of education assets, used technology and in the appropiate designs of the pro grams and educational courses and of distance training. A new proposal appears to satisfy the growing needs of education in our society, called virtual education, based on the concept of distance learning. The arrival to Mexico of new technologies of information and commu nication allows us to see it as an essential ingredient in the knowledge exchange.This is why, the goal of this paper is to present a general scenario of distance lear ning and of virtual education, with the purpose of deve loping the use of new communication and information technologies.
* Maestra en Docencia Universitaria, Jefa de Carrera de la Licenciatura en Ciencias de la Educacin de la Universidad de Xalapa.
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Introduccin Actualmente vivimos en una nueva sociedad, la llamada sociedad del conocimiento y el saber, ya no en la sociedad industrial, cuya materia prima es la inteligencia y el conocimiento. Hoy el basamento para la tarea educativa es el empoderamiento, es decir, la autonoma, iniciativa y toma de decisiones, la cooperacin y la sinergia. Para ello, debemos valernos de las siguientes estrategias: brindar escenarios para el desarrollo de las exigencias ya planteadas: fortalecimiento de saberes, actitudes y prcticas, es decir, el desarrollo armnico de competencias: conocimientos, habilidades y actitudes. 1 La filosofa que debemos seguir es buscar la universalidad de la condicin humana; reconocer la singularidad de los destinos individuales, localizados en tiempo y espacio, es decir, reconocer al sujeto en su identidad y responsabilidad histrica hoy. Ello implica responsabilidad sobre la propia vida, responsabilidad social (sobre el destino de la humanidad y el planeta), responsabilidad cvica; lo anterior implica el trabajo con una metodologa del consenso y apropiacin de iniciativas y acciones por los catedrticos, la cooperacin, la sinergia entre cuerpo acadmico, estudiantes e instituciones.2 Los resultados del estudio de OCDE fueron presentados al Gobierno de Mxico, acompaados de un documento de recomendaciones, algunas de las cuales coinciden con el agrupamiento de las polticas establecidas en el Programa de Desarrollo Educativo
1995-2000, retomadas y ampliadas en el Programa Nacional de Educacin 2001-2006, entre las que se destaca la necesidad de satisfacer la demanda de Educacin Superior mediante una expansin de la capacitacin vocacional y tecnolgica. Las Instituciones de Educacin Superior en su calidad de cumbre educativa de la humanidad se erigen como ejemplo de la cultura y del saber, teniendo como una de sus prioridades continuar esa ruta sin fin; esa generacin al infinito de mejores docentes, para mejores alumnos, a fin de recuperar la posicin seera que antao tuviera indiscutiblemente ante la humanidad en los renglones de investigacin, cultura y docencia. Es por ello que la universidad ha de mantenerse en un movimiento sin descanso en la actualizacin y mejoramiento en todos sus aspectos, procurando perfeccionarlos en su totalidad. 3 Cada universidad bosqueja el perfil ideal del profesional que ha de ser logrado a travs del objetivo general, el mapa curricular y el plan de estudios de cada licenciatura. Hoy por hoy, la Universidad florece fundada por la accin trascendental en el tiempo y en el espacio del docente universitario, que con su creatividad multiplica sus esfuerzos, acrecienta los recursos y sobre todo, logra hacer fluir la riqueza intelectual y humana de que est dotada esa posicin privilegiada que llamamos juventud universitaria. La educacin virtual es una de las fuerzas ms importantes que actualmente estn influyendo directamente a la educacin contempornea. Desde los comienzos del siglo XX esta modalidad de educacin ha impactado a nivel mundial y ms an en todos los niveles de la educacin.
1 Ariel Campirn, Critical Thinking y desarrollo de competencias, en Morado, Raymundo, comp., La razn comuni cada: materiales del taller de didctica de la lgica, Editorial Torres Asociados, UX, UV, TDL, Mxico, 1999. 2 Ezequiel Ander-Egg, Conferencia Los desafos de la educacin en el siglo XXI, Universidad de Xalapa, Xalapa, Veracruz, Mxico, 1 de septiembre de 2003.
3 Organizacin para la Cooperacin Econmico (OCDE,1996).
de
Desarrollo
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Particularmente se ve inserta en las instituciones de educacin superior. Esta influencia no es solamente producto del impacto de la comunicacin y la tecnologa modernas sobre la educacin actual, sino que es el resultado, tambin, de una pedagoga cambiante y de una nueva perspectiva en el papel de las universidades o instituciones de educacin superior como proveedores de educacin a sectores de la poblacin ms vastos y variados. El matrimonio entre la educacin a distancia, la tecnologa de la informtica y las telecomunicaciones dentro de una nueva y poderosa estructura educativa han servido como la catlisis para un cambio paradigmtico en la educacin, el cual est en pleno auge. 4 Este cambio paradigmtico en educacin ha dado especial atencin a las formas de interaccin entre los estudiantes y los maestros o instructores durante el proceso de aprendizaje, y ha tenido que ver tambin con las formas de enseanza y aprendizaje que se dan en ambientes y contextos de educacin a distancia; centrndose en los tipos de logros educativos, tecnologa de entrega usada y en los diseos de instruccin apropiados para los programas y cursos educativos y de capacitacin a distancia. Por lo anterior, es apropiado definir qu es la educacin a distancia, y se entiende como la Actividad sistemticamente planeada que comprende la seleccin, preparacin didctica y la presentacin de materiales de instruccin, as como de la supervisin y soporte al aprendizaje del estudiante, lo cual es logrado al traer y cortar la distancia fsica entre el estudiante y el maestro a travs de al menos un medio tcnico5
Por ende, el objetivo de este trabajo es presentar un panorama general de la educacin a distancia y subsecuentemente de la educacin virtual, con el fin de que se pueda desarrollar el uso de las nuevas tecnologas de comunicacin e informacin.
Educacin virtual Para satisfacer las crecientes necesidades de educacin en nuestra sociedad surge una nueva propuesta llamada Educacin Virtual, basada en el concepto de Educacin a Distancia conocido tambin como Distance Learning. A travs de la Educacin a Distancia, los estudiantes tienen la oportunidad de asistir a clases aun cuando ellos no se encuentren en el saln. La Educacin a Distancia ofrece a la escuela, comunidad o negocio un medio para extender sus recursos didcticos ms all de los confines de una rea geogrfica limitada y an permitir a los estudiantes interactuar en tiempo real con el instructor y otros estudiantes. Distance Learning es un saln de clases virtual creando un ambiente didctico equitativo. Para poder llevarlo a cabo, se necesita de una tecnologa lo suficientemente avanzada. ATM (Asyn chronous Transfer Mode) es el recurso capaz de cumplir con el manejo de este tipo de informacin a altas velocidades. El objetivo de la Educacin a Distancia puede enunciarse de la siguiente manera: Ligar interactivamente a estudiantes, instructores y contenido didctico separados por distancia y tiempo.6
4 T. E. Cyrs, Teaching at a Distance with the Merging Technologies. An Instructional System Approach, Las Cruces, NM: Center for Educational Development. New Mxico State University, 1997. 5 R. M. Delling, Towards a Theory of Distance Education. ICDE Bulletin. 13, 1987, p. 21-25.
6 Lorraine Sherry, Sigues in distance learning en http://www.cudenver.edu/~Isherry/pubs/issues.html, 2002.
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Metas Determinar la efectividad de un ambiente para la Educacin a Distancia en una red local de alta velocidad. Obtener experiencia en ofrecer aplicaciones multimedia en redes ATM Evaluar las capacidades de los diferentes desarrollos ATM y su interoperabilidad con el equipo.
WIDE WEB (Internet), como portentosas herramientas para consolidar el haz de tecnologas susceptibles de utilizar para diversos propsitos educativos; en razn a estas virtudes el estudiante joven-adulto, adems de utilizar el correo electrnico (con lo cual se comunicar prcticamente con todos los continentes del orbe), podr igualmente maravillarse y recuperar la tan humana capacidad de asombro con aplicaciones de hipertexto (HTML), ejercitando la imaginacin y la evocacin.7 Por qu ATM? Contexto y perspectiva
La eleccin del ATM tiene las siguientes consideraciones: Manipular flujos de video, voz y datos en tiempo real requiere de un gran ancho de banda. La aplicacin podr ser integrada en futuras LAN (Local Area Networks) desarrolladas en universidades y empresas. ATM es el estndar para futuras aplicaciones en la amplia red digital de servicios integrados (B-ISDN). Combinando la imagen, el color, y el sonido se prevee para la educacin un modelo que no hace desplazar al estudiante hasta su fuente receptora sino que al contrario, es tan audaz que hasta los rincones domsticos puede llegar con eficiencia, confianza y discrecin; es decir que el alumno no busca el conocimiento sino que es el conocimiento el que viaja a travs de seales electrnicas o satelitales o cables coaxiales al lugar ms cmodo de su vivienda. Este modelo educativo le permitir al alumno identificar de forma individual sus dificultades y as mismo apropiarse del conocimiento a su propio ritmo (autonoma individual); de tal manera que el estudiante estar motivado por las diversas maneras en que se presentar la informacin, factor que impregnar su memoria y estimular la voluntad de acomodarse y asociarse en la mente; para esta comunicacin interactiva se utilizar la televisin teleconferencia, la audioconferencia, la videoconferencia, y la WORLD
7 Mercedes Charles C., Comunicacin y modelos educa tivos II, Comunicacin en el aula, ILCE, Mxico, 1992. 8 M. L. Martiarena, Sistemas Regionales de Ciencia, Tcnica e Innovacin, Panel sobre Polticas Regionales del Seminario Nacional de debate del Proyecto Plurianual de Ciencia y Tecnologa 1999-2001, Buenos Aires, 1998.
Para construir el concepto de universidad tanto como redefinir la universidad se necesita un anlisis en el marco de la emergente economa del cocimiento, en la que el conocimiento es la base de valor agregado a los bienes y servicios. 8 Se parte de la premisa de que la universidad surgi como respuesta a necesidades sociales de administracin del conocimiento, las cuales, al estarse modificando sustancialmente, demandan una revisin radical del papel de la universidad. La conjugacin de nuevos flujos y valores del conocimiento con recursos tecnolgicos inusitados, constituye el medio de gestacin de la universidad virtual. En esa perspectiva histrica y evolutiva, propone una escala de virtualidad, la cual es aplicable a distintas instituciones y prcticas (tales como la empresa virtual). Al aplicarla ahora a las universidades, distingamos seis estadios progresivos los cuales, como
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toda escala nominal, son arbitrarios y carecen de proporcionalidad. 1. El corporativismo. 2. La reforma. 3. La tecnificacin. 4. La ubicuidad. 5. El aprendizaje organizacional. 6. La virtualidad integral.
Transversalidad. Es importante que exista un nivel de transversalidad en la gestin de toda la universidad virtual o de cualquier organizacin virtual. La virtualidad facilita los procesos transversales y los optimiza. Lo que es vlido para una carrera, para un grupo de personas, puede ser vlido tambin para otros muchos. Tener en cuenta este principio y trabajarlo de forma coherente con el modelo educativo ayuda a homogeneizar o a armonizar todos los procesos de gestin, tanto acadmica como docente. Esta
La organizacin de la universidad virtual Las universidades virtuales, debido a las caractersticas propias de la educacin no presencial, necesitan de una organizacin peculiar. Al igual que cualquier otra organizacin educativa, la universidad virtual debe gestionar tanto los procesos que afectan a los estudiantes (gestin acadmica) como los que afectan a la docencia (gestin docente). Pero la forma de hacerlo ser diferente. Adems, las organizaciones no presenciales, segn cual sea su modelo pedaggico, debern gestionar tambin la produccin o edicin de materiales educativos.9 La gestin de las organizaciones virtuales deber actuar en funcin de los siguientes parmetros: No presencialidad. Segn lo expuesto anteriormente, la organizacin virtual deber definir en qu mbito de actuacin de los cuatro expuestos en el cuadro de coincidencia espacio y tiempo acta. Una universidad que acte en la no coincidencia en el espacio ni en el tiempo condiciona su modelo organizativo. De ah la importancia de definir el modelo de actuacin y de organizar y gestionar en consecuencia.
transversalidad, adems, favorece el trabajo multidisciplinario entre las diferentes reas o mbitos de actuacin. Cohesin. Los procesos de gestin deben actuar de forma sistmica en el marco de la organizacin. Los procesos deben ser coherentes entre s y de esta forma garantizar la cohesin organizativa de toda la universidad. Globalidad. No se gestiona nicamente desde una perspectiva (estudiante, profesor, organizacin, etc.) si no que la organizacin virtual permite y favorece los procesos de gestin global, desde todas las perspectivas. Un mismo proceso organizativo puede debe ser afrontado desde diversas perspectivas segn quienes sean sus usuarios, pero el resultado ser siempre un proceso global. Las funciones bsicas de la organizacin educativa virtual, a grandes rasgos, pueden ser las siguientes: Planificacin curricular. Organizacin de los aprendizajes que se imparten, as como las metodologas a usar. Materiales educativos: diseo formativo y produccin de materiales educativos adecuados a la tipologa de estu-
9 J. P. Gavigan y F. Scapolo, La prospectiva y la visin del desarrollo regional a largo plazo, IPTS59, Buenos Aires, 2001.
diantes y coherente con el modelo educativo de la organizacin.
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Comunicacin. Facilitar todos los procesos de comunicacin multidireccionales entre todos los miembros de la comunidad educativa. Informacin. Facilitar los procesos de informacin institucional. Apoyo. Organizar los diferentes apoyos al estudiante, al profesorado, a los autores de materiales educativos, etc. Evaluacin. Potenciar y facilitar los procesos institucionales de evaluacin. Est claro que no existe una nica forma de organizar una institucin educativa, ni convencional ni virtual, pero s que parece evidente que el modelo organizativo que se adopte para la gestin y administracin tiene claras consecuencias en el funcionamiento de la organizacin y, por tanto, en el facilitar o no el logro de sus objetivos. De ah la importancia de organizar a partir del modelo educativo, es decir, de situar la gestin al servicio de la aplicacin del sistema educativo. Por tanto, la organizacin de la universidad virtual debe fundamentarse en un modelo pedaggico elaborado para dar respuesta a las necesidades de aprendizaje de los estudiantes. Este modelo debe ser integrado y debe pautar toda la dinmica organizativa de la institucin. Una estructura acadmica que permita la gestin integrada de los recursos y que garantice la transversalidad de las acciones educativas. Una organizacin de servicios que permita la realizacin, la produccin y la distribucin de las acciones formativas propias de la institucin.
y el grupo de estudiantes asignados a ste. Por lo tanto, cuando se enva un mensaje a cualquiera de estos buzones, es un nico mensaje el que se queda en un espacio comn que pueden leer las personas que tienen acceso a este espacio; no es un mensaje que va al buzn personal de cada usuario. Estos buzones son: El tabln del profesor. Es el espacio virtual en el que slo el profesor consultor puede escribir mensajes y borrarlos, y al que slo tienen acceso el grupo de estudiantes asignados a aquel consultor. Por lo tanto, es el lugar idneo para hacerles propuestas de prcticas, anunciar debates o colgar las informaciones que hacen referencia a la secuenciacin, el calendario de la asignatura. Es necesario recordar que el tabln supone una relacin unvoca con el estudiante.10 Debate. El debate de la asignatura es el espacio en el cual el grupo de estudiantes, moderados por su profesor consultor, discuten sobre algn tema de la asignatura. En el debate, el receptor de los mensajes no es una sola persona sino que es un grupo, en este caso todos los estudiantes de la asignatura y el consultor que tienen asignado. En los debates, los miembros no participan al mismo tiempo, sino que cada persona lee los mensajes de los compaeros y enva los suyos cuando lo considera oportuno. En principio este espacio es el ideal para, de una manera interactiva, reflexionar e intercambiar informacin sobre un tema de la asignatura. La biblioteca virtual. En un proceso de apren-
Espacios de docencia en el campus virtual En estos espacios hay diferentes buzones en la asignatura y cada uno de ellos tiene funcionalidades diferentes, pero todas ellas tienen en comn que son un espacio en el cual tienen acceso el profesor consultor
dizaje basado en un sistema de formacin no presencial es muy importante disponer de un acceso rpido a las fuentes del conocimiento.
10 Henry Giroux, Los profesores como intelectuales, Morata, Barcelona, 1990.
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Antes ya hemos visto como el profesorado est haciendo evolucionar su papel de transmisor de conocimientos hacia el de facilitador e inductor del aprendizaje. Por lo tanto, es del todo necesario que el estudiante pueda disponer de herramientas y de estrategias que le permitan acceder a las fuentes y a los recursos que necesite sin ningn tipo de limitaciones. La evaluacin. La propuesta de actividades de evaluacin continua es la opcin que recomienda la UOC, pero cada estudiante es libre de escoger o no esta opcin. De este modo, para cada asignatura, los estudiantes pueden optar por las alternativas siguientes: Prescindir del todo de las actividades de evaluacin continua y estudiar de manera completamente libre, con el objetivo de presentarse exclusivamente al examen final. Obviamente, en este caso, tambin se dispone siempre del apoyo del consultor. Seguir las propuestas de actividades que haga el consultor. En este caso, ser ste quien determinar el nmero mnimo y la calidad de las actividades que es necesario hacer para que se pueda emitir un informe de evaluacin contina. La evaluacin continua en la UOC tiene un triple sentido. En primer lugar, ofrece una pauta de actividades a realizar y, por tanto, sugiere el ritmo de trabajo que garantiza mejor conseguir los objetivos propuestos. En segundo lugar, asegura la participacin activa en la construccin del propio conocimiento requisito para un aprendizaje eficaz y facilita la gua y la orientacin del profesor en el propio proceso de aprendizaje. En tercer lugar, el seguimiento de las actividades permitir cuando el consultor lo considere oportuno obtener un reconocimiento acadmico que contribuir a superar la asignatura.
Hacia un espacio de formacin universitaria compartido Parece ser que el futuro de las instituciones formativas se sita en el escenario de la globalidad. Las nuevas tecnologas ofrecen la posibilidad de compartir, en un mismo escenario, las ideas y las metodologas de formacin. Una visin de futuro debe centrarse en garantizar al mximo la accesibilidad a la formacin de cualquier persona as como a la posibilidad de garantizar modelos formativos que se adecuen a esta nueva forma de aprender.11 Los factores en los que deber fundamentarse la estrategia hacia la construccin de un espacio de formacin universitaria virtual deben girar, segn nuestro parecer, alrededor de los siguientes ejes: Accesibilidad. Garantizar el acceso a la formacin de todas las personas que quieran formarse y hacerlo a travs del mayor nmero de medios posibles. Ello comporta seguir atentamente la evolucin de la tecnologa. Modelo de aprendizaje. Trabajar en la mejora de los modelos educativos centrados en la forma de aprender. Las estrategias de aprendizaje en el escenario de un espacio de formacin universitaria virtual y global no son las mismas que las usadas por los alumnos de las universidades actuales.12 Modelos de docencia. El perfil de los profesionales de la docencia deber cambiar pasando a ser ms facilitadores que instructores. Ese cambio deber realizarse a partir de la integracin en el modelo de
11 Jaime Sarramona, Comunicacin y educacin, Editorial CEAC, Madrid, 1998. 12 Edgar Morin, Articular los saberes (Textos escogidos) Qu saberes ensear en las escuelas, Universidad del Salvador, 1998.
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aprendizaje compartido que conlleva el modelo educativo basado en las nuevas tecnologas. Estilo organizativo-cultural. Uno de los grandes retos de la globalidad es el de procurar no perder la identidad, ya no slo cultural, si no tradicional e histrica de las organizaciones educativas que hasta ahora han funcionado y ganado prestigio. Un marco en el que no haya estilos propios de actuacin docente es un espacio gris y poco atractivo. Deberemos trabajar para poner el estilo de nuestras organizaciones educativas actuales tambin en la red. Interculturalismo. La posibilidad de relacionar culturas diferentes en la red ya es una realidad que funciona. El nico problema es lingstico. No para las grandes lenguas pero s para las lenguas minoritarias. Los traductores simultneos ayudarn, sin duda, a la comprensin de los mensajes, pero no superarn la comprensin cultural de quien los emite o los recibe. Creemos que ste es uno de los grandes retos de la globalidad hacia la que avanzamos. La herramienta de aprendizaje que se puede utilizar es la siguiente: Aprendizaje colaborativo. Es el proceso en el que dos o ms individuos resuelven un problema colectivamente intercambiando y exponiendo puntos de vista, o, de manera ms formal, es el Conjunto de mtodos de instruccin o entrenamiento para uso en grupos pequeos, as como de estrategias para propiciar el desarrollo de habilidades mixtas (aprendizaje y desarrollo personal y social), donde cada miembro del grupo es responsable tanto de su aprendizaje como del de los restantes miembros del grupo.13
La colaboracin entre estudiantes en el proceso de enseanza puede generar grandes ventajas educativas si se manejan adecuadamente. Este aprendizaje colaborativo puede ser logrado mediante el uso de algunos mecanismos colaborativos. Estos mecanismos de aprendizaje colaborativo son afectados por variables como el tipo de tarea, la conformacin de grupos y la forma de comunicacin, entre otros; cada uno de esos mecanismos puede producir las siguientes ventajas en el proceso educativo: Conflicto o desacuerdo. Segn estudios realizados, los individuos (en este caso estudiantes) tienen factores sociales que impiden que ignoren conflictos que se presentan y ayudan en la bsqueda de soluciones. En realidad tratan de plantear y defender su punto de vista. Esto puede ser una gran ayuda para el planteamiento de discusiones colaborativas Autoexplicacin. En ambientes de aprendizaje colaborativos se encuentran individuos con diferentes grados de conocimiento, esto lleva a explicaciones espontneas entre participantes. Afirmacin del conocimiento. Segn algunos tericos el hecho de verbalizar el conocimiento lleva a la consecucin de ms conocimiento. El hecho que el aprendizaje colaborativo obligue a las personas a formalizar de alguna forma su conocimiento para ser planteado a los compaeros, genera un aprendizaje y refuerzo del mismo. Apropiacin. Cuando se tienen estudiantes con diferentes grados de destreza (o conocimiento) se presenta un proceso de apropiacin del conocimiento, por parte del menos hbil. Distribucin del trabajo. Se ha observado que en ambientes colaborativos se produce una dis-
13 Jhon P. Kotter, El lder del cambio, McGraw-Hill, Mxico, 1997.
tribucin de cargas espontneas. Algunos com-
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paran esto con teoras econmicas y perciben al grupo como un sistema (que trata de evitar redundancias), as slo un estudiante cumple el papel de organizador de la informacin (segn lo propuesto) o puede pasar de un papel pasivo (estudiante aptico) a estudiante lder, si con esto se realiza ms eficientemente el trabajo. Un campo que permanece bastante inexplorado es el de herramientas de aprendizaje colaborativo que puede apoyar todo el montaje de la educacin a travs de la red. Pero estas herramientas no garantizan ganancias educativas en el proceso de aprendizaje. Algunas suponen la interaccin con grupos de personas (como el Chat) pero de ninguna manera inducen al aprendizaje en forma colaborativa por s solas. De esta forma, Internet se mantiene como un gran espacio para complementar la educacin tradicional, y se requiere un gran trabajo en esta rea. No se cuenta con estudios especficos que analicen estos temas y que ayuden a la construccin de herramientas de aprendizaje colaborativo eficientes. Se hace necesario contar con un soporte para el desarrollo de estas herramientas para que acten como catalizadores educativos, promoviendo el aprendizaje de conocimiento, habilidades y destrezas de los estudiantes. A continuacin se menciona lo siguiente: Desarrollo de las herramientas. Un soporte, como el mencionado, puede emplearse como base para el diseo e implementacin de herramientas colaborativas de aprendizaje, y debe tener en cuenta los siguientes aspectos: Aspectos pedaggicos. En el rea educativa existen muchas orientaciones en la enseanza y reas que son de suma importancia en los procesos de aprendizaje.
Teora de aprendizaje. Se debe especificar qu tipo de teora de aprendizaje pueden soportar las herramientas y as deducir cmo podra colaborar directamente en el aprendizaje. Se pueden presentar dos tipos o de comportamientos: En el Conductivista Constructivista.
Conductismo se plantea que el ambiente cambia el comportamiento del estudiante, esto significa, cambios en la conducta despus del aprendizaje. Lo que nos conduce a pensar en ambientes tipo estmulorespuesta: Se hace un diagnstico del comportamiento del estudiante (por ejemplo, a travs de preguntas) y luego se da un estmulo de acuerdo con el comportamiento del estudiante (respuesta). Se podra pensar que este enfoque no se presta para ambientes colaborativos donde se requiere interaccin entre personas, pero slo si se analiza bajo la ptica en la cual el computador cumple el papel de verificador del comportamiento y de envo de estmulos. En cambio, si se piensa en que este tipo de interaccin se da entre estudiantes, esta teora puede tornarse vlida para ambientes colaborativos. Por otro lado se encuentra la teora Constructivista en la cual se cree que el estudiante logra aprender a travs de dos procesos principalmente: la resolucin de conflictos y la reflexin terica. En otras palabras, el estudiante genera el conocimiento (o lo descubre) pero no lo espera pasivamente del profesor. Papel del instructor y el estudiante. Como se analizar ms adelante, las herramientas de aprendizaje colaborativo pueden proveer muchos roles para los participantes y no slo el de profesor que da ctedra o estudiante como recipiente del conocimiento. Sin embargo, se espera que una herramienta implemente por lo menos esos dos tipos de usuarios contribuyendo con diferentes grados al proceso de aprendizaje.
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El papel del instructor y el del estudiante varan segn el enfoque que se d a la herramienta. Esto cambia la forma en que se interacta y por eso es importante identificar el papel del instructor y del estudiante. Aqu se presentan roles que pueden darse en un ejercicio de aprendizaje colaborativo mediante el uso de una herramienta. El instructor (o profesor) puede estar en uno de los siguientes estilos en un momento dado (podra tomar varios roles durante una sesin de aprendizaje): Instructor imperativo. El profesor indica los objetivos que deben ser logrados y gua el proceso de aprendizaje completamente. Instructor facilitador. Se presenta cuando se plantean retos o problemas a solucionar y el profesor acta como proveedor de informacin slo cuando el estudiante requiere verificar conocimiento generado por l o por todo el grupo en el que participa. Instructor estudiante. El instructor acta como un estudiante ms durante el proceso de desarrollo de problemas y/o generacin de conocimientos. No interviene como verificador de informacin sino que aporta material como lo hacen los dems miembros del ejercicio de aprendizaje. Posiblemente se requerir que el instructor acte en otro rol luego de finalizar el ejercicio para ayudar a concluir. Instructor observador. Este es otro estilo en el que puede participar el profesor durante el proceso. Se propone que el profesor NO intervenga y espere que los estudiantes terminen la prctica para tomar otro rol (por ejemplo, el de instructor final). El instructor puede estar siguiendo el proceso de razonamiento de los estudiantes o esperar sus conclusiones en otro momento. Instructor final. Es el instructor que colabora al momento de concluir el ejercicio pedaggico con
el fin de aclarar la estrategia que llev a la solucin, es decir, los pasos del razonamiento, y la informacin generada por los estudiantes. En este punto el profesor puede agregar conocimiento propio para enriquecer el resultado de la prctica de los estudiantes. Instructor director. En este caso el instructor cumple el papel de administrar la discusin o prctica de los estudiantes. Esto se refiere al hecho de que los estudiantes pueden cambiar sus papeles por requerimiento propio o por medio del instructor. De esta forma el instructor puede dar la orden que los estudiantes cambien de roles si fuera necesario. Por otra parte el estudiante puede asumir varios roles en el uso de la herramienta colaborativa siempre pensado en un papel activo en diferentes grados. Se proponen: Estudiante instructor. En este caso el estudiante cumple un papel delegado por el instructor en cuanto a afirmar ideas o dirigir el ejercicio. Esto con el fin de observar el comportamiento del ejercicio desde otra ptica. Estudiante lder de grupo. Cuando la herramienta colaborativa permite la divisin de grupos, pueden aparecer lderes que coordinan la labor del grupo, asignando responsabilidades y haciendo conclusiones parciales (antes de presentarlas al instructor, si es el caso). Estudiante miembro. Es el estudiante tpico que colabora con sus ideas y ayuda a concluir. Se espera que sea el de mayor nmero. Estudiante aptico. En casi todos los ejercicios colaborativos se esperan personas que no participan activamente. Este tipo de personas deben ser detectadas y la herramienta debe proveer mecanismos para cambiar la actitud del estudiante. Se espera que sea el de menor cantidad. Estudiante expositor. Se puede plantear el ejercicio con casos dados por los estudiantes. Est
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ligado a la labor de compartir experiencias con todos los dems miembros de la prctica o de su grupo. Se espera que tenga el dominio de la conversacin mientras los dems escuchan y preparan sus dudas. 14 Estudiante a favor y estudiante en contra. En algunos ejercicios se plantea una afirmacin y se reparten roles a los participantes: unos a favor y otros en contra de la idea. Los estudiantes deben defender su posicin con argumentos valederos. Estudiante organizador de informacin. Como ocurre en la mayora de las actividades grupales, aparece espontneamente una persona que es la memoria del grupo. Esta persona es la encargada de registrar y organizar la informacin que se va produciendo en la prctica o en su grupo. Cabe aclarar, que la herramienta debe permitir que esta administracin de la informacin sea lo ms sencilla posible con el propsito de que el estudiante tambin participe en la discusin. De esta forma se puede pensar en jerarquas de usuarios que son provistos por la herramienta y usuarios con diferentes papeles en el proceso de aprendizaje. Pueden existir varios profesores y estudiantes con diferentes roles al tiempo.15
bilidad en el aspecto tcnico y educativo. Debe indicarse por qu y qu proceso de aprendizaje quiere ser llevado a Internet por medio del computador. Para esto se requiere de una forma de evaluacin en el momento de anlisis. Ante esto, se considera lo siguiente: Uso de metforas. Estas herramientas deben ser usadas en ambientes de enseanza donde las personas sientan y sean conscientes de su aprendizaje, es decir, que tengan un soporte metacognitivo. Esto se logra a travs del uso de metforas en el aprendizaje. Algunas veces los estudiantes no se ven como tales, por tanto no ven la necesidad de compartir y ayudarse mutuamente. Algunas metforas implementadas en Internet usan sitios comunes en el campus universitario tradicional: salones, cafeteras, bibliotecas, laboratorios, etc. De esta forma se agrupan actividades segn el sitio y el momento de la enseanza. Coordinacin. Las herramientas deben proveer mecanismos de coordinacin entre sus participantes para todas las labores propias del aprendizaje en grupo. Como conclusin se puede decir que se requieren herramientas que aporten valor agregado a la red, que mejoren y complementen el proceso educativo. Algunas herramientas de comunicacin que existen (y
Justificacin de la herramienta Cuando se plantea la necesidad de una herramienta de aprendizaje colaborativo se debe evaluar su via-
son ampliamente usadas) no son el ideal para la educacin, de ah que exista un vaco en herramientas de aprendizaje colaborativo. Estas herramientas, deben cumplir necesidades educativas por eso se necesita un soporte para el desarrollo de herramientas de aprendizaje colaborativo que oriente su construccin (en todos los aspectos) para que se produzcan resultados pedaggicos eficientes.
14 Beatriz Fainholc, La tecnologa educativa propia y apro piada, Editorial Humanitas, Buenos Aires, 1990. 15 Julio Cabero, Tecnologa educativa, Paids Ediciones, Madrid, 1997.
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Educacin virtual
Las personas relacionadas con informtica estn obligadas a proveer a los maestros instrumentos para que la educacin sea realizada efectivamente a travs de la red. 16
afines. Cuando un usuario entra a una de estas habitaciones, va identificado con un sobrenombre o con su nombre real. Cada mensaje o lnea de texto que l teclea y enva, aparece en las pantallas de los dems participantes, identificado con ese nombre. Durante una de estas conversa-
Mtodo de comunicacin para la utilizacin de esta herramienta Es importante aclarar que el tipo de herramienta que se propone utilizar puede incluir comunicacin asincrnica o sincrnica. Cada uno de estos tipos de comunicacin presenta orientaciones educativas diferentes. La comunicacin sincrnica se puede dar en dos aspectos: IRC. Son las siglas de Internet Relay Chat (Transmisin de Conversaciones por Internet), uno de los mltiples servicios de la red Internet. Este servicio fue diseado y programado inicialmente por Jarkko Oikarinen, de Finlandia; y luego se populariz al grado de que, diariamente, millones de personas hacen uso de l, y se ha vuelto un complemento de la vida social de muchas de ellas. Puede encontrar una breve historia de IRC (en ingls). El servicio de IRC permite llevar a cabo conversaciones interactivas entre varias personas, no importando desde dnde estn conectadas a la red. Las conversaciones se llevan a cabo en canales, que son como habitaciones virtuales a las que los usuarios entran, y que pueden tener tpicos especficos de conversacin, o ser simples lugares comunes de reunin de grupos
ciones, los usuarios pueden intercambiar archivos de toda clase. Tambin se pueden entablar conversaciones privadas entre dos usuarios, y crear canales restringidos a los que slo puede entrar quien sea invitado o quien conozca la clave secreta, asignada por el creador del canal. Los servidores de IRC se han hecho muy populares con el auge que ha tenido Internet en los ltimos aos. Existen redes (comerciales y no comerciales) de servidores especficos para IRC. Tambin hay instituciones educativas, como el Massachusetts Institute of Technology (MIT), que tienen sus propios servidores; puesto que IRC es una forma muy efectiva de compartir ideas, puntos de vista e informacin en general y su carcter interactivo lo hace ms atractivo que el correo electrnico en muchos casos. Programas de chateo de voz. Los programas de chateo tpicamente permiten a la gente hablar con otras personas en el mundo. Sin embargo, difieren de los problemas anteriores de chateo, como IRC y Talk, ellos van ms all de chateo en texto plano. La mayora de esos programas tambin le permiten hablar con otros usando un micrfono (si tiene) y escuchar a otras personas en sus parlantes. Algunos de los programas le permiten usar video si tiene una cmara conectada a su computadora. La comunicacin asincrnica se puede dar de la
16 Silvia Escudero S., Introduccin de las Nuevas Tecnologas de la Informacin y Comunicacin en la Enseanza, Revista Digital de Educacin y Nuevas Tecnologas. (IV)(23), octubre, 2000, pp. 1-2
siguiente manera: E-mail.
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Listas de correo electrnico. Foros de discusin. 17
El segundo nivel es el denominado ncleo temtico, donde el estudiante elaborar argumentos y contra-argumentos recurriendo a una base conceptual que retome los nuevos saberes, pero se ver exigido
Didcticas de las actividades de aprendizaje En general, la estructura y organizacin de los contenidos busca el abordaje con sentido crtico, mediante el desarrollo de procesos de reflexin y construccin en cuatro niveles, el primero corresponde al ncleo conceptual, donde se hace referencia a los conceptos previos que el alumno debe manejar como requisitos para un adecuado desempeo en el estudio de la temtica; aqu, se recurre a su capacidad de asombro, descubrimiento o reencuentro para preguntarse acerca de las propuestas, definiciones, posturas afines o contrarias que podr hallar en un documento. Este nivel podemos identificarlo tambin por su carcter de autodiagnstico para que el alumno valore su experiencia y conocimientos previos en relacin con los nuevos contenidos a aprender. Para ello, al iniciar el abordaje de los diferentes textos es importante que el participante lo ubique como parte integrante de una estructura y contenidos generales de estudio, preguntndose sobre sus relaciones y diferencias metodolgicas o conceptuales con otros documentos que conforman el programa, para despus proceder a cuestionar al texto, desestructurarlo mediante diversas tcnicas de procesamiento de informacin y reconstruirlo mediante una lectura y reescritura ordenada en clara correlacin con su propia y particular forma de interpretar y adecuar los datos en funcin de sus necesidades de aprendizaje, sus intereses, expectativas y usos que habr de dar al nuevo conocimiento.
para efectuar la transferencia de esos conceptos a su experiencia y el reconocimiento de sus aplicaciones en el contexto en que se desenvuelve. As, pasar del cuestionamiento inicial a diversos textos, al anlisis de autores, de corrientes y teoras, observando las correlaciones conceptuales y metodolgicas, pero tambin reconociendo las posibilidades de usar stas como herramientas adecuadas para identificar y explicar su realidad. El tercer nivel lo definimos como ncleo problemtico, ya que demanda el establecimiento de vnculos entre los diferentes mbitos y particularidades de los discursos revisados, confrontndolos con la experiencia prctica de la vida cotidiana del estudiante, hasta llevarlo a la eleccin de un problema particular, donde las explicaciones surjan acompaadas de propuestas de reconformacin de sus propias estructuras terico-metodolgicas e impliquen la imbricacin de varias perspectivas que den cuenta de la complejidad y transversalidad de sus nuevas estructuras de conocimiento, pero sobre todo de cmo construy y reconstruy su propio saber acerca de una realidad concreta, a la cual otorga un nuevo significado. El ltimo nivel est conceptualizado como resolutivo o propositivo, y demanda creatividad y concrecin de los logros alcanzados, mediante la formulacin de estrategias dirigidas a resolver una problemtica, recuperando los elementos tericos y metodolgicos enriquecidos por la puesta en contexto y confrontacin de saberes.
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17 Jaime Sarramona, Comunicacin y educacin, Editorial CEAC, Madrid, 1998.
18 I. Giusseppe Nrici, Hacia una didctica general dinmi ca, Ed. Kapelusz, Mxico, 2003.
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Educacin virtual
Evaluacin Procesos de autoevaluacin continua. En este sentido, se tiene que establecer la forma de estructurar los procesos de autovaloracin que lleven al estudiante a reconocer el valor, importancia y grado de xito en el avance de sus aprendizajes19; mientras que para el asesor representa la posibilidad de definir y organizar los mensajes pertinentes para orientar a los alumnos en su bsqueda de herramientas tericoconceptuales, experiencias y rutas especficas de consolidacin de la autonoma individual y grupal para cumplir con sus propsitos de aprendizaje. De esta manera, la autovaloracin no constituye nica y exclusivamente un proceso introspectivo en funcin de propsitos de aprendizaje, sino tambin, y sobre todo, una estrategia continua de consolidacin de habilidades, saberes y actitudes surgidas dentro y fuera del sistema educativo, pero que sern aplicadas para conformar y orientar la autonoma del estudiante a fin de mejorar sus procesos cognoscitivos, fortalecer y ampliar sus expectativas y ejecuciones, basndose en la presentacin individual de los resultados para tratar de incidir positivamente en su autoestima, eficacia y motivacin para continuar en el posgrado proyectando hacia su comunidad de aprendizaje nuevas directrices orientadas a metas ms elevadas de adquisicin de conocimientos. 20 En consecuencia, el estudiante no debe esperar una serie de cuestionamientos dirigidos a la repeticin conceptual o ejercicios preliminares para obtener un producto que se integre a la evaluacin formativa. La propuesta es ms simple, pero en esa medida su com-
plejidad aumenta, puesto que mirar nuestros propios procedimientos para afinarlos, mejorar su aplicacin, o bien, modificarlos, exige mayor detalle y dedicacin que la expectativa del abordaje de lo nuevo.21 De aqu, la importancia de reaprender a cuestionar, de inventar trazos sobre un texto para darle color y forma con las mltiples configuraciones que nuestra imaginacin le otorgue; de crear sentidos propios, elegir y jugar con cada nueva palabra para aplicarla en el contexto inmediato; de construir nuestra propia y verdadera versin de un documento; de reinventar un texto tratando de hacerlo comprensible para otros, pero ante todo de explicarlo ante nosotros mismos y debatir con su autor, partiendo de la primicia de que no hay acuerdos absolutos, no hay significados nicos, slo consensos generales, donde la particularidad da esencia y sentido al saber de cada estudiante.22 De acuerdo con lo anterior, cada actividad especificada constituye por s misma un proceso de autovaloracin, donde el esfuerzo, las herramientas y saberes aplicados deben caracterizarse por un principio de logro, pero tambin de exteriorizacin de las dudas e incertidumbres sobre el objeto de estudio, de otorgar relevancia a la confrontacin de la experiencia para recuperar el valor de la socializacin de los aprendizajes. Por otro lado, definir la metodologa de evaluacin constituye un aspecto bsico en las decisiones para orientar los avances del estudiante. Se han establecido criterios formales para valorar el progreso y autocontrol del alumno en la evolucin y ejecucin de las tareas, entre ellos: elaborar anlisis de fundamentos y principios que orientan las diversas conceptualizaciones de modelos y usos de las nuevas tecnologas
19 A. Galvis y O. Mario, Evaluacin del sistema de infor mtica educativa de Colombia. (s/e), 1998. 20 Carlos Zarzar Charur, Habilidades bsicas para la docen cia, Patria, Mxico, 2000.
21 Margarita Pansza Gonzlez, Esther Prez Jurez, Porfirio Morn Oviedo, Operatividad de la didctica, t. II, Gernika, Mxico, 1986. 22 Jorge Tirzo, La lectura de la modernidad, Fomento Editorial, Mxico, 2001.
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de la informacin y la comunicacin en educacin, la formulacin de propuestas de proyectos para la construccin y gestin de espacios comunicacionales con fines educativos, el diseo de experiencias de aprendizaje significativo y contextualizado, entre otros aspectos.23
papel decisivo en la formacin del estudiante, pues ste llega a dicho nivel de enseanza en una poca de grandes decisiones tanto personales como laborales.24 Es pertinente mencionar tambin que una de las necesidades que presenta el docente a nivel superior ante el uso de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin es la capacitacin de las mis-
Conclusiones Las nuevas tecnologas han entrado al campo de la educacin como un Leviatn proporcionando un cambio enorme a todos los paradigmas conocidos sobre la enseanza y el aprendizaje. Esto debido a que la concepcin de la realidad y de la vida han sido modificados por los pasos agigantados que ha dado la humanidad en cuanto a creacin de tecnologa. La llegada a Mxico de las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin lo hace ver como un ingrediente imprescindible en el intercambio de conocimientos. Estas son consideradas por los especialistas como una alternativa de procesamiento de la comunicacin por el alcance tan grande que se puede tener para el establecimiento de canales de comunicacin. Con este tipo de comunicaciones, estamos adentrndonos a una era de planetarizacin en la que todos los sistemas mundiales estn interconectados de manera transversal, en donde es necesario educar a las generaciones venideras para que se inserten a esta nueva concepcin de intercambio de informacin y conocimientos, por un medio virtual. Por lo anterior se puede sealar que el docente de educacin superior, principalmente, desempea un
mas, en donde no slo se hable de lo que son y los tipos, sino que se acerquen a los beneficios, ventajas, desventajas, oportunidades de desarrollo y sobre todo que mediante la misma se acerquen a conocer las inquietudes del docente frente a la tecnologa, sus miedos o temores.
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INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES

Estado, Economa y Hacienda Pblica
Los trabajos enviados se sujetarn al dictamen del Comit Editorial, previo arbitraje. Asimismo, toda colaboracin deber ajustarse a los siguientes lineamientos: 1. Presentarse en original impreso que incluya texto, cuadros, grficas, etctera, en papel tamao carta, interlineado 1.5. Los cuadros, grficas y diagramas debern presentarse en hojas separadas, al final del texto y con la indicacin del lugar en que deben insertarse. 2. Tener una extensin de 10 a 25 cuartillas (Arial 12; interlineado 1.5), con un resumen en espaol e ingls que no exceda las ochenta palabras. 3. Adjuntar un CD que contenga: Archivos de texto en Word. Archivos individuales por cuadro, grficas o diagramas en Excel. Las cifras de los cuadros debern separarse por espacio, y no por comas, evitando usar cuadrcula. 3. Los comentarios, aclaraciones, referencias y recomendaciones bibliogrficas, y otros textos de apoyo se colocarn como notas al pie de pgina. 4. La bibliografa completa se presentar al final del texto ordenada alfabticamente, y cada referencia debe ajustarse al modelo tradicional: (apellidos, nombre (s), ttulo, editorial, ciudad, ao). Para correspondencia, suscripciones, canje y/o difusin de otras publicaciones afines, favor de dirigirse a: Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales (IIESES), Avenida Dr. Luis Castelazo s/n, Carretera Xalapa-Las Trancas, Col. Industrial nimas, Xalapa, Veracruz, Mxico. Tel. (228) 8 41 89 29. El costo de cada ejemplar de esta publicacin es de $30 pesos y para el extranjero US $3 Dls. Para mayores informes: e-mail: estadoyeconomia@uv.mx; o prximamente consulta nuestra pgina de internet. La edicin consta de 500 ejemplares

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Efran Alejandro Aburto Martnez Voto de los mexicanos en el extranjero

Adolfo Fernndez Torres Los servicios pblicos municipales

Esperanza de J. Garca Ayala Educacin virtual

Estado y globalizacin. Apuntes para una doble lectura hegeliana

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.

Estado y globalizacin. Apuntes para una doble lectura hegeliana

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA

nm. 8 enero-junio 2005, pp. 3-17

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CROSSMAN, R. H. S., Biografa del Estado moderno,

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Economic Outlook 60, Pars, 1996.

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Supera Sartre el determinismo?

* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Veracruzana.

ESTADO, ECONOMA Y HACIENDAPBLICA

nm. 8 enero-junio 2005, pp. 18-25

1 Brand Blanshard, En defensa del determinismo, en

Supera Sartre el determinismo?

7 Ibidem, p. 15. 8 Ibidem, p. 154. 9 Ibidem, p. 157.

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nm. 8 enero-junio 2005, pp. 18-25

11 Ibidem, p. 159. 12 Ibidem, p. 162.

Supera Sartre el determinismo?

16 Ibidem, p. 540. 17 Ibidem, p. 541. 18 Ibidem, p. 542.

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nm. 8 enero-junio 2005, pp. 18-25

Supera Sartre el determinismo?

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nm. 8 enero-junio 2005, pp. 18-25

Falacia global, realidad transnacional

expone cmo las empresas transnacionales en su pro-

1 Noam Chomsky es profesor de Lingstica en el Massachussets Institute of Technology (MIT).

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nm. 8 enero-junio 2005, pp. 26-37

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