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Ciudades del maana

Retos, visiones y caminos a seguir

Octubre de 2011

Ciudades del Maana

Retos, visiones y caminos a seguir

Prefacio
Ms de dos tercios de la poblacin europea vive en zonas urbanas. Las ciudades son lugares donde surgen problemas y se encuentran soluciones. Son un terreno frtil para la ciencia y la tecnologa, para la cultura y la innovacin, para la creatividad individual y colectiva, y tambin para mitigar el impacto del cambio climtico. Sin embargo, las ciudades tambin son lugares donde se concentran problemas como el desempleo, la segregacin y la pobreza. Necesitamos comprender mejor los retos a los que se enfrentarn las distintas ciudades europeas en los aos venideros. Por esta razn decid reunir un grupo de expertos urbanos y representantes de ciudades europeas para reflexionar sobre el futuro. Este informe es el resultado de esa reflexin. El informe sensibiliza sobre los posibles futuros impactos de tendencias como el declive demogrfico y la polarizacin social, y la vulnerabilidad de los distintos tipos de ciudades. Tambin pone de manifiesto las oportunidades de las ciudades y el papel fundamental que pueden desempear para conseguir los objetivos de la UE, especialmente en la implementacin de la Estrategia Europa 2020. Adems, presenta algunas concepciones y modelos de inspiracin y confirma la importancia de un enfoque integrado del desarrollo urbano El proceso de reflexin Ciudades del Maana servir de inspiracin para los responsables de la elaboracin de polticas y para los profesionales involucrados en el desarrollo urbano, ya sea a nivel local, regional, nacional o europeo. Las perspectivas de futuro y las nuevas concepciones de las ciudades del maana estn adquiriendo cada vez ms importancia a todos los niveles. El desarrollo de nuestras ciudades determinar el futuro de Europa.

Johannes Hahn Comisario Europeo de Politica Regional

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Colaboradores
Nos gustara agradecer a todos los colaboradores del proceso de reflexin Ciudades del Maana, tanto su participacin como asistentes o ponentes en los tres seminarios organizados en mayo, junio, octubre y diciembre de 2010, como sus contribuciones escritas en forma de documento de debate o de respuestas a nuestras consultas. Isabel Andr Thierry Baert Alessandro Balducci Catalin Berescu Fiona Bult Antonio Calafati Pierre Calame Jennifer Cassingena Patrick Crehan Philippe Destatte Dominique Dujols Jean-Loup Drubigny Martin Eyres Elie Faroult Sonia Fayman Birgit Georgi Grzegorz Gorzelak Sir Peter Hall Tomasz Kayser Krisztina Keresztly Clemens Klikar Vanda Knowles Universidad de Lisboa Agencia de urbanismo de la metrpolis de Lille Universidad de Miln Universidad de Arquitectura y Urbanismo Ioan Mincu, Bucarest Bilbao Metropoli-30 Universidad Politcnica de Las Marcas Fundacin Charles Leopold Mayer para el Progreso del Hombre Consejo para la Ciencia y la Tecnologa de Malta CKA Bruselas Instituto Destre CECODHAS Housing Europe Secretara de URBACT Ciudad de Liverpool Consultor independiente ACT Consultores Agencia Europea de Medio Ambiente Universidad de Varsovia University College London Ciudad de Pozna ACT Consultores Stadt Menschen Berln EUROCITIES

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Moritz Lennert Bernhard Leubolt Heinrich Mding Grard Magnin Karel Maier Torsten Malmberg Simon Marvin Frank Moulaert Rmy Nouveau Andreas Novy Stijn Oosterlynck Beth Perry Yaron Pesztat Angelika Poth-Mgele Anne Querrien Francisca Ramalhosa John S. Ratcliffe Joe Ravetz Stefan Rettich Gerda Roeleveld Karl-Peter Schn Antonio Serrano Rodriguez Manfred Sinz Uno Svedin Roey Sweet Ludk Skora

Universidad Libre de Bruselas Universidad de Viena Ex-director del Instituto Alemn de Urbanstica Energy Cities Universidad Tcnica Checa de Praga Ciudad de Estocolmo Universidad de Salford Universidad Catlica de Lovaina Ciudad de Lyon Universidad de Viena Universidad Catlica de Lovaina Universidad de Salford Miembro del Parlamento en Bruselas Consejo de Municipios y Regiones Europeas URBAN-NET Porto Vivo, Sociedad de Rehabilitacin Urbana The Futures Academy Universidad de Manchester KARO*, Leipzig Deltares Instituto Federal de Investigacin en Construccin, Asuntos Urbanos y Desarrollo Espacial, Alemania. Universidad Politcnica de Valencia Ministerio Federal de Transportes, Obras Pblicas y Urbanismo Universidad de Estocolmo Universidad de Leicester Universidad Carolina, Praga

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Nuria Tello Clusella Jacques Theys Ivn Tosics Ronan Uhel Michal Van Cutsem Jan Vranken Martin Zaimov Marie Zezlkov

EUROCITIES MEEDDAT (Ministerio Francs de Ecologa, Energa, Desarrollo Sostenible y Ordenacin del Territorio) Instituto de Investigacin Meropolitano, Budapest Agencia Europea de Medio Ambiente Instituto Destre Universidad de Amberes Ciudad de Sofa Ciudad de Brno

Resumen
Las ciudades son fundamentales para el desarrollo sostenible de la Unin Europea
Europa es uno de los continentes ms urbanizados del mundo. Hoy en da, ms de dos tercios de la poblacin europea vive en zonas urbanas y esta cifra contina creciendo. El desarrollo de nuestras ciudades determinar el futuro desarrollo econmico, social y territorial de la Unin Europea. Las ciudades desempean un papel fundamental como motores de la economa, como lugares de conectividad, creatividad e innovacin y como centros de servicios para sus alrededores. Debido a su densidad de poblacin, las ciudades ofrecen un potencial enorme para el ahorro de energa y para avanzar hacia una economa neutra en cuanto a las emisiones de carbono. Sin embargo, tambin son lugares donde se concentran problemas como el desempleo, la segregacin y la pobreza. Las ciudades son, por lo tanto, fundamentales para el xito de la Estrategia Europa 2020. Los lmites administrativos de las ciudades ya no reflejan la realidad fsica, social, econmica, cultural o medioambiental del desarrollo urbano, y se necesitan nuevas formas de gobernanza ms flexibles. En cuanto a los propsitos, objetivos y valores, existe una visin comn de la ciudad europea del maana como: lugar de progreso social avanzado con un alto grado de cohesin social, con alojamientos socialmente equilibrados, y con servicios sociales, de salud y de educacin para todos; plataforma para la democracia, el dilogo cultural y la diversidad; lugar de regeneracin verde, ecolgica o medioambiental; lugar de atraccin y motor de crecimiento econmico. Las ciudades son un factor clave para el desarrollo territorial de Europa. Hay consenso sobre los principios clave del futuro desarrollo urbano y territorial de Europa, que debera: basarse en un crecimiento econmico equilibrado y en la organizacin territorial de las actividades, con una estructura urbana policntrica; centrarse en regiones metropolitanas fuertes y en otras zonas urbanas que puedan aportar una buena accesibilidad a los servicios de inters econmico general. caracterizarse por una estructura de asentamiento compacta con un expansin urbana limitada; alcanzar un alto nivel de proteccin y calidad medioambiental dentro y alrededor de las ciudades.

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El modelo europeo de desarrollo urbano sostenible est amenazado

El cambio demogrfico da lugar a una serie de retos que difieren de una ciudad a otra, como el envejecimiento de la poblacin, la despoblacin de las ciudades o los intensos procesos de suburbanizacin. Europa ya no se encuentra en una situacin de crecimiento econmico continuo y muchas ciudades se enfrentan a una seria amenaza de estancamiento o retroceso econmico, especialmente las de Europa Central y Oriental que no son capitales y tambin las antiguas ciudades industriales de Europa Occidental. Nuestras economas en su forma actual no son capaces de ofrecer trabajo para todos. Unos lazos cada vez ms dbiles entre el crecimiento econmico, el empleo y el progreso social han arrastrado a un nmero elevado de la poblacin fuera del mercado laboral o hacia trabajos poco cualificados y con remuneraciones bajas. Aumento en las disparidades de ingresos y el empobrecimiento de los pobres. En algunos barrios, las poblaciones locales sufren desigualdades en trminos de viviendas precarias, educacin de mala calidad, desempleo y dificultad o incapacidad para acceder a ciertos servicios (salud, transporte, TIC). Aumento de la polarizacin y segregacin sociales. La reciente crisis econmica ha ampliado an ms los efectos de la evolucin del mercado y el paulatino declive del estado del bienestar en la mayora de los pases europeos. La segregacin social y temporal son problemas cada vez mayores, incluso nuestras ciudades ms ricas. Los procesos de segregacin espacial (como consecuencia de la polarizacin social) dificultan cada vez ms que los grupos con pocos ingresos o marginados encuentren una vivienda digna a precios asequibles. Un nmero creciente de marginados sociales puede conducir en muchas ciudades al desarrollo de subculturas cerradas con actitudes fundamentalmente hostiles hacia la sociedad mayoritaria. La expansin urbana y la propagacin de asentamientos con baja densidad de poblacin son unas de las mayores amenazas para el desarrollo territorial sostenible, ya que los servicios pblicos son ms caros y ms difciles de ofrecer, los recursos naturales estn sobreexplotados, las redes de transporte pblico son insuficientes y la dependencia de los coches y la congestin de las carreteras dentro y fuera de las ciudades son muy fuertes. Los ecosistemas urbanos estn bajo presin. La expansin urbana y el sellado de suelo amenazan la biodiversidad e incrementan el riesgo de inundaciones y de escasez de agua.

Es posible convertir estas amenazas en desafos positivos.

Las ciudades europeas siguen distintas trayectorias de desarrollo y se debe explotar su diversidad. La competitividad en la economa global se debe combinar con economas locales sostenibles, anclando las competencias y recursos clave en el tejido econmico local y apoyando la participacin y la innovacin sociales. Creacin de una economa fuerte e integradora. El modelo de desarrollo econmico actual, en el que el crecimiento econmico no se corresponde con ms empleo, entraa ciertos desafos: asegurar una vida decente para quienes se encuentran fuera del mercado laboral y conseguir que se comprometan con la sociedad.

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 El potencial que proporciona la diversidad socioeconmica, cultural, generacional y tnica se debe explotar ms como fuente de innovacin. Las ciudades del maana tendrn que ser adecuadas para las personas mayores y para las familias, y tambin lugares de tolerancia y respeto. La lucha contra la exclusin espacial y la pobreza energtica mediante mejores viviendas es clave no solo para hacer que una ciudad y su aglomeracin sean ms atractivas y habitables, sino tambin para hacerlas ms respetuosas con el medio ambiente y ms competitivas. La conversin de las ciudades en ecolgicas y saludables va ms all de la simple reduccin de las emisiones de CO2. Hay que adoptar un enfoque holstico de los temas medioambientales y energticos, ya que los mltiples componentes del ecosistema natural estn estrechamente interrelacionados con los del sistema social, econmico, cultural y poltico. Unas ciudades de pequeo y mediano tamao florecientes y dinmicas pueden desempear un papel importante no solo en el bienestar de sus propios habitantes, sino tambin en el de las poblaciones rurales vecinas. Son fundamentales para evitar la despoblacin rural y el xodo hacia las grandes ciudades y para promover un desarrollo territorial equilibrado. Una ciudad sostenible debe tener espacios pblicos abiertos y atractivos, y fomentar una movilidad sostenible, integradora y saludable. La movilidad sin coches tiene que ser ms atractiva y se deben favorecer los sistemas de transporte pblico multimodal.

Para responder a estos desafos urbanos son imprescindibles nuevas formas de gobernanza
Las Ciudades del Maana deben adoptar un modelo holstico de desarrollo urbano sostenible y Resolver los desafos de una manera holstica e integrada. Hacer coincidir los planteamientos basados en el territorio con los basados en las personas. Combinar las estructuras de gobernanza formales con otras informales y flexibles que resulten adecuadas a los tipos de desafos. Desarrollar sistemas de gobernanza capaces de construir perspectivas compartidas que concilien objetivos y modelos de desarrollo contradictorios. Cooperar para asegurar un desarrollo espacial coherente y un uso eficaz de los recursos. Los sistemas de gobernanza necesitan adaptarse a unas circunstancias cambiantes y tener en cuenta varias escalas territoriales (p. ej. supraurbanas e infraurbanas) y temporales. Las ciudades deben adoptar un enfoque transectorial y no dejar que las perspectivas monosectoriales decidan lo que deber ser la vida urbana. Hace falta una coordinacin horizontal y vertical, ya que las ciudades deben trabajar con otros niveles de gobernanza y reforzar su cooperacin y su trabajo en red con otras ciudades para compartir las inversiones y los servicios necesarios a una escala territorial mayor.

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 Se necesitan nuevas formas de gobernanza basados en la responsabilizacin de los ciudadanos, la participacin de todas las partes interesadas y un uso innovador del capital social. En el contexto de unos lazos cada vez ms dbiles entre el crecimiento econmico y el progreso social, la innovacin social ofrece la oportunidad de ampliar el espacio pblico para el compromiso cvico, la creatividad, la innovacin y la cohesin. La prospectiva es una herramienta especialmente relevante para gestionar transiciones, resolver conflictos y contradicciones entre objetivos y desarrollar una mejor comprensin de las realidades, las capacidades y los objetivos.

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Conclusiones
Este informe se ha estructurado sobre tres ideas: demostrar que hay un modelo europeo de desarrollo urbano (captulo 1); debatir las principales debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades de este modelo (captulos 2 y 3) y centrarse en los desafos de la gobernanza de nuestras Ciudades del Maana (captulo 4). Las conclusiones apoyan los principios fundamentales, las prioridades y los objetivos del desarrollo urbano y territorial recogidos en la Carta de Leipzig, en la Declaracin de Toledo y en la Agenda Territorial 2020, y subrayan la importancia de una dimensin territorial ms fuerte en la futura poltica de cohesin. El informe apoya los objetivos clave de la estrategia Europa 2020, pero seala la necesidad de planteamientos integrados, coherentes y holsticos en todos los sectores, niveles de gobernanza y territorios. Los desafos sociales, econmicos y medioambientales deben abordarse tanto a nivel de barrio como a nivel de contextos territoriales ms amplios. Las ciudades ya no pueden definirse nicamente por sus lmites administrativos, ni las polticas urbanas pueden dirigirse solo a unidades administrativas municipales. Hay que prestar atencin a los aspectos complementarios entre planteamientos funcionales (a nivel de grandes aglomeraciones y metrpolis) y planteamientos sociales y culturales que impliquen el compromiso y la responsabilizacin de los ciudadanos (a nivel de barrio). Se tienen que tener en cuenta tanto la realidad territorial ms amplia como la estructura urbana interna. Las polticas urbanas tendrn que asegurar la coherencia entre las iniciativas sectoriales con impacto en el espacio y las iniciativas basadas en el territorio. Para conseguir estos objetivos, los mecanismos fijos de coordinacin se deben complementar con otros flexibles para asegurar el dilogo y la cooperacin entre los niveles central y territorial, as como entre los sectores afectados por el desarrollo urbano. Se tendrn que superar las tensiones producidas por la diferencia de intereses y habr que negociar acuerdos entre objetivos y modelos de desarrollo contradictorios. Para mantener este dilogo, es importante compartir una misma concepcin. Se necesita una base slida de conocimiento para respaldar un entendimiento comn de las capacidades de desarrollo; resulta imprescindible para sustentar cualquier visin de futuro. Un conocimiento as no puede provenir solo de los expertos, sino que necesita ser comprendido e incluso a veces coproducido por todos los implicados. Adems de mejorar la disponibilidad y la comparabilidad de los datos territoriales y del conocimiento sobre la base de fuentes como la Red Europea de Observacin sobre Cohesin y Desarrollo Territoriales (ESPON), la Auditora Urbana y el Atlas Urbano, existe la necesidad de datos menos tangibles. La implicacin de los responsables y de los ciudadanos es fundamental para formular las preguntas correctas, evaluar las cosas adecuadamente, facilitar la identificacin con las estrategias y movilizar el potencial endgeno. Las estrategias debern tener en cuenta la diversidad de las ciudades: sus vas de desarrollo, su tamao, sus contextos demogrficos y sociales y sus activos econmicos y sociales. Por ejemplo, ser importante examinar la importancia de estrategias de especializacin inteligentes en aquellas ciudades o regiones que se enfrenten a problemas especficos, debido a la convergencia de dificultades demogrficas, econmicas y sociales.

Se deber fomentar la innovacin para apoyar la transicin hacia las Ciudades del Maana. Las Ciudades del Maana deberan ser ciudades dispares, cohesionadas y atractivas, deberan ser ecolgicas y saludables y deberan ser lugares propicios para una economa fuerte e integradora. El potencial que proporciona la diversidad socioeconmica, cultural, generacional y tnica se debe explotar ms como fuente de innovacin. Las estrategias de innovacin deben ser mltiples y dirigirse a los servicios y a la tecnologa, as como a la innovacin institucional y social. [] Creo que en las actuales turbulencias econmicas, donde la crisis financiera ha tenido ya serias consecuencias en el desempleo y los presupuestos pblicos, tenemos que unir nuestras fuerzas para paliar los efectos negativos en las poblaciones ms vulnerables. La innovacin social no es una panacea, pero si la promovemos y la valoramos puede aportar soluciones inmediatas a los asuntos sociales ms urgentes a los que se enfrentan los ciudadanos. A largo plazo, veo la innovacin social como parte de la nueva cultura de responsabilizacin que estamos intentando fomentar con nuestras iniciativas, empezando con la Nueva Agencia Social. []
Jos Manuel Barroso, Presidente de la Comisin Europea, 31 de marzo de 2009

La innovacin tendr tambin que tratar asuntos organizativos e institucionales, ya que sern necesarias nuevas formas de gobernanza para abordar la complejidad de los prximos desafos. Junto con la innovacin social, varios expertos han subrayado, durante el proceso de reflexin, la cuestin de la tica y los valores. Las estrategias de crecimiento inclusivo tendrn que superar las consecuencias negativas de la desvinculacin entre el crecimiento econmico y el desarrollo social y abordar los crculos viciosos del declive demogrfico y econmico al que se enfrentarn un nmero cada vez mayor de ciudades europeas en los aos venideros. Se debe adoptar un planteamiento coherente de las estrategias de crecimiento inteligentes, integradoras y ecolgicas para que se puedan superar los conflictos y las contradicciones entre los distintos objetivos y para que el cumplimiento de un objetivo no suponga ningn impedimento para conseguir otros. La falta de recursos econmicos, la baja capacidad fiscal o normativa o el insuficiente potencial de desarrollo endgeno dificultan que muchas ciudades europeas se desarrollen de forma sostenible y armoniosa, siguiendo el modelo ideal que ana el atractivo con el crecimiento. Las ciudades en proceso de despoblacin tienen que redefinir su base econmica y llevar a cabo transiciones hacia nuevas formas de organizacin econmica, social y espacial. Adems, si las tendencias actuales continan, la exclusin social y la creciente segregacin espacial afectarn a un nmero cada vez mayor de regiones y ciudades, incluyendo las ms ricas. En las ciudades ms ricas de Europa ya existen bolsas de pobreza, y la pobreza energtica golpea a los grupos ms vulnerables, especialmente en las ciudades con un parque de viviendas caracterizado por la escasez o por su obsolescencia. Hay una fuerte tendencia poltica a prestar especial atencin a los barrios desfavorecidos en el marco de la ciudad y de territorios ms amplios, como se seal en la Carta de Leipzig y en la Declaracin de Toledo. La educacin y la formacin desempean un papel fundamental al permitir la movilidad social y espacial y al estimular el empleo y la iniciativa empresarial. Este informe subraya tambin la importancia del capital social, que va ms all de la educacin y la formacin, y que incluye las capacidades relacionales. Pero la integracin

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social no debera ser nicamente un objetivo de las polticas centradas en las personas; estos planteamientos se deben combinar con los de base territorial. Centrarse solo en las personas puede contribuir a que la gente se aleje de los problemas y a empobrecer an ms los barrios desfavorecidos; centrarse solo en el territorio puede desplazar el problema o tener efectos cerrojo en las comunidades locales. Como ya se indic en la Declaracin de Toledo, este informe seala el papel estratgico de la regeneracin urbana integrada, enmarcada en el concepto ms amplio de desarrollo urbano integrado, como una perspectiva importante para conseguir una serie de objetivos, tales como: asegurar la participacin ciudadana y la implicacin de los interesados en los trabajos encaminados a la consecucin de un modelo ms sostenible y socialmente inclusivo en todos los tejidos urbanos y sociales de la ciudad consolidada1; considerar el cambio climtico, el cambio demogrfico y la movilidad como algunos de los principales desafos urbanos; asegurar una mayor coherencia entre los asuntos urbanos y territoriales; y promover un entendimiento comn del enfoque integrado. Este informe seala las recomendaciones de la Agenda Territorial 2020 sobre la inclusin del desarrollo urbano en un contexto territorial ligado a la Estrategia Europa 2020, y sobre el fomento del desarrollo territorial policntrico equilibrado y el uso de planteamientos de desarrollo integrado en ciudades y regiones rurales y especficas. Uno de los desafos del desarrollo territorial armonioso de Europa, como se identific en la Agenda Territorial 2020, es la gran velocidad de consumo de suelo debido a la propagacin de asentamientos de baja densidad de poblacin, es decir, la expansin urbana. En el contexto de las polticas de cohesin, ya se han desarrollado estrategias para el reciclaje de suelo (regeneracin urbana, restauracin o reutilizacin de zonas abandonadas, marginadas o en desuso) que pueden desempear un papel fundamental en el futuro, al igual que otras estrategias ecolgicas, como el desarrollo de cinturones o corredores verdes, la ecologizacin de las ciudades y el fomento de ciudades adecuadas para las familias y los mayores a travs de espacios pblicos y servicios para todos, a la vez que se mejoraba la gestin de los recursos energticos y materiales y de los flujos en la ciudad (metabolismo urbano, reciclaje y soluciones de energa local). En sintona con la Agenda Territorial 2020, este informe resalta tambin la necesidad de la integracin territorial en regiones funcionales transfronterizas y transnacionales, y hace hincapi en la importancia de mejorar la conectividad territorial y la cooperacin entre las ciudades europeas. Las ciudades no pueden definirse nicamente por sus lmites administrativos, ni las polt icas urbanas pueden dirigirse solo a unidades administrativas municipales. El Parlamento Europeo y el Comit de las Regiones han resaltado tambin la importancia de la gobernanza a varios niveles, lo que sintoniza enteramente con las conclusiones de este informe: las polticas europeas, nacionales, regionales y locales deben articularse. Este informe lleva ms lejos el concepto de gobernanza a varios niveles. Las polticas dirigidas a los barrios necesitan coordinarse con polticas dirigidas no solo a las aglomeraciones mayores o a los territorios que engloban a las ciudades, sino tambin a las zonas limtrofes. El principio de subsidiariedad, que ha sido reforzado por el Tratado de
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Reunin Ministerial Informal de Toledo sobre la Declaracin de Desarrollo Urbano, Toledo, 22 de junio de 2010.

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Lisboa, no solo implica sustituir un nivel alto de gobernanza por uno ms bajo, sino tambin que se vayan forjando nuevas relaciones entre los distintos niveles, p. ej. entre el nivel local y el europeo. Debe ampliarse la gama de actores involucrados en la formulacin y elaboracin y de las polticas hasta abarcar a todos los interesados, incluidos los ciudadanos. Fundamentalmente, las polticas deben operar en un marco de gobernanza a varias escalas. Es responsabilidad de todos los niveles de gobernanza conseguir que el potencial de las ciudades y de las aglomeraciones urbanas se pueda explotar por completo en beneficio de todos los ciudadanos europeos. El futuro de Europa depende de nuestras Ciudades del Maana.

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Full version of the original report and additional information at: http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/citiesoftomorrow/index_en.cfm