TEXTO PARA DISCUSSO N 11

MALDITA CARGA TRIBUTRIA!1

Murilo Rodrigues da Cunha Soares2 Braslia, maio de 2010.

Inspirado no ttulo do livro Maldita guerra: uma nova histria da Guerra do Paraguai, de Francisco Fernando Monteoliva Doriato, Companhia das Letras, So Paulo, 2002, que, por sua vez, faz referncia frase dita pelo Baro de Cotegipe sobre o conflito: Maldita guerra: atrasa-nos meio sculo!. 2 Consultor Legislativo.

GOVERNO FEDERAL MINISTRIO DA FAZENDA ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA ESAF

Diretor-Geral da Esaf Diretor-Geral-Adjunto da Esaf Diretor de Educao

TEXTO PARA DISCUSSO A srie Texto para Discusso tem como objetivo divulgar resultados de trabalhos desenvolvidos pela rea de pesquisa da Diretoria de Educao da Escola de Administrao Fazendria, bem como outros trabalhos considerados de relevncia tendo em vista as linhas de pesquisa da Instituio. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da Esaf ou do Ministrio da Fazenda. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

A carga tributria foi eleita a grande vil do momento. A economia no cresce? No h investimentos? Empregos no so criados? Culpa da carga tributria. Para comprovar isso, tributaristas, consultores, jornalistas econmicos e outros especialistas vociferam contra o perdulrio setor pblico que dilapida o privado. Impostmetro, corruptmetro, campanhas cvicas, vale tudo para demonstrar o absurdo tributrio em que supostamente estamos metidos. Mas ser que o aumento dos impostos3 foi to drstico e deletrio como alardeado? Ser que o aumento da carga tributria s trouxe malefcios sociedade brasileira? Teria sido produto da insnia ou voracidade dos agentes envolvidos na questo tributria? Entendemos que no. Assim, convidamos o leitor a analisar o problema com um pouco menos de ligeireza. Para tanto, este artigo ser dividido em cinco sees. Na primeira seo, faremos um breve retrospecto da evoluo da carga tributria, abordando resumidamente os impactos sobre o indicador advindos da mudana na metodologia de apurao do Produto Interno Bruto (PIB). Na segunda seo, mediante simplificada simulao contrafactual, mostraremos que os tributos e as contribuies elevaram-se, no por maldade de quem quer que fosse, mas para manter a dvida pblica em patamar administrvel. Na terceira seo, veremos que no h soluo simples para se cortar gastos, pressuposto incontornvel para a reduo da carga tributria. Na quarta seo, abordaremos uma faceta pouco presente no debate fiscal: o aumento do risco tico em decorrncia da elevao de impostos. Esse fato exige uma transparncia maior na definio de perdedores e vencedores na arena tributria, cuidado que no vem sendo tomado. Por fim, na quinta seo, teceremos as concluses e as consideraes finais.

1 Carga tributria: o peculiar caso brasileiro A carga tributria de um determinado pas obtida pelo seguinte quociente:

C arg a Tributria =

Arrecadao Tributria Pr oduto Interno Bruto

Neste texto, o termo impostos poder ser utilizado no sentido lato, compreendendo todas as demais espcies de tributos: taxas, contribuies de melhoria, contribuies sociais, de interveno no domnio econmico, etc.

Normalmente, o indicador exibe certa estabilidade no tempo, uma vez que h forte correlao entre a produo de riquezas (PIB) e o recolhimento de impostos. Dcadas passam-se at que ocorram mudanas significativas de seu patamar. No no Brasil. Aqui, no raro, a carga tributria experimenta mudanas sbitas e dramticas, s vezes de um ano para o outro. A Tabela 1 mostra a variao da carga tributria entre 1950 e 1999.
Tabela 1: Carga tributria brasileira de 1950 a 1999 (% PIB) 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 14,42 15,73 15,62 15,21 15,81 15,05 16,41 16,67 18,71 17,87 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 17,42 16,38 15,75 16,05 17,01 18,82 20,80 19,33 24,20 24,90 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 25,99 25,27 26,01 25,06 25,06 25,22 25,13 25,55 25,70 24,66 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 24,67 24,65 25,27 25,06 24,42 23,93 22,39 20,28 20,01 22,16 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 26,98 25,07 25,79 25,64 29,52 29,88 29,00 29,11 29,74 31,74

Fontes: Dias Neto (1993) at 1990; SRF, de 1991 a 2005.

Entre 1951 e 1955, a carga tributria esteve praticamente estacionada em 15%. A partir de 1956, o percentual passa a elevar-se suavemente at superar, pela primeira vez em 1966, a barreira dos 20%. Lembremo-nos que, entre 1966-1967, foram implementadas vrias reformas, entre elas a Reforma Tributria, que permitiram colocar em prtica polticas econmicas que resultaram no chamado Milagre Econmico. Nesse contexto, a carga tributria experimentou uma sbita elevao de patamar, para o nvel de 25%. Em pouco mais que uma dcada, a carga tributria experimentou acrscimo de 10 pontos percentuais (p.p.) de PIB, mantendo-se estvel durante a dcada de 1970, at meados da dcada de 1980. Desde ento, em razo do recrudescimento da inflao e dos fracassados planos econmicos, ocorreu um perodo de alta volatilidade: a carga tributria experimentou altos e baixos de um ano para o outro, oscilando entre 20% (em 1988) e 27% (em 1990). Somente entre 1991 e 1993, aps vrias medidas de recuperao da sade das finanas pblicas, a carga tributria volta a estabilizar-se, coincidentemente, no nvel de 25% do PIB. Aps o Plano Real, esse patamar eleva-se subitamente para 29%, salto ocorrido entre 1993 e 1995 e basicamente explicado pelo fim da corroso que a inflao

provocava nas bases tributveis (fim do Efeito Tanzi).4 Esse percentual manteve-se durante os primeiros anos de estabilidade de preos. Arriscaramos a dizer que o fim da inflao teve como consequncia a troca do imposto inflacionrio5 pela tributao tradicional. Em 1999, a carga tributria rompe abruptamente a barreira dos 30% do PIB e passa a exibir comportamento que, visto em retrospectiva, poderamos qualific-lo como bizarro. Perodo conturbado, o real sofreu expressivas desvalorizaes. O dlar, cotado a R$1,20 em dezembro de 1998, chegou a valer R$2,16 em maro de 1999. Em 2002, ocorreu nova crise de expectativas, e a taxa de cmbio chegou a atingir o pico de R$3,92 em outubro. A economia teve anos de crescimento robusto intercalados com estagnao. A despeito de tudo isso, fechadas as contas do PIB pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e das receitas tributria pela Secretaria da Receita Federal (SRF), as autoridades governamentais tinham de, constrangidas, anunciar novo aumento da carga tributria, fato repercutido bombasticamente pelos meios de comunicao.6 Em 2007, o IBGE alterou a metodologia de apurao do PIB e divulgou uma srie retroativa ao ano de 2000, com alteraes substanciais em relao aos valores anteriormente divulgados. Como esperado, os percentuais de carga tributria reduziram-se drasticamente, como mostra a Tabela 2:

Na realidade, desde 1992, a legislao tributria brasileira encontrava-se indexada. Esse fato reduziu o Efeito Tanzi tradicional, que se refere corroso inflacionria entre a ocorrncia do fato gerador e o pagamento do imposto. No Brasil, o valor real do imposto encontrava-se protegido durante esse lapso temporal. Entretanto, o mesmo no ocorria ao longo do perodo de apurao dos tributos. Por exemplo, a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), com perodo de apurao mensal, sofria forte corroso do seu valor real; a CPMF, com apurao semanal, perdia menos valor real; o imposto de importao, com fato gerador instantneo, praticamente mantinha intacto seu valor real. 5 Para uma descrio simplificada do imposto inflacionrio, ver Mankiw (1998), p. 120-121. 6 Ver, por exemplo, Carga tributria bate recorde, Estado de So Paulo, 6/3/2007; Estudo estima que carga tributria seja de 39,7%, Folha de So Paulo, 6/3/2007; Carga tributria j est perto de 39% no ano, O Globo, 1/12/2006; Guido Mantega 'confessa' aumento da carga tributria, Jornal do Brasil, 26/10/2006; 'Quero confessar o aumento da carga tributria', O Globo, 26/10/2006, Carga tributria inimiga do PIB, Estado de So Paulo, 3/9/2006; Carga tributria: 44% do PIB, Folha de So Paulo, 6/3/2006; Carga tributria bate novo recorde, O Globo, 25/2/2006; Carga tributria explodiu em 2005, Estado de So Paulo, 2/1/2006; Carga tributria sobe para 41,6% do PIB, Estado de So Paulo, 2/6/2005; Um fantasma chamado carga tributria, Jornal do Brasil, 26/5/2005; Carga tributria volta a crescer e bate recorde em 2004, Estado de So Paulo, 22/2/2005; Para indstria, carga tributria o pior problema, O Globo, 3/2/2005; Estudo: Unio puxa carga tributria recorde, O Globo, 2/2/2005; Levy admite: carga tributria cresceu, Estado de So Paulo, 28/1/2005; Palocci admite, enfim, que a carga tributria pode ser maior este ano, O Globo, 11/11/2004; Carga tributria sobe e chega a 35,68% do PIB, Estado de So Paulo, 10/6/2004; Carga tributria fica sem controle, Valor Econmico, 7/6/2004.

Tabela 2: Produto Interno Bruto e Carga Tributria de 2000 a 2006 Reflexos da alterao da metodologia de apurao do PIB Ano 2000* 2001* 2002 2003 2004 2005 2006** PIB (R$ milhes) Metodologia Atual Anterior 1.179.482 1.101.255 1.302.136 1.198.736 1.477.822 1.346.028 1.699.948 1.556.182 1.941.498 1.766.621 2.147.943 1.937.598 2.322.556.500 Carga tributria (% PIB) Metodologia Diferena Atual Anterior 30,39 32,55 (2,16) 31,31 34,01 (2,70) 31,86 35,61 (3,75) 31,46 34,92 (3,46) 32,22 35,88 (3,66) 33,38 37,37 (3,99) 34,23 -

Fontes: IBGE (PIB); SRF (carga tributria). (*) Em 2007, a SRF divulgou a nova srie de carga tributria, com os novos valores do PIB, apenas a partir de 2002. As cargas tributrias de 2000 e 2001 foram recalculadas com base nos ltimos dados de arrecadao divulgados pela SRF. (**) O IBGE no divulgou o valor do PIB de 2006, calculado pela metodologia anterior.

Como podemos observar, a srie de carga tributria calculada com base na metodologia anterior indicava crescimento vertiginoso do indicador a ponto de atingir 37% do PIB em 2005. Refeitas as contas com os novos valores do PIB, a carga tributria mostrase em patamares muito mais aceitveis, exibindo relativa estabilidade entre 2000 e 2003 em 31% e, a partir da, crescimento de 1 p.p. de PIB ao ano, at atingir pouco mais de 34% do PIB em 2006. Assim, aplica-se ao caso a frase atribuda ao ex-Ministro da Fazenda, Pedro Malan, segunda a qual, no Brasil, no bastasse o futuro, o passado tambm incerto. De fato, em Finanas Pblicas, quatro pontos percentuais de PIB (diferena entre a velha e a nova carga tributria de 2005) podem representar a diferena entre o cu e o inferno. Para se ter uma noo disso, basta lembrar que a no prorrogao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) envolve perda de receitas da ordem de 1,4 p.p. de PIB. Livros, artigos, textos, estudos e debates realizados com base na srie anterior de carga tributria encontram-se totalmente comprometidos. Decises podem ter sido tomadas com base em indicadores desconectados da realidade econmica. A opinio pblica no foi (e provavelmente no ser) informada pelos rgos de imprensa sobre a gigantesca diferena entre os valores da carga tributria anteriormente divulgados, e portanto estranhos ao imaginrio popular, e aqueles calculados luz da nova metodologia de clculo do IBGE.

2 Dvida pblica e carga tributria: um exerccio contrafactual

Embora a carga tributria tenha se reduzido dramaticamente aps a reviso da metodologia de apurao do PIB, o fato que, nos ltimos anos, houve elevao do seu patamar. Contudo, o que teria ocorrido se os impostos no aumentassem? Estaramos em melhor situao hoje? No. Provavelmente estaramos em situao muito pior. Para tentar mostrar isso, faremos um exerccio contrafactual bem simples. Estimaremos o crescimento da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) caso a carga tributria tivesse permanecido em 29%, escolhida como uma espcie de carga tributria natural.7 Assumiremos a hiptese de que toda a diferena entre a carga tributria efetiva e a natural (ou seja, a perda de arrecadao decorrente de uma contrafactual manuteno da carga tributria inalterada a partir do ano de 1996) seria financiada por aumento de dvida e os hipotticos rombos fiscais seriam corrigidos pela aplicao de fator de capitalizao equivalente ao valor da despesa com juros reais incorridos no ano dividido pelo montante da DLSP apurada no fim do exerccio.
Tabela 3: Evoluo da dvida lquida do setor pblico na ausncia de choque fiscal (carga tributria fixa em 29%, a partir de 1996) Carga tributria DLSP Ano A 30,7 31,8 38,9 44,5 45,5 48,4 50,5 52,4 47,0 46,5 44,7 Efetiva Natural (% PIB) (% PIB) (% PIB) (% PIB) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 B 29,0 29,1 29,7 31,7 30,4 31,3 31,9 31,5 32,2 33,4 34,2 C 29,0 29,0 29,0 29,0 29,0 29,0 29,0 29,0 29,0 29,0 29,0 D = B-C 0,0 0,1 0,7 2,7 1,4 2,3 2,9 2,5 3,2 4,4 5,2 "Rombo" "Rombo" DLSP Fator DLSP Acumulado ajustada capitalizao capitalizada (% PIB) (% PIB) (%) H 11,01% 20,97% 14,60% 10,20% 9,73% 6,90% 9,17% 4,80% 14,13% 11,54% (% PIB) F 30,7 31,9 39,8 48,3 51,1 56,8 62,3 67,7 66,3 72,9 74,2

E= D+D-1 F = A+E 0,0 30,7 0,1 31,9 0,8 39,8 3,6 48,1 5,0 50,5 7,3 55,7 10,2 60,6 12,6 65,0 15,8 62,8 20,2 66,7 25,4 70,2

Fontes: SRF, Bacen, Ipeadata. Elaborao prpria.

Registre-se que inexiste esse conceito em Finanas Pblicas. O percentual de 29% do PIB foi escolhido pois essa era a carga tributria do primeiro ano do exerccio contrafactual (1996). Alm disso, o percentual coincide com a soma da carga tributria de 25% do PIB, observada no perodo imediatamente anterior ao Plano Real, mais 4% de PIB, um bom palpite para os efeitos do fim da inflao sobre as fontes de financiamento do Estado (fim do Efeito Tanzi).

Conforme podemos verificar, caso no tivesse havido aumento na carga tributria, mantidas as demais variveis (mesmo patamar de gastos primrios, mesma taxa de juros, mesmo volume de esqueletos, etc.), em 2006, a DLSP estaria em patamares prximos a 70%-75% do PIB,8 exibindo uma trajetria que provavelmente seria considerada insustentvel pelo mercado,9 o que implicaria pagamento de juros ainda mais elevados ou at mesmo o repdio aos ttulos da dvida pblica. De fato, grande parte do aumento dos impostos serviu para a produo de supervits primrios, e, como mostra a Tabela 4, na ausncia da elevao da carga tributria (em relao aos 29% de PIB da carga tributria natural), a administrao da dvida pblica seria ainda mais problemtica.
Tabela 4: Resultados fiscais de 1998 a 2006 (% PIB) Destinao do Formao aumento de de Aumento tributao supervit de Aumento via reduo tributao Supervit de de primrio despesas gastos 0,74 2,74 1,39 2,31 2,86 2,46 3,22 4,38 5,23 25,33 0,02 2,74 1,39 2,31 2,86 2,46 3,22 4,35 3,86 23,21 91,6% 77,6% 0,72 Nihil Nihil Nihil Nihil Nihil Nihil 0,03 1,37 2,12 8,4% Nihil 0,49 2,08 1,05 0,69 1,43 0,95 Nihil Nihil 6,69 22,4%

Ano

Dficit Juros nominal nominais

Juros reais

Supervit primrio

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Soma

7,93 9,98 4,48 4,76 9,36 3,31 2,26 2,75 2,90 47,73

7,95 13,21 7,95 8,11 12,90 7,21 6,43 7,11 6,76 77,63

7,42 6,64 4,64 4,64 3,54 4,70 2,34 6,58 5,24 45,74

0,02 3,23 3,47 3,36 3,55 3,89 4,17 4,35 3,86 29,90

Destinao do aumento de tributao: formao de supervit primrio x aumento de gastos. Contribuio para formao do supervit primrio: aumento de tributao x reduo de despesas.
Fonte: Ipeadata. Elaborao prpria.

Se a carga tributria natural for fixada em 30% do PIB, desprezando-se os anos de 1996 a 1998, em que a carga tributria efetiva esteve abaixo desse patamar, a DLSP estaria entre 61%-62% do PIB. 9 A DLSP, realizando o mesmo exerccio com os valores do PIB apurados segundo a metodologia anterior, em 2005, atingiria 98% do PIB! Como a nova metodologia somente foi divulgada em 2007, no difcil imaginar os efeitos sobre as expectativas dos agentes econmicos de percentual Dvida/PIB dessa magnitude.

Ao longo do perodo entre 1998 e 2006, o setor pblico logrou obter supervit primrio acumulado da ordem de 30 p.p. de PIB, majoritariamente formado (quase 78%) pela via do aumento de tributao; apenas uma parcela residual (pouco mais de 22%) explicada por cortes nas despesas primrias. Alm disso, totalmente descabida a afirmao de que o aumento de impostos redundou em aumento de gastos primrios. verdade que em alguns anos da srie (1998, 2005 e 2006) houve utilizao de parcela das receitas tributrias extras para cobrir aumento de despesas primrias. No entanto, em termos agregados, podemos afirmar que praticamente a totalidade da elevao da carga tributria (quase 92%) foi utilizada para a formao de supervit primrio. O aumento de impostos foi primordialmente utilizado no pagamento dos mais de 45 p.p. de PIB relativos aos juros reais incorridos no servio da dvida pblica durante o perodo de oito anos acima retratado (mais de 77 p.p. de PIB, se considerados os juros nominais). Assim, na contracorrente do senso comum e de parcela expressiva dos estudiosos das Finanas Pblicas, entendemos que a elevao da carga tributria no pode considerada a grande vil da Economia Brasileira. Pelo contrrio, o aparato institucionaladministrativo responsvel pelo recolhimento de impostos mostrou-se de grande qualidade, o que deveria ser computado como uma vantagem comparativa do Pas em relao aos seus competidores. Alm disso, ao contrrio da viso de que o aumento de impostos gerou descontrole nos gastos da mquina pblica, verificamos que as receitas extras foram utilizadas preponderantemente na formao de supervits primrios, pea fundamental do novo modelo macroeconmico (cmbio livre, meta de inflao, equilbrio fiscal) adotado aps a derrocada da moeda nacional em 1999. A concluso dessa seo a de que a carga tributria subiu porque as decises polticas tomadas para enfrentar a conjuntura econmica assim o exigiram. Simples assim. Como corolrio, aqueles que pregam a reduo dos tributos a ferro e fogo, ou bem indicam o novo modelo macroeconmico que pretendem implementar ou os gastos a serem cortados, tarefa nada fcil como veremos a seguir. 3 Corte nos gastos pblicos: misso impossvel? Almeida, Giambiagi e Pessoa (2006) analisaram a evoluo dos gastos primrios do Governo Central entre 1993 e 2005, cujas principais rubricas podem ser vistas na Tabela 5:
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Tabela 5: Gastos primrios do Governo Central (% PIB) Outros gastos Transferncias Benefcios a Estados e Pessoal INSS Municpios Gastos sociais D Nd** Nd Nd Nd Nd Nd Nd Nd 1,7 1,7 1,8 2,2 2,4 Outros gastos E 3,6 4,0 4,2 4,0 5,3 5,7 4,9 4,6 3,3 3,2 2,6 2,6 2,9 Total geral Total

Ano

A 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000* 2001* 2002* 2003* 2004* 2005* 2,9 2,5 2,8 2,7 2,8 3,0 3,6 3,5 3,5 3,8 3,6 3,5 3,9

B 4,5 5,1 5,6 5,3 4,7 5,0 5,1 4,7 5,0 5,0 4,6 4,3 4,3

C 4,9 4,9 5,0 5,3 5,4 5,8 6,0 5,6 5,8 5,9 6,3 6,5 6,9

F=D+E 3,6 4,0 4,2 4,0 5,3 5,7 4,9 4,6 5,0 4,9 4,4 4,8 5,3

G=A+B+C+F 15,9 16,5 17,6 17,3 18,2 19,5 19,6 18,3 19,2 19,7 18,9 19,0 20,4

Fonte: Almeida, Giambiagi e Pessoa (2006). (*) Os valores originais do artigo foram recalculados utilizando-se os valores do PIB apurados segundo a nova metodologia do IBGE. Eventual equvoco no pode ser imputado aos referidos autores. (**) No disponvel.

Verificamos, com base na Tabela 5 e tomando-se o perodo entre 1996 e 2005 para anlise, que os gastos primrios do Governo Central elevaram-se em algo como 3 p.p. de PIB, explicados basicamente pelo acrscimo de despesas com benefcios do INSS, com aumento de 2 p.p. de PIB, e com transferncias a estados e municpios, com quase 1 p.p. de PIB acima do patamar base.10 As despesas com pessoal praticamente retornaram aos patamares do perodo inflacionrio. Vale lembrar que a inflao era um instrumento poderoso de conteno do valor real desse tipo de despesa: bastava ao Governo postergar por um breve perodo de tempo o reajuste nominal da folha de pagamentos. Houve elevao nessa rubrica nos anos mais recentes, no abrangidos pelo estudo em referncia. Entretanto, pelo menos at 2009, os dispndios com pessoal ainda estiveram abaixo dos 5% do PIB.11

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Elevao em parte explicada pelos repasses da Lei Kandir (Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996). 11 As despesas do Governo Central com pessoal e encargos foram de: 4,45% do PIB, em 2006; 4,37%, em 2007; 4,35%, em 2008; 4,83%, em 2009. Esses clculos foram realizados a partir de dados do Ipeadata e pode haver diferenas metodolgicas em relao ao trabalho de Almeida, Giambiagi e Pessoa (2006).

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A rubrica Outros gastos, quando so separados dos valores relativos aos Gastos sociais (a partir de 2001), mostra, exceo feita ao ltimo ano da srie, um comportamento declinante, com valores abaixo de 3 p.p. de PIB. Ento, o decantado inchao do setor pblico parece ser mais uma obra do imaginrio coletivo que uma constatao com base em fatos, conforme Almeida, Giambiagi e Pessoa constatam:12
Na percepo do cidado comum, o Estado grande, gasta mal e desperdia recursos com o pagamento ao funcionalismo, recursos que poderiam ser utilizados no combate pobreza, no financiamento educao, na expanso dos gastos com sade e no aumento do investimento pblico. Apesar de existir indcios de que no Brasil temos problemas srios no que tange qualidade do gasto pblico, a percepo de que houve inchamento dos gastos com funcionalismo ao longo dos ltimos dez anos, em particular, est errada. [...] (p. 89) (g. n.)

Os referidos autores propem a seguinte reduo de despesas:

A concluso desta nota simples: para que haja um crescimento econmico maior a mdio prazo e mais sustentvel a longo prazo, com reduo da carga tributria e crescimento dos investimentos pblicos, necessrio que o crescimento dos gastos sociais e da previdncia (gastos do INSS) aumente a um ritmo menor do que o crescimento do PIB nominal. a nica forma de reduzir a carga tributria, aumentar o investimento pblico e no comprometer o ajuste fiscal. [...] (p. 95) (g. n.)

A reviso do valor do PIB apenas refora a concluso de que no h inchao da mquina pblica. Porm, no sabemos se, luz dos novos parmetros obtidos com a reviso do produto brasileiro, os autores manteriam a recomendao de corte de gastos sociais e da Previdncia Social. Se o que lhes preocupava era a trajetria desses gastos em relao ao PIB, a reviso do IBGE provavelmente no influenciar suas concluses, uma vez que, obviamente, no houve reverso na curva ascendente das referidas despesas. Se o que lhes incomodava era o patamar de tais gastos em relao ao PIB, ento pode haver algum atenuamento da recomendao, visto que as despesas se reduziram entre 0,6 a 1,0 p.p. de PIB. De toda forma, parece-nos pouco promissora a proposta de cortes de gastos primrios como forma de se aliviar a carga tributria. Evidentemente, sempre h como melhorar a qualidade do gasto pblico, mas o espao fiscal para ganhos de escala relevantes parece bastante reduzido. Por exemplo, mesmo que a reduo dos gastos sociais (inclusive
12

As concluses e as sugestes dos autores tm base em valores parametrizados segundo o PIB apurado de acordo com a metodologia anterior.

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Previdncia Social) lograsse declin-los ao patamar de 2001 (de 9,3% para 7,5% do PIB), grosso modo, isso abriria espao para reduo da carga tributria em 1,8 p.p. de PIB, pouco mais que uma CPMF, corte de receitas recentemente imposto aos cofres da Unio. Tal medida, dolorosa do ponto vista social, a nosso ver, poder abortar o tmido processo de redistribuio de renda dos ltimos anos mostrado na Tabela 6:
Tabela 6: Indicadores sociais de 1993 a 2005 Ano 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Coeficiente Gini 0,604437 Nd* 0,600507 0,602054 0,602092 0,600155 0,593974 Nd 0,596028 0,589182 0,582938 0,572161 0,569246 Nvel de indigncia 20,3% Nd 15,2% 15,6% 15,6% 14,5% 15,0% Nd 15,2% 13,9% 15,1% 13,1% 11,4% Nvel de pobreza 43,0% Nd 35,1% 34,7% 35,2% 34,0% 35,3% Nd 35,1% 34,3% 35,7% 33,6% 30,7%

Fonte: Ipeadata. (*) No disponvel.

Tem havido debate acadmico sobre o efeito lquido do aumento real do salrio mnimo (e, portanto, dos benefcios do INSS e de alguns programas sociais) sobre a economia e at mesmo sobre a distribuio de renda.13 Entretanto, parece fora de questo que o combate inflao, o aumento da cobertura e a melhor focalizao dos programas sociais contriburam de forma significativa para a melhoria dos indicadores sociais.

Ver, entre outros, Simulating Brazils Tax-Benefit System Using Brahms: The Brazilian Household Microsimulation Model, Herwig Immervoll, Horcio Levy, Jos Ricardo Nogueira, Cathal ODonoghue e Rozane Bezerra de Siqueira, Econ. Aplic., So Paulo, v. 10, n. 2, p. 203-223, abril-junho 2006; The Impact of Brazil's Tax-Benefit System on Inequality and Poverty, Herwig Immervoll, Horacio Levy, Jos Ricardo Nogueira, Cathal ODonoghue e Rozane Bezerra de Siqueira. Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit (Institute for the Study of Labor), IZA DP n. 2114, May 2006; Dezessete Anos de Poltica Fiscal no Brasil: 1991-2007, Fabio Giambiagi, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, Texto para Discusso n. 1309, Rio de Janeiro, novembro de 2007; Simplificando o Brasil: Propostas de Reforma na Relao Econmica do Governo com o Setor Privado, Maria Helena Zockun (Coord.)., Hlio Zylberstajn, Simo Silber, Juarez Rizzieri, Andr Portela, Eli Pellin e Lus Eduardo Afonso, Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas, Texto para Discusso n. 03, So Paulo, maro de 2007; Impactos Fiscais do Salrio Mnimo, Amir Khair, Disponvel em: < http://www.ie.ufrj.br/aparte/pdfs/akhair191207.pdf.>; Projees de Longo Prazo para o Regime Geral de Previdncia Social: Consideraes sobre o trabalho de Amir Khair, Helmut Schwarzer, Eduardo da Silva Pereira e Luis Henrique Paiva, 2007, mimeo.

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Alm disso, o corte de gastos sociais, sem uma alterao substancial da composio da carga tributria, seria de uma iniquidade fiscal mpar. A Tabela 7 desagrega a receita tributria de 2006 de acordo com as principais bases de tributao:14
Tabela 7: Arrecadao por base tributvel em 2006 (R$ milhes) Tributo IR Pessoa Fsica IR Pessoa Jurdica IR Fonte Trabalho IR Fonte Capital IR Fonte Remessas Exterior IR Fonte Outros IPI IOF Imp Importao/Exportao ITR Taxas Federais Contrib Previdncia Social Cofins CPMF CSLL PIS Pasep Contrib Servidor Pblico Outras Contrib Sociais FGTS Cide Combustveis Cide Remessas Outras Contrib. Econmicas Salrio Educao Sistema S ICMS IPVA ITCD
14

Bens e servios

Salrios e folha de pagamentos 7.994,38 40.447,44

Lucros e rendimentos do capital 53.818,42 22.015,68 7.691,34 4.873,56

Patrimnio

28.223,97 6.734,25 9.934,65 302,44 316,74 123.520,20 90.585,04 32.057,93 25.840,51 20.015,98 3.578,52 11.996,84 2.867,17 36.505,40 7.821,54 659,71 1.247,26 6.965,41 5.606,29 171.668,62 12.418,74 940,74

A separao dos tributos por base de tributao sempre problemtica. Por exemplo, a distribuio da receita da CPMF seria mais refinada se fosse desdobrada entre o valor decorrente da movimentao de recursos relacionada aquisio de bens e servios e o decorrente da transferncia de valores da contacorrente de depsitos para a containvestimentos. Quanto primeira parcela, a CPMF caracteriza-se como um tributo sobre bens e servios, mas, em relao ao segundo tipo de movimentao, a contribuio assemelhase a um tributo sobre rendimentos de capital. Entretanto, quando recolhidos segundo a sistemtica do Simples, do Simples-Nacional ou do Lucro Presumido, o IRPJ e a CSLL guardam similaridade com os tributos sobre bens e servios, uma vez que as empresas os apuram conforme um percentual da receita bruta (e no do lucro efetivo, como na apurao pelo Lucro Real). A investigao mais precisa da diviso da carga tributria por base tributvel est fora do mbito deste artigo, porm acreditamos que as ordens de grandeza indicadas na Tabela 7 no se alterariam substancialmente. Segundo Afonso e Meirelles (2006), a base de incidncia do consumo e produo responsvel por 47% da arrecadao nacional.

13

Taxas Estaduais 3.855,90 Previdncia Estadual 16.724,50 Outros Tributos Estaduais 3.816,15 ISS 15.327,17 IPTU 9.943,15 ITBI 2.134,20 Taxas Municipais 3.079,38 Previdncia Municipal 3.407,28 Outros Tributos Municipais 75,59 Total por base tributvel 401.205,86 253.167,74 114.899,23 25.739,27 Receita tributria total ....................................................................................... 795.012,10 Participao base tributvel 50,47% 31,84% 14,45% 3,24% Fonte: Receita Federal. Elaborao prpria.

Como podemos perceber, mais de 50% das receitas recolhidas naquele ano advieram da incidncia sobre bens e servios, mediante cobrana de tributos que podem mais facilmente ser repassados do vendedor para o consumidor. Como as famlias de baixa renda consomem praticamente tudo que ganham, elas contribuem proporcionalmente mais que o restante da populao. Ento, se o corte de despesas recair sobre programas sociais ou servios como educao, sade ou transporte pblicos, os componentes desse grupo social estaro no pior dos mundos: a carga tributria ser por eles suportada mais pesadamente (em proporo renda), haja vista a preponderncia da tributao sobre o consumo, e os cortes de despesas governamentais atingiro diretamente seus oramentos familiares (pelo corte dos programas sociais) e indiretamente sua qualidade de vida (pelo corte de recursos destinados aos j precrios servios pblicos de que so os principais usurios). Afonso, Arajo e Kahir (2005) enxergam o problema por outra tica. Eles sugerem que a carga tributria e os juros da dvida tm se elevado mutuamente, em mecanismo retroalimentado. O crculo vicioso seria o seguinte: para garantir a solvncia da dvida, eleva-se o supervit primrio; como no se consegue reduzir despesas correntes e juros, o supervit obtido por aumento de tributao; o aumento de tributao repassado a preos, o que eleva a expectativa de inflao; a taxa de juros elevada para evitar o aumento de inflao; para garantir o pagamento dos encargos da dvida, eleva-se o supervit primrio; e assim sucessivamente. Dessa forma, eles questionam o mecanismo de elevao da taxa Selic como instrumento primordial de combate inflao e indicam os juros da dvida interna como os grandes viles do aumento do gasto pblico:

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[...] preciso reavaliar o comportamento das contas pblicas como um todo, a comear, por incrvel que parea, a reconhecer que juros tambm despesa pblica. E que so os juros os componentes que mais pressionaram os oramentos, especialmente os federais. O aumento e o nvel elevado da carga tributria concomitante, ou melhor, resultante da igual elevao e manuteno em nveis altssimos da taxa de juros bsica da economia brasileira. O pior de tudo que, mesmo quando o objetivo maior da poltica monetria, o controle da inflao, questionvel a eficcia do nvel da taxa de juros bsica da economia brasileira. [...] Nestes dias, muito se tem dito e, em geral, corretamente criticado, os efeitos da elevao recente de gastos pblicos, especialmente com o custeio da mquina administrativa federal e com os benefcios previdencirios, pouco ou quase nada se diz sobre o maior de todos os viles na expanso recente das despesas governamentais os juros da dvida interna. (p. 22-23) (g. n.)

Concordamos com os autores em relao ao fato de que os juros da dvida foram os maiores responsveis pelo aumento da carga tributria ocorrida nos ltimos anos, o que pode ser visto pelos resultados fiscais expostos da Tabela 4. Em oito anos, os oramentos pblicos foram onerados em valores equivalentes a pouco mesmo da metade do PIB nacional para honrar o pagamento dos juros reais da dvida pblica. No entanto, discordamos da ocorrncia do mecanismo autoalimentador proposto. A nosso ver, a dura poltica fiscal implementada a partir de 1999 que, como visto, tem como principal pilar o aumento de tributao foi fundamental no combate inflao.15 De fato, entre 2002-2006, a taxa de inflao anual declinou monotonicamente (12,5% - 9,3% - 7,6% - 5,6% - 3,1%, pelo IPCA), a despeito do aumento de carga tributria. Nas duas oportunidades em que houve surto inflacionrio mais agudo aps o Plano Real (1999 e 2002), a relao causal parece ter sido outra: desvalorizao da moeda expectativa de inflao elevao da taxa de juros necessidade de solvncia da dvida aumento de tributao garantia da solvncia da dvida melhoria das expectativas queda de inflao. A contnua queda das taxas de inflao ocorrida aps cada pico de expectativa de inflao indica que o repasse do aumento de tributos para os preos foi sobrepujado pela reduo da demanda agregada causada pelos expressivos supervits primrios e pela melhoria das expectativas sobre a solvncia da dvida. Na realidade, houve, sim, um episdio relacionado tributao que exacerbou as expectativas inflacionrias: a implementao do PIS/Cofins no cumulativo e

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do PIS/Cofins sobre importaes. O Governo Federal havia se comprometido a fazer a alterao da legislao de forma neutra em termos arrecadatrios, promessa no cumprida, uma vez que as receitas das contribuies elevaram-se de 4,2%, em 2002, para 4,9% do PIB, em 2005. Esse aumento real de mais de 16%, deu-se em curto espao de tempo, justamente durante um perodo marcado pelo combate inflao. Contudo, as expectativas de inflao foram acirradas por um motivo adicional: a mudana de base tributvel implicou grande impacto nos preos relativos das cadeias produtivas, visto que a distribuio do aumento dos tributos no foi homognea entre os setores econmicos. Alguns segmentos empresariais at mesmo se beneficiaram com a medida (por exemplo, indstrias com atuao relevante no mercado interno e externo), enquanto outros foram bastante prejudicados (por exemplo, o setor de servios). Assim, em 2004, houve uma verdadeira queda-de-brao entre setores econmicos para repassar o aumento da tributao, o que deu ao j cauteloso Banco Central um motivo adicional para manter as taxas de juros em nveis mais altos.16 Entretanto, esse episdio encontra-se superado. A distribuio dos encargos tributrios extras j se assentou, como demonstram as quedas expressivas da taxa de inflao. Do exposto nesta seo, fica claro que a deciso de cortar gastos pblicos no trivial. No h gordura suficiente nas despesas com a mquina pblica, e o corte nas despesas sociais seria particularmente doloroso aos menos favorecidos, esses, sim, os maiores pagadores de tributos, seja na qualidade de consumidores de bens e servios ou na de assalariados, aposentados e pensionistas. No entanto, forar a queda de juros por decreto ou repudiar o pagamento dos encargos da dvida pblica exigiria a substituio (ou, no mnimo, uma radical modificao)17 do atual modelo macroeconmico, sob pena de tornar o atual inconsistente.

O caso mais dramtico foi o choque fiscal chamado de Pacote 51, a nosso ver, o principal responsvel pela modestssima inflao de 9,5% a.a. em 1999, mesmo aps a brusca desvalorizao da moeda ocorrida naquele ano. 16 Ata do Copom de maro de 2004. 17 Um exemplo de radicalizao do atual modelo a proposta Dficit Zero, do ex-Ministro da Fazenda Delfim Netto, que prope um ajuste fiscal ainda mais vigoroso, para, no mdio prazo, reduzir a zero o dficit nominal do setor pblico. Para uma viso panormica do debate sobre a proposta, ver Dficit Zero, Miriam Leito, O Globo, 29-6-2005; No basta dficit zero para reduzir a taxa de juros, Yoshiaki Nakano, Valor Econmico, 2-8-2005; Dficit zero?, Paulo Nogueira Batista Jr., Folha de So Paulo, 7-7-2005.

15

16

4 Poltica tributria: falta de transparncia A tributao uma das atividades mais nobres do Estado. Podemos dizer que no h Estado sem a coleta de receitas tributrias, pois so raros os casos em que se consegue financiar permanentemente o Governo com outras fontes de recursos. Pela dimenso dos recursos envolvidos, as administraes tributrias e seus agentes encontram-se permanentemente sujeitos s tentaes do desvio tico. Assunto delicado e muitas vezes evitado, no h como abord-lo sem antes registrar que no h corrupto sem corruptor. necessrio, ainda, prestar a justa homenagem ao verdadeiro exrcito de agentes do fisco que atua, honesta e discretamente, na rdua tarefa de cobrar o exato tributo devido pelo contribuinte. Mas o fato que a elevao da carga tributria tem como indesejado efeito colateral o aumento no prmio pelo no pagamento do imposto. medida que o contribuinte se v diante de uma conta tributria mais salgada, ele fica tentado a sonegar uma frao maior dos impostos; ao faz-lo, fica mais exposto a sofrer uma fiscalizao; no transcorrer da auditoria, a tentao ao desvio tico vai se elevando medida que os valores apurados vo se tornando mais expressivos. O ciclo vicioso descrito um problema secular. Porm, o brutal aumento da carga tributria dos ltimos anos deve t-lo agravado. Talvez isso explique os resultados de pesquisa que mostrou que agentes pblicos envolvidos na atividade tributria teriam solicitado algum de tipo de propina ou pagamento indireto a 53% das empresas entrevistadas. Entre os tributos mais vulnerveis estariam: o IPTU (com 41% das observaes); os tributos e contribuies federais (56%); outras taxas federais (59%); o ISS (68%); os encargos trabalhistas federais (71%); e o ICMS (78%).18 Mesmo com todas as ressalvas e os cuidados com que esse tipo de pesquisa merece ser tratado, os resultados indicam percentuais estarrecedores. Tambm se exacerba o chamado planejamento tributrio, mediante o qual contribuintes de grande porte contratam advogados, contadores e consultores para viabilizar verdadeiros malabarismos contbeis, patrimoniais, societrios, etc. com o objetivo de explorar as brechas da legislao vigente. Interessa, ainda, registrar que medida que os impostos se elevam ganha corpo uma forma ainda mais sutil de se evitar o pagamento de tributos: a interferncia do
18

Transparncia Brasil (2004), p. 9-10.

17

contribuinte na prpria produo da norma tributria. Isso quer dizer que contribuintes de grande porte, ou com grande poder de vocalizao de seus interesses, conseguem influenciar a elaborao da legislao tributria. Muitas vezes esse tipo de interferncia d causa a decises sem racionalidade; outras vezes, pouco transparente a forma pela qual se consegue alterar a legislao tributria. Vejamos alguns episdios recentes que ilustram esse fato. Como mencionado anteriormente, o Poder Executivo anunciou que a alterao da legislao do PIS/Cofins seria feita sem aumento de tributao, ou seja, a reduo da base tributvel (pela aceitao dos crditos das contribuies) seria compensada pela elevao da alquota no percentual necessrio a manter a arrecadao recolhida sob o regime cumulativo. o que consta da Exposio de Motivos (EM) n 211/2002/MF, que acompanhou a Medida Provisria (MP) n 66, de 2002:
EM n 00211/MF Braslia, 29 de agosto de 2002. Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica [...] 3. O modelo ora proposto traduz demanda pela modernizao do sistema tributrio brasileiro sem, entretanto, pr em risco o equilbrio das contas pblicas, na estrita observncia da Lei de Responsabilidade Fiscal. Com efeito, constitui premissa bsica do modelo a manuteno da carga tributria correspondente ao que hoje se arrecada em virtude da cobrana do PIS/Pasep. [...] (g. n.)

Com base nessa premissa, o Congresso Nacional converteu a MP n 66, de 2002, na Lei n 10.637, de 30 de dezembro de 2002, sem alteraes substanciais no que diz respeito s regras do PIS no cumulativo. No entanto, o que se viu um erro alm de qualquer margem de segurana razovel. O excesso de conservadorismo foi o principal motivo do aumento real da receita do PIS em 16,4%, ocorrido entre 2002 e 2003,19 muito acima da evoluo das demais receitas administradas pela SRF, conforme mostra a Tabela 9:
Tabela 8: Arrecadao administrada (R$ milhes) Tributo PIS Demais receitas administradas Ano 2002 15.559 242.500 2003 13.367 238.179 Crescimento (%) 16,40% 1,81%

Fonte: SRF, Boletim de Arrecadao de dezembro de 2003. Elaborao prpria.

19

Ver Anlise da Arrecadao das Receitas Federais Dezembro 2003, Secretaria da Receita Federal, p. 10.

18

No obstante os claros sinais de que cometera excesso na fixao da alquota do regime no cumulativo, o Poder Executivo props a elevao da alquota da Cofins no cumulativa de 3,0% para 7,6%, aumento que guardava a mesma proporo da elevao da alquota do PIS no cumulativo (de 0,65% para 1,65%). Vale registrar que as contribuies possuem bases tributveis praticamente idnticas. A EM n 197-A/2003-MF, que acompanhou a MP n 135, de 2003, reafirmava a premissa da neutralidade arrecadatria em termos idnticos aos da exposio anterior. Confira-se:
EM n 197-A/2003-MF Braslia, 30 de outubro de 2003. Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica, [...] 3. O modelo proposto traduz demanda de modernizao do sistema de custeio da rea de seguridade social sem, entretanto, pr em risco o montante da receita obtida com essa contribuio, na estrita observncia da Lei de Responsabilidade Fiscal. Com efeito, constitui premissa bsica do modelo a manuteno da carga tributria correspondente ao que hoje se arrecada com a cobrana da referida contribuio. [...] (g. n.)

Ironicamente, a nica diferena substancial entre uma e outra exposio de motivos era o Presidente da Repblica a quem se cada uma delas se dirigia. poca, houve forte resistncia ao aumento da alquota da Cofins,20 haja vista que a arrecadao do PIS indicava que a transio para o regime no cumulativo no havia sido neutra do ponto de vista arrecadatrio. O Governo resistiu e conseguiu manter a alquota de 7,6%. Contudo, diante dos indcios veementes de que havia espao fiscal, no curso do processo legislativo, alguns setores aqueles com maior poder econmico e poltico conseguiram reduo de tributao. Na redao original da MP n 135, de 2003, as receitas mantiveram-se no regime cumulativo (menos oneroso para as empresas prestadoras de servios):
decorrentes de prestaes de servios de telecomunicaes (art. 10, inciso IX, da MP 135, de 2003); das empresas jornalsticas e de radiodifuso sonora e de sons e imagens (art. 10, inciso X, da MP 135, de 2003).

A MP n 135, de 2003, foi convertida na Lei n 10.833, de 29 de dezembro de 2003, e foram excludas do regime no cumulativo, entre outras, as receitas decorrentes:

20

Aumento disfarado da carga tributria, Gazeta Mercantil, 4-11-2003, p. A-4; Mudana na Cofins eleve receita em R$ 7,8 bilhes, O Estado de So Paulo, 4-11-2003, p. B-3.

19

de prestao de servios de transporte coletivo rodovirio, metrovirio, ferrovirio e aquavirio de passageiros (art. 10, inciso XII, da Lei n 10.833, de 2003); do servio prestado por hospital, pronto-socorro, casa de sade e de recuperao sob orientao mdica e por banco de sangue (art. 10, inciso XIII, da Lei n 10.833, de 2003); de prestao de servios de educao infantil, ensinos fundamental e mdio e educao superior (art. 10, inciso XIV, da Lei n 10.833, de 2003).

Depois disso, vrias leis tributrias21 estenderam o benefcio s receitas de:

lojas francas instaladas em aeroportos (art. 10, inciso XV, da Lei n 10.833, de 2003); empresas de linhas areas domsticas, inclusive empresas de txi areo (art. 10, inciso XVI, da Lei n 10.833, de 2003); edio de peridicos para assinantes dos servios pblicos de telefonia (art. 10, inciso XVII, da Lei n 10.833, de 2003); prestao de servios com aeronaves de uso agrcola (art. 10, inciso XVIII, da Lei n 10.833, de 2003); servios de call center, telemarketing, telecobrana e de teleatendimento (art. 10, inciso XIX, da Lei n 10.833, de 2003); parques temticos e de servios de hotelaria e de organizao de feiras e eventos (art. 10, inciso XXI, da Lei n 10.833, de 2003); Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (art. 10, inciso XXII, da Lei n 10.833, de 2003); operadoras de rodovias (art. 10, inciso XXIII, da Lei n 10.833, de 2003); agncias de viagem e de viagens e turismo (art. 10, inciso XXIV, da Lei n 10.833, de 2003); servios de informtica e desenvolvimento de software (art. 10, inciso XXV, da Lei n 10.833, de 2003).

Estabeleceu-se, ainda, alquota zero para operaes internas e importao de:

adubos ou fertilizantes e suas matrias-primas (art. 1, inciso I, da Lei n 10.925, de 2004); defensivos agropecurios e suas matrias-primas (art. 1, inciso II, da Lei n 10.925, de 2004); sementes e mudas e produtos de natureza biolgica utilizados em sua produo (art. 1, inciso III, da Lei n 10.925, de 2004); corretivos de solo de origem mineral (art. 1, inciso IV, da Lei n 10.925, de 2004); feijo e arroz (art. 1, inciso V, da Lei n 10.925, de 2004); vacinas veterinrias (art. 1, inciso VII, da Lei n 10.925, de 2004); farinha de milho (art. 1, inciso IX, da Lei n 10.925, de 2004); pintos de um dia (art. 1, inciso X, da Lei n 10.925, de 2004); leite fluido pasteurizado ou industrializado, na forma de ultrapasteurizado, e leite em p, integral ou desnatado, destinados ao consumo humano (art. 1, inciso XI, da Lei n 10.925, de 2004); queijos tipo mussarela, minas, prato, queijo de coalho, ricota e requeijo (art. 1, inciso XII, da Lei n 10.925, de 2004).

Como podemos verificar, incidncias menos onerosas foram sendo concedidas sem uma lgica clara. Embora algumas das desoneraes sejam plenamente
21

Leis n 10.865, de 30 de abril de 2004 (converso da MP n 164, de 29 de janeiro de 2004), n 10.925, de 23 de julho de 2004 (MP n 183, de 30 de abril de 2004), n 11.051, de 29 de dezembro de 2004 (MP n 219, de 30 de setembro de 2004), a Lei n 11.196, de 21 de novembro de 2005 (MP n 255, de 1 de julho de 2005).

20

justificveis, como arroz, feijo, farinha de milho, etc., difcil encontrar fundamento para a incidncia menos gravosa concedida, por exemplo, para rdios e televises, lojas francas (free shopps) e empresas de txis areos. Mesmo com todas essas desoneraes, houve um expressivo aumento da carga tributria relativa s referidas contribuies. Entre 2002 e 2005, a arrecadao do PIS/Cofins teve incremento de 0,88 p.p. de PIB, o que representa quase 70% do aumento total da carga tributria da Unio verificada no perodo. Mas esse erro no saiu de graa. Logo a seguir, a rejeio da MP n 232, de 2004, transformou-se em uma das maiores derrotas polticas do Governo. A principal matria contida na MP tinha um forte apelo popular: o reajuste da tabela do imposto de renda. Sob o argumento de compensar as perdas de receitas advindas dessa correo da tabela, o Poder Executivo fez constar do texto original uma srie de alteraes na legislao tributria, entre elas o aumento da tributao das empresas prestadoras de servios, estopim de verdadeira revolta popular. O coeficiente a ser aplicado sobre a receita bruta, para fins de apurao do IRPJ e da CSLL pelo lucro presumido, seria aumentado de 32% para 40%. Essa alterao da legislao buscava corrigir uma distoro tributria: a partir de determinado valor, o servio prestado mediante contratao de uma pessoa fsica (assalariado ou autnomo) sofre uma tributao mais onerosa do que a contratao de uma empresa para prest-lo. Assim, a legislao tributria tinha (e continua tendo) uma brecha pela qual profissionais (advogados, mdicos, contadores, consultores, economistas, jornalistas, artistas, atletas, etc.) com altos rendimentos abrem uma empresa de papel e, com isso, reduzem substancialmente o pagamento de seus tributos. So empresas criadas artificialmente; no possuem sede, escritrios ou estabelecimentos; os scios so seus nicos integrantes, no havendo outros empregados; no fazem planos de investimentos; no h verdadeiramente animus societatis. Suas existncias so explicadas unicamente pelas vantagens fiscais que sero a seguir mostradas. Com a edio da MP n 232, de 2004, caso o superprofissional recebesse seu rendimento como pessoa fsica, ele se sujeitaria seguinte tabela anual do IRPF:
Tabela 9: Tabela Progressiva Anual do IRPF Base de Clculo em R$ At 13.968,00 Alquota % Parcela a Deduzir do Imposto em R$ -

21

De 13.968,01 at 27.912,00 Acima de 27.912,00

15 27,5

2.095,20 5.584,20

E teria de pagar tambm a contribuio ao INSS, segundo as seguintes alquotas:22

Tabela 10: Contribuio ao INSS Salrios-de-contribuio (R$) At 752,62 De 752,63 at 780,00 De 780,01 at 1.254,36 De 1.254,37 at 2.508,72 Alquota (%) 7,65 8,65 9,00 11,00

A tributao do rendimento como pessoa fsica seria, compondo as duas incidncias, basicamente, a seguinte:
Tabela 11: Incidncia do IRPF e da contribuio ao INSS Valores anuais Rendimentos (R$) A 10.000 15.000 20.000 30.000 40.000 60.000 120.000 240.000 600.000 1.200.000 6.000.000 12.000.000 IRPF (R$) B 0 0 0 854 2.573 8.073 24.573 57.573 156.573 321.573 1.641.573 3.291.573 INSS (R$) C 765 1.350 2.200 3.300 3.311 3.311 3.311 3.311 3.311 3.311 3.311 3.311 Total (R$) D=B+C 765 1.350 2.200 4.154 5.883 11.383 27.883 60.883 159.883 324.883 1.644.883 3.294.883 Incidncia (%) E = D/A 7,65% 9,00% 11,00% 13,85% 14,71% 18,97% 23,24% 25,37% 26,65% 27,07% 27,41% 27,46%

Elaborao prpria.

Caso esse mesmo contribuinte recebesse seus rendimentos por meio de uma empresa optante pelo lucro presumido, ele estaria sujeito ao IRPJ, CSLL, PIS e Cofins, mas a incidncia final seria menor. Como mencionado, a base de clculo do IRPJ e da CSLL apurada pelo lucro presumido era (e continua sendo) de 32% da receita bruta. A

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alquota do IRPJ de 15%, com adicional de 10% para lucros acima de R$240.000,00 ao ano; a alquota da CSLL de 9%. O PIS e a Cofins so calculados pelo regime cumulativo, mediante a aplicao das alquotas de 0,65% e 3,00% sobre a receita bruta. Em tese, essa empresa no precisa recolher contribuies ao INSS.23 Em vez de retirar pro-labore, sujeito ao IRPF e s contribuies previdencirias, elas remuneram seus scios pela distribuio no tributada de lucros. Registre-se que um equvoco metodolgico incluir o ISS como encargo apenas da pessoa jurdica, como foi feito durante a campanha contra a MP n 232. Pior ainda se o tributo entrar no clculo alquota de 5%.24 Isso porque grande parte dos superprofissionais pode criar uma sociedade uniprofissional, pessoa jurdica formada por scios que sejam profissionais do mesmo ramo e assumam a responsabilidade pessoal pelos servios prestados, situao na qual permitido quitar o imposto mediante pagamentos fixos anuais sem relao com o valor do servio prestado pelo profissional, conforme determinou, por unanimidade, a 2 Turma do STJ.25 Ademais, os municpios fixam a alquota do ISS entre o piso de 2% (art. 88, inciso I, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT) e o teto de 5% (art. 8, inciso II, da Lei Complementar n 116, de 31 de julho de 2003), e travam entre si renhida guerra fiscal para atrair contribuintes para o seu territrio. Nas vizinhanas das grandes metrpoles, sempre h um ou mais municpios vizinhos que oferecem alquotas reduzidas ou outros benefcios fiscais. Por exemplo, os municpios de Barueri, Santana do Parnaba e Embu todos da Grande So Paulo praticam alquotas bem inferiores s da capital daquele Estado.26 No nos esqueamos que a nossa empresa de papel e s existe para reduzir os impostos de seus scios, no havendo inconveniente em manter uma caixa postal no municpio vizinho.
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Portaria MPS n 479, de 7 de maio de 2004. A ttulo de informao, registre-se que a contribuio do empregador ao INSS de 20% sobre a folha salarial. Caso os scios da empresa queiram garantir sua aposentadoria pelo Regime Geral de Previdncia Social, eles podem fazer a contribuio pelo regime facultativo, alquota de 20% sobre o valor da retribuio. A hiptese mais provvel que os superprofissionais prefiram fazer planos de previdncia privada, uma vez que o teto do RGPS irrisrio perto de sua estrutura de rendimentos e gastos. 24 MP 232/2004: A Falcia dos Nmeros da Burocracia Governamental, Frente Brasileira contra a MP 232, estudo e pesquisa coordenados por Gilberto Luiz do Amaral, Joo Eli Olenike, Maurcio Fernando Cunha Smijtink, Carlos Jos de Lima Castro. 25 REsp 713752 / PB. 26 So Paulo ganha aliados contra a Guerra Fiscal. Disponvel em: http://www.dcomercio.com.br/noticias_online/490640.htm >. Acesso em: 19 set. 2005.

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Faamos, ento, o clculo do encargo tributrio da empresa de papel, de acordo com a legislao anterior MP 232, de 2004:
Tabela 12: Incidncia do IRPJ, CSLL, PIS e Cofins (sem a alterao do art. 11 da MP 232, de 2004). Receita bruta (R$) A 10.000 15.000 20.000 30.000 40.000 60.000 120.000 240.000 600.000 1.200.000 6.000.000 12.000.000
Elaborao prpria.

IRPJ (R$) B 480 720 960 1.440 1.920 2.880 5.760 11.520 28.800 72.000 456.000 936.000

CSLL (R$) C 288 432 576 864 1.152 1.728 3.456 6.912 17.280 34.560 172.800 345.600

PIS (R$) D 65 98 130 195 260 390 780 1.560 3.900 7.800 39.000 78.000

Cofins Total Incidncia (R$) (R$) (%) E F = B+C+D+E G = F/A 11,33% 300 1.133 11,33% 450 1.700 11,33% 600 2.266 11,33% 900 3.399 11,33% 1.200 4.532 11,33% 1.800 6.798 11,33% 3.600 13.596 11,33% 7.200 27.192 11,33% 18.000 67.980 12,53% 36.000 150.360 14,13% 180.000 847.800 14,33% 360.000 1.719.600

Comparemos os resultados das Tabelas 8 e 9. A partir de R$20.000,00 anuais, a incidncia sobre a pessoa fsica torna-se mais pesada que a que recai sobre a empresa. Para a faixa de rendimentos da ordem de R$120.000,00 anuais, um assalariado pagaria mais que o dobro que a pessoa jurdica. A partir da aplicao do adicional do IRPJ, essa proporo vai se reduzindo, mas para rendimentos de R$12.000.000,00 anuais ainda h uma diferena de mais de 13 p.p. entre a tributao da pessoa fsica (27,46%) e a da pessoa jurdica (14,33%). Ao repetir o exerccio para essa faixa de rendimentos como se a MP n 232 tivesse sido aprovada, verificamos que a empresa ainda assim pagaria muito menos imposto (17,05%) que a pessoa fsica. Mesmo acrescendo-se ao custo da pessoa jurdica os pagamentos do ISS, pelo mximo valor possvel (alquota de 5%), a empresa recolheria menos tributos que a pessoa fsica.27 As distores na legislao tributria acima descritas acarretavam (e continuam acarretando) a criao artificial de pessoas jurdicas, com todos os gastos improdutivos da decorrentes: custas de cartrio, gastos com contadores, manuteno de livros fiscais, etc. Alm disso, trata-se de verdadeiro acinte ao princpio da isonomia.

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Registre-se ainda que a empresa de papel daria crdito para o contratante pessoa jurdica que apurasse o PIS/Cofins pelo regime no cumulativo, hiptese vedada no caso de contratao de pessoa fsica.

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Mas, ento, como explicar a fragorosa derrota da MP n 232? Como justificar o verdadeiro clamor popular que se sucedeu sua publicao? Primeiro. A opinio pblica, sem aspas, foi submetida verdadeira lavagem cerebral. Os atingidos pela MP n 232 formavam um conjunto de agentes sociais com imenso poder de vocalizao: jornalistas, advogados, mdicos, artistas, atletas, enfim toda a gama de celebridades que forma a opinio pblica. Em estudo anterior,28 acompanhamos a cobertura da Folha de So Paulo, utilizando a narratologia,29 metodologia da Cincia da Comunicao que permite revelar a metanarrativa (a verdadeira inteno) da cobertura jornalstica sobre determinado evento. Como concluso, verificamos que o referido jornal em momento algum ofereceu a seu pblico leitor uma anlise racional sobre a questo; no foi esclarecido que a matria repercutia sobre o interesse econmico dos jornalistas mais bem remunerados; a cobertura foi feita com evidente vis desfavorvel MP 232. Aquele rgo de imprensa, em unssono com entidades de classe e empresariais (OAB, Fiesp, CNI, etc.), deu ampla cobertura aos movimentos populares que se formaram contra a MP 232, como, por exemplo, ao Comit de Negociaes contra os Aumentos de Impostos (20/1/2005); ao www.mp232.com.br (28/1/2005); Frente Brasileira contra a MP 232, esta com mais de 1.000 entidades inscritas, segundo a Associao Comercial de So Paulo ACSP (15/2/2001); ao Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio, que, por seu presidente Gilberto do Amaral, afirmou que a sociedade estaria estarrecida com a tirania tributria do governo, algo sem precedentes na histria, que no se viu nem em pocas de ditadura (24/1/2005). Segundo. Mais uma vez o Governo havia cometido um erro. A distoro descrita anteriormente ocorre apenas e to-somente para as empresas de papel. H empresas prestadoras de servios que no so de fachada para evitar o pagamento de tributos; elas tm empregados, folha de pagamentos, ativos, dbitos, etc. A redao original da MP n 232 simplesmente no distinguia umas das outras, fazendo tbula rasa de todas as pessoas jurdicas prestadoras de servios optantes pelo lucro presumido. Com justo motivo, foi feita a acusao de que, a pretexto da correo da anomalia da legislao, o fisco buscava mais uma vez aumentar a carga tributria.

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Utilizado como base para o trabalho final da disciplina Leitura dos Meios de Comunicao (UNB). Motta (2005).

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Terceiro. O descumprimento da promessa em relao neutralidade arrecadatria do PIS/Cofins no cumulativo havia desqualificado a Receita Federal como interlocutor confivel. As explicaes de seus tcnicos foram abafadas durante o debate, desmoralizados pelos aumentos sucessivos da arrecadao das contribuies. Diante dessas circunstncias, prevaleceu o poder de midia dos

superprofissionais, que se livraram da elevao de seus impostos e continuam pagando menos que os contribuintes normais. Houve ainda dois outros episdios que mostram o aumento do prmio pelo no pagamento dos impostos nos ltimos anos. Recentemente, foi noticiado que empresas de grande porte obtiveram sucesso na diminuio de seus tributos mediante alterao da prpria norma tributria: uma delas, por meio de modificao no texto de medida provisria; a outra, pela edio de ato normativo infralegal. Para tanto, contrataram servios de terceiros, que foram remunerados vista do sucesso na resoluo do problema tributrio das contratantes.30 No o caso de se emitir juzo de valor sobre o mrito poltico, tcnico ou jurdico das alteraes na legislao tributria; poderamos, inclusive, cometer injustia com servidores pblicos que podem ter atuado de boa-f na elaborao das referidas normas tributrias. Porm, os casos situam-se nas tnues fronteiras entre o pblico e o privado, entre a legtima defesa do interesse prprio e a indevida interferncia no processo legislativo e nas decises administrativas. Importa aqui registrar o impacto sociolgico dos episdios, associando-os aos demais relatados nesta seo. Para o bom desenvolvimento da atividade tributria necessrio que os contribuintes percebam-se em condies de igualdade frente ao fisco. Se eles passam a ter a percepo de que alguns conseguem influenciar a elaborao da legislao tributria, seja com base no poder poltico bruto (desoneraes do PIS/Cofins), seja pela utilizao dos meios de comunicao em proveito prprio (derrota da MP n 232), seja mediante pagamentos a terceiros, legais ou ilegais, no importa (alterao da medida provisria/elaborao de ato normativo), estamos dando mais um passo para deslegitimao da cobrana de impostos. Falta de transparncia na produo normativa e aumento da carga tributria so ingredientes que no se combinam e podem formar uma mistura explosiva. Se j
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Houve contratao de escritrio no qual atuavam ex-funcionrios do alto escalo do fisco federal.

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difcil fazer com que o contribuinte recolha seus tributos, se os meios de comunicao de massa j elegeram a carga tributria como o grande problema nacional, imagine se se dissemina a percepo de que outros conseguem escapar da carga extra? Representantes da Fazenda Pblica no podem se desmoralizar, sob pena de o debate tributrio perder o seu mais importante ponto de referncia: o daqueles que tem a responsabilidade ltima de suprir os cofres pblicos. A persistir nessa toada, o debate tributrio pode vir a transformar-se em um verdadeiro vale tudo, em prejuzo do princpio da isonomia e da racionalidade do Sistema Tributrio Nacional. 5 Concluses e consideraes finais As sociedades modernas tm de lidar com problemas com altssimo grau de complexidade. Assim, a legislao posta sempre efmera; ela tenta implementar a melhor soluo possvel no momento; sempre uma preferncia momentnea. Para o seu bom funcionamento, os privilgios e os danos em consequncia das decises tomadas so distribudos difusa e alternadamente,31 e no h como equilibrar perfeitamente ganhos e perdas dos agentes envolvidos,32 exigindo-se solues polticas.33 O processo poltico estabelece um contato (necessariamente) difuso entre o cidado e o Estado, constituindo-se em uma das etapas mais importantes na construo da legitimidade do poder poltico; o processo eleitoral cria, segundo Luhmann, uma fidcia semi-indiferente.34 Todavia, esse liame cidado-Estado muito tnue e no recomendvel testar seus limites. Na questo tributria, podemos estar na iminncia de uma indesejvel ruptura. Por um lado, a imprensa no especializada investe contra a carga tributria, sem aprofundar a questo; por outro lado, a produo normativa tributria h muito se ressente da falta de racionalidade e transparncia. Na realidade, h um virtual monoplio da informao econmicotributria por parte das administraes tributrias. Uma das causas do sucesso arrecadatrio dos referidos rgos est no aprimoramento dos seus sistemas de informao. Hoje, praticamente todas as informaes so prestadas pelos contribuintes por meio magntico. Os programas fazem crticas durante o preenchimento, evitando a entrega de declaraes
31 32

Luhmann, 1990, p. 138-139. Luhmann, 1990, p. 307. 33 Luhmann, 1990, p. 309. 34 Luhmann, 2002, p. 227-229.

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inconsistentes. Erros de digitao, to comuns poca dos formulrios em papel, no existem mais. A transferncia massiva de dados, to problemtica no passado, hoje quase imediata. Alm disso, o fim da inflao trouxe como subproduto a melhoria da qualidade das informaes fiscais. No perodo inflacionrio, a compatibilizao entre fluxos e estoques exigia muito cuidado e criatividade. A moeda nacional (cruzado, cruzeiro, novo cruzado, etc.) nada significava; para fins estatsticos, era utilizado o dlar ou a UFIR/BTN/OTN/ORTN. Os pesquisadores despendiam grande parte do esforo para converter dados primrios (j pouco confiveis) em informao minimamente utilizvel. Nada disso necessrio mais. A Secretaria da Receita Federal tem como fonte de informaes, entre outras, as seguintes declaraes prestados pelos contribuintes:
DIRPF - Declarao do Imposto de Renda Pessoa Fsica; DAI 2006 - Declarao Anual de Isento; DITR - Declarao do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural; PER/DCOMP - Pedido Eletrnico de Restituio ou Ressarcimento e da Declarao de Compensao; CPMF - Declaraes da Contribuio Provisria Sobre Movimentao Financeira; DACON - Demonstrativo de Apurao de Contribuies Sociais; DCIDE - Declarao Cide-Combustveis; DCTF Declarao de Dbitos e Crditos Tributrios Federais; DIF Bebidas; DIF Cigarros; DIMOB - Declarao de Informaes sobre Atividades Imobilirias; DIPI - Declarao do Imposto sobre Produtos Industrializados; DIPJ Declarao de Informaes Econmico-fiscais da Pessoa Jurdica; DIRF - Declarao do Imposto de Renda Retido na Fonte; DOI - Declarao de Operaes Imobilirias; DSTA Declarao de Substituio Tributria do Setor Automotivo; PER/DCOMP Pedido Eletrnico de Restituio ou Ressarcimento e da Declarao de Compensao;

e a atribuio de formular e estabelecer poltica de informaes econmico-fiscais e implementar sistemtica de coleta, tratamento e divulgao dessas informaes.35 Nada justifica a manuteno desse formidvel acervo de dados sob clausura, uma vez que possvel divulg-los preservando-se o sigilo fiscal. Utilizadas primordialmente para fins de fiscalizao e controle, essas informaes econmicotributrias acabam sendo subutilizadas; elas deveriam estar alimentando os bancos de dados das universidades e institutos de pesquisa, atraindo, assim, a ateno de pesquisadores acadmicos, em tese com capacidade de tratar assunto to sensvel com um maior grau de objetividade. Sem isso, o debate fiscal torna-se pobre, interessado, pragmtico e opaco.

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Portaria MF n 275, de 15 de agosto de 2005, art. 2, XII.

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Paradoxalmente, em ltima instncia, a prpria administrao tributria fica prejudicada. A SRF viu-se sozinha na defesa de sua posio no caso da MP n 232. E surgem falsos equivalentes funcionais, tais como organizaes no governamentais, centros de pesquisa particulares, sees de estudos de sindicatos laborais e patronais, consultores e especialistas, cujas anlises quase sempre so feitas em desatendimentos s premissas da objetividade cientfica, quando no movidas direta ou indiretamente por interesses econmico-financeiros. Quanto s secretarias de Fazenda estaduais, elas devem sociedade estatsticas sobre as operaes de entrada e sada de mercadorias, bem como informaes sobre crditos de ICMS no honrados junto aos contribuintes. No entanto, o que o debate tributrio mais se ressente da falta de transparncia com que feita a guerra fiscal entre os Estados. A prxima etapa da melhoria do Sistema Tributrio Nacional passa pela modificao da legislao do ICMS, e sem informaes econmico-tributrias confiveis esse passo pode tornar-se um verdadeiro salto no escuro. Em concluso, entendemos que: a) A carga tributria elevou-se a reboque do aumento das despesas pblicas, em especial dos encargos da dvida. A partir de 1999, o choque fiscal constituiu-se em um dos pilares da poltica macroeconmica do pas, e a opo pelo aumento de impostos parece ter sido uma soluo do tipo minimax36 para viabiliz-lo. b) Somente tem sentido exigir a diminuio dos impostos aps a reduo dos gastos pblicos, e cortes nas rubricas que exibem magnitude capaz de fazer diferena (encargos da dvida e despesas sociais) so de difcil implementao. c) O aumento da carga tributria exige uma transparncia maior na definio de ganhadores e perdedores, precauo que vem sendo negligenciada. A opacidade na tomada de deciso em um ambiente de aumento de impostos deve ser evitada, pois pode levar a uma indesejvel deslegitimao da poltica tributria.

Solues minimax so aquelas nas quais, sob incerteza dos resultados, escolhe-se, entre vrias alternativas, aquela cujo pior resultado melhor do os piores resultados das demais alternativas. Por exemplo, a alternativa A pode produzir um ganho de 10 ou perda de 5; a alternativa B, ganho de 20 ou perda de 7; a alternativa C, ganho de 7 ou perda de 3. A soluo minimax a alternativa C. Para descrio simplificada do algoritmo minimax aplicado a dilemas sociais, ver Rawls (2002), p. 162-172.

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Referncias Bibliogrficas

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