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UNIVERSIDAD DEL MUSEO SOCIAL ARGENTINO – UMSA DEPARTAMENTO DE POSGRADOS TIAGO LUIZ FIGUEIREDO NUNES A

UNIVERSIDAD DEL MUSEO SOCIAL ARGENTINO – UMSA DEPARTAMENTO DE POSGRADOS

TIAGO LUIZ FIGUEIREDO NUNES

A FORMA DE INGRESSO DOS CONSELHEIROS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL.

BUENOS AIRES

2012

TIAGO LUIZ FIGUEIREDO NUNES

2012 TIAGO LUIZ FIGUEIREDO NUNES A FORMA DE INGRESSO DOS CONSELHEIROS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO

A FORMA DE INGRESSO DOS CONSELHEIROS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL.

Relatório de qualificação de Tese apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais., pela UNIVERSIDAD DEL MUSEO SOCIAL ARGENTINO – UMSA.

BUENOS AIRES - AR

2012

UNIVERSIDAD DEL MUSEO SOCIAL ARGENTINO – UMSA DEPARTAMENTO DE POSGRADOS

MUSEO SOCIAL ARGENTINO – UMSA DEPARTAMENTO DE POSGRADOS FOLHA DE APROVAÇÃO O Relatório de Qualificação de

FOLHA DE APROVAÇÃO

– UMSA DEPARTAMENTO DE POSGRADOS FOLHA DE APROVAÇÃO O Relatório de Qualificação de tese: A FORMA

O Relatório de Qualificação de tese: A FORMA DE INGRESSO DOS CONSELHEIROS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL elaborado por Tiago Luiz Figueiredo

Nunes, entregue no dia

de

de 2012, foi:

( ) Reprovado

( ) Aprovado, mas deve incorporar nos exemplares definitivos modificações sugeridas pela banca examinadora,

(

) Aprovado

(

) Aprovado com louvor

Pré-banca examinadora:

Profª. xxxx

Coordenadora do Curso

Membro da Banca Examinadora

Área de concentração: Direito Administrativo Linha de pesquisa: A forma de ingresso dos conselheiros nos tribunais de contas no Brasil.

Buenos Aires AR ,

de

de 2012.

3
3

SUMÁRIO

SUMÁRIO 1.AUTOBIOGRAFIA 4 2.ATIVIDADES DESENVOLVIDAS 5 3.PROjeto de tese 6 4.PROjeÇÃO dA tese de

1.AUTOBIOGRAFIA

4

2.ATIVIDADES DESENVOLVIDAS

5

3.PROjeto de tese

6

4.PROjeÇÃO dA tese de doutorado

10

5.CAPÍTULO PRE-REDIGIDO

11

REFERENCIAS

25

REFERENCIAS

1.

AUTOBIOGRAFIA

26

11 REFERENCIAS 25 REFERENCIAS 1. AUTOBIOGRAFIA 26 Tiago Luiz Figueiredo Nunes Doutorando (65) 3023-1731 ,

Tiago Luiz Figueiredo Nunes

Doutorando

(65) 3023-1731, Celular (65) 9981-8503 E-mail: tlfnunes@hotmail.com.

Tiago Luiz Figueiredo Nunes nasceu em Cuiabá, Mato Grosso, foi graduado

em Direito pela UNIC Universidade de Cuiabá (2008) e pela ESUD- Escola Superior de

Direito do Estado de Mato Grosso. (2009) possui especialização em Administração, em

Contabilidade

Financeira,

Auditoria

Pública pelo

Instituto

de

Capacitação

e

Pós

Graduação.

Atualmente, o doutorando assessora na área jurídica numa empresa de

Construção Civil no Estado de Mato Grosso, e ainda possui experiência na área de

Direito Trabalhista e Direito Empresarial.

2.

ATIVIDADES DESENVOLVIDAS

2.1

Produções Científicas publicadas

Título do Artigo: Ação Civil Pública – Orientadora: Maria Auxiliadora

Marques esta disponível na pagina: http://www.tiagonunes.net/ Especialização em

Adm. Contábil, Financeira, Auditoria Pública. Instituto de Capacitação e Pós Graduação

(Carga Horária: 320h). Publicação: Janeiro de 2012.

TCC: Título: Nota Promissória – Orientador: Enéias Corrêa Figueiredo Junior

esta disponível na pagina: http://www.tiagonunes.net/. Trabalho de Conclusão de

Curso de Graduação: UNIC - Universidade de Cuiabá. Publicação: Janeiro de 2008.

2.2 Participações em Eventos

1° CICLO DE PALESTRAS MULTIDISCIPLINARES DO ENSINO JURÍDICO. Instituição: UNIC - Universidade de Cuiabá Cidade e Período: Cuiabá/ MT, 11 e 12 de setembro de 2003.

CONGRESSO MULTIDISCIPLINAR

Instituição: UNIC - Universidade de Cuiabá Cidade e Período: Cuiabá/MT, 22 e 23 de abril de 2004.

IV EMED – IV ENCONTRO MATO-GROSSENSE DOS ESTUDANTES E OPERADORES DO DIREITO Instituição: UNIC - Universidade de Cuiabá. Cidade e Período: Cuiabá/MT, 16 a 20 de maio de 2007

PALESTRA LAVAGEM DE DINHEIRO, ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E DESIGUALDADE NO BRASIL. Instituição: UNIC - Universidade de Cuiabá Cidade e Período: Cuiabá/MT, 26 de abril de 2004

14ª SEMANA JURÍDICA Instituição: UNIC – Universidade de Cuiabá Cidade e Período: Cuiabá/MT, 03 a 05 de outubro de 2007.

I ENCONTRO PARLAMENTAR AMAZÔNICO 2011

Instituição: Assembléia Legislativa do Estado de Mato Grosso

Cidade e Período: Cuiabá/MT, 03 de junho de 2011.

3.

PROJETO DE TESE

3.1

Tema:

A FORMA DE INGRESSO DOS CONSELHEIROS NOS TRIBUNAIS DE

CONTAS DO BRASIL

3.2 Delimitação do Tema:

O presente trabalho delimita-se ao Tribunal de Contas da União, precisamente

na nomeação de conselheiros.

3.3 Problema:

Levando em consideração a regra inserta na Constituição Federal da

República Federativa do Brasil, que estabelece que a sua composição conta com a

participação de integrantes dos órgãos ligados ao Executivo e legislativo.

A questão norteadora para a problemática abordada consiste em analisar:

Porque é admissível, que a maioria dos conselheiros do TCE seja em sua maioria ex- agentes políticos? E quais as condições e limites para a aplicação de um concurso para efetivar conselheiros junto ao TCE?

3.4 Hipótese do Estudo:

Com efeito, sendo a maioria dos conselheiros são ex-deputados, ex- governadores, ou tiveram alguma relação política. Tendo em vista que foram indicados por um grupo político, estes acabam favorecendo determinado grupo que o indicaram para o cargo de conselheiro, e esses cargos que têm sido preenchidos exclusivamente por critérios políticos, conflitam com inúmeros princípios constitucionais, como o republicano, da moralidade, da impessoalidade, etc.

3.5

Objetivos:

3.5.1

Objetivo Geral:

Analisar o regime jurídico dos cargos de Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas do país e sua natureza jurídica, verificando com vistas a concluir se a atual forma de ingresso é compatível com tal regime e natureza.

3.5.2 Objetivos Específicos:

Analisar, à luz dos princípios constitucionais, a juridicidade se a atual forma

de ingresso de Ministros e Conselheiros aos Tribunais de Contas do País, bem como se a atual forma de indicação de membros de outros poderes pelo Executivo é ou não constitucional e se não fere o principio da separação dos poderes.

Analisar a emenda constitucional nº 25/2000 do qual se pretende alterar o

art. 75 da Constituição Federal, destacando a importância do concurso público como

mecanismo de nomeação de servidores públicos para ocupar cargos efetivos de conselheiros no Tribunal de Contas;

Enfatizar que o concurso público é instrumento democrático concretizador

dos princípios da moralidade e da impessoalidade, constituindo já pressuposto de ingresso nas carreiras da Magistratura e do Ministério Público;

Demonstrar aos interessados no assunto a importância do concurso público

como mecanismo de nomeação de servidores públicos para ocupar cargos efetivos na administração dos Poderes nas três esferas de governo.

3.6 Justificativa:

A escolha pelo tema proposto motivou-se devido à constatação que os cargos de conselheiros têm sido preenchidos exclusivamente por critérios políticos, dos quais conflitam com inúmeros princípios constitucionais, como o republicano, da moralidade, e o da impessoalidade, Posteriormente estes mesmos conselheiros indicados não conseguem comportar-se com as normas estipuladas ao Código que exige dos Membros dos Tribunais decoro inerente ao cargo. Nota-se que a cada dia não se encontra mais conselheiros éticos do qual respeita à sociedade.

3.7

Procedimentos Metodológicos:

3.7.1

Tipo de Pesquisa

Conforme Gil (2010 p. 73), o presente estudo será elaborado com método de pesquisa bibliográfica método descritivo abrangendo, a Constituição e outras leis esparsas. A presente pesquisa supõe o contato do pesquisador direto com o ambiente e a situação que estão sendo investigados.

3.7.2 Local de Estudo/Unidade de Análise

Lakatos e Marconi (2008 p. 112) classificam esse tipo de pesquisa como pesquisa de revisão bibliográfica. A pesquisa bibliográfica ocupa-se no levantamento de dados de toda a bibliografia já publicada em forma de livros, revistas, publicações avulsas e imprensa escrita. Sua finalidade é colocar o pesquisador em contato direto com tudo aquilo que foi escrito sobre determinado assunto, com o objetivo de permitir

ao cientista “o reforço paralelo na análise de suas pesquisas ou manipulação de suas informações”.

3.7.3 População e Amostra

O Universo será constituído de reportagens e literaturas acervo de bibliotecas como fontes primárias de informação como livros, artigos, teses, dissertações, monografias, palestras, leis, jurisprudências, entre outros que retratam a inconstitucionalidade dos requisitos para ministros e conselheiros dos Tribunais de Contas. O Local de estudo se dará através de consultas na internet e As referências de interesse serão armazenadas de acordo com as normas da ABNT.

3.7.4 Coleta dos Dados

Segundo Lakatos & Marconi (2008, p.133), coletar dados é juntar as informações necessárias ao desenvolvimento dos raciocínios previstos nos objetivos. O instrumento utilizado para coleta de dados nesta pesquisa será o questionário semi- estruturado, composto por perguntas relativas aos assuntos pertinentes ao tema deste estudo.

A Coleta de Dados vai ser realizada em aproximadamente 90 dias após a aprovação do relatório de qualificação e da permissão de apresentação da Tese de Doutorado. E, não necessitará de autorização junto ao Comitê de Ética e Pesquisa por se tratar de pesquisa bibliográfica.

3.7.5 Cronograma a Executar

   

2012

 

ESPECIFICAÇÃO

FEV

MAR

ABR

MAI

JUN

JUL

AGO

SET

Levantamento Bibliográfico

   

Leitura e Fichamento de Obras

Coleta e Seleção de Dados

   

Revisão Bibliográfica

Análise Crítica do Material

   

Elaboração Preliminar do Texto

   

Redação Provisória

   

Entrega ao Orientador

   
Revisão e Redação Final Entrega ao Coordenador Defesa da Monografia
Revisão e Redação Final
Entrega ao Coordenador
Defesa da Monografia

4. PROJEÇÃO DA TESE DE DOUTORADO

Título: A FORMA DE INGRESSO DOS CONSELHEIROS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL.

INTRODUÇÃO CAPÍTULO I – O TRIBUNAL DE CONTAS

1.1 A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO TRIBUNAL DE CONTAS

1.2 A ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS

1.3 O CONTROLE EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS

CAPÍTULO II – REGULAÇÃO E O ESTADO REGULADOR CONTEMPORÂNEO 2.1 O CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS

2.1.1 As Considerações Preliminares

2.2 OS PRINCÍPIOS INFORMADORES DA REGULAÇÃO

2.3 PERFIL REGULADOR DOS ESTADOS BRASILEIROS

CAPÍTULO III – OS CONSELHEIROS DO TRIBUNAL DE CONTAS E AS AGENCIAS REGULADORAS

3.1

O INGRESSO DOS CONSELHEIROS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL

3.1.1 Os Conselheiros do Tribunal de Contas

3.1.2 As formas e os controles internos e externos do tribunal de contas

3.2 COMPETÊNCIAS REGULATÓRIA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

3.2.1 Poder Normativo

3.2.2 Poder Jurisdicional

3.3 CONTROLES DAS AGÊNCIAS REGULADORAS NO BRASIL

3.3.2.1

Controle pelo Poder Executivo

3.3.3.1

Controle pelo Poder Legislativo

3.3.4.1

Controle pelo Ministério Público

3.3.5.1

Controle pelo Poder Judiciário

CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERENCIAS

5. CAPÍTULO PRE-REDIGIDO

INTRODUÇÃO

O exercício do poder no Estado democrático de direito deve ser seguido de clara fiscalização com o objetivo de se evitar abusos, excessos, desvio de finalidade pelas autoridades públicas constituídas. E é neste assunto que a tese retratará, sobre o Tribunal de Contas enquanto órgão com atribuição constitucional para examinar se o direito de representação popular pelos agentes políticos é realizado dentro dos limites da lei magna, no tocante a indicação dos membros da instituição. Neste diapasão e ante a importância da Corte irá se refletir sobre os critérios aceitados para a composição do tribunal bem como acerca da possibilidade de revisão do ato de nomeação do seu respectivo membro.

A correta interpretação das normas constitucionais seja através da interpretação ou conforme a futilidade parcial sem redução de texto nos permite obtermos a conclusão de que é inconstitucional o ingresso de pessoas ao serviço público para ocupar cargos vitalícios e tão ressaltantes à aferição da boa gestão dos recursos públicos sem concurso público, não se justificando mais regras de privilégio e ofensivas ao princípio da isonomia diante dos bons frutos que a regra do concurso

público tem produzido no Brasil, como o ingresso na carreira da Magistratura ou do Ministério Público, carreiras que podem ser equiparadas às existentes nos Tribunais de Contas.

A presente tese demonstra que atualmente os conselheiros são escolhidos pelo Governador do Estado e pela Assembléia Legislativa (2/7 e 5/7, respectivamente), sendo que da cota do Governador, um deve ser dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, indicados em lista tríplice pelo Tribunal de Contas, segundo critérios de antiguidade e merecimento.

Demonstra ainda que os modelos da União sejam repetidos nos Estados e Municípios, inclusive a forma de composição baseada em critérios políticos, faz-se necessária a alteração do art. 75, da Constituição Brasileira, adotando critério simétrico ao disciplinado no art. 73, parágrafo 2º, da Constituição, onde o ingresso aos Tribunais de Contas se dará através de concurso público. Com base no exposto apresenta-se a seguinte problemática: Quais os mecanismos a ser usado para que os futuros conselheiros possam não ser mais indicados por políticos ou por merecimento?

Ressalta-se que a Constituição da República, ao dispor sobre o Tribunal de Contas da União, modelo este a ser adotado pelos Estados-Membros, nos moldes do princípio da simetria- fundamentado na manutenção do sistema federativo de poder (clausula pétrea), estabelece que a sua composição conta com a participação de integrantes dos órgãos ligados ao Executivo e legislativo. O art.73,§ 1º da Carta Magna estabelece que os membros do Tribunal de Contas (Ministros), no caso da União, serão escolhidos, e nomeados dentre brasileiros com mais 35 e menos de 65 anos de idade que gozem de idoneidade moral e de reputação ilibada, possuam notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros (MORAES, 2010 p. 394)

Ressalta-se que o presente tema motivou-se por notar que os cargos de conselheiros têm sido preenchidos exclusivamente por critérios políticos, dos quais conflitam com inúmeros princípios constitucionais, como o republicano, da moralidade, e o da impessoalidade, Posteriormente estes mesmos conselheiros indicados não conseguem comportar-se com as normas estipuladas ao Código que exige dos Membros dos Tribunais decoro inerente ao cargo. Nota-se que a cada dia não se encontra mais conselheiros éticos do qual respeita à sociedade.

A presente tese demonstra que os conselheiros são ex-deputados, ex-

governadores, ou tiveram alguma relação política. Tendo em vista que foram indicados por um grupo político, estes acabam favorecendo determinado grupo que o indicaram para o cargo de conselheiro, e esses cargos que têm sido preenchidos exclusivamente por critérios políticos, conflitam com inúmeros princípios constitucionais, como o republicano, da moralidade, da impessoalidade, etc. 1

O presente estudo foi dividido em três capítulos, além desta introdução,

considerações finais e as referencias bibliográficas que embasou o tema proposto.

O Primeiro capítulo inicia relatando de forma sucinta o histórico e a evolução do tribunal de contas, seu surgimento, sua origem e sua evolução, ressaltando as principais características destas entidades, em consonância com o que prescreve os diplomas federais que as disciplinas.

O

Segundo

Capítulo

demonstra

a

regulação

e

o

Estado

Regulador

contemporâneo, e o controle externo exercido pelo tribunal de contas.

Já o terceiro e último capítulo dispõe a respeito dos conselheiros do tribunal de

contas e as agencias reguladoras, o ingressos dos conselheiros no tribunal de contas propendendo encontrar os fundamentos concursar um futuro conselheiro, e enfatizou- se o controle para que possa coibir ex políticos a ocuparem o cargo de conselheiro, as competências regulatória das agencias reguladoras, e o controle das agencias reguladoras no Brasil. Ainda faz parte deste estudo as considerações finais e as referencias bibliográfica que embasaram o tema.

1

Dados

extraídos

do

Blog

de

Alexandre

Bozzi

Queiroz.

Disponível

em:

http://alexandrebossi.blogspot.com/ Acesso: 21 de janeiro de 2012.

CAPÍTULO I

O TRIBUNAL DE CONTAS

1.1 A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO TRIBUNAL DE CONTAS

Por volta de 1826, surgiu a idéia de se perpetrar um controle financeiro e

orçamentário no Brasil com a exposição de um Projeto de Lei sugerindo a criação de

um Tribunal de Contas, tentamento esse que não alcançou êxito no meio político,

especialmente em função da alegação do senador Manoel Jacinto Nogueira (Marquês

de Boapendi) que dizia que o tribunal que se aspirava criar com o objetivo do exame de

contas e documentos já era executado pelo Tesouro, e para nada serviria, salvo para o

acréscimo das despesas nele empregadas.

A história conta que outros tentames para a criação do Tribunal de Contas foram

realizados. Uma delas ocorreu em 1845, através de Projeto de Lei do Ministro da

Fazenda, Manuel Alves Branco, que objetivava criá-lo com a incumbência de julgar as

contas de todos os responsáveis por dinheiro público, sem distinção de ministros.

Entretanto, essa proposição não obteve aprovação, por nunca ter sido discutida.

Explica-se que a fiscalização da Administração Pública, de maneira mais

metódica e sob a forma de autoridade externo, só começou a ser aplicada aqui no

Brasil no início do período republicano, com a instalação do Tribunal de Contas, a 17

de janeiro de 1893, criado pelo Decreto nº 966-17, de 7 de novembro de 1890, por

empreendimento do então Ministro da Fazenda, Ruy Barbosa e que surgiu com a

missão de enquadrar todas as intervenções relativas à receita e a despesas da União

para

ser

um

“corpo

de

magistratura

intermediária

entre

a

Administração

e

a

Legislatura”, isto é, entre o poder que autoriza a despesa e o poder que a executa.

Apesar

de

não

haver

uma

regulamentação

o

Tribunal

de

Contas

foi

criado

e

regulamentado em 30 de Outubro de 1891 com a Lei n° 23. 2

A primeira Carta Magna brasileira, datada em 25 de março de 1824, já vinha

com a adoção do Orçamento anual, cabendo a um Tribunal do Tesouro Nacional o

acompanhamento, prestando contas da sua execução à Câmara dos Deputados,

mediante Balanço Geral da receita e despesa. Este Tribunal, cujas atribuições eram de

alçada do Ministro e Diretores do Ministério da Fazenda, sendo extinto com a Lei nº

23/1891, anteriormente citada.

Nota-se que à partir desta época os Tribunais de Contas passaram por uma

série de mudanças políticas e sociais ao longo de sua existência, em virtude de novas

edições de textos constitucionais. Com a promulgação da primeira Constituição

Republicana, em 24 de fevereiro de 1891, a instituição do Tribunal de Contas foi

conservada, com o alvo de liquidar as contas de receitas e despesas públicas e

2 Dados Extraídos do site disponível: http://www.conteudojuridico.com.br/pdf/cj031759.pdf. Acesso em 23 de janeiro de 2012.

verificar a sua legitimidade, antes de serem prestadas ao Congresso, seguindo-se as

Leis nº 23, de 30 de outubro de 1891 e 392, de 08 de outubro de 1896. 3

Ressalta que em 1934 o Tribunal de Contas continuou firme como órgão de

colaboração das atividades do Governo, com a função de acompanhar, diretamente ou

por incumbência a execução do orçamento e julgar as contas dos responsáveis. Foi a

partir de 1934 que as contas do governo incidiram a ter relatórios com parecer, que

sempre foi uma das mais nobres funções do Tribunal de Contas.

Relata a evolução histórica que no ano de 1937 não existiu alterações nas

linhas gerais das atribuições do Tribunal de Contas, e houve a extinção do registro

prévio de alguns contratos e atos administrativos. Já na Constituição de 1946 guardou

esses predicados e adicionou a autoridade o julgamento da legitimidade dos contratos,

aposentadorias, reformas e pensões.

Ressalta-se

que

ao

longo

da

validade

da

Constituição

de

1964,

a

Administração Pública teve grandes avanços, e deste modo complicou a fiscalização

do emprego dos recursos públicos. Pode se dizer que toda ação de controle, exercida

pelo Tribunal de Contas era de base predominantemente documental, formal e sob o

aspecto restrito de legalidade, quer quanto ao registro prévio de contratos e despesas

(ordens de pagamento), como no julgamento das concessões de aposentadorias,

reformas e pensões ou das contas dos responsáveis e administradores, sujeitos à sua

jurisdição, sendo que o parecer, sobre as contas do governo, necessariamente

dependia dos Balanços Gerais e elementos complementares, remetidos pela própria

Administração, sem o que o Tribunal não tinha condições de atuar.

Ainda, explana-se que só o Tribunal de contas se pronunciava sobre os

processos que lhe fossem remetidos, salvo no caso de contrato, que a Procuradoria do

3 Dados Extraídos do site disponível: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/683672.PDF. Acesso em 23 de janeiro de 2012.

Ministério Público poderia provocar o seu exame, à vista da sua publicação integral no

Diário Oficial. Havia casos, em que as despesas, pela sua natureza, não estavam

sujeitas a registro prévio, mas sim a “posterior”i. Nesses casos, quando houvesse

eventual ilegalidade, o registro era feito sob reserva.

A partir da Constituição de 1967 foi abolido o sistema de registro prévio das

despesas e dos contratos e a faculdade de suspender gestores que se encontrassem

em situações irregulares. Inaugurou-se o desempenho das funções de auditorias

financeiras e orçamentárias, exercidas sobre as contas das unidades administrativas

dos três poderes, bem como a possibilidade de realizar inspeções “in loco”, além de ser

instituído

o

sistema

de

controle

interno,

com

a

finalidade

de

criar

condições

indispensáveis à eficácia do controle externo, à cargo do Tribunal de Contas.

Ainda, a Constituição de 1967 extraiu do Tribunal o exame e julgamento prévio

dos atos e contratos geradores de despesas, sem prejuízo da sua competência para

distinguir falhas e irregularidades que, se não sanadas, consistiria num objeto de

representação ao Congresso Nacional. Extraiu-se também, o julgamento da legalidade

das concessões de aposentadorias, reformas, e pensões, ficando a cargo do tribunal

apenas a apreciação da legalidade, para fins de registro.

Explica-se que com o passar do tempo, a fiscalização exercida pelo Tribunal de

Contas foi se estendendo às autarquias e demais entidades da Administração Indireta,

formada pelas empresas públicas e sociedades de economia mista, assim como a

todos aqueles que gerissem recursos públicos. À medida, porém, em que se ampliava

a

abrangência

de

atuação

do

Tribunal,

surgiam

“focos”

de

resistência,

contra

sujeitarem-se a tal jurisdição. Uma dessas resistências verificou-se e até hoje se

verifica na Ordem dos Advogados do Brasil.

Com o advento da Constituição, de 5 de outubro de 1988, os Tribunais de

Contas transpuseram a ter uma função bem mais ampliada. A fiscalização, que antes

era financeira e orçamentária, hoje é contábil, financeira, orçamentária, operacional e

patrimonial, e que exerce quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, eficácia e

eficiência. Apesar das mudanças citadas, sabe que ainda predomina o restrito exame

da legalidade de despesas e regularidade das contas, para efeito de aplicar sanções,

assim como o aspecto legal é o que se aprecia, particularmente, para fins de registro

dos atos de admissão e das concessões de aposentadorias, reformas e pensões (CF,

art. 70, itens III, VIII e IX).

Explica-se que a fiscalização contábil diz respeito ao exame da contabilidade,

que incide em uma técnica de controle numérico, mediante o registro sistemático das

verbas arrecadadas e despendidas. A fiscalização financeira resume-se na verificação

de entrada e saída de dinheiro, ao passo que a fiscalização orçamentária refere-se à

execução do orçamento. 4

Já a fiscalização operacional diz respeito à observância dos procedimentos

legais para a arrecadação de recursos financeiros ou para a liberação de verbas. E a

fiscalização

patrimonial

reporta-se

à

própria

execução

do

orçamento.

Como

o

patrimônio do Poder Público é composto de bens de diversas espécies e finalidade de

criar condições indispensáveis à eficácia do controle externo, à cargo do Tribunal de

Contas.

Ressalta-se que enquanto a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB cria

impedimentos

à fiscalização, todos os

órgãos do Judiciário,

inclusive

o

próprio

Supremo Tribunal Federal, sempre se sujeitam à jurisdição do Tribunal de Contas da

União, oferecendo contas de suas gestões administrativas e acatando o regular

exercício das suas funções de controle. 5

1.2 A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Melo (2008) diz que considerando a forma federativa do Estado brasileiro,

temos os seguintes tipos de Tribunais de Contas:

1. Tribunal de Contas da União;

2. Tribunais de Contas dos Estados;

3. Tribunal de Contas do Distrito Federal; e

4. Tribunais de Contas dos Municípios.

Explica-se que tais órgãos governamentais destinam-se a prestar auxílios ao

Poder Legislativo nas atividades de controle externo da administração financeira e

orçamentária dos órgãos públicos e das entidades da administração direta e indireta,

seja no âmbito federal, seja no âmbito dos Estados e Municípios. Trata-se de órgãos

fiscalizadores,

com

atividades

estritamente

vinculadas,

cujas

funções

derivam

diretamente da Constituição Federal, das Constituições Estaduais e das Leis Orgânicas

(MELLO, 2010 p. 112).

Pode se dizer que o controle desempenhado pelo Tribunal de Contas é

elaborado a “posteriori”, ainda que se possa se dar de forma concomitante, conforme

art. 71, IV, e só exclusivamente na forma prévia (Lei nº. 8666/93, art. 113, parágrafo

2º). Com relação ao direcionamento dos outros órgãos, o Tribunal de Contas é externo

a todos os demais órgãos da Administração, ainda que também deva ter um controle

5 Dados Extraídos do site disponível: portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/683683.pdf. de 2012.

Acesso em 26 de janeiro

interno para gerir os seus próprios atos. Quanto à extensão, o controle do Tribunal de

Contas pode ser de legalidade, de mérito e de resultados.

Ressalta-se

que

para

desempenhar

plenamente

suas

funções,

o

Tribunal

recebe, periodicamente, uma parte da documentação contábil e outros demonstrativos

relativos à atuação das unidades sujeitas à sua jurisdição, que são apreciados sob a

forma de tomadas e prestações de contas (MATTOS, 2006 p. 98).

Explica-s que as contas pelo tribunal são analisadas sob os aspectos de

legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e eficácia, após o que são julgadas

regulares, regulares com ressalvas, irregulares ou iliquidáveis. A primeira hipótese

ocorre quando a prestação de contas demonstra, de forma clara e objetiva, a exatidão

dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos

de gestão do responsável. Já as ressalvas surgem em função da existência de

impropriedades ou faltas de natureza formal de que não resultem danos ao erário

(BANDEIRA DE MELO, 2010 p. 165).

Nesse

sentido,

é

pacífica

a

jurisprudência

dos

Tribunais,

pautada

pelos

princípios expressos neste julgado do Supremo Tribunal Federal (STF, 2008, p.03):

A legalidade do ato administrativo, cujo controle cabe ao Poder Judiciário, compreende não só a competência para a prática do ato e de suas formalidades extrínsecas, como também os seus requisitos substanciais, os seus motivos, os seus pressupostos de direito e de fato, desde que tais elementos estejam definidos em lei como vinculadores do ato administrativo.

Nota-se que a irregularidade das contas provêm da omissão no dever de prestá-

las, da prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma

legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou

patrimonial, de dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico,

de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos e de reincidência no

descumprimento

de

determinações

do

Tribunal.

E

são

consideradas

iliquidáveis

quando caso fortuito ou de força maior tornam materialmente impossível o julgamento

de mérito.

Bastos (1994, p. 101) ensina que: “O aspecto da legalidade é suscetível de

revisão pelo Poder Judiciário. O de mérito não.”, e cita os seguintes acórdãos do

Tribunal de Justiça de São Paulo:

Ao judiciário é vedado, no exercício do controle jurisdicional, apreciar o mérito dos atos administrativos, para dizer do acerto da justiça, da utilidade, da moralidade, etc., de cada procedimento. Não pode o juiz substituir-se ao administrador; compete lhe, apenas, contê-lo nos estritos limites da ordem jurídica ou compeli-lo a que os retorne (TJSP, REO 165.977). O controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do ato administrativo; mas, por legalidade ou legitimidade, se entende, não só a conformação do ato à lei, como também com a moral administrativa e com o interesse coletivo. (TJSP, Ap. 151.580, RDA, 89:134).

Fernandes, (2003, p.139), explica bem essa função jurisdicional:

É claro que o conteúdo da jurisdição dos Tribunais do Poder Judiciário difere do conteúdo da jurisdição do Tribunal de Contas da União. O conteúdo da jurisdição do Tribunal de Contas, exercida com exclusividade, examina a legalidade, legitimidade e economicidade expressas pelos elementos e valores contidos na prestação ou na tomada de contas públicas; enquanto a jurisdição dos órgãos judicantes do Poder Judiciário, exercida, também, com exclusividade, examina a legalidade e, de certa forma, a moralidade relativas ao comportamento, direito e deveres das duas partes que compõe a relação processual.

Ainda, Fernandes (2003, p. 143) esclarece que:

a função de julgar as contas está claríssima, no texto

constitucional. Não havemos de interpretar que o Tribunal de Contas julgue e

outro juiz as rejulgue depois. Tratar-se-ia de absurdo bis in idem. Ou o tribunal

julga ou não julga (

situação em que se acham ex hypothesi, os responsáveis para com a Fazenda Pública. Não pode, assim, o legislador ordinário negar o valor de sentença às

decisões dos Tribunais de Contas, em relação aos responsáveis por dinheiros

públicos. [

julgamento das contas dos responsáveis por dinheiros públicos, não são simples questões prévias; são questões prejudiciais, constituem o prius lógico jurídico de um crime ou, pelo menos, de circunstância material desse.

As questões decididas pelos Tribunais de Contas, no

Tal jurisdição exclui a intromissão de qualquer juiz na

Desde 1934, [

]

).

]

Fagundes (1979, p. 82) conclui:

Ao poder Judiciário não compete rever as manifestações das Cortes de Contas, nesse particular, senão acolhê-las como elemento válido, já assente, para favorecer ou comprometer aquele que vá, ou seja (sic) chamado a juízo, em torno de dinheiros ou valores públicos em geral, confiados à sua gestão ou guarda.

Para Fernandes (2003, p. 145), “também o Supremo Tribunal Federal

tem admitido, reiteradamente, essa tese, ressalvados apenas os casos em

que os tribunais de contas não têm garantido a ampla defesa, viciando o

julgamento”.

Bandeira de Melo (2010 p. 169) Ressalta que o controle exercido por meio de

tomadas e prestações de contas, é um controle a posteriori. Portanto, o Tribunal realiza

inspeções e auditorias, tanto de forma rotineira quanto em caráter específico e

ocasional, com o objetivo de garantir maior eficiência e eficácia em sua atuação,

procedendo sempre de acordo com regras presentes em seus manuais internos. Os

trabalhos de auditoria e inspeção não podem sofrer qualquer tipo de impedimento, ou

seja, nenhum processo, documento ou informação pode ser sonegado sob qualquer

pretexto,

podendo

o

Tribunal,

até

mesmo

determinar,

de

maneira

cautelar,

o

afastamento provisório das funções daqueles dirigentes que criarem dificuldades.

A função de controle externo, em alguns casos é compartilhada e exercida pelo

Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, mas a competência para

determinados fatos, como o julgamento de contas e registro de atos de pessoal, tais

como admissão ou concessão de aposentadoria, reforma e pensão é própria e privativa

do Tribunal (MATTOS, 2006 p. 122).

Ressalta-se ainda que as contas julgadas pelo Tribunal de Contas são

organizadas e instruídas sem a participação ou o prévio conhecimento dos próprios

responsáveis, que só virão a ser chamados para defesa de irregularidades já apuradas,

qualificadas e quantificadas

Em auditorias ou inspeções realizadas in loco, os

relatórios são elaborados pelos respectivos servidores que executaram as tarefas,

seguindo-se a análise crítica dos seus “achados” com a instauração e instrução do

processo, casos nos quais os responsáveis identificados, sem terem oportunidade de

acompanhamento ou participação concomitante, só são chamados a se justificarem do

que lhes é imputado, denominando isso de “indícios de irregularidades”.

Explica-se que a competência para julgamento de contas dos responsáveis por

haveres públicos é exclusiva do TCU, não sendo acolhida a revisão do mérito de suas

decisões por nenhum órgão, instância ou Poder, salvo na hipótese de nulidade

decorrente de irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade, assim declaradas

exclusivamente pelo Supremo Tribunal Federal – STF (MATTOS, 2006 p. 126).

1.3 O CONTROLE EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS

Harada

(2004

p.

108)

explica

que

todo

Estado

de

Direito

implica

na

subordinação do próprio Estado às leis que ele edita. Deste modo surge a necessidade

de um órgão controlador da atividade estatal a fim de evitar que se perpetrem

ilegalidades. Assim, a função originária do Tribunal de Contas da União era a de

controlar a legalidade dos atos concernentes à execução orçamentária, atualmente

como sabe-se que sua missão não se exaure no exame da legalidade.

Ainda o autor já referenciado Harada menciona que atuando sobre os próprios

órgãos estatais, o controle desempenha importante papel nas relações entre Estado e

sociedade, contribuindo para a garantia do regime democrático. À medida que uma

sociedade se organiza, surgem necessidades que devem ser preenchidas sem que os

direitos e liberdades individuais sejam comprometidos.

O Estado submete-se, então, à ordem e à eficiência administrativas, e à

eficácia dos seus atos. Esses princípios criam mecanismos ou sistemas de controle

das atividades estatais, defendendo tanto a própria administração pública, como os

direitos e garantias

coletivos.

Constituição Federal:

São dois os sistemas de controle definidos

pela

a) o controle interno, realizado pelos próprios órgãos do aparelho estatal;

b) o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo, que conta com o auxílio

da corte de contas.

As competências da corte de contas da União estão disciplinadas no § 2º do

art. 33, no art. 71, no § 1º do art. 72, no § 2º do art. 74 e no parágrafo único do art. 161

da Constituição Federal 6 , destacando-se:

a) apreciar as contas anuais do presidente da República;

b) julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,

bens e valores públicos;

c) realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do

Congresso Nacional.

Subsidiariamente,

também

infraconstitucionais: 7

merecem

menção

as

seguintes

competências

a) decidir sobre representação contra irregularidades em processo licitatório;

b) acompanhar e fiscalizar os processos de desestatização;

c) fiscalizar o cumprimento das normas de finanças públicas voltadas para a

responsabilidade na gestão fiscal;

d) processar e julgar infrações administrativas contra as leis de finanças

públicas;

e) enviar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do

Congresso Nacional informações sobre a execução físico-financeira das obras constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento.

Internamente, sobressaem-se as seguintes resoluções:

a) Resolução Administrativa nº 15, 13 de junho de 1993: aprova o regimento

interno do TCU;

b) Resolução nº 140, de 13 de dezembro de 2000: define a estrutura e as

competências das unidades que compõem o TCU;

6 O Anexo I discrimina todas as competências constitucionais. 7 O Anexo II contém as principais atribuições infra-constitucionais.

c) Resolução nº 142, de 30 de maio de 2001: disciplina as competências atribuídas ao TCU pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

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