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DE

DIREITO CONSTITUCIONAL

Composto e impresso nu Typoaraphia JOS BHSTOS Rua da niegria, OO-LISBOH

DE

, PATSIAONIO

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Membro do Inslilulo, Director da Escola Livre de Sciencias Polticas TRADUCO DE

L U C I O DE M E M D O M A
Ministro do Supremo Tribunal Federal

PARIS

96, Boulevard Montparnasse

(Livraria Aillaud) S. PAUt-O

65, Rua de S. Bento. 65

BBLLO HORIZONTE

AILLAUD, ALVES, BASTOS & C,a L.ISB0A '

1055, Rua da Baa, 1055

73, Rua Garrett, 75

(Livraria Bertrand)

^ Tr bunai

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PREPACIO

Dos trs estudos que ahi vo, dois foram publicados separadamente, um em 1878, outro em 1884. No primeiro, tentei fazer um quadro critico e classificao a mais completa possvel das origens da Constituio ingleza. Cuido que nada omitti essencial. No examino ahi as instituies em si mesmas, nem tento descrevel-as ; cem paginas no do para tal objecto. Contento-me de distinguir as diffrentes partes do pacto politico, assignalar-lhes o caracter especial segundo a respectiva origem, e definir o espirito geral da Constituio em que se confundem. O segundo ensaio abre, a propsito de uma questo de methodo, uma srie de consideraes e, por que assim digamos, de vistas lateraes acerca da Constituio dos Estados Unidos. Taes vistas so bastante numerosas e esclarecem superficies

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bastante considerveis para que o leitor possa formar uma perspectiva mais ou menos completa do conjuncto. So novas muitas das informaes de pormenores consignadas neste escripto; talvez, se mais no alcanarem, consigam inquietar certos preconceitos na sua antiga posse. Por amor das circumstancias polticas tem-se ligado algum apreo s informaes positivas fornecidas por este duplo trabalho ; mas tenho que de diversa natureza o servio que as paginas ora publicadas podem prestar ao publico. Nellas me appliquei particularmente a determinar segundo que regras convm que conduza as suas investigaes atravs das regies do direito publico, cujo mappa no est feito ou est mal feito. Insisti longamente nas precaues que se ho de tomar contra as ciladas que armam a qualquer os inveterados hbitos do prprio espirito e as influencias do meio nacional. Mostrei principalmentee tal o lao em que mais facilmente cahimos que os mecanismos constitucionaes no tm efficacia e valor prprios, independentemente das foras moraes e sociaes que os sustentam ou pem em movimento; o que no significa que a excellencia dos mecanismos no torne a aco de taes foras mais intensa, mais duradoura e regular. O terceiro estudo indito. Foi-me suggerido pela approximao dos dois trechos que o precedem de alguma sorte a concluso dlies. Tentei ahi reconsiderar e realar, por uma comparao mais intima e mais continua com a Frana, as differenas no s de frma e de estructura, como de

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substancia e de gnero que existem entre a Constituio ingieza, a dos Estados Unidos e as nossas. Taes differenas esto ligadas noo capital de Soberania, que no idntica nos trs paizes. E. Bom Maio de 1885.

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DA SEGUNDA EDIO

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A indulgncia com que o publico accolheu este Volume anima-me a fazer delle segunda edio. Os trs trabalhos que formavam a edio originaria foram conservados taes quaes. Accrescentei somente parte americana um desenvolvimento de alguma importncia, relativo ao exerccio da funco legislativa pela Cmara dos representantes. No quiz, por mais tentaes que tivesse, entrar em certas questes de ordem extraconstitucional que se debatem hoje nos Estados Unidos ou que se annunciam como nuvens do seu futuro. Teria em parte justificao se cedesse a tal desejo, pois o effeito das solues que prevalecerem repercutir certamente na regio do direito publico. A rapidez com que comeou e prosegue a tomada das terras, a enormidade actual dos latifndios, o proximo

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exgottamento do solo disponvel, thesouro que parecia inexgottav'el; a multiplicao dos rendeiros, classe ha pouco desconhecida, que pouco e pouco Vae se substituindo aos exploradores proprietrios do immovel ; o apparecimento do problema agrrio, o caracter radical e socialista dos remdios propostos, tudo indica uma deslocao das antigas bases em que assentava o edifcio politico. Por outro lado, se certo que os Estados Unidos, proporo que progredirem em populao e civilisao material, tendero a alargar e fortalecer a aco do governo central, no se poderia ainda dizer se tal concentrao se far com proveito de um s Estado federal ou de muitos dlies. No est encerrada a questo das secesses. O que fr tirado a cada um dos trinta e oito governos d'Estado aproveitar somente ao governo de Washington, ou ser partilhado entre trs ou quatros governos, sedes dos grupos geographicos naturaes que por si prprios se desenham no mappa? Graves assumptos, que eu no poderia tractar sem dar s perspectivas conjecturaes maior espao do que comportaria o meu primeiro propsito. Num quarto trecho, agrupei as opinies contrarias s minhas, professadas acerca de certos pontos do meu assumpto por homens notveis; accrescentei-lhes as objeces que me tm sido directamente feitas e que no conseguiram convencer-me; tentei finalmente responder a todas, produzindo mais minuciosamente as razes que, a principio, me haviam determinado o juizo. Esse capitulo de discusso e apologia lanar talvez alguma luz sobre certas

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theses considerveis que eu no quizera desenvolver no correr do Volume, para no retardar nem tornar pesada a exposio do assumpto.
E. BOUTMY.

Maio de 1888.

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DA TRADUCO BRASILEIRA

Obedecendo - mesma inteno que inspirou a idea de traduzir e divulgar entre ns as Lies de Poltica Positiva de Lastarria, isto , como alli dissemos, tornar conhecidas e, pois, inteligentemente amadas as novas instituies de nossa ptria, offerecemos hoje, principalmente nova gerao republicana das escholas brasileiras, a verso dos bellos estudos de direito constitucional do illustre professor francez sr. E. Boutmy. O profundo conhecimento, que revela, das mais interessantes questes de direito publico em materia de organisao politica; as suas Vistas perspicazes e, at certo ponto, originaes sobre as constituies ingleza, americana e francezas, que analysa nas linhas geraes de sua estructura, comparando-as e determinando, com lcido critrio, o caracterstico de cada uma dlias; e o que no indiffrente para leitores moos a grande belleza da

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sua frma sempre elevada e loquente: so qualidades que de sobejo recommendam esta obra. Como, entretanto, da segunda parte, que se occupa com a constituio americana, resulta a condemnao do system a presidencial de governo e o conseqente elogio do parlamentarismo, entendemos util, justo e patritico no deixar que entre ns se propagassem taes idias sem immediatamente lhes oppr o correctivo da Verdade. E a Verdade que o parlamentarismo hoje um regimen condemnado, no prprio continente europeu e na velha Inglaterra, quer dizer exactamente nos paizes onde mais Viou e floresceu. No cabe nos estreitos limites de uma introduco a refutao completa das opinies do auctor neste magno assumpto ; basta, porm, ao nosso intuito, e como salutar antdoto s idias parlamentaristas do Sr. Boutmy, a transcripo, que em seguida, e com a devida permisso, e fazemos, de quasi todo um capitulo do interessante livro Cartas da Europa, do sr. senador Campos Salles. Vo, de par com as observaes do notvel publicista francez, as reflexes do nosso eminente compatriota, espirito amadurecido pela experincia e pelo estudo, no governo e no tracto intimo e proximo dos homens e dos factos da hodierna civilisao europa. Eis em seguida as preciosas paginas, com que enriquecemos este prefacio. Rio de Janeiro, 17 de junho de 1895. L. DE M.

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Estranhei que no nosso Congresso algum houvesse dicto que, para restaurar o credito do nosso papel, bastaria fazer declarar nos bilhetes ds bancos a sua convertibilidade. Pois bem, os bilhetes dos bancos italianos, assim como os do Estado, declaram em bons termos que o seu valor convertivel vista em moeda inetailica; os bilhetes do Banco de Frana nada absolutamente declaram, e no emtanto, em todas as praas da Italia em que appresentei o papel francez ao troco, deram-mc o prmio de 4 % Este , facto, sobre ser a confirmao do que eu disse, a prova de que as mesmas causas produzem os mesmos effeitos no Brasil como na Italia. No , porm, disto que desejo oecupar-me agora. O meu intuito outro. Achei-me em Roma exactamente quando resolvia-se a crise ministerial, resultante do voto da cmara italiana que rejeitara, por grande maioria, o projecto de lei do oramento do ministrio da justia. Como j sabido, aps esse voto o Sr. Gioliti, presidente do conselho, appresentou ao rei o pedido de demisso collectiva do gabinete. O rei, depois de ter conversado com os presidentes das duas cmaras e mais formalidades banaes, resolveu que o mesmo ministrio continuasse, concedendo a demisso somente ao ministro da justia. Era este o acontecimento que ia ser communicado cmara dos deputados na sesso de 25 de maio. Consegui installar-me em uma tribuna, de onde pude assistir vontade representao da pea parlamentar. O desempenho foi satisfatrio e fez-me lembrar a poca em que o manto, o papo de tucano, e os cales representavam papel assignalado na poltica brasileira. A sala do parlamento italiano semelhante do parlamento francez, em amphitheatre bastante espaosa e de aspecto solemne. Mas no ha tribuna; o deputado falia do seu logar; e, nas decoraes, em vez da cr vermelha, predomina o azul escuro, que torna um tanto sombrio o recinto dos legisladores. A sesso era presidida pelo Sr. Zanardelli, uma das mais

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salientes personalidades da situao. Em frente ao estrado da cadeira presidencial est a extensa mesa em que se collocam os 11 ministros dando a frente para os bancos dos deputados. As tribunas e as galerias estavam completamente cheias. Emfim, boa enscenao. Apenas abre-se a sesso, o Sr. Gioliti toma a palavra e diz o que todo o mundo j sabia; o rei no acceitou a demisso do ministrio e portanto este continuava, sem comtudo fazer a menor mudana no seu programma. Concluiu na frma dos estylos, pedindo um voto de confiana claro e explicito. Fallaram mais alguns deputados, entres elles Nicolera e Rudini. Veiu depois o voto de confiana por grande maioria. Ahi est, com toda a verdade, uma scena do mais pure parlamentarismo. Agora reflexionemos. O que determinou a crise, como j disse, foi o voto da cmara rejeitando o oramento do ministrio da justia. No ha quem ignore que no oramento de cada departamento ministerial est a consubstanciao dos princpios e das normas que devem regular a respectiva administrao, e o conjuncto dos planos parciaes forma o oramento geral, que representa o espirito collectivo, o pensamento governamental. Mas, como no regimen parlamentar o director, o chefe politico o presidente do conselho, da essncia do systema que no haja nem possa haver uma poltica, uma administrao, em summa um governo peculiar a cada pasta, segregado de pensamento geral : ao contrario, tudo est virtualmente subordinado ao chefe do gabinete, que superintende todas as pastas porque na sua pessoa reside o critrio director da politica do governo. Como se v, dentro de um tal organismo no ha nem pode haver victoria ou derrota parcial dos ministros, sobretudo em tratando-se de uma medida de caracter substancialmente politico, como o oramento, que o acto pelo qual se traa a linha de conducta do governo, a sua politica. Em face destes princpios fundamentaes evidente que, com a rejeio do oramento da justia a cmara recusou formal e explicitamente a sua approvao politica do gabinete,

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retirou-lhe o seu appoio e, ao mesmo tempo, indicou a necessidade de uma nova organisao ministerial, que desse origem a uma nova situao. Assim pareceu entender o Sr. Giolit, appresentando ao rei a demisso collectiva do ministrio. A soluo parecia clara. Entretanto o que aconteceu foi cousa bem diversa. A cmara no queria, mas o rei quiz e o ministrio ficou. Ahi est um exemplo caracterstico do papel nullo que representa o poder legislativo no regimen parlamentar. E' um poder que desapparece. E no emtanto os parlamentaristas preconisam o systema, porque, dizem elles, nesse mechanismo o parlamento que governa. Accrescentem ao prestigio do executivo a prerogativa da dissoluo, da essncia do regimen, e digam-me o que resta do parlamentarismo alm das scenas de comedia, como esta a que assisti na minha passagem pela capital da Italia? Demais, depois do que estou observando na Europa, tenho como certo que o parlamentarismo est incompatibilisado com a actual situao dos espritos, que se caractrisa por grandes divergncias na comprehenso dos problemas sociolgicos. De feito, este regimen requer para o seu funccionamento a existncia de partidos fortes e disciplinados, que obedeam ao commando de chefes auctorisados sem hesitaes nem duvidas, como, por exemplo, na Inglaterra os liberaes acompanhavam Gladstone e os conservadores seguiam lord Salisbury. A disperso dos elementos cra as situaes ephemeras, os governos fracos e instveis, subjeitos s manobras de uns e inconstncia de outros, victimas, por conseqncia, das surprezas armadas pela colligao dos grupos. Mas, para ter logar a concentrao de foras em favor de uma situao seria mister que se operasse uma completa coordenao de idias e de aspiraes polticas, de tal modo que, em vez da multiplicidade dos grupos, se formassem os grandes partidos, destinados a servirem de apoio ao governo, substituindo-se, revezando-se, conforme as indicaes da opinio. E' este o grande ideial do parlamentarismo.
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Ora, quando se examina a situao dos povos no momento actual, verifica-se que exactamente ahi, nessa necessidade de concentrao, que se vae achar uma difficuldade insupervel. E1 ahi, portanto, que esbarra o systema, recuando ante a sua propria impracticabilidade. Vou fazer este exame rapidamente. Quanto a Portugal, Hespanha, Italia e Frana, acham-se confirmadas pelos factos as previses que externei em cartas anteriores. Em novembro eu dizia que o gabinete Dias Ferreira, que acabava de triumphar em toda a linha nas eleies de oitubro, em breve succumbiria, victima da sua propria maioria, visto que esta se constituir pela colligao dos diversos grupos, menos o republicano. De facto, a 20 de fevereiro o telegrapho annunciava a queda do ministrio portuguez, attribuindo a crise fraqueza da posio do gabinete no parlamento. Nas eleies de 1891 o sr. Canovas tinha enviado ao parlamento de Madrid a poderosa maioria de 289 deputados sobre 432, quando a minoria se fraccionava em uma serie infinita de grupos. Entretanto, menos de dois annos depois o chefe conservador era derrotado por essa mesma cmara e substitudo pelo Sr. Sagasta, chefe liberal. Isso mostra quanto movedio o terreno parlamentar. Uma maioria to brilhante e to segura na apparencia, disse um jornalista, foge no momento o mais inesperado e sacrifica os seus homens de Estado com uma leviandade incrvel. Na hora presente o sr. Sagasta, que para vencer os republicanos, julgou neccessario chamar a si todos os grupos, apezar do seu triumpho eleitoral completo e talvez mesmo por causa delle, mal pde equilibrar-se no poder, e, aps os transes por que tem passado sobejam-lhe motivos para estar esperando o momento em que cahir; impellido pela propria poltica de coaliso, sua obra funesta. Na Italia os resultados so idnticos. Aps o sr. Crispi, derrotado pela sua propria cmara, veio o sr. Qioliti a quem o rei acaba de amparar na sua recente quda, e que, apezar disso, continua a debater-se nas afflices de uma crise per-

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manente. E todavia as eleies deram-lhe estrondosa maioria como a tinha dado ao seu illustre antecessor. Duas grandes questes, o estado financeiro e a trplice aliiana, encerram os germens de constantes perturbaes na poltica italiana. A situao financeira tem, infelizmente para ns, muitos pontos de semelhana com a nossa. Os abusos e as fraudes da emisso produziram forte perturbao na circulao e considervel depreciao do papel, o que reflectiu-se muito naturalmente no credito publico, a tal ponto que o thesouro, na sua penria e na impossibilidade de recorrer a operaes regulares, obriga a medidas de desespero, como essa da lei sobre as penses, que outra cousa no seno o emprstimo forado do dinheiro dos pobres. Os interesses pessoaes que se agitam neste meio, ns o sabemos por amarga experincia, so intransigentes ; pullulam os financeiros e as panaceas salvadoras, multiplicam-se os al vitres e, no meio da confuso geral, o melhor partido cabe sempre aos mais ousados aventureiros. No que concerne s causas que determinaram a Italia a entrar para a trplice aliiana, publicaes recentes tm fornecido preciosos esclarecimentos. Os receios da ardilosa poltica de Bismarck, apparentemente favorvel s pretenes da curia romana, assim como o fingido temor da poltica colonial de J. Ferry em Tunis ou da possvel interveno das armas francezas para a restaurao do poder temporal do papa, no foram seno pretextos mal disfarados para entregar-se a Italia de ps e mos atadas Allemanha e Austria. Diz-se na Italia que o rei quem dirige a poltica estrangeira. Elle d ao ministro das relaes exteriores toda a autonomia somente no que respeita a questes de detalhes, mas reserva para si a direco das relaes com a Allemanha e a Austria. Ora a Frana republicana e prospra sob esse regimen: um exemplo contagioso nas visinhanas da Italia; e ahi est a verdadeira razo da aliiana com os dois imprios do centro da Europa. No foi portanto uma alta convenincia nacional que for-

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mou essa alliana, mas um simples interesse dynastico. Isto basta para comprehender-se que ella no pode ser popular na Italia; ao contrario, o povo no occulta as antipathias que vota Austria, sobretudo quando o irrdentismo olha para o lago de Trieste e de Trento, que adverte ao seu patriotismo que a obra da reintegrao territorial no est acabada. O prprio governo confia to pouco na amisade da sua alliada que, para garantil-a, conserva o territrio de Venecia coberto de formidveis apparelhos de guerra, como tive occasio de observar. Com certeza no o perigo de uma invaso franeeza pelo lado do Tyrol que lhe causa receios. Quem no v em tudo isto um enorme accumulo de circumstancias a influrem poderosamente para a diviso e a anarchia nos partidos polticos da Italia ? E' possvel que os doutores do parlamentarismo no desejem a companhia do imprio allemo e queiram, por isso, negar-lhe a pureza do systema. Mas o que l existe, dando preponderncia ao executivo o mesmo que se v em todas as monarchias representativas, inclusive a propria Inglaterra. Em todas ellas o soberano o chefe nico do poder executivo, e os ministros esto sob as ordens do presidente do conselho, como na Allemanha sob as do chancelier. Neste particular o parlamento allemo tem mais autonomia do que os de outras monarchias : as suas leis so obrigatoriamente promulgadas pelo imperador, que no tem direito de veto. Emfim, embora aos olhos de Guilherme II as instituies parlamentares no existam seno em virtude de uma tolerncia, o certo que ellas existem. Todo o mundo sabe que a poltica allem gyra sobre o seu grande eixo a trplice alliana. Sem contar com as tendncias de cada Estado conferado e com as rivalidades antigas que perduram, so enormes as difficuldades que assoberbam o governo, como resultantes da situao artificial creada pelo gnio de Bismarck, e de todas a maior a que consiste em vencer as resistncias oppostas pelos diversos agrupamentos parlamentares. No parlamento dissolvido estavam representados treze

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partidos polticos. O grupo governamental, fiel, compunha-se de trs nuanas, e os outros eram de opposio ou no arregimentados. O primeiro dispunha de 132 votos, com os quaes o chancelier podia contar em todas as eventualidades, e os outros contavam 265 votos. Esta estatstica s por si mostra quanto esforo de equilbrio parlamentar ter sido desenvolvido pelo governo allemo para manter e desdobrar a sua politica to cheia de graves complicaes na dupla esphera dos negcios internos e exteriores. Foi certamente por isso que o prprio principe de Bismarck, depois de uma lucta renhida e prolongada contra os catholicos, sentiu a necessidade de retroceder e transigir com elles fazendo concesses que levaram Leo XIII a empregar sua influencia pessoal juncto deste partido para arrefecer a opposio ao chancelier. Todavia os ltimos successos demonstram que as transacoes realisadas no bastaram para assegurar ao governo uma maioria solida e disciplinada. Os elementos adversos sublevaram-se e deram combate ao governo imperial no prprio terreno da politica internacional, invocada para proteger sob os estmulos do patriotismo o projecto de lei augmentando o effectivo de guerra. Finda a lucta parlamentar pela Victoria da opposio, abriu-se a campanha eleitoral em virtude da dissoluo. E' o que se chama a consulta nao, segundo o convencionalismo parlamentar. O imperador apressou-se, elle prprio, a descer arena do combate. Aps uma revista militar elle dirigiu uma allocuo aos generaes e officiaes do estado maior, na qual, estranhando com vigorosa aspereza o voto do Reichstag contra o projecto de lei militar, disse: Foi-me preciso recorrer dissoluo. Nutro a esperana de que o novo Reichstag dar a sua approvao ao projecto de lei militar. Mas se esta esperana falhar, estou decidido a fazer tudo quanto estiver e/n meu poder para attingir o fim. O que caractrisa o imperador da Allemanha, na opinio dos que o conhecem, uma mobilidade excessiva de pensamento e, ao mesmo tempo, uma tendncia no dissimulada para o despotismo. E' fcil portanto comprehender o alcance

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da sua phrase ameaadora. No momento em que escrevo estas linhas fere-se a grande batalha: qualquer que seja o seu resultado, todos j sabem que o imperador achar no seu poder meios de chegar ao seu fim. Magnfica consulta nao ! Bem se v que no no solo allemo que o parlamentarismo poder germinar e produzir bons fructos. Alludindo s dissolues, que se deu para fazer passar a lei militar e que ameaava o parlamento para obrigal-o a approvar o tractado commercial com a Russia, disse um deputado : Ces accouchements lgislatifs en Allemagne ne se font qu' l'aide des forceps. No imprio austro-hungaro, outro membro da trplice alliana, so talvez ainda maiores os elementos de desaggregao. Essa alliana no constitue seno um facto, a expresso de uma necessidade ; mas sem raizes no sentimento popular. Os austracos no podem jamais esquecer a guerra de 1859, na qual perderam o territrio do norte da Italia, e menos ainda a derrota de Sadowa, que arrebatou-lhe a preponderncia internacional. Jamais elles deixaro de ouvir os echos das memorveis palavras de Francisco Jos na sua proclamao de 1866: Os ltimos acontecimentos, disse elle, provam incontestavelmenteque a Prussia pe a violncia no logar do direito-. E' uma potncia que no se guia em seus projectos seno por sentimentos egoisticos e um desejo insacivel de conquistas. Alm disto, a sua organisao especial, amalgamando nacionalidades heterogneas, de tendncias irreconciliaveis, formando antes um Estado do que uma nao, torna impossvel uma perfeita coordenao de interesses, que sirva de base concentrao politica. Um trao caracterstico deste complicado organismo : Francisco Jos preside simultaneamente a trs ministrios, que correspondem a trs governos diversos. Como chefe da monarchia austro-hungara, elle preside ao ministrio com/num, como imperador da Austria ao ministrio austraco, e como rei da Hungria ao ministrio hngaro. A uma grande diversidade de raas, de religies e de

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lnguas, germen de rivalidades que nunca se apagam e fonte inexgottavel de difficuldades insuperveis, corresponde uma grande variedade de aspiraes e opinies, servidas por numerosos partidos polticos, cuja posio modifica-se continuamente no parlamento. O governo acha-se sempre em frente da necessidade de dominar a inquitante tormenta dos partidos, das raas e das aspiraes populares. V-se tambm que no topouco no solo do imprio austro-hungaro que poder florescer o parlamentarismo. A Blgica, um dos raros paizes da Europa em que o regimen parlamentar tem podido ser practicado com regularidade relativa, apresenta agora phenomenos caractersticos de divises polticas, que a collocam em situao idntica a dos outros povos no que concerne aos obstculos que se oppem practicabilidade do systema. Mais do que outro qualquer paiz, a Blgica trabalhada pelo socialismo, por isso mesmo que os operrios representam uma elevada porcentagem da sua populao. Os acontecimentos de abril ultimo puzeram em evidencia a extenso da influencia que pode ser exercida por essa classe. O parlamento tinha recusado resolutamente e imprudentemente todas as medidas propostas no sentido de instituir o suffragio universal ou mesmo de ampliar a esphera da capacidade eleitoral ; entretanto, aps um movimento popular, os legisladores retrocederam e acceitaram uma proposta que, em substancia, a consagrao definitiva do suffragio universal. Este triumpho adverte que no futuro nenhum partido poder governar exempto da influencia socialista, porque o suffragio universal dar considerveis vantagens eleitoraes classe operaria. Por outro lado, o accordo que se estabeleceu na votao final desta reforma poderia ter sido a ponte para uma reconciliao entre os liberaes e os catholicos, se entre elles no existisse a formidvel barreira da questo escolar. Como quer que seja, o germen da diviso, a causa permanente da fraqueza e segregao dos grupos parlamentares ahi est no socialismo que domina com a sua influencia todas as questes da poltica belga. E' o declnio do parlamentarismo.

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A respeito da Frana tive occasio de externar desenvolvidamente as minhas impresses. Vejo confirmado tudo quanto disse. Aps o ministrio Loubet, que na phrase de J. Ferry, em conversa intima, cahiu deante de um cadaver (alluso ao suicdio do Baro de Reynach), formaram-se dois gabinetes sob a presidncia do Sr. Ribot e o actual, presidido pelo Sr. Dupuy: e isto no curto periodo de cinco mezes. Todos recordam-se bem das apprehenses, receios e sobresaltos produzidos pela crise gravssima em que se achou a Frana nessa phase, aberta e alimentada pelo parlamentarismo. Vi em Pariz a circulao dos boatos alarmantes que eu julgava ser uma instituio peculiar nossa terra. Para reconhecer bem a aco destruidora do parlamentarismo, basta vr que no periodo que decorre da presidncia de Mac-Mahon (maio de 1873) para c, a Frana tem tido 28 ministrios, o que estabelece a mdia de cerca de 9 mezes de existncia para cada um. No governo de gabinete isto significa que tal tem sido a mdia da durao da poltica, do pensamento governamental que em continuas e bruscas alternativas tem presidido os destinos da Republica. No emtanto Frana atravessou ahi exactamente o periodo em que ella mais necessitava de estabilidade poltica para sua reconstituio. Ainda agora se diz que a instabilidade dos gabinetes tem concorrido muito para os embaraos da sua poltica externa. Presume-se que sem isso muitas hesitaes teriam desapparecido e a Frana teria adquerido slidas allianas. Acredito que o proximo parlamento que se vae eleger em oitubro, vir expurgado de muitos elementos anarchicos; mas ainda assim no de esperar que se possa estabelecer a unidade na direco do elemento governamental, que em todo o caso ser composto das diversas nuanas republicanas. Continuar sob feio diversa, embora, a poltica de concentrao, isto , da colligao dos grupos parlamentares, subjeitos aos seus diversos chefes e por conseqncia sem um chefe capaz de interpor a sua auctoridade para concentrar a direco. Mas esta tem sido a causa das surpresas parlamentares, que destroem freqentemente os governos,

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tornando impossvel a permanncia de uma poltica na direco dos destinos da nao. A propria Inglaterra, bero do parlamentarismo, appresenta, neste momento, symptomas que prenunciam o falseamento do systema para o fim do reinado da rainha Victoria, como j o houve no seu inicio. O home-rule est destinado a ser a causa de uma crise parlamentar, que talvez no possa ser resolvida seno por algum modo violento. Lord Salisbury tem annunciado, provavelmente no intuito de acalmar a irritao opposicionista, que no terreno legal oppor decidida e perseverante resistncia ao projecto do sr. Gladstone. Ora, como resistncia legal deve ser entendida a rejeio do home-rule pela cmara dos lords, tantas vezes quantas elle for subjeito ao exame e ao voto desta cmara, visto que no ha lei dispondo em contrario e estabelecendo um limite a esse direito. Mas neste caso figure-se que, votado o projecto pela cmara dos communs e rejeitado pela outra, e consultada a nao por meio de uma dissoluo, a nova cmara eleita approva ainda o projecto; no obstante, a cmara dos lords persiste em rejeital-o. Nesta hypothse, qual a resoluo ? Nova dissoluo ? Mas ento qual ser o termo do conflicto? Nova situao, lord Salisbury, em vez do sr. Gladstone ? Mas, neste caso, que significao ou que valor teria o voto do parlamento em apoio da poltica do sr. Gladstone ? O certo que a Inglaterra acha-se em uma situao violenta, quasi revolucioTiaria. E' bem significativo esse desacato brutal, praticado por grande multido, em presena do principe de Galles, contra a veneranda pessoa do sr. Gladstone, o respeitvel octogenrio que em uma vida publica de mais de sessenta annos tem posto o seu enorme talento e o seu extraordinrio saber ao servio da ptria. J se disse que, se a Irlanda tem direito ao home-rule, a Escossia e o paiz de Galles o tm egualmente. Ainda que no houvesse o socialismo, que surge na Inglaterra como em toda a parte, bastaria este problema para quebrar a homogeneidade de opinies, que tem constituido a unidade na direco da sua poltica, at aqui regularmente alternada no 5

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poder pelo orgam dos dois grandes partidos. O senso practico, a razo calma e prudente, apangio do povo inglez, comea a ter tambm o seu eclipse. Uma recente biographia de Gladstone assignala que, ao mesmo tempo que desapparece a homogeneidade de opinies e de aspiraes, reconhece-se que a coheso e a disciplina dos partidos se enfraquecem. A auctoridade dos chefes diminue e a Inglaterra caminha para freqentes mudanas de governo. No se vero mais os longos perodos de governo, que collocavam o paiz debaixo da influencia dos whigs com Walpolle ou dos tories com Pitt. O governo parlamentar est, pois, destinado a tornar-se uma lugubre comedia. E' perfeitamente justa a observao, que no limita-se Inglaterra, mas que generalisa-se a todos os povos. Quando todos os elementos convergem para a dissoluo dos grandes partidos, que se subdividem em uma infinidade de grupos, quando a auctoridade dos chefes quebra-se ante a disciplina partidria, quando as foras partidrias se dispersam pela ausncia de homogeneidade de opinies, o parlamentarismo, ao mesmo tempo que produz situaes ephemeras e os governos fracos, no serve seno para annullar a soberania de um poder, subjeitando-o ao direito de dissoluo, de que o outro fica armado para solver os conflictos gerados no seio do prprio parlamentarismo. Nunca ser de mais insistir sobre esta questo, a respeito da qual tem se pretendido formar uma nova escola politica no nosso paiz. Ahi o velho regimen deixou to fundas raizes, que muitos republicanos pronunciam-se fracamente pelo parlamentarismo, e outros ha que ainda vacillam perplexos na escolha entre um e outro systema. Cumpre extirpar estas razes e firmar de vez a supremacia do regimen estabelecido, em boa hora, pela constituio da Republica. Uma verdade comesinha, tantas vezes proclamada e consagrada pela practca que preciso que um governo seja forte para que possa ser um bom governo, pela simples razo de que uma execuo fraca no agrada a ningum, pois que no corresponde aos interesses collectivos da nao, nem to pouco consegue satisfazer os interesses restrictos dos

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partidos polticos. Mas a fora consiste essencialmente na promptido e na unidade da aco governamental. Desde que, portanto, a deciso se ache vinculada ao espirito incerto, hesitante e dbio de uma maioria que se fracciona em diversos grupos, com chefes diversos e intuitos tambm diversos, indubitavel que desapparece toda a condio de actividade e energia na execuo. Nem mesmo se poder contar com a uniformidade na deliberao, uma vez que esta acha-se entregue ao juizo varivel de uma multido de interessados. Foi por isso que o parlamentarismo pde por muito tempo ser practicado com grandes e salutares resultados no governo da Inglaterra, emquanto l prevaleceu a organisao dos dois grandes partidos, cada um entregue exclusivamente e auctoritariamente direco soberana de um s chefe, com o seu estado maior, certo, mas concentrando na sua individualidade, na sua auctoridade sem contraste o espirito politico, o critrio director. O parlamento era a maioria, e a maioria era Peel ou Walpolle. Em uma situao excepcional como essa, possvel que o parlamentarismo no produza com tanta intensidade os seus maus fructos. Mas que esse estado dos espritos no seno uma excepo ephemera na vida dos povos, prova-o a propria Inglaterra com o seu passado, todo elle accidentado pelas asperezas do governo pessoal, e com a sua actualidade, em que a auctoridade dos chefes polticos est sendo rudemente contrastada pela vontade exigente das faces parlamentares. A maioria j no o parlamento, nem com Salisbury nem com Gladstone, o grande velho. O actual primeiro ministro da rainha Victoria j sente a necessidade de equilibrar a sua poltica, no palcio de Westminster, entre os diversos grupos de que agora depende para fazer vingar as suas reformas radicaes. Quer isto dizer que o chefe politico no mais o dictador que outr'ora guiava discricionariamente a iniciativa da maioria da cmara baixa. O projecto do homerule se lhe deu o apoio dos nacionalistas irlandezes e dos operados e socialistas, em compensao afastou do glorioso chefe liberal os unionistas. O socialismo tem as exi-

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gencias do seu programma e no pde seno conceder um apoio reservado e condicional. A questo do trabalho sobre a qual Gladstone faz largas concesses, o seu novo lemma consultar antes as massas do que as classes que contm uma ameaa directa constituio da cmara dos lords, so pontos que abrem profundos modificaes na poltica interna do reino unido, fazendo desapparecer a grande fora dos chefes polticos. No se pde mais dizer dos partidos polticos da Inglaterra, que alli todo o mundo marcha de accordo, tomando-se por guia o homem mais capaz a quem os parciaes seguem com confiana e obedecem sem discusso. A homogeneidade poltica desapparece eliminada pela transaco dos grupos. O gabinete, se ainda exerce o poder eventualmente em nome do soberano, j no positivamente a delegao de um partido. Agora, j o dizem os melhores crticos da poltica ingleza, os partidos vo para onde os conduz o interesse da sua causa, contrahindo allianas mais de facto do que de razo, atirando o peso de seu voto concha da balana, da qual podem colher melhores vantagens. Mas, se este o estado de indisciplina partidria e de anarchia poltica em toda a Europa, inclusive a propria Inglaterra, o tradicional modelo do systema, evidente que muito menos practicavel elle se torna em um paiz como o nosso, onde as recentes e profundas commoes polticas tm destrudo, com o regimen monarchico, as velhas organisaes partidrias e consequentemente as suas influencias directoras. E' inultil pensar agora na fundao de partidos slidos e homogneos : inutil egualmente procurar os chefes polticos de bastante prestigio para exercer uma direco suprema e dictatorial, como podia ter havido outr'ora. No so certamente as combinaes regulamentares, os artigos de estatutos, que ho de dar artificialmente destes productos que s podem ser gerados pelos phenomenos naturaes da poltica applicada. As commisses creadas por eleio so a prova mais completa da no existncia da auctoridade dos chefes. O chefe politico no ou no deve ser uma delegao da

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auctoridade, pois que a auctoridade que elle exerce vem de si mesmo, do seu prestigio pessoal, do valor intrnseco dos seus servios, da supremacia incontestada da sua capacidade directora, emfim da influencia irresistvel da sua aco poltica. Ou elle isso, ou deixa de ser o chefe politico, o guia indispensvel e poderoso de um pensamento nacional, o instrumento necessrio realisao de uma idia, para ser apenas um cabecilha frente de grupos, o director eventual de uma situao ephemera, o representante occasional de uma colligao de interesses, nem sempre legtimos. No se confunda o chefe com os caudilhos polticos. Quem no v a differena que existe entre a dictadura benfica de Qambetta, coordenando a aco poltica para consolidar a terceira republica em Frana, e a caudilhagem perniciosa de Clemenceau, por exemplo, anarchisando e dispersando as foras parlamentares em detrimento da republica ? Mas volto ao assumpto. Quando outros motivos no actuassem, bastaria esse que ahi fica assignalado, para tornar absolutamente impracticavel no nosso paiz o parlamentarismo. Seria a confuso, a desordem, a anarchia erigida em principio de governo. Um absurdo monstruoso, uma calamidade nacional. No ponto de vista dos princpios o parlamentarismo soffre uma condemnao ainda mais formal, se isso possvel. Os princpios fundamentaes do regimen monarchico so a hereditariedade e a vitaliciedade, de onde decorre indispensavelmente a irresponsabilidade do supremo depositrio do poder. Para poder converter em realidade practica esta fico constitucional os fundadores da monarchia representativa engendraram o governo de gabinete, destinado a cobrir com a sua responsabilidade a pessoa sagrada o soberano. Para que este gabinete, responsvel pelo governo da nao, tivesse a consagrao do elemento popular, foi preciso fazel-o sahir do seio da representao nacional, como sua delegao. Mas isto no bastava para completar a fico, Tendo o conselho de ministros origem no parlamento e sendo

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elle quem realmente governa em nome do soberano, a sua existncia deve ser regulada pelo mesmo parlamento, que assim se constitue tribunal politico para indicar coroa, cobrindo-a por sua vez, a necessidade da permanncia ou da retirada dos ministros. E', pois, de uma fico inhrente natureza ou indole do regimen monarchico que originase o parlamentarismo. Mas a frma republicana proscreveu as fices. Ao contrario do que acontece na monarchia, na republica prevalece o duplo principio da electividade e temporariedade, que torna o magistrado supremo da nao directamente, pessoalmente responsvel pelos actos do poder, de que o nico depositrio. Eleito directamente pela nao, o presidente da Republica no tem certamente necessidade de um conselho, que governe em seu nome e que responde pelas suas faltas. Assim tambm, tirando a sua existncia do suffragio popular, como o poder legislativo, no ha motivos para que elle venha pedir a este as condies de legitimidade. E' isto que faz com que na republica presidencial a separao e a independncia dos trs poderes seja uma realidade, e no uma fico como na monarchia. No dominio do presidencialismo no ha nenhum poder supremo, porque no ha nenhum poder subordinado. O parlamentarismo, porm, engenda a mutua dependncia dos dois poderes, o executivo e o legislativo. E' por isso que se diz com razo que o parlamentarismo uma planta que no pde viver seno nas estufas da monarchia. Os idelogos do parlamentarismo, porm, preconisam o systema por ser aquelle em que a opinio predomina, amparada pela soberania do parlamento. Para elles, fora do parlamentarismo no existe seno o despotismo. Esquecem certamente que foi sob o regimen parlamentar que Luiz Napoleo deu o golpe de Estado destruindo a republica e fazendo-se acclamar imperador dos francezes; que foi sob o regimen parlamentar que Mac-Mahon vibrou o golpe de Estado de 16 de Maio contra republica, que teria succumbido de novo seno tivesse sido amparada pelo gnio e pela prodigiosa energia de Gambetta; que na Hes-

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panha foi o parlamento que matou a republica, estrangulando-a efazendo perecer sem agonia, sem um gemido, sem um soluo, sem um protesto no palcio da Representao Nacional; que finalmente sombra dos impudentes sophismas do parlamentarismo que em toda a parte e em todos os tempos se tem perpetrado os maiores attentados contra a liberdade. Destruir o parlamentarismo , pelo menos, deixar a descoberto o despotismo. J um bom servio causa da liberdade. Ou a autocracia da Russia, ou o regimen presidencial: aquelle para as monarchias, se o quizerem ; este para a Republica. (1) Accrescenta Le Temps, apreciando a situao do governo inglez: De um lado, o funccionamento regular do regimen parlamentar implica a manuteno do governo de partido, do governo de gabinete propriamente dito, e de outro lado, o fraccionainento dos partidos histricos em pequenos grupos distinctos torna cada vez mais difficil a practica deste systema. O governo exgotta-se para manter a coheso, a unidade ao menos apparente do partido liberal, mas v-se obrigado a multiplicar as satisfaes s pequenas fraces que no hesitariam em desertar no dia em que as suas exigncias deixassem de ser attendidas. Dahi esse programma que cresce incessantemente, isto , esta misso dia a dia mais formidvel medida que diminuem as foras proprias do partido encarregado de executal-o. <'E' o parlamentarismo amoldado a usos para os quaes (1) Le Temps de Pariz, em um interessante editorial de 28 de maio de 1894, assignala que as crises parciaes que embaraam tantos governos europeus no momento actual tm um caracter geral, pois que tudo resulta da crise que affecta o prprio regimen parlamentar. Para corroboral-o cita a espirituosa phrase de lord Rosebery, o actual primeiro ministro da Inglaterra, que disse que a causa que embaraa o seu ministero ter um programma muito grande e uma maioria muito pequena.

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no foi feito, violentamente posto ao servio de uma pclitica de egosmo, de interesse de campanrio e de preconceitos de grupos. Outr'ora um grande principio commum animava o partido inteiro e o conduzia como um s homem conquista de uma s grande reforma. Hoje preciso coidescendentemente dosar o programma, fazer misturas, interessar, no convices communs, mas ambies diversas, para realisar uma apparencia de unidade. Fao esta transcripo tanto mais satisfeito quanto ahi vejo, um anno depois da publicao da minha carta, corsagradas pelo grande orgam parisiense as opinies que emitti. O mesmo orgam parisiense, na edio de 50 de julho de 1894, depois de severas consideraes condemnando e lamentando a esterilidade com que encerrara-se a primeira sesso da actual legislatura em Frana, toda ella gasta em vs discusses, accrescenta o seguinte : S uma cousa no fez falta do primeiro ao ultimo dia da sesso as interpellaes. Foi um fogo batido que, salvo durante as frias de paschoas, no deixou respirar um instante nem o ministrio, nem a cmara, nem o publico. Em fundo pde-se dizer que todas as discusses no constituram seno o desenvolvimento de uma interpellao continua. A maioria socialista fez-nos recordar esse pregador de que falia Roileau, que variava algumas vezes de texto mas nunca de sermo. De certo o direito de interpellao deve ser respeitado, mas como todos os direitos, como todas as cousas boas elle pde-se tornar intolervel pelo abuso. De todas as rodas da machina esta a nica que funcciona. Ora, o parlamentarismo reduzido s ao jogo das interpellaes no seno a instituio das mais solemnes, e das mais vs disputas. No serve para preencher a misso de um governo serio, efficaz, nem sobretudo para responder s aspiraes e s necessidades de um grande paiz. Que quereis que faa uma cmara, qualquer que seja a sua boa vontade, por mais elevado que seja o seu nivel intellectual, desde que um deputado pde a toda hora, cada dia, interromper a ordem e o seguimento dos trabalhos pondo de improviso uma questo subtil ou tempestuosa e que um

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outro deputado, cmplice do primeiro, vem transformal-a em interpellao para prolongar a festa e tornar assim geral a confuso ? Qual o meio, debaixo da aco destas tempestades perptuas que exaltam o espirito e desencadeiam todas as paixes, de deliberar utilmente, com a meditao e a competncia indispensveis sobre os grandes negcios do paiz ou sobre uma reforma que exige estudo, uma certa liberdade de julgamento, uma pacincia attenta e sangue frio ? O temperamento das assemblas gasta-se como o dos indivduos. O homem que contrahe o habito de se excitar em palestras de caf e de gastar o seu tempo em continuas distraees torna-se pouco a pouco incapaz de um trabalho serio.-> Mas qual o remdio para semelhante mal, to vigorosamente assignalado pelo grande orgam da imprensa parisiense, no regimen parlamentar ? Cercear ou iliminar o direito de interpellao importa destruir o prprio regimen. Se o exerccio desse direito mata a aco legislativa, todavia protegido por elle que vive o parlamentarismo. No pde ser mais formal, portanto, a condemnao do systema.
CAMPUS SALLES

--Cartas da Europa, pags. 175 a 216.

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DE

DIREITO COnSTITUClOriAL

ORIGENS E ESPIRITO
DA

CONSTITUIO INGLEZA

De todas as constituies livres, inconstestavelmente a ingleza a primeira pela data, pela importncia e pela originalidade. Revelou-se com todas as suas grandes feies quatrocentos annos antes das outras. Serviu mais ou menos de modelo a todas as que hoje existem. Contm a explicao e encerra o verdadeiro sentido de mais de uma disposio que os seus imitadores nem sempre comprehenderam ou que scientemente desviaram do primitivo objecto. No se pode lucidamente emprehender um estudo geral de direito constitucional positivo, se se no conhecer a fundo aquelle exemplar capital. Mas aqui o caminho que se tem de percorrer no se assemelha s vias ordinrias, e muito menos s caladas feitas a cordel pelos juristas francezes no dominio do nosso direito. E' antes,

ESTUDOS DE DIREITO CONSTITUCIONAL

como se costuma dizer, um caminho que anda, um rio cuja superficie movei foge aos ps ; esse rio descreve infinitas curvas; ha voltas em que se subtrahe ; parece s vezes que a gua se perde sob a folhagem. Precisa, para a elle aventurar-se, tel-o reconhecido de longe no conjuncto, ter distinguido e notado a cadeia de montanhas de que sahe, os affluentes que o avolumam, os Valls por que se estende, os ngulos em que se espraia, as alluvies que deposita s margens. A mais fecunda dessas investigaes preparatrias, a que deve preceder a todas, a analyse das origens da Constituio.

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Em 1793, Hrault de Schelles mandava buscar Bibliotheca Nacional um exemplar das leis de Minos. Commetteria erro semelhante quem se lembrasse de procurar o texto da Constituio ingleza. No ha texto, mas textos; estes so de todas as pochas e nunca foram codificados. Esses prprios no exgottam por si ss a materia constitucional, cuja maior parte permaneceu no escrita. Acerca de qualquer questo mais interessante, raro que no se tenha necessidade de fazer referencia a vrias leis separadas umas das outras por sculos, ou a sries de precedentes que Vo mais remota historia. A composio da cmara dos lords, por

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exemplo, resulta de diffrentes estatutos de 1707, de 1801, de 1829, de 1847, de 1869, de 1876, de uma deciso judicial de 1782 (1) e de numerosos usos. A durao dos parlamentos regulada por dois actos, um do tempo de Jorge I, outro de 1876; sem fallar no costume pelo qual se corta quasi um anno de durao legal. Publicistas e jurisconsultes tomaram o trabalho de investigar e collecionar taes textos e escrever semelhante jurisprudncia; o legis!

lador deixou-lhes esse cuidado; no quiz nunca sanecionar com a sua auetoridade uma colleco methodica das disposies constitucionaes. Eis-nos muito longe da idia que os francezes formam de uma constituio. Ha oitenta annos que a nossa historia nos offerece invariavelmente com tal nome um instrumento nico, concebido de uma s Vez e de um s jacto, promulgado num determinado dia e abrangendo, numa srie de titulos que se concatenani, todas as attribuies o poder publico e todas as garantias da liberdade individual. As nossas constituies revolucionrias, principalmente, fontes e modelos de todas as outras, appresentam-se com os axiomas frente, como demonstraes eruditas, corno classificaes estudadas; so obras d'arte e de razo. Estamos habituados a no considerar seno as excellencias deste processo, que as tem evidentes.
(1) Por fora dessa deciso de 1782 que os pares escossezes, nomeados pares da Gran-Bretanha ou do Reino Unido, foram admittidos a tomar assento na Cmara alta. At ento eram excludos.
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ESTUDOS DE DIREITO CONSTITUCIONAL

Os inglezes comprehenderam-lhe principalmente os inconvenientes e perigos. Viram provavelmente duas coisas; a primeira que publicar e pr em todas as mos uma obra clara, methodica, raciocinada, abrir concurso perpetuo a quem melhor souber fazer, tornar-se passvel da lgica, isto , de um tribunal perante o qual indefinido o direito de appelao. A segunda que toda construco systematica eqivale a uma promessa de ser completa, perfeita, prover e obviar a tudo, isto , derealisar o impossvel; de tal arte que correm parelhas o afan preciso para escrever uma constituio de tal gnero e o enthusiasmo que a principio excita, com as cruis desilluses que sobrevm logo que posta em Vigor. Deixaram, pois, os fragmentos de sua constituio no sitio em que a onda da historia os havia depositado; evitaram approximal-os, classifical-os, completal-os, fazer dlies um todo consistente e apprehensive!. Essa constituio esparsa offerecia menos margem aos excaVadores de textos, aos esquadrinhadores de difficuldades; menos tinha que receiar dos criticos afadigados em assignalar uma omisso, dos theoricos empenhados em denunciar uma antinomia. To complexas so as necessidades da poltica, tantos interesses diffrentes se lhe enredam, tantas foras oppostas se ponderam, que no ha meio de accolher e collocar convenientemente todos esses elementos essenciaes de uma constituio estaVel, se se trabalhar sob as Vistas do publico que gosta de materiaes homogneos e de plano regular. O remdio fazer de modo tal que a perspectiva de

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conjuncto no possa ser apprehendida pelo espectador vulgar. Somente assim se preservaro as incoherencias felizes, os disparates utes, as contradices tuteiares que tm uma razo decisiva para se encontrarem nas instituieso acharem-se j na propria realidade das coisas; e assegurando o funccionamento de todas as foras que a sociedade contm, no deixam nenhuma dlias em condies de se exercer fora duma direco prevista e de abalar talvez os fundamentos ou as paredes da fabrica inteira. Tal o resultado que os inglezes se ufanam de ter obtido com a prodigiosa disperso dos seus texos constitucionaes, e abstiveram-se sempre de compromettel-o codificando-os-

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Ha quatro origens principaes do direito constitucional inglez : os tractados e os quasitractados, os usos e precedentes designados ordinariamente pela denominao de common law, os pactos, os estatutos ou leis. A primeira e as duas ultimas categorias formam a parte escripta da constituio; a segunda representa a parte no escripta. Nem sempre se distinguem pela forma. A differena consiste principalmente nos seus caracteres profundos, nos objectos que regulam, no espirito que as dictou.

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Os tractados so em numero de dois: o acto de unio com a Escossia (1707) e o acto de unio com a Irlanda (1800). E' da indole dos tractados, na accepo geral do vocbulo, prem face a face duas naes e duas soberanias. O que caractrisa mais particularmente os dois actos de unio que as soberanias s alli apparecem para se absorverem e fundirem numa s; no pertencem seno momentaneamente ao direito internacional e tomam depois logar no direito constitucional. Os textos de 1707 so duas leis Votadas, uma pelo parlamento escossez, outra pelo parlamento inglez, e sanccionados- separadamente por Anna, rainha da Escossia (1), e por Anna, rainha de Inglaterra. Taes leis no so mais que as ratificaes de um mesmo instrumento elaborado por uma commisso em que figuravam os representantes devidamente auctorisados dos dois reinos. Nessa pocha, a Escossia, por seu governo, legislao, systema de impostos, commercio, rival do dos ingezes, constituio de sua egreja official, em opposio directa egreja anglicana, estava tanto ou mais claramente separada da Inglaterra do que o foi mais tarde o Hanover. Os dois paizes no se ligavam um ao outro seno pela unio pessoal e dynastica, que, exactamente a esse tempo, ameaava terminar, no tendo a Escossia
(1) A sanco na Escossia no resulta Va como na Inglaterra, da phrase franceza : La Reine le veub>, pronunciada depois da leitura do titulo do bill, mas de um gesto do representante da coroa tocando com o sceptro o pergaminho em que o bill fora transcripto.

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votado como Inglaterra o acto de estabelecimento que chamava eventualmente ao throno o ramo hanoveriano, no caso de morrer a rainha Anna sem posteridade, e tendo at reservado por acto expresso o direito de regular diversamente da Inglaterra a reverso da coroa (1). Foi essa separao dos dois povos, prxima at afinal da hostilidade que uma poltica hbil fez cahir em 1707. Os actos de 1800 so as duas leis designadas pelos algarismos 39 e 40 Geo. Ill, e 40 Geo. Ill, c. 58. No se promulgaram sem difficuldade. A Irlanda, por muito tempo tractada como paiz conquistado, acabava exactamente de arrancar ao parlamento inglez, merc da guerra da America, quasi completa autonomia. Em 1782, decidira que no se submetteria sino s suas proprias leis e tribunaes de justia, e que o parlamento irlandez usaria livremente de sua iniciativa, at ento subordinada approVao do conselho do Rei. Taes concesses poderiam ter-se tornado origem dos mais graves embaraos ao governo de Westminster. Comprehendeu-se isto quando, durante a curta loucura de Jorge III, cogitou-se de instituir uma regncia. Nada obstava expressamente a que o parlamento irlandez fizesse escolha diversa da do parlamento inglez. Teria havido, em tal caso, dois regentes, um em Dublim, outro em Londres. De dois regentes a dois reis, fcil era o dclive. A unio das duas coroas, a nica unio que subsistia, estava ameaada, e a

(1) Bill of security, rejeitado em 1703, votado em 1704. 4

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proximidade da Revoluo Franceza augmentaVa o perigo. Houve em 1795 uma rebeliio formidvel ; Pitt apressou-se : no espao de poucos mezes, comprou a dinheiro ou com honras a maioria das cmaras irlandezas, e, ern 1800 (1), o parlamento de Dublm renunciou solemnemente a independncia nacional. O objecto e conseqncias dos dois actos de unio so indicados pelos respectivos ttulos. O primeiro tornou a Escossia e a Inglaterra um Estado s com o nome de Gran-Bretanha. O segundo annexou a Irlanda Gran-Bretanha e constituiu o Reino Unido. A forma practica com que a dupla consolidao se appresenta a seguinte: 1. adopo, pelos dois reinos annexados, de uma nica djmastia, fixada perpetuamente na linha protestante da casa de Hanover; 2. introduco de certo numero de membros escossezes e irlandezes nas duas cmaras do parlamento inglez. O parlamento assim completado legisla Validamente para todo o Reino Unido; mas as leis particulares da Escossia e da Irlanda que precederam Unio continuam em vigor emquanto no revogadas. Ha dlias considervel numero, e suas differenas so taes muitas Vezes que, sobre numerosos assumptos, o parlamento julga conveniente promulgar acto especial para cada reino (2).' Ahi
(1) A unio com a Irlanda, votada no parlamento inglez em 2 de julho de 1800, entrou em vigor a 1. de janeiro de 1801. A unio com a Escossia entrara em vigor a 1." de maio de 1707. (2) Ha outrosim vrios estatutos que s se applicam ao paiz de Galles.

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est porque se encontra muitas vezes, no comeo au no fim de um estatuto, a seguinte meno: No se applica a Escossia, ou Irlanda. Para outras partes do territrio, por exemplo, a ilha de Man e as ilhas normandas, a excepo nem necessria. Taes ilhas s esto submettidas s leis que expressamente as tiveram em vista. Das outras prescripes dos dois actos de unio, o mais importante refere-se Egreja. A Egreja episcopal ficou sendo na Inglaterra uma Egreja estabelecida, o que significa que ella que est de posse dos curatos parochiaes, dos benefcios, dos dzimos, dos cemitrios; que o seu dogma, constituio, liberdades, jurisdico e ritual so regulados e sanccionados por lei ; que a Rainha presta juramento de a manter, e o governo lhe intervm na administrao, principalmente pela nomeao dos altos dignitarios e de certos titulares de benefcios (1). Pelo contrario, na Escossia, a Egreja presbyteriana que foi reconhecida como Egreja official pelo acto de 1707; ella que consagrada pela lei e mettida na posse dos edifcios e rendas ecclesiasticas. Ha sem duvida na Escossia uma egreja episcopal, mas Egreja livre, assim como o a Egreja presbyteriana na Inglaterra. A
(1) A rainha Anna, em carta escripta em 1705 ao parlamento escossez, solicitava alguma tolerncia para com os partidrios da Egreja episcopal ; designava-os pelo nome de dissenters, isto , peio mesmo nome que seria empregado perante o parlamento inglez para designar os presbiterianos.

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Gran-Bretanha tem, pois, duas Egrejas do Estado, e a coroa, sustentaculo legal da hierachia sacerdotal aqum do Tweed, , alm delle, o sustentaculo legal do systema opposto. Inversamente, a Irlanda no tem Egreja official alguma. A Egreja episcopal protestante da Irlanda, que outr'ora constitua um corpo s com a Egreja da Inglaterra, foi, em 1869, disestablished, isto , separada do Estado e desapossada de seus bens, com certas reservas que salvam o interesse dos titulares actuaes. Tornou-se Egreja livre. J aqui se manifesta a extrema diversidade que o caracter geral do direito publico inglez. O espirito francez gosta naturalmente da simplicidade e da uniformidade. Imprime este duplo cunho em suas obras e espera ingenuamente encontral-o em toda obra humana. Tal tendncia a primeira coisa de que cumpre se liberte quem queira orientar-se bem e dirigir-se atravs da constituio da Inglaterra. Esta no conhece nada que com tal se parea. Dir-se-ia que se evitaram, como extremos perigosos, a unidade, as regras de applicao extensa, a assimilao e fuso das diffrentes partes entre si. Abstiveram-se cuidadosamente de taes generalisaes e simplificaes, para as quaes o direito francez nunca deixou de tender convictamente, com ardor e, por fim, com arrebatamento. Pde-se a rigor collocar sob a rubrica dos tractados um terceiro acto, o que foi promulgado em 1858 acerca do governo da ndia. Ha nelle, effectivamente, no uma soberania no sentido prprio do termo, mas uma quasi-soberania que se extin-

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guiu e de que a nao colheu a herana. Pelo acto de 1858, a Companhia das ndias, em favor da qual a coroa alienara parte dos seus direitos reaes, e que, na extenso de seus recursos, poder militar e financeiro, auctoridade quasi sem contraste que exercia sobre as suas conquistas, constitua um como Estado distincto no Estado, abandonou a sua autonomia. Mediante compromisso que attribuiu aos directores da Companhia a nomeao de sete membros sobre quinze no conselho supremo, a coroa tornou a tomar posse desse immenso imprio, que desde ento governa pelo ministrio de um secretario d'Estado especial. Em relao s suas outras colnias, seguiu a Inglaterra poltica inversa. A's mais poderosas e policiadas, ao Canad, ao Cabo da Boa Esperana e s provncias australianas, concedeu a principio uma constituio representativa e parlamentar, com ministrio responsvel, e depois o direito de modificar por si mesmas tal constituio mediante approvao da coroa. Taes actos podem ser assimilados a tractados de unio, exactamente porque lhes so como compensadores. Estes absorveram e extinguiram antigas nacionalidades; os outros tendem a creal-as e dlias destacar ainda outras. Constituram uma pliade de Estados quasi independentes que somente se ligam ainda ao Reino Unido por trs pontos: a nomeao, pela coroa, do seu governador depositrio nominal do executivo ; a representao diplomtica, de que a Inglaterra se encarrega por elles; e um tribunal superior de appellao, que ella mantm para uso dos mes-

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mos. O parlamento de Westminster conserva potencialmente o direito de legislar soberanamente para todas as partes do imprio britannico: mas, de facto, no se ingere mais no governo interior e na legislao particular das grandes colnias. O secretario d'Estado colonial parece haver renunciado, a respeito dlias, o exerccio do seu direito de veto. Nenhum signal revela mais claramente a plenitude de autonomia de que gozam na pracica do que a manuteno perseverante de tarifas proteccionistas para a Australia e o Canad, em contrario aos interesses da me ptria. A Inglaterra Vae pouco e pouco retirando dos seus territrios do ultramar as tropas que lhes emprestava para a defeza(l); abandona-os a si prprios. E, por outro lado, claro que no lhes pde esperar da boa vontade assistncia efficaz em caso de guerra em que ella s fosse ameaada, ou ainda de emprehendimento para interesse commum (2). A cora nem sequer
(1) Retirou-as em 1870 de New Soth Wales. (2) No ha muito que, a propsito da occupao das ilhas Fidgi, lord Carnavon pediu s colnias australianas, muito interessadas em tal tomada de posse, que contribussem com uma somma insignificante para as despezas do governo das ilhas. A Inglaterra conservaria para si a parte mais considervel. As colnias recusaram. E' sabido, por outro lado, que as reclamaes dos Estados Unidos, depois da guerra de successo, eram em parte fundadas no facto de haverem as auctoridades de Melbourne permittido ao Shenandoah abastecer-se em seu porto. Os rbitros adoptaram este modo de vr, mas foi a Inglaterra, e no a colnia, quem teve de pagar a conseqente indemnisaco.

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conservou o que o governo dos Estados Unidos, mera aucoridade federal, possue a respeito dos territrios e dos Estados novos admittidos na Unioa propriedade das terras devolutas. Por maioria de razo no tem, como na Inglaterra, o domnio eminente do solo. As colnias podem, pois ser consideradas hoje, ou pelo menos em proximo futuro, no j como provncias de posse do self-government, mas como Estados quasi soberanos, que somente a raa, a ngua e recordaes communs ligam ptria. A proposta de as englobar numa vasta federao, que fosse governada pelo parlamento de Westminster avolumado pelos seus delegados, no tem probabilidade alguma de xito (1); no passa do esforo de alguns publicis(1) Leia-se a tal respeito o interessante volume de Seeley, The expasion of England, London, 1833. Depois de escriptas estas linhas, os partidrios da federao tm feito ruidosos, e cuido que vos, esforos para superar a indifferena da metrpole e inclinar as grandes colnias a uma approximao. Exaltaram immensamente a remessa espontnea de um reforo australiano ao exercito inglez do Egypto. Approveitaram o ensejo da curiosidade e interesse despertados pela exposio colonial e indiana para fundar um Instituto permanente com a mesma denominao, que desfallece sob a presidncia do principe de Galles. Alm d'isso, encetaram-se conferncias com os agentes coloniaes; foram gentilmente conduzidas de parte a parte ; mas de ambos os lados abstiveram-se de adeantar qualquer proposta introduciva de uma ligao federativa. Lord Rosebery, fatiando a 16 de novembro de 1887 perante um ramo escossez da liga da Federao Imperial, declarava que uma proposta para tal fim, emanada de um inglez, seria considerada

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ESTUDOS DE DIREITO CONSTITUCIONAL

tas isolados para deterem o irresistvel movimento separatista a que o prprio governo inglez deu impulso.

III
Os tractados e quasi-tractados no so mais que um annexo e de certo modo uma parte exterior da constituio. O direito costumeiro, lex non scripta, o complexo de precedentes e usos que se designa pelo nome de common law. Cumpre no entender litteralmente a expressodireito
pelas colnias como um regresso ao mesmo espirito de dominao que outr'ora fez a metrpole perder as provncias norte-americanas. Accrescentava que nenhum plano de unio tinha probabilidade de ser acolhido, salvo se os prprios agentes coloniaes lhe tomassem a iniciativa. Estes evitaram escrupulosamente fazel-o. Se exprimiram o Voto de verem as colnias mencionadas com a India no titulo da Rainha, foi acto de mera cortezia que nada custa autonomia colonial. Dos outros assumptos tractados nas conferncias, somente dois appresentam caracter alta e practicamente politico; os australianos e a metrpole combinaram na manuteno a expensas communs de uma frota destinada proteco da Australasia. E' apenas uma alliana defensiva, como se poderia formar entre dois Estados distinctos, approximados pelo interesse. Por outro lado, as colnias aspiram abertamente ao direito de negociarem por sua propria conta e celebrarem tractados por seus prprios agentes com as potncias estrangeiras. Ahi est uma preten-

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no escripto. EffectiVamente, os precedentes e usos esto consignados em grande cpia de documentos: julgados sobre as espcies, actos authenticos, opinies de jurisconsultes, etc., que os mencionam como estabelecidos e em Vigor, mas sem os referir a um texto da lei expresso, imperativo e de data certa que lhes fosse a origem primaria. Na ausncia de semelhante texto, so unicamente fundados em practica mais ou menos longa, em tolerncia ou acquiescencia mais ou menos antiga dos poderes pblicos e da opinio. A parte costumeira do direito constitucional inglez notvel pelo numero e mais ainda pela natureza dos objectos que se lhe deixou que regulasse. Taes objectos so to Variados e importantes que o direito constitucional escripto pode ser em seu conjuneto considerado como direito de excepo ou como legislao complementar. Os pactos contm principalmente limitaes e restricso que no se coaduna com o pensamento de uma fuso ou approximao. O Canad, que, c ida vez mais, gravita economicamente para os Estados Unidos, tinha em grande conta este ponto. Tudo mais questo secundaria. Em summa pde dizer-se da unio das colnias com a Inglaterra que ser inteiramente formal ou no se far. Emquano restar uma palavra sonora, recordao de commum e gloriosa origem, incitamento a demonstraes de cortezia e de cordealidade, no tero nenhuma pressa de se subtrahir a tal idia. No dia, porm, em que a metrpole se lembrasse de apertar o lao de direito que a ella une os filhos adultos e maiores, estes se voltariam sem hesitar para a separao completa.

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es da auctoridade regia. Os estatutos tm mais Vasto domnio; completam as garantias judiciarias toscamente esboadas pelos pactos; abrangem a liberdade religiosa e as grandes liberdades polticas (imprensa, associao, reunio), em que os pactos no tocam, e toda a materia do direito eleitoral. Tudo mais, e principalmente a organisao, attribuies, relaes reciprocas e funccionamento dos grandes poderes pblicos (realeza, gabinete, cmara alia, cmara dos communs), fica fora do direito escripto. Todas essas questes to considerveis, que so centro e alma do direito constitucional, e sobre as quaes versam em Frana o esforo, o debate, a paixo publica, so reguladas na Inglaterra por simples usos. Interroguem-se os textos constitucionaes : por exemplo, acerca das attribuies do gabinete, eixo do regirnen parlamentar, centro indispensvel da aco poltica. No s a coisa, como tambm o prprio nome, segundo o testemunho de Blackstone, de Hallam, de Macaulay, so estranhos ao direito escripto. Quanto convocao annual dos parlamentos, em nenhuma parte se acha especificada. Quanto diviso do parlamento em duas cmaras, comeou espontaneamente antes de 1350 e perpetuou-se desde esse tempo, sem ser imposta por lei alguma. Quanto ao direito de prioridade da cmara dos communs em materia de imposto, tal direito, expressamente estipulado na constituio dos Estados Unidos e na franceza, no fundado na Inglaterra seno no longo uso. Quanto s outras attribuies e privilgios da cmara alta e da cmara

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baixa, so terrenos incessantemente disputados, tomados e retomados, e cuja fronteira nunca foi legalmente fixada. Quanto prerogativa real em materia de organisao militar, nenhum texto a define. Sobre todos esses objectes e outros semelhantes, isto , geralmente sobre tudo que diz respeito aco dos grandes poderes pblicos, conserVa-se mudo o direito escripto. Se surge um conflicto, a respectiva soluo ter de ser procurada, no no Statute book, mas nos archivos parlamentares ou judicirios; te^ de ser pronunciada, no segundo um texto geral, mas segundo casos particulares anlogos, e tal jurisprudncia se achar mais de uma vez hesitante, confusa ou contradictoria. E' a parte mais importante da organisao poltica que assim fica fora da lei escripta e confiada unicamente guarda do costume. Um dos mais curiosos exemplos do modo como tal costume se estabelece numa das lacunas da lei e toma a auetoridade desta, o que suecedeu com os direitos e privilgios financeiros e eleitoraes do clero. De tempos immemoriaes, o parlamento no taxava o pessoal da Egreja ; o clero tributava-se a si prprio no seu parlamento particular chamado a Convocao. Os Communs e os Lords contentavam-se de ratificar. Em 1664, faz-se um accordo por traz da cortina entre o primeiro ministro do ento lord Clarendon, e o arcebispo de Cantorbery, primaz d'Inglaterra ; convenciona-se que o clero no se tributar mais a si prprio, que o parlamento o taxar indistinetamente com os seculares. E, de feito, em 1665, a lei do oramento exo-

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nera o clero do subsidio marcado pela ultima convocao ecclesiastica e ordena que as pessoas da Egreja pagaro como as mais o imposto geral. Alis a lei reservava expressamente ao clero em convocao o direito de fazer cessar tal practica e recomear a impor a si prprio quando o julgasse opportuno. Desde 1664, o clero nem uma nica Vez usou de tal faculdade; continuou a tomar simplesmente a sua parte das taxas communs votadas pelo parlamento de Westminster. Mas o direito no est abolido por nenhuma lei positiva. Assim ainda hoje o poder parlamentar de tributar uma classe inteira da nao funda-se, no num texto expresso, mas no consentimento tcito e na longa absteno dessa classe, que no perde por isso a liberdade e qual nada impediria legalmente de fazer reviver o seu privilegio particular. (1) Ainda mais : de tal modificao inteiramente graciosa, e que a lei escripta no consagrou, resultou outra do mesmo gnero e que teve como effeito alterar gravemente a composio do corpo eleitoral. Quando o prprio clero votava as suas taxas, natural era que no interviesse na nomeao dos membros da cmara dos communs. Desde que, pelo contrario, ficava submettido ao imposto geral, justo era que fosse representado na cmara que
(1) Gibson, bispo de Londres, disse-me. escrevia o speaker OnsloW, que tal medida (a taxao do clero fora da convocao) era a maior alterao que se tinha operado na constituio sem lei expressa. (Cf. Onslow, Nota acerca de Burnet. Oxf., 4.a d., 508).

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fixava tal imposto, e que os clrigos, que desde muito haviam de facto deixado de ser elegiveis (1), fossem, pelo menos, eleitores. Effectivamente, vemol-os reapparecer alguns annos depois nas eleies e participar do voto. Se se procurar a lei que lhes reabriu o accesso ao corpo eleitoral, nenhuma se encontrar. Fez-se a coisa tacitamente, sem que se tenha julgado necessrio consagral-a por um texto. A primeira Vez que disto se encontra vestgio, num estatuto da rainha Anna, em 1712 (10, Anne, c. 23), cujos termos so indirectos e suppem simplesmente um costume j estabelecido. Assim, o direito do clero de votar nas eleies, contrario a uma practica de muitos sculos, contestvel em nome de uma longa srie de precedentes, fundado numa simples prescripo pelo tempo, que por sua Vez assenta num descostume em materia de fixao de impostos. E' de fazer estremecer o espirito apaixonadamente preciso, exacto, explicito, que como que o instincto legislativo da Frana. Com que fim tm os inglezes mantido as attribuies e funccionamento dos grandes poderes polticos em semelhante estado de indeterminao e de fluidez? O intuito evidente. Quizeram que a sua constituio se podesse prestar sem rumor a desapossamentos considerveis, a grandes deslocaes de influencia, a ressurreies inesperadas. Modificao que em Frana exigiria que se alterasse o
(1) A sua inelegibilidade tornou-se expressa pelo acto 41, Geo. Ill, cap. 63.

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texto constitucional, que se discutisse longamente e com estardalhao, que se despertasse grande emoo publica, na Inglaterra no custou sopro de palavra nem gotta de .tinta. O veto real, por exemplo, de que Guilherme III fizera to largo abuso, e que em Frana, cem annos depois havia de causar tantas tempestades, desappareceu de facto desde 1707. A presena do rei nas deliberaes dos conselhos de ministros egualmente sem exemplo desde Jorge I. Francezes no teriam deixado de escrever essas duas memorveis conquistas nas leis ; os inglezes as confiaram fora das coisas, aos costumes, opinio. Quando se examinam de mais perto os grandes poderes, nota-se que cada um d'elles caminha assim rodeado de uma poro de antigos privilgios de que no usa, que so annullados pelos privilgios e direitos dos poderes Visinhos, mas que no foram revogados expressamente, para que na occaso, a um signal da opinio, a um apello do interesse publico, possam reviver, considerar e resolver uma questo difficil, e servir de orgam razo d'Estado, sem que toda a economia constitucional seja perturbada. Assim foi que em 1714, o conselho privado inerte e esquecido desde Carlos II, reappareceu de repente em scena, transtornou muito opporunamente os ministros j conquistados para os Stuarts, e assegurou a transmisso da successo real linha protestante. Burke definiu muito bem, a propsito da Convocao ecclesiastica, esse estado de hibernao de certos orgams da constituio ingleza, com possibilidade indefinida de se reanimarem. No se

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convoca mais essa assembla seno por formalidade, diz elle. Celebra sesso para dirigir ao soberano alguns comprimentos de polidez ecclesiastica; feito isto, no se ouve mais faliar nella; entretanto continua a ser um elemento da constituio que pode sempre ser revocado vida e aco, se houver occasio para isso. (1) Falla-se muito na estabilidade da Constituio inglcza, e o certo que tal constituio est sempre em movimento osciilatorio, e presta-se maravilhosamente ao funccionamento de suas diversas partes. A solidez vem-lhe da ductildade; dobra-se mas no se quebra. Mantm-se, no pelo vigor de suas affirmaes, mas pelo vago estudado de suas reticncias. Todavia taes reticncias, e o estado de indeterminao que perpetuam, no sero fonte aberta de graves perigos? Que dispuzestes, poder-se-ia perguntar aos inglezes, para impedir que um dado privilegio, oriundo da edade mdia, se reanime de subito com o favor de uma circumstancia critica e attente contra o direito moderno ? Que dirieis se algum dia, canada a nao de um parlamento fallador e inacivo, se lembrasse urn rei enrgico de despedir o gabinete e governar com o contraste illusorio dos nicos conselheiros que a lei commum auctorisa, isto , os duzentos e poucos membros do conselho privado, todos de nomeao real? Que dirieis se se lembrasse de crear como outr'ora no-

i l ) Burke, Carta aos sheriffs de Bristol, p. 28.

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vos burgos eleitoraes por simples carta rgia, ou de desnaturar a cmara hereditaria nomeando somente pares vitalcios, em nome da antiga prerogativa? Nenhum texto despojou a Coroa de taes direitos e privilgios. No se pode invocar contra elles seno uma longa interrupo de uso.No se viu em 1860 a cmara dos lords estender brutalmente a mo para o privilegio de emendar as leis . d'impostos, ciosamente conservados pela cmara dos communs desde sculos ? Na espcie, a ultima palavra ficou pertencendo cmara alta; a dos communs no pde seno reservar a iniciativa e o futuro. No se viu, em 1872, a prerogativa real intervir na questo da compra dos portos, desapossar a cmara dos lords hesitante, e impor insolentemente a sua propria deciso? Mais ameaadora ainda seria uma resurreio dos terrveis privilgios da cmara dos communs, que; ha um sculo, punham em perigo a liberdade e vida dos cidados, prestavam-se como instrumento a todos os dios de partidos e annullavam a aco tutelar dos tribunaes de justia. Ainda esto todos intactos e mo para o dia em que uma maioria apaixonada tiver a phantasia de esmagar os adversrios. No ha que responder a isto, seno que na Inglaterra toda a organisao poltica assenta num propsito de optimismo e de confiana. Os inglezes sentem o vigor de seu espirito publico ; tm experimentado quanto vale a vigilncia da imprensa livre, o poder das associaes e dos meetings. Lisongeiam-se de que os seus costumes polticos os dispensam de procurar garantias num texto. Sem

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duvida tm plena conscincia de haverem deixado a todos os poderes ttulos que se excluem, preteries rivaes e armas para defendel-as, armas tambm para opprimir os indivduos. Esto, porm, convencidos de que, sob o imprio da opinio e da tradio uns e outros no se serviro dlias seno para o bem da ptria, transigiro entre si, deter-se-o deante do arbitrio, e um equilbrio vivo e moVel, muito superior estricta partilha de attribuies que resulta de um texto, se estabelecer no seio da constituio. At agora os factos tmlhes justificado a esperana.

IV
Os pactos so em numero de trs: a Magna Carta (1215), o Bill dos direitos (1688) e o Acto de estabelecimento (1701). Os trs textos so os ttulos de liberdade poltica na Inglaterra. So Verdadeiramente a base do direito constitucional escripto dos inglezes. Os pactos so, como os estatutos, obra commum dos trs ramos do parlamento, isto , do rei e das duas cmaras ; mas o que lhes peculiar e os distingue dos estatutos propriamente dictos, que o rei no intervm nelles como parte integrante dum mesmo poder legislativo com os lords e os communs, mas como verdadeira parte contractante,
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deante da qual a nao apparece com personalidade distincta e independente. A aco combinada dos trs factores constitucionaes, sob a forma regular e ordinria, no se encontra aqui. Assiste-se a uma approximao entre dois poderes que a principio se observaram e se desafiaram, s Vezes entraram em lucta e por fim contractaram estipulando mutuas garantias. Esta distinco Vae ser esclarecida com um rpido retrospecto das circumstancias em que se produziram os trs grandes actos que acabmos de mencionar. O primeiro a Magna Carta. Desde muitos annos, commettia o rei Joo excessos e Violncias; os seus bares resistiam-lhe. Em 1215, colligam-se e levantam tropas. Reunidos em Vallingford, declaram-se desligados do juramento de Vassalagem prestado ao suzerano. Joo, abandonado de todos, excepo sete fiis, consente em negociar. Assigna o instrumento que foi denominado Magna Carta. Fcil de definir o caracter desse acto. No precisamente um tractado, pois no ha ahi duas soberanias legitimas nem duas naes em presena uma da outra ; no to pouco uma lei ; seria eivada de irregularidade e violncia ; um compromisso um pacto. Os bares no figuram como subditos; libertaram-se da promessa de fidelidade. Figuram como belligrantes. O rei est perante elles como um Vencido, quasi como um estrangeiro, submettese s condies que lhes impem os Vencedores. A analogia que assignal-o to profunda que o texto contm sances penaes anlogas s que se poderiam encontrar num tractado com qualquer na-

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o inimiga. Os bares estipulam que se o rei faltar palavra, reservam para si o direito de tomar e reter-lhe os castellos, e de molestal-o por todos os modos de que disponham. Por toda a extenso da Magna Carta, percebem-se assim dois poderes que se contemplam e esto dispostos a empregar a fora. Evidentemente, fora um pouco correcto classificar semelhante acto entre as leis e estatutos ordinrios ; se a alguma coisa se assemelha, ao tractado francez de Amboise, paz franceza d Saint-Germain, a todas as convenes que, no perodo das guerras da religio, davam garantias aos protestantes francezes, punham em seu poder cidades de segurana e as constituam quasi no estado de nao na nao. No cabe aqui analvsar a Magna Carta, J no tem para ns seno interesse histrico. Os seus principaes artigos, afora os que se referem organisao feudal, tm por objecto reivindicar a liberdade individual e estatuir regras tutelares para a accusao e julgamento dos cidados. Taes so, com effeito, as primeiras necessidades que se revelam em uma sociedade ainda barbara. A Magna Carta estabelece, alm disso, que nenhum auxilio ou contribuio se perceber sem o parecer do conselho commum do reino. O texto mais preciso do que era de esperar quanto s garantias de execuo. Regula cuidadosamente a convocao do conselho commum, as condies necessrias para a Validade de suas deliberaes. Institue uma commisso permanente de vinte e cinco bares, que se completa por si propria

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em caso de Vaga e que Vela pela administrao do reino. E', alis, sabido que essas ultimas clusulas, qualificadas de gravia et dubitalia.-, no foram reproduzidas na confirmao dada no anno seguinte por Henrique III. Pela abundncia, clareza e caracter practico de suas disposies, a Magna Carta assemelha-se muito mais a uma constituio que os dois textos que Vamos adeante encontrar. Mas a sua importncia consiste menos no Valor das clusulas que encerra do que no facto de haVer ministrado um centro de aco ao sentimento nacional, at ento esparso e desfallecido, de haVer lanado um nome e uma data imaginao popular, e de se ter tornado o symbolo da lueta pica em que uma nobreza feudal, vigorosamente agrupada em corpo de aristocracia, deixou Vr em plena edademdia uma sociedade poltica consciente, defendendo as liberdades de todos pelo orgam de seus chefes naturaes. As disposies expressas da Magna Carta so hoje antiquadas; o seu espirito, porm, conserva-se ainda Vivo. Elle que ainda penetra e anima a Inglaterra contempornea. O segundo pacto o Bill dos direitos. Em 1688, suspeitaVa-se que Jacques II quizesse restaurar o papismo na Inglaterra. Tornra-se odioso aos inglezes por medidas arbitrarias. Parte da aristocracia chama Guilherme, principe de Orange; Jacques II foge. As duas cmaras, convocadas por Guilherme requisio de uma assembla de notveis, Vencem os seus escrpulos e pronunciam a vacncia do throno. A quem chamaro para occupal-o? Ao principe de Galles? Esse effectivamente o desi-

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gnado pela lei do reino. Pe-se de lado a lei. Em falta do principe de Galles, Maria, sua irm mais Velha, priceza de Orange; em falta de Maria, Anna, sua segunda irm, so os legtimos herdeiros. A cmara dos lords, depois de alguma hesitao, transtorna essa ordem. Prope conferir a dignidade real conjunctamene a Guilherme e a Maria, e os poderes effectivos do governo a Guilherme s. A propria morte de Maria no abrir margem aos direitos da princeza Anna ; taes direitos ficaro suspensos, e Guilherme continuar a occupar o throno. E' remodelar completamente a lei de successo. A cmara dos communs acceita sem difficuldade o principio e a frmula, mas recusa votal-os pura e simplesmente. Exige um texto em que enuncia e reivindica todas as liberdades e todos os direitos violados por Jacques II, e toma a precauo de incorporar esse texto, a titulo de prembulo e argumento, na declarao que chama ao throno Guilherme e Maria. O todo recitado solcmnemente perante o principe e a princeza na grande sala de Whitehall. Nem um nem outro podiam pronunciar-se separadamente acerca da declarao dos direitos e liberdades. Feita a leitura, uma nica pergunta foi feita expressamente por Halifax aos dois augustos personagens. Acceitavam a coroa e a nova ordem dynastica? Se tinham qualquer objeco declarao dos direitos, no possuam outro meio de testemunhal-a seno recusando o offerecimento de Halifax. Em tal caso, no era a declarao que cahia, mas a dignidade real que se apartava dlies ; a nao recuperava a liberdade e os dons, e pode-

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ria dispor dlies como entendesse. Se acceitassem, ratificavam evidentemente o prembulo e considerandos, e obrigaVam-se por modo implcito a respeitar todos os direitos enunciados naquelle instrumento. Certamente, semelhante acto e semelhante processo o que pode haver mais diverso da idia que " concebemos de uma lei. A lei uma regra imperativa sobre materia especial ; a declarao dos direitos era um Verdadeiro caderno de proextos e de queixas. A lei feita em commum pelo parlamento e pela coroa. Aqui, no ha coroa nem sequer parlamento. O rei no existe ainda; a sua prerogativa espera, para nascer, o prprio acto que deveria sanccionar e completar. As duas cmaras so intituladas Conveno, e ser preciso nada menos que um estatuto geral para lhes conferir o nome e os direitos de um parlamento. Em vez dos trs factures constitucionaes, que devem cooperar livre e soberanamente em todo acto legislativo regular, no Vejo aqui seno a nao que significa as suas vontades e impe as suas condies a um pretendente. Bem se poderia comparar a declarao dos direitos a um mandato imperativo que.os delegados da nao desdobram deante de um candidato ao throno. E' em substancia o seno, no, das cortes aragonezas. (1) A Declarao dos direitos comprehende treze
(1) E' conhecida a frmula das crte3 aragonezas : Ns, que valemos tanto como tu, fazemos-te rei com a condio de manteres as nossas liberdades. Seno, no. >

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artigos. Quasi todos contm limitaes da prerogativa real. Recusa-se ao rei o direito de suspender as leis, de dispensar na respectiva execuo, de instituir tribunaes de excepo, de inflijir multas excessivas, de restringir o direito de petio dos subditos ou a liberdade de palavra no parlamento, de intervir nas eleies parlamentares. Renova-se a inerdico de cobrar impostos sem o concurso das duas cmaras, e accrescenta-se a prohibio de manter sem o mesmo concurso exercito permanente. E' significativo que se no reclame, em to azada occasio nem a liberdade da imprensa, que a Declarao dos direitos deixou effectivamente submettida censura, nem a liberdade religiosa; e deste ultimo ponto no ha que ter sorpresa, pois a revoluo de 1688 fora feita em dio ao papismo e contra as medidas de tolerncia outorgadas por Jacques II. A perseguio dos catholicos, ou, pelo menos, as leis promulgadas contra elles, no foram em tempo algum to ferozes como no reinado de Guilherme III. To certo que se no comprehendia ento a importncia nem o preo dessas duas grandes liberdades. Foi preciso um sculo e o sculo dezoito! para lhes dar accesso nos espritos e nos costumes. Quanto s garantias estipuladas para conservao das liberdades adquiridas, s uma houve. Exigiu-se que parlamentos se reunissem freqentemente ; e nada mais. Ora j se tinha pouco antes Verificado que caso fazia a realeza mesmo de lei expressa como a que exigia pelo menos uma sesso de trs em trs annos : quando morreu Carlos I, havia quatro annos que se no

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celebrava sesso. Que podia, pois, Valer aquelle mero voto, destitudo de qualquer estipulao precisa e de qualquer sanco? A Verdadeira garantia estava, cumpre reconhecel-o, em outra clausula a que resalvava a todos os subditos protestantes o direito de trazer armas; no dificil comprehender que implicava o recurso puro e simples fora em caso de oppresso. Nada mais caracterstico, na Declarao dos direitos, que essa obsteno de qualquer mecanismo erudito, de qualquer combinao estudada, para assegurar o respeito das liberdades que proclama; proclama-se simplesmente, e por traz dlias arma, simplesmente tambm, o direito de insurreio, o mesmo que enuncimos com tanto espalhafato em 1793, e que a Inglaterra, alguns annos depois, havia de consagrar publicamente tambm no processo de Sacheverell, com o nome mais discreto de direito de resistncia. O Acto de estabelecimento de 1701 appresenta caracteres um tanto diversos. Guilherme III no tinha filhos. A rainha presumptiva Anna acabava de perder o filho e no esperava mais posteridade. Tendo desapparecido todos os herdeiros protestantes oriundos de Jacques II, cahia-se nos herdeiros catholicos : Jacques III, a duqueza de Saboia. Em Verdade, segundo uma lei em Vigor, estes no podiam subir ao throno seno abjurando ; mas nada provava ainda que, chegada a occasio, tal condio se no realisaria. O parlamento, sem cuidar da ordem dynastica, sem sequer deixar a Jacques III tempo e occasio de regenerar a sua aptido para

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a coroa por uma mudana de religio (1), transfere definitivamente a realeza para uma familia estrangeiraa dos Brunswick-HanoVer, oriunda, por filiao remota e esquecida, do rei Jacques I. Alm disso, a exemplo do parlamento de 1688, incorpora no Acto de estabelecimento oito artigos que obrigam eventualmente quem quer que (taes so as palavras empregadas) venha a occupar o throno. Se essa pessoa qualquer entender que o Acto de estabelecimento produz effeito a seu favor, ter necessariamente de submetter-se a todas as condies contidas no texto. Diversamente dos actos de 1215 e de 1688, o Acto de estabelecimento exactamente uma lei, desde o principio, pela forma e pelo processo. Mas coisa diversa de uma lei e mais do que isso pela inteno e pelo alcance. Tudo est conforme s regras legislativas: votou-a o parlamento; sanccionou-a livremente o rei Guilherme. Apenas no a elle que ella obriga, nem sequer rainha Anna. No entrar em vigor seno depois dlies, com a nova dynastia, cujos representantes no foram consultados e tero de accommodar-se a uma situao regulada para elles, ou antes, contra elles e sem o seu concurso. A seu respeito, no ha, pois, lei, ha sim um mandato imperativo como em 1688. O novo rei no poder por modo algum oppor-se a que comece a vigorar o artigo que prohibe nomear estrangeiros para funces civis ou militares, ou
(1) Uma resalva para tal fim, proposta por Godolphim, foi repellida por grande maioria de votos.

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fazer-lhes doao de bens immoveis; pois tal artigo est incorporado lei que chama a dynastia ao throno. A prova de que o parlamento quiz ligar as mos ao soberano est no logar que deu inamovibilidade dos juizes entre as estipulaes do Acto de estabelecimento. J uma vez, em 1692, Guilherme I oppuzera o veio a um bill votado pelas duas cmaras em favor da inamovibilidade. O parlamento no se quiz expor a Vr essa reforma essencial naufragar de novo com a dinastia seguinte. Tornou-a inseparvel do prprio titulo de Jorge I e de seus descendentes coroa. O Bill de estabelecimento comprehende oito artigos. O primeiro, que fundamental, esaue que o rei de Inglaterra deve estar em communho com a Egreja estabelecida de Inglaterra. Trs outros artigos so de alcance transitrio ; so destinados para prevenir os abusos e perigos que podem resultar do advento dum rei estrangeiro, que tenha possesses no estrangeiro e traga Inglaterra protegidos estrangeiros. Taes precaues, mais justificadas pelos dois primeiros Jorge, so hoje sem interesse practico. A importncia do Acto de estabelecimento, no aspecto do direito constitucional, est nas outras quatro clusulas. Duas dentre ellas so a mesma tentativa para destruir o poder do gabinete, excluindo os ministros do parlamento e afogando-os, por assim dizer, num grande conselho privado. Era a resurreio de um plano que j naufragara no tempo de Carlos II. Naufragou de novo e definitivamente. Os dois artigos foram restabele-

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cidos no reinado de Anna (1), e o governo de gabinete, apoiado na maioria parlamentar, ficou sendo desde ento a base do regimen politico inglez. Outra clausula prohibe deter pelo perdo rgio o curso de uma accusao intentada pela cmara dos communs. O ultimo artigo finalmente proclama o importante principio da inamovibilidade dos juizes. Foi practicarnente completado por uma lei do primeiro anno de Jorge III. que tornou indefinida a durao de suas commisses e dispensou-as de serem renovadas em cada novo reinado. Eis as origens, indole e contedo de cada um dos trs pactos. Claro que occupam logar separado no direito constitucional inglez. Representam um elemento extra-legal e revolucionrio. Os ltimos cento e cincoenta annos crearam, a favor da Inglaterra, um preconceito que augmenta com uma humilde considerao que fazemos sobre ns mesmos e sobre a nossa historia. Toda vez que se tracta do regimen politico da Inglaterra, as palavras que nos aodem so tradio, moderao, prudncia, funccionamento regular dos poderes, resistncia legal. Existem effectivamente esses excellentes costumes polticos; desenvolveram, completaram, consolidaram as liberdades inglezas; no foram estas que os fundaram. Ahi, como algures, taes liberdades foram o prmio da lucta; foram conquistadas, no adquiridas. A historia das cir(1) A propsito desta medida, escrevia Oldfield em 1816 que esse instrumento era da mesma natureza que a Magna Carta e no podia ser revogado (was irrepealable).

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cumstancias em que nasceram os pactos mostra-nos a realeza humilhada, fugitiva, ou excluda das deliberaes da legislatura; cedendo fora, ou encerrada num dilemma imperativo. Em face delia, apparece a nao, e, por seus mandatrios regulares ou irregulares, solve soberanamente as questes, fixa ella propria os limites de seus direitos e Vae at o ponto de alterar os costumes immemoriaes do reino. (1)

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Nitidamente manifesta-se nesses trs pactos, mas principalmente no mais importante dos trs, o de 1688, uma feio propria para nos sorprehender.
(1) Em 1884, em conseqncia de motins provocados pela resistncia dos lords a proposta de reforma eleitoral, o sr. Chamberlain, ento presidente do board of trade, dera a entender que cem mil homens bem poderiam marchar de Birmingham sobre Londres, c lord Salisbury qualificava tal conceito de excitao violncia. O sr. Gladstone, tomando a defesa do collega na sesso de 50 de oitubro de 1884, emittiu a opinio de que bem se pde dizer ao povo que ame a ordem e deteste a violncia, mas que no se lhe deve dizer isto somente. Se aborreo, accrescenta, o emprego da fora bruta, no posso, nem quero adoptar por minha conta essas reticncias effeminadas com que se occultam ao povo as lies consoladoras e as animaes que pde beber em suas antigas luctas, na recordao das grandes qualida-

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Cumpre que nella nos detenhamos por um momento e a definamos, oppondo-a ao espirito que penetra, em Frana, os textos da mesma natureza e do mesmo nome. Revolucionaria nos factos, a Declarao dos direitos de 1688 no possue absolutamente o caracter philosophico e humanitrio que o seu titulo faz prever e que de boa mente attribuimos s obras de uma revoluo (1). Na discusso,

des de seus antepassados e na conscincia de que possue ainda essas mesmas qualidades. Se, nos perodos de crise poltica, nunca se houvesse aconselhado ao povo deste paiz seno que mamasse a ordem, detestasse a violncia e se mostrasse paciente, nunca teriam sido alcanadas as liberdades nacionaes. (1) Explica-se isso, sem duvida, pela ndole da raa ; explica-se tambm pelo tempo em que se produziu a crise que deu a Inglaterra todas as garantias essenciaes e que, por isso, foi a derradeira. Em 158S, e durante todo o sculo XVII, o que caractrisa todas as investigaes intellectuaes em theologia como nas sciencias, como na poltica, em Frana como na Inglaterra, que o mais alto esforo do espirito no vae at o ponto de reconhecer auctoridades, de registar precedentes, de consagrar textos de que tira, por deduces eruditas, as verdades em que cr. S do sculo XVIII por deante que se comea a contestar taes auctoridades e a exigir-lhes os ttulos, a instituir a critica de taes textos e a recusal-os, se so contrrios ao senso commum. A Inglaterra teve a vantagem de ter a sua crise poltica decisiva em pocha em que o sculo de Voltaire ainda no tinha desencadeiado o racionalismo exaggerado que tomou posse de quasi toda a Europa. O mais elevado prestigio era ainda o das coisas consagradas pelo tempo. Teve ainda outra vantagem ; que o passado, para que instinctivamente se voltava, lhe apresentava o espectaculo de liberdades pra-

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prembulo e texto, s se tracta de tradies e origens, e nada absolutamente de princpios e axiomas. Os lords Jallam, certo, de um contractu original; mas um contractu immemorial entre o rei e o povo, no um contractu abstracto entre a sociedade e seus membros; nada tem de commum com as theorias de Rousseau. As liberdades que se reivindicam so definidas: as verdadeiras, antigas e indubitaveis liberdades dos subditos deste reino. O Acto de estabelecimento, pouco depois, as qualificar de birthright. Birthright significa tanto direito de primogenitura como direito de nascimento. As reivindicaes dessa grande pocha so cheias do orgulho de uma raa eleita, para quem a liberdade tem antes o caracter de um privilegio de sangue, que de uma lei natural commum a todos os homens. No uma theoria a dar as suas razes; uma antiga propriedade a exhibir os seus ttulos.

cticadas com embarao, mas sem interrupo, violadas s vezes, mas sempre reivindicadas, e que ella havia de ter tentaes de reivindicar ainda. Muito inversamente, o antigo regimen no nos offerecia em 1789 seno apparencias de instituies, umas enervadas ou annuiladas pelo arbtrio rgio, outras suspensas desde tanto tempo, como os estados geraes, por exemplo, que j se lhes havia esquecido o processo e foram precisas infinitas investigaes, investigaes de erudio, para tornar a descobrir como se tinha operado em 1614 e antes. Em tal carncia de exemplos, em tal ausncia e afastamento das tradies, como no havia o espirito francez de ser atirado para o lado das investigaes especulativas, para as quaes, alm d'isso, o arrastava a corrente do sculo XVIII ?

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Nada mais significativo a tal respeito do que o succedido na conveno ingleza de 1688. O rei estava em fuga, um exercito estrangeiro no solo nacional, a Escossia incerta, a Irlanda prestes a revoltar-se. Tal o momento que lords e communs escolhem para investigar longa e pacientemente todos os precedentes da historia nacional relativos vacncia do throno, s abdicaes. Somers exhibe um documento parlamentar do anno de 1599, no qual estava expressamente declarado que o officio rgio ficara Vago no interVallo entre a resignao de Ricardo II e a enthronizao de Henrique IV. Replicam os lords produzindo o documento do primeiro anno de Eduardo IV, que dava a entender que o precedente de 1399 fora solemnemente annullado. Treby Vem em apoio de Somers e apresenta um documento do parlamento do primeiro anno de Henrique VII, que revogava o acto de Eduardo IV, e revalidava o precedente de 1599. J se chegara precedentemente a Guilherme o Ruivo e a Ricardo de Normandia.A situao fica ainda mais compromettida e o perigo mais urgente, quando se cuida, algum tempo depois, de regularisar o titulo da conveno que chamou ao throno Guilherme III. Fallou-se longa e seriamente, diz Macaulay, de todas as circumstancias da deposio de Ricardo II; fez-se a historia completa das ordenanas regias; discutiu-se a etimologia da palavra parlamento. Foi uma verdadeira orgia documental. Por fim, o Velho Maynard, que pelo nome me parece um francez de origem, restituiu a questo aos verdadeiros termos, aos termos revolucionrios. Estamos neste

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momento, disse, fora da estrada real. Se estamos resolvidos a andar somente nessa estrada, no adeantaremos um passo. Quem, no meio de uma revoluo, nada quer fazer que no seja estrictamente conforme s regras estabelecidas, assemelha-se a um homem perdido no deserto e que pra exclamando: Onde fica a estrada? No quero andar seno por ella.Num deserto, deve-se tomar o caminho que leva casa. Fez-se o que Maynard queria, mas depois de muita lucta e com pezar. Houve exacta respondencia a essa sesso no Corpo Legislativo em 1815, no momento em que, depois de Waterloo, Blcher chegava s portas de Pariz. Em Frana tambm, o soberano de facto estava em fuga, o estrangeiro Victorioso, posta em questo a escolha da dynastia.A 4 de julho, o Monitor communica populao que Pariz est entregue aos aluados. A 5, reune-se a Cmara dos Representantes hora habitual. Em Vez de empregar o tempo que resta em deliberar acerca dos perigos que ameaam a ptria, enceta com enthusiasmo o debate acerca de uma declarao de direitos appresentada por Garat. I. Todos os direitos emanam do povo; a soberania do povo compe-se de todos os direitos individuaes. VIII. A liberdade de cada individuo no tem outros limites seno a liberdade dos outros indivduos. XI. Os elementos de todas as sciencias e os de todos os talentos, o gosto e a imaginao sero ensinados rfuma universidade. Prolonga-se a discusso. Durante muitas horas, produziram-se

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todas as theorias, todas as definies deixadas pela antigidade, ou dadas pelos publicistas e pelos diccionarios. Grande animao, grande seriedade. No uma declarao de direitos, uma declarao de Violncia! exclama um representante. Os inglezes esto s portas! interrompe algum. Ainda que j tivessem entrado, eu pediria para emittir a minha opinio. A sesso, levantada s cinco horas, marcada para as sete. Durante o dia, a Cmara adoptra a declarao dos direitos. A' noite, occupa-se com uma declarao de princpios. Quando o presidente proclamou o resultado da votao, indizivel enthusiasmo apoderou-se da Assembled; todos os deputados, de p, estendem o brao, premem-se, abraam-se, correm lagrymas. Venha o inimigo, agora podemos morrer!> No dia seguinte, emquanto os alliados tomavam posse das barreiras, a Cmara discutia ainda e Votava, com interesse no decrescido, 52 artigos da Constituio. Addiava para o dia seguinte a discusso da segunda sesso do capitulo IV. No dia seguinte, Blcher entrava em Pariz. Eis ahi duas correntes oppostas, uma histrica, outra philosophica ; e nada melhor patenteia o seu poder do que a facilidade com que os Vos debates, nos dois paizes, tomaram o logar das medidas practicas que as circumstancias impunham. Recorda os gregos no querendo addiar os jogos olympicos, nem para correr s Thermopylas. O effeito de perspectiva procurado pelos inglezes de 1688 consiste em fazer com que todas as suas liberdades
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Venham lentamente da extrema do horizonte e do fundo da historia nacional. No querem tel-as visto nascer. O gnio francez, eminentemente racionalista, custa a imaginar semelhante ideial to diverso do seu. Em Frana, a auctoridade natural e immediate pertence s idias que tm como fundamento sentimental a unio com a humanidade em geral. Na Inglaterra, pertence s idias que tm como fundamento sentimental a unio com as geraes precedentes. No estamos a nosso gosto seno deante de uma Vasta concepo em superficie em que todos os povos entrem comnosco e se inclinem perante artigos de legislao universal. Os inglezes se comprazem deante de uma estreita concepo em profundidade em que todos os sculos da vida nacional se Vejam uns atraz dos outros. A Constituio ingieza traz o cunho profundo dessa feio de espirito. A filiao histrica -lhe a alma, assim como uma fraternidade ideial foi sempre a alma das nossas. Este caracter to evidente a causa de no haver na declarao de direitos nem ordem nem plano de conjuncto. Os trese artigos que a compem seguem-se como ao acaso. Isto inteiramente contrario idia que formamos dos actos emanados de uma situao revolucionaria ; estes distinguem-se em geral por concepes Vastas e comprehensivas. Em taes crises a nao soberana; nada mais tem diante de si. Que encanto, elaborar um systema completo em que todas as partes se liguem, se combinem e se mantenham ! No discrepmos disso em 1789. Preoccupao

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mui diversa manifesta-se no Bill dos direitos. E', pretende ser mera obra de occasio. Cada qual das trese disposies que figuram no texto de 1688 tem como nico objecto obviar a um inconveniente demonstrado por practica recente. Nenhuma procede de concepo geral do assumpto. Se Jacques II no houvesse dispensado sir Ed. Hales da execuo das leis sobre os catholicos, a condemnao do dispensing power no seria talvez inscripta no bill de direitos (1). Este ponto de vista acanhado liga-se a um ponto de vista profundo. Se se elaborasse de alto a baixo todo o edifcio constitucional, este teria tido seu ponto de apoio em si prprio, ter-se-ia tornado como uma obra especulativa, nascida inteiria e a um tempo, e valendo, no pelos seus antecedentes na vida nacional, mas pela sua lgica interna e pelo seu valor prprio. O Vinculo que o ligava ao passado se desataria ou occultaria, e no mesmo instante se desvaneceria o prestigio que actua mais efficaztnente no espirito inglez. Tocando apenas nos pontos que recentes abusos haviam obscurecido, o bill de 688 deixava o principal da Constituio fluetuar sem data certa nos planos remotos do costume e, segundo a phrase de Tcito, impregnar-se de antigidade. Apparecia
(1) Da mesma sorte, se Guilherme III no houvesse cumulado de liberalidades Bentinck e seus outros protegidos estrangeiros, a prohibico de dar penses a quem no fosse subdito inglez no seria talvez inscripta no Acto de estabelecimento.

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como uma parte destacada dessa constituio immemorial e trazida para mais perto da luz por necessidades accidentaes. Um systema prudente e bem ordenado no teria to pouco sido manifestamente um restabelecimento e reintegrao da common law ; no teria tido a auctoridade suprema que lhe advinha dessa origem respeitada. Eis porque no se encontram no Bill dos direitos plano geral, sries completas, definies estudadas, sances habilmente dispostas. Exactatnente porque ficou incompleto, incohrente, disparatado, porque apenas respondeu seccamente s questes propostas pelo acaso dos acontecimentos, impossvel foi desconhecer que era mero fragmento de conjuncto mais Vasto, simples confirmao e declarao parcial de direito mais antigo, e continuou-se a avistar por detraz delle a magestade do costume, Verdadeiro fundamento da Constituio.

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Os estatutos ou leis formam a terceira fonte do direito constitucional escripto, na Inglaterra. So os actos votados pelas duas cmaras regularmente constitudas, e livremente sanccionados pela coroa. O que peculiar ao direito inglez no admittir ordem constitucional opposto e superior ordem legislativa. Todas as questes, assim as mais ele-

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Vadas e graves como as mais humildes, so do domnio da lei (1). Os inglezes no reconhecem assemblas constituintes como distinctas das assemblas legislativas. Cada parlamento considera-se com qualidade para actuar indifferentemente em ambos os domnios. Nenhuma precauo se adoptou para tornar mais lenta e madura a deliberao acerca dos assumptos mais considerveis do direito constitucional. Nada se oppoe a que sejam tratados com urgncia. A reviso dos estatutos que regulam taes objectos no est submettida, como em outros paizes, a processo particular. Como se fizeram assim se desfazem, sem mais difficuldade nem cautelas que em relao a uma lei ordinria. A tendncia para confundir a ordem constitucional com a ordem legislativa manifestou-se de modo significativo a propsito do pacto de 1688; tinha-se ento um instrumento emanado de uma conveno Verdadeiramente nacional e devidamente eleita, excepto a circumstancia de no trazer a assignatura real a ordenana de convocao dos eleitores. Se fossemos os inglezes, ter-nos-iamos esmerado em deixar-lhe o caracter excepcional e distinctivo, o caracter de um motu prprio da nao, fora das regras, porque acima dlias. Seria dar a entender que o poder constituinte, inhrente ao povo, entrara alli
(1) Um estatuto da rainha Anna, 6, c. 7, consagra o direito do parlamento de alterar por lei a ordem de successo ao throno. Impe as penas de traio a quem, por escriptos ou impressos, contestar tal direito. Acabamos de vr duas occasies em que o parlamento delle usou, e no so as nicas.

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em scena. No descanaram emquanto o acto no foi remodelado, sanccionado e confirmado sob a forma de lei ordinria, por um parlamento regular. Assim affeioado e dissimulado, figura no devido logar e na data competente na historia pacifica do progresso legal, e nada recorda primeira vista a sua natureza particular e as circumstancias excepcionaes de sua origem. A mesma coisa succde com os tratados. A lei, feita em commum e livremente pelos trs poderes, a nica origem reconhecida e a nica forma correcta do direito escripto, na Inglaterra. No ha, fora e acima delia, nenhum texto a que algum se tenha de conformar e subordinar. Nenhum acto do parlamento, diz Paley, pode ser inconstitucional. No ser suprema imprudncia entregar assim as proprias bases das instituies polticas s aventuras e processos summarios do legislador? Que mais haver fixo, seguro, duradouro, se a constituio participa da mobilidade do direito estatutrio, se nada liga as mos a um parlamento ousado, que se abalance a reformas e alteraes ? O poder da Conveno Franceza de 1792 era mais perigoso porque estava em mos de uma assembla nica; no era, porm, mais lato nem arbitrrio.Os inglezes no tero desconhecido taes conseqncias; mas no se assustaram com ellas. Ainda neste ponto, fiaram-se no seu espirito publico e no prestigio do costume, guarda dos fundamentos de sua constituio, para reter a mo do legislador. Pediram garantias a um systema que exactamente o antipoda do nosso. Em vez de fazerem avultar a

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sua constituio, procuraram dar-lhe o menor corpo possvel, visto como todo o corpo essencialmente vulnervel. Eis porque a no escrevem seno em parte, e, quando a escrevem, muito ao in vez de tornar salientes e differenciar os textos constitucionaes, dispersam-os e perdem, por assim dizer, entre os textos da legislao ordinria. Fazer formar em grande gala a Constituio deante do batalho dos estatutos, ainda que o vesturio de grande gala fosse uma armadura, seria designal-a atteno e aos ataques. O mais seguro conserVal-a de lado e ao longe, com o corpo de reserva, ou, quando preciso, vestir-lhe o simples uniforme da lei e deixal-a na fileira sem attributo distinctivo. Os francezes procuraram as suas garantias de estabilidade poltica no relevo, no brilho, na solemnidade das suas construces constitucionaes. Os inglczes as encontraram no vago do costume, no caracter apagado e banal da lei, no como anonymo a que condcmnaram a sua constituio no meio da promiscuidade estatuaria. Cada um dos dois systemas tem theoricamente inconvenientes e proveitos. Feitas todas as contas, parece que a experincia se pronunciou em prol do systema inglez. (1)

(1) A fragilidade communicada aos estatutos constitucionaes pela frma estatutria resalta claramente da propria historia da Declarao dos Direitos e do Acto de estabelecimento. A primeira, tornando-se no anno seguinte o Bill dos direitos, volta condemnao fulminada contra o dispensing power, isto , contra o poder que os reis se arrogam de dispensar certos indivduos da observncia das leis. Tal

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VII
Os povos que se viram obrigados a romper com o passado atiram-se necessariamente ao racionalismo e pedem-lhe a auctoridade que j no podem pedir ao prestigio da historia. Temos, sem duvida, necessidade de algum esforo para reconhecer uma constituio na obra desencontrada cujas ontes acabamos de analisar. Nada, com effeito, se parece menos com os precipitados rapidamente formados, com as crystallisaes brilhantes e regulares que estamos habituados a encontrar com semelhante nome. Eu compararia antes o modo como se formou a constituio ingleza a um deposito lento e
condemnao era absoluta e sem restrico; fica limitada c enervada com este accrescentamento : do modo como tal poder tem sido exercido recentemente*. Era reconhecer que existia ainda e que era, em principio, legitimo. Mais profundos foram os golpes vibrados contra o Acto de estabelecimento. Dois de seus artigos foram revogados ou modificados antes do advento da dynastia hanoveriana, no tempo da rainha Anna. O terceiro foi sacrificado ao gnio irrequieto e nostalgia allem de Jorge I. Quanto distam entretanto essas pequenas alteraes das revolues successivas que fizeram passar a Frana em trs quartos de sculo por trese constituies, todas ao que parecia, fortificadas e entrincheiradas tiiaravilhosamente contra as alteraes arriscadas, todas tomadas de um s assalto com todas as obras exteriores.

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indefinido no fundo de um licor pouco transparente. No deixa por isso de ter seu Valor, Valor experimentado, e seu gnio prprio. Trs caracteres a distinguem. O primeiro que, tendo tido, como as outras, elementos revolucionrios, teve a arte de illudir a revoluo a seu prprio respeito, de absorvel-a na corrente da tradio e substituir um ideial de antigas liberdades hereditrias a um ideial de direitos abstractos, elaborados pela razo, conquistados pela fora. O segundo que no codificada, apenas escripta e subtrahe-se, por assim dizer, a qualquer traduco em vulgar; , tambm, discreta, velada, e no se distingue das leis ordinrias, de sorte que os progressos operados pelo decorrer do tempo cavam nella facilmente o logar prprio, e immensas mudanas realisaram-se no equilbrio dos poderes, sem nunca provocar a perigosa aventura de uma reviso. O terceiro, que constitue ao mesmo tempo a sua alta moralidade, e attribue-lhe um papel educador, a intimao feita a todos os cidados para que Velem pelo deposito das instituies nacionaes, por ella proposialmente privadas de qualquer outra defeza que no a energia dos costumes c a prudncia do espirito publico.

ORIGEM5 E ESPIRITO
DA

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O estudo do direito constitucional encontrou em Frana condies particularmente desfavorveis. A instabilidade de nossas instituies polticas foi a primeira causa de desfavor. Governos oriundos de uma revoluo ou de uma Violncia no animam de boamente um ensino em que as circumstancias de sua origem podem ser recordadas e discutido o principio de sua legitimidade. Uma apreciao ainda que benevola no destituida de perigo : suscita a contradico, provoca o exame dos titulos: mais seguro o silencio. Uma nica vez, durante brevssimo prazo, figurou o direito constitucional no programma de uma das faculdades de direito francezas. Foi creada em Pariz uma cadeira com essa denominao em 1855 para o illustre Rossi. Desappareceu no dia immediato ao golpe d'Estado de dezembro de 1851, e a propria Republica no a restabeleceu seno em 1879. Os jurisconsultes desviaram-se naturalmente de um estudo sem sahida ; dirigiram-se para os outros assumptos que as ani-

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maes do Estado lhes designavam preferencia. Dahi provm que o ramo mais elevado do direito publico no tem em francez litteratura clssica. Problemas dessa natureza forneceram, certo, matrias a escriptos importantes, compostos por estadistas com interesse de occasio ; mas o livro de Rossi quasi que a nica obra notvel de direito constitucional com o caracter de tractado. Se foi abandonado o estudo das constituies nacionaes, mais ainda o foi o das constituies estrangeiras. Demais, os francezes esto particularmente mal preparados para comprehendel-as : no podem esquecer que as suas idias mais de uma vez dominaram o mundo, e, assim, esperam ingenuamente encontral-as por toda a parte. O racionalismo abstracto, que o seu prprio espirito e a alma de suas creaes, tem certa inclinao para se julgar de applicao universal. To requintada a elegncia de suas classificaes, to scientiica a disposio dos seus planos, que tendem a attribuirlhes Valor absoluto e a imaginar que tudo ha de entrar e achar logar em taes moldes. A sua lingua, finalmente, apaixonada pela clareza, hbil em frmulas exactas, leVa-os a desprezar tudo quanto ella no pode claramente exprimir, ou a definir fora o que apenas pode ser descripto ou indicado. Taes preconceitos e insufficiencies acompanham a maior parte dos seus auctores no estudo das constituies estrangeiras, e principalmente no das duas grandes constituies anglosaxonias. No consideram que penetram em mundo diverso e como que banhado de outra luz, e que, se levam

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para l comsigo a sua atmosphera, tudo que tentarem vr se achar deformado por uma refraco viciosa. Mostrei em outra parte, a propsito da constituio ingleza, os enganos que se fica exposto a commetter, e as precaues que se ho tomar para evital-os. Desejaria mostrar com alguns exemplos que a mesma circumspeco necessria no estudo da constituio americana. Ahi tambm, convm que nos desprendamos dos nossos hbitos intellectuaes, que renunciemos os nossos moldes j feitos, que nos deixemos penetrar lentamente pelas proprias coisas e discriminemos a sua lgica peculiar, em Vez de as submettermos a um methodo que no foi feito para ellas. O primeiro cuidado que se deve ter procurar o texto inglez da constituio federal e lel-o no original. No suprflua a recommendao. O conhecimento das lnguas estrangeiras coisa muito recente em Frana, e o habito de ir s fontes, a preoccupao de attingir-se o sentido dos termos, no so muito mais antigos (1). Encontram-se em
(1) A infidelidade de uma traduco poderia, se no descoberta e notada a tempo, induzir nas mais graves conseqncias. Um pouco antes de 1830, travaram-se preliminares entre a Frana e os Estados Unidos acerca de uma indemnisao. Ha de lembrar que nessa occasio as relaes das cmaras francezas e do ministrio tinham um cunho de grande acrimonia; no eram menos speras de uma para outra nao; o presidente Jackson chegou mesmo ao ponto de propor ao Congresso medidas de caracter extremo. No entretanto, chegou um telegramma francez Casa Branca. Comeava por estas palavras : Le gouvernement franais de-

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obras que por muito tempo contituiram auctoridade no comeo do sculo os mais singulares erros de critica e de interpretao, e a mesma censura cabe a publicaes que no tm mais de quatorze annos de data. Dois ou trs exemplos daro bem a conhecer a profundidade do mal. Na primeira edio da sua Colleco das cartas e constituies da Europa c da America, auctores to circumspectos como DuVergier, Duour e Guadet do como constituio Vigente nos Estados Unidos os artigos da Confederao, revogados exactamente em 1789 pela mesma constituio, e reproduzem a mesma confuso no seu supplemento, publicado depois de 1850. Assim, durante quarenta annos pelo menos e at vspera da viagem de TocqueVille, podia-se acreditar, at entre jurisconsultos, que no havia nos Estados Unidos nem senado, nem cmara dos representantes, nem Presidente, nem Supremo Tribunal, e que a grande republica estava ainda no regimen do federalismo suspeitoso e impotente a que Washington, Jefferson, Franklin,
mande, que um secreario ignorante traduziu Iitteralmente por: The French Govcrnement demands. O presidente Jackson no sabia francez. Mal ouviu a phrase, exclamou: Se o governo francez ousa demand o que quer que seja aos Estados Unidos, nada obter. S depois que uma pessoa mais bem informada explicou ao presidente que o verbo francez demander corresponde, no ao verbo inglez demand, que significa exigir, mas ao verbo inglez request, foi que o irritadio general se prestou a ouvir as representaes da Frana.

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Hamilton, haviam to gloriosamente posto termo antes de aberto o sculo dezenove. (1) O sr. Conseil, que nota o facto em um livro estima vel a respeito de Jefferson, toma o trabalho de traduzir o texto authentico; mais deixa passar no primeiro artigo uma falta de sentido que o torna inintelligivel. Essa falta de sentido encontrou to singular fortuna que no posso deixar de explical-a. Diz o artigo que um Congresso, formado do Senado e da Cmara dos Representantes, ser investido de todos os poderes determinados pela presente constituio (herein granted). Em vez de: pela presente constituio, o texto do sr. Conseil traz: pelos representantes. Desfarte seriam os representantes que, por si ss, determinariam no s os seus prprios poderes como tambm os do Senado, os do Congresso inteiro. Donde teria resultado semelhante inpcia? E' provvel que o manuscripto do traductor tivesse a expresso : pelos presentes, que um erro de reviso convertesse nestas palavras: pelos representantes, e que o sr. Conseil auctorisasse a impresso sem reler. Fosse como fosse, o certo que TocqueVille, precisando em 1854 de uma traduco da constituio americana,
(1) O mais curioso que os auctores do, cm seguida s constituies dos Estados, os regimentos do Senado e da Cmara dos Representantes dos Estados Unidos. Que Senado ? Que Cmara? Taes nomes no figuram no texto principal ; mas nem isso tem effcacia para perturbar os illustrados auctores e dar-lhes vaga percepo do erro commettido.

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apodera-se da do sr. Conseil, no a rel e reproduz tranquillamente o contra-senso. E no chegmos ainda ao fim do caso. Os dois eminentes auctores da colleco clssica das constituies da Europa e do novo mundo, editadas em 1869, julgam no poder dirigir-se a ningum melhor do que Tocqueville para urna verso exacta. Como este, no relem e copiam machinalmente a mesma prodigiosa incorreco. Eis ahi, pois, uma lio consagrada hoje por uma posse de crca de trs quartos de sculo. (1) Na mesma constituio, no artigo em que se tracta da nomeao conjuncta dos altos funccionarios pelo Presidente e pelo Senado, o termo nominate, que significa, como o latim nominare, appresentar, propor, dar nomes, traduzido invariavelmente por nomear, e a palavra appoint, que significa nomear para um logar, commissionar, traduzida invariavelmente por designar, de sorte que fica com o sentido completamente desnaturado, e uma operao nica, expressa por um pleonasmo Vulgar, toma o logar do processo engenhoso de duas phases, que o legislador to claramente descreveu no texto original. Ahi est quanto a um texto s, e sem duvida omitto ainda muita coisa. Semelhantes enormidades tendem a tornar-se cada vez mais raras, merc do

(1) A excellente colleco dos srs. Dareste, recentemente publicada, contm traduco exacta do trecho; os auctores foram ao texto original.

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desenvolvimento que vae tendo o estudo das lnguas vivas n a educao secun daria, da grande corren te de estudos determin ada pela Sociedade de Legisla o Comparada, e das traduces modelos que a commisso creada jun cto chan cellaria con fia a illustrados e pacien tes juriscon sultes. Mas j tenho dicto bastan te para demon strar mais uma vez, aos curiosos de con hecerem as con stituies estran geiras, a n ecessidade de n o confiar em traduco alguma ainda que tenha a auetoridade de um nome como o de Tocqueville e de ir aos origin aes. Sem texto authen tico e correcto, de que se possam estudar e pesar as expresses n a propria lin gua dos auetores, n o se pode dar com segurana nem um passo.

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Basta a qualquer um pouco de atten o e de estudo para con ceber em con jun eto o que uma constituio federal. Precisa muito mais, precisa uma vigiln cia sem trguas a espritos formados pelo espectaculo das in stituies fran cezas para fixar n elles e man ter no estado de sensao exacta, continua, resisten te, um typo to estranho aos seus hbitos. Por tenue e passageira que seja semelhante sensao, a con stituio un itria cuja recordao os pen etra, n o deixar de in sin uarse a propsito de tudo em sua in vestigao, de chamar a si e fun
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dir no seu sentido as analogias que descobrem, de traar de novo as linhas conforme o seu prprio plano e intuito nos pontos em que por imperfeito conhecimento houverem ficado lacunas, de faiseiar finalmente a physiognomia do conjuncto. E' como um instincto cem Vezes soffreiado, outras tantas renascente, que induz a maioria dos publicistas francezes a tractar a constituio dos Estados Unidos como se fosse comparvel s de Frana e subjeita aos mesmos processos de analyse, sendo a nica particularidade de que se lembram que a administrao local notavelmente mais descentralisada na America do que em Frana. O plano geral da constituio federal, com as duas cmaras, o presidente, o Supremo Tribunal, a declarao dos direitos, favorece o engano capital. A symetria Vulgar que offerece com os textos francezes leva a approximaes de que podem resultar interpretaes enganadoras. Tomarei por exemplo exactamente a declarao dos direitos a que acabo de me referir. As duas primeiras emendas, votadas immediatamente sob proposta de Jefferson, formam na constituio um capitulo separado, um annexo que contm uma como recordao de todas as liberdades inglezas clssicas : imprensa, associao, reunio, cultos, julgamento pelo jury, inviolabilidade do domicilio e da propriedade particular, etc. Com exactido, pois, ao que parece, Story e outros auctores americanos as intitulam Declarao dos direitos. Mas os americanos entendem-se, e ns no os entendemos. A sonoridade mgica da exprs-

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so Declarao dos direitos, tornada to gloriosamente franceza, faz com que no possamos deixar de nos suppr em Frana e em presena dos direitos absolutos do homem e do cidado, como os que as constituies francezas consagram em nome da liberdade e da egualdade natural. Outro inteiramente o alcance bem como o Verdadeiro esp'irito do texto. As estipulaes que formam a substancia das oito primeiras disposies so precaues adoptadas pelos Estados contra as usurpaes de uma soberania exterior, cujos orgams so o Presidente e o Congresso. O que os Estados no queriam, na poca em que as medidas foram propostas, era que uma lei federal ou uma aco dos funccionarios federaes se pudesse exercer sobre os seus habitantes em materia de culto, de imprensa, de associao, etc, contrariamente aos princpios de sua constituio particular ou em detrimento de sua propria auctoridade legislativa. Estipularam em prol de sua autonomia, e no em favor de direitos abstractos. A propsito da disposio do art. 1., explica muito bem Story que nessa poca os episcopalianos tinham preponderncia em um Estado, os presbiterianos em outro, as congregaes em terceiro. No haveria segurana para nenhuma dessas seitas se ao governo federal ficasse livre conceder a uma dlias os favores e auxlios do Estado. Todo o poder acerca da religio, accrescenta o illustrado auctor, foi, pois, deixado aos governos dos Estados, para ser exercido segundo lhes parecesse justo, e s constituies respectivas.

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No menos claro Jefferson. Espero, diz, que ser redigida uma Declarao dos direitos para proteger o povo contra o governo federal, como j protegido na mor parte dos casos contra o governo do Estado. Nas concluses e considerandos de uma deciso do supremo tribunal em 1871 (1) o juiz Millard exprimia-se nos seguintes termos: A adopao'das onze primeiras emendas constitucionaes, logo em seguida do instrumento original, revela o sentimento, mui generalisado nessa poca, do perigo que podia vir do poder federal. A 10.a emenda, que encerra a serie, d, alis, a regra de interpretao applicaVel a todo o complexo. Dispe que os poderes que a constituio no delega aos Estados Unidos ou que no recusa aos Estados ficam reservados especialmente aos Estados ou ao povo. A este respeito cumpre observar, diz Cooley, que tendo sido este texto elaborado no intuito de estabelecer um governo nacional, regra de interpretao consagrada que as limitaes impostas aos poderes de governo no visam seno o governo da Unio, excepto quando os Estados so expressamente mencionados. (2) Taes exemplos e citaes manifestam claramente em que sentido e por que razo muitos Estados haviam reclamado uma Declarao de direitos e feito depender disso a sua adheso ao pacto fede-

(1) Louisiana Slaughter house case. (2) Cooley, On constit. Limitations, 1878, p. 25.

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ral. Queriam que o Congresso no pudesse exercer soberania na sua esphera privativa e restringir os seus concidados nas matrias em que entendessem ou deixal-os livres, ou reservar a faculdade de os restringir. Eis o que nunca entrou, ou antes, nunca se fixou profundamente no espirito dos auctores francezes. Vem, por exemplo, que a 6.a e a 7. a emendas garantem o julgamento pelo jury; inferem naturalmente dahi que tal garantia assegurada a todos os cidados americanos, e que nenhuma lei a pode infringir. Nenhuma lei do Congresso, certamente; mas uma legislatura d'Estado poderia mui valiosamente sanccionar uma organisao judiciaria em que no houvesse jury nem no eivei nem no crime. (1) Quando s emendas de ns. 2 a 8, o erro desculpavel. Taes emendas so redigidas em forma passiva e no indicam as aucoridades a que se dirigem as prohibies que estatuem. Cumpre recordar, para lhes determinar o alcance, que os Estados particulares se consideram, em principio, como conservando todos os direitos que no lhes so expressamente recusados. E' mais singular que semelhante equivoco se haja produzido a respeito da primeira emenda, cujos termos so claramente
(1) Veja-se Cooley, Treatise on the constitutional limitations. O sr. professor Baldwin, numa memria lida em 11 de setembro de 1879 Associao Americana de Sciencia Social em Saratoga, assignala o que chama *in roads upon the jury system em grande numero de Estados. Na realidade principalmente o jury civil que atacado.

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limitativos: <0 Congresso, diz o texto, no far nenhuma lei estabelecendo religio do Estado nem prohibindo o livre exerccio de qualquer culto, nem attentando contra a liberdade de palavra e de imprensa, etc> S se tem em Vista o Congresso, no os Estados; mas nem todos o observam. Ao que parece, os auctores francezes suppem que o que obriga a auctoridade central, obriga por maioria de razo, como em Frana, as auctoridades provinciaes e locaes. Esto habituados a Vr os direitos de que aqui se tracta concebidos pelo legislador como attributes inhrentes pessoa dos cidados e hbeis para se opprem a todos os poderes, de qualquer natureza e graduao que sejam; semelhante habito imperioso e domina ainda depois da evidente demonstrao do contrario. O prprio Laboulaye, depois de ter notado com a lucidez habitual o alcance restricto das emendas, Volta apezar seu ao ponto de vista francez e delle penetra-se tanto que at deixa de vr que contradiz, nos seus exemplos, os princpios que estabelecera em comeo. Collocase na hypothse de uma lei de um Estado impondo imprensa a censura ou a obrigao de cauo e decide que o supremo tribunal dos Estados Unidos, guarda da constituio federal, deveria declarar inconstitucional a lei. O certo que o supremo tribunal deveria apenas declarar-se incompetente. Semelhante lei seria inconstitucional somente se emanasse do Congresso. Ser inatacvel perante a justia federal se emanar de uma legislatura d'Estado. Sem duvida, a distineo desconhecida no tem

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effeito practico mui notvel, primeiramente porque a common law ingleza consagrava para logo, em todos os Estados, a mr parte das liberdades especificadas pelas oito primeiras emendas, e depois porque os Estados, por motivos que adeante desenvolverei, as tinha geralmente inscripto tambm, por demais, em suas proprias constituies. No obstante, muitos acontecimentos da historia dos Estados Unidos ficariam inintelligiveis, se se perdesse de Vista que as emendas no conferem aos cidados direitos absolutos, mas sim garantias especiaes unicamente contra os poderes federaes. No se comprehenderiam, principalmente, as restrices que outr'ora foram creadas pelos Estados do Sul circulao das folhas abolicionistas, a persistncia das penalidades ou das inferioridades legaes que, em certos Estados da Nova Inglaterra, ficaram por muito tempo ligadas omisso de toda e qualquer practica religiosa, ou ainda as subvenes pecunirias concedidas por certos Estados a uma ou outra seita determinada. A conveno republicana de 1880, depois de ter protestado contra taes subvenes, concluiu pelo Voto de que uma emenda constitucional puzesse termo a taes abusos: prova evidente de que a primeira emenda no tem em vista, em principio, seno o Congresso e no affecta, em materia religiosa, a liberdade dos Estados. (1)

(1) A liberdade religiosa estava firmemente estabelecida em todos os Estados, menos o Mas^achussetts e o Conne-

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III
Outro caracter que no tem sido melhor comprehendido que a constituio federal apenas um fragmento e no tem, por si s, sentido definido: assemelha-se s figuras que se dobram em dois teros da altura, de modo que s deixe vr o tero superior, e que parecem constituir um todo at que a folha, outra vez desdobrada, mostra-as completas, com a Verdadeira pfrysiognomia. Ou, se preferem, um corpo de que s se Vem a cabea, os ps e as mos, tudo quanto serve vida de relao, ao passo que o tronco inteiro fica occulto com os orgams que alimentam a vida propriamente dieta, a vida Vegetativa. Esse acerescimo essencial so as constituies dos Estados. Formam, no uma illustrao ou annexo inutil, mas o compiemeno indispensvel da constituio federal. Os mais graves auetores francezes, com a preoecupao de acharem na America provas em apoio de alguma theoria predilecta e assumpto de imitao que se recommende do alto, mostraram-se

cticut, antes da adopo da constituio dos Estados Unidos. Tambm o foi finalmente no Connecticut com a constituio (1818), e no Massachussets por uma emenda Constituio (1834) (Ezra Seaman).

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particularmente descuidados desse caracter capital. Nada tinham que tirar dahi effectivamente, a no serem razes para se julgarem bastante temerrios no intuito de applicar certas partes da constituio federal a um paiz profundamente unificado. Tocqueville accentua bem que cumpre comear pelo estudo dos Estados; mas, nesse estudo, procura principalmente uma apologia da descentralisao e do self government; analysa embevecido, faz com que vivam a nossos olhos a communa e o condado. Prope-os Frana como modelos. Quem se no recorda desses bellos desenvolvimentos, penetrados da convico de que as foras moraes so as nicas que valem? Dahi passa constituio federal sem consagrar de passagem mais do que um curto capitulo exactamente cinco paginas e meia em trs volumes s constituies dos Estados. Inversamente, Laboulaye s se interessa pelo mecanismo do governo nacional. No renova segundo Tocqueville a monographia da communa, como natural; mas no diz delia mais que o seu illustre antecessor acerca das constituies dos Estados. Estas no lhe figuram na obra magistral seno em algumas alluses rpidas, em alguns pormenores atirados ao correr da penna. E comtudo quantos objectos importantes nem sequer so mencionados na constituio federal! Quantos problemas srios ficam sem soluo para quem s a conhece a ella! E' sabido (para no citar seno dous ou trs casos) que ella deixa legislao dos Estados o cuidado de decidir por

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quem sero escolhidos os eleitores presidenciaes; se o sero pelos legisladores ou pelo povo; se o collegio desses eleitores presidenciaes ser nomeado englobadamente por cada Estado, ou individualmente por circumscripo; se os representantes de cada Estado no Congresso sero eleitos por suffragio universal ou restricto, se por suffragio directo ou indirecto; se s os cidados americanos sero admittidos a votar, ou se os immigrantes no naturalisados gozaro do mesmo direito, etc. No evidente que semelhante texto no basta, necessita ser completado pelos outros textos que regulam essas questes capites? Cumpre mesmo ir alm e dizer, no que as constituies dos Estados so o complemento da constituio federal, mas que esta o complemento daquellas. As constituies dos Estados so a base do edifcio, ou antes o prprio edifcio, de que a outra unicamente o acroterio e a coroa. Sem duvida, os publicistas francezes no ignoram que a auctoridade do Comgresso e do parlamento restricts a um limitado numero de grandes assumptos; sabem o que ha de verdade relativa na maxima de Jefferson: O governo federal no outra cousa mais do que o nosso departamento dos negcios estrangeiros. No contestariam posto que nenhum dlies tenha feito semelhante observao que um cidado americano pode, na phrase de Williams (1), passar toda a vida sem ter uma nica

(1) Rise and fall of lhe model republic.

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Vez de invocar as leis federaes e pr em movimento os poderes da Unio. Mas de nada disto possuem, como cumpria, o sentimento profundo, arraizado, sempre presente. Pensam nisto um momento, mas um momento depois, taes consideraes so removidas, e eil-os que se espraiam nas comparaes menos justificadas entre a organisao dessa auctoridade central de circumscripo to restricta e de to raro encontro, desse governo no mnimo, por assim dizer, e a dos nossos poderes de competncia illimitada, de ingerncia universal. Creio que a mr parte dos commentadores francezes ficariam a principio muito sorprehendidos, para logo depois defenderem-se de o ter ficado, se ouvissem dizer que verdadeiramente anlogas das constituies francezas pela essncia e pelo gnero, so as constituies dos Estados particulares, nicas de que emanam em seu conjuncto o direito civil, o direito criminal, o direito administrativo, a legislao industrial, com os funccionarios e juizes que os fazem observar, nicas de que o cidado experimenta a cada passo, a bem dizer, a aco tutelar ou repressiva. Alli est o alicerce profundo das instituies polticas na America e tambm a chave da constituio federal, a explicao dos seus mysterios e a decifrao dos seus destinos. (1)
(1) Veja-se Jameson's. Study of the constitutional and political history of the states, Consideremos por um momento, diz elle, a historia constitucional da Inglaterra. As medidas de direito publico mais considerveis dos ltimos sessenta

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No accrescenarei mais que uma observao decisiva. Desde a origem da Unio at 1860, a base do poder deslocou-se absolutamente na America; tornou-se de republicana democrtica, de democrtica quasi ochlocratica. Ora, dessa lenta e gradual evoluo, que durou cerca de um sculo, a immutavel constituio federal nada attesta. Se s a consultssemos, pareceria que nada mudara desde 1789, e que entre a America de Washington, a de Jackson, a de Buchanan, ponho de lado o periodo contemporneo,no ha distinco poltica a estabelecer. Semelhante enormidade bastar, cuido

annos foram as reformas parlamentares de 1852,1S67 e 1884, o acto de reforma das corporaes municipaes, a nova lei dos pobres, a emancipao dos catholicos, a abolio do imposto para a Egreja, a converso dos dizmos, os actos para organisao da instruco elementar, a reforma das Universidades, as modificaes successivas operado no registro das terras, a lei sobre o escrtinio secreto e a separao da Egreja irlandeza e do Estudo. Agora, transportae mentalmente toda essa legislao para a America. Um momento de reflexo bastar a convencer-vos de que, excepo de algumas disposies de importncia secundaria, como por exemplo, o que se refere distribuio dos assentos parlamentares, absolutamente todos esses estatutos teriam sido feitos e promulgados pelas legislaturas dos Estados, ou talvez por convenes d'Estado, e no pela legislatura nacional. No ha que modificar seno um termo neste trecho, o termo constitucional applicados s medidas citadas; cumpriria dizer : as grandes medidas legislativas orgnicas ou constitucionaes dos ltimos sessenta annoS'>.

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eu, para tornar suspeito aos futuros auctores francezes o methodo que seus antecessores seguiram, para empenhal-os em estudar profundamente as constituies dos Estados, e para impedir que por sua vez tomem a excepo pela regra, a menor parte pelo todo.

IV
No s, porm, nas constituies dos Estados que se encontra o complemento da constituio federal. Ha que ir beber a outras fontes menos importantes, sem duvida, mas entretanto notveis e ainda mais ignoradas ou descuradas. Mecanismo que funcciona desde tanto tempo no deve ser estudado apenas no album do constructor e nos desenhos esmerados em que so reproduzidos em perfil os diffrentes orgams. A reproduco ahi no completa; nem sempre fiel. De tanto se moverem, as rodas mudaram, mais ou menos, de frma ; umas adaptaram-se e tornaram-se macias, outras desarticularam-se e j no funccionam; os machinistas tiveram de accrescentar no Vas. Taes modificaes nem sempre foram consignadas no desenho original; tm-se de procurar em Vrios logares, s Vezes nos cadernos de esboos, num angulo de pagina; muitas Vezes at nem foram notadas no papel, e na propria machina em movimento que

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se ho de observar para conhecel-as e comprehendel-as. Algo semelhante deu-se com a constituio americana. Por fim, interpretaes que se acreditam, practicas accidentaes que se reproduzem, usurpaes que a opinio esposa, descuidos quevaeacceitantlo, nella formaram, de par com o direito antigo e consagrado, um direito complementar. Taes novidades s raramente se incorporaram ao direito constitucional e estatutrio: fixaram-se, conforme as circumstancias, em algum documento collateral e secundrio, cuja humildade no lhe denuncia a importncia e no qual no tinha razo para ir procurar assumptos de tanta monta. A's vezes at nem foram absolutamente escriptas e ficaram no estado de direito meramente costumeiro. Do facto de no haver o teor da constituio e das leis orgnicas mudado em certo ponto desde a origem, no se pode com fundamento concluir que em tal ponto as proprias cousas no tenham mudado: cahiriamos desse modo em graves erros. Sob essa identidade e permanncia illusoria dos textos, pode produzir-se e tem-se effectivamente produzido, aqui e acol, um trabalho de desintegrao e de integrao que os prprios jurisconsultes americanos nem sempre souberam discernir e reconhecer na litteratura extraconstitucional ou nos costumes no escriptos em que deixou vestgio. Por maioria de razo, poucas probabilidades teramos de o notar se no estivssemos duplamente prevenidos. Em Frana, com effeito, nunca

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houve evoluo semelhante; nenhuma de suas constituies durou tempo suficiente para que se deformasse ou completasse lentamente pelo uso. Appresentam-se todas com o caracter de mecanismos novos e luzidos, que sahem da officiria do constructor e conformes inteiramente ao modelo depositado. Tm tido os francezes freqentes alteraes na ordem constitucional; mas foi ento a machina inteira que mudou, e todas as minudencias da transformao foram e puderam ser registradas expressamente em textos authenticos. Precisam, pois, renunciar a um poderosssimo habito de espirito para imaginar que os textos no dizem tudo e que muitos traos essenciaes se occultam em documentos innominados ou em prctica somente conhecida dos estadistas. D'entre taes evolues, a que soffreu o modo de eleio do presidente ministra exemplo mais de uma vez citado. No o renovarei. Um facto mesmo geralmente conhecido melhor tornar saliente a impossibilidade de ater-se aos textos constitucionaes e estatutrios. Refiro-me evoluo que se produziu sem estrpito no caracter e atribuies do mais alto ramo do Congresso. Em todas as pochas, os auctores francezes consideraram essencialmente o senado federal como cmara moderadora, que offerece ao mesmo tempo a particularidade de representar o interesse municipal dos diffrentes Estados, e exerce, alm disso, um direito de contraste preventivo sobre os actos mais considerveis do governo: concluso dos tractados, nomeao dos altos funccionarios. Tal con-

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cepo hoje approximadamente exacta e tende a tornar-se tal cada vez mais; pois foi por muito tempo remotssima da Verdade. O senado a principio foi essencialmente uma dieta de plenipotenciarios, imitao e como um prolongamento do Congresso continental, e, alm disto, um conselho executivo, conforme o typo das assembas que, com a mesma denominao, assistiam originariamente ao governador na mr parte das colnias da Nova Inglaterra. A principio, o prprio Senado no tomava muito a srio as suas funces de cmara legislativa. Tudo quanto se tem compilado da correspondncia dos senadores com as assemblas locaes, demonstra que, nos primeiros tempos, elles se consideravam como simples procuradores, em relao constante com comrnittentes cuja vontade lhes era lei. As expresses usadas nas communicaes de Vrios Estados aos seus mandatrios ao Congresso so: rogados, convidados (requested) em relao aos representantes, munidos de instruces (instructed) em relao aos senadores. No tempo de. Jackson, o senador Tyler, julgando no poder conscienciosamente Votar sobre o parecer acerca da celebre evoluo relativa ao negocio do Banco Nacional, conforme lhe indicava o mandato recebido da legislatura do seu Estado, demittiu-se. Um embaixador escrupuloso no teria procedido de modo diverso. Em 1828, o Senado discutiu um bill cujo objecto era estabelecer direitos protectores sobre o canhmo. A proposta era mui favorvel ao Kentucky, e a legislatura desse Estado acompa-

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nhava de longe a discusso com vivo interesse (1). O sr. RoWan, senador do Kentucky, leVantou-se vigorosamente contra semelhante tentativa proteccionista. Ao terminar o seu discurso, accrescentou : Poder-se-ia suppor, pelo que tenho dicto, que vou votar contra o bill; no tenho, porm, o direito de substituir a minha opinio individual de meu Estado. Encontram-se casos do mesmo gnero at em nosso tempo; mas tornam-se cada vez mais raros. A dependncia diplomtica vae gradualmente cedendo logar a uma quasi independncia parlamentar, e os caractes, a principio muito apagados, de uma segunda Cmara, prevalecem de anno para anno sobre o typo, a comeo muito accentuado, de conferncia internacional. Por uma evoluo correspondente, os mesmos caracteres Vm finalmente a prevalecer tambm sobre os que o Senado toma s suas funces de conselho executivo. Em 1789, o Senado concebe-se muito menos como ramo da legislatura que como espcie de conselho d'Estado associado ao exercido do poder presidencial (2). No conta ento seno vinte e seis membros: pois simultaneamente menos apto que hoje para fornecer ampla deliberao acerca das leis e mais apto para dirigir por si prprio os negcios. Faz consistir a sua principal occupao em collaborar com o chefe do Estado na nomeao dos ministros, na escolha dos

(1) Veja-se Benton, Thirty years in Congress. (2) Welling, citado por Francis Lieber (On civil liberty). 8

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embaixadores e na redaco dos tractados. Deixa cmara dos representantes quasi toda a actividade legislativa ou propriamente parlamentar. Um documento despresado, poder-se-hia quasi dizer ignorado, as antigas standing orders do Senado, ministra prova irrecusvel dessa reserva voluntria. V-se ahi que durante cinco annos a cmara alta se absteve de celebrar sesses publicas. Quando deliberava no caracter executivo ou diplomtico, isto , quando descutia questes de pessoas ou texto de algum tractado, o segredo era de estricta convenincia. Ainda hoje, taes deliberaes comprehende-se bem por que motivo no so publicas. Pelo contrario as deliberaes de ordem legislativa e financeira no vo bem com as portas fechadas; no tm Valor seno com a condio de serem ouvidas fora. Se, pois, as celebravam secretas, porque se consideravam como funco accessoria do Senado para a qual julgava-se suprfluo fazer os gastos de uma regra especial. S a 20 de fevereiro de 1794 foi que o Senado houve por bem abrir as portas ao publico. Ainda nessa occasio no deixou de hesitar; mais de um membro da cmara alta entendia que ella sahia assim do seu papel nrysterioso de conselheiro e confidente do poder executivo. Porisso, ainda depois desse primeiro passo, o Senado passou mais de vinte e cinco annos sem se munir do que se poderia justamente chamar na America os orgams da funco legislativa, isto , as commisses permanentes. Desde 1799, sentira a cmara dos representantes a necessidade de taes

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orgams, e crera certo numero dlies, cinco, cuido eu, rapidamente elevados a nove e depois, por addies successivas, a quarenta ou cincoenta. Cada bill considervel encontrava alli uma commisso j formada e competente para examinal-o, relatal-o, discutil-o perante a cmara. Alm disso, por meio dessas commisses, como daqui a pouco se ver, que o legislativo se communica, bem ou mal, com o executivo, e uma aco mais ou menos regular se exerce de um sobre o outro. O Senado, seguramente desde o comeo do sculo at 1816, ficou sem commisses permanentes : s durante a segunda sesso do dcimo quarto Congresso foi, que comprehendendo enfim a importncia de sua funco legislativa, se lembrou de imitar neste ponto a cmara dos representantes. Podiam desde ento as suas deliberaes ter mais amplitude e interesse; tinha uns quarenta membros; tem hoje cerca do duplo. A evoluo que nelle manifestou a cmara legislativa latente tendeu, pois, a proseguir e completar-se. V-se quanto indispensvel attender ao tempo, e a que insufficiencia de informao se expe o observador que s consulta os textos offciaes. Durante os primeiros annos da Unio, estava-se de accrdo em predizer cmara dos representantes os brilhantes destinos da cmara dos communs na Inglaterra. GuiaVam-se os espritos por uma analogia inteiramente exterior. Se se houvesse examinado de mais perto o caso, ter-se-ia dicernido que, no espirito como nos termos da constituio, ao Senado que devia pertencer a preponderncia.

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Mas o prprio Senado cedia ao preconceito; as standing orde,*, que j citei, conservam o vestgio das hesitaes e dos escrpulos que por muito tempo retiveram a cmara alta muito a quem de sua competncia constitucional. V-se tambm como o Senado a pouco e pouco readquiriu da Cmara o terreno abandonado que esta a principio occupra em sua falta. Foi nada menos que uma transformao profunda, uma deslocao accentuada da auctoridade e da influencia, uma mudana decisiva no equilbrio dos poderes, que se realisou sem que a Constituio guarde disso Vestgios. E, por outro lado, no foi, como se poder crer, Cmara representativa dos Estados e ao espirito municipal que nella se incorpora, que tal modificao mais approveitou. No intervallo, o Senado approximra-se cada vez mais do typo de segunda cmara legislativa e se impregnara mui sensivelmente do espirito nacional. Toda essa evoluo to complexa e to matizada ficaria velada a quem s tivesse tido os textos constitucionaes e estatutrios para lhe determinar a curva, e no tivesse sabido beber esclarecimentos nos documentos collateraes cuja importncia assignalei. O direito de prioridade da Cmara em materia financeira abre margem a observaes da mesma natureza. O texto constitucional, originariamente proposto na Conveno de Philadelphia, estabelecia que os bills for raising or appropriating money, isto , tanto os bills de receita como os de despeza, passariam primeiro pela Cmara. O texto finalmente

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adoptado no deixou subsistir tal privilegio seno quanto primeira categoria de bills (for raising revenue). No obstante, o uso, to antigo como a propria constituio, appresentar primeiro Cmara no s os bills, de receita, como [todos os bills geraes de appropriao. A pratica restaurou, pois, na integridade, em proveito dos representantes, o direito de prioridade que uma disposio expressa e calculada s em parte lhes concedera. Mas, por outro lado, esse direito, que o legislador quizera tornar uma Vantagem para o ramo popular do Congresso, conVerteu-se para elle quem tal diria? em causa de inferioridade e de menor influencia em materia de finanas. Tal o effeito do regimento que a Cmara para si propria organisou. Eis o que succde. Os bills de finanas Votados pelos representantes so enviados ao Senado, que os pde emendar. O Senado usa amplamente do direito de emenda; tem at s vezes abusado. Quando um bill de finanas modificado pelo Senado volta Cmara, isto ordinariamente acontece em poca adeantada da sesso. Ora, regra que a Cmara nem sequer conhece das emendas do Senado; recusa adherir a ellas sem as ouvir. O Senado as mantm, e remette-se o bill, de commum accrdo, a uma commisso mixta formada de trs representantes e trs senadores. A commisso examina, discute, elabora uma transaco, e submette-a com seu parecer aos dois ramos do Congresso. Acredita algum que nessa occasio se estabelea minuciosa discusso

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na Cmara? Absolutamente no. Nos termos dos regimentos vigentes nas duas casas do Congresso, nenhuma moo tendente a emendar as concluses do parecer pode ser admittida e posta a votos pelo presidente. A Cmara, como o Senado, tem eme acceitar ou rejeitar o todo, tal qual sahiu da deliberao da commisso. Se, excepcionalmente a Cmara rejeita, nova commisso reune-se, faz novo relatrio, e dessa vez muito difficil que a Cmara, urgida pelo tempo, no ceda, principalmente nos annos em que a sua existncia expira a 4 de maro. Percebe-se facilmente que immensa Vantagem traz semelhante processo para o Senado (1). Ao passo que todas as medidas iniciadas na Cmara so ampla, sria, efficazmente discutidas no Senado, as emendas do Senado quasi nunca so discutidas na Cmara; esta assembla, a bem dizer, nem as conhece. No conhece seno as concluses de uma commisso mixta, em que no representada seno por trs de seus membros e que deliberou fora de sua presena; pronuncia-se em globo sobre taes concluses, e no em particular sobre cada emenda. Basta que os trs senadores membros da commisso revelem alguma tenacidade, para que a maioria das modificaes recommendadas pelo Senado sejam convertidas no texto chamado de conciliao que os representados,

(1) Veja-se a tal respeito um artigo do sr. senador Hoar na North American Review de fevereiro de 1879.

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falta de tempo, se Vero obrigados a ratificar. Em geral, a cmara alta e os seus delegados justia lhe seja feita no tm levado ao extremo a sua superioridade. A condio em que se acha muito geralmente a cmara dos representantes dos Estados Unidos, no que se refere ao oramento emendado pelo Senado, assemelha-se que creada, muito geralmente tampem, no Senado francez, preoccupado somente nos ltimos dias do anno com a lei de finanas Votada pela Cmara, e abrigado a votar s pressas para no tornar inevitvel o expediente das prorogativas. Por isso foi com razo que um distincto estadista norte-americano disse, em 1880, que todos os esforos feitos pela cmara dos representantes em 1852, em 1856 e em 1870, para defender o seu direito de prioridade contra as tentativas do Senado, tinham vertido em detrimento de sua egualdade legislativa. Teria ganho em deixar cahir um privilegio cujo effectivo beneficio pertence ou Cmara. Disto no formaria idia quem se contentasse de 1er unicamente o texto da constituio.

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Vimos que precaues se ho de adoptar para conhecer a constituo americana em todas as suas partes e no seu exacto contexto. No menor cuidado necessrio para comprehender o arranjo de

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todas as peas do mecanismo, para o acompanhar em sua marcha regular e para o julgar pelos seus ef feitos. A primeira impresso que deixa o estudo imparcial do assumpto que a constituio federal appresenta Vicios graves de construco, e uma machina imperfeitissima que se despedaar ao primeiro movimento. O principal objecto de uma constituio parece que deve ser estabelecer o accrdo entre os poderes, prevenir os conflictos violentos, impedir pelo menos que taes conflictos se perpetuem, e preparar para esse fim meios de resoluo pacficos e expeditos ; o texto federal parece ter tomado como empenho suscitar taes conflictos, organisal-os, enscenal-os; multiplica-lhes as occasies, prolonga-lhes por gosto a durao. Em todos os tempos e em todos os paizes, tem-se tido principalmente a preoccupao de crear e manter a harmonia entre o parlamento e o poder executivo. Esse , de feito, um ponto capital. Na Inglaterra, especialmente, cuidou-se para logo de approximar os dous poderes, de lhes achar pontos de contacto; adaptou-se um ao outro, por assim dizer, e, prevendo que a harmonia poderia ainda ser perturbada, prepararam-se meios rpidos de restabelecel-a no sentido indicado pela vontade do povo. A conveno de Philadelphia, imbuida at superstio da theoria de Montesquieu, poz todo o cuidado em conservar separados os poderes. Os caminhos que lhes traou so invariavelmente parallelos ; no se cruzam em ponto algum. Podem vr-se, ameaar-se com o olhar ou com a Voz longiqua; mas

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no ha encruzilhada em que se possam encontrar, traVar-se corpo a corpo e empenhar lucta que deixe a um delle a superioridade e a ultima palavra. Na Inglaterra, os ministros so membros da Cmaras e dirigem todo o trabalho legislativo. Nada mais razovel. No so elles, effectivamente, quem melhor conhece as necessidades e difficuldades do governo? Vem mais claramente que os outros as leis que convm promulgar. E' sob sua responsabilidade que se executam as medidas Votadas, assim se abstero de deixar que se appresentem medidas inconsideradas ou embaraosas.Na America, os ministros no tem entrada no Congresso. O Presidente, e seus conselheiros no se communicam com as Cmaras seno por mensagens e relatrios escriptos. O Presidente, diz o texto, pode dirigir de tempos a tempos informaes ao Congresso e chamar-lhe a atteno para as medidas necessrias ou teis; nas taes proposies, ou antes taes moes, nem o Presidente, nem os ministros as podem acompanhar no recinto das Cmaras, convertel-as em bills formaes, sustental-as com a auctoridade inhrente palavra de um governo responsvel, dissipar os equvocos, afastar emendas que Vo contra o objectivo da lei, modificar por si o texto no correr do debate segundo as impresses que se manifestam na assembla. Todas essas condies de um trabalho lagislativo amadurecido, judicioso, conseqente, lhes so recusadas. No podem conseguintemente fazer-se ouvir seno nos bastidores. Quando os ministros podem ser membros das

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cmaras, torna-se logo regra que o sejam sempre, e ainda mais, que sejam as mesmas pessoas que os chefes da maioria parlamentar. Foi o que aconteceu na Inglaterra. Formalmente, sempre o principe quem os noma; na realidade, so escolhidos pelo mais eminente dentre elles, o qual por sua vez designado mais ou menos expressamente pela maioria da Cmara dos communs. Est comprehendido que os ministros, que essa maioria elevou ao poder, escrupulisam em conservar-se em funces logo que ella os abandona. Basta o minimo signal de desconfiana para que se retirem. Personagens notveis, chefes obedecidos, oradores admirados, tm como ponto de honra no esperar que lhes digam duas Vezes que deixaram de agradar. Em casos de dessidencia, no se demora a soluo do conflicto. Os ministros batidos por uma votao contraria demittem-se; cedem o logar a outros ministros de opinio mais consoante da maioria; reina de novo a harmonia entre os poderes. Tal organismo infinitamente sensvel queda em minoria, no o conhecem os Estados Unidos; nenhuma das duas Cmaras tem poder para derribar ministrios. O ministrio no alli um conselho de homens polticos, mas mera commisso de directores geraes, cabea movei de uma bureaucracia. > Taes personagens administrativos nada tm que vr com as cmaras; no dependem dlias, mas do presidente. Um Voto de desconfiana no os abala, emquanto possuem a confiana do seu chefe. E' at dever de convenincia para elles agruparem-se

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em torno deste quando o Congresso se lhe mostra infenso; alm disto, nenhuma das medidas appresentadas ao parlamento vae com o seu nome; no intervm pessoalmente em nenhum debate. Uma demonstrao parlamentar no os attinge nem no amor-prprio de oradores, nem na responsabilidade de estadistas. O Congresso tem, de certo contra elles um meio de aco: a accusao criminal seguida de condemnao por maioria de dois teros; mas arma pesada e pouco manuseavel, que, salvo caso de traio patente, s serve para dormir pendente da parede no museu das antigidades constitucionaes. Podem, pois, manter-se contra a vontade das Cmaras e empenhar a nao em direco que ellas desapproVam, com tanto que o presidente esteja de accordo com elles, e semelhante accrdo poderia, em rigor, prolongar-se durante um periodo presidencial inteiro, isto , quatro annos contnuos. E', cuido eu, o conflito permanente organisado pela propria constituio. Uma cmara systematicamente hostil, derribar o governo, pde-o impedir de governar recusandolhe as leis ou o dinheiro de que precisa. Neste caso a constituio ingleza creou outro meio de restabelecer o accrdo : a dissoluo do parlamento, seguida de novas eleies. - O u a maioria antiga se conserva, ou d logar a nova maioria favorvel aos ministros: segundo a eventualidade, estes ficam no poder ou retiram-se. Bastam seis semanas para que se restabelea o accrdo entre a Cmara dos communs e o gabinete. Na America, o ministrio no tem o recurso de appellar para a nao e in-

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quirir das preferencias populares. E' obrigado a esperar que os poderes da Cmara, eleita por dois annos, tenham expirado e que o prprio Senado, renovvel no tero de seis em seis annos, tenha passado por uma ou duas eleies. Adstricto, durante todo esse longo periodo, a assemblas de m Vontade, exposto a vr todos os seus actos tomados m parte, obrigado a passar sem as leis que julga mais necessrias, resigna-se geralmente a Viver em regimen dietetico : calcula todos os movimentos de modo que no subleve tempestades ; renuncia aos projectos para os quaes o governo precisa de algum credito e do beneficio do tempo, a poltica torna-se-lhe pallida, expectante, de curto alcance. Nunca, ao que parece, gastou-se mais arte para tornar possvel a existncia e prolongar a durao de um governo fraco e dividido, desorientado e desacreditado, de um governo que no quero ou no pode fazer a Vontade nao. A theoria da separao dos poderes sofre, entretanto, na America Varias excepes. No particularisarei seno duas, que so de si mesmas to singulares, em contradico to flagrante j com o principio das instituies, j com as necessidades practicas mais evidentes, que parece a principio inexplicvel a sua conservao secular. A constituio americana de 1789 quiz que o poder executivo dominasse no seu terreno : parece, pois, que lhe devera ter reservado a livre escolha de todos os seus agentes, e particularmente dos seus ministros. Mas no ; esses ministros que,

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nomeados, ficaro fora do contraste das Cmaras, no podem ser escolhidos seno com o assentimento de uma dlias, o Senado. E nem sequer sobre a composio do ministrio englobadamente que se pronuncia a cmara alta : so-lhe os nomes submettidos individualmente para cada funco; pode acceitar um, rejeitar outro, perturbar todas as combinaes do .poder responsvel. J no mais o contraste politico em sua amplitude; so questes pessoaes com as suas misrias proprias. E' quanto basta para incommodar, aperrear, encravar, e no bastante para exercer alta e salutar influencia. Quanto outra cmara, a cmara popular, essa no tem aco nem antes nem depois. O governo constitue-se numa esphera em que no lhe licito penetrar. Porque, se o Senado intervm, deixada margem a cmara dos representantes? Explica-se por certas razes que em breVe teremos occasio de definir ao tractarmos do espirito da Constituio. Mas porque, se a interveno do Senado tem algum valor, no poder renovar e corrigir, quando necessrio, o erro de uma primeira escolha? Mais sorprendente ainda a segunda excepo de que faliei. O presidente prepara os tractados; discute-lhes as condies com os governos estrangeiros; assigna-os. Mas, ao passo que na Inglaterra por exemplo, o tractado fica completo e perfeito pela assignatura do principe, a Constituio dos Estados Unidos exige, alm d'isso, uma deliberao approbatoria do Senado e nessa deliberao no se dispensa uma maioria favorvel de dois ter-

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os para que tractado seja ratificado (1). Assim, pois, um tero e mais um Voto da Assembla podero derrotar a um tempo os outros dois teros e o poder executivo, Presidente e ministros, em summa a grande massa dos poderes pblicos. Esse tero, por si s, poder nuliificar a obra de uma maioria resolutissima e perturbar as boas relaes do Estado com uma potncia estrangeira disposta conciliao. No era mais extraordinrio o liberam veto polaco. Emfim, para que nada falte singularidade desse mecanismo constitucional, o mesmo tractado, se emfim votado, no affectar a Cmara popular; ella o conhecer no mesmo caracter que os meros cidados. O Presidente e o Senado podero ceder ou annexar um territrio, por exemplo, e no figurar o facto nas deliberao da cmara dos representantes, uma vez que por occasio disso no haja dinheiro a pagar ou a receber. Cumpre ainda accrescentar que, mesmo que o tractado encerre clusulas que acarretem onus para as fianas publicas, regra, desde Washington, que a Cmara no discuta o texto adoptado pelo Senado, o acceite em silencio como facto consummado e Vote simplesmente os fundos necessrios. (2) Habitua.dos como estamos, em Frana, a conceber uma constituio como obra philosophica em
(1) O tractado de 1795 com a Inglaterra no passou pela maioria constitucional estricta (os dois teros). (2) Veja-se Chambrun, O poder Executivo nos Estados Unidos.

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que tudo se deduz de um principio, como obra d'arte cuja disposio e symetria ho de ser perfeitas, como machina engenhosa cujo desenho deve ser to exacto, cujo ao deve ser to fino e resistente, que os minimos attritos no paream possveis, ficamos aturdidos de ante desse esboo, onde abundam os disparates e incorreces, deante desse mecanismo grosseiro e como feito a machado, e inquirimos por que mysteriosa operao, tudo quanto devia produzir o accidente perpetuo, o estacionamento, a deslocao, pde, pelo contrario, chegar a uma marcha regular, inoffensiva e at satisfactoria. A operao menos mysteriosa do que primeira vista parece. Imagine-se um motor confiado a machinistas em que a calma e a destreza so qualidades de raa. Supponhamos, alm disso, que tal motor o que quer que seja especial e singular, e que a mr parte dos trabalhos mecnicos installados na officina recebem o impulso de motores secundrios independentes. Supponhamos finalmente que a officina est estabelecida no meio do campo, longe das outras officinas e agglomeraes humanas. Muitas precaues, necessrias em outra parte, tornar-se-o suprfluas. Poder-se- poupar muita prohibio, muita medida preventiva, e ser mesmo calculo discreto deixar que subsistam nojipparelho certas causas de irregularidade ou de retardamento, se, por tal preo se obtiverem Vantagens de outra ordem, pois no de receiar que o funccionamento geral fique com isso sensivelmente perturbado. Acabo exactamente de citar um exemplo do quanto pode a prudncia dos homens polticos no

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sentido de attenuar o effeio de uma disposio constitucional viciosa. Viu-se que a Cmara dos represententes tinha tido que renunciar, no tempo de Washington, a discutir os termos de um tractado celebrado pelo Presidente com o accrdo do Senado. Depois, teve a discreo de no levantar de novo o confiicto de modo agudo, e de acceitar a interpretao que to gravemente lhe depauperava a competncia. Ha nisso um grau de abnegao de que poucas assemblas populares o continente europeu teriam sido capazes. Semelhantemente, o Senado, investido pela constituio do direito de veio na escolha dos secretrios d'Estado, tem adoptado como regras constante, de que s se tem afastado nos perodos de crise e de lucta irreparvel (1), ratificar pura e simples(1) Durante o confiicto com o presidente Johnson, o tenure of office act ampliou o direito de contraste do Senado destitution dos secretrios d'Estado. A lei ordenava ao Presidente, quando tomava resoluo to extrema, recorrer para a cmara alta, e esta podia, sua vontade, conservar ou reintegrar o ministrio despedido. Era supprimida virtualmente a responsabilidade do executivo : um presidente, servido por agentes que no quer ter e que lhe impem depois de os haver gravemente offendido, deixa de ser livre autor dos actos de seu governo e no pde mais ser considerado responsvel por elles. Esse estatuto de occasio, verdadeira arma de guerra, parece que deixou de ser applicado depois que terminou o perodo agudo do confiicto. Mitigado em 1869, cahira no estado de lettra morta, quando recentemente (a 3 de maro de 1887) resolveram-se a abrogal-o, regresso honroso aos verdadeiros princpios e ao espirito evidente da constituio.

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mente as proposies do Presidente, ainda quando este de partido diverso do da maioria da assembla. Maioria que no abusa de suas attribuies contra o adversrio, corpo representativo que fica discretamente aqum dos direitos que a constituio lhe confere, corpo legislativo que comprehende e respeita em seu prprio detrimento as condies de existncia do governo, eis trs prodgios que suppem mais prudncia do que se poderia esperar encontrar em uma democracia exaggerada. Citarei um ultimo exemplo do espirito practico americano, sempre vigoroso e nutrido, mas, neste caso, acanhado e sem horisonte; ser mais uma illustrao do modo como o direito regulamentar transforma, sem estrepito, o direito authentico. Bagehot poz em frmula o paradoxo que constitue a substancia do regimen parlamentar. Uma Cmara como a dos communs substancialmente um meeting. Ora as qualidades que mais seguramente faltam ou mais seguramente se acham annulladas em um meeting so os dons de circumspeco e de experincia, de calma e de reflexo, de previdncia e de methodo, sem os quaes no ha boas leis como no ha bom governo. Uma Cmara pois particularmente imprpria para legislar e entretanto o que a encaregarem de fazer. E' sabido como os inglezes contornaram a dfficuldade e tiraram da cmara dos communs um instrumento legislativo recommendaVel. Os membros dos dois partidos em que se divide a Cmara abdicam previamente de sua iniciativa nas mos dos seus chefes. Esses chefes so ou os ministros ou
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seus successores previstos. So personagens esclarecidos, prudentes, designados por lenta seleco no paiz e na Cmara, formados no exerccio do poder. O partido os respeita e lhes obedece. Toda a preparao e elaborao das leis acha-se, de facto, subtrahida Cmara, ao meeting, e delegada a esse pequeno numero de homens que entendem disso e se entendem entre si. Restabelecem-se d'est'arte as condies de um bom trabalho legislativo. No tinham os americanos o recurso desta engenhosa combinao. Nos Estados Unidos, os ministros so constitucionalmente excludos das cmaras ; no dependem dlias nem tm alli nenhum prestigio. O papel dirigente que alli no desempenham, ningum o assume nem desempenha em logar dlies. Ha sem duvida, na America como na Inglaterra, dois grandes partidos. Esses partidos so soffrivelmente compactos e disciplinados no paiz, porque alli precisam constituir grande massa para subir ao assalto do poder presidencial ou congressional. No o so no mesmo grau no Congresso, porque no tm assalto que dar, pois o poder ministerial est fora de seu alcance. No seio das Cmaras, relaxase o vinculo partidrio, tendem a desaggregar-se as grandes unidades polticas, por falta de um objectivo considervel, que s se possa attingir com movimentos coordenados e combinados, por falta de um chefe supremo a quem se submetiam para alcanar mais efficazmente semelhante objectivo. Cada membro com liberdade de seguir a sua indole, de consultar unicamente os seus interesses, fica

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assim tentado a abrir carreira sem cautela nem escrpulo. O resultado desse individualismo parlamentar no poderia deixar de ser uma legislao a um tempo superabundante e futil, incohrente ou at contradictoria, quasi sempre acanhada e parcial, sem caracter, sem systema e sem madureza. Comprehenderam os americanos o perigo, e eis como se houve a cmara dos representantes para o conjurar. No comeo da sesso nomeia o speaker quarenta e oito commisses correspondentes aos principaes servios que se distribuem pelos departamentos ministeriaes. Ha commisses distinctas para o oramento da despeza, o oramento da receita, as eleies, os negcios estrangeiros, as terras publicas, as estradas de erro, o commercio, a justia, etc. Os projectos, em numero de muitos milheiros, que so appresentados durante uma sesso do Congresso, so de pleno direito remettidos s commisses reputadas competentes. Est entendido que a immensa maioria de taes projectos no tem probabilidade alguma de ser examinada nem de receber parecer; falta tempo. A Cmara no dispe, feitas todas as dedues, de mais de cem dias em dois annos. Isto no d mais que duas horas, meio termo, para cada commisso. Alm disso as duas commisses de fazenda e duas ou trs outras tm o privilegio de ser ouvidas de preferencia em qualquer tempo, de substituir-se commisso que tem a palavra e de appresentar os seus pareceres, os quaes muitas vezes do logar a longas discusses. O quinho das outras commisses fica proporcionalmente reduzido. A conseqncia

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que um numero enorme de projectos fica em caminho. S chegam presena da Cmara os que tm a felicidade de interessar ao presidente ou aos membros influentes da commisso de que dependem. Em sesso, regra no menos singular s o relator tem a palavra durante uma hora. Pde ceder alguns minutos desse tempo to limitado aos membros que desejem dar opinio sobre o assumpto ; a isto se presta ordinariamente de bom grado. Em todo caso, antes de expirar a hora no deixa de reclamar a questo prvia, e a Cmara no se recusa quasi nunca a votal-a. A questo prvia uma espcie de encerramento temporrio ; tem por effeito dar ao relator mais uma hora, depois da qual se expedir o negocio. Ora, durante a primeira hora, nenhuma emenda podia ter sido proposta sem acquiescencia do relator ; nenhuma o pde ser to pouco durante a segunda hora depois de Votada a questo prvia: modificar os textos propostos pela commisso , pois, coisa difficilima. Foroso acceital-os taes quaes so, ou rejeital-os. Note-se, alm disso, que a commisso que tem a palavra por um de seus membros, tendo sempre to avultado numero de projectos que no pde sobre todos dar parecer, abrevia e apressa as coisas tanto quanto pde, para passar aos seus outros projectos que esperam. Note-se finalmente que as outras commisses, isto , na realidade todos os membros da Cmara so interessados em no permittir que a discusso se prolongue, para que no tarde a lhes chegar a Vez. Trocam-se pois algumas breves observaes antes de Votar. Em summa, tudo cons-

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pira, de um lado, para encurtar o debate, de outro para enerval-o, embaraando o exerccio do direito de appresentar emendas. Ainda com taes facilidades relativas para passar, muito poucos projectos, de tantos que se appresentam, chegariam at a Votao final se no houvesse um pouco de auxlio mutuo. E' assim que todas as segundas-feiras, a certa hora, mas principalmente durante os ltimos dez dias da sesso, facl a qualquer membro pedir suspenso do regimento e se dois teros dos membros accedem ao pedido (o que se resolve por simples votao sem discusso), passa o projecto ou rejeitado sem debate e sem emendas. Assim na occasio de se separarem e deante do escndalo de to pouco trabalho feito, escancara-se a porta, e os projectos passam tumultuariamente, sem exame serio, o que, a final de contas, no menor escndalo. O resultado claro. Conjurou-se o perigo de extrema intemperana legislativa; mas est se Vendo por que preo. Em substancia, a Cmara despojou os seus membros de toda a iniciativa e abriu mo de sua funco deliberativa. Recorda hoje a mais de um respeito o. Corpo Legislativo francez de 1852, que VotaVa, sem poder livremente emendal-os, os projectos de lei elaborados fora do seu recinto, pelo Conselho d'Estado. Aqui, o papel do Conselho d'Estado desempenhado pelas quarenta e oito pequenas commisses permanentes. Elias que so os iniciadores, os directores, e os superintendentes supremos de todo o trabalho legislativo. Apparentemente, e na opinio pu-

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blica, a Cmara conservou a liberdade de palavra e de discusso que as primeiras constituies americanas consideram como essencial aos direitos da nao. De facto, e sem que nada nos textos fundamentaes indique tammanha mudana, deixou de ser uma assembla deliberativa; no mais que um instrumento de votao apressada de propostas que umas cincoenta pequenas commisses prepararam a portas fechadas. Os americanos no conhecem ou deixaram de conhecer a amplitude dos debates parlamentares que, na cmara dos communs ingleza, abre Vasto campo aos talentos, s vistas elevadas, s idias noVas, contribue para formar a opinio, associa a nao inteira a resolues longamente estudadas, abundantemente contestadas e justificadas perante ella, e faz de certo modo reverter s massas populares a Vida poltica superior que a principio se concentrou e se exaltou no parlamento. Pela aridez, brevidade e precipitao do seu processo, a cmara dos representantes isolou-se da nao; cessou de despertar cho fora do seu recincto. O povo est hoje muito mais longe de se reconhecer nella do que se, em Vez de chegar at o suffragio universal, tivesse conservado uma base eleitoral infinitamente mais restricta, mas preservando a liberdade, a plenitude e a sonoridade de suas deliberaes. Ameaados de intemperana e babelismo legislativos, privados dos leves freios que offerece a presena dos ministros no parlamento, os americanos tiveram de adoptar outros to rgidos e apertados que estrangulam todo o debate (a gag) no seio da Cmara

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inteira e a reduzem, pois as mesmas causas geram os mesmos effeitos, condio e ao papel de humilhao dos corpos legislativos francezes durante o primeiro e o segundo Imprio. A orgariisao interna dessas proprias commisses parlamentares, na Cmara e no Senado, tem effeitos polticos no menos considerveis. Acabo de recordar que os ministros americanos no tm entrada no Congresso, e pde causar admirao que to completa separao do executivo e do legislativo no tenha sido mais nociva boa direco dos negcios. Resulta isso, entre outras razes, de uma practica que se estabeleceu no Senado e na Cmara, que no foi sanccionada imperativamente por nenhum texto e que, essa, nem sequer se acha consignada nas standing orders. E' puramente costumeira e no escripta. J ponderei que, entre as commisses permanentes de que ha pouco fallei, muitas ha que correspondem aos diffrentes departamentos ministeriaes. O secretario d'Estado que tem inteno de fazer appresentar um bill comea por entender-se com os presidentes das commisses competentes, no Senado e na Cmara. Cada um dos presidentes , para o departamento ministerial correspondente, como um titular extranumerario, ou, se preferem, como um conselho cuja opinio deve ser tomada antes de qualquer procedimento; s vezes at, se algum dlies possue capacidade extraordinria, torna-se o ministro effective Foi o que aconteceu ao illustre presidente da commisso das relaes estrangeiras do Senado, o sr. Summer: a poltica exterior da Unio

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foi por elle dirigida durante um longo periodo inteiro. A organisao no fica porisso sendo menos defeituosa, pois, primeiramente, taes presidentes so dois, e pode succder que no se ha^monisem; pde tambm acontecer que sejam ambos adversrios da administrao, e no accolham nenhum projecto por ella inspirado. Bastaria, parece-me, uma s das duas dissidncias para que os negcios ficassem absolutamente embaraados. A prudncia do Congresso em boa hora providenciou de modo que to lamentveis desaccordos se produzam o menos possvel. Em 1841, encontro estabelecido nas duas Cmaras o uso seguinte: primeiro, que tanto as commisses especiaes como as commisses permanentes correspondentes aos departamentos ministeriaes sejam compostas em maioria de membros do partido do governo e de uma minoria notvel tirada da opposio; segundo, que o auctor de uma proposta de lei seja sempre chamado presidncia da commisso especial encarregada de examinal-a e dar parecer sobre ella. Ainda este anno, tendo o presidente pro tempore do Senado nomeado uma commisso parcial e formada toda de membros da opposio, vivamente chamado ordem por um homem importante, o sr. King, que d auctorisado testemunho da practica contraria, quasi immemorial, seguida pela Cmara alta. (1)

(1) Benton, Thirty years in congress, II, 255,

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Assim, o abysmo de incompatibilidades que separava o governo e o Congresso deixou de ser absolutamente insupervel. Primeiro, abriu-se um vu com as commisses permanentes; depois, para alm do vu, preparou-se uma margem propicia, para que os ministros pudessem sem difficuldade fazer abcar as suas medidas em terreno parlamentar. Depois que um de seus amigos as appresenta, so para logo accolhidas de bom grado, examinadas com favor em uma commisso competente na qual dominam os seus partidrios, e com o parecer dessa commisso que so submettidas ao julgamento decisivo da Cmara. (1) Semelhante practica, que suppe to extraordinrio grau de moderao e de prudncia, no resistiu ao espirito de partido, tanto, pelo menos, quanto posso julgar. Tenho vista a composio de todas as commisses do Senado, em 1877. A cmara alta era ento democrata; a administrao, pelo contrario, era republicana. Ora a maioria, em todas as commisses senatoriaes permanentes, fora dada ao partido democrata. Permanecera, pelo menos, da antiga practica que a minoria governamental em taes commisses era to forte quanto o podia ser sem deixar de ser minoria, invariavelmente metade menos um, e os membros chamados a tomar assento nellas eram obrigatoriamente os mais antigos, os mais experientes, e, por conseqncia, os mais moderados, mais despidos das paixes que

(1) Bcnton, obra citada.

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geram a opposio systematica (1). Sem exaggerar a importncia dessas curiosas attenuaes, sem desconhecer a instabilidade do direito costumeiro que as consagra, cuido que no formaria idia exacta dos effeitos, que produziu na America a incompatibilidade das funcoes de ministro e do mandato parlamentar, quem se ativesse neste ponto mera affirmao brutal e categrica contida nos textos constitucionaes, e no tivesse em considerao os dotes de prudncia, de moderao, de espirito politico, que uma longa pratica parlamentar, no solo britannico, fixara nos instinctos e, por que assim digamos, no sangue desses emigrantes cuja descendncia povoa hoje os Estados Unidos. Notemos, alis, que, ainda quando houvessem fallecido to raras qualidades, nada essencial teria ficado compromettido. Os resultados de todos os Vicios de estructura que notei podem, effectivamente, referir-se a um s e nico : a fraqueza, no s do executivo, como diz Bagehot, mas do executivo e o legislativo, de todos os orgams do governo central indistinctamente. Ora, tal fraqueza os americanos quasi no tm occasio de a soffrer; todo o movimento ordinrio da poltica interna feita pelos governos dos Estados; estes bastam tarefa. Ainda mais: ter-se-ia receio de tornar o governo central mais homogneo, mais cohrente, mais uno em seus movimentos. Quem sabe? talvez

(1) Anloga observao se pode fazer acerca das commisses do Senado e da Cmara organisadas ha dez annos.

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tivesse tentaes de empregar a sua fora; a autonomia dos Estados ficaria ameaada. Os americanos preferem resignar-se a certos desfallecimentos dos poderes federaes e nada terem a receiar pela autonomia estadual, que , no seu conceito, o primeiro dos bens. V-se que seria muito pouco pertinente considerar como signal de excellencia geral e theorica o funccionamento tranquillo dos mecanismos cujo Vicio acaba de ser assignalado, e procurar na acquiescencia dos interessados, na America, animao ao empenho de levar at ao excesso a separao dos poderes num Estado unitrio. As disposies, cuja critica fiz, no tm, em si excellencia de espcie alguma, nem sequer local. No conceito dos prprios americanos, o seu Valor inteiramente relativo e at negativo. Recommendam-se, no pelo bem que fazem, mas pelos perigos que con juram. So, para exprimir tudo em uma phrase, o mal menor numa organisao federativa; seriam o peior dos males numa organisao centralisada.

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Intervm aqui outra crcumstancia, cujo effeito no menos considervel. No temos o habito de comear o estudo das constituies francezas por consideraes acerca da geographia da Frana;

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pois talvez esse estudo preliminar no fosse infructifero. E\ com certeza, facto grave e Vasto assumpto de reflexes para o jurisconsulte e para o estadista que os dois paizes onde a liberdade poltica tem florescido espontaneamente estejam ambos fora do contacto das grandes potncias militares do nosso continente, um, por causa da segurana de sua posio insular, outro, por sua situao ainda mais abrigada para alm do Atlntico. Toda a organisao do executivo nos Estados Unidos reflecte essa segurana. Em todos os paizes que gozam do regimen parlamentar, ainda naquelles em que o soberano tem competncia para celebrar tractados sem as cmaras, o gabinete que dirige a poltica exterior est incessantemente sob a ameaa de interpellao. No correr de uma negociao, multiplicam-se as questes. Os ministros sabem que, assignado e tornado publico o tractado, se a Cmara entende que se enganaram, se no comprehenderam do mesmo modo que ella o interesse da nao, o poder lhes sahir das mos. Julgou-se que tanto era preciso para lhes inspirar uma circumspeco que na Europa coisa essencial e Vital. Nos Estados Unidos, o extremo affastamento das grandes potncias torna inoffensiva muita imprudncia. Tal impunidade tirou em parte aos americanos o cuidado de tornar circumspectos os seus estadistas. Por isso que puderam sem perigo eximil-os de serem chamados, a qualquer momento, a prestar contas de seus actos, e libertal-os de qualquer interveno parlamentar no curso de uma negociao. Eis como,

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por outro lado, julgaram poder sem inconveniente impor aos seus negociadores a perspectiva embaraosa de uma apreciao final e secreta por uma assembla em que no tm assento, nem o prestigio, nem a influencia, nem a auctoridade que os ministros parlamentares podem invocar em apoio do seu trabalho diplomtico. Nos Estados Unidos, o secretario dos negcios estrangeiros menos superintendido que na Inglaterra em sua aco quotidiana, menos Vigiado contra a sua propria temeridade, e ao mesmo tempo est particularmente mal collocado para negociar efficazmente, pois obrigado a pedir ao governo com que tracta que se ligue de modo absoluto, para com um contractante que no fica ligado do mesmo modo, e que ter o recurso de se desprender do vinculo pela simples votao de uma Cmara que delibera a portas fechadas. O sr. Gladstone, em debate levantado por occasio de uma moo do sr. Rylands (1), tendente a submetter todos os tractados s cmaras antes de ratificao, indicou todos esses vicios do systema e mostrou que se eram tolerveis nos Estados Unidos por causa do isolamento geographico dessa potncia, tornar-se-iam funestos nos Estados muito approximados que compem a familia europa. Bagehot mostrou melhor ainda que o systema muito desfavorvel boa gesto dos negcios exte-

(1) Veja-se a discusso na sesso da Cmara dos Communs de 15 de fevereiro de 1873.

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riores e ao desenvolvimento das qualidades de estadista, e que, se tem podido subsistir, por causa da distancia enorme que separa a America do continente europeu. (1) Semelhantemente, quasi todos os povos que teem vsinhos armados e temveis consideraram como mal inevitvel, como o menor mal, que o chefe de Estado tenha auctoridade considervel, meios de aco efficazes, que a obedincia s suas ordens seja machinal e prompta, para que possa, em dado momento, concentrar nas mos todas as foras nacionaes e oppol-as aos perigos externos.

(1) They suffer from want of atmospheric pressure, of some moral coercion to compel them to consider more carefully what they are doing and saying, of some interest in the remote consequences of their action. They seem to think a stern rebuk to a friendly state followed by armed preparation a mere detail with which no one has any concern^ which needs no explanation and which can be smoothed away by a brief denial that a particular despatch was ever sent to the foreign court. Bagehot, Economist. Tudo relativo. O que Bagehot diz dos Estados Unidos protegidos pelo oceano Atlntico, o duque de Broglie dizia-o em 1835 da Inglaterra amparada pela Mancha e abrigada pela sua situao excntrica em uma das extremidades da Europa. Essa posio da Inglaterra, escrevia elle, que lhe poupa tudo quanto pode haver grave numa poltica aventurosa, tudo quanto pde haver irremedivel nas resolues levianamente adoptadas, explica-nos egualmente por que o seu modo de proceder muitas vezes estranho e inconseqente. E' uma criana perdida de mimos que no resiste aos primeiros mpetos e que muitas vezes leva por deante as suas phantasias do dia e do momento. (Veja-se Thureau-Dangin).

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Onde uma fronteira extensa existe aberta invaso, a centralisao e os exrcitos permanentes esto at certo ponto na fatalidade das coisas ; est sempre a irromper o despotismo, e a constituio exhaure-se, para prevenil-o, em combinaes cuja insufficiencia se manifesta todas as Vezes que no so auxiliadas por muita prudncia e felicidade rara. Mais fcil foi a tarefa para os Estados Unidos. So a grande potncia nica do seu continente. A disperso das foras, a difficuldade de as reunir rapidamente so alli inconvenientes, mas no chegam a ser perigos. A constituio levemente os attenuou; no se preoccupou muito de os fazer desapparecer. Eis como o quinho dos Estados particulares foi cortado to largo, e to acanhado o dos poderes federaes e principalmente do executivo. Eis porque as propores da partilha no tm variado muito desde a origem. Tivesse o Canad se povoado mais rapidamente, tivessem as republicas hispanholas sido mais estveis e mais capazes de accordo entre si, e a constituio teria rapidamente declinado para algum systema mais ou menos centralisado como o que Hamilton propunha na conveno de Philadelphia: por exemplo, presidncia Vitalcia, meios de coaco mais efficazes em relao aos Estados. Pela mesma razo ainda que a eleio do presidente pelo povo (1), que em outras partes produz
(1) E' sabido que essa eleio tal qual a constituio a organisa, de dois graus ; mas a practica restabeleceu, pelo mandato imperativo, o equivalente de uma eleio directa, dictada pelas convenes dos dois grandes partidos.

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quasi infallivelmente a ruina do regimen republicano, pde ser mantida sem perigo para as instituies. Alli, a gloria militar no se confundia, nos Vagos instinctos das multides, com a segurana das fronteiras, com a integridade do territrio nacional. Os triumphos na guerra eram um luxo apreciado, no uma necessidade vital ; o amor prprio achava nisso satisfao, mas o patriotismo no via em tal a salvao do Estado. No continente europeu, a abdicao afanosa da populao civil em prol de uma dynastia enrgica ou de um general hbil explica-se pelos sentimentos alimentados pela ameaa constante de uma aggresso estrangeira; taes sentimentos faltavam na America, e a insolencia pretoriana no podia to pouco se desenvolver num punhado de soldados mais semelhante a uma guarda que a um exercito. Na realidade, os americanos mostraram tanto ou maior gosto que qualquer outra nao pela fama e europis militares ; j se disse com razo que ainda no houve guerra nos Estados Unidos que no fizesse o seu presidente. Em Vinte e quatro eleies presidenciaes, o exercito forneceu dez candidatos felizes e um pouco menos de candidatos que se approximaram do triumpho. Em nao como a Frana, esse concurso dez vezes reproduzido dos suffragios da populao civil e das acclamaes de um exercito proficional animado das recordaes de uma victoria recente, teria subjeitado os personajens eleitos a tentaes demasiado fortes para a fraqueza humana, e gerado pelo menos dois ou trs Csares. Nos Estados Unidos, a populao civil no via nesses presi-

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dentes militares seno esforados servidores da ptria ; nenhum ; excepto o primeiro, tinha para ella o prestigio de um salvador. Aquellas figuras enrgicas prestavam-se geralmente enscenao eleitoral, e tal era uma das razes porque os escolhiam de bom grado para candidatos. O gosto anglo-saxonio do sport e do movimento ao ar livre prodigalisava, por essa occasio, as demonstraes e acclamaes mais enthusiasticas. No havia por traz de todo esse estrepito nenhum sentimento profundo, nenhum perigoso prestigio. Os presidentes no se enganavam com isso. Demais, acabada a guerra, deixavam de ter o exercito atraz de si ; era licenciado e dispersaVa-se. Tornavam-se, como o exercito, personagens civis; j no eram espadas, eram apenas bainhas. Haver, pois, o systema de eleio do presidente ficado inoffensivo, facto exclusivamente americano, cuja significao e alcance so estrictamente limitados pelas condies excepcionaes que resultam da posio geographica dos Estados Unidos. Arriscado seria invocar semelhante experincia para aconselhar o mesmo systema a povos condemnados pela mutua Visinhana a sustentar grandes organisaes militares e subjeitos a serem sacrificados ou salvos, alternativamente, pelo gnio ou pela inpcia de um general. Onde um Scipio pde ter occasio de subir ao Capitlio e jurar que a ptria lhe deve a salvao, a escolha do executivo deve ser confiada a orgam menos subjeito que os comcios populares aos movimentos reflexos do medo, da esperana e da gratido.
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VII
J dissemos que no preciso menos cuidado e vigilncia para apprhender o espirito de uma constituio estrangeira do que para lhe comprehender o mecanismo. Na constituio que nos serve de exemplo, o erro que mais se ha de evitar consiste em tomar os Estados Unidos como uma democracia do typo francez. E\ com effeito, uma democracia ; mas nasceu, organisou-se em circumstancias to extraordinrias, to excepcionaes so os elementos que a formam, to peculiar a fora motriz que a dirige, que muitas vezes quasi no reconhecemos alli a coisa designada pelo nome; muitas feies que a cada passo encontramos chegam a estar em contradico flagrante com as condies do gnero, tal como o imaginam os francezes segundo a sua propria experincia nacional. Antes de mais nada, cumpre distinguir as instituies federaes das instituies dos Estados. O texto da constituio dos Estados Unidos, que para logo encontramos, tem a particularidade de ser obra de adversrios resignados e de partidrios meio desalentados da forma de governo que se tractava de estabelecer. A Conveno de Philadelphia appresenta-nos o espectaculo, ora de autonomistas, de zeladores da prerogativa dos Estados,

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elaborando apezar seu uma Constituio federal, ora de admiradores theoricos da constituio ingleza, democratas mais ou menos abalados em sua f, a elaborarem com pezar uma constituio republicana. Se s se attendesse primeira impresso, poderia a constituio federal ser definida a organisao menos democrtica possvel de uma democracia. Lembram-se todos que o respectivo texto foi deliberado no meio de desordens e violncias que tornavam duvidosos os resultados da.guerra da Independncia. O pessimismo conquistara mais de um antigo apologista do regimen popular. De tal regimen dir-se-ia que os constituintes americanos tomaram o menos que puderam; supportaram delle o que lhes impunha o estado de uma nao em que faltavam todos os elementos histricos, econmicos e sociaes, que formam a substancia da aristocracia e da monarchia. A democracia foi alli, pouco mais ou menos, coisa adoptada em falta de melhor. E ncontra-se na base da constituio, porque nesse nvel no havia outro solo consistente em que se pudesse assentar o edifcio; mas toda a superstructura, se assim me posso exprimir, tem o cunho da tendncia mais estranhamente antidemocrtica que jamais inspirou uma assembla constituinte. A origem directa ou indirecta de toda a auctoridade federal a vontade nacional expressa pelas eleies. Digo nacional, e no popular. A constituio dos Estados Unidos nada fez para assegurar caracter democrtico representao ou delegao, que so o titulo dos poderes pblicos. Deixou

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o cuidado de decidir disto aos Estados particulares; ora quasi todos estavam ento sob o regimen do suffragio restricto para a eleio de suas proprias assemblas, e, em muitos, as legislaturas locaes, e no o povo, que foram encarregadas de nomear os eleitores presidenciaes. Alis o prprio suffragio universal no foi na America, nessa poca, o que conhecemos com tal nome desde de 1848. Quasi todos os colonos, em 1789, eram proprietrios ruraes ou podiam tornar-se taes sua Vontade. No havia grandes agglomaes urbanas e industriaes. O prprio suffragio universal, practicado com a garantia da propriedade e na paz da vida rural, teria sido exempto de todos os perigos da demagogia. Com maioria de razo nada havia que receiar do suffragio restricto, lei commum maior parte dos Estados. A Conveno de Philadelphia fizera uma concesso mais notaVel ao principio da democracia marcando termos relativamente curtos ao Presidente e aos dois ramos do Congresso. Os membros dirigentes s muito difficilmente se haviam resignado a esta curta durao dos mandatos. Em compensao, tinham empregado tenacidade e arte singulares em impedir que o povo fosse jamais chamado a intervir, excepto em certas datas fixas. Por exemplo, se os candidatos presidncia ou Vice-presidncia no renem maioria absoluta, no se pense que voltam ao corpo eleitoral : ao congresso que levada a questo, e alli resolvida. Se o Presidente morre durante as suas funces, o povo no chamado a prover nas necessidades s

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Vezes gravssimas e inteiramente novas da crise determinada por tal acontecimento. A successo do de cujas recebida por um funccionaro que o povo designou ao mesmo tempo que ao Presidente, s Vezes dois annos, trs annos antes, isto , em poca em que taes necessidades escapavam provavelmente a toda previso, e em que o prprio acontecimento no era seno Vaga contingncia de que se pode no ter feito grande caso na escolha do personagem. Tal designao antecipada no tem seno um intuito: economisar um appello ao povo. E isto de tal modo certo que, olhando para mais longe ainda e prevendo o caso em que o prprio Vice-presidente desapparece, a constituio encarrega, no nao, mas ainda uma Vez ao congresso, de designar por lei o funccionario publico, eleito ou no eleito, que continuar frente das mais altas funcees do Estado. O vice-presidente , alis, segundo confisso unanime, um estorvo. Oriundo dos suffragios de toda a Unio, no se lhe pode dar influencia poltica sem que a tenha demasiada e se torne um embarao para o presidente com elle nomeado. Muita razo se tinha, pois, de no dar grande atteno a esse dignitario parasita. Pois tudo isso affigurou-se menor inconveniente de que pr em movimento mais uma Vez o corpo eleitoral. ConVerteu-se o vice-presidente, segundo a expresso que Bonaparte tornou celebre, em um como porco de cVa : occupou-se-lhe a ociosidade e mascarouse-lhe a nulidade poltica confiando-lhe a presidncia do Senado com voto consultivo.

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Recordemo-nos das constituies girondina e jacobina, elaboradas em Frana, alguns annos depois disso, e a srie de eleies sistematicamente multiplicadas, de plebiscitos quasi quotidianos, de que haviam feito o attribute caracterstico da democracia. Evidentemente, os patriarchas da independncia americana no se parecem com os constituintes francezes de 1789 nem com os conVencionistas de 1793; affiguram-se republicanos contra a Vontade, revolucionrios imbudos de evidente espirito de reaco, e, para melhor ainda dizer, democratas pelo avesso. Seja como fr, os trs grandes poderes emanados da eleio so nomeados por perodos deseguaes e fixos; a Cmara por dois annos, o Presidente por quatro, o Senado por seis com renovao pelo tero. Ora, taes termos, pela razo que ha pouco vimos, no podem em caso algum ser reduzidos. Os trs poderes so muitas vezes orgams de interesses divergentes, sedes de paixes que impellem ou retardam umas s outras; inevitvel que entre elles se produzam conflictos muito freqentes. Se cada um dlies se obstina em sua convico, no ha meio legal de os submetter; s o tempo os despoja de funces. Entretanto, alli est a nao que sabe o que quer; as suas preferencias so conhecidas; manifesta-as por meios extra-constitucionaes, pela imprensa, pelos meetings. Pouco importa: o poder que a affronta est acima do seu alcance. O povo ter, pois, que usar de pacincia; esperar dois annos, trs annos, quatro annos mesmo, a expirao dos

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mandatos pelos quaes por si mesmo se desarmou e deante dos quaes a sua omnipotencia fica sem fora. Eis ahi uma democracia singularmente accommodada! Circumstancia ainda mais interessante. Na partilha da auctoridade entre os trs poderes que mencionei, a Constituio foi tanto mais liberal quanto menos immediatamente dependia dos suffrages da nao. A Cmara dos Representantes eleita directamente, segundo o modo de Votao mais popular que existe em cada Estado: ora, ella, como Vimos, que tem menor parte de influencia; a escolha dos ministros, a concluso dos tractados passam-se fora delia. O Senado fica-lhe quasi em p de egualdade quanto s attribuies financeiras.O Presidente escolhido em segundo grau, o que evidentemente menos democrtico; ora, o Presidente tem muito mais poder que a Cmara. Na realidade, escolhido em segundo grau por pessoas designadas ad hoc, o que implica mandatos imperativos por parte dos eleitores primrios, e virtualmente um regresso eleio directa. O Senado, pelo contrario, formado de membros delegados pelas legislaturas locaes, corpos eleitos por tempo fixo e com intuitos infinitamente Variados: taes corpos no recebem, pois, necessariamente o mandato obrigatrio por parte dos seus eleitores na escolha dos Senadores federaes, e o suffragio fica sendo indirecto na essncia como na frma. E' um minimum de democracia. Ora, a preponderncia politica pertence muito decisivamente ao Senado. Desfalcou-se para

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elle o que quer que fosse das attribuies de todos os outros poderes. V-se que a graduao exactamente o inverso do que reclamaria a lgica rigorosa dos principios democrticos. Mencionei o presidente, a Cmara dos Representantes e o Senado; no mencionei o poder judicirio federal. Este de nomeao do poder, executivo, no do povo; alm disso, inamovivel e vitalcio. Conseqncia inesperada: este o poder que profere a ultima palavra nas numerosssimas questes em que tem competncia para intervir. O povo soberano, ao cabo de algum tempo, toma contas aos outros poderes; o Supremo Tribunal escapa quasi que indefinidamente sua aco. Vinte annos, trinta annos talvez, mais de duas vezes o grande mortalis vi spatium, poderia impunemente abusar, de sua auctoridade, enervar practicamente uma lei votada por todos os outros poderes, uma poltica acceita unanimemente pela opinio popular, annullar uma conveno diplomtica regular (como ainda recentemente se viu) privando-a de sua sanco penal, invadir objectos reservados soberania dos Estados e federalisal-os, sem que ningum lh'o possa obstar; pois regula por si mesmo e sem recurso a sua competncia em face dos tribunaes locaes. E' uma das mximas de Blackstone que, em toda constituio, ha um poder que vigia sem ser vigiado, que superintende e no superintendido, e cujos decises so supremas. Esse poder representado, na sociedade americana, por uma pequena oligarchia de nove

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juizes inamoviveis. No conheo antinomia poltica mais flagrante que essa supremacia de uma aucton'dade no eleita numa democracia reputada do typo mais extremado, de uma auctoridade que se no renova seno de gerao em gerao nesse meio instvel, que de anno para anno muda, de uma auctoridade emfim que poderia, em rigor, em nome de um mandato moralmente perempto, perpetuar os preconceitos de um perodo encerrado e desafiar, na propria esphera poltica, o espirito transformado da nao. E' sabido que o quarto presidente do Supremo Tribunal, John Marshall, conservou-se em funces durante trinta e cinco annos!

VIII
Errneo seria contudo induzir do que precede que o espirito que anima a Constituio dos Estado Unidos e lhe determina profundamente o caracter deriva principalmente das prevenes antidemocrticas cuja existncia discernimos. Semelhante espirito tem algures a sua principal origem. Os membros da Conveno de Philadelphia podiam, quando encontravam no correr do seu trabalho uma questo capaz de pr em duvida o principio da interveno do povo no governo, alimentar apprehenses de conservadores e no introduzir seno com pezar tal soluo na sua organisao

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poltica; mas o que concediam ou recusavam a tal principio no tinha, na obra que os occupaVa, o valor de um objecto essencial, de um critrium fundamental, de um intuito dominante e dirigente. A idia de organisar fortemente uma democracia, de disciplinal-a prudentemente, de tornal-a inoffensiva por meio de precaues combinadas com arte, no era seno feio secundaria e fugitiva num plano em que todas as linhas principaes eram determinadas por consideraes de outra ordem. O problema que agitava, que enchia o espirito dos constituintes era este duplo e contradictorio escopo crear uma nacionalidade commum, para que os Estados Unidos tivessem, em face das potncias estrangeiras, o aspecto e a solidez de um s povo bem unido, bem subordinado ao seu governo, e entretanto manter quasi intacta a autonomia dos Estados chamados a entrar nessa organisao e a compor, com deduces de sua propria soberania, a competncia do poder central. Nunca a Unio deixou de ser concebida pela immensa maioria da Conveno como um povo de Estados, e o menos possvel como um povo de indivduos. O indivduo estava, por assim dizer, fora de questo. Os direitos do homem e do cidado, fundamento do regimen democrtico, no entravam na frmula da equao que a Conveno se propunha resolver. As duas nicas incognitas que procuravam descobrir eram o quinho a dar s auctoridades municipaes dos Estados e o quinho a dar auctoridade federal. Se se cogitou de alguma coisa anloga aos direitos do homem e do

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cidado, foi porque cumpria que o poder central, para no ser nome vo, tivesse meio de se tornar obedecido directamente por todos os reinicolas nos assumptos de sua competncia, sem poder entretanto attentar contra os direitos geraes de soberania que cada Estado julgava dever conservar sobre os seus habitantes. Eis como a definio de certos direitos individuaes deu entrada na Constituio. Alis nem sequer se teria tocado no assumpto, que s directamente se appresentou. Mostrei anteriormente, no mesmo sentido, que as disposies que consagram as liberdades individuaes so antes garantias dadas aos Estados na pessoa de seus cidados que garantias dadas a estes prprios. Convm no perder de Vista semelhante orientao e os limites das preoccupaes a que obedeciam os constituintes ; sem isso, corria-se o risco de admittir explicao incompleta e falsa da Constituio que elaboraram sob taes influencias to determinadas e to particulares. Tudo quanto se refere, por exemplo, composio do senado, sua formao e attribuies, releva a mo, no tanto de conservadores timidos, como de autonomistas inquietos. Foram principalmente os pequenos Estados os auctores de tal organisao. Comprehendiam bem que tudo quanto fosse dado eleio popular sel-o-ia ao numero, e que tudo quanto fosse dado ao numero Verteria em proveito dos grandes Estados. Com um parlamento eleito inteiro ou pelo suffragio universal, ou mesmo pelo suffragio restricto, mas proporcionalmente ao numero de habitantes, os Estados de vasto terri-

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torio e de populao densa tinham certeza de recuperar em prestigio e influencia, na regio dos poderes federaes, mais que o equivalente aos cerceiamentos que soffriam na propria autonomia. A esperana de tal compensao era recusada aos Estados menos populosos; por isso mostraram extraordinria tenacidade em exigir que a egualdade de representao entre os Estados, grandes ou pequenos, fosse mantida em uma, pelo menos, das duas cmaras. Cada Estado, quaesquer que fossem a sua superficie e o algarismo de sua populao, teve dois delegados no Senado, e tal disposio foi julgada to essencial, que no s a puzeram na Constituio, mas tambm fora e acima delia. Est nas condies nicas de no poder ser modificada pelos tramites ordinrios da reviso constitucional, e de tal modo que pr-se em discusso o artigo que a consagra seria arrastar a dissoluo do pacto federal. Fica subentendido que todo o esforo dos pequenos Estados deve ter consistido em desenvolver as attribuies da corporao em que estavam representados em medida desproporcionada sua extenso e densidade, e semelhante esforo prevaleceu, pois combatiam pela propria vida, com todas as foras do instincto de conservao, ao passo que os grandes Estados combatiam unicamente pela dominao e influencia. A parte considervel do poder e os direitos mltiplos attribuidos ao Senado americano no foram, pois, em principio, tributo pago ao espirito de conservao e superioridade de cultura que o suffragio de dois graus se suppe

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introduzir na assembla politica que delle emana ; foram principalmente uma garantia que se dava a exercer, em proveito dos Estados menores e mdios, assembla em que a sua opinio pesava com o mesmo peso que a dos grandes Estados. O privilegio exorbitante do Senado menos uma precauo contra os effeitos da egualdade democrtica que uma proteco egualdade quasi internacional das soberanias independentes que formaram a unio federal. Notemos, alm disto, que os instinctos autonomistas, to poderosos ento, haviam de operar no mesmo sentido que os instinctos ant-democraticos. Collegios em que todos teriam o direito de suffragio at os indigentes, cuja ptria errante o logar onde encontram mais alto salrio; at os immigrantes, que de longe no tinham conhecido seno o governo federal, e que no tinham tido tempo de entrar na Vida particular do Estado a que a sorte os lanara tinha muito menos probabilidade de resistir corrente centralisadora que collegios de proprietrios ou de censitarios ligados por suas propriedades ou por interesses fixos no Estado em que habitavam. Eis como o suffragio restricto subsistiu por tanto tempo na America; no cedeu por fim seno a causas de ordem muito diversa, das quaes tractarei dentro em pouco. Da mesma sorte se se preferiu, para a escolha dos senadores federaes, a eleio indirecta pelos legisladores dos Estados eleio em segundo grau por eleitores designados ad hoc, e principalmente eleio directa, foi porque as tendncias autono-

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mistas, dispersas, incertas e frouxas nas circumscripes primarias de cada Estado, appresentavamse em sua legislatura no estado de fora incorporada, organisada, consciente, que no podia deixar de imprimir profundamente o seu cunho nos dois senadores oriundos de seus suffragios.

IX
Onde, pois, se encontra o espirito democrtico naquella democracia ? No na Constituio federal ; so as constituies dos Estados que lhe trazem o cunho cada vez mais profundo, e o observador no se pode abster de o estudar tambm alli, pois taes constituies so parte integrante e, de certo modo, o fundamento de todo systema politico. Ora tambm alli, a democracia se appresenta com caracteres que no possue em qualquer outra parte. Depende isso primeiramente da differena dos antecedentes. Em toda parte na Europa, a democracia, para abrir logar, teve que desapossar ou destruir uma aristocracia; nos Estados Unidos, o logar estava Vago e pde ser occupado sem lucta. Em nenhum tempo existiram na America os elementos de que pode sahir uma classe hereditaria privilegiada. Uma aristocracia poltica procede necessariamente ou de uma casta militar, ou de uma classe de grandes proprietrias territoriaes, ou de

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uma burguezia enriquecida pelo commercio. Uma casta militar pde produzir-se em um povo rodeado de outros povos bellicosos capazes de o Vencerem e subjugarem ; no tem probabilidade alguma de nascer onde uma raa superior no encontra por competidores seno algumas tribus selvagens aceis de rechaar. Uma classe de grandes proprietrios territoriaes, que exeram direitos de senhorio, pode formar-se em um territrio limitado em que os recemchegados, se no so' conquistadores, vem-se obrigados a supportar as condies dos primeiros occupantes para terem parte no uso do solo e em seus fructos. Na America, com que engodo poderia uma nobreza territorial alistar os recemchegados em sua clientella ? Com que Vnculos poderia retel-os em estado de vassallagem ? Bastava-lhes, para lhe escaparem, vencer algumas milhas, alcanar a regio das terras devolutas e torna-se, como ella, livres proprietrios do solo. Uma alta burguezia industrial e commerciante no se pode manter no estado de classe hereditaria priviligiada seno em um paiz em que, j exploradas e occupadas todas fontes de riqueza accessiveis, a formao das fortunas necessariamente lenta, e onde a precedncia e a supremacia das antigas famlias sobre as novas mantm-se sem esforo pela simples Virtude de uma gesto econmica e de uma transmisso regular. O contrario disso produzia-se na America, no meio do immenso thesouro de riquezas virgens a offerecerem-se ao espirito emprehendedor de cada indivduo. A acquisio alli fazia, em determinado tempo, maiores fortunas que a conservao ; a es-

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peculao precedia facilmente e de muito longe a economia. Como que uma plutocracia afagada por esse immenso e continuo affluxo de elementos nascidos na vspera, teria podido conservar-se no estado de classe distincta e estvel ? Finalmente, o legislador no tinha sequer as razes ordinrias para crear artificialmente o patriciado, cujas origens naturaes faltavam. Quando uma populao superabundante, que quer Viver e pede para gozar, se acha apertada em estreito espao onde os logares j esto tomados, e ameaa tudo subverter para abrir logar para si, cumpre certamente contel-a por qualquer meio : desarma-se ou perturba-se pelo menos por algum tempo, com a desegualdade poltica. Semelhante tentao estava poupada ao legislador americano. Alli, a ordem e a paz entre as classes pareciam suficientemente garantidas pela facilidade que tinham os menos bem aquionhados de escoar-se para o Vasio dos immensos espaos sem dono, em vez de disputarem os seus quinhes aos j providos dlies. A democracia era, pois, na America, a forma original e immediata, o typo natural e necessrio da sociedade poltica. Desde a poca antiquissima em que o ncleo formado pelos immigrantes europeus se tornou bastante considervel para nada ter que receiar dos indios, e sufficientemente munido de utenslios para poder emprehender a colonisao das regies occidentaes, acharam-se reunidas as condies definitivas do desenvolvimento nacional, e tornou-se certo que um regimen democrtico absolutamente puro

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prevaleceria nos Estados da Unio. Prevaleceu sem lucta ; fundou-se sem nada destruir ; existiu sempre sem mescla. (1) Que contraste com a democracia franceza, derradeira transformao de uma sociedade que, durante sculos, Vivera sob a lei de uma organisao aristocrtica ! A democracia em Frana tem as cicatrizes da lucta pela vida que teve de sustentar, lucta laboriosa, em que teria succumbido se no fosse alentada por profunda f em certas ^doutrinas, se no se tivesse embriagado com o vinho das abstraces metaphysicas ; lucta terrvel que sublevou as paixes, ensangentou os actos, deixou recordaes indelveis, lucta sem termo em que, apezar do brilhantismo da Victoria, no se logrou destruir tudo,
(1) O que houve de aristocracia poltica nos Estados Unidos, principalmente o escol virginiano que dirigiu cerca de quarenta annos os destinos da Unio, foi apenas excepo que pouco durou. Aquelle escol foi devido s qualidades hereditrias da gentry ingleza, de que era oriunda, vida fcil e ampla proporcionada pelos servios de uma populao de escravos, posio do Estado da Virginia, o mais populoso e poderoso de todos at depois do comeo deste sculo, parte preponderante e gloriosa que esta ptria de Washington tomara na guerra da Independncia, um como titulo moral ao mando politico. Tudo isso cedeu rapidamente logo que os Estados do Norte, recrutados pela emigrao vulgar, tomaram a deanteira e entraram a pesar com todo o peso de sua populao crescente na balana da Unio, ao mesmo tempo que as recordaes da grande lucta sustentada nos fins do sculo XVIII perdiam a vivacidade. 11

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de sorte que muitos restos incohrentes e discordantes do regimen anterior se encontram ainda com effeitos bons e maus, na organisao nova. Nos Estados Unidos, nada semelhante. Alii a democracia nada guarda das formas polticas mais antigas, pois ella a primeira na ordem chronologica. Nasceu pacificamente num mundo sem passado ; gerou-se espontaneamente de algumas necessidades physicas e sociaes, muito simples, que se acharam definidas e fixadas desde o primeiro dia. No tem a historia atraz de si ; no se entregou ao luxo de uma philosophia. Ficou sendo eminentemente realista, estrictamente pratica, e, s, por isso, est mais longe talvez da democracia franceza que certas monarchias temperadas da Europa, pelas quaes passou o sopro herico e idealista da revoluo franceza de 1789. Analysemos de mais perto a causa principal que fixou o caracter da sociedade americana. Basta um olhar lanado a essa prodigiosa zona de 9,600,000 kilometros quadrados (dezoito vezes a area da Frana), onde ha perto de cincoenta milhes de habitantes desegualmente distribudos, para comprehender que o interesse capital a que tudo cede povoar, explorar essas campinas, essas florestas, essas serras incultas illimitadas. O caracter eminente e especifico da sociedade americana ser no tanto uma democracia como uma grande companhia de descobrimentos de explorao, de Valorisao do seu immenso territrio. Por no ter apprehendido este caracter fundamental e a elle se referido, fica-se parado a cada passo, exposto a

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no comprehender, a admirar-se sem fim, ou ento a deduzir de causas secundarias ou contingentes explicaes especiosas e falsas. Os Estados Unidos so uma sociedade econmica antes de serem uma sociedade poltica. Eis a frmula que d a decifrao de muito enigma, que resolve muita contradico apparente. Porque, por exemplo, tanta indulgncia dos costumes e das leis para com a fallencia, porque essas injunces constitucionaes aos legisladores dos Estados para que faam leis liberaes de exempo em favor dos devedores, seno" porque o espirito de emprehendimento levado at o espirito de aventura na America agente indispensvel? Receia-se que os homens de iniciativa percam o enthusiasmo se avistarem no horizonte uma pena severa ligada a qualquer insuccesso, se previrem que tero de arrastar por muito tempo o peso da desconsiderao e do descrdito aps uma primeira desventura, porque ainda a curiosa instituio do home-stead, da pequena propriedade de familia inalienvel, seno para proporcionar ao colono atraioado pela fortuna um abrigo onde se possa retemperar no repouso e em segurana, e preparar-se para novos commettimentos? (1) Evidentemente, uma republica em que so electiVas todas as funces do Estado, uma democracia que no supporta nenhuma superioridade legal conferida s classes adventicias sobre as classes
(1) Chega-se a garantir-lhe no s a herdade e o contraeto de parceria agrcola, mas ainda a mobilia e a bibliotheca. (Baldwin):

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ascendentes, so o regimen naturalmente adaptado a uma sociedade de semelhante caracter. Abrem Vasto horizonte de riqueza e de poder aos homens independentes e enrgicos, primeiros e necessrios agentes do progresso nesse illimitado campo de explorao. A republica americana achava-se, alm disso, na situao especial de no ser sufficiente a natalidade no seu solo para fornecer-lhe o numero de trabalhadores de que carecia ; via-se, pois, obrigada a attrahil-os do exterior. Semelhante necessidade no foi estranha legislao liberalissma (l)e altamente democrtica que os Estados em todo tempo prodigalisaram com tal ou qual ostentao, principalmente s declaraes de direitos collocadas frente de suas constituies. Porque, por exemplo, a proclamao quasi geral e muito decisiva da liberdade religiosa, para a qual muitas colnias parecia estarem to pouco preparadas por sua origem e primeiras practicas? Foi, admitto, o espirito do sculo dezoito que se manifestou em taes profisses de tolerncia. Foi mais alguma outra coisa. Quer por instincto, quer com lcida conscincia, advertiu-se que a intolerncia religiosa ou simples

(1) E' notvel que uma das queixas enunciadas na declarao de independncia que o rei tem-se esforado por impedir o povoamento dos Estados embaraando a execuo das leis referentes naturalisao dos estrangeiros, recusando outras para lhes fomentar a immigrao, e tornando mais difficeis as condies exigidas para algum se tornar proprietrio de terras novas.

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favor abertamente concedido pela lei a uma crena particular, era a porta fechada emigrao de todas as proveniencias, que lanava promiscuamente mesma plaga da Unio anglicanos, lutheranos, catholicos, presbyterianos, unitaristas, quakrs, todos resolvidos a conservarem a sua f e o seu culto. Para esses emigrantes que se repetiam com emphase e solemnidade, em cada Estado, que se rodeavam do prestigio e das sances proprias do direito constitucional as formulas das velhas liberdades britannicas. Em substancia, a garantia tcita da common law era to plenamente efficaz como essas pomposas declaraes. Para que procurar outra coisa mais que a liberdade como na Inglaterra ? Mas s os emigrantes inglezes o sabiam por experincia propria; precisava alguma coisa mais, promessas mais deslumbrantes para as raas menos prevenidas. A mesma influencia revela-se no modo como a maior parte dos Estados adoptaram o suffragio universal e applicaram guadualmente o systema da eleio maior parte das funces publicas. Ensina-nos um documento curioso com que intuito e com que esperana, desde antes da Unio, um estadista clarividente encarava a extenso do direito de Voto a todos os cidados. Eis o que escrevia Penn, nas instruces que mandou espalhar por toda a Europa em fins do sculo dezesete : Os emigrantes sero considerados como verdadeiros habitantes. Tero o direito de suffragio, no s para a eleio dos magistrados do logar onde morarem; mas ainda para as dos membros do conse-

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lho da provncia e da assembla geral, dois collegios estes, que conjunctamente com o governo, formam a soberania. E, o que mais , podero ser eleitos para exercer qualquer cargo que seja, se a populao do logar em que residem os julgar capazes de tal, e isto seja qual fr a nao ou religio a que pretenam. E' exactamente o tom convidativo de um prospecto. As reformas legislativas que, de 1830 a 1850, introduziram por toda a parte o suffragio universal, procedem em parte do honesto calculo que inspirara a Penn as declaraes que acabmos de 1er. A egualdade perante a urna eleitoral foi verdadeiro prmio colonisao. No preciso dizer que foram os Estados menos povoados, os de Oeste, que comearam. Tinham mais que os outros urgente interesse em no desalentar os colonos com a perspectiva de uma prolongada situao de inferioridade poltica em relao aos habitantes estabelecidos ha mais tempo. Havendo um Estado tomado tal iniciativa, todos os outros tiveram de acompanhar, sob pena de Vr a corrente da emigrao desviar-se para regies mais hospitaleiras e deslocar, com detrimento seu, o equilbrio das influencias no ramo inferior do Congresso, em que a representao proporcional populao recenseada. E' notvel que os Estados que mais resistiriam corrente foram principalmente os mais antigos (1); o Massachusets, Rhode-Island, o Con(1) A Pensylvania, o Massachusets, a Georgia o Connecticut exigem que todo eleitor seja contribuinte. Rhode-Island exclue os cidados dos Estados Unidos que

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necticut, a Pensylvania, a Georgia, paizes de populao j muito densa em 1850 e onde immensos capites accumulados desde longa -data bastavam para attrahir considervel numero de emmigrantes, sem que o legislador precisasse empregar to grosseiros engodos. Muitas legislaturas chegaram a mostrar-se de tal modo preoccupadas com o interesse de no fazer esperar o colono, de lhe no impor estagio incommodo, que nem quizeram exigir que fosse naturalisado cidado dos Estados Unidos, pois isso acarretaria muitas delongas. Franquearam-lhe o accesso ao corpo eleitoral quando em virtude das leis da Unio as portas da nacionalidade tinham de ficarlhe fechadas ainda por muito tempo (1). Emigrantes desembarcados" poucos dias antes foram alistados e levados do porto, onde ainda vagavam
nasceram estrangeiros, salvo se possuem bens de raiz no valor de 134 dollars; e recusou em 1871 modificar semelhante clausula. O Massachusets exclue os que no sabem 1er e escrever ; o Connecticut admitte os que sabem 1er. (1) Ha quatorze Estados em que o estrangeiro adquire o direito de votar para membros da legislatura do Estado e por conseguinte para membros do Congresso mediante a simples declarao de que tem inteno de naturalisar-se e posto que nunca tenha feito pedido regular para tal fim. S dois Estados, o Massachusets e a California, exigem, o primeiro, residncia supplementar de dois annos, o segundo, um lapso de noventa dias depois da naturalisao, antes de conferirem ao estrangeiro naturalisado a elegibilidade e at o direito de voto. Veja-se Justia, do sr. Strong, North Americ. Review, maio de 1884.

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procura'de emprego, at mesa eleitoral onde taes eleitores improvisados, taes estrangeiros, votaram, no s para representantes da circumscripo na assembla do Estado, como tambm para representantes do Estado no Congresso Federal. No concebo que haja prova mais eloqente de que alli no se tractava unicamente de fundar a egualdade democrtica entre os verdadeiros cidados. A estatstica traz a estas consideraes confirmao notvel. De 1850 a 1840 que se annuncia e comea de 1840 a 1850 que se ralisa e completa o estabelecimento do suffragio universal em todos os Estado. Ora, o algarismo da emmigrao que era 68,000 em 1859, depois de ter ficado quasi estacionado durante oito annos precedentes, eleva-se gradualmente a 114,000 em 1845, a 154,000 em 1846, a 255,000 e 266,000 em 1847 ei848, a mais de 500,000 em 1849 e finalmente a 428,000 em 1854, attestando por essa marcha ascendente a efficacia do engodo e o xito da combinao. (1)

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Ha uma ultima influencia que no deve ser despresada: a influencia rcurrente e, porque assim
(1) Verdade que esse augmente- coincide com o estabelecimento dos primeiros steamers transatlnticos em 1858,

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digamos, a repercusso para traz, dos grandes facos da vida poltica dos Estados Unidos. Viu-se que, desde a origem e at as discusses preparatrias da Constituio, o mago de todas as difficuldades foi a partilha que se tinha de fazer entre a autonomia dos Estados e a auctoridade dos poderes federaes. Debates apaixonados travaramse na Conveno de Philadelphia em torno dessa questo capital, essencial, estou quasi a dizer nica, e taes debates no foram seno o preldio das grandes luctas que a mesma questo no cessou de levantar depois de Votada a Constituio, e que tm enchido toda a historia dos Estados Unidos at os nossos dias. Consumada a unio, formaram-se immediatamente dois grandes partidos, que muitas vezes mudaram de nome sem mudar de essncia, e que se tornaram como milcias polticas a servio dos dois princpios oppostos. Todos os americanos all se ailistaram ; todos se tornaram republicanos ou democratas ; ningum teve Vontade ou liberdade de se conservar neutro. So esses dois partidos que dispem da eleio do Presidente e da dos membros do Congresso ; empregam nisso extrema paixo, nada omittem para chamar a si todos os interesse, e para isso servem-se de todas as funces administrativas federaes: o partido victorioso distribues como salrio aos polticos que lhe prestaram servios. Mas os polticos so difficeis de saciar, e o peclio de remunerao fornecido pelos logares que dependem do governo central no tardou que parecesse insufficiente. Foram, pois, arrastados a metter mo nas funces que dependem

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dos Estados. Para tornal-as mais adequadas ao uso que dlias se queria fazer, o melhor meio que se achou foi declaral-as todas electivas e encurtar o mais possvel o prazo dos mandatos. Era o modo de mettel-as mais completamente no jogo da poltica e renovar a todo momento as disponibilidades, restaurar o fundo de estipendio no oramento eleitoral de cada partido. Dos dois lados, no campo dos democratas como no dos republicanos, as candidaturas aos officios pblicos, tantos locaes como federaes, so inscriptas no mesmo ticket, dictadas pelo mesmo omnipotente espirito de partido. O interesse poltico federal substrahiu-as da aco mais calma e s do interesse municipal. Fez com que alli prevalecesse, pela eleio generalisada e pela curta durao dos mandatos, uma democracia exaggerada, que talvez se tivesse desenvolvido menos rapidamente sob influencias puramente locaes. Dse entretanto uma reaco curiosa e inesperada a necessidade, em que se achou cada um dos dois grandes partidos, de alimentar o seu thesouro de guerra e manter o fundo destinado ao soldo de suas tropas eleitoraes, conduzindo-os ambos, at o que faz profisso de proteger a autonomia dos Estados, a federalisar e democratisar ao mesmo tempo o recrutamento das funces locaes. Seja como fr, eis-nos muito longe do que se passou em Frana em 1848. A Frana essencialmente uma democracia que deduz a pouco e pouco, com o fervor do crente, com a segurana e rigor do raciocinador escholastico, as conseqncias do seu principio egualitario. Toda a sua historia desde

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1789 nol-a mostra applicada a esse trabalho abstracto, a essa deduco magistral, a essa pesquiza obstinada da justia pura. Eis o espirito que irrompe atravs das declaraes de direitos do periodo revolucionrio e que se mostra no menos claro na operao a um tempo sentimental e racional de que resultou em 1848 o suffragio universal. Os polticos que a consummaram de um s jacto, de nenhum modo raciocinaram nem especularam com os efeitos de to prodigiosa e precipatada reforma. Professavam a repugnncia pela burguezia e pela sua polititica mesquinha; sentiam necessidade de abeberar-se em fontes mais frescas, de abrir corrente mais larga ; reinava nos espritos o que quer que fosse fraternal, confiante, christo, no sentido primitivo do termo. Finalmente, o suffragio universal decorria, por deduco lgica invencvel, do duplo principio da soberania do poVo e da egualdade dos cidados. O syllogismo impunha, obedeceu-se. Nada se parece menos que os Estados Unidos com uma democracia de semelhante typo. Naquelle domnio do- empirismo, os princpios, por mais do alto que se proclamem, por mais independentes e exemptos que se dem, so sempre, em larga escala, meios a servio de interesses positivos e exactos. O suffragio universal americano, principalmente, no foi apenas satisfao dada s necessidades do espirito especulativo, aos reclamos da equidade natural. Teve em grande parte como objecto corresponder s necessidades agrcolas, industriaes e commerciaes de um estado social profundamente diverso do francez. A condio econmica, to excepcio-

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nal da Unio americana cumpre que, como seu caracter federal, esteja sempre presente ao observador que no se queira enganar com a natureza, a evoluo e os destinos dessa democracia obrigatria e excessiva, bem como com o sentido e alcance das lies, dos exemplos e das advertncias que dalli costume colher com applicao Frana.

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EM FRANA NA INGLATERRA E NOS ESTADOS UNIDOS

As constituies da Inglaterra e dos Estados Unidos, que constituem o assumpto dos dois precedentes estudos, no parece que se prestem a uma approximao, salvo se com ella se procurar pr em relevo o contraste das duas organisaes polticas. So, de feito, considerveis as differenas entre uma e outra. A primeira em grande parte no escripta; a outra funda-se num texto. A primeira lei de uma monarchia ; a segunda, lei de uma republica ; a primeira, unitria e imperial ; a segunda, federal ; a primeira consagra a responsabilidade, e a segunda a independncia dos ministros em face das Cmaras ; finalmente, e para chegar mais ao mago, a primeira aristocrtica em toda a sua construco, a segunda parece democrtica at em suas bases. Pde estranhar que eu reuna dois typos to oppostos, e tanto mais quanto pode parecer que lhes dei por antithse e inverso o direito publico francez, que se assemelha mais a qualquer dlias pelos pormenores e at pelo con-

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juncto de que ellas proprias entre si. Taes differenas e analogias no podem ser tractadas por processo muito rigoroso. Alis, Vo se fundindo e apagando cada vez mais, medida que a democracia estende a sua uniformidade aos trs paizes. No mantenho por um instante a comparao seno para delia inferir este principio que, para determinar a espcie de uma Constituio, para definil-a e c\assiica\-a per genas et different iam, ha o que quer que seja to essencial como as disposies imperativas que ella contm, to profundamente distinctivo e especifico como o equilbrio particular e a balana que tende a estabelecer entre os poderes. Refiro-me s foras anteriores Constituio que alli deixaram os elementos de taes poderes, os approximaram, fundiram e conservaram reunidos. Em outros termos, uma caracterstica sria de um direito publico qualquer pode ser ministrada tanto pelas circumstancias, causas e natureza do acto constituinte como pelas relaes dos poderes constitudos. Neste ponto insisti mais de uma Vez no curso deste escripto. Mas to momentosa a these que ha, sem duvida, algum interesse em Voltar a ella numa como concluso e appresental-a sob frma mais simplificada, com mais unidade e methodo. Em Frana, na poca em que rebentou a revoluo, todas as antigas pessoas moraes excepo da mais elevada que exerciam em qualquer grau uma fraco do poder publico, nobreza, clero, parlamentos, estados proVincaes, magistraturas das cidades e das communas, sahiam do antigo regi-

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men humilhadas e desacreditadas, esbulhadas ou enerVadas. Assemelhavam-se a ramos d'arvore que j no Vivem seno pela cortia ; no havia grande proveito em poupar tal madeira meio morta, cujas veias adelgaadas j se no poderiam reabrir seiva. A Revoluo fel-as cahir pelo abalo, mais mesmo de que as cortou a ferro. A realeza, privada dos ramos principaes, que ella propria abafara sombra da sua folhagem superior, appresentava-secomo tronco isolado e despido, desafiava o Vento e provocava o machado. Cahiu por sua vez. Tudo estava, pois, em condies de se plantar ou semear de novo, nessa terra revolvida em todos os sentidos, excessivamente mondada e tornada demasiado friaVel. O corpo inteiro do povo era a nica entidade collectiva que ficara de p. TeVe de crear de nada, por assim dizer, auctoridades novas e organisar por via de inveno e de injunco toda a sociedade poltica. Taes factos so demais conhecidos para que nelles insista. Colho somente isto : em Frana todos os poderes, todas as auctoridades estabelecidas datam das constituies revolucionrias e dlias procedem ; todas tm nellas o seu titulo. Quanto s auctoridades subordinadas, tal titulo, inserto a principio na propria constituio, foi transferido dalli para leis feitas em virtude de poderes constitucionaes. Mas a origem primaria no deixa por isso de ser a mesma para umas e outras ; nenhuma dlias tira de outra parte ou faz remontar alm a sua investidura. Apenas houve excepo para a realeza em 1814 e um tanto menos claramente em 1830. Luiz XVIII lisongeaVa-se de

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reinar em virtude de direito immemorial. Luiz Philippe entendia que no era monarcha eleito e que devia a coroa a um contractu entre as cmaras e o ramo mais novo dos Bourbons. Mas essas duas excepes confirmam de certo modo a regra, pois actuaram ambas como antinomia interna, como dissolvente do systema. O elemento que no procedia da mesma origem que tudo mais, Veio a ser eliminado violentamente. Percebem-se as conseqncias. -Houve um dia, na historia, em que a Frana no foi mais que uma mole nica e homognea, constituda por immenso numero de mnadas humanas. Os novos grupos parciaes que se recortaram nessa mole, no podiam ser para logo seno conjunctos arbitrrios creados para a commodidade do governo; no eram conjunctos orgnicos constitudos pela aco lenta de longa Vida commum. Todos menos que seculares, excepo da mesquinha communa, todos estrictamente regulamentados, no tm ainda hoje, a Vida propria, a conscincia quasi pessoal que s longos annos, a temperana e absteno do legislador, mais que o seu favor e dons, podem attribuir s instituies locaes. E' unicamente a Vida nacional que as penetra, a conscincia nacional que lhes sustenta, anima e dirige a auctoridade; isto manifesta-se na propria lei pelo seguinte indicio : o departamento, por exemplo, no recebeu seno em 1838 personalidade civil sria, a qual foi sempre recusada s circumscripes (arrondissements). Os poderes superiores no tm to pouco conscincia de que existem por si prprios e no se tornaram

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verdadeiramente pessoas. Nascidos hontem, esto presos ainda por lao visvel e apertado Constituio que os instituiu ; no tiveram tempo de crear em torno de si hbitos d'espirito e de imaginao, em que encontrassem fundamento estvel fora da lei. A mais poderosa das razes de viver e de crer em si, para uma entidade collectiva, a que procede do facto de haver durado muito tempo, no pde entrar profundamente no seu senso intimo e l desenvolver o instincto de um direito prprio, independente dos textos. Depois de 1789, pde-se dizer que houve em Frana indivduos que foram reis, no houve mais realeza, a entender-se por semelhante palavra uma corporao perpetua, representada a todo momento por um nico indivduo que delia recebe um accrescimo de Valor, de responsabilidade e de prestigio pessoaes. Houve reunies de indivduos delegados com o nome de pares, de senadores ou deputados, que se agrupavam nas condies previstas pelo estatuto constitucional e achavam no recincto que os reunia exactamente o que haviam trazido do exterior. No houve Cmara dos pares, Senado, Cmara dos deputados, a entenderem-se por taes palavras corporaes permanentes e animadas de fora propria, de que alguma coisa se communica aos membros que nellas se succedem. Creaes recentes e estatutrias, os poderes superiores olham incessantemente para o lado da lei de que procedem e do povo de que procede a lei. A Vontade nacional constitue-lhes toda a alma, Vontade de todos, mas vontade de um dia, tensa e omnipotente hoje, amanh languida e sem nervos ; hoje activa
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at o enthusiasmo, amanh passiva at a renuncia. Eis porque ora se mostram dotados da energia irresistvel que lhes communicam o impeto e a f de um povo inteiro, ora a indifferena geral deixa-os tornar a cahir na fraqueza e no egoismo dos indivduos que os compem. O espirito de corporao elevada, o egoismo comprehensivo e respeitvel de grandes entidades collectivas parciaes ou especiaes, apparelhos de nivel mdio e constante, faltam organisao poltica franceza. Profundamente nacional em toda a sua substancia, acompanha em toda a amplitude as oscillaes do espirito publico. Na Inglaterra, a Constituio - entendido por este termo o conjuncto das disposies escriptas ou no escritas que regulam o exerccio do poder publico em todos os graus-no resulta de um acto imperativo do povo soberano creando do nada, por assim dizer, auctoridades a quem investe em attribuies determinadas. E' formada de longa srie de actos bilateraes ou tlateraes, tansaces tcitas, convenes debatidas, pactos solemnes entre potncias j existentes, reconhecidas, respeitadas, que de certo modo haviam surgido por si ss, pois tinham nascido naturalmente da fora das coisas, e cujo titulo assenta em posse secular. Pdese remontar at o sculo quartoze na historia da Inglaterra. Trs foras acham-se em face uma das outras : a coroa, os lords e os communs ; veem-se incessantemente em negociao cortez ou em opposio violenta. Regulam de anno em anno, por assim dizer, as suas formas mutveis, as suas mo-

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veis relaes, o seu equilbrio indefinidamente instvel. Os dois instrumentos que freqentemente se citam como fontes da constituio ingleza moderna, a Declarao de direitos de 1688 e o acto de estabelecimento de 1701, no so seno tractados um tanto mais solemnes que os outros. No se tracta alli de instituir poderes, que esses j existem, nem sequer de lhes determinar integralmente as attribuies, que essas j esto fixadas pelo costume. Esclarecer sobre certos pontos litigiosos os limites traados pelo costume a poderes preenxistentes, eis todo o objecto desses textos celebres. A coroa no lhes deve a sua auctoridade; s a dynastia que lhes deve o titulo. A prerogativa real ainda a de Henrique VIII e de Elisabth, transmitida sem interrupo aos seus successores, e a nova dynastia segue-lhe simplesmente a continuao com as restrces geraes da Common law, parcialmente reaffirmada por occasio dos actos que alteraram a ordem de successo ao throno. Em summa, os grandes poderes polticos na Inglaterra no so em grau algum creaes de um poder constituinte, pois sua existncia anterior a qualquer acto constituinte. O seu titulo no uma vontade expressa, manifestada regular e distinctamente em determinado dia, mas antiga posse de facto que nenhuma contestao tem perturbado ha sculos. O seu fundamento reside fora de qualquer lei de organisao assellada com o cunho da soberania nacional ; reside, pois, fora da Constituio, no sentido em que se toma tal palavra em Frana, e, se esta ahi figura, no porque os institua e

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consagre, pelo contrario, porque gerou-se dlies. No seno e promulgao successiva de um regulamento de fronteiras entre essas foras immemoraes que, Vivendo ao lado uma das outras, ampliam-se, restringem-se, attritam, repellem-se, transigem entre si e no tm repouso. (1) At agora s tenho fallado dos poderes superiores. A condio das auctoriades subordinadas, locaes ou especiaes, no menos particular. As auctoridades subordinadas, podem, em geral invocar, como em Frana, um titulo expresso, uma instituio conferida em data certa ; mas esse titulo original to incompleto, essa instituio to antiga que parecem pouca coisa Vista do prestigio ligado ao facto da longa posse e dos direitos costumeiros que intensa practica enxertou no primeiro tronco estatutrio. A constituio da unidade nacional na Inglaterra foi to precoce, o sentimento de tal unidade achou-se para logo to vivaz, que o Estado no receiou dessas formaes secundarias, achou at conveniente respeitar-lhes o crescimento independente, admittil-as como completamento ou supplement de sua propria organisao ainda imperfeita. Assim foi que a conscincia de uma vida distincta, de um direito immanente, independente de
(1) Dos trs poderes que subsistem simultneos, cada qual exalta os seus direitos, mas conhece mal a respectiva extenso. Os seus triumphos dependeram do tempo, das circumstancias e dos reis que os governaram. Os inglezes devem ao acaso a sua Constituio actual. D'Argenson, Considrations sur le Gouvernement, pag. 38.

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qualquer inVestidura positiva, veio finalmente a desenvolver-se numa infinidade de pequenos e de granpoderes locaes e especiaes, universidades, corporaes ecclesiasticas, corporaes urbanas, vestries parochiaes, associaes munidas de cartas. Crados um por um, cada qual conservou-se mais ou menos separado dos outros ; nenhum se contentou de tomar logar pacificamente num conjuncto bem disposto e no se sentiu intimamente dependente de uma organisao por sua Vez submettida ao interesse geral. E o seu passado to longo, a sua origem to prxima s vezes da poca em que o prprio corpo politico se formou ; desacostumaramse tanto de considerar como delegao a funco social que desempenham desde tempos immemoriaes ; julgam-se to natural e ingenuamente como associados do Estado, e no como subordinados, que o legislador inglez precisa reflectir muito tempo e philosophar mais do que lhe pede a indole, para descobrir que so realmente creaturas suas e devem curvar-se utilidade commum. V-se quo longe estamos da Frana. Em Frana, a nao percebe-se como um bloco s ; na Inglaterra, a nao appresenta-se como um aggregado. Em Frana, os poderes superiores foram todos creados pela constituio; na Inglaterra, os poderes superiores fizerem e completam todos os dias a constituio, pelo prprio movimento de sua Vida e pela aco natural das foras que nelles se desenvolvem. Em Frana, os grupos parciaes ou especiaes so artificiaes todos; formam um conjuncto hierarchicamente disposto, e as auctoridades que

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os regem fundam seus direitos na lei ; na Inglaterra, os grupos parciaes ou especiaes e as auctoridades que os regem remontam muito alm no passado, e cada qual funda isoladamente o mais claro de seu direito na longa posse. Viu-se pelos precedentes estudos que nos Estados Unidos a organisao da unio federal no deVe ser separada da organisao interior dos diffrentes Estados, e que as duas organisaes no tm sentido completo e exacto seno approximadas uma da outra. E' util entretanto distinguil-as primeiramente e consideral-as em separado, para saber o que o conjuncto deVe a cada uma. Os Estados particulares, fundados em terra Virgem por individuos que, tendo rompido os Vnculos que os prendiam ao Velho mundo, se achavam de certo modo reconduzidos origem da sociedade, tiveram, como os francezes, de crear em todas as peas as suas auctoridades locaes e centraes. Viu-se que as suas constituies tm, neste particular, profunda analogia com as francezas. A constituio federal, nica que tracto aqui de considerar, appresenta caracter mixto. Approxima-se das constituies francezas pelo duplo caracter de que ha alli um acto patente de tolerncia nacional, e de que todas as auctoridades federaes recebem por esse acto existncia e investidura. Descobre-se^ todavia, examinando de mais perto, que tal manifestao de pretensa vontade nacional no foi em principio seno forma e apparencia. O povo americano apparece effectivamente no texto, mas no para impor a sua vontade aos seus estadistas, seno para receber da sabedoria

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dlies uma existncia que ficar sendo, por muito tempo ainda, fictcia e contestada. Washington, Jefferson, Hamilton, so apologistas mais que representantes de uma nacionalidade commum. So tambm e principalmente mandatrios de muitos Estados soberanos, em grande numero mais que seculares, alguns gloriosos, cada qual incorporando interesses acostumados a sentirem-se solidrios, cada qual separado dos outros por espirito collectivo poderoso e distincto. Insisto neste facto capital. O povo americano ahi o elemento artificial e creado do alto, por assim dizer. E' to pouco auctor da constituio federal, que delia procede. O poder constituinte effectivo exercido pelos Estados particulares, nica fora ento viva ; so elles que so encontrados a cada linha do texto, tentando reu-' perar por partes o que concederam por atacado ao elemento nacional, disputando, sophysmando acerca de cada clausula e acompanhados, em todo o correr desses minuciosos debates, por immensa paixo popular. A constituio de 1787-89 deixou-os de p ao lado dos poderes federaes que institua ; continuaram -i Viver vida propria, a observar-se entre si, a agrupar-se em faces rivaes, e, de cada lado, a servir-se para a dominao ou a suspeitar da auctoridade superior que haviam creado por um acto de resignada prudncia. A historia poltica dos Estados Unidos, durante mais de meio sculo, quasi inteira a narrao de uma lucta cheia de incidentes entre essas grandes foras organisadas, anteriores e at certo ponto exteriores constituio. Hoje, longa vida commum roborou o sentimento de soli-

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dariedade nacional. A guerra de sucesso reergueu, animou, exaltou os poderes federaes. Mas at 1860, pde-se dizer que a constituio no consagrava absolutamente seno em apparencia e para com o estrangeiros a unidade e a soberania da nao americana. Os Estados a haviam precedido desde muito na scena para que lhe cedessem ao prestigio, e no usavam muitas Vezes desses orgams por elles creados seno como instrumento de sua Vontade. Pde-se determinar pelo que precede o sentido exacto e a substancia da palavra constituio nos trs paizes. O typo de uma constituio franceza ser um acto imperativo da nao, tirando do nada e organisando a hierarchia dos poderes. A constituio ingleza essencialmente um tractado entre pequeno numero de antigas corporaes, pessoas moraes respeitadas, depositrios immemoriaes de uma parcella do poder publico. A constituio federal dos Estados Unidos , na forma, um acto imperativo trazendo organisao e regulando as attribuies das auctoridades centraes e superiores ; por este caracter, classifica-se ao lado das constituies francezas. Mas semelhante acto assenta num tractado entre muitos corpos polticos, distinctos e soberanos, que se combinam para crear e ao mesmo tempo para limitar o Estado. Das differenas e das semelhanas que estas trs definies pem em relevo, numerosas so as conseqncias. Muitas foram j assignaladas no correr deste Volume. Quero tornar aqui somente s que se referem noo de soberania. Os fundamentos da soberania, sua essncia, limites, organi-

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sao, assim como a frma e espirito do instrumento que a proclama, so pontos sobre os quaes as constituies anglo-saxonias apresentaram at hoje caracteres particulares, que alis as approximam menos umas das outras do que as oppem aos numerosos monumentos do direito publico francez. Em Frana, no ha desde 1789 outra entidade collectiva animada de vida poderosa seno a nao, concebida em sua totalidade indivisvel. No seio da nao, nada ha consistente seno o indivduo. Foi preciso, certo, cavar at l atravessando os destroos friaVeis dos antigos corpos polticos e assentar os fundamentos do Estado nos direitos do cidado. Taes direitos formam, pois, o objecto da primeira e capital questo que se impe ao legislador; toda a historia poltica de Frana attesta essa prioridade e preeminencia, Dahi resulta uma concepo muito singela e muito nitida da soberania. A nao, pelas razes que se conhecem, no pde aqui ser outra coisa seno a totalidade dos cidados. A soberania theoricamente, vontade de todos os cidados e practicamente confundir-se- com a vontade da maioria numrica. Tal maioria com effeito em Frana, desde 1789, a origem nica e necessria de toda auctoridade legitima- Os poderes que tem diante de si so todos creaturas suas ; todos fundam seus direitos na constituio que obra sua. Todo poder suspeito de a no representar ou de represental-a mal perde de certo modo a sua razo sufficiente de existir ; semelhante desaccrdo indigita-o

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para ser immediatamente ou derribado ou transformado. No ha ponto de apoio fora da maioria; no o ha, pois, contra ella para resistncia ou dissidncia que dure. Eis porque todos os nossos systemas politicos em Frana sempre gravitaram automtica e rapidamente para unidade e a homogeneidade dos poderes. Os progressos das luzes e da razo exterior so o nosso nico recurso contra esse como instincto profundo, immanente em nossas constituies. No ha de feito, espontaneidade interna diversamente orientada que possamos nellas ligar para oppol-a corrente que as arrasta. Na inglaterra, todo o primeiro plano da scena poltica occupado por entidades collectivas antigas, nacionaes ou locaes, que tm, por sua amplitude e coheso, base propria no seio na nao, entre o indivduo e o Estado. At quasi o nosso tempo, a nao ingleza no se separou nem distinguiu dlias. A idia da soberania fluctuaVa em torno das mais elevadas dentre taes pessoas moraes; Viajava de uma para outra sem fixar em nenhuma. Retida pela attraco dessas moles poderosas e estveis, no cahiu por seu prprio peso at o indivduo e no se estendeu indistinctamente sobre todo o conjuncto do corpo politico. Na. esphera constitucional, a palavra povo no significava at os ltimos tempos o conjuncto dos seres humanos que so membros do Estado britannico ; no era seno um equivalente acceito para o complexo das trs grandes corporaes dirigentes realeza, lords e communs. O indivduo desapparece em sua mobilidade e pequenez, deante de to vastas e slidas

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figuras. A idia dos direitos polticos passa por cima de sua cabea e paira por cima dlias ou de seres collectivos de menor dignidade, mas antigos e autnomos como aquellas. A cmara dos communs, por, exemplo, foi essencialmente, a principio, a representao de algumas centenas de pessoas moraescondados, cidades, burgos, universidades. O primitivo sentido da palavra communs, segundo plausvel etymologia, communidades, e conectividades, e no <vulgary>, como facilmente se poderia crer. Taes conectividades ficaram sendo, at quasi o nosso tempo, os nicos titulares reconhecidos do poder eleitoral. Alguns indivduos acham-se encarregados de desempenhar por ellas a operao material do voto; mas taes individous, a lei nem sequer cuidou em muitos casos, de os encarar de frente, de saber quem sejam, ainda menos de determinar quaes devam ser. Em todos os burgos, o costume local que attende a esse pormenor. A concepo legal do cidado, considerado como sujeito activo dos direitos polticos, somente comeou a destacar-se em 1832. At ento, era, no despresada mas desconhecida do legislador. A entrada em scena desse novo personagem, a principio quasi despercebido, de certo, por seus effeitos j realisados e pelos que se preparam, o maior acontecimento do sculo na Inglaterra. A lei do escrutnio secreto, os estatutos contra a Venalidade dos suffrages, destinados a conservar o cidado livre e puro no exercicio da funco social, attestam que elle emfim se levantou, que caminhou fora dos quadros das corporaes e se manifestou como pessoa

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conhecida pela lei. Antes disso, a corrupo e a intimidao eram consideradas como questes domesticas do grupo local investido da franqueza, e a opinio publica animava o Parlamento a no se imniiscuir em semelhante coisa; to certo que esse grupo local, e no o indivduo, parecia ser o elemento ultimo e irreductivel. Hoje ainda, a opposio e a concorrncia das duas concepes reVelam-se por uma distinco muito accentuada entre os estatutos de reforma eleitoral, que definem a qualificao dos votantes, e os estatutos de redistribuio, que repartem com cuidado, entre grupos naturaes, o poder representativo. Em 1832, em 1867 e mesmo em 1884, pareceu que os segundos excitavam mais emoo e se affiguravam ser mais momentosos que os primeiros. V-se quanto custava a esclarecer-se e a tomar logar a noo de um direito politico pessoal. O duplo bill do sr. Gladstone fez desapparecer, para o futuro, o interesse ou, pelo menos, a importncia de semelhante diviso. Triumpha o indivduo ao mesmo tempo que se dissolvem os grupos histricos, pela introduco das circumscripes individuaes talhadas proporcionalmente ao numero de eleitores. Segundo toda a apparencia, a Inglaterra Vae derivar rapidamente para o typo francez. Nos Estados Unidos, a idia de uma funco e de um direito politico inhrente pessoa do cidado desde muito familiar ao legislador; as constituies dos Estados particulares o attestam. No foi, pois, por a no ter conhecido, mas de propsito deliberado, que as constituintes de 1787 excluram

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semelhante questo do pacto nacional. Notei, nas paginas que precedem, o sentido e exacto alcance da Declarao de direitos que se encontra nas primeiras disposies constitucionaes. No recordarei dessa analyse seno dois pontos : primeiro, que taes disposies so dirigidas somente contra o poder federal e no obrigam por si ss aos Estados particulares ; segundo, que ha alli para o indivduo garantias e meios de defesa, mas no absolutamente meios de aco e qualquer fraco de poder. Direitos politicos positivos, a constituio federal no admitte a exercel-os seno as antigas corporaes soberanas chamadas Estados. Os verdadeiros e nicos cidados activos, segundo o estatuto nacional, so os Estados. Os indivduos no tm entrada nessa esphera superior. Para no citar seno uma prova, e a mais eloqente, recordarei que no ha eleitores federaes por obra da constituio federal. O poder central no penetra at essas profundidades. Attribue um certo coefficiente de representao a cada Estado, e cada Estado decide depois sua vontade, com uma nica restricco (Art. I, S. II, I) que pessoas tm qualidade para nomear seus representantes no Congresso e seus eleitores presidenciaes. (1) O principio de que os direitos politicos so attributo pessoal do cidado tem como conseqncia

(1) At segundo a disposio XV, fica aos Estados aliberdade de crear desegualdades eleitoraes entre os cidados, menos por motivo de raa ou cr.

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necessria o principio de que a vontade expressa pela maioria dos cidados soberana. Ora, deste segundo principio negao expressa o artigo capital da constituio, o que se refere composio do Senado. Todos os Estados, por mais deseguaes que sejam pelo algarismo da populao, so representados uniformemente por dois membros na cmara alta. A egualdade neste ponto entre os Estados, no entre os cidados. A propria eleio presidencial, que a constituio de 1787 entendera dever reservar nao e ao numero, foi recuperada pelos Estados. E' hoje regra commum que em cada um dos Estados Vota-se, no por circumscripes individuaes, mas em massa e por escrutnio de lista, em eleitores de segundo grau, cujo collegio encarregado de nomear o presidente da Unio. O candidato que obtm maioria, ainda que seja de algumas centenas de votos, nas centenas de milhares de votantes de um Estado, como j tem acontecido em New York,triumpha assim no Estado inteiro. Em cada eleio, pois, uma maioria de Estados, antes que uma maioria de indivduos, quem decide da victoria, e to certo isto que muitos presidentes conseguiram ser eleitos ficando muito aqum da maioria absoluta dos suffragios populares, quando havia mais de dois candidatos, alguns at, depois de haverem sido constituidos authenticamente em minoria dos mesmos suffragios, em face do seu nico concorrente esbulhado. V-se que estamos aqui deante de uma concepo particular da soberania e dos direitos polticos. Na esphera da constituio federal, no

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existem direitos polticos activos inhrentes pessoa dos cidados; no existe seno um poder representativo repartido por entidades collectivas. E' como na Inglaterra, mas por motivos diffrentes. Na mesma esphera, a frmula da soberania mixta; a soberania no pertence unicamente maioria numrica dos individuos, pertence tambm, e em medida largamente preponderante, maioria numrica de trinta e oito poderosas pessoas moraes. Elias, e no os individuos, que so effectivamente os membros do Estado, as partes integrantes e como que os elementos orgnicos do corpo politico. Transporia os limites de uma simples concluso, se acompanhasse at ao fim o encadeiamento da deduco encetada. No me abstenho entretanto de indicar alguns pontos ainda, referentes aos limites e fim da soberania, espirito, estructura e modo de accrescimo da constituio nas trs naes. Viu-se que em Frana a equao poltica s comprehende dois termos o indivduo e o Estado, um infinitamente pequeno, outro infinitamente grande. Nada ha entre elles que detenha o olhar. Nenhuma organisao cohrente, solida, experimentada, corporifica interesses parciaes ou especiaes considerveis. Os grupos locaes ou especiaes, de origem muito recente, no so mais que ponto de encontro sedio para os individuos, em certos actos da vida publica; so quadros inertes e no seres dotados de conscincia e vontade pro-

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prias. S o egosmo mesquinho de cada cidado contrape-se ao interesse individual e superior da nao. To prodigiosa desegualdade de Valor entre os dois nicos elementos vivos da sociedade poltica faz com que o pensador que, dos sonhados cimos do poder publico, considera as molculas humanas, se julgue com o direito de dispor dlias soberanamente e no as poupar. Por outro lado, as nossas constituies francezas dirigem-se a um povo reconduzido indefinidamente ao estado de natureza pela queda de suas instituies histricas e dotado de novo de extraordinria plasticidade pela deslocao dos antigos quadros resistentes em que os cidados se haviam agrupado como aggregados compactos e fixos. O mesmo pensador deve suppr em si mais fora do que necessrio ter para mover vontade esse p humano, ajunctal-o ou repartl-o nestes ou naquelles pontos escolha, moldal-o finalmente da forma que melhor julgar. O poder de fazer tudo reune-se aqui por hypothse ao direito de tudo fazer. Ser pois necessrio o esforo todo da razo para que os prprios sonhos no se affigurem realidades de fcil apprehenso, e, no numero infinito das combinaes de que nos suppomos senhores, no esperemos encontrar a destinada a realisar a justia absoluta, a felicidade de todos. Idealismo profundo, optimismo decidido entram, pois, na conta dos caracteres fundamentaes das creaes constitucionaes francezas. Distinguem-se por uma inspirao nobre, vasta e humana, que se interrompe nos perodos fatigados, mas para logo reapparece com os sbitos rejuve-

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nescimentos de que a Frana possue o segredo; bem se viu isto em 1848. Por outro lado, esse duplo instincto exalta naturalmente a ambio e incita a presumpo do Estado; no lhe repugnam bastante os processos auctoritarios ou summarios, e de boa mente inclina-se para o socialismo. Apprehende-s aqui a autonomia fundamental que o direito publico francez occulta. Mostrei ha pouco o logar considervel que o individuo nelle occupa. A soberania repousa nelle em ultima analyse; o poder publico no tem direitos seno pelo que renuncia de sua liberdade natural, supposta sem limites; delia pde reservar quanto lhe appraz. Assim as nossas constituies so de todas as mais abundantes, as mais decisivas, as mais affirmativas no capitulo dos direitos do cidado. A sua primeira intuio das coisas "tem essa orientao. Nisto consiste o seu beneficio e a sua honra. Seja qual fr a critica que se possa fazer declarao de direitos de 1789, ficar sempre sendo certo que foi pela sua retumbancia que os princpios de liberdade individual e de justia egual para todos, encerrados at ento em mximas de philosophos e em aphorismos de salo, se tornaram artigos inevitveis de toda legislao, e a necessidade da hypocrisia, suprema homenagem, foi desde ento imposta a quantos os violam. Mas esse apenas o primeiro de dois momentos. Depois que o Estado foi creado pelas vontades de todos esses tomos humanos, segunda intuio das coisas produz-se com orientao diversa. O colosso improvisado (ou os que pensam por elle) entra a sentir em si um
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poder proporcional superioridade de sua fora sobre tudo quanto o rodeia, deveres adequados, a tal poder, direitos da mesma extenso que os deveres. Procura instinctivamente escopo e alvo dignos dos immensos meios de que dispe; apodera-se delle a idia a de um soberano bem social; e traz comsigo a razo d'Estado. Os direitos do indivduo, primeiro thema da Constituio, fonte reconhecida de todo poder legitimo, empallidecem muitas vezes durante essa segunda phase e apagam-se deante desse ideial usurpador. A intemperana legislativa e regulamentar do Parlamento e dos poderes pblicos, a existncia e actividade exaggerada de uma justia administrativa em que o Estado figura como juiz e parte, so os dois factos que revelam com mais segurana a inclinao a subordinar e humilhar o interesse ou as liberdades privadas, e a fundar o despotismo consciencioso do interesse publico. A Inglaterra, e, na esphera federal, os Estados Unidos, soffreram menos que a Frana do primeiro desses males; escaparam do segundo. Aquelles dois paizes deveram, effectiVmente, importncia e prestigio das grandes pessoas moraes que precederam e crearam as suas constituies, no conheceram at agora a antithse cheia de attritos do Estado e do indivduo, a oscillao sem parada alternativamente os direitos de um e a alta misso do outro. Outro problema reteve em regio mdia a atteno dos constituintes e impediu que resvalassem pelo dclive para essas duas questes extremas: o do equilbrio a estabelecer entre

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poderes preexistentes. Definies e comparaes no se querem levadas at o extremo do seu sentido. Todavia, uma das que acima indiquei propria para explicar de modo muito eloqente esse caracter capital do direito publico anglo-saxonio. Mostrei que as duas constituies que tm esse nome, se no so propriamente tractados, contm entretanto tratados que lhes so parte essencial, e tomam d'ahi a physiognomia. Ora o fim de um tractado entre poderes vivos sempre dar garantias a cada um dlies; pode succder que supportem, nunca que crem um poder preponderante que os absorva; quando muito, propem-se instituir (tal o caso dos Estados Unidos) um poder arbitrai com procurao limitada que os concilie.A perfeio de um tractado nunca est em pr a justia ideial em artigos, a justia no appareceria alli seno para ser conculcada ou Violada pelos egoismos que se encontram, mas em exprimir com exactido e consolidar o equilbrio effectivo das foras entre as partes contractantes. A manuteno do stato quo, a procura de uma mdia, eis a mais elevada aspirao de um tractado. E'-lhe estranha a idia de um soberano bem social. Realismo estreito e lcido, intuio fria, satisfeita ou resignada da Vida de cada dia, repugnncia aos planos Vastos, aos grandes meios e grandes movimentos, destruidores naturaes de todo equilbrio um pouco complexo, formam, pois, um caracter commum das duas constituies anglo-saxonias. Em Frana, os constituintes no tinham em mente seno mnadas humanas cujas differenas de gnero como de grau, vistas de to alto, dissipavam-se

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pela distancia. Foram, pois, levados a imaginal-as como eguaes e semelhantes entre si, isto , a considerai-as como abstraes que a sua propria natureza submette a princpios muito geraes. Os princpios occupam, por essa razo, logar preponderante no direito publico francez.Em segundo logar, uma das circumstancias do acto constituinte particular Frana que nenhuma realidade profundamente baseada e cimentada pela historia occupa o terreno, nenhuma parede do antigo edifcio, ainda de p e solida no meio do terreno vago, perturba a ordem e complica o traado da nova construco. Os constituintes francezes acham-se, pois, nas condies do architecto que se encarregou de levantar um monumento no centro de uma praa publica: dispem de superficie livre e descortinada. Como se haviam de subtrahir tentao de edificar fabricas de perfeita eurhythmia, de que todas as partes se encadeiam entre si e se harmonisam com alguns centros muito pouco numerosas? Como no haviam de pedir o prestigio e a durao simplicidade do plano, elegncia da planta, ponderao das peas, perfeio do apparelho? Esses tambm so penhores de solidez, posto que no sejam os mais seguros, pois s se dirigem razo; mas prudente, afinal de contas, s os procurar quando no se possuem outros, dos que se fundam nos hbitos. Os constituintes francezes fizeram, pois, obra de raciocinadores, de engenheiros e artistas. A lgica alma de suas creaes.Emfim, destrudos ou suspeitos todos os poderes de outrora, no era possvel referir-Se sua practica ou remet-

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ter-se sua jurisprudncia para os pontos omissos. Julgou-se necessrio dizer tudo de novo e tudo determinar segundo os principios. Dahi procede que os primeiros textos francezes visam encyclopedia tanto como ao systema, e o direito publico francez de todos os tempos ficou sendo, a exemplo dlies, apaixonadamente explicito e religiosamente littral. E' maxima que se tornou Verdadeira sob todos os nossos successivos regimens que todos os direitos so escriptos, que nenhum direito pode nascer sem texto que o consagre ou extinguir-se sem abrogao expressa. No ha paiz onde esteja mais obliterada que em Frana a concepo de um direito costumeiro, em que menos seja comprehendida a virtude da reticncia. No ha outro em que mais rpugne ao espirito a comprehenso de um direito pretoriano, que conserva a forma e desnatura a essncia. A Inglaterra e os Estados Unidos deveram natureza de seus actos constituintes o escaparem ao imprio absoluto da lgica. J se viu que, se taes actos no so propriamente tractados, contm tractados entre poderes estabelecidos. Ora um tractado no sacrifica preteno de tudo referir a algumas verdades simples e acompanhal-as at as ultimas conseqncias. No pode deixar de reflects mais ou menos no seu texto o que ha de contingncia, de incoherencia, de diversidade e de complexidade na situao de que procede; quando muito, compraz-se em introduzir tambm alguma ordem e attenuao. A jurisdico do espirito systematico no se amplia a esse domnio movedio

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da fora e da Vontade. O facto constante e conhecido para a Inglaterra, como j antes vimos demonstrado; tambm o , ainda que menos, quanto constituio dos Estados Unidos. O texto federal pretende apparentemente ser uma composio regular; estabelece princpios; mas basta considerar um pouco de perto para vr que nenhum'principio alli seguido at o fim, e que interesses concretos e Variados regulam tudo por compromissos. Citarei por exemplo o principio da liberdade humana, affirmado cathegoricamente no alto da Declarao de independncia e contradicto de forma hypocrita pela seco IX do art. 1. da Constituio. Citarei do mesmo modo o principio do respeito devido aos contractus e o da arbitragem federal entre os Estadas, affirmado cathegoricamente pelo texto da Constituio e abertamente contradicto por essa II Disposio de que o Supremo Tribunal acaba ainda recentemente de fazer to extraordinria applicao. (1) A cada pagina, clusulas que se contrariam conservam o vestigio de uma lucta constante e de uma victoria alternada entre os Estados do Sul e os Estados do Norte, entre os Estados muito populosos e os pequenos Estados, entre os Estados livres e os Estados que tinha escravos, assim como entre todos os Estados e o poder nacional ainda
(1) E' sabido que, havendo alguns Estados repudiado a sua divida ou reduzido o juro garantido por lei aos seus credores, o Supremo Tribunal declarou-se incompetente e recusou conhecer da inteno dos auctores.

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no nascedouro. O encadeiamento lgico e a disposio systematica rompem-se e perecem incessantemente nessas alternativas de influencia. Por outro lado, um tractado visa somente os pontos j litigiosos ou apparentemente subjeitos a tornarem-se taes. Tudo mais, ou no regulado, ou somente o por documentos annexos e secundrios. Ao lado desse texto especial e limitado, o costume, a legislao regulamentar, as legislaes locaes conservam, quer na Inglaterra quer nos Estados Unidos, amplo dominio ; provem discretamente e sem estrepito s mudanas e adaptaes que o correr do tempo torna necessrias, e naturalmente o que se arrisca cada vez muito menos do que se se tivesse de tocar solemnemente no texto principal. A constituio fica, pois, a um tempo mais desembaraada, mais leve e mais estvel. Nenhum homem instrudo ignora que o direito costumeiro occupa logar e desempenha papel considervel na constituio ingleza; , pelo menos, corrente que esse direito forneceu mais de um desenvolvimento enrgico e original nos Estados Unidos na esphera da constituio federal. Tentei pr este facto em evidencia nas paginas que procedem a propsito das attribuies do Senado. No menos manifesto no systema das eleies graduadas que a pouco se justapoz, na eleio presidencial, s operaes previstas pelo texto. Ser preciso mostrar a gravidade e alcance do contraste? Por um lado, as alteraes lentas, as transies moderadas, que acompanham e refletem

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o movimento natural das coisas; por outro, as transformaes veladas que se no confessam e no collidem com frmulas consagradas seno depois de terem conquistado secretamente os instinctos e assegurado a alliana de um longo habito, so muito mais fceis na Inglaterra e ainda nos Estados Unidos que em Frana. Outro tanto pde-se dizer das modificaes parciaes e apparentemente arbitrarias, obras de tacto em que o esprito constantemente acompanhado e advertido pelo sentimento o possvel e do opportuno. Em Frana, a perfeio logca do texto faz com que, admittida uma modificao qualquer, fique o conjuncto aberto e franqueado a toda a srie das conseqncias do principio que ella implica. E' como uma cidade apenas defendida por um nico recinto e que no tem reductos interiores. Forado o recinto em um ponto, derramam-se os assaltantes por toda a praa. As duas constituies anglo-saxonias so providas desses reductos interiores; devem sua propria natureza no terem conhecido as transformaes precipitadas que precedem s vezes as necessidades e idias, as manifestaes ruidosamente triumphantes que expem o progresso resistncia dos preconceitos affrontados, as revises inteis e perigosas de todo o systema por causa de um nico ponto defeituoso, so inferiores s francezas quanto concepo do conjuncto; o plano menos satisfatrio ao espirito; a inspirao menos elevada; mas em compensao, tm uma elasticidade, uma faculdade de adaptao que lhes tem proporcionado at hoje duraco de facto

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superior de nossas construces regulares, de nossas casas eternas.> Disse at hoje. A transformao produzida em Frana no sculo passado no lhe peculiar; procede de causas geraes. Realisou-se alli de um s jacto; realisa-se em outros paizes por estdios ou por evoluo insensvel. Em todas as sociedades, o crescimento da riqueza movei, massa illimitada e accessivel a todos, nivella as superioridades fundadas na preponderncia da riqueza immoVel, massa limitada e objecto natural de monoplio. Em todas as sociedades, o desenvolvimento da sciencia, dominio franco a todos os indivduos bem dotados, nivela as superioridades fundadas na preponderncia da experincia e da tradio, patrimnio de certas corporaes e de certas familias. Em todas as sociedades, as regies distantes se approximam, por assim dizer, merc do apefeioamento das communicaes, traVam-se pela actividade das permutas, e tendem a perder o sentimento de vida propria e de destino separado. Em todas sociedades, attenuam-se cada vez mais as differenas entre as localidades, as pessoas, as idias e os interesses. Tudo quanto serve de quadro e sustentaculo a grupos parciaes ou especiaes, intermedirios entre o Estado e o indivduo, acha-se, pois, attingido, minado ou destruido, e certo que todos os povos, um pouco mais cedo ou mais tarde, atravessaro as condies de que nasceu em 1789 o systema politico francez. Pela aco lenta dessas causas que se V, na Inglaterra como na America, a egualdade democrtica e ahomoge-

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neidade nacional augmentar com movimento connexo e preparar o dia remoto, mas inivitavel, em que os dois paizes ho de ter uma constituio politica simples fundada na lei, quer dizer, na Vontade expressa da maioria numrica, em que a lei pretender no se fundar mais seno na razo, em que a razo, tornando-se senhora do terreno, pela retirada gradual da tradio e do costume, se exprimir e se satisfar por concepes systematicas, e em que no poder mais encoctrar seno em si propria, em uma intuio mais completa e mais variada do seu objecto, as modificaes que a politica ainda colhe dos elementos irracionaes fornecidos pelo passado. Um observador perspicaz disse que os Estados Unidos estavam no seu periodo feudal, e que poderiam muito bem passar por sua Vez pelas phases successivas da centralisao. J indiquei as circumstancias que retardaram e que contrariaro por muito tempo ainda essa evoluo. Pelo seu lado, a Inglaterra tende a deixar de ser um governo de opinio publica e tornar-se uma democracia organisada. No ha muito quando a maioria do povo ainda era excluda da nao legal, as suas aspiraes diffusas formavam como uma atmospera com movimento moderado, onde se banhavam e agitavam com apparente liberdade poderes autnomos, que vinham finalmente a ceder corrente. A's Vezes retardaVam-se na resistncia, e a fora accumulada dessa corrente, arrebatava tudo. Hoje, merc de um suffragio quasi universal, a vontade popular condensou-se e materialisou-se em um

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orgam legal o Parlamento. Acta dalli sobre a lei e o goVerno maneira de mola poderosa e regular, que faz presso e descarga no ponto conveniente, e produz com perfeita segurana o movimento esperado. Em summa, as differenas cima indicadas entre os trs paizes no so, pois, integralmente irreductiveis; procedem em parte de um retardamento que dois dentre elles sofreram num movimento a que todos cedem, e em que a Frana os precedeu. Esta resalva era necessria para indicar o exacto alcance das observaes que precedem; com ella fecho este estudo j demasiado extenso.

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O sr. Janet, na introduco magistral com que abriu a terceira edio da sua Historia da Sciencia Poltica, levanta-se contra uma opinio que ganhou" grandes crditos modernamente. Os estadistas francezes do sculo passado, diz em substancia, no so nem os nicos, nem sequer os primeiros (como alguns se comprazem em insinuar) que te' nham introduzido as idias abstractas na poltica. Os estadistas americanos tinham-os precedido. O sr. Janet cita a propsito disto a declarao da independncia de 1776, as declaraes de direitos contidas nas constituies que a maior parte das antigas colnias adoptaram de 1776 a 1785, finalmente as dez emendas accrescentadas constituio federal. Entende que esses trs textos ou grupos de textos no differem sensivelmente, na essncia e no gnero, da declarao de direitos franceza de 1789; s o ultimo no a precedeu. So,
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em geral, exposies de princpios mais ou menos ricas de mximas metaphysicas. Tracta-se alli uniformente de direitos naturaes, inalienveis e indefectveis. Algumas das constituies dos estados suppem at que o homem reserva para si taes direitos no momento em que entra em sociedade, o que implica a existncia de um estado de natureza anterior; Rousseau puro. No ha, pois, fundamento para assignalar entre americanos e francezes um contraste que Verta em proveito daquelles e confuso destes. So os primeiros elogiados principalmente por se haverem inspirado na tradio e nos precedentes ; censuram aos francezes de serem mros theoricos e de darem demasiado credito s phrases ccas, s idias ephemeras. Os dois povos sacrificaram s mesmas generalidades philosophicas, mas foram os americanos que comearam. ' O sr. Janet julga entretanto que toda essa ideiologia viera de Frana aos seus precursores d'almmar. Montesquieu, Rousseau, Voltaire lhes haviam sido mais ou menos mestres; mas esses prprios grandes homens no tinham feito mais que precipitar, pelo mpeto do seu gnio, que universalisar pela Virtude da lingua franceza, uma evoluo cujo Vestgio se encontra antes dlies, na Inglaterra por exemplo com Locke, e cujo curso se pode seguir at antigidade, at Socrates, como se sobe um rio at nascente. E' nada menos que a evoluo natural do espirito humano, procurando apprhender e desprender do prprio fundo as idias geraes. A nossa declarao de direitos de 1789 producto e termo de trabalho extenso e continuo, nor-

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mal e necessrio do pensamento sobre si mesmo, e os que lhe amaldioam o effeito devem estar preparados para condemnar-lhe a causa. Quem ousaria seriamente levar at ahi o paradoxo? Accrescenta o sr. Janet que a nossa declarao muito mais practica do que o professa ser. A forma e tom philosophicos no conjuncto no obstam a que cada um dos artigos tenha em vista alguma queixa actual e conhecida por todos. O artigo acerca da liberdade individual tem em vista a Bastilha e as cartas de prego ; o artigo relativo liberdade de cultos, a perseguio dos protestantes ou a sua collocao fora da lei commum ; o artigo referente s contribuies publicas, a desegualdade dos impostos, etc. Sob esta feio, a nossa declarao de direitos de 1789 pde ser comparada ao bill dos direitos inglezes de 1688, ao qual costumam oppol-a. A differena nica que na primeira as queixas, em vez de serem expressamente enunciadas, esto subentendidas. Eis com certeza, vistas largas e claras, exactas e profundas. Tomei o prazer de as reproduzir resumindo-as, no tenho seno que adherir totalmente a ellas. Impressiona-me principalmente a engenhosa observao de que os nossos constituintes eram mais positivos em substancia do que o pareciam na forma. Ha ahi uma regra de interpretao histrica de grande alcance. Quantas medidas de governo, quantos sacrifcios s necessidades do da e da hora, foram appresentados ento, mais ou menos ingenuamente, como puras e livres homenagens aos princpios! No se pode ter a certeza de com-

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prehender a Revoluo e os homens que a fizeram, se no se distinguir o corpo de seus actos da linguagem moda de que o revestiram. Em todos esses pontos, a penetrante analyse do sr. Janet lanou Vivas e preciosas claridades. A discordncia, se o , s existe entre o meu eminente confrade e mim apenas sobre um artigo. Se eu julgo como elle que os francezes de 1789 tinham mais espirito practico do que se lhes concede, no creio que os americanos do mesmo tempo tenham tido tanto espirito metaphysico como ns e do mesmo gnero. Que tenham sido os primeiros a introduzir as enunciaes de princpios abstractos na poltica practica, no materia de duvida. Ningum ter a idia de contestar uma these to abundantemente, to solidamente provada. Mas ser idntico o sopro que anima esses textos e os nossos, por mais anlogos que sejam na frma e no teor? Esta questo, que o sr. Janet no tinha que resolver, merece deter-nos a atteno. Dar-nos- occasio de rever e caracterisar toda a serie das declaraes americanas. Retomo primeiramente a questo de methodo e apodero-me, para applical-a aos textos de ultra-mar, da regra de interpretao to judiciosa que o sr. Janet recommenda para os textos francezes. E' corrente que a declarao de independncia e principalmente as declaraes de direitos dos Estados particulares contm numerosas mximas de direito natural. Importar isto em dizer que os constituintes americanos fossem idelogos em substancia no sentido e na medida em que o eram

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os nossos ? Temerria seria a concluso. As idias abstractas esto por toda parte no sculo dezoito, so, por assim dizer, o vesturio, o uniforme da poca ; cada qual o enVerga sem que dahi se possa inferir juizo decisivo acerca dos seus motivos dirigentes. Sem duvida, como todos os uniformes, este, ainda que o espirito e o caracter fossem a principio rebeldes, faz penetrar lentamente nos homens que o trazem o que quer que seja do ideial a que corresponde ; em parte nenhuma apenas um disfarce e uma mascara. Mas, segundo os casos, os logares, as raas, a crena nos princpios metaplrysicos mais ou menos natural ou imitada, a profisso mais ou menos substancial ou verbal, o sentimento mais ou menos profundo ou superficial. Ahi esto trs naes em que as mesmas generalidades se encontram em todos os lbios. Aqui, essa alta philosophia provoca um enthusiasmo, uma f, que arrebatam a alma inteira; alli, suscita gosto sincero, mas ephemero e fugitivo, um como dilettantismo do espirito ; alm, no mais que moda e gria, adopo frVola e passiva do estylo corrente. A presena dos grandes princpios metaphysicos , pois, menos significativa por si propria do que o tom geral do documento que os contm, a physiognomia do contexto e as circumstancias sob cujo influxo foi redigido. Citaes desta espcie, ainda que muito copiosas, so menos uma prova que um convite a procurar provas nos outros elementos do problema. Examinemos de perto, neste intuito, o mais antigo dos textos americanos, a declarao de independncia de 1776. O centro de gravidade da pea
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a enumerao minuciosa das queixas coloniaes contra o rei de Inglaterra. Occupa mais de dois teros do manifesto, e com isso, como ningum duvida que os auctores se ufanam de impressionar a opinio. Essa lista interminvel insere-se num argumento cuja collocao significativa. Ao alto, uma simples phrase de prembulo ou de exposio : diz-se alli que um povo que toma a resoluo de romper os vnculos que os ligavam a outro povo deve contas dos seus motivos humanidade. Desde a primeira palavra ficamos, pois, advertidos de que se tracta ahi, no de promulgar artigos de legislao universal, mas de dar razes geraes e de occasio que expliquem um acto contingente. Segue-se a maior no syllogismo : os auctores da declarao tm como evidente em si que os- homens foram creados eguaes, que tm direitos inalienveis, entre os quaes a vida, a liberdade, a procura da felicidade ; que o governo institudo para lhos assegurar; que a legitimidade de seu poder provm do consentimento dos governados. Quando uma frma de governo, accrescentam, torna-se destruidora desse fins sagrados, o povo tem o direito e o dever de derribal-a e substituil-a por outra mais adequada ao fim. Estas poucas linhas exgottam toda a metaphysica do documento. Pde ser que me engane, mas todas as phrases que precedem deixam-me a impresso de generalidades Vagas, fluctuantes e oratrias, e no de axiomas enfeixados, rigidos e imperativos como os da nossa declarao; percebo ahi o advogado lgico que enfileira as suas premissas, no o philosopho que articula os seus dogmas.

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Muito pouco cerrado, rgido e imperativo devia ser, effectivamente, o principio da egualdade dos homens na bocca desses proprietrios d'escravos, que, nesse mesmo momento (como bem se viu alguns annos depois) nenhuma idia tinham de renunciar instituio do captiveiro, e que depois, para a manterem, subverteram o Estado, tentaram segunda vez quebrar a unidade nacional, arriscaram bens, liberdade e vida. Quando os auctores da declarao chegam a fallar do governo, definem-o, no segundo o seu fundamento abstracto, no segundo o seu principio gerador, mas segundo o fim que tem por misso realisar. Caracterisam muito modestamente esse fim como garantir a vida, a liberdade, o direito de procurar a felicidade ; o menos que se pode querer. No se pde ficar mais longe da petulncia e ostentao philosophicas. Nada semelhante nossa frmula positiva, estreita, incisiva, que toda a soberania reside no povo; mas essa outra frmula ampla, leve, comprehensiva, que os governos no poderiam ser ou conservar-se legtimos sem o consentimento dos governados. No ser o mesmo que admittir que um typo qualquer de governo, mesmo contrario aos dictmes da razo abstracta, pde se tornar legitimo, se fr acceito ou tolerado pelos subditos ? Julga-se ainda necessrio arredondar essa frmula j to obtusa, desbastar-lhe os ngulos irritantes: No prudente, diz o texto, mudar, por causas ephemeras ou transitrias, os governos estabelecidos desde muito, e, effectivamente, emquanto os

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soffrimentos no so intolerveis, as sociedades humanas tomam a rosoluo deaccommodar-se com elles. Mas, alm de certo limite, e quando evidente o designio de submetel-as ao despotismo, direito e dever seu derribar os poderes estabelecidos e tomar garantias para o futuro. As colnias, que tiverem essa longa pacincia acham-se agora nessa suprema necessidade. E' uma theoria, sem duvida, confesso ; mas o que lhe constitue a substancia a manuteno do presente e o respeito do passado. O regresso aos princpios apresenta-se ahi como excepo, quasi como derogao. O que se segue no menos decisivo. Aqui intercalam-se effectiVamente, os vinte e sete paragraphos que especificam cada um uma injustia ou excesso do poder. E' a menor do syllogismo. Depois, antes de passar concluso, tem-se o cuidado de recordar que muitas vezes se advertiu ao povo de Inglaterra, se appellou para a sua justia, para os sentimentos naturaes que resultam da consanginidade, e que tudo foi baldado. S depois de todas essas precaues e ceremonias, por que assim digamos, que se resolvem a concluir o racicinio, isto , a declarar que por conseqncia partido o vinculo entre a Gran-Bretanha e as colnias, e estas passam a formar Estados livres e independentes. Nunca houve poltica mais decididamente experimental e practica. Nunca se rodeou a ordem estabelecida e antiga de mais attenes e cautelas, nem se fez mais claramente depender a resoluo a adoptar, no de um principio absoluto, mas das condies e das circumstancias.

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Tenho assim exgottado o texto da declarao de independncia. Em substancia, nada ahi ha abstracto e methaphysico seno as duas proposies que os homens so eguaes e que existem direitos inalienveis. Ora, poder-se-iam cortar, e a declarao continuaria a formar um todo slido e subsistente. Fazem boa figura na preparao oratria do argumento: no lhe so parte essencial e vital. Essa pouca philosophia no determina o verdadeiro caracter do texto; no faz mais do que abrir larga e decentemente a marcha ; a caracterstica reside em outro ponto. A preoccupao visvel dos auctores explicar e desculpar o acto grave e suspeito pelo qual as colnias separam-se da metrpole. Tudo tira d'ahi a significao e a cr. Os princpios invocados no o so pelo Valor dogmtico prprio ; no os foram buscar, como a Constituinte Franceza o fez com os seus, para os desenrolar deante do publico, inculcal-os aos espritos, tornal-os objecto de ensino dirigido ao mundo. Foram buscal-os para avolumar, lardear, ornar a justificao de um procedimento extraordinrio e irregular. A declarao de independncia no recorda absolutamente o tom de bravura metaphysica que sa na declarao de direitos de 1789. E' um trecho de apologetica firme, moderada e resignada. A mesma observao applica-se dentro de certos limites s declaraes de direitos contidas nas constituies dos Estados; mas aqui concedo de bom grado que o direito natural ministra mais de uma entrada em materia, os axiomas philosophicos so numerosos e aVultam, e muitos parecem ex-

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trahidos do Contractu Social. Repetirei somente a este propsito as trez observaes que communiquei ao sr. Janet e que elle levou em conta. Primeiro, muitas dessas declaraes contm, inhabilmente misturados aos seus aphorismos, Vrios artigos de direito positivo, de alcance s vezes especialissimo de sorte que raramente tm o aspecto franco de um manifesto philosophico. Segundo, no so distinctas da Constituio; formam-lhe o primeiro capitulo e esto collocadas consequentemente, com o resto do texto, sob a guarda e sanco do poder judicirio;o que demonstra que o seu Valor jurdico e practico excede e sobrepuja decididamente o valor abstracto e metaphysico. Ultima particularidade: as mximas absolutas de egualdade e de liberdade eram, em Frana, expresso de um ideial que s se podia alcanar arrastando ou sacudindo o peso de uma historia secular, forando os Vinculos de uma organisao complicada; alli naquella terra nova e virgem, eram a representao dos prprios factos, das relaes naturaes, fceis e simples de uma sociedade nova e sem passado. As mesmas mximas eram, pois, por posio infinitamente menos theoricas na America que em Frana; affastavam-se menos das idias de politica practica, taes quaes simples homens sensatos e de Vistas claras, de nenhum modo philosophos, podiam inferil-as da sociedade que tinham Vista. As nossas declaraes de direitos, no seio de uma civilisao dez Vezes secular, eram semelhantes a edifcios collocados mais que plantados, ou mesmo a construces no ar; no se po-

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deriam fazer outras nesse terreno coberto de escombros. Sustentavam-se pelo alto, como Violie le Duc diz das cathedraes gothicas, merc da presso e da contra-presso das barbacans e botarus metaphysicos que os seus architectos atiravam ousadamente pelos espaos. As declaraes de direitos dos Estados americanos, com os mesmos materiaes e as mesmas formas, eram edificadas em solo firme; a sua estabilidade afianava-se pela solida base assente nas proprias coisas, no pelo equilbrio prestigioso das idias. Chego finalmente ao texto a que mais particularmente se dirigiam as minhas observaes e conceitos no correr deste Volume: as dez primeiras emendas Constituio Federal. Podem aqui oppor-me um ultimo argumento. As dez emendas so posteriores s declaraes de direitos da maior parte dos Estados e destas foram tiradas ou imitadas. Esta ultima serie de textos tem, pelo menos no seu teor, incontestvel semelhana com a nossa declarao de 1789. Ha, pois, razo para inferir-se que as trs classes de documentos so geradas pelo mesmo espirito e podem ser reputadas da mesma familia. Admitto a relao de successo e at de filiao que se pretende estabelecer entre as declaraes de direitos dos Estados e as dez emendas. Mas dahi tiro exactamente a inferencia opposta. Por que no recebeu o segundo texto o titulo de declarao de direitos? Teria sido naturalissimo quando se lhe procurava francamente a substancia num instrumento com tal denominao. Jefferson o pro-

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puzera. Preferiram as expresses emendas e artigos, expresses incolores e, de mais a mais, muito pouco adequadas, pois taes emendas no emendam nada e so simples annexos. A modificao do titulo aqui tanto mais significativa quanto mais evidentes so os emprstimos tomados ao texto original; indica que o espirito diverso. E effectivamente, a imitao no versou sobre as mximas philosophicas, sobre os principios de direito natural; estes foram postos margem; as dez emendas no contm nenhum dlies. Tudo alli disposio legal, imperativa, exacta, practica. Finalmente, essas proprias disposies so menos transcriptas das constituies dos Estados que tiradas do patrimnio commum da antiga Common law ingleza, onde tambm os Estados tinham ido supprir-se. So direitos histricos e clssicos. Muitos Estados os tinham feito preceder de um mestre de ceremonias philosopho, de um licenciado em metaphysica. A conveno de Philadelphia supprimiu o mestre de ceremonias. Eis toda a dfferena. Taes direitos e garantias contm, sem duvida, philosophia;a philosopha est no fundo de todas as coisas, at da historia,mas nada devem a uma elaborao philosophica recente. A comparao das dez emendas com o nosso texto de 1791 d-nos egualmente uma srie de opposies e de contrastes. O homem, o indivduo que o sujeito e o beneficirio da nossa declarao de direitos. O sujeito e o beneficirio das dez primeiras emendas (creio j o ter demonstrado) so principalmente os Estados. O alvo e o fim

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nico da nossa declarao proteger da oppresso o indivduo. O alvo e o fim essencial das dez emendas proteger a independncia dos Estados, dar-lhes a garantia de que outrem no tentar ser senhor em seus dominios. A particularidade da nossa declarao que sendo absolutos os direitos proclamados, a auctoridade do texto pode ser opposta por cada individuo a todo e qualquer poder, central ou local. A particularidade das dez emendas que as inhibies que sanccionam no asseguram ao individuo seno limitada segurana; preserVam-no unicamente de certa ordem de poderes, os mais elevados, os que compem o governo federal ; no o resguardam dos poderes mais prximos, cuja tyrannia e arbtrio mais so de receiar para elleos governos dos Estados. Finalmente (e aqui volto a um argumento em que j toquei a propsito das declaraes dos Estados), as emendas fazem parte integrante da Constituio, e, por esse motivo, esto collocadas sob a sanco do poder judicirio federal. No s os actos da auctoridade exectiva, como tambm os estatutos Votados pelo Congresso, podem, se so julgados contrrios lettra ou ao espirito de um dos dez artigos, ser annullados virtualmente pelos tribunaes. As emendas tem, pois, valor juridico positivo, caracter eminentemente practico. No esto alli somente por pompa e ostentao, para instruco e edificao dos homensfim elevado de que no penso em dizer mal ; ha razo positiva para que alli estejam, e os autos do Supremo Tribunal do prova repetida de que no esto inutilmente.

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Que contraste com a nossa declarao de direitos de 1791 ! Esta est fora da Constituio, e os seus auctores no occultam a preteno de a collocarem acima delia. Ao passo que o caracter metaphysico do documento est a entrar pelos olhos de todos (pois abundam as definies, os axiomas, os princpios), nullo o seu valor jurdico e practico. Os tribunaes no conhecem das infraces desse texto supra-contitucional. Nenhuma garantia alm da propria magestade o protege das tentativas da administrao e do legislador. O caracter mais distinctive da declarao de direitos franceza exactamente a prodigiosa f dos homens de 1789 no imprio da verdade simplesmente enunciada. Considerando que a ignorncia, o esquecimento, ou o desprezo dos direitos do homem so as nicas causas das desgraas publicas e da corrupo dos governos. Eis o puro optimismo metaphisico. Ao passo que na America, o leguieio, o conhecedor practico da Common law, quem se revela pela preoecupao de organisar sanees regulares, em Frana o philosopho quem se atraia pela segurana com que, tendo proclamado os axiomas de direito em que cr, se persuade de que tanto basta, de que a convico se seguir por si propria em todos os espritos, de que os cidados pautaro sem difficuldade os seus actos por semelhente convico, e de que quaesquer outras precaues seriam injuria a princpios que, mal se mostraram, foram logo obedecidos.

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II
Uma das theses fundamentaes enunciadas neste Volume que a Constituio dos Estados Unidos no procede, como as francezas, de mero acto de soberania pelo qual indivduos que habitam no mesmo territrio e formam um s povo se combinam para regular a forma do seu governo. Alm disso descobrem-se alli os elementos de um como tractado, cujas partes contractantes so antiga e poderosas corporaes, as trese colnias norte-americanas. Dos dois caracteres este ultimo o mais profundo, o mais accentuado, o mais decisivo. Apparece s nos artigos de confederao de 1781. Mesmo em 1787, e no espirito do pacto definitivo, a Unio menos um povo de indivduos que um povo de Estado. Foram os Estados que ento exerceram effectivamente o poder constituinte. Juridicamente, celebraram em nome da nao a Constituio que fizeram. Na realidade, a nao, concebida como a somma indivisa de todos os habitantes dos trese Estados, menos auctora da Constituio que creao d'esta. O pacto de 1787-89 que pela primeira vez a domina pelo nome, que pela primeira Vez lhe d logar no direito publico : introdul-a, e immediatamente despede-se delia para voltar aos Estados. So os Estados e no os indivduos

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os sujeitos e beneficirios dos direitos polticos outorgados pelo texto. Elles que so considerados nas limitaes e restrices que o texto consagra. Em summa, o acto de soberania nacional, instrumento de direito publico, no faz mais do que cobrir um instrumento de direito convencional, um pacto, entre trese antigas pessoas moraes que, posteriormente, no cessaram de fazer sentir a sua presena e a sua fora na historia dos Estados Unidos. Pelos conceitos que acabo de recordar, acho-me em contradico com um professor eminente, o Sr. Burgess. Segundo o Sr. Burgess (1), a guerra da independncia menos effeito das queixas que as colnias tinham da metrpole (queixas certamente muito contestveis) que do sentimento cada dia mais vivo, da conscincia cada dia mais nitida de uma nacionalidade commum. O Congresso continental foi o orgam dessa nacionalidade, assim como a guerra da independncia de 1776 lhe foi a certido de baptismo. Nessa data no havia Estado, mas simplesmente provncias, que um acto solemne desse mesmo Congresso acabava de desligar da Vassallagem coroa de Inglaterra, mas que ainda no estavam politicamente organisadas. A nica autoridade regular que se achava empossada era o Congresso. Esse herdara todas as prerogatiVas da realeza esbulhada; alm disso, excercia o mandato constituinte. Na .primeira qualidade, os seus direitos eram
(1) Veja-se o notvel estudo publicado no primeiro fasciculo da Political Science Quarterly.

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extensissimos, na segunda, eram sem limites. Ningum mais podia seno elle, e elle podia tudo. A seu convite e por sua auctoridade que as colnias adoptaram constituies e elevaram-se dignidade de Estados : os Estados so creaes suas, e eralhe livre aquinhoal-os ainda mais estreitamente. Infelizmente, tinha de attender s enormes dificuldades da guerra de independncia ; teve, pois, muita demora em elaborar uma constituio nacional. As colnias adeantaram-se, e, chegado o dia, o poder constituinte achou deante de si os Estados organisados, em situao de dictar condies. Assim foi que empolgaram os direitos da nao. Em 1781, os artigos de confederao consagraram o que o Sr. Burgess qualifica a usurpao dos Estados. At ento o Congresso, virtual e legalmente, fora a auctoridade nica e suprema. Os Estados haviam proclamado a perpetuidade do regimen frustratorio que tinham imposto ao Congresso. Tal regimen durou oito annos. Para logo se compremettra e desacreditara pelos seus resultados. Combinou-se em restituir nao parte do poder que ella deixara escapar das mos. Pela Constituio de 1787-89, o povo americano readquiriu e reaffirmou a sua soberania. A feio propria desse instrumento arrebatar aos Estados todas as funces polticas e restringil-as as funces civis e de policia, as quaes j no justificam o nome de Estados que adoptam, mas quando muito o de Commonwealths, isto , sociedades subordinadas, que gozam, sob a inspeco da nao, de um self-government extensissimo.

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Era um progresso : entretanto a nao no recuperou ento tudo quanto deveria ter recuperado. Em trs pontos, ficou aqum do seu direito. Deixou aos Estados larga superintendncia, legislativa e administrativa, sobre as eleies federaes. Deu s legislaturas dos Estados a eleio dos senadores federaes. Consagrou o principio da egualdade de representao dos Estados, pequenos ou grandes, no senado. O sr. Burgess reclama a suppresso desses trs privilgios, vestgios da usurpao de 1781. A guerra de secesso tornou fcil a tarefa. Nada hoje falta, no domnio do direito constitucional, para que o governo central se julgue auctorisado a unificar o direito privado em toda a extenso dos Estados Unidos. No pode menos, se o quizer, quanto ao direito publico ; basta-lhe invocar um dos seus deveres constitucionaes, o de garantir o caracter republicano de todos os governos estaduaes. Fel-o positivamente durante o perodo de reconstruco (1). Nos prprios Estados, facto significativo, o povo parece provocar e absolver indirectamente as usurpaes da auctoridade federal ; manifesta por signaes inequvocos o descontentamento que lhe causam a insufficiencia e os vicios dos governos locaes. Deixar despojar e empobrecer por elles o poder nacional. Despoja-os e empobrece-os por sua vez; nerva, restringe em circulo apertado uma soberania de que fazem mu uso. Os Estados considerados como organisait) Assim se chama o priode- que se seguiu guerra de secesso.

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es distinctas e independentes, perdem gradualmente a auctoridade e o prestigio. O seu desfallecimento vir por fim a deixar em presena um do outro o povo inteiro e o poder nacional, isto , os elementos essenciaes e sufficientes de um governo benfico e regular. Resumi o melhor que pude essa these notvel. O sr. Burgess defende-a com fora e calor. Adhiro com certas restrices s previses que a coroam ; mas no posso acceitar o tom e a cr que se do, para justifical-a, aos acontecimentos e aos textos do fim do sculo passado. O sr. Burgess a um tempo politico, jurista e historiador. Ora, tanto quanto posso julgar, o politico quem d a senha aos dois outros personagens. Nacionalista apaixonado, encarrega o jurista de achar-lhe argumentos, e o jurista, por sua vez, recorre aos servios do historiador. A historia vem assim a representar neste caso um como papel ancillar. O auctor tem deante de si as concluses desejadas. Auxilia-se instintivamente e solicita de boa f os factos para que estes o conduzam aonde quer chegar. Entendo que, para enxergar claramente, preciso seguir a ordem inversa: dar a palavra historia primeiramente e s, notar depois as relaes jurdicas que os acontecimentos histricos discriminaram e consolidaram, entregar depois taes elementos poltica e deixar que esta os approveite. Retomo e acompanho ponto por ponto, segundo este methodo, a demonstrao do sr. Burgess. Primeiramente, no me parece que a causa da guerra de independncia fosse um sentimento cres-

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cente de nacionalidade commum. O sr. Burgess entende por taes termos um sentimento de Vasta solidariedade que approximaVa os indivduos atravs das fronteiras de diffrentes colnias, e se robustecia custa do patriotismo provincial. Creio que o sentimento que penetrava ento os americanos era essencialmente negativo; bem poderia chamar-se o antibritannismo. Todos os pratriotismos locaes nelle fundiam-se sem nada perderem de intensidade, cada qual com sua parte do horror commum a ser governado a duas mil lguas de distancia, por um Parlamento que podia ter parecido nacional aos primeiros emigrantes, mas que produzia quasi o effeito de um poder estrangeiro s geraes nascidas no solo da America. Todos os observadores daquella poca assignalam nas trese colnias, no tendncia para a unidade, mas prodigiosa diversidade de costumes, de religies, de tradies, de interesses, de frmas de governo (1). Nunca pareceram mais divididas que nas Vsperas da Unio. Approximaram-se no por gosto, mas por interesse, para combaterem com com mais proveito, e o esforo combinado, a Victoria em commum vieram por fim a gerar um comeo de conscincia nacional. Tal conscincia foi o effeito contingente, no a causa substancial da lucta, e por isso que a achamos to fraca, to obscura e fugitiva no mais intenso da crise. No posso to pouco fazer grande cabedal da
(1) Veja-se Lecky, Englandinthe XVIII century, c. XII.

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hypothse de que, depois da declarao da independncia, a prerogativa da coroa de Inglaterra despojada se achou devolvida ao Congresso, e de que este estava, alm disso, investido do mandato constituinte. Primeiro, a theoria de uma devoluo normal dos direitos reaes, pura concepo juridica, difficilmente se harmonisa com factos que nada tm de anormal e violento. Regularidade, continuidade e legalidade no cabem no cahos revolucionrio em que se agitava a America. E' certo que a coroa ingleza perdera o seu poder effectivo; mas ningum ainda o adira e incorporara numa constituio acceita; continuava fluctuante e sem dono. E' preconceito de jurista crer que algum que possue uma prerogativa no a possa perder sem que em seu logar uma pessoa certa immediatamente a adquira. O axioma O morto apodera-se do vivo soffre mais de uma excepo na historia. Aqui, a prerogativa da coroa era como herana jacente ou, por outra, estava em abeyance. Quem a herdaria? Simples questo de fora e de prestigio, a resolver depois, quando se estivesse mais calmo e se visse mais claro. Quanto ao mandato constituinte o Congresso no o tinha to pouco. Onde o acto expresso do povo que lho tivesse conferido? Tinha somente o mandato indeterminado que dado implicitamente a toda a auctoridade encarregada de dirigir uma guerra de salvao nacional. Se eu tivesse de caracterisar o Congresso por comparao, confrontal-o-ia, no a Constituinte Franceza de 1791, mas antes com a nossa Comisso de Salvao Publica de 1793. Era, como o go15

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Verno jacobino, um poder revolucionrio e militar. No tinha propriamente direitos definidos ; arrogaVa a si todos os direitos que a crise tornava necessrios e que a opinio no lhe disputava. Havia s a differena de que a opinio lhe disputava quasi tudo, e, no tendo meios de organisar o Terror, quasi no era obedecido. Em summa, no meio de tal subverso, no se podia tractar de direitos, seus limites, sua devoluo. Estava-se fora de todo estado legal. A fora, a necessidade, o interesse fallavam ss e fixavam a cada momento a medida dos poderes e as suas oscillantes fronteiras. Onde me parece vr somente um poder revolucionrio e militar, investido pela necessidade de uma auctoridade que no pode ser definida, affigura-se ao sr. Burgess vr um poder legitimo, investido da auctoridade suprema por uma transferencia e mandato em termos. Convida-nos a remontar at ahi para apprhender o direito fundamental dos Estados Unidos. Mostranos o Congresso tendo nas mos os destinos do povo americano. At 1781, diz, o Congresso foi legalmente senhor absoluto. Se no approVeitou a occasio, se levou muitos annos a elaborar a constituio, se ento teve de contar com as resistncias a que deu tempo para se organisarem, nada disto obsta, segundo o nosso auctor, a que a soberania nacional tenha tido o seu periodo, antes da desorganisao consagrada pelos artigos da Confederao, e que tenha fundado um estado legal, cujo alto valor e titulo a uma restaurao no foram infirmados pelas usurpaes posteriores.

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Os factos no sustentam, ao que me parece, taes afirmaes. Primeiramente, que era o Congresso? Uma reunio de personagens delegados, no pelo povo, mas pela legislatura ou por uma conveno em cada Estado. E' notvel que em tempo nenhum tenham podido os Estados mais populosos obter mais votos que os pequenos Estados nas deliberaes. At afinal, cada Estado, pequeno ou grande, dispoz de um nico suffragio. Que mais clara demonstrao de que o Congresso no era uma assembla nacional, mas uma conferncia entre Estados, a titulo de soberanias eguaes e distinctas? No exacto que tenha tardado a fazer uma constituio e que houvesse podido, se se apressasse, estreitar mais o vinculo nacional. Simultaneamente com a commisso encarregada de redigir a declarao de independncia, nomeava-se outra, de um membro por Estado, para preparar um projecto de confederao. Alguns dias depois, appresentado o relatrio; abre-se a discusso em commisso geral ; por esta occasio, produz-se to vivo desaccordo sobre a questo de egualdade dos Estados, que se torna necessrio um addiamento. S puderam harmonisar-se no anno immediato. Mas desde 1777e no somente em 1781 um texto que no diverso dos artigos da Confederao (os artigos que sanccionam, segundo o sr. Burgess, a usurpao dos Estados) era votado pelo Congresso e offerecido ratificao das assemblas locaes. Assim nada houve que se assemelhasse a uma assembla omnipotente, que deixasse correr cinco ou seis annos sem cons-

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tituir a nao, visse engrossar a opposio e finalmente cedesse a ella, mas, sim, uma assembla apressada e sem fora, que, desde o primeiro dia, fez o que pde pela unidade, e quasi nada pde, por causa das susceptibilidades, e das desconfianas, desde ento despertas e armadas, que encontrou nos Estados. Emfim, no tambm exacto figurar de modo geral as constituies dos Estados como elaboradas, sob a auctoridade do Congresso, em virtude de uma como que delegao regular do seu poder constituinte. A 10 de maio 1776 que elle adopta uma resoluo recommendando s assemblas ou convenes de Estados salvo se j o tivessem feitoque adoptassem um governo adequado s circumstancias. A propria frmula implica que os Estados podiam constituir-se sem o seu concurso. Note-se que tal resoluo anterior declarao de independncia, isto , ao acto pelo qual, segundo o sr. Burgess, a prerogativa real foi transferida para o Congresso. A coroa detinha, pois, ainda os direitos rgios, e o Congreso no podia ter idia de os delegar. No attribuamos caracter jurdico a uma medida de simples expediente. O Congresso, entregue tarefa de sustentar uma lucta terrivel, preoccupava-se com a desorganisao poltica e administrativa que entrara a produzir-se em muitos dos Estados federados; previa que a declarao'de independncia que ento se preparava, no podia deixar de aggravar o mal. No ordenou, aconselhou s colnias que se constitussem. Procedeu nisto, no como uma auctori-

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dade legitima que confere um* direito, mas como uma auctoridade revolucionaria que proV numa necessidade. As suas duas primeiras intervenes para tal effeito so de 1775, muito tempo antes que se tractasse da separao. O Massachusetts primeiro, depois o New-Hampshire e a Carolina do Sul, tinham-se dirigido a elle pedindo direco. Convidara-os a organisarem-se de modo que garantissem a ordem e a paz emquanto durasse o conflicto com a Gr-Bretanha, conflicto que o New-Hampshire qualificava ento de deplorvel e contra a natureza. Comprehende-se o sentido e alcance desses pareceres dados pelo Congresso. No so auctorisaes concedidas pelo poder supremo ou pelo poder constituinte, pois o Congresso no ainda, sem a menor duvida, nem uma nem outra coisa. So exhortaes, por parte da auctoridade consagrada guerra da independncia, a que se premunissem contra a desordem e a anarchia. As colnias julgaVam-se to dependentes de uma permisso para disporem de si proprias, que a Virginia, por exemplo, antes de ser a isso convidada pelo Congresso, tomara sobre si separar-se da Gran-Bretanha. No foi, pois, o Congresso que, como se d a entender, fez delia um Estado. Ella comeara e teria concludo por si s a sua metamorphose em corpo politico autnomo (1). Inversamente, a conveno do Maryland, em resposta ao prembulo juncto ao convite do

(1) Von Holst, I, p. 7.

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Congresso, contesta que seja necessrio supprimir completamente a auctoridade real. Ainda depois da declarao de independncia, a conveno encarregada de redigir a constituio do Delaware revoca os dois delegados que tinham dado o voto do Estado a favor da separao. Quantas provas de que os Estados, ao organisarem-se, no actuaram por ordem ou como mandatrios dceis de um poder nacional ! No parece topouco que o Connecticut e Rhode-Island tenham devido as suas constituies ao Congresso. Essas colnias tinham da Coroa franquezas to extensas que se abstiveram de elaborar novo texto e continuaram a viver com as suas antigas cartas. A realidade que, pela declarao de independncia, as relaes de direito publico haviam sido, no deslocadas ou transferidas, mas suspensas ou destrudas; todos os laos jurdicos haviam sido pura e simplesmente cortados. Onde se elevara o edificio da monarchia ingleza no restava mais que tbua rasa. S dois factos subsistiam, para fornecerem materiaes e determinarem o plano do novo edificio. Trese corpos de sociedade poltica, antigos, gloriosos, animados de vigoroso sentimento de sua individualidade distincta, occupavam o territrio, e esses trese corpos comprehendiam que a defesa de cada um no podia ser afianada sem o concurso de todos, nem tal concurso assegurado sem compromissos recprocos inscriptos em um pacto. A unio frouxa e desatada promulgada em 1781 (artigos de confederao), mas elaborada pelo Congresso desde 1776 e votada por elle desde 1777,

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foi simplesmente a expresso desse duplo facto, sob a frma e medida que correspondiam intensidade relativa dos dois sentimentos encontrados. Nada ahi vejo que se parea com uma usurpao de um direito publico anterior. Semelhante direito, em Vo o procurei; no o pude encontrar ; s achei factos que tornam improvvel que jamais se tenha estabelecido. No posso egualmente acompanhar o sr. Burgess no juizo que forma da constituio de 1787-89. Mostra consideral-a como effeito de uma tal ou qual reaco Vingadora com que o povo recuperou e affirmou a sua auctoridade (1). Todo o espirito do texto ma appresenta como um acto de prudncia resignada por parte dos Estados. O sentimento de per si que anima os delegados o mesmo que em 1777 e em 1781. Apenas, da immensa desilluso a que deu logar o primeiro pacto resultou uma lio, e da lio uma resoluo reflectida, que contm, domina, assenhora aquelle sentimento. No se quer fazer seno o necessrio, mas est-se resolvido a fazer todo o necessrio para que a anarchia, a insegurana, a impotncia da entidade federal cessem de pr em perigo os resultados da guerra da independncia. Cra-se para tal fim um poder nacional, directo e superior: nacional, quer
(1) E' significativo que, das numerosas emendas Constituio com que os Estados se appresentaram no Congresso depois da promulgao do texto, muitas tenham procurado restringir as attribuies federaes, nenhuma amplial-as. (Veja-se Hildreth, IV, p. 112 e seg).

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dizer, investido em nome do povo inteiro sem distinco de Estado ; directo, quer dizer, auctorisado para actuar sobre os individiVos sem ter necessidade do concurso de interposto poder; superior, quer dizer gozando, em todos os seus actos constitucionaes, de um direito de preferencia e de excluso que annulla de pleno direito todos os actos contrrios dos Estados. Eis o que se concedeu entidade federal, porque no se lhe podia dar menos sem preparar para breve prazo nova desilluso. Mas no nos enganemos; exactamente uma concesso dictada pelo interesse; no absolutamente uma restituio de posse em nome do direito, ao proprietrio legitimo. Tudo quanto sabemos das discusses da Conveno o certifica. Os interesses riVaes, as desconfianas, as susceptibilidades dos diffrentes Estados ou grupos de Estados so alli constantemente presentes e visveis. Estados pequenos e Estados grandes, Estados ricos e Estados pobres, Estados com escravos e Estados sem escravos, Norte e Sul, procuram respectivamente os seus interesses e estipulam as respectivas garantias. Do povo no se tracta. O povo no existe nem no interior, nem fora da Conveno no estado de fora organisada. A nao ainda uma virtualidade; o pacto constitucional que lhe vae dar corpo e conscincia de si propria. A propsito da egualdade de representao dos Estados no Senado, allega o sr. Burgess que nenhum dos projectos preliminares recommendaVa semelhante soluo antinacional. Todos, com effeito, pronunciavam-se pela representao proporcional

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populao. Entender o sr. Burgess que fosse uma Victoria do partido da nao, uma demonstrao a favor da idia de um s povo? Seria engano. O facto significa apenas que na elaborao dos planos preparatrios, os grandes Estados, por esta ou por aquella razo, tinham tido preeminencia. O seu interesse evidente era que o numero dos senadores fosse proporcional populao. O interesse dos pequenos Estados era o inverso. Triumpharam a principio os primeiros. Os outros resistiram, ameaaram, prometteram, venceram por fim. No houve partido nacional em tudo isso. O nico homem que pode ser tido como representante desse partido na Conveno com alguma fora e resultado, Hamilton, limitou-se a redigir um projecto e lel-o, mas abstendo-se de empenhar nisso a commisso ou de suppr que a opinio publica estivesse amadurecida para acceital-o. Depois partiu, convencido de que era inutil o comprehendendo bem que as suas idias no tinham nenhuma repercusso no interior, que no havia no paiz conscincia nacional desperta, para accolhel-as e formar cho. Em summa, nem nos debates preparatrios, nem no pormenor do prprio texto, encontro coisa alguma anloga resistncia victoriosa de uma fora viva que se possa denominar povo. Como em 1776, como em 1781, tenho deante de mim Estados que cream um governo nacional por necessidade, num interesse evidente, com grande vigor de bom senso e que o limitam depois segundo os seus interesses particulares e regionaes, com um sentimento, sempre vigilante, de suspeio e medo recprocos. No sinto

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em momento algum, nessas speras discusses, a solidariedade fraternal e o mpeto confiante que os delegados de um s e mesmo povo, se tal povo ento existisse, teriam certamente trazido Conveno. No admirar que mesmo o periodo recente e contemporneo no se me affigure mesma luz que ao sr. Burgess. No quero prolongar este debate, e limito-me a indicar summariamente os pontos de dissidncia. O sr. Burgess, chegando crise de 1860 e reconstruco consecutiva dos Estados, quer Vr nas modificaes constitucionaes e nas practicas de governo que acompanharam ou se seguiram guerra de secesso, o fundamento de um novo direito publico. Reconheo que a doutrina dos State rights recebeu ento profundo golpe, e que no se pode mais pensar em produzil-a sob a forma absoluta que certos estadistas lhe davam s vezes antes de 1860. Mas a Constituio no mudou porisso de caracter. O que fora de duvida, que a interpretao extremada dos direitos dos Estados perdeu os seus crditos, por falta de uma sanco com que se possa seriamente ameaar os que a repellem. No se deve mais pensar dora em deante em fazel-a prevalecer pela fora. A tentativa foi feita com desespero, e a fortuna proferiu a sentena. Este ponto capital. Mas comprehende-se que apenas affecta o alcance, no o teor das disposies constitucionaes. Quanto s leis e emendas do periodo de reconstruco, e princpios, que ellas corporificam, admira-me que se esforcem por tirar dlias por deduco, extenso e analogia, um

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direito publico amplamente nacional. Vejo ahi, antes de mais nada, expedientes de occasio, meios militares e revolucionrios, destinados a impedir que depois da derrota do sul todo o fructo da Victoria ficasse perdido. E' sabido com que repugnncia, com que circumspeco, o executivo e o judicirio se deixaram arrastar nessa direco, por um Congresso em que s tinham ento assento os delegados dos Estados victoriosos. O desaccrdo, notado no tempo de Lincoln, tornou-se conflicto agudo no tempo de Johnson. Restabelecida a ordem, reintegrados os vencidos, comeou uma reaco attestada por grande copia de decises do Supremo Tribunal, especialmente as que infirmaram e enervaram a grande lei acerca dos direitos civis. Em substancia, a theoria dos State rights, menos o direito de secesso, est ainda de p e mantm-se, posto que combalida e abalada. Provavelmente, no o esforo que se emprega para arruinar-lhe os fundamentos histricos e jurdicos que ha de derribar essa antiga construco constitucional ; mas creio (e neste ponto as minhas previses de facto concordam com as do sr. Burgess) que succumbir mais naturalmente pela depresso progressiva das bases econmicas e sociaes em que assenta. Isto leva-me a um ultimo e decisivo argumento, que o sr. Burgess produz em apoio da sua these. Cita os actos numerosssimos com que o povo dos Estados particulares no cessa de reduzir as attribuies dos poderes locaes, de circumscrever-lhes estreitamente a competncia, de lhes retardar e embaraar a aco. Ha alli um esbulho e uma decre-

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tao de suspeio muito significativos. A vida poltica de cada Estado no pde deixar de esmorecer com essa decadncia e humilhao do seu governo. Mas no nos apressemos a inferir que a auctoridade federal venha para logo a colher o que subtrahido s auctoridades locaes. O povo dos Estados soffria mu governo e, a certos respeitos, governo demais. Traou aos seus governantes um limite e impoz-lhes o necessrio freio. Mas, at hoje, no parece que tenha procurado tomador para os poderes assim tornados disponveis. No se voltou para o poder central, nem lhe pediu que os exercesse ; no lhe pediu to pouco que exercesse vigilncia sobre o executivo e o legislativo locaes. Tudo quanto os governos dos Estados perderam de auctoridade e de actividade reverteu para o indivduo. Nada foi avolumar, seno o prestigio, ao menos o poder effectivo do governo de Washington. Sem duvida, inevitvel uma deslocao nesse sentido. O aprefeioamento das vias de communicao e suas conseqncias, quero dizer, o cruzamento dos homens, a uniformidade crescente dos costumes, a solidariedade e harmonia dos interesses, so outros tantos factos que tendem a fazer parecer inutil, antiquada e prejudicial mais de uma diviso provincial. J indiquei, no final da terceira parte deste livro, a aco ineluctavel dessas causas primordiaes. Mas para que o seu effeito approveite decisivamente auctoridade central, precisa alguma coisa mais. Precisa que a sociedade americana esteja assente, tenha tomado densidade, occupado e explorado todo o seu territrio, e que, sobrepu-

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jando a necessidade de ordem e de justia necessidade de liberdade e de movimento, a exigncia de mais governo se produza com alguma energia e extenso. Esse governo querer-se- honesto, correcto, efficaz, e ser esta uma razo para que se solicite do poder federal que lhe tome a superintendncia e em parte o encargo, pois todas as auctoridades centraes conservavam preeminencia incontestvel em relao aos governos provinciaes. Mas semelhante soluo, por mais provvel que parea, pertence a um futuro demasiado remoto para que no seja, at certo ponto, contingente, e seria prematuro desde j fazer obra por ella.

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A poltica grande corruptora da historia. Por sua causa, creio, foi o que o sr. Burgess no viu verdadeira luz os acontecimentos que acompanharam a guerra de independncia e se lhe seguiram. Ella suggeriu a Sumner Maine uma analyse e commentarios mais que suspeitos do pacto de 1787-89. Eis, tanto quanto posso presentil-o, o trabalho secreto que se operou no espirito do illustre sbio e inconscientemente. Sumner Maine era conservador decidido. O prprio livro em que o observa (o Governo Popular) prova disso. No primeiro dos quatro trabalhos que ahi reuniu, estende-se de

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boa mente acerca das quedas e deslocaes repetidas dos governos populares, e no deixa de imputar semelhante fragilidade ao principio democrtico de que procedem. Ora, entre taes governos por hypothse precrios e instveis, encontra uma excepo, o governo dos Estados Unidos, que tem durado cerca de cem annos sem soffrer, salvo uma Vez, crise aguda. O auctor tem toda a razo de attribuir to longa durao s percaues que a Conveno de Philadelphia tomou contra o elemento popular. Dominavam nessa assembla as mais accentuadas prevenes conservadoras. Eu prprio assignalei o caracter de sua obra, quando disse que a consttiuio federal a organisao mais antidemocrtica possvel de uma democracia. Mas no basta isto a Sumner Maine. Appraz-lhe mostrar que essa feliz constituio, nica bem succedida entre as que se podem chamar populares, no em substancia seno uma constituio monarchica modificada, e que constituio? A da monarchia britannica tal qual era em fins do sculo passado, ou, melhor ainda, tal qual a entendia Jorge III na poca em que tentava, contra a aristocracia whig, restaurar o poder da coroa. Os americanos, diz Sumner Maine, resolveram a questo no sentido em que o rei de Inglaterra diligenciava solvel-a. Dahi parte o auctor para denunciar com ViVacidade certos inconvenientes do regimen parlamentar actual, do que se chama governo de gabinete. V-se a que tende toda essa dialectica, e que delia se evola uma exhortao

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mais ou menos confessada a um regresso, regresso discreto e moderado, sem duvida alguma, s antigas instituies nacionaes cuja imitao produziu resultados to recommendaveis. A analyse e a interpretao da Constituio Americana por Sumner Maine peccam pelo plano de conjuncto e no se resgatam pela exactido dos pormenores. O plano assenta num erro corrente que j indiquei. Sumner Maine pretende caracterisar todo o systema politico dos Estados Unidos s pela constituio federal. Julgo ter demostrado que tal systema essencialmente formado por um par, e que, dos dois elementos do par, as constituies dos Estados no so o menos considervel. Ha o quer que seja evidentemente parcial e Vo em fundar-se no caracter conservador que se perpetuou na constituio federal, e em deixar fora do argumento a evoluo inteiramente opposta que forneceram os governos dos Estados, a principio em maioria aristocrticos ou timocraticos, hoje democrticos em excesso. O jurista usa apenas do seu direito isolando o primeiro texto para melhor estudal-o. Mas o politico, e o auctor escreve ahi como politico, deve comprehender que nada se pode concluir de um sem outro. Em summa, toda essa argumentao tem falta de uma de suas bases necessrias. No bater em falso, convenho, mas em parte bate no vcuo. Precisa ser completada ou refundida, segundo o conjuncto indivisvel que o auctor parcellou no intuito de uma concluso instintivamente desejada. No conceito do auctor, a Constituio federal

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no em substancia seno a Constituio ingleza cuidadosamente adaptada s necessidades de um grupo de inglezes que, s tendo tido excepcionalmente que harVer-se com um rei hereditrio e com uma aristocracia de nascimento, se tinha determinado a dispensar inteiramente um e outra. No mais que uma Verso da constituio britannica, no tal qual esta se mostra hoje, mas tal qual devia affigurar-se a um observador intelligente durante a segunda metade do sculo passado (p. 291). O auctor toma grande trabalho para estabelecer semelhante relao de filiao e para enriquecer esse fundo de semelhana entre as duas constituies ; insiste nisso a propsito de cada instituio e de cada um dos grandes poderes, na sua analyse da constituio federal. Eu pelo contrario julgo que o segundo texto profundamente original. A constituio dos Estados Unidos sem duvida neta da constituio ingleza; mas filha das circumstancias. E' obra directa da necessidade, comprehendida e obedecida com resoluo e bom senso superiores. Nisso est a chave de toda essa sbia organisao. Que a constituio ingleza lhe haja servido de ponto de partida, no podia ser de outro modo, concedo-o, mas com a resalva de que no foi o nico, e de que certas constituies europas e outros textos, particularmente as antigas cartas das colnias, forneceram numerosos elementos. Mas o que mais importa, no conhecer o ponto determinado de que se partiu, mas saber quanto delle se apartou e affastou. Ora apartou-se desse decididamente, affastou-se a perder

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de vista. Quer o sr. Sumner Maine que entre o presidente dos Estados Unidos e o rei de Inglaterra, tal qual se concebia Jorge III, no haja differena real e essencial a no ser o caracter hereditrio. Notemos para logo que no dar importncia alguma ao caracter electivo da primeira magistratura americana ; particularidade to capital no para se assignalar com uma s palavra e passar adeante. A brevidade do termo (quatro annos) no tambm de menor alcance. Recorda, certo, o auctor que sendo indefinida a reelegibilidade do presidente, tal magistratura era virtualmente Vitalcia, e accrescenta que a limitao costumeira a uma durao maxima de oito annos, s muito recentemente fora estabelecida. E' inexacta a segunda affirmao. Washington penetrara-se provavelmente do espirito original da constituio : foi elle quem consagrou aquella limitao, de propsito deliberado e por precendente memorvel, no termo da sua segunda presidncia. O sr. Sumner Maine raciciona como se as idias de Hamilton, que desejaria, em falta de um rei, um presidente vitalcio, houvessem sido as da maioria da Conveno ; taes idias foram resolutamente repellidas ; repugnaVam immensa maioria dos colonos. Eis o que ha quanto organisao do poder executivo. Quanto s suas attribuies, no so menos numerosas nem menos accentuadas as differenas. O Congresso reune-se de pleno direito em data fixa: o presidente no o pde dissolver; os ministros no podem ser membros delle; a nomeao de taes ministros e dos juizes, a concluso dos tractados
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no se podem effectuar sem approvao do senado : outras tantas disposies estranhas ou oppostas ao direito publico inglez. Muito offendido ficaria Jorge III com quem se lembrasse de as imcorporar ao systema que elle procurava fazer prevalecer. Egual equivoco se commetteu, a meu vr, acerca das duas Cmaras. E' corrente que a idia da cmara dos lords esteve presente ao espirito dos fundadores da constituio, quando estabeleceram o senado. Mas aquella cmara no lhes foi modelo; muito menos a copiaram do que pediram emprstimos a instituies mais visinhas; e principalmente aconselharam-se com as circumstancias. Julgo ter demonstrado que o senado era simultaneamente a principio uma dieta de plenipotenciarios delegados pelos Estados, imitao e por um como prolongamento do congresso continental, um conselho executivo, anlogo aos que existiam juncto do governador em certas colnias, e uma segunda cmara, conforme o typo britannico. No insisto em tal demonstrao, que tenho como concludente. Quanto ao Supremo Tribunal e particulamente ao seu papel de guarda da constituio contra as tentativas do legislador, reconhece o sr. Sumner Maine que o resultado de tal experincia nos torna menos sensiveis sua novidade; accrescenta, porm, que ella tem raizes no passado, e que na Inglaterra que se lhe deve procurar a origem. Alis, no justifica taes asseres seno ligando a organisao de que se tracta theoria geral da separao dos poderes de Montesquieu, e referindo a theoria de Montesquieu practica ento corrente na Ingla-

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terra. Tudo isso muito Vago e muito desviado. E' sabido em que consiste a funco constitucional do Supremo Tribunal. Pode annullar virtualmente ou, em outros termos, declarar implicitamente annullaVeis as leis que se lhe affigurem em contradico com o pacto federal. Penso com Tocqueville que essa uma das invenes mais originaes, mais inesperadas e mais admirveis que ha na historia do direito publico. Montesquieu no tinha a menor idia de coisa semelhante; e no s no Vejo na Inglaterra nenhuma practica que recorde ainda que remotamente tal combinao, como alli encontro razo decisiva para que essa combinao no tenha podido em qualquer poca ser posta em practica : as disposies constituicionaes no so distinctas na Inglaterra das leis ordinrias, no tm mais auctoridade que ellas e podem ser modificadas regularmente por simples estatutos. Confundidos os dois domnios, no se pde sequer imaginar invaso de um por outro : sendo a lei, costumeira ou estatutria, a nica forma de injunco, no pode haver contradico a resolver entre duas expresses, uma permanente, outra ephemera, da vontade geral. A interveno de um tribunal supremo, guarda da constituio contra a lei, no teria, pois, objecto nem pretexto. No se organisam garantias onde no ha qualquer coisa determinada para se garantir. O systema americano suppe essencialmente um texto expresso e especial, um instrumento singular, elevado em dignidade acima dos actos puramente legislativos. No ha instrumento de tal natureza na Inglaterra; a constituio alli inap-

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prehensivel e indiscriminvel. Eis porque o exemplo e as lies da metrpole no podem ter sido de qualquer utilidade para as colnias americanas na organisao to particular das funces constitucionaes que attribuiram ao seu Supremo Tribunal Federal. A honra de tal creao pertence-lhes inteira. Em resumo, a constituio dos Estados Unidos, considerada em conjuncto, em altssimo grau uma constraco, uma inveno. Deveu Inglaterra tradies excellentes, formas tutelares, as garantias elsticas da liberdade individual; mas, quanto substancia e ao corpo, quasi inteiramente nova; a parte da imitao restrictissima. A razo esclarecida dos seus fundadores, a sua justa apreciao dos instinctos dos homens, das necessidades da sociedade, da presso das circumstancias, dos limites entre o possvel e o desejvel, eis o defuncto artista que affeioou livremente aquella obra sem modelo.

FIM

INDICE

Pags. PREFACIO ix

Origens e espirito da constituio ingleza Origens e espirito da constituio dos Estados Unidos Natureza do acto constituinte em Frana, na Inglaterra e nos Estados Unidos Respostas e criticas

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