I.

Introduo

A Lei 4898/65 regula o direito de representao e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal nos casos de abuso de autoridade. Para exercer esse direito o interessado proceder mediante petio que ser dirigida autoridade superior que tiver atribuio legal para apurar e aplicar sano autoridade civil ou militar acusada da prtica do abuso. Pode tambm ser direcionada ao Ministrio Pblico responsvel para iniciar o processo contra a autoridade acusada. Assim dispem os artigos 1 e 6 da Lei de Abuso de Autoridade: Art. 1 O direito de representao e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal, contra as autoridades que, no exerccio de suas funes, cometerem abusos, so regulados pela presente lei. (grifo meu) (...) Art. 6 O abuso de autoridade sujeitar o seu autor sano administrativa, civil e penal. (grifo meu) II. Sujeito Ativo

O sujeito ativo do crime de abuso de autoridade pode ser qualquer pessoa que exera funo pblica. O artigo 5 da Lei revela: Considera-se autoridade, para os efeitos desta lei, quem exerce cargo, emprego ou funo pblica, de natureza civil, ou militar, ainda que transitoriamente e sem remunerao. Nesse sentido o artigo 327 do Cdigo Penal relata: Art. 327. Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica. 1 Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada

para a execuo de Administrao Pblica.

atividade

tpica

da

Como exemplos podemos citar: mesrio eleitoral, perito nomeado, jurados. J houve quem considerasse sujeito ativo de abuso de autoridade o guarda noturno ou o vigia noturno, porque ele exerce uma funo pblica de segurana. O crime prprio, porque exige que o autor seja autoridade pblica, e tambm chamado de crime de responsabilidade imprprio. A anlise da diferena entre os crimes de responsabilidade prprios e imprprios essencial, pois essa distino que fixar de quem ser a competncia para o julgamento, se do Poder Legislativo ou do Poder Judicirio. Desta forma, possvel definir crimes de responsabilidade prprios como infraes poltico-administrativas, cujas sanes previstas so a perda do mandato e a suspenso dos direitos polticos. Eis que temos uma infrao de natureza administrativa, excluda, portanto, da definio e tratamento penal. So exemplos tpicos, as condutas previstas na Lei 1.079/50 (define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo e julgamento) e Decreto-Lei 201/67 (dispe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, e d outras providncias). J os crimes de responsabilidade imprprios so as infraes penais propriamente ditas, apenadas com penas privativas de liberdade, a exemplo dos delitos de abuso de autoridade, peculato e concusso, que encontram definio e tratamento no Cdigo Penal. No esto includos no conceito de autoridade pblica aqueles que exercemmnus pblico (encargo atribudo pela lei ou pelo juiz em prol da coletividade) e, portanto, no podem cometer abuso de autoridade. Ex.: advogado dativo, inventariante, administrador da falncia, tutor, etc. O particular sozinho jamais pode responder por abuso de autoridade. Entretanto, admitido se ele praticar o fato em concurso com funcionrio pblico e souber dessa condio elementar de funcionrio pblico do outro. Para isso nos

valemos do que dispe o art. 30 do Cdigo Penal: No se comunicam as circunstncias e as condies de carter pessoal, salvo quando elementares do crime. III. Sujeito Passivo crime de dupla subjetividade passiva (dois sujeitos): a) Sujeito Imediato ou Principal: pessoa fsica ou jurdica que sofre a conduta abusiva; b) Sujeito Mediato ou Secundrio: Estado. Qualquer pessoa fsica capaz e incapaz, estrangeiro e nacional podem ser vtimas do abuso de autoridade, ou seja, sujeitos imediatos. Se for criana o crime ser do ECA, em virtude do Princpio da Especialidade. Se for idoso tem que verificar se o crime no caracteriza alguma das hipteses do Estatuto do Idoso. Autoridade pblica ou funcionrio pblico tambm podem ser vitimas de abuso de autoridade. Assim como pessoa jurdica de direito privado e, inclusive, de direito pblico, podem ser vtimas de abuso de autoridade. IV) Bens Jurdicos Protegidos H dupla objetividade jurdica: a) Objeto Jurdico Imediato ou Principal: Direitos e Garantias Fundamentais; b) Objeto Jurdico Secundrio ou Mediato: a normal prestao dos servios pblicos ou a regular prestao dos servios pblicos. V) a) Elemento Subjetivo

Culpa no h casos expressos em lei em que se admita a punio quando praticado o crime de abuso de autoridade culposamente. Destarte, segue a inteligncia do artigo 18, Pargrafo nico, do Cdigo Penal: Salvo os casos expressos

em lei, ningum pode ser punido por fato previsto como crime, seno quando o pratica dolosamente. b) Dolo alm do dolo de praticar a conduta, ainda se exige o elemento subjetivo do injusto que a vontade deliberada de agir com abuso (agir sabendo que est abusando). Se o sujeito atua querendo cumprir a sua funo justamente, embora ele se exceda, no haver o crime de abuso por faltar o elemento subjetivo. A inteno do agente fator determinante. O ato pode at ser anulado por ilegalidade, mas no pode configurar crime de abuso. Ex: um policial retira um suspeito de um local, entende-se que ele est agindo ilegalmente, mas no agindo com a finalidade de abusar de seu poder. Concluso: DOLO = DOLO + ELEMENTO SUBJETIVO DO INJUSTO. VI) Formas de Cometimento do Crime / Conduta

a) Forma Comissiva ocorre por ao, abrange quase todos os tipos penais da Lei em anlise. b) Forma Omissiva (por omisso) os crimes previstos nas alneas c, d, g e i do art. 4 s podem ser praticados por omisso. So crimes omissivos puros ou prprios. Vejamos os seus verbos: Art. 4 autoridade: (...) c) deixar de comunicar, imediatamente, ao juiz competente a priso ou deteno de qualquer pessoa; d) deixar o Juiz de ordenar o relaxamento de priso ou deteno ilegal que lhe seja comunicada; (...) Constitui tambm abuso de

g) recusar o carcereiro ou agente de autoridade policial recibo de importncia recebida a ttulo de carceragem, custas, emolumentos ou de qualquer outra despesa; i) prolongar a execuo de priso temporria, de pena ou de medida de segurana,deixando de expedir em tempo oportuno ou de cumprir imediatamente ordem de liberdade. (...) VII) Consumao e Tentativa a) Consumao - Se o crime formal, consuma-se com a realizao da conduta; se o crime material, consuma-se com o resultado. b) Tentativa - Os crimes do art. 3 no admitem tentativa porque so crimes de atentado. O CP j pune o simples atentado. Os crimes das alneas c, d, g e i do art. 4 tambm no admitem tentativa porque so crimes omissivos puros ou prprios. VIII) Ao Penal crime de Ao Penal Incondicionada. Vejamos a ntegra desses artigos: Pblica

Art. 1 O direito de representao e o processo de responsabilidade administrativa civil e penal, contra as autoridades que, no exerccio de suas funes, cometerem abusos, so regulados pela presente lei. Art. 12. A ao penal ser iniciada, independentemente de inqurito policial ou justificao por denncia do Ministrio Pblico, instruda com a representao da vtima do abuso. A representao que consta no art. 12 o direito de petio contra abuso de poder previsto no art. 5, XXXIV, a

da Constituio Federal, como vemos o texto transcrito abaixo. No se trata, portanto, da representao prevista no CPP (representao como autorizao do ofendido para propositura da ao penal).

Art. 5, XXXIV so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a) O direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. IX) COMPETNCIA Em regra o crime de abuso de autoridade deve ser processado e julgado pela Justia Estadual, pois no faz parte do rol das infraes penais atribudas pelo art. 109 da Constituio Federal ao juzo federal. Excepcionalmente a competncia ser da Justia Comum Federal, isso ocorrer quando o abuso de autoridade atingir bens, servios e interesses da Unio, das Autarquias e Fundaes Pblicas. No mbito da competncia administrativa a representao deve ser encaminhada autoridade superior quela acusada de ter cometido o abuso, com competncia legal para aplicar a sano necessria, se for o caso. Na estrutura da Administrao, h sempre rgos estruturados para o controle e a fiscalizao das atividades dos funcionrios (so as Corregedorias ou as Ouvidorias). Exemplificando: se um juiz acusado de ter abusado de seu poder, encaminha-se a petio Corregedoria Geral de Justia (estadual, se o magistrado pertencer Justia Estadual; federal, se o juiz ligar-se Justia Federal). Do mesmo modo, se a autoridade for membro do Ministrio Pblico, haver a Corregedoria prpria. E outras carreiras possuem semelhantes rgos.

Embora a Lei 4898/65 estabelea que a representao deva ser dirigida ao Ministrio Pblico competente para dar incio ao penal contra a autoridade apontada como culpada, nada impede que o interessado dirija o seu reclamo ao juiz ou polcia. Estas autoridades se encarregaro de encaminhar ao rgo competente a representao. Ex: algum foi vtima de uma priso abusiva e apresenta sua representao contra o delegado que realizou na Corregedoria da Polcia Civil. Ora, certo que, alm das medidas administrativas, cuidar o rgo de providenciar o inqurito policial necessrio, dele tomando parte o Ministrio Pblico e o Juiz de Direito. O crime de abuso de autoridade praticado por funcionrio pblico federal no exerccio de suas atribuies funcionais de competncia da Justia Federal, ainda que se trate de militar (membro das Foras Armadas), pois compete Justia Comum processar e julgar militar por crime de abuso de autoridade, ainda que praticado em servio (Smula 172/STJ). Todavia, Guilherme de Souza Nucci, em sua obra Leis Penais e Processuais Penais Comentadas, 2 edio, Editora Revista dos Tribunais, 2007, pg. 36, entende de forma diversa: Se o investigador (ou detetive) de polcia comete um abuso, cabe Justia Estadual process-lo e julg-lo. Porm, da mesma forma, se o agente da polcia federal abusa do seu poder, parece-nos caber Justia Estadual process-lo e julg-lo. Afinal, o autor da infrao penal no possui foro privilegiado (que determinaria a competncia com base em prisma diverso) e atentou contra particular, em via pblica, no havendo a hiptese do art. 109, IV: infraes penais praticadas em detrimento de bens, servios ou interesse da Unio ou de suas entidades autrquicas ou empresas pblicas (grifamos). A vtima foi uma pessoa comum e no e no funcionrio pblico federal, nem tampouco o crime se deu em ambiente controlado pela Unio, como ocorreria se

o abuso fosse cometido em zona alfandegria de um aeroporto. lgico que, em todo crime, sem exceo, o Estado atingido, pois detm o poder punitivo (sujeito passivo mediato), mas isso no quer dizer que foi a Unio a lesada, porque um policial federal efetuou uma priso indevida. O Estado no sinnimo de Unio (fosse assim, todo delito seria julgado pela Justia Federal). H, no entanto, posio em contrrio. Ensinam Gilberto Passos de Freitas e Vladimir Passos de Freitas que casos h em que o agente ativo servidor federal da administrao direta e indireta. Da surge a questo sobre o juzo competente. Cremos que, em casos tais, competente ser o juiz federal. Justificase tal concluso, pois o delito atinge o Estado, como sujeito passivo mediato e, o cidado, como sujeito passivo imediato. Vale dizer, interessa ao Estado a prtica do ato delituoso, uma vez que atinge os seus servios. E estes sendo afetados, incidir a regra do inciso IV do art. 109 da Lei Maior, atraindo a competncia para a Justia Federal. Permitimo-nos discordar. Se um juiz federal abusar do poder, logicamente, seu caso ser apreciado pelo Tribunal Regional Federal, mas por fora da competncia por prerrogativa de foro, igualmente constitucional. O mesmo ocorreria se magistrado federal matasse algum. Imagine-se, agora, que o agente da polcia federal furte algum bem dentro de uma loja. Ser julgado pela Justia Estadual, embora tenhamos o Estado como sujeito mediato do delito do mesmo modo, mas a vtima uma pessoa jurdica de direito privado. Por isso, se o mesmo agente impedir algum de ter acesso a culto religioso, por exemplo, qual interesse teria a Unio nesse caso? Em nosso entendimento, nenhum. Porm, se o agente federal, na carceragem da Polcia Federal, oprimir um preso, entendemos que o abuso envolve interesse da Unio, visto ter sido a infrao penal cometida nas

suas dependncias, contra pessoa sob sua guarda e proteo diretas. A Justia Militar no tem competncia para julgar crimes de abuso de autoridade, quando cometidos contra civis, por no haver descrio tpica da infrao no Cdigo Penal Militar. Logo, cuida-se de caso afeto Justia Estadual, quando cometido por militar. Note-se o disposto no art. 124 da Constituio Federal: Justia Militar compete processar e julgar os crimes militares definidos em lei. Conferir, ainda, o teor da Smula 172 do STJ. Eventualmente, quando o abuso de autoridade disser respeito, exclusivamente, a militares (sujeitos ativo e passivo) o crime ser julgado pela Justia Militar competente. Ex.: art. 176, CPM: Ofender inferior, mediante ato de violncia que, por sua natureza ou pelo meio empregado, se considere aviltante: Pena deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. Logo, se o crime for praticado por militar contra militar a justia competente ser a militar. Se o militar for federal: Nucci diz que ser justia estadual; Vladimir e Gilberto Barros de Freitas dizem que a justia federal, conforme referido alhures; j o STJ se manifestou pela competncia da justia federal. X Breve comentrio ao artigo 3, caput, da Lei 4.898/65 Os artigos 3 e 4 da Lei 4.898/65 dispem: Art. 3. Constitui abuso de autoridade qualquer atentado: a) liberdade de locomoo; b) inviolabilidade do domiclio; c) ao sigilo da correspondncia; d) liberdade de conscincia e de crena; e) ao livre exerccio do culto religioso;

f) liberdade de associao; g) aos direitos e garantias assegurados ao exerccio do voto; h) ao direito de reunio; i) incolumidade fsica do indivduo; j) aos direitos e garantias assegurados ao exerccio profissional. legais legais

Art. 4 Constitui tambm abuso de autoridade: a) ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual, sem as formalidades legais ou com abuso de poder; b) submeter pessoa sob sua guarda ou custdia a vexame ou a constrangimento no autorizado em lei; c) deixar de comunicar, imediatamente, ao juiz competente a priso ou deteno de qualquer pessoa; d) deixar o Juiz de ordenar o relaxamento de priso ou deteno ilegal que lhe seja comunicada; e) levar priso e nela deter quem quer que se proponha a prestar fiana, permitida em lei; f) cobrar o carcereiro ou agente de autoridade policial carceragem, custas, emolumentos ou qualquer outra despesa, desde que a cobrana no tenha apoio em lei, quer quanto espcie quer quanto ao seu valor; g) recusar o carcereiro ou agente de autoridade policial recibo de importncia recebida a

ttulo de carceragem, custas, emolumentos ou de qualquer outra despesa; h) o ato lesivo da honra ou do patrimnio de pessoa natural ou jurdica, quando praticado com abuso ou desvio de poder ou sem competncia legal; i) prolongar a execuo de priso temporria, de pena ou de medida de segurana, deixando de expedir em tempo oportuno ou de cumprir imediatamente ordem de liberdade. A doutrina fala que o caput art. 3 da lei inconstitucional porque descreve de forma vaga, genrica e imprecisa a conduta criminosa, pois no descrevem, convenientemente, as condutas tpicas, violando assim o Princpio da Taxatividade que conseqncia do Princpio da Legalidade. A jurisprudncia no declarou a inconstitucionalidade deste artigo e continua aplicando-o. O presente artigo no ir adentrar nas caractersticas de cada tipo penal constantes nas alneas dos dois artigos acima. XI Diferena entre abuso de poder e abuso de autoridade A Lei 4898/65 estabelece sanes para os agentes pblicos praticam atos com abuso de poder. O agente pblico deve pautar seus atos no princpio da legalidade. Ele no pode agir fora dos limites das suas atribuies legais. O abuso de poder gnero do qual surgem o excesso de poder e o desvio de poder ou de finalidade. Assim, o abuso de poder pode se manifestar como o excesso de poder, caso em que o agente pblico atua alm de sua competncia legal; como pode se manifestar pelo desvio de poder, situao em que o agente pblico atua contrariamente ao interesse pblico, desviandose da finalidade pblica. Tratam-se, pois, de formas arbitrrias de agir do agente pblico no mbito administrativo, em que est adstrito ao que determina a lei (princpio da estrita legalidade).

No caso do abuso de autoridade, os artigos 3 e 4 da Lei 4898/65 descrevem as principais condutas abusivas de poder como crimes, podendo-se dizer que o abuso de autoridade o abuso de poder analisado sob as normas penais. Mais ainda, o abuso de autoridade abrange o abuso de poder, conforme se pode vislumbrar pelo disposto no art. 4, "a", lei 4898/65, utilizando os conceitos administrativos para tipificar condutas contrrias lei no mbito penal e disciplinar. Portanto, podemos dizer que, alm do abuso de poder ser infrao administrativa, tambm utilizado no mbito penal para caracterizar algumas condutas de abuso de autoridade, sendo que, essas so muito mais amplas do que o simples abuso de poder (excesso ou desvio de poder), eis que abarcam outras condutas ilegais do agente pblico, o que nos leva a concluir que o abuso de autoridade abrange o abuso de poder que, por sua vez, se desdobra em excesso e desvio de poder ou de finalidade. XII Concluso A finalidade deste artigo foi trazer alguns aspectos da Lei 4.898/65, dentre os quais temos em sntese: a) a trplice natureza da responsabilidade nos casos de abuso de autoridade, consistente em administrativa, civil e penal. b) trata-se de crime prprio, porque exige que o autor seja autoridade pblica, e tambm chamado de crime de responsabilidade imprprio. c) crime de dupla subjetividade passiva (dois sujeitos): sujeito imediato ou principal: pessoa fsica ou jurdica que sofre a conduta abusiva; sujeito mediato ou secundrio: Estado. d) Quanto aos bens jurdicos protegidos, h dupla objetividade jurdica: objeto jurdico imediato ou principal: direitos e garantias fundamentais; objeto jurdico secundrio ou mediato: a normal prestao dos servios pblicos ou a regular prestao dos servios pblicos.

e) Punido a ttulo de dolo, sendo que alm do dolo de praticar a conduta ainda se exige o elemento subjetivo do injusto que a vontade deliberada de agir com abuso (agir sabendo que est abusando). f) Em regra so praticados por ao, com exceo dos crimes previstos nas alneas c, d, g e i do art. 4 da Lei em que so praticados por omisso. g) As condutas do artigo 3 da Lei admitem tentativa, por se tratarem de crime de atentado. h) Trata-se de crime sujeito a Ao Penal Pblica Incondicionada. i) Em regra processado e julgado pela Justia Estadual. Excepcionalmente a competncia ser da Justia Comum Federal, isso ocorrer quando o abuso de autoridade atingir bens, servios e interesses da Unio, das Autarquias e Fundaes Pblicas. A Justia Militar no tem competncia para processar e julgar crime de abuso de autoridade, salvo quando praticado por militar contra militar. j) A doutrina fala que o caput do art. 3 da lei inconstitucional porque descreve de forma vaga, genrica e imprecisa a conduta criminosa. l) O abuso de autoridade abrange o abuso de poder que, por sua vez, se desdobra em excesso e desvio de poder ou de finalidade.