Universidade de So Paulo Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz

Impactos das crises no desenvolvimento do setor sucroenergtico no Brasil

Elias de Oliveira Junior

Monografia apresentada para obteno do ttulo de Bacharel em Cincias Econmicas

Piracicaba 2012

Elias de Oliveira Junior Bacharelado em Cincias Econmicas

Impactos das crises no desenvolvimento do setor sucroenergtico no Brasil

Orientador: Prof. Dra. Mrcia Azanha Ferraz Dias de Moraes

Monografia apresentada para obteno do ttulo de Bacharel em Cincias Econmicas.

Piracicaba 2012

DEDICATRIA

A meus pais

AGRADECIMENTOS

Agradeo primeiramente a Deus, o qual foi crucial como sustentao no desenvolvimento deste trabalho, assim como de toda minha vida at hoje.

Em segundo lugar, agradeo meus pais, pelo constante apoio que me deram, mesmo no compreendendo muitas vezes, mas sempre me encorajando e me dando liberdade para eu conduzir minhas atuaes.

No posso deixar de agradecer a minha orientadora Mrcia Azanha Ferraz Dias de Moraes, pela pacincia, aconselhamento e orientao ao longo desses ltimos tempos, que no se resume apenas a este trabalho.

Da mesma forma, a toda a equipe do CEPEA, no setor de acar, que tambm me apoiaram, dando-me condies para realizar este trabalho.

Por fim, tambm a melhor turma do curso de Cincias Econmicas, por ter me proporcionado, sem sombra de dvidas, os ltimos melhores quatro anos de minha vida. Espero poder carregar as amizades que criei aqui para o resto da vida.

EPGRAFE

Com efeito, grandes coisas fez o Senhor por ns; por isso, estamos alegres." (Salmos 126:3)

SUMRIO

RESUMO ................................................................................................................................... 7 ABSTRACT ............................................................................................................................... 8 LISTA DE FIGURAS ................................................................................................................ 9 LISTA DE TABELAS ............................................................................................................. 10 1 INTRODUO E OBJETIVOS ........................................................................................... 11 2 METODOLOGIA E REFERENCIAL TERICO ................................................................ 14 2.1 Referencial terico .............................................................................................................. 15 3 PROCESSO HISTRICO, PRIMEIRAS CRISES E CONTEXTO PR-

DESREGULAMENTAO .................................................................................................... 19 3.1 Surgimento do setor e primeiras crises ............................................................................... 19 3.2 Primeira grande crise do setor e o incio da interveno estatal ......................................... 20 3.2.1 O dirigismo estatal em perodos de crise e no processo de consolidao da agroindstria .................................................................................................................................................. 22 3.2.2 A II Guerra Mundial e a fase liberalizante do setor ........................................................ 23 3.2.3 1950 a 1970: Novos desequilbrios entre produo e consumo e a expanso do setor ... 28 3.2.4 As crises do petrleo e as fases do PROALCOOL ......................................................... 37 3.2.4.1 O 1 choque do petrleo ............................................................................................... 37 3.2.4.2 O 2 choque do petrleo ............................................................................................... 44 3.2.5 A crise do PROALCOOL e do desabastecimento ........................................................... 50 4 DA DESREGULAMENTAO AO PERODO PR-CRISE DE 2008: AS

IMPLICAES NO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO E CONSOLIDAO DO SETOR ..................................................................................................................................... 57 4.1 Crise fiscal e financeira e a abertura comercial: A economia nacional e o setor sucroenergtico no incio do processo de desregulamentao ................................................. 57 4.2 Implicaes da desregulamentao na evoluo do setor e no surgimento de novas crises .................................................................................................................................................. 61 4.2.1 Do fim do IAA crise do endividamento A desregulamentao na primeira metade da dcada de 1990 ......................................................................................................................... 62 4.2.2 A mudana de cenrio no mercado de acar, a crise de oferta e preos e a concluso do processo de desregulamentao do setor sucroenergtico ........................................................ 67 4.3 A retomada do setor Novas perspectivas e contexto at o perodo pr-crise de 2008 .... 72 5

5 AS PRIMEIRAS CRISES APS O PERODO DE DESREGULAMENTAO .............. 77 5.1 A Crise de 2008 e seus desdobramentos no setor ............................................................... 79 5.2 A Crise atual A poltica de fixao de preos da gasolina e a retrao dos investimentos no setor sucroenergtico ........................................................................................................... 83 5.2.1 Poltica de preos dos derivados de petrleo no Brasil ................................................... 85 5.2.2 Barreiras limitantes ao desenvolvimento inerentes ao prprio setor ............................... 91 5.2.3 Perspectivas para o setor.................................................................................................. 94 6 CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................ 98 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS E BIBLIOGRAFIA CONSULTADA ...................... 100

RESUMO

O setor sucroenergtico sempre deteve uma posio de destaque na economia nacional. A princpio, pautado apenas pelo mercado de acar, sendo posteriormente adicionado o etanol combustvel, este setor do agronegcio garantiu ao longo da histria papel de destaque ao pas, em mbito global, tanto sob o aspecto da produo, como da exportao. O desenvolvimento desta indstria no mercado domstico, entretanto, foi acometido diversas vezes pela ocorrncia de crises econmicas, as quais no se restringidas apenas quelas inerentes ao prprio setor, mas tambm s crises financeiras mundiais que abrangeram diversas reas do agronegcio e mesmo da economia, de forma geral. Desde a crise de 1929, passando pelos choques de petrleo, e as crises de desregulamentao e de 2008, destacam-se como ponto em comum nesses perodos, a relevncia de tais cenrios de crise para a deciso de diversas polticas e medidas adotadas no processo de desenvolvimento deste setor. A interveno estatal do sculo XXI, o fomento ao mercado de etanol mediante o PROALCOOL, a desregulamentao do setor, assim como as mudanas referentes estrutura e organizao do mercado interno (concentrao, modernizao, expanso e localizao das unidades produtoras), foram, direta ou indiretamente, resultados de medidas de reao aos momentos de crise pelo qual o setor se encontrava. Pretende-se, neste trabalho, desta forma, analisar historicamente o desenvolvimento do setor sucroenergtico no pas, sob as ticas das crises que afetaram o setor, e identificar quais consequncias puderam ser observadas neste mercado. Ao se concluir a anlise e se deparar com a crise atual em que o setor se encontra, percebe-se que novamente, possveis tendncias, como investimentos em outros produtos derivados da cana, podem despontar como resultado deste cenrio econmico desfavorvel.

Palavras-chave: Sucroenergtico, Sucroalcooleiro; Etanol, Acar; Cana-de-acar; Crise econmica/financeira;

ABSTRACT

The sugarcane industry has always held a prominent position in the national economy. At first, guided only by the sugar market, and later added ethanol fuel, the agribusiness sector throughout history assured a prominent role in the country, globally, both in the aspect of production as export. The development of this industry in the domestic market, however, was struck several times by the occurrence of economic crises, which not restricted only to those inherent to the industry, but also the global financial crisis which covered several areas of agribusiness and even the economy, generally. Since the 1929 crisis, through the oil shocks and crises of deregulation and 2008, stand out as common point in these periods the relevance of such crisis scenarios for the decision of various policies and measures adopted in the development process this sector. Government intervention of the century, promoting the ethanol market by PROALCOOL, deregulation of the sector, as well as changes regarding the structure and organization of the internal market (concentration, modernization, expansion and location of production facilities), were directly or indirectly, results of measures of reaction to a crisis in which the industry was. The aim of this study thus analyze the historical development of the sugarcane industry in the country, under the optics of crises affecting the sector, and identify which consequences could be observed in this market. On completion of the analysis and face the current crisis in the industry is, we can see that again, possible trends, such as investments in other products derived from sugarcane, can emerge as a result of unfavorable economic scenario.

Keywords: Sugarcane, Ethanol, Sugar, Crisis economic / financial;

LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Diviso da Nova Economia Institucional .................................................................. 17 Figura 2. Evoluo da produo e consumo aparente de acar no Brasil, em milhes de sacas de 60 kg (1935 a 1982) ............................................................................................................. 29 Figura 3. Evoluo das exportaes brasileiras de acar (em sacas de 60 kg) e receita obtida (em milhes de dlares) ............................................................................................................ 35 Figura 4. Evoluo preo internacional de acar (US$ cents/libra-peso), em valores nominais (1970 a 1982) ............................................................................................................................ 36 Figura 5. Evoluo da produo brasileira de etanol anidro, hidratado e total (1939/40 a 1988/89, em m)........................................................................................................................ 42 Figura 6. Evoluo dos preos do barril de petrleo praticados pela OPEP, em dlares por barril (1973-1982) .................................................................................................................... 44 Figura 7. Evoluo do preo nominal do barril de petrleo (US$/barril) (1972 a 2002) ......... 58 Figura 8. Evoluo dos preos internacionais de acar (US$ cents/kg), em valores nominais (1985 a 2000) ............................................................................................................................ 62 Figura 9. Evoluo da produo e das exportaes brasileiras de acar (1989/90 a 2001/02), em mil ton. ................................................................................................................................ 63 Figura 10. Preos em dlar do barril de petrleo brent, em valores nominais (1996-2012) .... 73 Figura 11. Nmero de operaes de F&A no setor sucroenergtico, no Brasil (1996-2010) .. 75 Figura 12. Evoluo dos preos internacionais de acar (2003-2012), em US$ cents/kg ...... 78 Figura 13. Evoluo diria da taxa de cmbio, em reais por dlar (Dlar Ptax-Venda, 20032012) ......................................................................................................................................... 80 Figura 14. Evoluo do preo mdio ponderado semanal (Preo de referncia) da gasolina A (2002-2012), em reais por litro ................................................................................................. 89

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Produo brasileira de etanol (m) ............................................................................ 25 Tabela 2. Evoluo do nmero de usinas no estado de So Paulo (1929/30 a 1947/48) ......... 26 Tabela 3. Evoluo do mercado aucareiro na primeira metade da dcada de 1960 (em milhes de sacas) ...................................................................................................................... 31 Tabela 4. Nmero de usinas de acar e etanol do pas (1950/51 a 1974/75).......................... 34 Tabela 5. Evoluo do balano de pagamentos do Brasil, em bilhes de dlares (1985-1989) .................................................................................................................................................. 51 Tabela 6. Disponibilidade interna de petrleo bruto (Produo nacional e importao) no Brasil, em mil m (1972-1989) ................................................................................................. 52 Tabela 7. Consumo de combustveis lquidos no Brasil, em milhes de litros (1985-1990) ... 54 Tabela 8. Estimativa de subsdios no setor de acar e etanol e evoluo dos investimentos no PROALCOOL (1986 a 1989) ................................................................................................... 59 Tabela 9. Produo e consumo de etanol anidro e hidratado no Brasil: 1985-86 a 1995 (em milhes de litros) ...................................................................................................................... 64 Tabela 10. Mdias anuais do nmero de emprego celetistas no complexo sucroalcooleiro, por regies e no Brasil (1997-2002) ............................................................................................... 66 Tabela 11. Volume de etanol comercializado por sistema de comercializao no Centro-Sul em 1998. ................................................................................................................................... 70 Tabela 12. Participao do Brasil nas exportaes mundiais de acar, em mil toneladas (1993-2001) .............................................................................................................................. 72 Tabela 13. Evoluo do consumo de etanol no mercado interno (2000-2008), em bilhes de litros .......................................................................................................................................... 74 Tabela 14. Produo sucroenergtica (2006/07 2011/12) ..................................................... 78 Tabela 15. CR4 e ranking dos quatro maiores grupos na moagem de cana entre 2006/07 e 2010/11 ..................................................................................................................................... 83 Tabela 16. Participao percentual das refinarias (2002) ......................................................... 85 Tabela 17. Participao percentual das distribuidoras (2002) .................................................. 85 Tabela 18. Participao percentual das bandeiras dos postos (2002) ....................................... 86 Tabela 19. Evoluo das alquotas da CIDE incidentes sobre a gasolina (Reais por m) ........ 88

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1 INTRODUO E OBJETIVOS O setor sucroenergtico tem assumido importante papel na economia brasileira, desde a introduo da cana-de-acar no pas, nos primrdios da era de seu descobrimento, quando, ainda em um sistema colonial, tinha-se apenas o acar como produto derivado da cana. Alm do mais, percebe-se que, ao longo da histria da indstria canavieira no pas, a ocorrncia de crises, tanto especficas do setor como na economia geral, sempre foi determinante para seu processo de desenvolvimento, realando determinadas falhas desse mercado, ou mesmo impulsionando polticas ou movimentos de expanso das empresas, seja por aumento da capacidade produtiva ou por melhoramento da produtividade. A partir dessa perspectiva, o presente trabalho tem como objetivo analisar o processo de crescimento do setor sucroenergtico no pas sob a tica da ocorrncia das crises no setor, em especial as que eclodiram a partir da desregulamentao dessa indstria, na ltima dcada. Pretende-se identificar os efeitos dessas crises no mercado sucroenergtico e quais aes resultantes que cooperaram para a expanso e consolidao da indstria em questo. Segundo VIEIRA (s.d.), no incio do perodo colonial, por volta do ano de 1535, o Brasil j detinha o ttulo de lder na produo e exportao de acar, posio que sustentou at meados do sculo XIX, quando o caf passou a ocupar o centro das atenes na economia nacional (SOUZA; LRIO e FELIPE, 2005). A partir do sculo XX, entretanto, estimulado pela crise de 1929, o setor sucroenergtico voltou a se destacar no cenrio nacional, recebendo incentivos por parte do Estado, que buscou, em um primeiro momento proteger o setor dos efeitos da crise, e em seguida, fomentar a industrializao e o aumento da produo no pas. Esses incentivos, sob a forma de polticas intervencionistas especficas para esse setor, caracterizaram-no ao longo de todo o sculo passado, sendo responsvel pela estruturao e consolidao da indstria, apresentando reflexos desses impactos at os dias de hoje. O Instituto de Acar e lcool (IAA), rgo oficial do Estado criado em 1933, foi o responsvel pela implantao dessas polticas intervencionistas, de forma a no apenas administrar, mas tambm regular todo o setor, delimitando a produo e exportao, alm de estabelecer quotas de produo por estado e por empresa, conforme julgasse conveniente, em vistas das estimativas de demanda. O resultado dessas polticas, como se observa historicamente, foi uma expanso da capacidade de produo, assim como a industrializao e a modernizao das usinas, o que cooperou para o destaque do Brasil no mercado global. Atrelado a isso, observou-se a caracterizao do mercado interno, como a delimitao das 11

macrorregies produtoras e o predomnio da regio Centro-Sul como a responsvel pela quase totalidade da oferta nacional de acar. Mais tarde, aps a crise do primeiro choque do petrleo, em 1973, o setor se deparou com uma nova perspectiva para seu processo de crescimento, com o realce do mercado do subproduto etanol, dado que o pas buscava uma alternativa energtica para o uso da gasolina, oriunda do petrleo, como combustvel. Novamente, a atuao estatal foi fundamental para a expanso desse mercado no pas, caracterizado pela criao do Programa Nacional do lcool (PROALCOOL), que fomentou a expanso das destilarias, e cooperou para o estabelecimento do Brasil como lder tambm na produo de etanol a partir da cana-de-acar. Porm, o sucesso desse programa teve seu declnio a partir de meados da dcada de 1980, quando uma crise de credibilidade passou a prevalecer no mercado canavieiro, depois de um perodo de falta de disponibilidade de etanol e superproduo de acar. Atrelada a esse fenmeno, a abertura comercial ao mercado externo promovida pelo governo desencadeou um processo de retirada do mesmo desse setor, comeando pela diminuio dos incentivos e subsdios. Com o fim do IAA e mesmo do PROALCOOL, culminando posteriormente na total desregulamentao do setor, a indstria canavieira se viu merc das foras de mercado, quando as empresas necessitaram se adequar e modernizar, de forma a alcanar um nvel de competitividade no mercado internacional, agora sem o apoio do governo. A partir dos anos 2000, com a retomada dos preos internacionais do acar e o aumento do preo do barril de petrleo, a indstria sucroalcooleira se viu novamente no incio de uma tendncia positiva, com especial destaque para o etanol, que se evidenciou como alternativa mais vivel, a nvel global, ao uso da gasolina, alm da crescente demanda resultante da expanso do mercado de automveis flexfuel no pas. Essa perspectiva gerou uma grande onda de investimentos no setor, tanto pela entrada de novos players, como pela expanso e melhorias das empresas j instaladas, acreditando na crescente demanda global pelo combustvel renovvel. O que o mercado no esperava, contudo, era a ocorrncia de uma crise em 2008, gerada pelo estouro da bolha imobiliria nos Estados Unidos, que impactou profundamente as economias de muitos pases. Como principal consequncia da crise, a falta de disponibilidade de crdito para as empresas financiarem suas dvidas provocou uma reverso na tendncia de investimentos e expanses do setor que acontecia at ento. Com altos nveis de endividamento, muitas empresas se viram na necessidade de cessar seus investimentos, com algumas se valendo de processos de fuses ou mesmo sendo adquiridas 12

por outras unidades mais estruturadas para salvar seus negcios, o que contribuiu para a concentrao do setor sucroenergtico nacional. Apesar da crise instalada, a demanda pelos produtos derivados da cana no recuou, o que tem gerado nos tempos atuais uma nova crise do setor, com a retrao da oferta no mercado. No apenas a carncia de investimentos, mas tambm a opo do Estado em subsidiar a indstria petrolfera, mantendo seus preos abaixo daqueles praticados no mercado internacional - para no impactar a inflao - tem inviabilizado a produo, em especial do etanol, sendo que a matria-prima tem sido desviada para a produo de acar. Nesse mbito, pode-se levantar a hiptese de que a ocorrncia de crises econmicas caracteriza-se como um determinante para a expanso ou mesmo uma reverso no processo de desenvolvimento do setor sucroenergtico no pas. Este estudo, desta forma, pretende identificar, mediante uma anlise histrica, a contundncia desta hiptese no desenvolvimento da indstria canavieira no Brasil.

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2 METODOLOGIA E REFERENCIAL TERICO

O presente estudo caracteriza-se como uma pesquisa de ordem bibliogrfica e documental, visto que, aps um esforo de coleta de informaes, utilizou-se de uma ampla base de estudos acadmicos relacionados ao setor sucroenergtico. Priorizou-se nestes estudos aqueles que tratassem do processo de desenvolvimento da indstria no pas, de forma a se identificar os perodos da histria nos quais o setor foi acometido por crises econmicas e financeiras, e, desta maneira, identificar as consequncias diretas e indiretas para a indstria canavieira. Alm da reviso bibliogrfica, que abrangeu praticamente as duas primeiras partes deste estudo (compreendendo desde o surgimento do setor no pas at seu processo de desregulamentao, no fim dos anos 1990), tambm fez-se um levantamento de informaes a respeito da crise financeira de 2008 e o processo de formao e fixao do preo da gasolina, ambos constituindo-se como fatos exgenos que foram e tem sido, respectivamente, variveis determinantes nas atuais crises que o setor vem sofrendo. Para esta seo do estudo, utilizouse tambm - alm de informaes coletadas em reportagens divulgadas em meios de comunicao especializados - anlises de dados do mercado canavieiro, assim como de outros setores relacionados, como a indstria automobilstica, e os referentes ao cenrio macroeconmico nacional. A estrutura da pesquisa divide-se em quatro captulos. Trata-se no primeiro captulo, de forma abrangente, do processo histrico da indstria canavieira no Brasil, desde seu surgimento no pas, sob a tica das primeiras crises sofridas pelo setor. A partir do sculo XX, com o incio da atuao estatal, destaca-se os impactos dessa forma de interveno no processo de desenvolvimento do setor, assim como as medidas adotadas frente s crises observadas nesse perodo. Dentro desse contexto, ser analisado o processo de criao e os resultados verificados do PROALCOOL, responsvel pelo fomento do mercado de etanol, dando igual destaque para a crise que culminou posteriormente na desregulamentao do setor, assunto este que ser abordado no prximo captulo. Pretende-se no segundo captulo analisar o perodo compreendido entre o incio do processo de desregulamentao do setor dcada de 1990 at a ocorrncia da crise internacional em 2008. So evidenciadas as mudanas resultantes do processo de adequao das empresas ao novo ambiente de livre mercado, assim como as novas tendncias observadas a partir de ento, com a entrada de novos players se aproveitando das perspectivas de expanso do setor, muitos deles oriundos de capital de estrangeiro, e com o boom do mercado 14

do etanol, resultado do lanamento da indstria de automveis flexfuel. Tambm destaca-se a primeira onda de fuses e aquisies observada aps a desregulamentao do setor, resultante da situao crtica que algumas unidades produtoras se encontraram. No terceiro captulo, tratada a primeira grande crise financeira que o setor enfrentou depois de passar para um ambiente de livre mercado. Aps uma breve descrio das origens e consequncias gerais para as economias dos pases, dar-se- maior nfase aos impactos no setor sucroenergtico, identificando as reaes desse mercado ao cenrio desfavorvel, e o modo como essa indstria se organizou e se consolidou, via novos movimentos de fuses e aquisies (segunda onda), a entrada de capital estrangeiro e de empresas originrias de diversos setores. Em seguida, tratada a atual fase que o setor enfrenta, com a crise de investimentos e a ausncia de apoio do Estado, que optou pelo incentivo indstria petrolfera, mediante poltica diferenciada de preo. Dado isso, ser apresentada uma anlise da atual poltica de preos da gasolina no pas, e as barreiras levantadas para o setor canavieiro tendo em vista esse cenrio. Com base nas informaes liberadas na mdia, so delimitadas algumas perspectivas para o mercado em questo, considerando os condicionantes levantados, e os impactos desse fenmeno no processo de crescimento, foco do presente trabalho. Por fim, o quinto e ltimo captulo abranger as consideraes finais e conclusivas a respeito do estudo, englobando de forma geral a perspectiva da relevncia das crises econmicas e financeiras para a expanso e fortalecimento do mercado canavieiro no Brasil ao longo da histria.

2.1 Referencial terico Ao se tratar do crescimento da agroindstria canavieira no pas, torna-se inevitvel a adoo do ferramental proposto pela teoria microeconmica neoclssica, que, basicamente, se resume anlise homognea da firma em um esforo de maximizao de lucros, objetivando, da mesma forma, a minimizao de custos, em um ambiente de livre mercado. Tal pressuposto parte da suposio da ocorrncia de informao completa e perfeita, assim como agentes econmicos com racionalidade plena, isto , prevendo, com significativo grau de preciso, os eventos futuros com base nas informaes disponveis. A prpria definio da indstria, devido nfase aos custos de produo, limitada ao conceito de uma funo de produo, que relacionada matematicamente aos preos no mercado, determina a quantidade otimizadora da empresa (KUPFER; HASENCLEVER, 2002). O objeto de anlise desta 15

corrente terica o processo produtivo e de comercializao dos produtos, partindo de agentes racionais e representativos da mdia do universo analisado. As instituies so exgenas ao modelo e no so consideradas no estudo da formao de preos de mercado (VIAN, 2003). A microeconomia neoclssica considera tambm, neste contexto, que qualquer desequilbrio no mercado ajustado eficazmente mediante o sistema de preos. Destarte, apesar da grande contribuio ao estudo geral do crescimento da agroindstria - assim como neste trabalho - sob o aspecto do comportamento dos custos e a formao dos preos, tal corrente terica, conforme VIAN (2003) analisa, oferece restries observao desse setor. O mercado agrcola de commodities pode ser considerado como o exemplo que mais se aproxima de um ambiente de competio perfeita, o que permitiria adotar as suposies impostas pelo modelo. Entretanto, a presena da incerteza na atividade agropecuria, devido, por exemplo, sazonalidade da produo e aos fatores climticos, ou mesmo ocorrncia de crises econmicas, inviabiliza a coordenao das atividades econmicas via preos, como sistema absoluto. O prprio autor afirma que em um ambiente de incertezas, as empresas se afastam do ponto de maximizao de lucro, o que torna necessria a busca de respostas em outras correntes tericas. Nesta linha, surge a corrente da Organizao Industrial, que, confrontando as bases neoclssicas, se aproxima da realidade do mercado ao lidar com cenrios de concorrncia no perfeita. A competio passa a no ser mais ditada pelos preos e sim pela diferenciao de produtos, alm da reduo de custos. VIAN (2003) tambm enfatiza a suposio de agentes com racionalidade processual, em que estes atuam em ambientes incertos, nos quais as expectativas quanto ao futuro so importantes e as decises individuais so diferentes, visto que os objetivos e a forma de anlise dos dados passam a ser individualizados. Portanto, tem-se agora a considerao das estratgias empresariais, a partir das informaes que cada agente detm (assimetria de informao), visando alcanar objetivos que podem ser distintos. Estes, por sua vez, no se resumem mais apenas maximizao de lucros, surgindo novos fins empresarias, como aumento da participao de mercado, por exemplo, o que demonstra o esforo das empresas em evitar a concorrncia direta com suas concorrentes. Isto justifica a presena, sob o escopo dessa teoria, de estratgias de barreira entrada, assim como de limitao da mobilidade de fatores. Ainda neste contexto, destaca-se a teoria da Estrutura-Conduta-Desempenho, que condiciona as estratgias das empresas ao tipo de produto, nmero de concorrentes e escala de 16

produo, e estas, por sua vez, impactando na organizao do mercado. Com isso, a estratgia de diversificao produtiva se apresenta como uma medida de manuteno do crescimento a longo prazo (PENROSE, 1959, apud VIAN, 2003), de forma a combater, como um obstculo ao crescimento contnuo, os recursos produtivos ociosos na produo. Da surgem os processos de integralizao das empresas, tanto em sua forma vertical, como horizontal, segundo VIAN (2003). Entretanto, a no considerao das instituies nesta correte terica ainda limita sua plena e exclusiva utilizao no embasamento deste trabalho, visto que o setor agrcola, em especial o setor sucroalcooleiro, foi fortemente influenciado pelo ambiente institucional sob o qual esteve inserido, sendo este de especial importncia para a tomada de algumas decises e a conduta dos agentes envolvidos. Alm disso, ainda prevalecem at ento, nessas teorias, uma forte homogeneizao estratgica em um mesmo segmento produtivo (VIAN, 2003), por no se considerarem as capacidades cognitivas de cada agente de forma individual. Para resolver isto, agrega-se s teorias j levantadas a corrente da Nova Economia Institucional, que passa a analisar a firma, alm dos aspectos tcnicos e custos de fabricao. Segundo VIAN (2003), esta corrente se divide em duas principais vertentes, sendo estas, por sua vez, divididas em outras duas linhas de pensamento, conforme esquema a seguir:

Nova Economia Institucional Economia dos Custos de Transao

Teoria dos Contratos

Ambiente Institucional

Instituies de Governana

Figura 1. Diviso da Nova Economia Institucional Fonte: Autor, a partir de VIAN (2003). A nfase deste trabalho ser dada aos estudos da Economia dos Custos de Transao (ECT), que j difere das correntes mencionadas anteriormente pela prpria definio da firma, ao consider-la como um nexo de contratos, sendo, portanto uma forma alternativa de coordenao das atividades em relao ao mercado. Ademais, sob esta escola de pensamento, 17

os agentes tm racionalidade limitada (existem custos para se obter informaes), o que possibilita, portanto, a ao oportunista, impactando os custos de transao, objeto de anlise desta corrente. ZYLBERSZTAJN (1996) e AZEVEDO (2000) apud VIAN (2003) ressaltam que a ECT se caracteriza como um ferramental mais adequado para o estudo da cadeia agroindustrial, por incorporar as instituies e as incertezas, o que possibilita estudos e propostas de novas formas de coordenao e incentivos, alm do mercado. Seguindo as vertentes desta escola, a corrente de estudos do Ambiente Institucional considera a dinmica na economia, deixando de lado, portanto, uma anlise mais esttica. Consideram-se as estratgias como um resultado das mudanas institucionais, estas sob a tica das macroinstituies (formais e informais), diferindo, portanto das teorias da Organizao Industrial, que consideram apenas as microinstituies (VIAN, 2003). O desenvolvimento econmico de um pas depende de seu desenvolvimento histrico, legal e cultural (NORTH, 1990 apud VIAN, 2003). As Instituies de Governana, por sua vez, analisam as formas de coordenao das atividades econmicas e produtivas, conforme a capacidade cognitiva dos agentes diante as informaes disponveis. Segundo WILLIAMSON (1985), existem trs formas de governana: o mercado spot, contratos e a integrao vertical. A escolha por cada uma destas formas de governana depender das caractersticas fsicas dos ativos (onde entra a questo das especificidades), o comportamento dos agentes e a incerteza (riscos). Desta forma, este estudo se baseia em uma anlise agregada destas correntes sobre o crescimento da agroindstria canavieira e os impactos que as crises, tanto sob o aspecto externo, quando relacionado s crises gerais, quanto o interno, relacionado s crises internas, do prprio setor, tiveram nesse processo.

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3 PROCESSO HISTRICO, PRIMEIRAS CRISES E CONTEXTO PRDESREGULAMENTAO 3.1 Surgimento do setor e primeiras crises O mercado de acar no Brasil, que se iniciou ainda no sculo XVI, se beneficiou da ampla oferta de recursos naturais, como a disponibilidade de terras frteis e clima favorvel, para se expandir e ser o responsvel, por muitos anos, pela maior participao no desenvolvimento econmico e social nacional e principal gerador de riqueza da economia, alm de garantir a liderana do Brasil na produo e exportao a nveis globais. Esse perodo foi denominado na histria como o ciclo do acar, que perdurou at meados do sculo XVII. Segundo SCZMRECSNYI (1979), entretanto, a prosperidade do setor comeou a declinar a partir de 1645, com a expulso dos holandeses do litoral nordestino, que levaram consigo o know-how adquirido. Esses, instalando-se mais tarde nas Antilhas e na Amrica Central, roubaram a liderana brasileira na produo mundial, que s conseguiu retom-la um sculo mais tarde, com o rompimento das crises polticas e sociais nessas regies, que originou a independncia das colnias europeias. A partir do sculo XIX, o setor aucareiro nacional passou por novos perodos de instabilidades, gerando impactos na sua estrutura e organizao. A primeira grande dificuldade nessa poca foi a concorrncia que o setor passou a sofrer dos Estados Unidos e da Inglaterra, que passaram a produzir, na primeira metade do sculo, acar a partir da beterraba, tirando, novamente, a liderana do Brasil no mercado. VIEIRA (s.d.), por outro lado, afirma que, apesar desse contexto, entre 1830 e 1870, a indstria aucareira nacional passou por um grande processo de desenvolvimento baseado nas inovaes da poca (como os engenhos a vapor e a chegada das ferrovias no pas), o que contribuiu para o surgimento dos engenhos centrais. Esse fenmeno de desenvolvimento resultou na gerao de unidades de produo maiores, modernas e mais complexas, ocasionando, consequentemente, um aumento da produo. No obstante, a partir da segunda metade do sculo XIX, o Brasil viu seu nvel de exportao de acar cair, retraindo a rentabilidade que o setor tinha no cmputo geral das exportaes nacionais1. SCZMRECSNYI (1979) destaca que j nessa poca, cogitou-se, por
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O volume das exportaes brasileiras de acar baixou de 2.021.390 toneladas mtricas (TM) na dcada de 1881/1890 para 1.336.200 na de 1891/1900, e para 648.110 TM na de 1901/1910, enquanto a participao de seu valor no valor total das exportaes do pas baixava de 10% para 5,7% e 1,2% durante o mesmo perodo (CARONE, 1970, p.52 apud SZMRECSNYI, 1979).

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parte do governo, a adoo de medidas intervencionistas, o que mesmo sendo frequente a partir de ento at o perodo da I Grande Guerra, com as oscilaes da produo do setor, apenas se concretizou no incio do sculo XX, mais especificamente, na dcada de 1930. Como determinantes para esse cenrio de retrao no setor, SCZMRECSNYI (1979) elenca dois aspectos: Fatores externos: A hegemonia do acar de beterraba no abastecimento da Europa, importante mercado consumidor da exportao brasileira. Atrelado a isso, a concorrncia que o pas passou a enfrentar em outros mercados consumidores dos novos produtores de acar de cana, como a Cuba e Java, este ltimo colnia holandesa. Fatores internos: Predominncia de mtodos de cultivo e processamento obsoletos quando comparados aos mercados internacionais. Outro fator causador do retrocesso foi a baixa produtividade dos fatores de produo que geraram altos custos de produo tanto agrcola como industrial, ambos tido como herana do sistema escravagista. Com isso, dada a ausncia de competitividade para concorrer no mercado global, restou para o setor o abastecimento do mercado interno, ainda aqum do potencial de produo da lavoura e da capacidade instalada dos engenhos e usinas no pas. Como resultado, observou-se uma nova onda de instabilidade, com aumento dos estoques e preos oscilantes a curto prazo e declinantes a longo prazo, conforme salienta o autor. Produtores, a partir do incio do sculo XX, viram no Estado a soluo para as crises de superproduo no setor, visto a inviabilidade tanto da reduo da produo, considerando a capacidade instalada, como das exportaes do excedente do mercado, visto os baixos nveis de preos praticados no comrcio internacional. Contudo, conforme j salientado, esse anseio por parte dos produtores no veio a se concretizar de forma imediata, abrindo brechas para um possvel futuro agravante no cenrio de supervit de produo.

3.2 Primeira grande crise do setor e o incio da interveno estatal Na dcada de 1920, o setor passou por uma considervel recuperao econmica com a alta dos preos no mercado global, devido s condies climticas que afetaram a produo aucareira de beterraba da Europa, assim como a conjuntura econmica do velho continente com o incio da I Grande Guerra. Com a volta da competitividade do produto nacional, visto seus menores custos de produo, as exportaes tiveram resultado econmico melhor na pauta exportadora do Brasil, mesmo apresentando volume de negociao menor em relao ao perodo anterior (SZMRECSNYI, 1979). 20

Esse cenrio favorvel, entretanto, no perdurou por muito tempo, dado que, como resultado desse balano positivo, observaram-se novos investimentos na expanso da produo e da capacidade instalada agrcola e industrial no pas (MORAES, 2000), o que sinalizou uma possvel nova tendncia de superproduo. Essa tendncia veio a se confirmar com as alteraes na conjuntura econmica internacional, alm da recuperao da produo aucareira da Europa e a expanso da oferta de acar de cana de outros pases, os quais derrubaram as cotaes internacionais, impactando novamente as exportaes brasileiras. A partir disso, observou-se o incio de algumas medidas de interveno estatais no mercado, visando defesa da produo aucareira nacional, a exemplos de outros pases. Como principais, destaca-se a criao da Caixa Reguladora de Acar em 1922, que objetivava estimular as exportaes, e a Cooperativa de Defesa da Produo de Acar no estado de Pernambuco em 1926, principal polo de produo do mercado nessa poca. Tambm percebeu-se, a partir de ento, uma maior preocupao do Estado no setor de etanol, visto como uma alternativa para a regulao da oferta de acar. Algumas polticas isoladas de incentivo a esse mercado surgiram nessa poca, que at ento era tido apenas como um subproduto, resultado da produo aucareira, o etanol residual, que era destinado primordialmente ao consumo interno e s indstrias farmacuticas e qumicas. Todavia, essas medidas, tanto no mercado aucareiro como no alcooleiro, foram insuficientes para a reverso do cenrio de superproduo no setor, dado ainda a falta de estrutura e de estmulos mais abrangentes por parte do governo. Como fator agravante para essa crise, que pode ser considerada o incio da crise mais intensa sofrida pelo setor at ento, teve-se os efeitos da Crise econmica de 1929, que exercendo presses baixistas sobre os preos internacionais, restringiram o escoamento para a exportao da crescente produo brasileira. No lado do mercado domstico, viu-se um nvel de consumo em declnio, dado a recesso da economia e a runa do mercado cafeeiro, que, conforme SCZMRECSNYI (1979), afetou no apenas o lado da demanda, mas tambm o da oferta, visto que os produtores de caf viram na cana-de-acar uma oportunidade para amenizar seus prejuzos. O autor afirma que esse movimento poderia ter impulsionado muito a produo centro-sulista, tornando-a autossuficiente em relao regio norte-nordestina, de onde importava como forma de suprimento do mercado regional, se no fosse uma poltica intervencionista de defesa da sobrevivncia, ou dos interesses, da produo dos usineiros nordestinos, responsveis por terem posio de destaque na cobrana do Estado por medidas de interveno. 21

Como primeiro grande impacto dessa crise, marcando o incio da interveno estatal na economia aucareira, teve-se a criao da Comisso de Defesa da Produo de Acar, o CPDA em 1931, que tinha como objetivo o controle da oferta no pas, mediante a compra do excedente, que era estocado ou exportado, conforme as condies do mercado. Tentou-se tambm estruturar um planejamento para a limitao de produo de acar por usina, que s se efetivou alguns anos depois, com a criao do IAA, devido ausncia de dados suficientes sobre as usinas e a no prioridade do Estado nesse aspecto no curto prazo. Essas primeiras medidas citadas j apresentaram efeitos positivos nos nveis de preos praticados no mercado, observadas j no ano seguinte (SZMRECSNYI, 1979). Do lado do etanol, incentivos adio do etanol anidro a gasolina (oriunda do petrleo importado) passaram a fazer parte das atenes do governo, que estabeleceu cotas de adio compulsria, alm de facilitar a aquisio do mesmo por parte dos importadores de derivados do petrleo. Alm disso, ocorreram incentivos s construes de destilarias e a criao do Centro de Estudos do lcool-Motor (CEAM), que juntos promoveram a partir de ento a chamada industrializao do etanol-motor (BRAY; FERREIRA; RUAS, 2000). Apesar dos resultados satisfatrios, as medidas at ento adotadas ainda se mostravam insuficientes frente aos anseios dos agentes do setor e do Estado, levando este ltimo a adotar polticas de carter mais intenso, com mais autonomia e autoridade frente s aes observadas at ento. A partir disso, nesse contexto criado o Instituto do Acar e lcool (IAA), que unindo instituies j criadas, como o CDPA e o CEAM, marcou o efetivo incio do planejamento estatal na agroindstria canavieira.

3.2.1 O dirigismo estatal em perodos de crise e no processo de consolidao da agroindstria O surgimento do Instituto do Acar e lcool (IAA), mediante decreto n. 22.789, em junho de 1933, tinha como principal objetivo reestabelecer o equilbrio no mercado de acar, levando-se em considerao os nveis de consumo e as previses de safra para os anos seguintes, de forma a reerguer a indstria canavieira no pas. Alm disso, via-se o etanol como uma vlvula de segurana para se atingir o equilbrio, o que resultou em polticas de estmulo a expanso desse mercado no pas, alm de determinar uma parcela da produo da cana para esse destino. Com o cenrio de excesso de oferta, tanto no mbito domstico como no global, houve por parte do IAA, mediante decretos-lei, o incio da imposio de quotas de produo em cada 22

estado, a princpio cobrindo apenas as usinas e mais tarde abrangendo todas as unidades produtoras (engenhos, bangus e fbricas menores). A primeira diviso dos limites caracterizou a produo nacional confirmando a hegemonia da regio Norte na organizao da indstria, com uma quota de 62,8% do total permitido a ser produzido. Pernambuco, at ento maior produtor nacional de acar, produzia, sozinho, 37,6%, mais que toda a quota destinada regio Centro-Sul (37,2%) (SZMRECSNYI, 1991). Outro fato ocorrido na poca foi a instituio do Estatuto da Lavoura Canavieira (1941), representando uma evoluo no intervencionismo estatal no setor, pois foi passado ao controle do IAA a transao entre usineiros e os senhores de engenho, responsveis pelo fornecimento da cana. Com isso, o estado passa a intervir em toda a cadeia produtiva da indstria canavieira, confirmando sua atuao com a monopolizao da exportao do acar em 1939. Nesse mesmo ano (1939), foram institudos os Planos de Safra que delimitavam a produo nacional, baseado nas safras anteriores e perspectivas futuras, de forma a se conter a superproduo. 3.2.2 A II Guerra Mundial e a fase liberalizante do setor Com o rompimento da II Guerra Mundial, o mercado sucroalcooleiro nacional entrou em um novo processo de desenvolvimento, definido por alguns autores como uma reviravolta no setor, em especial pelas atuaes do Estado. Como primeiro efeito da guerra, observou-se uma diminuio das exportaes brasileiras de acar, devido ao fechamento dos pases europeus ao comrcio internacional, os quais tinham a guerra como foco, alm dos riscos existentes que estavam sendo evitados no transporte martimo de longo curso por causa dos ataques submarinos eminentes. Mesmo com o fim do Acordo Internacional de Londres2, que limitava as exportaes do Brasil, no foi possvel tirar vantagem da situao, visto a distncia geogrfica dos mercados ainda abertos s exportaes brasileiras. Segundo SZMRECSNYI (1979), as exportaes brasileiras nessa poca se limitaram aos pases sul-americanos. Entretanto, apesar da retrao do comrcio internacional, a alta provocada nos preos do acar trouxe benefcios para o pas, zerando o prejuzo com as vendas no exterior, que at ento eram gravosas.

Do qual o Brasil era um dos signatrios, com uma atribuio de 60 mil TM anuais como limite.

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Efeitos da guerra tambm puderam ser vistos sobre o nvel das importaes do pas, assim como sobre o comrcio de cabotagem, que segundo o autor, representaram ambos uma grande relevncia para o desenvolvimento da agroindstria canavieira do Brasil. Tal cenrio ditou o desenvolvimento do parque fabril nacional, com o processo de substituio de importaes, j tratado extensivamente na literatura. A reduo das importaes brasileiras afetou tambm os derivados de petrleo, diminuindo a presena de combustvel no mercado interno. Como resultado, presenciou-se uma valorizao do parque alcooleiro nacional, se tornando, inclusive, a partir de 1942 um produto altamente estratgico na economia do pas, tendo seu preo garantido pelos prximos quatro anos. Uma das primeiras medidas de fomento ao mercado alcooleiro foi, em 1938, a expanso da obrigatoriedade da adio do etanol anidro gasolina produzida no pas, e no mais apenas no produto importado. Alm disso, em 1941, alterou-se via decreto o teor do etanol anidro na gasolina de 5% para 20%. A partir da, viu-se por parte do governo vrias medidas estimulantes para o subsetor, caracterizando-se como um verdadeiro plano de economia de guerra, em que se convertia ao fabrico do etanol praticamente a totalidade do excedente do acar3, alm dos incentivos criao de novas destilarias, como, por exemplo, a exigncia da instalao de uma unidade anexa para aprovao de novas usinas de acar. A respeito da expanso do nmero de destilarias, SZMRECSNYI (1979) apud BRAY, FERREIRA, RUAS (2000), afirma:

No ano de 1939 j funcionavam no Brasil 31 destilarias para a produo de etanol anidro carburante, com a capacidade de produzir quase 500.000 litros/dia. Em 1941, o nmero de destilarias de etanol anidro passou para 44 e com capacidade para produzir mais de 600.000 litros/dia. No ano de 1942 a produo de etanol anidro j alcanava quase 800.00 litros-dia, e correspondia a mais de 50% da produo alcooleira nacional. Essas destilarias concentravam-se em 92% nos Estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Pernambuco.

Com os incentivos na expanso desse setor, observou-se tambm por parte do IAA um maior controle na organizao desse mercado, com o estabelecimento de decretos que lhe garantiram o poder de fixao das quotas de produo e preo do etanol, alm do controle da comercializao (respectivamente, decretos-lei n 4382, de 15/06/1942 e 4461, de
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Como medidas adotadas, imps-se que a produo de acar que ultrapassasse o limite de 15,2 milhes de sacos de 60 kg deveria ser entregue ao IAA para ser transformado em etanol. Alm disso, mediante a Resoluo n 065/43, de 24/08/1943, foi institudo o Plano de Requisio da Aguardente, na safra 1943/44, requisitando 75% da aguardente produzida nos estados para o fabrico do etanol carburante.

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10/07/1942). Nesse mesmo ano criou-se o Plano de Desenvolvimento do lcool, que garantia o crescimento da produo do etanol anidro e o abastecimento do etanol hidratado no pas. J partir de 1944, o etanol passa a ter seus prprios planos de defesa, separados do setor aucareiro. Contudo, apesar dos extensos investimentos para expandir a produo do etanol, observou-se uma diminuio do total produzido no pas a partir da safra 1943/44, decrescendo at o ano de 1946/47 (tabela 1), portanto, j fora dos efeitos da guerra, onde o etanol no detinha mais significativa urgncia, com a volta da importao de gasolina. Tal fenmeno, segundo SZMRECSNYI (1979), resultou por um lado, da falta de benzol no mercado nacional, produto responsvel pela desidratao do etanol, como consequncia da reduo das importaes. Entretanto, por outro lado, tal acontecimento refletiu a preocupao do governo com o abastecimento de acar no mercado interno, mais especificamente na regio CentroSul, que, por depender em grande parte do acar importado da regio Nordeste, com os efeitos da guerra sobre a interrupo do comrcio de cabotagem (meio por onde se processava a maior parte do intercmbio de mercadorias entre as regies norte e sul do pas), alm da ausncia de uma rede viria organizada na poca, se viu em um cenrio de falta do produto. A II Guerra Mundial... chegou ao cmulo de dividir o Pas em duas reas contrastantes: o Nordeste com superproduo de acar, e o Centro-Sul com falta do produto (OLIVEIRA, 1968, p.38). Tabela 1. Produo brasileira de etanol (m) Anos-Safra 1939/40 1940/41 1941/42 1942/43 1043/44 1944/45 1945/46 1946/47 1947/48 1948/49 Etanol Anidro 31.499 67.599 70.654 76.952 46.650 30.422 26.120 36.103 61.517 75.126 Etanol Hidratado 62.215 59.022 57.939 74.787 78.350 89.348 80.391 80.934 82.327 92.206 Total 93.714 126.621 128.593 151.739 125.000 119.770 106.511 117.037 143.844 167.332

Fonte: SZMRECSNYI (1979)

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A partir desse panorama, aliado crescente demanda nesses centros consumidores4, o governo se viu obrigado a reverter suas medidas at ento adotadas, que eram para conter o crescimento da produo. O que se viu a partir da foi uma poltica liberalizante, em que cotas antes impostas foram liberadas, alm de haver um maior estmulo ao surgimento de novas usinas em locais no tradicionais da cultura canavieira at antes da II Guerra, como forma de suprir o aumento da demanda interna na regio Centro-Sul. vlido destacar que apesar da escassez de produto na regio, os estados produtores do Centro-Sul vinham apresentando uma expanso em sua produo, que perdurou mesmo depois da guerra. Essa expanso, que encontrou nas quotas de produo impostas uma barreira para seu crescimento, impulsionou os usineiros paulistas a pressionarem o IAA pela elevao das mesmas. Nesse contexto, surge o decreto-lei n 9827, em 10/09/1946, o qual representou uma reviso das quotas de produo de cada estado, em funo das necessidades de consumo regionais e no mais nacionais, como era at ento. A partir dessa medida, incentivou-se o aumento do nmero de usinas em So Paulo (tabela 2), dado sua produo inferior ao consumo. Desta forma deu-se incio o processo de transferncia do eixo da agroindstria canavieira do Nordeste para a regio Centro-Sul.

Tabela 2. Evoluo do nmero de usinas no estado de So Paulo (1929/30 a 1947/48) Ano-Safra Nmero de usinas 1929/30 1940/41 1946/47 1947/48 20 34 42 71

Fonte: QUEDA (1972) apud MORAES (2000)

MORAES (2000) caracteriza a safra de 1947/48 como um salto quantitativo e qualitativo do setor, em que a regio Centro-Sul, em especial o estado de So Paulo, respaldado pelos custos menores em relao produo nordestina e tambm maior

No incio da dcada de 40, o nmero de habitantes que era acrescido anualmente populao fora calculado em 900.000 pessoas, com um aumento de consumo per capita de 26,3 kg de acar (mdia de 1937 a 1944) o que significava a necessidade de 394.500 sacos anuais a mais. Essa necessidade de se aumentar a produo tinha como determinante o aumento do consumo interno (Seo de Estudos Econmicos do IAA, 1945, p. 528). (BRAY; FERREIRA e RUAS, 2000).

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produtividade, desponta como novo polo produtivo de acar, desbancando inclusive o estado de Pernambuco, at ento considerado o maior estado produtor. Entre a safra 1945/46 e 1950/51, o nmero de usinas em So Paulo passou de 40 para 79, o que resultou em um aumento de 113% na produo de acar e 28% na de etanol, no mesmo perodo (BRAY; FERREIRA e RUAS, 2000). Outro fator considerado como impulsionador da transferncia do eixo da agroindstria para o Centro-Sul, talvez mais influente que o decreto n 9827 (MORAES, 2000), foi o contraste entre as condies socioeconmicas das duas regies, conforme descrito por PINA (1974) apud MORAES (2000), ao se referir produo do Sul: ... maior capacidade financeira, mercado em posio vantajosa, um parque industrial moderno com eficientes instalaes e condies agrcolas vantajosas. Quase totalmente o reverso do Nordeste, que ainda exibia outros ndices desfavorveis, a comear pelo reduzido poder aquisitivo do seu mercado. Nesse cenrio, BRAY, FERREIRA e RUAS (2000) tambm salientam que o crescimento da modernizao das empresas nessa poca, em que se passou a utilizar a plena capacidade das usinas instaladas, proporcionou a So Paulo melhores condies de atender a demanda crescente do pas. Em compensao, apesar dos benefcios concedidos na expanso da indstria canavieira como um todo, as medidas liberalizantes adotadas pelo IAA resultaram novamente em um cenrio de superproduo, em que se optou, em um primeiro momento, pela exportao do excedente como vlvula de escape. Entretanto, com a recuperao do mercado internacional dos efeitos da guerra, a partir de 1947, observou-se uma queda nos preos globais do acar, levando as exportaes a ficarem dependentes de medidas protecionistas, como a criao do Fundo Compensador do Preo do Acar, que mediante cobrana de taxa sobre cada saca de acar produzido no pas, subsidiava-se5 as exportaes da commodity,
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Segundo o MINISTRIO DE DESENVOLVIMENTO, INDSTRIA E COMRCIO EXTERIOR (MDIC, s.d.): Entende-se como subsdio a concesso de um benefcio, em funo das seguintes hipteses: 1) Existncia, no pas exportador, de qualquer forma de sustentao de renda ou de preos que, direta ou indiretamente, contribua para aumentar exportaes ou reduzir importaes de qualquer produto; ou 2) Existncia de contribuio financeira por um governo ou rgo pblico, no interior do territrio do pas exportador. J sob o ponto de vista da ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO (OMC, 2003): considerar-se- a ocorrncia de subsdio quando: (a) (1) haja contribuio financeira por um governo ou rgo pblico dentro do territrio de um Membro (denominado, doravante, governo), isto : (i) quando a prtica de um governo implique transferncia direta de fundos (por exemplo, doaes, emprstimos e aportes de capital), potenciais transferncias diretas de fundos ou de passivos (por exemplo, garantias de emprstimos); (ii) quando receitas pblicas, que de outra maneira seriam devidas, so perdoadas ou no recolhidas (por exemplo, incentivos tais como bonificaes fiscais) *; (iii) quando um governo fornecer bens ou servios que no sejam de infraestrutura geral ou quando adquire bens; (iv) quando um governo realizar pagamentos a um mecanismo de

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vendendo-a no mercado internacional por um preo abaixo do praticado no mercado domstico. A partir de 1948, outras medidas de estmulo ao setor de etanol foram tomadas, como forma de solucionar o excesso de acar. Alm disso, tais medidas visavam tambm conter o dficit no balano de pagamentos, resultado da importao de derivados de petrleo, especialmente gasolina. Segundo SZMRECSNYI (1979), esses objetivos j foram alcanados no ano seguinte (1948/49).

3.2.3 1950 a 1970: Novos desequilbrios entre produo e consumo e a expanso do setor Problemas de quebra de safra e estiagem na regio nordestina incentivaram, no incio dos anos 1950, uma poltica estatal de liberalizao da produo aucareira e alcooleira, visando recompor os estoques e atender crescente demanda. SZMRECSNYI (1979), entretanto, afirma que essas medidas, em especial a resoluo n 501/50, que estabeleceu as normas da expanso da agroindstria canavieira, superestimaram a regio Nordeste, em detrimento da regio Centro-Sul, mesmo com os sinais da transferncia do eixo econmico entre essas regies. Esse empenho, por parte do IAA, em perpetuar a hegemonia do Nordeste no setor aucareiro gerou novas medidas de proteo para os usineiros desta regio, como a nova poltica de preos unificados. Entretanto, conforme MORAES (2000) destaca, a presso dos usineiros paulistas frente ao controle do IAA era maior, o que causou a revogao dessas medidas e a adoo de uma nova poltica de preos, agora com lastro nos custos industriais, o que beneficiou a regio Centro-Sul, dado seus menores custos em relao ao Nordeste. O nvel da demanda acima do esperado justificava os estmulos ao aumento da produo no incio da dcada, afastando qualquer preocupao com um novo desequilibro (Figura 2). Em 1952, porm, com uma nova elevao da quota de produo (para 36,7 milhes de sacas), um novo cenrio de superproduo passou a vigorar, devido estagnao da demanda. Nesta poca, com a renegociao do Acordo Internacional de Acar, as

fundo, ou confie ou instrua rgo privado uma ou mais das funes descritas nos incisos (i) a (iii) acima, as quais seriam normalmente incumbncia do governo e cuja prtica no difira, de nenhum modo significativo, das prticas habitualmente seguidas pelos governos. *Em conformidade com as disposies do Artigo XVI do GATT de 1994 (nota ao artigo XVI), e de acordo com os Anexos I a III desse Acordo, no sero considerados subsdios as isenes, em favor de produtos destinados exportao, de impostos ou taxas incidentes sobre produto similar quando destinado ao consumo interno, nem a remisso de tais impostos ou taxas que no excedam os totais devidos ou abonados.

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exportaes do Brasil voltaram a ser limitadas, em um nvel abaixo do excedente verificado no mercado interno6, o que contribuiu para o agravamento da crise interna.

Figura 2. Evoluo da produo e consumo aparente de acar no Brasil, em milhes de sacas de 60 kg (1935 a 1982)
160 140 120 100 80 60 40 20 0 1935 1937 1939 1941 1943 1945 1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 Produo Consumo aparente

Fonte: Autor, a partir de SANTOS (1993).

A partir de 1955, contudo, com uma nova quebra da safra, o cenrio nacional se afastou de uma situao crtica. Com a onda de industrializao e consequente urbanizao incentivada pelo governo JK no Brasil, observou-se uma reativao da demanda (atingindo um nvel de 33,5 milhes de sacas), apresentando uma melhora no mercado aucareiro, que alcanou na safra 1956/57 uma produo de 36,5 milhes de sacas. Ademais, o comrcio internacional tambm se encontrava em um perodo favorvel para as exportaes brasileiras, dado os preos elevados e a quebra na safra aucareira europeia. Essa conjuntura favorvel incentivou uma nova elevao das quotas de produo (para 47,7 milhes de sacas), agora com o reconhecimento da hegemonia do Centro-Sul, em especial o estado de So Paulo, pois esta elevao foi repartida entre as usinas proporcionalmente a maior produo alcanada por cada uma entre as safras de 1951/52 e 1956/57. Com isso, as maiores usinas, que mais investiram em expanso neste perodo, foram mais beneficiadas em favor das menores. Como as usinas paulistas se apresentavam mais produtivas na poca, justificou-se a hegemonia do Centro-Sul na produo nacional.
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Atravs do novo acordo, a quota brasileira de exportao passou de 60 mil TM para 175 mil TM, equivalente a pouco mais de 2,9 milhes de sacos (SZMRECSNYI, 1979).

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Com esse novo aumento na quota de produo nacional, viu-se um novo surto de expanso da produo, acima do controle do IAA, e em nveis alm da demanda. Em 1958/59, a produo saltou para 53,7 milhes de sacas (21% acima da produo da safra anterior), enquanto o consumo permanecia no mesmo nvel dos ltimos dois anos. Com um cenrio de baixa nos preos internacionais, optou-se por incentivos ao aumento da produtividade das usinas, de forma a se alcanar uma posio competitiva no mercado global. Foi nessa poca que o acar voltou a figurar como destaque na pauta de exportao nacional, chegando a representar 5% da receita cambial em 1958, um nvel no atingido desde a ltima dcada do sculo XIX (SZMRECSNYI, 1979). Como a quota de exportao do Brasil ainda era insuficiente em relao ao seu total de excedente, mesmo com as elevaes dos limites em 1958, o IAA passou ento a adotar polticas de reduo da produo nacional, o que resultou no fim dos anos 1950 em resultados satisfatrios, conforme visto na figura 2, com a diminuio da produo. A dcada de 1960, por sua vez, caracterizou-se por um perodo de expanso e desenvolvimento da agroindstria canavieira pautada pela elevao dos nveis de exportao de acar do pas, que foram beneficiados pela Revoluo Cubana no fim da dcada de 1950, que cortou as relaes dos EUA e Cuba e a exclusividade desta no Mercado Preferencial (MP) norte-americano, o que abriu, desta forma, espao para o produto brasileiro. Nessa poca, como forma de centralizao e controle das exportaes, criou-se no IAA uma Diviso de Exportao em 1961. A conjuntura favorvel do mercado internacional, que resultava em saldos positivos na balana de pagamentos (BP), permitiu a gerao, no mesmo ano, de um fundo voltado para a expanso da agroindstria, o Fundo de Recuperao da Agroindstria, que cooperou para o fortalecimento do setor no pas. Posteriormente, conciliando as polticas de expanso da consolidao e das exportaes, criou-se o Fundo de Consolidao e Fomento da Agroindstria, que ampliando sua atuao, passou a ter como principal foco o financiamento das exportaes, que nessa poca, deixando de ser um instrumento de defesa de preos internos do acar, passou a ser um gerador de divisas. Em 1963, o acar passou a ocupar a terceira posio na pauta de exportao nacional, sendo precedido apenas pelo caf e algodo (SZMRECSNYI, 1979). O autor tambm destaca que a partir desse cenrio, o estado passou adotar um planejamento de mdio e longo prazo, ao invs das medidas emergenciais, que representavam sempre uma reao aos processos sociais e econmicos do setor (MORAES, 2000). Alm 30

disso, adotou-se tambm um maior ajustamento desse planejamento ao processo de desenvolvimento socioeconmico do pas. Dentro desse ambiente, novas medidas de fomento ao setor foram lanadas (Plano de Expanso da Indstria Aucareira Nacional) baseadas em uma previso para o ano de 1970 de uma demanda na ordem de 80 a 90 milhes de sacas, de forma que a produo pudesse atingir a meta de 100 milhes de sacas neste perodo. Em relao ao mercado alcooleiro, com a elevao da produo de acar e essa nova previso, o aumento da oferta do etanol residual levou o governo a uma readaptao da poltica desse subsetor, devido necessidade da abertura de novos mercados, visto que a participao do mesmo como mistura-carburante perdia espao no mercado de combustvel, dado o aumento da capacidade de refino de petrleo (CARNEIRO, 1965). Todavia, o mercado internacional no perdurou em um cenrio favorvel, que, aliado a um mercado interno em recesso (SZMRECSNYI, 1979), novamente, viu-se em um momento de desequilbrio entre produo e consumo na safra 1965/66, sinalizando, entretanto, indcios desde 1964. REA LEO (1968) apud SZMRECSNYI (1979) definiu esta crise de superproduo como uma das maiores crises da agroindstria canavieira nacional, conforme pode se verificar na tabela 4.

Tabela 3. Evoluo do mercado aucareiro na primeira metade da dcada de 1960 (em milhes de sacas)

Ano 1960 1961 1962 1963

Produo 55,2 55,9 54 51,2

Consumo 41,3 44,2 46,8

Estoque 20,7 20 19,2 16,1 24,1 38,4 40,1

46,1 44,5 1964 57 (48 previsto) 77,9 49,6 1965 (65,3 previsto) (51,3 previsto) 1966 64,7 46

Fonte: Autor, a partir de SANTOS (1993) e SZMRECSNYI (1979). Ao identificar os fatores que motivaram a crise, SZMRECSNYI (1979) as agregou em trs grandes reas, sendo elas as acidentais, que fugiam do controle do estado, como as condies climticas excepcionais nas regies produtoras aps o perodo de clima 31

desfavorvel em 1962 e 1963; estruturais, representando a incapacidade de interveno do IAA, que sofria com a falta de recursos financeiros, legais e administrativos adequados; e, por fim, os fatores conjunturais, tanto no mercado interno como no externo, que delimitaram a atuao do IAA e dos produtores no perodo, devido s previses errneas do comportamento da demanda, em especial do mercado externo, e expanso desordenada da capacidade instalada e da produo agrcola e industrial. Em relao perda do controle do IAA, o autor tambm afirma que essa debilidade no era recente, pois o Governo Federal j tinha provocado tal situao anteriormente ao repassar responsabilidades do IAA para outras instituies, como a transferncia para a Superintendncia Nacional do Abastecimento (SUNAB) da fixao de preos do acar em 1962, a regncia da relao entre trabalhadores agrcolas, fornecedores e usineiros pelas leis trabalhistas e controle de financiamento ao setor e emprstimos para reequipamento e modernizao pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) e pelo Banco do Brasil (BB), respectivamente. Apesar do incio desse processo de esvaziamento do IAA, em 1966/67 a produo voltou a ser controlada pelo Estado, que estabeleceu um limite de 65 milhes de sacas, 12 milhes a menos que a safra anterior e 16 milhes a menos que o previsto, considerando a rea de plantio na poca. Tal medida propiciou o retorno da normalidade produo. O reajuste nos preos ocorridos em 1967, assim como o aumento do financiamento ajudaram a recuperar a segurana no setor, aumentando o seu aproveitamento. BRAY, FERREIRA e RUAS (2000) ainda destacam que a partir de 1965, surgiram novas polticas de modernizao das usinas, com um aumento de capacidade mdia das mesmas, assim como aumento das usinas de grande porte. A respeito das exportaes, o Mercado Preferencial dos EUA em 1967 se consolidou como principal destino das exportaes brasileiras de acar, representando um total de 50% do volume exportado (SZMRECSNYI, 1979). No Mercado Livre Mundial (MLM), depois de os preos atingirem o nvel mais baixo desde a crise de 1929, segundo o autor, a partir de 1968, os mesmos voltaram a dar um novo sinal de recuperao, o que contribuiu para que a produo mundial determinada pelas quotas voltasse a ser menor que o consumo, criando-se, desta forma, um novo cenrio para uma renegociao do Acordo Internacional de Acar, que estabeleceu uma nova quota para o Brasil, agora, porm, com uma posio de exportador mais slido, conforme salienta MORAES (2000).

32

No fim da dcada de 1960, com a adoo por parte do governo de um novo modelo de desenvolvimento do pas, agora voltado para o exterior, ocorreram novos estmulos s exportaes no agronegcio de forma geral, contribuindo para o aumento da produtividade e a qualidade da cana. Segundo WATSON (1972), entre 1961/62 e 1971/72, as exportaes de acar brasileiro cresceram quase 106%, contra um aumento de 50% na produo e 38% no consumo interno. Para um resultado eficaz, esse novo foco nas exportaes, exigia uma demanda externa crescente, que representava um fator exgeno ao setor e a prpria economia brasileira, assim como a disponibilidade de oferta quantitativamente adequada, a preos e qualidade competitivos, que como um fator endgeno, requeria um planejamento de mdio e longo prazo, que englobasse no apenas o setor agrcola, mas tambm o industrial. Em relao poltica de exportaes observada antes desse perodo no pas, no se tinha a competitividade do produto brasileiro no exterior como foco de ateno do Estado, visto que at ento, as exportaes, mesmo em perodos de grandes volumes, tinham um carter apenas residual, com o intuito de proteger o preo interno, alm de haver uma rentabilidade garantida para o produtor (usineiro), tanto no mercado interno, como no externo, mediante preos subsidiados. Apenas em meados na dcada de 1960, com o surto na produo brasileira e o cenrio desfavorvel no mercado domstico e internacional, a necessidade do aumento das exportaes, como forma de garantia do crescimento do setor, foram expostas. E para tal, faziam-se necessrios investimentos em competitividade (reduo dos custos e aumento da produtividade). Apesar de ter havido uma sinalizao desse planejamento anteriormente, apenas no fim da dcada de 1960 pde-se observar a implantao, de fato, desses planos de estmulo ao aumento da competitividade dos produtos brasileiros. Esses planos basearam-se em duas vertentes, o aumento da produtividade agrcola, mediante um planejamento tcnico, e o aumento da produtividade industrial, mediante planejamento econmico. A primeira vertente caracterizou-se pela adoo, em 1971, do Programa Nacional de Melhoramento da Cana-de-Acar (PLANALSUCAR), que passando a assumir uma nova instituio no IAA, visou selecionar e difundir novas variedades de cana, com maior nvel de produtividade. Devido a esse plano, vrias centros de pesquisas agronmicas foram instalados nos estados de SP, RJ, PE e AL (MORAES, 2000). SZMRECSNYI (1979) afirma que esse plano representou o incio efetivo da assistncia tcnica por parte do Estado aos agentes do setor. 33

Em relao ao aumento da produtividade industrial, destaca-se o Programa de Racionalizao da Agroindstria Aucareira, tambm em 1971, que posteriormente recebeu a denominao de Programa de Apoio a Agroindstria Aucareira, em 1973. Como primeiras medidas que englobaram esse planejamento, tm-se a lei n 5654, de 1971, que revisou a quota global de produo nacional, agora como uma soma da produo das duas macrorregies produtoras, Nordeste e Centro-Sul, e no mais como uma soma da produo de cada estado produtor, o que possibilitou uma elevao da produo das usinas. Desta forma, buscava-se corrigir tradicionais distores, beneficiando as unidades com maior produtividade, em detrimento das ineficientes. Outra medida adotada no mesmo ano foi o Decreto-Lei n 1186, que representou um estmulo financeiro s fuses, incorporaes e recolocao de unidades industriais aucareiras em todo o pas. Tal medida tinha como objetivo o aumento da produtividade, assim como a reduo dos custos, mediante a economia de escala proporcionada pela concentrao empresarial, visto que consideravam-se as usinas menores como ineficientes.

Tabela 4. Nmero de usinas de acar e etanol do pas (1950/51 a 1974/75)

Ano-Safra 1950/51 1959/60 1968/69 1974/75

Nmero de usinas Em operao Desativadas no perodo 324 307 17 270 37 216 54

Fonte: BRAY; FERREIRA; RUAS (2000).

Segundo SZMRECSNYI (1979), esses planos de melhoramento da produtividade e racionalizao da produo s tiveram as dimenses e desempenho apresentados devido ao comportamento favorvel do volume e preos das exportaes do acar e seus reflexos positivos sobre os saldos do Fundo Especial de Exportao, que permitiu o financiamento de tais planos. BRAY, FERREIRA e RUAS (2000) confirmam tal linha de pensamento ao afirmar que tais polticas foram determinadas pela conjuntura excepcionalmente favorvel do mercado internacional e praticamente interrompida depois que essa conjuntura excepcional deixou de existir. 34

Segundo SZMRECSNYI (1979), esse cenrio proporcionou, j a partir de 1968, nveis de exportao anuais acima de um milho de toneladas, com receitas superiores a U$ 100 milhes, e uma mdia de U$ 83 observado sobre o preo da tonelada em 1967. O comrcio no MP dos EUA, assim como o novo Acordo Internacional de Acar em 1969, que aumentou o preo internacional no MLM, justificou tais elevaes (em 1971, as exportaes alcanaram um nvel de 1,2 milhes de toneladas mtricas, representando 6% do volume comercializado no comrcio internacional de acar, alm de atingir uma receita de U$ 151 milhes, representando a terceira maior fonte de receita na pauta das exportaes do pas). Essa elevao foi possvel graas presena da capacidade ociosa nas usinas nacionais e ao aumento da demanda e preos internacionais, resultado de fatores estruturais, como a diminuio da produo de alguns pases produtores devido reviso das quotas pelo novo Acordo Internacional de Acar e o esgotamento da capacidade ociosa da maioria dos pases produtores, e tambm conjunturais, dado a brusca reduo da produo cubana depois da safra recorde de 1969/70 conciliando com a reduo da colheita de beterraba na Europa oriental em 1971/72. Em 1973, segundo MORAES (2000), o nvel das exportaes alcanou seu valor mximo, reduzindo-o nos anos subsequentes.

Figura 3. Evoluo das exportaes brasileiras de acar (em sacas de 60 kg) e receita obtida (em milhes de dlares)
1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 60 50 40 30 20 10 0

1971

1976

1981

1970

1972

1973

1974

1975

1977

1978

1979

1980

Receita

Exportao

Fonte: Autor, a partir de SANTOS (1993).

Em relao aos preos, entre outubro de 1971 e janeiro de 1972, os mesmos apresentaram uma elevao de aproximadamente 100% devido reduo dos estoques 35

1982

mundiais, o que beneficiou o Brasil, se tornando o principal produtor de acar a partir da cana-de-acar e o 2 maior exportador, precedido apenas por Cuba. Em 1974, segundo BRAY, FERREIRA e RUAS (2000), o preo do acar atingiu seu pice.

Figura 4. Evoluo preo internacional de acar (US$ cents/libra-peso), em valores nominais (1970 a 1982)
60 50 40 30 20 10 0

Fonte: Autor, a partir de SANTOS (1993).

Essa alta dos preos, que perdurou de 1971 a 1974, ocasionou o fim das quotas de exportao ao mercado internacional impostas pelo Acordo Internacional do Acar o que incentivou o Brasil, em 1972, a fazer pleno uso de seu excedente acumulado em safras anteriores, assim como toda a sua capacidade produtiva, bastante superiores ao nvel da sua demanda interna. Como os preos pagos aos produtores internos eram menores que os preos praticados no mercado externo, o saldo do Fundo Especial de Exportao aumentou volumosamente, propiciando os investimentos nos planos de melhoramento e racionalizao da produo impostos no incio da dcada de 1970 (Decretos n 5654 e 1186). Segundo MORAES (2000), apesar dos preos internos estarem abaixo dos custos de produo, a expanso do setor foi justificada pelas transferncias do lucro do comrcio internacional ao prprio setor, mediante crditos a condies de financiamento favorvel. Como resultado dessas polticas de aumento da produtividade, BRAY, FERREIRA e RUAS (2000) destacam a ocorrncia de vrias transformaes na agroindstria aucareira, assim como alcooleira, nacional de 1969 a 1975. A capacidade instalada das usinas de acar registrou um aumento de 109% no perodo, passando de 253.815 sacas por usina para 36

530.851. Do mesmo modo, observou-se um aumento na produo de acar (passando de 68.530.445 sacas para 112.009.521) e na produo de etanol (de 473.645 m expandiu-se para 624.985 m).

3.2.4 As crises do petrleo e as fases do PROALCOOL 3.2.4.1 O 1 choque do petrleo A elevao dos preos do acar no mercado internacional, que incentivou os estmulos ao aumento da produtividade no fim da dcada de 1960, teve sua tendncia revertida a partir de 1974. Em novembro de 1974, os preos internacionais alcanaram seu valor mximo (US$ 1388,56/tonelada mtrica), sofrendo retrao a partir de ento. Em dezembro do mesmo ano, os preos estavam na mdia de US$ 1019,38, enquanto j em maio de 1975, os preos estavam em US$ 336,12 (menos de um quarto do valor de seis meses atrs), e continuou oscilando na casa dos US$ 300 (SZMRECSNYI, 1979). O autor destaca como fatores motivadores para essa queda dos preos o excesso de especulao, principalmente no ano de 1974, a reduo do consumo de acar nos pases importadores e tambm a previso de aumento da produo mundial que prevalecia nesta poca, tanto da cana quanto da beterraba. MORAES (2000) salienta, entretanto, que apesar da queda, os efeitos no comrcio internacional do acar brasileiro no foram imediatos, devido aos contratos de fornecimento previamente firmados pelo IAA. A partir de 1975, conforme SZMRECSNYI (1979), como resultados da queda nos preos, observou-se uma reduo do Fundo Especial de Exportao, o qual era destinado ao investimento de expanso das agroindstrias. Tal fato cogitou a possibilidade da eliminao dos subsdios no preo do acar, que utilizado at ento como medida anti-inflacionria no perodo de alta dos preos, estava agora absorvendo os recursos que poderiam ser investidos produtivamente. Por outro lado, a abrupta alta nos preos do barril de petrleo em 1973, que elevou o preo pago pela Petrobrs em 225% entre 1973 e 1974 (SZMRECSNYI, 1979), causou um intenso efeito na balana comercial do Brasil, devido ao elevado consumo de derivados de petrleo na matriz energtica brasileira (40% representado pela gasolina, segundo BACCARIN (2005), sendo que 80% desse contingente era de origem de importao). Depois de um ano praticamente equilibrado, a balana comercial atingiu um dficit de U$ 4,69 37

bilhes em 1974 (SANTOS, 1993) e U$ 3,5 bilhes em 1975 (BACCARIN, 2005). Alm disso, a alta dos preos do petrleo tambm cooperou para a elevao da inflao no pas, a qual passou de 15,5%, em 1973, para 34,5% no ano seguinte (SANTOS, 1993), passando para um nvel superior a 40% at o fim da dcada. Com o agravamento, tanto das contas externas nacionais, quanto do mercado aucareiro internacional, o etanol voltou a ser interesse do Estado, assim como da iniciativa privada, no apenas como soluo para o excedente do acar, mas tambm como alternativa energtica, algo que no se via desde a II Guerra Mundial. Isso gerou vrias medidas dentro de um novo planejamento energtico para o pas, de forma que, aliado a polticas antiinflacionrias e planejamento de desenvolvimento de outros setores, se mantivesse o cenrio dos ltimos anos de crescimento acelerado. Segundo MORAES (2000), apesar dos impactos na inflao e no balano de pagamentos, poucas aes concretas estatais no ano de 1974 foram tomadas, pois acreditavase que os mecanismos de combate inflao, o dinamismo das exportaes e a entrada de recursos externos seriam suficientes para resolver os problemas. Tal cenrio s foi se alterar em 1975 com a piora da situao macroeconmica: elevao da dvida externa, reduo das reservas cambiais, exportaes aqum do previsto e a insuficincia da captao de recursos para cobrir o dficit nas contas externas. Como primeira medida dentro desse contexto de valorizao do etanol, ainda em 1974, tentou-se controlar a exportao de etanol residual, de forma a suprir o mercado interno. J em julho de 1975, como meio de incentivo aos usineiros para produzir o etanol, mediante decreto n 75.966, foi estabelecido o preo unitrio de paridade entre o etanol anidro carburante e o acar cristal Standard, sendo 44 litros de etanol equivalente a cada saco de 60 kg de acar cristal Standard na condio PVU, isto cada litro de etanol seria adquirido pelo valor de 11/15 avos (=44/60 avos) do preo do acar, o qual, por sua vez, era revendido Petrobrs. Por este decreto tambm ficou estabelecido a prioridade das destilarias anexas, como instrumento de expanso da produo alcooleira, as quais j apresentavam capacidade ociosa7 devido s polticas de modernizao da dcada de 1970. BACCARIN (2005) destaca que esta preferncia pelas destilarias anexas8, em detrimento da instalao de novas destilarias autnomas, se deve ao fato de que a produo alcooleira naquele momento servia como um mecanismo do complexo sucroalcooleiro de
7

Segundo MORAES (2000), a capacidade ociosa do parque alcooleiro na safra 1974/75 era de 45%.

O prprio autor afirma que entre 1975 e 1979, 136 novos projetos de destilarias anexas foram aprovados contra 73 de destilarias autnomas.

38

superar a crise do mercado internacional do acar, tendendo a se concentrar no parque industrial j instalado. Alm das bruscas flutuaes nos preos internacionais, prevalecia a preocupao no mercado aucareiro devido perda do MP norte-americano, com a no renovao do Sugar Act, e os baixos nveis de produtividade comparados a outros pases produtores. As potencialidades energticas do etanol ainda eram segundo plano, pois o preo do acar, apesar das oscilaes desfavorveis, ainda era maior que o ganho com o petrleo que deixaria de ser importado com a adoo da produo de etanol direto. Tais caractersticas apenas ganhavam importncia, segundo SZMRECSNYI (1979), quando no era possvel escoar a produo no comrcio global ou quando havia insuficincia na importao do petrleo. MORAES (2000) ainda destaca que a rentabilidade da exportao do acar foi levada em considerao na formulao da poltica alcooleira. J em outubro de 1975, por meio de discurso do ento presidente Ernesto Geisel, alm da fixao da proporo de 20% de adio de etanol anidro gasolina, formalizou-se o Programa Nacional do lcool, que entrou em funcionamento em 14/11/1975 atravs do Decreto-Lei n 76.593. O PROALCOOL, alm de equilibrar as contas fiscais do pas, tinha como principais objetivos, segundo SZMRECSNYI (1979) apud BRAY; FERREIRA; RUAS (2000):

...expandir rapidamente a produo do etanol e viabilizar seu uso progressivo como combustvel, atravs de crescentes propores de misturas e, como matria-prima para a indstria qumica, alm de assegurar o seu fornecimento para outros usos, integrando um amplo elenco de medidas... para fazer face s tendncias de desequilbrio do balano de pagamentos.

Aps vrios embates entre quem iria comandar o programa, decidiu-se pela criao de um comando interministerial, a Comisso Nacional do lcool (CNAL), que inclua representantes dos Ministrios da Fazenda, da Agricultura, da Indstria e do Comrcio, das Minas e Energia, do Interior e da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica SEPLAN, sendo presidido pelo Secretrio Geral do Ministrio da Indstria e do Comrcio. O IAA, na poca, ficava encarregado, to somente, de receber as propostas para modernizao, ampliao ou implantao de destilarias de etanol, anexas ou autnomas, dando conhecimento imediato CNAL e tendo o prazo de 30 dias para emitir parecer para apreciao final da referida Comisso. Segundo BACCARIN (2005), a instituio passou a servir apenas como rgo de assessoria tcnica dos projetos encaminhados para anlise da CNAL. 39

O mercado de etanol, quando da criao do PROALCOOL, estava estruturado da seguinte maneira:

...era usado, principalmente, como matria-prima para outros ramos industriais, o que representava 55,4% de seu consumo. Sua utilizao como carburante significava 27,0% do consumo e outras finalidades (entre elas a exportao), 17,6% (COUTINHO, 1976 apud BACCARIN, 2005).

Entretanto, o prprio autor afirma que mesmo com o maior uso para fins industriais, o que acabou prevalecendo foi a expanso do etanol para fins carburante. A primeira fase do PROALCOOL, que compreendeu o perodo desde sua criao, em 1975, at o segundo choque do petrleo, em 1978, devido ao foco, primeiramente na resoluo do problema do usineiro nacional mediante a crise do acar, se caracterizou no incentivo ao etanol apenas como alternativa energtica, prevendo-se atingir um nvel de produo de 3 bilhes de litros.

O decreto de criao do PROALCOOL no estabelecia metas quantitativas. J a partir de 1977/78, os rgos pblicos (especificamente, o Ministrio das Minas e Energia) passaram a fazer projees sobre o papel a ser ocupado pelo etanol na Matriz Energtica Brasileira. Previa-se que a contribuio deste combustvel passasse de 1,3%, em 1978, para 2,1%, em 1984, no consumo de energia primria no pas. A partir deste ltimo ano, a participao do etanol se estabilizaria. Em termos de volume, a previso era que a produo do etanol passasse de 2,3 bilhes de litros (1,7 bilho para fins energticos e 0,6 bilho para outros fins), em 1978, para 5,6 bilhes (4,4 bilhes para fins energticos e 1,2 bilho para outros fins), em 1986 (ANCIES e outros, 1978 apud BACCARIN, 2005).

Como instrumento de estmulo ao aumento da produo de cana-de-acar e da capacidade industrial de transformao em etanol, utilizou-se do crdito a condies de financiamento extremamente favorveis, os quais tinham taxa de juros significativamente abaixo da taxa anual de inflao, que havia ultrapassado a casa dos 40% na poca (BACCARIN, 2005). O autor ainda descreve as caractersticas do financiamento ao setor:

Para os gastos no parque industrial, o PROALCOOL se props, no perodo 14/11/75 a 30/09/79, a financiar de 80% a 90% dos investimentos (at 31/12/76, este limite foi, na verdade, de 100%), com juros de 17 e 15% ao ano, respectivamente, para as regies Centro-Sul (Sul, Sudeste e CentroOeste) e Norte-Nordeste, amortizao em 12 anos, com trs de carncia. Esses financiamentos contemplavam itens como: mquinas e equipamentos para usinas e destilarias; construo civil; equipamentos antipoluentes e obras civis necessrias ao tratamento de efluentes da produo de etanol;

40

tancagem; mveis e utenslios de escritrio e laboratrios; instalaes, montagem e fotos; estudo de viabilidade e custo de elaborao do projeto; despesas pr-operacionais como treinamento, ensaios operacionais e assistncia tcnica; engineering; encargos financeiros incidentes no perodo de construo; veculos de cargas novas e de fabricao nacional; equipamentos usados etc.

Alm do foco no usineiro nacional, com a volta da estabilidade dos preos do petrleo a partir de 1975, em nveis mais altos, o governo federal preferiu estruturar a economia ao novo patamar de preos, controlando a inflao e o BP, ao invs de mudar a matriz energtica do pas. Tal fato se confirma ao se analisar a evoluo do consumo de petrleo no pas. Sobre isso, CALABI et al (1983) apud BACCARIN (2005) afirmam:

Entre 1972 e 1979, entretanto, apesar da crise em que havia mergulhado o mercado internacional de petrleo e a prpria economia brasileira, o consumo fsico nacional de petrleo eleva-se de 29 milhes de toneladas anuais para 49 milhes de toneladas anuais. A produo domstica desse combustvel, por outro lado, mantm-se praticamente estagnada, oscilando entre 7,5 e 8,5 milhes de toneladas anuais, de forma que em 1979, para um consumo dirio da ordem de 1,1 milho de barris, apenas 15% eram oriundos de campos petrolferos nacionais. Essa taxa, (...), inferior quela que prevaleceu no perodo anterior a 1973, quando oscilava entre 25 e 30%. (p. 228)

Desta forma, o PROALCOOL passou a ser aplicado em um ritmo mais lento, o que no foi acompanhado, entretanto, pela produo de etanol no pas, a qual apresentou crescimento acelerado no perodo, devido queda do preo internacional de acar, chegando ao patamar de 11,8 bilhes de litros em 1986, contrariando as previses (Figura 5). Este crescimento permitiu, inclusive, o alcance da meta da proporo dos 20% de adio de etanol anidro gasolina, que at ento, apesar da vigncia do decreto, estava na mdia de 1%. O cenrio em questo reforou o mercado alcooleiro como vlvula de segurana para os usineiros que previram erroneamente uma demanda mundial crescente, sendo o PROALCOOL considerado a soluo para uma possvel crise de superproduo, evitando, desta forma, polticas de contingenciamento na produo do setor (MORAES, 2000).

41

Figura 5. Evoluo da produo brasileira de etanol anidro, hidratado e total (1939/40 a 1988/89, em m)
14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0

lcool Anidro

lcool Hidratado

Total

Fonte: Autor, a partir de SCZMERANCYI (1979).

Segundo BACCARIN (2005), o alcance parcial do PROALCOOL pode ser considerado tambm pelo fato do etanol substituir apenas um derivado do petrleo, a gasolina (a qual representava 24% do total dos derivados na poca, contra 60,2% do leo combustvel e diesel, que passaram a determinar o montante das importaes do petrleo, que apresentava consumo crescente (CALABI et al, 1983, p. 232)). O aumento da produo, conforme afirma ainda o autor, praticamente no diminua a necessidade de importao de petrleo, necessria para se obter outros derivados como o leo diesel e o leo combustvel, alm de resultar em sobra de gasolina nas refinarias nacionais, suscitando, desta forma, a prtica da exportao da mesma. O agravamento da crise de superproduo do acar a partir da safra 1977/78, com a continuidade da queda da demanda e dos preos internacionais no Mercado Livre Mundial, estimulou a adoo de novas medidas de estmulo produo do etanol, alm do reestabelecimento de contingente para a produo de acar. Como resultados da primeira fase do PROALCOOL, entre as safras de 1974/75 e 1978/79, a produo de cana-de-acar passou de 91,4 milhes para 138,9 milhes de 42

toneladas (BACCARIN, 2005), das quais So Paulo respondeu, no perodo de 1976 e 1980, por 55% do aumento verificado da rea colhida de cana. Em seguida, tinha-se os estados de Alagoas com 20,9%, Paraba (6,6%) e Rio de janeiro e Pernambuco, ambos com 5,9% de participao. So Paulo, que em 1976 possua 34,5% da rea do pas plantada com cana-deacar, ficava em 1980 com 39,5% e com 50% da produo total, refletindo a fora da indstria canavieira deste na produo de etanol em relao aos demais estados (BRAY; FERREIRA; RUAS, 2000). J a produo de acar, tambm entre o perodo de 1974/75 a 1978/79, passou de 6,7 milhes para 7,3 milhes de toneladas, enquanto a produo de etanol saltava de 0,6 bilho para 2,5 bilhes de litros. A produo de etanol hidratado ficou praticamente estagnada, em torno de 0,4 bilho de litros, e a de etanol anidro passou de 0,2 bilho para 2,1 bilhes de litros (BACCARIN, 2005). Segundo VIDAL (1984) apud BACCARIN (2005), o etanol impulsionou o crescimento setorial, sendo que em 1977, o estado autorizou a transformao de 15 milhes de sacas de acar em etanol e, em 1978, o mesmo procedimento foi verificado para 35 milhes de sacas. Alm da expanso e fortalecimento das destilarias dos estados tradicionais aucareiros, como So Paulo, Pernambuco e Alagoas, BRAY, FERREIRA e RUAS (2000) salientam que o PROALCOOL cooperou para o surgimento de novos estados alcooleiros na economia nacional, como o Paran, Gois, Mato Grosso do Sul e Minas Gerais. O autor destaca que estes estados despontaram no setor no apenas pelo nmero de novas destilarias implantadas, como tambm pelo aumento da capacidade produtiva das existentes antes do PROALCOOL. Entretanto, esse perodo de vigncia do PROALCOOL tambm foi marcado por problemas. A complexidade na estrutura de deciso do programa devido ao envolvimento de muitas instituies (Conselho Nacional do Petrleo (CNP), Conselho Nacional do lcool (CNAL), Banco do Brasil (BB) e Conselho Monetrio Nacional (CMN)) gerava reclamaes dos usineiros por causa da lentido no processo de aprovao de novas destilarias, que demorava de 7 a 12 meses para aprovao do financiamento (MORAES, 2000). Alm disso, permanecia ainda no mercado a falta de infraestrutura para escoamento e estocagem do etanol, sendo que em Alagoas e Pernambuco, 65% do etanol produzido na safra 1977/78 estava sem escoamento e sem locais para estocagem. Outro problema enfrentado era a dificuldade de envolvimento da indstria automobilstica ao programa, que em um primeiro momento, mostrara-se receosa, 43

desconfiando do comprometimento do governo e da viabilidade do programa. A mudana nesse cenrio s se tornou realidade a partir do segundo choque do petrleo, a qual deu incio segunda fase do PROALCOOL.

3.2.4.2 O 2 choque do petrleo

Durante o perodo de 1976 a 1978, os preos internacionais do barril de petrleo tiveram relativa estabilidade, o que se alterou no ano de 1979, quando ocorreram sucessivas altas no preo, devido aos conflitos polticos entre o Ir e o Iraque, o que influenciou na oferta global de petrleo. Segundo MORAES (2000), os efeitos do segundo choque do petrleo foram mais devastadores na economia brasileira do que o primeiro choque, porque embora a magnitude dos aumentos tivesse sido maior na primeira crise, em dezembro de 1978, o preo do barril de petrleo j se encontrava em U$ 12,70, e os aumentos ocorridos a partir deste nvel trouxeram impactos intensos para a balana comercial do pas9.

Figura 6. Evoluo dos preos do barril de petrleo praticados pela OPEP, em dlares por barril (1973-1982)
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1973 1973 1974 1974 1975 1975 1976 1976 1977 1977 1978 1978 1979 1979 1980 1980 1981 1981 1982 1982

Fonte: Autor, a partir de SANTOS (1993).

Sobre os impactos na balana de pagamentos, com o aumento de 32% das importaes entre 1978 e 1979, devido principalmente ao petrleo, dado o elevado consumo assumido

Em junho de 1979, o preo do barril passou de U$ 12 para U$ 18 (BRAY; FERREIRA; RUAS, 2000).

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pelos seus derivados na matriz energtica nacional10, o valor do dficit cresceu cerca de trs vezes. Segundo SANTOS (1993) apud MORAES (2000), em 1979, o dficit era da ordem de U$ 3,2 milhes, contra um supervit no ano anterior de U$ 4,3 milhes. A dvida externa cresceu, no mesmo perodo, 27%, passando de U$ 31,6 bilhes para U$ 40,2 bilhes. E a inflao interna anual, que tambm foi afetada pela elevao dos preos do petrleo, depois de haver j rompido a barreira dos 40% em 1978, chegou a 77% no ano seguinte. nesse contexto que o Governo Federal volta suas atenes ao complexo sucroalcooleiro, dando incio segunda etapa do Programa Nacional do lcool, na qual foi estabelecida em junho de 1979, uma nova meta de produo de etanol (10,7 bilhes de litros), a ser atingida em 1985. Entretanto, diferentemente da primeira fase do programa, em que se viu uma poltica apenas de alternativa energtica, com o foco no etanol anidro, e tambm se utilizava do mesmo como um instrumento para a soluo dos problemas dos produtores do setor, causados pela crise aucareira, agora o etanol era tido como uma soluo para a crise da energia (ainda que parcial), passando a ser efetivamente um programa de substituio da gasolina, focando, desta forma, na expanso da produo do etanol hidratado. Segundo MORAES (2000, p.72), Ficava evidenciado que, apesar de j ter passado pela outra crise anterior, a matriz energtica do pas pouco tinha se alterado, e o mesmo continuava vulnervel do ponto de vista energtico. BACCARIN (2005) destaca que na poca, apesar da tendncia de diminuio no volume de recursos destinados ao financiamento dos diversos ramos da agricultura nacional, devido ao agravamento das condies macroeconmicas do pas, o complexo sucroalcooleiro contou com um tratamento privilegiado, com o PROALCOOL recebendo maior ateno e um maior volume de recursos. Tal fato, segundo o autor, se deve forte presso poltica que os representantes do setor tinham junto ao governo, grave crise no balano de pagamentos, da qual o petrleo contribua em grande parte (em 1979, representava 50% do total das importaes do pas), alm dos preos desfavorveis do petrleo, devido escassez do mesmo no mercado. J MORAES (2000) salienta que no apenas o PROALCOOL, mas toda a poltica energtica do pas foi reformulada com o segundo choque do petrleo. A partir dessa reformulao, novos arranjos institucionais foram estabelecidos no setor, como, por exemplo, a criao da Comisso Nacional de Energia (CNE) e a diviso da formalizao das polticas e diretrizes do setor da sua execuo, cabendo a primeira responsabilidade ao Conselho
10

No fim da dcada de 70, importao de petrleo ainda representava 87% do petrleo consumido no pas (BAER, 1993, p. 75 apud BACCARIN, 2005).

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Nacional do lcool (CNAL) e o segundo a Comisso Executiva Nacional do lcool (CENAL), ambos em substituio Comisso Nacional do lcool. Dentro dessa nova poltica energtica, CALABI et al (1983) apud BACCARIN (2005), descreve as metas definidas ao complexo sucroalcooleiro:

No caso especfico do complexo sucroalcooleiro, projetava-se aumentar a participao do bagao de cana no consumo de energia primria no Brasil, de 4,6%, em 1978, para 5,0%, em 1985, e praticamente dobrar a participao do etanol, de 1,1%, em 1978, para 2,1%, em 1985. Neste ano, tencionava-se produzir 10,7 bilhes de litros de etanol, com a seguinte destinao: - 6,1 bilhes de litros de etanol hidratado para abastecer carros a etanol de linha ou adaptados; em 1985 espera-se que 2,4 milhes de automveis (a frota em 1978 de 8 milhes de veculos) estejam em circulao movidos exclusivamente a etanol, sendo 570 mil retificados e 1 milho e 830 mil de linha. - 3,1 bilhes de litros de etanol anidro para adio na gasolina, na proporo de at 20%: esta parcela ser flexvel e poder variar na dependncia da conjuntura do mercado internacional do acar, das safras, etc.; o limite global, no entanto, de etanol para mistura com a gasolina ser de 3,1 bilhes de litros, estando previstas variaes regionais na percentagem dessa mistura. - 1,5 bilho de litros destinados ao consumo na lcool-qumica.

BACCARIN (2005), entretanto, salienta que embora ficasse clara a inteno de se aumentar a importncia do complexo sucroalcooleiro na matriz energtica brasileira, sua participao continuaria secundria em relao ao que se previa para o petrleo e a energia hidrulica, em torno de 35% cada um. Os 7,1% de participao do complexo sucroalcooleiro (grande parte devida ao bagao de cana), previstos para 1985, estavam mais prximos das metas do carvo mineral (6,0%) e da lenha (11,6%) e acima do projetado para gs natural (0,7%), xisto (0,7%), carvo vegetal (2,2%) e energia nuclear (2,1%). Apesar do maior estmulo ao uso do etanol hidratado nesta etapa do programa, o incentivo ao uso do etanol anidro continuou, com a autorizao, por parte do governo, da elevao da mistura do anidro gasolina para 22%. Outro fator considerado como uma barreira para a expanso desse programa, conforme j comentado, foi o envolvimento da indstria automobilstica, que retrada na primeira fase do programa, exigia, agora, garantias do comprometimento do governo no projeto, assim como maiores investimentos em infraestrutura, visto que, na poca, existia um grande gargalo econmico em relao ao sistema de distribuio e tancagem de etanol no pas. Dado inviabilidade da continuidade do sistema antigo, em que as prprias distribuidoras eram responsveis pelo transporte do etanol at os centros de mistura, o novo 46

sistema de tanques de armazenamentos e centros de coleta a vigorar no pas, resultado de grande investimento em sua expanso, ocasionou em um grande embate pelo seu controle (MORAES, 2000). A Petrobrs saiu na frente, assumindo 23,5% do total dessa rede, o que contribuiu, inclusive, para uma posio de quase monoplio no setor, segundo SANTOS (1993), visto que a mesma adquiria cerca de 50% do etanol consumido do pas, chegando a 100% em regies como o estado de So Paulo, alm de possuir a maior rede de postos de abastecimento de etanol hidratado do pas. Aps um acordo entre o Governo e as montadoras para a fabricao dos carros movidos a etanol em 1979, no perodo do lanamento no se observou uma demanda elevada, o que gerou uma superproduo alcooleira no mercado. Esse cenrio acarretou na liberao das exportaes de etanol, sendo o excedente exportado para EUA e Japo. Contudo, SANTOS (1993) apud MORAES (2000) salienta que apesar desse incio enfraquecido, a partir de 1980, com a crise no suprimento de gasolina devido s complicaes polticas entre o Ir e o Iraque, a demanda pelo carro a etanol aumentou 114% at dezembro do mesmo ano, representando um percentual de 76% do total de carros novos de passeio vendidos, contra 34% em setembro. O autor tambm ressalta a queda de 75% na demanda pelo carro movido gasolina, no mesmo perodo, e o aumento de 60% no consumo de etanol entre setembro e dezembro daquele ano. Tal cenrio gerou preocupao quanto a uma possvel escassez do etanol no mercado, levando o governo, inclusive a reduzir a mistura do etanol anidro na gasolina para 12% (sendo revertido posteriormente) e estabelecer uma meta de produo de carros a etanol de 350 mil unidades no ano de 1981. J em maio de 1981, os carros a gasolina voltaram a representar uma ampla parcela do total de carros vendidos no pas (71%), e o autor enfatiza como principais motivos para esse cenrio: a no concretizao da previso de escassez de petrleo no mercado global, os efeitos positivos da poltica nacional do petrleo, o ritmo mais lento que o PROALCOOL passou a apresentar nessa poca, devido crena do governo no impacto que o mesmo causava na presso inflacionria, os problemas tcnicos que os primeiros carros a etanol apresentavam, alm da alta nos preos do etanol e a percepo, por parte dos consumidores, de escassez do mesmo no mercado. MORAES (2000), por outro lado, ressalta a importncia do consumidor para o sucesso do programa, pois os mesmos respondiam rapidamente aos estmulos ao carro a etanol, sendo que, aps novas medidas estatais de estmulo ao consumo de carro a etanol, as vendas saltaram 59,7% em abril de 1982, 20,2% em maio e 46,9% em junho. Ao final daquele ano, 47

carros a etanol representavam 38% das vendas totais de carros de passageiros, chegando em dezembro do mesmo ano a 67% do mercado. Alm disso, segundo a autora, durante o perodo de 1983 e 1989, as vendas de carros a etanol representaram 90% das vendas de carros totais. Como principais estmulos ao consumo do etanol no incio do programa, teve-se a fixao do preo ao consumidor do etanol hidratado em um nvel equivalente de 65% do preo da gasolina, mesmo este ltimo apresentando custos de produo inferiores ao primeiro. Alm disso, foi-se estabelecido um novo preo equivalente entre o etanol e a saca de acar, passando da relao de 44 litros de etanol para cada saca de 60 kg de acar cristal standard para 38 litros de etanol para cada saca de 60 kg de acar cristal standard, o que segundo SERRA e MOREIRA (1985) apud BACCARIN (2005), privilegiou as destilarias menores, j que, conforme o autor, com base na capacidade produtiva e tecnolgica da poca, a equivalncia terica chegava a 47,8 litros de etanol por saca de acar na verdade. Outro fator que continuou sendo usado nesta fase do PROALCOOL, de forma a se atingir os objetivos traados, foi a adoo do crdito a condies de financiamento favorvel. Sobre esse assunto, BACCARIN (2005) descreve:

semelhana do industrial, o crdito agrcola canavieiro teve suas condies financeiras alteradas no final de 1979, passando-se a cobrar uma taxa fixa de juros entre 2% e 5% mais uma porcentagem da correo monetria, inicialmente de 40%, e que, gradativamente, foi-se elevando at 85% para o Norte-Nordeste e 100% para o Centro-Sul, valores estes verificados a partir do primeiro semestre de 1984. Calcula-se que do incio do Proalcool at o primeiro semestre de 1983, os crditos rurais do Programa embutiam uma taxa de subsdio de 50% a 70%. Aps, houve queda, sendo que no segundo semestre de 1985, o subsdio do Norte-Nordeste era de 13% e do Centro-Sul de 3% (BACCARIN, 1994; SZMRECSNYI, 1986).

E, conforme BRAY, FERREIRA e RUAS (2000), como forma de se atingir a meta de produo estipulada para o etanol, foram privilegiados com o crdito subsidiado apenas as destilarias com produo de 60 mil litros-dia para mais - prevalecendo na realidade as com capacidade entre 120.000 e 360.000 litros-dia (RAMOS, 1983 apud BRAY; FERREIRA; RUAS, 2000), alegando-se que esta era a capacidade econmica mnima. Outra justificativa, segundo BRAY, FERREIRA e RUAS (2000), foi o fato de a indstria de equipamentos da poca estar estruturalmente organizada para reproduzir e fornecer equipamento e mquinas de grande capacidade, o que resultou na instalao de unidades de grande porte. Porm, aproximadamente em meados na dcada de 1980, a porcentagem de subsdios no crdito e o volume de recursos pblicos destinados ao setor comeou a diminuir no 48

complexo sucroalcooleiro, o que no comprometeu, segundo BACCARIN (2005), o desempenho altamente significativo do setor nesta segunda fase do PROALCOOL, conforme ser abordado mais adiante. Sobre essa queda nos recursos investidos, MORAES (2000, p.76) afirma:

Esta escassez de recursos durante a 2 fase do PNA decorreu da critica situao econmica pela qual o pas passava, o que causou, inclusive, o adiamento da meta de produo de 10,7 bilhes de litros de etanol de 1985 para 1987, e passou a ser um gargalo para a expanso do Programa.

A respeito dos fatores que motivaram essa reverso no setor, SZMRECSNYI (1986) afirma:

Durante a dcada de 1979 a 1989, os preos internacionais do petrleo diminuram substancialmente, permanecendo muito abaixo dos nveis vigentes no incio daquele perodo. Ao mesmo tempo, o Brasil foi se tornando cada vez mais autossuficiente nesse produto, reduzindo as suas importaes do mesmo para menos que 40% dos seus nveis de consumo corrente. Com isso, o Programa do lcool foi se tornando cada vez mais caro e menos necessrio para o pas.

Contudo, conforme j mencionado, e apesar das barreiras ao aumento da produtividade no setor, devido a no preocupao com a tecnologia nos financiamentos concedidos, segundo BRAY, FERREIRA e RUAS (2000), a segunda fase do Programa Nacional do lcool apresentou resultados significativos na agroindstria canavieira de modo geral. Segundo BACCARIN (2005): Partindo de uma produo de 138,9 milhes de toneladas de cana-de-acar, da safra 1978/79, o complexo passaria a produzir 247,2 milhes de toneladas, em 1984/85. No mesmo perodo, a produo de etanol hidratado elevou-se de 0,4 bilhes de litros para 7,2 bilhes de litros, a do etanol anidro ficou estacionada em torno dos 2,1 bilhes de litros, enquanto a produo de acar passava de 7,3 milhes de toneladas para 8,8 milhes de toneladas. A participao dos carros a etanol no total das vendas de automveis de passeio no Brasil, passou de menos que 1%, em 1979, para 92,2%, em 1985. O etanol que representava 7% do consumo de combustveis lquidos (considerando-se tambm a gasolina e o leo diesel), em 1979, passou para um valor prximo a 25%, em 1985 (ANEXOS 1, 2, 3 e 6; SILVA, 1985). SANTOS (1993) apud MORAES (2000) tambm ressalta, como resultado da segunda fase do programa, que no incio da dcada de 1970, 96% do etanol fabricado era indireto, isto , resultado da produo de acar (etanol residual). J em 1985/86, 60% da cana-de-acar 49

passaram a ser destinada para a fabricao direta do etanol. A respeito da capacidade instalada, entre 1975 e 1983, houve um aumento de 904 milhes para 11,1 bilhes de litros por safra. Alm disso, analisando a produo alcooleira por estado, So Paulo, que respondia, na safra 1979/1980, por 72,79% da produo nacional, devido aos maiores investimentos (resultado da tradio do setor no estado, o potencial tecnolgico e a iniciativa empresarial da regio (BRAY; FERREIRA; RUAS, 2000)), passou em 1985/86 para 64,5%, expressando o aumento da capacidade produtiva dos outros estados. Entre os novos Estados produtores de etanol, destacaram-se: o Paran que passou de 2,71% em 1979/80 para 5,85% em 1985/86; Minas gerais, de 2,23% para 3,68%; Mato Grosso do Sul, de 0,40% para 1,97%; Gois de 0,22% para 2,60% e Esprito Santo de 0,30% para 1,23%. Por outro lado, a produo dos principais Estados alcooleiros nordestinos, sofreu um decrscimo em relao participao nacional.

3.2.5 A crise do PROALCOOL e do desabastecimento

Aps 1985, considerado na literatura o ano do auge do PROALCOOL, onde as vendas de carros a etanol alcanaram sua maior representatividade, o que se viu foi um cenrio de retrao, no apenas na eficcia do programa e do complexo sucroalcooleiro, mas na economia brasileira como um todo. Como resultado do agravamento da situao fiscal do pas, que passou a apresentar dficit no balano de pagamentos (Tabela 6), alm da elevao de sua dvida externa que passou, entre 1985 e 1989, de U$ 78,7 bilhes para U$ 89,5 bilhes o agronegcio, de modo geral, passou a contar com uma ao cada vez mais restrita do Estado, que, em seu novo governo, voltava suas atenes para a conteno dos gastos pblicos e controle da inflao. BACCARIN (2005) afirma, entretanto, que dentre as cadeias agrcolas, o setor canavieiro sofreu restries de menores propores, alm de mais tardios comparados a outras indstrias.

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Tabela 5. Evoluo do balano de pagamentos do Brasil, em bilhes de dlares (1985-1989) Ano Balano de Pagamentos 1985 1,4 1986 -11,2 1987 -9,3 1988 -5,6 1989 -8,6 Fonte: BACCARIN (2005)

Como principais fatores que comprometeram os investimentos no complexo sucroalcooleiro, ameaando a continuidade do Programa Nacional do lcool, pode-se destacar: - A abrupta queda nos preos internacionais do petrleo, que ocorreu j a partir de janeiro de 1986, contrariando a maioria das previses da poca, que segundo BACCARIN (2005), eram de duplicao do preo real da gasolina em um perodo de 12 anos. O autor afirma que, em 1989, o preo da gasolina, em termos reais, passou a custar menos que a metade, mais especificamente 37,5%, do valor assumido em 1980. A ausncia dos subsdios ao setor petrolfero cooperou para a internalizao das oscilaes negativas dos preos internacionais, impactando os preos reais internos da gasolina. - A produo nacional de petrleo aumentou a partir de 1980, dando um salto significativo entre 1982 e 1984, como resultado da explorao de poos na Bacia de Campos (RJ), conforme visto na tabela 7. Tal crescimento cooperou para o processo de diminuio da dependncia externa do petrleo, visto que j na segunda metade da dcada de 1980, a produo nacional representava 50% da oferta de petrleo bruto no Brasil e, em 1989, a quantidade importada equivalia a apenas 60% do que se importava h dez anos. (BACCARIN, 2005) - O fim dos financiamentos ao PROALCOOL, como resultado dos problemas fiscais que o pas passou a enfrentar, que, conforme j citado, passou a privilegiar o controle do dficit pblico e da inflao.

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Tabela 6. Disponibilidade interna de petrleo bruto (Produo nacional e importao) no Brasil, em mil m (1972-1989) Ano 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 Produo Nacional Mil m % 9.712 24,4 9.876 19,5 10.295 20,4 9.959 19,3 9.702 16,9 9.331 16,5 9.305 15,1 9.607 14,2 10.562 17,3 12.384 20,2 15.080 24,6 19.141 31,1 26.839 41,5 31.710 50,1 33.200 48,8 32.829 47,8 32.237 46,4 34.543 50,2 Importao Mil m % 30.032 75,6 40.890 80,5 40.261 79,6 41.683 80,7 47.828 83,1 47.330 83,5 52.275 84,9 58.197 85,8 50.564 82,7 49.026 79,8 46.291 75,4 42.321 68,9 37.791 58,5 31.629 49,9 34.872 51,2 35.882 52,2 37.165 53,6 34.336 49,8 Total 39.744 50.766 50.556 51.642 57.530 56.661 61.580 67.804 61.126 61.410 61.371 61.462 64.630 63.339 68.072 68.711 69.402 68.879

Fonte: BACCARIN (2005)

Apesar de o PROALCOOL ter continuado a existir, formalmente, como um programa energtico alternativo, a queda dos investimentos e os questionamentos sua continuidade que surgiram no setor, caracterizaram, segundo BRAY, FERREIRA e RUAS (2000), um perfil pouco definido ao programa no perodo. A baixa do preo do petrleo tirou a competividade do etanol no mercado de combustvel, que segundo BACCARIN (2005), s se viabilizaria neste cenrio ou com a diminuio do seu custo unitrio, o que demandaria alguns anos, ou com um aumento do subsdio para o seu consumo, o que encontrava limites na situao fiscal do pas. Embora no houvesse estmulos para a expanso do programa, na viso dos representantes do setor, em 1985, aps dez anos da implantao do programa, o PROALCOOL tinha gerado resultados satisfatrios para o mercado alcooleiro, sendo que dos 556 milhes de litros anteriores, a produo naquele tempo encontrava-se na mdia de 11,5 bilhes de litros (no acumulado, havia sido produzido 39,2 bilhes de litros, segundo 52

CARVALHO (1985) apud BACCARIN (2005)), resultado de U$ 6,5 bilhes de investimentos no perodo (sendo 60% proveniente de financiamentos oficias e os outros 40% de recursos prprios dos empresrios), alm da economia de U$ 9 bilhes que seriam gastos com a aquisio do petrleo importado (REVISTA DO LCOOL, 1985). Atrelado a essa situao, apesar da evoluo da produo alcooleira, considerava-se, na poca, que a capacidade instalada estava em um nvel bem superior ao da produo efetiva. Segundo MORAES (2000), entre os anos de 1985 a 1989, para a produo mdia de 11,5 bilhes de litros, estimava-se uma capacidade instalada de 15,2 bilhes de litros, gerando, portanto, uma ociosidade de 25%. Esse fenmeno suscitou vrias discusses a respeito da possibilidade da existncia de superproduo no setor, principalmente por parte do governo, contribuindo para a retrao nos subsdios concedidos. Por parte dos produtores, a cobrana por estmulos a investimentos no aumento da produtividade das unidades j instaladas ao invs da expanso do parque industrial, com novas destilarias, passou a ocupar o interesse dos mesmos, tambm temerosos com um possvel cenrio de excesso de produto. Entretanto, o grande aumento na produo, e da mesma forma no consumo de etanol entre 1975 e 1985 no havia diminudo, com intensidade semelhante, a necessidade de consumo nacional de petrleo, conforme salientado por BACCARIN (2005, p.119-120). As mudanas na poltica energtica brasileira naquele perodo foram eficazes para diminuir, fortemente, a necessidade de leo combustvel, substitudo pela hidroeletricidade, e de gasolina, substituda pelo etanol. Tiveram efeito bem menos significativo, contudo, na substituio de um outro derivado de petrleo, o leo diesel, fundamental no transporte de cargas e passageiros e que acabava determinando, em ltima instncia, a necessidade de petrleo a ser consumido no Brasil. A produo de gasolina, no entanto, mesmo tendo sido diminuda, ainda continuou com nveis acima do seu consumo, gerando, portanto, um excesso no mercado. Tal cenrio desencadeou a prtica da exportao desse excedente. Entretanto, devido poltica de preos dos derivados de petrleo praticado pela Petrobrs, que em favor de alguns derivados, como o GLP, os quais detinham uma margem menor de lucro, os preos da gasolina e do leo diesel, no mercado interno, eram fixados em patamares bem superiores ao seu custo de produo. A exportao do excedente, portanto, era desvantajosa para a estatal, visto que predominava nas negociaes o nvel de preos internacionais do combustvel. Alm disso, segundo BACCARIN (2005), devido ao fato de os destinos das exportaes brasileiras de gasolina estarem resumidas um nmero muito restrito de pases, praticamente para os EUA, o risco da 53

perda deste mercado consumidor geraria um crise de excesso de oferta, obrigando o pas a reduzir seu nvel de petrleo importado, por falta de condies de estocagem da gasolina. Diante desse cenrio, a Petrobrs, em benefcio do mercado da gasolina, deixou, em outubro de 1987 de comprar etanol alm do nvel de consumo presenciado na poca, deixando, portanto, de estocar reservas desse produto, o que contribuiu para um novo cenrio da produo alcooleira, estagnado. Outro fator que contribuiu para essa estagnao da produo foi a defasagem de preos do etanol em relao ao seu custo de produo que passou a ser praticado a partir de 1987, visto que at ento, conforme BACCARIN (2005), os preos estavam fixados igual ou ligeiramente acima dos custos estipulados pela Fundao Getlio Vargas. Essa medida estava novamente ligada poltica de controle dos nveis inflacionrios. A estagnao na produo tanto de etanol como de cana no foi acompanhada pelo consumo, como visto na tabela 8, sendo que em 1985/86 houve um crescimento de 12% (MORAES, 2000). Alm da defasagem dos preos em relao aos seus prprios custos, havia tambm uma considervel diferenciao nos custos de produo do etanol e da gasolina, bem inferiores para este ltimo, o que inviabilizava a produo alcooleira, constituindo-se como mais um fator de desestmulo ao mercado de etanol no pas.11

Tabela 7. Consumo de combustveis lquidos no Brasil, em milhes de litros (1985-1990) Ano Gasolina leo Diesel Etanol Part. % Etanol 1985 1986 1987 1988 1989 1990 7.696 8.685 7.620 7.400 8.357 9.516 19.693 21.731 22.620 23.360 24.243 23.936 8.209 10.839 11.055 11.726 12.690 11.430 23 26 27 28 28 25

Fonte: BACCARIN (2005)

A crise instalada no mercado alcooleiro, alm de gerar vrios conflitos entre os usineiros e os fornecedores de cana, ocasionou a falncia de vrios empresrios, sendo que, segundo SANTOS (1993) apud MORAES (2000), na safra 1989/90, 28 destilarias autnomas
11

Segundo TCU (1991), o etanol era competitivo com a gasolina apenas quando esta apresentava preo acima de US$ 37.

54

foram fechadas, o que representou uma reduo de 500 milhes de litros na oferta de etanol nacional. Atrelado a esse cenrio de estagnao da produo, o complexo sucroalcooleiro se viu em uma nova crise no setor, agora de desabastecimento de etanol, sendo que, no fim de 1989, os consumidores deparavam-se com grandes filas nos postos de abastecimentos (MORAES, 2000). Tal crise influenciou negativamente a credibilidade do Programa Nacional do lcool, desestimulando a demanda pelo consumo do etanol. Novas medidas para conter a escassez foram implantadas, como a reduo do teor de etanol anidro na gasolina, passando de 22% para 13%, a substituio do etanol anidro pelo MTBE12, o incio da prtica da importao de etanol, inclusive metanol. Entretanto, tais medidas no foram suficientes para conter a escassez, que em 1990, no perodo da entressafra, novamente passou-se a presenciar filas nos postos de abastecimentos, devido a um novo cenrio de escassez. O desestmulo ao consumo de etanol refletiu no declnio das vendas de carros movidos a etanol, j no ano de 1988, segundo MORAES (2000). O patamar de participao dos carros a etanol no total de automveis novos vendidos passou de um valor prximo a 90%, entre 1983 e 88, para 52,5%, em 1989 e, apenas 11,6%, em 1990 (COMISSO DE ECONOMIA, INDSTRIA E COMRCIO, 1991 apud BACCARIN, 2005). Desta forma apesar do sucesso do PROALCOOL no balano geral da expanso da produo de etanol, no ano de 1990, j se reconhecia sua limitao como substituto dos derivados do petrleo. Por outro lado, segundo BRAY, FERREIRA e RUAS (2000), o mercado de acar foi beneficiado pela estagnao da produo de etanol, visto que parte da cana destinada a esse fim foi deslocada para a fabricao do acar, o qual, segundo o autor, apresentou um aumento constante aps a safra 1991/92. O autor ainda afirma que esta produo foi em grande parte destinada ao mercado externo, o que foi corroborado pela evoluo das exportaes, passando de 1.903.900 toneladas na safra de 1985/86 para 4.340.200 toneladas na safra 1994/95, com expressivo aumento tambm na participao da regio Centro-Sul, que passou de 4,65% em 1985/86 do total exportado para 61,38% em 1994/95. Atrelado a isso, pde-se observar tambm um contnuo esvaziamento do IAA neste perodo, o que, segundo BRAS, FERREIRA e RUAS (2000), foi mais motivado pela situao em que o setor se encontrava, do que pelas decises tomadas pelo prprio Governo Federal.
12

As crises de abastecimento de 89 e 90 evidenciaram a forte dependncia da Petrobras em relao ao etanol anidro, sendo que a estatal passou a defender o uso do MTBE em substituio aquele produto MORAES (2000, p.81).

55

Alm disso, o PLANALSUCAR - que com seu crescimento, havia se tornado o principal rgo de pesquisa canavieira do pas - tambm sofreu um processo de esvaziamento nesses anos. Nesse contexto, considerando ainda o processo de abertura comercial que o governo passou a promover a partir da dcada de 1990, o complexo sucroalcooleiro entrou em uma nova fase, esgotando-se o modelo at ento existente de interveno estatal, e abrindo-se as portas para a sua desregulamentao, conforme ser tratado a seguir.

56

4 DA DESREGULAMENTAO AO PERODO PR-CRISE DE 2008: AS IMPLICAES NO PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO E CONSOLIDAO DO SETOR

A dcada de 1990 se caracterizou como um grande marco para o setor sucroalcooleiro no pas, principalmente, por ser o perodo em que o Estado abriu mo de suas polticas intervencionistas, passando a ser influenciado pelas foras de mercado. Esse novo contexto, que se estendeu ao longo de toda a dcada, estimulou a indstria canavieira a desenvolver a auto-gesto e se adaptar s novas condies de mercado, visto que agora, as falhas e ineficincias do setor se evidenciaram, e o apoio do Estado como garantia de renda e mercado consumidor, independentemente da condio do setor, j no ocorria. Apesar de se considerar o fim do IAA como marco inicial da desregulamentao no incio dos anos 1990, tendo o fim dessa dcada como perodo de concluso (em que as ltimas etapas do processo, no caso, a liberalizao do preo do etanol, foram concretizadas), consenso entre alguns autores que esse procedimento ocorreu de forma tumultuada, sendo questionada, inclusive, sua eficcia no alcance da total a desregulamentao desse mercado. BACCARIN (2005) adjetiva esse fenmeno como errtico e tumultuado, considerando um processo parcial e incompleto. Na viso desse autor, at 2002, poca final de sua anlise, o mercado sucroalcooleiro ainda no era totalmente desregulamentado. No obstante a caracterizao do setor aps a fase de desregulamentao, fato que esse processo implicou em mudanas significativas, afetando indiretamente, inclusive, setores que eram ligados agroindstria canavieira, como a indstria automobilstica. Essas mudanas no se limitaram, da mesma forma, apenas aos nveis de produo dos produtos derivados da cana-de-acar, mas tambm impactaram a estrutura e organizao de seus mercados, abrindo brechas tambm para o surgimento de novos usos dessa matria-prima, o que deu novas perspectivas para o setor em questo, passando inclusive a uma nova denominao, agora mais abrangente: o sucroenergtico.

4.1 Crise fiscal e financeira e a abertura comercial: A economia nacional e o setor sucroenergtico no incio do processo de desregulamentao

Conforme j tratado na seo anterior, desde 1985 j se podia observar um cenrio menos promissor para a indstria canavieira no pas, principalmente pelo lado do mercado 57

alcooleiro, que passou para uma fase declinante do PROALCOOL, agora no mais sob os extensos pacotes de estmulo ao desenvolvimento do setor. Essa restrio na destinao de recursos para o setor tinha como origem a adoo de medidas liberalizantes no fim dos anos 1980, cujo principal objetivo era manter a estabilidade fiscal e monetria no pas, contendo o processo inflacionrio vigente. Como um dos agravantes para tal fenmeno, resultado da crise fiscal e financeira do Estado, no perodo 1985-1990, tem-se os vrios conflitos entre empresrios do setor sucroenergtico e o governo, devido nova poltica de fixao do preo do etanol, que desvinculada da estrutura de custos, estabelecia nveis de preos inviveis para os produtores. Essa poltica se deveu ao novo cenrio de preos do petrleo no mercado mundial, que depois de um perodo de alta nos anos 1970 justificando os investimentos no mercado alcooleiro nacional vinha apresentando uma forte tendncia de queda. Segundo BACCARIN (2005), em 1989, o barril de petrleo custava 37,5% do valor de 1980. A necessidade da prtica de preos do etanol abaixo da gasolina, devido sua eficincia, forou a adoo dessa medida pelo governo, que desestimulando a produo, gerou a crise de desabastecimento no fim dos anos 1980, j tratada anteriormente, impactando tambm a venda de carros movidos a etanol.

Figura 7. Evoluo do preo nominal do barril de petrleo (US$/barril) (1972 a 2002)

80 70 60 50 40 30 20 10 0

Fonte: Autor, a partir de BACCARIN (2005)

58

Tabela 8. Estimativa de subsdios no setor de acar e etanol e evoluo dos investimentos no PROALCOOL (1986 a 1989)

Ano

1986 1987 1988 1989

Estimativa Investimentos de Subsdios no Proalcool (US$ (US$ milhes de milhes) 1990) 675 84,6 1.028 321,6 1.256 73,8 269 24,8

Fonte: Autor, a partir de BACCARIN (2005)

Atrelado a esse cenrio, com o avano da globalizao, passou a surgir na economia nacional uma onda de polticas neoliberais, implantando no pas um processo de abertura comercial, o que no fundamentava mais a interveno do Estado na economia de forma to constante. Segundo BACCARIN (2005), esse processo justificava-se pelo fato de que a globalizao deixara poucos espaos para projetos nacionais e autrquicos de

desenvolvimento, colocando um fim ao processo de substituio de importaes, modelo de desenvolvimento adotado pelo Estado at ento. O autor ainda destaca que dentro desse contexto, o capital financeiro alcanara grande mobilidade entre os pases e isto exigia que no fossem impostas barreiras nacionais sua circulao. Essa facilitao da entrada e sada de capitais do pas auxiliou os agentes da economia nacional no acesso a financiamento externo. Alm disso, com o progresso tecnolgico e a concorrncia global, as escalas produtivas aumentaram, gerando a ocorrncia de inmeras fuses, o que tornara economicamente inviveis vrias empresas nacionais, mesmo as de grande porte. Segundo DIAS & AMARAL (1999) e GASQUES & CONCEIO (2001) apud BACCARIN (2005), as reformas mais relevantes para a agricultura, dentro desse contexto neoliberal e de crise fiscal, se concentraram no perodo de 1987 e 1992. Os autores resumem as diferentes aes adotadas nesse perodo em grupos principais: 1) As reformas para eliminar barreiras ao comrcio exterior; 2) As reformas destinadas a estabilizar os preos domsticos; 3) As reformas institucionais que buscavam desativar os monoplios estatais da agricultura; 59

4) As reformas na poltica de crdito rural. Como resultado da mudana do modelo de desenvolvimento baseado na substituio de importaes pelo baseado na abertura comercial, v-se j no fim da dcada de 1980 uma reduo das tarifas de importaes impostas pelo pas, cuja mdia simples, segundo CYSNE (1999) apud BACCARIN (2005), passou de 38,5% em julho de 1988, para 31,6% em setembro de 1989, 30% em setembro de 1990, 11,2% em outubro de 1994 e 14,3% em 1998. J em 1990, todas as restries quantitativas s importaes foram eliminadas e de forma semelhante ao caso do acar, eliminou-se o monoplio do Estado no controle das exportaes. Alm disso, destaca-se tambm a criao do MERCOSUL em 1991, que incentivou a exportao de produtos entre os pases do bloco, mediante a eliminao de tarifas.13 MORAES (2000) destaca, dentro desse cenrio de mudanas institucionais na economia nacional, a implantao da nova Constituio Federal em 1988, que cooperou para o enfraquecimento das aes do Estado na economia, ao afirmar que seu planejamento deveria ser de carter indicativo. Todas essas alteraes no papel do Estado, conforme GASQUES & CONCEIO (2001), procuraram estimular a iniciativa privada, promovendo o desenvolvimento de instrumentos modernos de mercado, que permitissem, por exemplo no setor agrcola, o financiamento da agricultura (mediante fontes externas e/ou internas), assim como a garantia dos preos para os produtores e a desonerao do setor pblico de atividades como o carregamento de estoques fsicos. Por fim, no mbito das mudanas do volume do crdito rural, o qual foi a poltica de incentivo ao setor mais impactada pelas medidas de corte liberal do governo, BACCARIN (2005), ao analisar os dados de GASQUES & CONCEIO (2001) sobre o perodo de 1969 e 1999, afirma:

Saindo de um patamar de R$ 12,7 bilhes, em 1969, o programa atingiu seu pico, com a aplicao de R$ 63,9 bilhes, em 1979. Da em diante, a tendncia foi de decrscimo, chegando-se ao volume de R$ 25,5 bilhes, em 1989. No quadrinio 1990/93, sem maiores flutuaes, os recursos destinados ao crdito rural, em mdia, foram de R$ 15,2 bilhes ao ano. Houve um pico, em 1994, ano de eleio e de remonetizao da economia decorrente do controle da inflao, com o crdito rural somando R$ 20,7 bilhes. No quinqunio seguinte, 1995/99, o menor valor aplicado foi observado em 1996, na casa dos R$ 7,9 bilhes, o maior valor ocorreu em 1998, R$ 12,4 bilhes, e a mdia de aplicao foi de apenas R$ 10,1 bilhes ao ano,
13

Segundo BACCARIN (2005), na criao do MERCOSUL, a respeito da eliminao das tarifas de exportao entre os pases membros, o acar no foi includo no comrcio entre Brasil e Argentina.

60

abaixo do que fora constatado no incio do programa, no distante ano de 1969.

O autor salienta que, dentro do volume destinado ao crdito rural, a participao do Estado, com recursos oriundos do Tesouro Nacional, diminuiu neste perodo chegando a 0,11% do total do crdito rural em 1999, e 0,02% em 2000 o que no foi compensado pelo aumento dos crditos de fontes privadas, resultando, desta forma, na diminuio do volume total de crdito rural, conforme j visto. Outras medidas adotadas como poltica de apoio ao setor agrcola, de forma geral, como o Programa de Garantia de Preos Mnimos (PGPM) e as Aquisies do Governo Federal (AGF) tambm foram impactadas pela crise fiscal e a abertura comercial que o pas passou a sofrer. Por outro lado, no obstante as complicaes para o mercado alcooleiro nacional, o mercado de acar vinha apresentando condies positivas para a indstria canavieira do pas, considerando os altos nveis de preos praticados no mercado internacional. Isto, entretanto, no foi suficiente para garantir a rentabilidade do setor sucroalcooleiro de forma geral, visto as dimenses que o mercado de etanol tinha alcanado no pas, com a capacidade instalada alcanada no incio dos anos 1990, como resultado do PROALCOOL, e as perspectivas desfavorveis que prevaleciam na poca com o implemento da desregulamentao do setor e a consequente liberalizao de preos do etanol, que mesmo fixado, j se encontrava em patamares desvantajosos.

4.2 Implicaes da desregulamentao na evoluo do setor e no surgimento de novas crises

Tendo em vista o perodo considerado para o estudo do processo de desregulamentao como a dcada de 1990, esta seo divide-se em duas partes, delimitadas pela reverso do mercado de acar ao longo deste intervalo. A primeira parte da dcada marcada pela fase ascendente dos preos da commodity no mercado internacional, que foi interrompida em 1995, quando ambos os mercados derivados da cana (tanto o acar como o etanol) entram em uma fase declinante, colaborando para a crise que se instauraria posteriormente.

61

4.2.1 Do fim do IAA crise do endividamento A desregulamentao na primeira metade da dcada de 1990

As profundas diferenas registradas na rentabilidade do mercado alcooleiro e aucareiro, assim como nas diferenas de produtividade e eficincia nas diferentes regies produtoras, estimularam tambm diferentes posicionamentos entre os agentes do setor em relao implantao da desregulamentao. MORAES (2000) destaca que ao longo de toda a dcada de 1990 observou-se vrias reinvindicaes por parte dos agentes do setor frente ao governo, demandando novas polticas favorveis ao desenvolvimento do setor e garantia de rendas, com o surgimento de vrias associaes de classes. BACCARIN (2005), por sua vez, registra que os empresrios do setor apresentaram o posicionamento foi mais ponderado, matizado e sutil, considerando as medidas oportunas e convenientes. Apesar do cenrio desfavorvel, o acar, foi o responsvel por garantir o dinamismo do setor sucroenergtico nacional na primeira metade da dcada de 1990, conforme j mencionado, ainda que no to expressivo, porm suficiente para evitar que a crise que se instaurava no setor devido ao segmento alcooleiro - fosse mais profunda. At ento, o acar vinha sendo vendida a preos elevados no mercado internacional.

Figura 8. Evoluo dos preos internacionais de acar (US$ cents/kg), em valores nominais (1985 a 2000)
40 35 30 25 20 15 10 5 0 mar/94

out/98

out/87

jun/91

abr/93

fev/95

jan/85

jan/96

set/88

mai/92

nov/86

nov/97

ago/89

set/99

jul/90

Fonte: World Bank

ago/00

dez/85

dez/96

62

Pode-se observar que o aumento da produo de acar foi em grande parte estimulada pelo aumento do volume exportado, que foi beneficiado pelo fim do monoplio de exportao do Estado j no final dos anos 1980. Tal fenmeno abriu aos empresrios do setor novas oportunidades de fontes de renda no mercado internacional, dada a deteriorao do mercado interno, devido ao mercado alcooleiro, e mesmo ao aucareiro. Segundo BACCARIN (2005), o mercado domstico de acar no apresentava grandes perspectivas de aumento de consumo, visto que o consumo per capita se matinha o mesmo desde a dcada de 1970 (aproximadamente 50 kg/ano), e devido baixa elasticidade renda da demanda, vinha apresentando apenas um crescimento vegetativo, atrelado ao crescimento populacional.

Figura 9. Evoluo da produo e das exportaes brasileiras de acar (1989/90 a 2001/02), em mil ton.
25.000,00 20.000,00 15.000,00 10.000,00 5.000,00 0,00

Produo

Exportao

Fonte: Autor, a partir de BACCARIN (2005)

Em relao ao etanol, o que se viu nessa primeira metade da dcada de 1990 foi uma produo ainda aqum da quantidade demandada no mercado interno, o que obrigou ao longo de toda a dcada a prtica da importao do mesmo, de forma a suprir um mercado, que mesmo com um cenrio ainda em desvantagem para os produtores, apresentava uma considervel demanda, devido ao uso do etanol anidro como mistura gasolina, e tambm em relao ao etanol hidratado, como se v na tabela 9.

63

Tabela 9. Produo e consumo de etanol anidro e hidratado no Brasil: 1985-86 a 1995 (em milhes de litros)
Safra ou ano 1985/1986 1986/1987 1987/1988 1988/1989 1989/1990 1990/1991 1991/1992 1992 1993 1994 1995 Produo Produo Produo Consumo Consumo Consumo anidro hidratado total anidro hidratado total 3200 2163,1 1983,7 1725,9 1451,7 1288,5 1986,8 1986,8 2216,4 2522,6 2869,1 8621 8352,9 9470,2 9987,3 10429,2 10494 10765,3 10729,4 9480,6 8763 9837,7 11821 10516 11453,9 11713,3 11880,9 11782,6 12752,1 12716,2 11697 11285,6 12706,8 2212,6 2426,1 2012 1973,6 1332,5 1872,5 1756,2 1899 2548,3 2850,4 3367,8 6761,7 8760,3 8983,1 10128,3 10614,8 9899,8 10031,2 9630,7 9404,4 9665,1 9722 8974,3 11186,3 10995,1 12101,9 11947,3 11772,3 11787,4 11529,7 11925,7 12515,5 13098,8

Fonte: SHIKIDA; BACHA (1999)

preciso destacar que apesar da onda de medidas liberalizantes que culminaram no processo de desregulamentao do setor, algumas medidas adotadas desde o incio da interveno estatal nesse mercado continuaram nesse perodo, como a divulgao dos Planos de Safra, que perduraram at a safra 1997/98. Contudo, desde 1996, sem o carter obrigatrio, j assumia uma funo indicativa. Diferentemente da poca de regulamentao, em que o Plano de Safra era usado como instrumento para limitar a produo do setor, delimitando a quota nacional, este deixou de atuar como barreira para a expanso da produo, sendo resumido apenas a um indicador de acompanhamento da produo de cada safra. Com a crise no mercado de etanol, as empresas do setor, e do agronegcio de modo geral, tambm passaram a sofrer com o problema de endividamento, que veio a se agravar na safra 1994/95, em que se registrou um aumento da taxa de juros do crdito rural, que mesmo apresentando tendncia declinante no processo de desregulamentao, ainda se mantinha presente na agricultura nacional. A respeito da evoluo da dvida do setor, BACCARIN (2005) afirma:

Em relao s dividas acumuladas pelo complexo (...), observou-se um tratamento especfico e privilegiado em relao a outras atividades. Em 31 de janeiro de 1991, o complexo sucroalcooleiro registrava uma dvida de US$ 1.578,7 milhes junto ao Banco do Brasil e US$ 363,4 milhes junto ao Instituto do Acar e lcool,

64

resultando em um total de US$ 1.942,1 milhes. Desses, US$ 992,8 milhes eram provenientes das agroindstrias do Centro-Sul e US$ 949,3 do Norte-Nordeste, proporcionalmente mais endividado (COMISSO DE ECONOMIA, INDSTRIA E COMRCIO, 1991)

Em 1993, a dvida era de US$ 2,0 bilhes, resultado da perda de US$ 10 bilhes na renda do complexo, devido ao estabelecimento de preos do etanol abaixo do custo desde 1985. J em 1996, a dvida correspondia a cerca de metade do faturamento bruto do setor no ano, que foi de US$ 12,5 bilhes, sendo que desses, US$ 3,9 bilhes representavam a dvida acumulada apenas com o Banco do Brasil. Esse endividamento com o Banco do Brasil, em 1999, passou para US$ 6,3 bilhes e em 2001, com a renegociao de quase metade da dvida, o valor reduziu para apenas US$ 5,0 bilhes (BACCARIN, 2005, grifo do autor). Por outro lado, mesmo com a crise do endividamento do setor, pde-se observar um avano da produtividade do mesmo ao longo da dcada. Ao confrontar a tabela 10 (que trata de informaes j referentes segunda metade da dcada de 1990) com os dados de produo do setor, v-se que mesmo com a queda do nmero de empregos no complexo sucroalcooleiro, a produo equivalente do setor (considerando agregadamente a produo de etanol e acar) se manteve em uma tendncia de alta, resultado desta evoluo da produtividade no mercado. SHIKIDA e BACHA (1999) salientam que tal fenmeno foi resultado de uma nova postura adotada pelas unidades produtoras do setor, denominado pelos autores como paradigma tecnolgico, em que, contrariando o paradigma subvencionista, no qual tinha-se o Estado como garantidor de margem de lucro, reserva de mercado e concesso de subsdios, as empresas, sob o novo cenrio de mercado desregulamentado, se viram obrigadas a lanar mo de inovaes como forma de manuteno de uma situao financeiramente saudvel. O autor resume essas inovaes em trs aspectos: 1) as inovaes biolgicas, com novas variedades de cana oriundas de vrios institutos de pesquisa; 2) as inovaes fsico-qumicas, como a utilizao da fertirrigao com o vinhoto e as novas tcnicas de fermentao alcolica; 3) as inovaes mecnicas, com o uso de tratores e implementos agrcolas mais desenvolvidos; e 4) as inovaes associadas s formas de organizao do trabalho e mtodos de produo, como novas formas de gerenciamento da produo agrcola e industrial e o reaproveitamento do bagao da cana para a gerao de energia, entre outros. Entretanto, conforme visto em BACCARIN (2005), essas inovaes no foram suficientes para evitar a crise de endividamento do complexo em meados dos anos 1990.

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Tabela 10. Mdias anuais do nmero de emprego celetistas no complexo sucroalcooleiro, por regies e no Brasil (1997-2002)

Ano 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Norte-Nordeste 167417 150260 129715 134487 134142 132247

Centro-Sul 366307 328188 275771 245463 254435 254131

Brasil 533724 478448 405485 379950 388577 406377

Fonte: BACCARIN (2005)

Este mesmo autor tambm afirma que, quando comparadas, os ganhos de rendimento agrcola foram maiores em relao aos ganhos de rendimento industrial. E nesse contexto, ao se analisar a produtividade do trabalho, observou-se uma tendncia crescente durante todo o perodo de desregulamentao, dado o processo de mecanizao na cadeia produtiva (inovao mecnica de SHIKIDA; BACHA, 1999) que enxugou o nmero de empregos mais intensamente que a reduo da produo do complexo sucroenergtico. Por fim, BACCARIN (2005) tambm salienta a onda de privatizaes que se instaurou no pas com o processo de abertura comercial e se estendeu at o incio dos anos 2000, o que atraiu capital estrangeiro para a economia nacional e cooperou para o fim da monopolizao do Estado no setor sucroenergtico, assim como em outras culturas, como o caf e o trigo. Na dcada de 90, e at junho de 1999, o Brasil privatizou 119 empresas estatais, com gerao de US$ 70,3 bilhes em receita e a transferncia para o setor privado de dvidas pblicas no montante de US$ 16,6 bilhes. Esses valores fazem da privatizao brasileira uma das maiores em todo o mundo (...). (PINHEIRO, 1999, p.178 apud BACCARIN, 2005). Dentro desse contexto, somente no governo Collor e Franco (1990-1994), 33 empresas foram privatizadas (BACCARIN, 2005).

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4.2.2 A mudana de cenrio no mercado de acar, a crise de oferta e preos e a concluso do processo de desregulamentao do setor sucroenergtico

Aps um perodo de altos preos durante a primeira metade da dcada de 1990, garantindo certa remunerao aos produtores e mesmo uma dinamizao no complexo sucroenergtico, a partir de 1995, o mercado de acar sofreu uma abrupta mudana de cenrio, com seus preos assumindo uma tendncia de queda, o que agravou ainda mais a situao da indstria canavieira no pas. Os empresrios que at ento se posicionavam a favor da retirada do Estado no setor, baseados ainda nos rendimentos do acar no mercado externo, exigiam agora novas medidas pblicas de proteo ao mercado, que aliado ao j desfavorvel mercado alcooleiro, apresentava resultados desencorajadoras para a continuidade da produo. Segundo MACEDO (2011), a partir de 1995, o etanol deixou de ser uma prioridade estratgica, visto que as atenes do Governo se voltavam agora ao controle da inflao e s mudanas nas reas fiscal, cambial e monetria. Ainda em 1994, segundo BACCARIN (2005), dada a possibilidade de ameaa de desabastecimento no mercado interno, especialmente de etanol, o Estado passou a restringir as exportaes de acar, mediante a imposio de imposto de exportao, sistema esse que passou por um tumultuado processo de oscilaes das alquotas at 199714, resultado, provavelmente, das presses dos representantes do setor. Entretanto, a medida no foi eficaz para combater a elevao das exportaes de acar, dado s vrias aes judiciais exigindo a realizao da comercializao a taxas praticadas anteriormente, que eram menores, sob a alegao da existncia de pr-contratos. Alm disso, segundo MORAES (2000), essa ameaa de desabastecimento de etanol no mercado interno, atrelada tambm aos indicadores do Plano de Safra, que j estavam
14

Em 14/10/94, a Resoluo BACEN n. 2.112 estabeleceu para o acar de cana uma alquota de 10% para seu imposto de exportao (at ento esse valor era 0%). Iniciou-se um tumultuado processo de alteraes de alquotas e deliberaes sobre excedentes exportveis, que durou at meados de 1997. Em 29/12/1994, a Resoluo BACEN n. 2.136 fixou uma nova alquota de exportao de acar, agora em 2%. A Resoluo BACEN n. 2.163, de 1/6/1995, elevou tal alquota para 40%. Praticamente um ms depois, a Resoluo BACEN n. 2.590, de 13/7/1995, zerou a alquota de exportao de acar. Entre 28/7/1995 e 3/8/199572, medida provisria e portarias do Governo Federal permitiram que fossem estimados excedentes exportveis de acar por cada unidade produtora (usina) e que se concedesse iseno total ou parcial do imposto de exportao sobre esses excedentes. Na data de 4/8/1995, a Portaria BACEN n. 2.597 elevou a alquota do imposto de exportao de acar, novamente, para 40%. Em 21/6/1996, Despacho conjunto dos Ministros da Fazenda e da Indstria, Comrcio e Turismo concedeu iseno do imposto de exportao para 80% dos excedentes exportveis das usinas para a safra 1996/97. Em 22/10/96, a iseno foi estendida para os 20% restantes dos excedentes exportveis. Para a safra 1997/98, a deciso governamental foi de conceder iseno do Imposto de Exportao para todo excedente exportvel. Finalmente, em 14/7/1997, foi publicada a Resoluo BACEN n. 2.767, estabelecendo em 0% a alquota do imposto sobre a exportao dos acares de cana-de-acar. (BACCARIN, 2005: 197)

67

desvinculados do cenrio de produo da poca, levou o Estado a aumentar a quantidade de etanol importado, de forma a suprir a demanda interna, que mesmo diante de um cenrio decadente no setor alcooleiro, mantinha nveis acima da produo local. Essa medida, contudo, cooperaria para o surgimento da crise de excesso de oferta do etanol, a partir de 1998. Por outro lado, a partir de 1995, o complexo sucroenergtico entrou em um novo processo do contexto de desregulamentao, que se estendendo at o fim da dcada, tumultuou a dinmica do setor. Tal fato se trata da liberalizao dos preos dos derivados da cana-de-acar, que se iniciou em 6 de julho de 1995, com a liberalizao dos preos do acar (exceto o acar cristal Standard, que tinha, entretanto, produo desprezvel). Quanto liberalizao do preo da cana, do prprio acar Standard, do mel residual e dos etanis, tinha-se a data de janeiro de 1997 como previso de realizao. Contudo, a partir da, surgiram vrios problemas, que resultaram no adiamento desse acontecimento, por mais de uma vez, sendo que a liberalizao de fato veio a ocorrer apenas em 1999, ou seja, trs anos e meio depois do incio desse processo. As instabilidades do mercado sucroenergtico, com os preos em queda do acar e o incio do cenrio de excesso de oferta de etanol no mercado interno, causava certa incerteza quanto aos possveis efeitos da total desregulamentao do setor, liberalizando seus preos. BACCARIN (2005) salienta que o primeiro adiamento da liberalizao dos preos (de janeiro para maio de 1997), teve como justificativa a presso inflacionria que tal fenmeno causaria, que, segundo MORAES (2000), geraria um aumento de 25% nos preos. Porm, apesar do adiamento, os preos do etanol anidro foram de fato liberalizados nesse perodo de janeiro de 1997, devido garantia de seu preo e consumo, proporcionada pela adio obrigatria gasolina. Quanto aos demais produtos do setor, a liberalizao foi novamente postergada, agora para novembro do mesmo ano, sendo que no ms anterior previso, esse foi adiado novamente, at fevereiro de 1999, quando os preos da cana-de-acar e de seus derivados deixaram de ser fixados pelo governo brasileiro. BACCARIN (2005) em seu trabalho contrasta dois pontos de vista, que justificam esse confuso processo de liberalizao dos preos. O primeiro, de sua prpria autoria, atribui os adiamentos como uma demanda dos prprios empresrios e agentes do setor, que diante das perspectivas negativas em que o mercado se encontrava, os riscos e desconhecimento de mercados liberados geraram uma posio cautelosa por parte destes, pressionando, desta forma, o Estado a adotar as medidas protelatrias da liberao dos preos. Dentro desse ponto 68

de vista, MACEDO (2011) salienta a participao dos produtores do Nordeste, que sofreriam um impacto maior com a sada do Estado na fixao dos preos. J sob o ponto de vista de COSTA (2003) apud BACCARIN (2005), os adiamentos foram resultados da inabilidade pblica da conduo do processo, sendo responsvel, inclusive por gerar a grave crise ocorrida no binio 1998/99. Em relao crise de oferta de etanol de 1998, alm dos fatores j citados, MORAES (2000) atribui como determinantes a elevada produo da safra anterior, devido ao clima favorvel, e a importao em excesso de etanol, que foi desnecessria sob o ponto de vista da autora, motivada pelo acompanhamento do Plano de Safra. O perodo da segunda metade da dcada de 1990 tambm foi marcado pela diminuio da demanda do etanol hidratado, dada a queda da venda dos carros movidos a etanol, o que reduziu a frota destes no pas. De metade da frota nacional de automveis em 1990, segundo BACCARIN (2005), a participao destes diminuiu, chegando a representar, no ano de 2002, 10% do total. O autor tambm destaca o lanamento dos carros populares no incio da dcada, que por no serem beneficiados pelo incentivo fiscal para o uso do etanol, se tornou praticamente inexistente a oferta de carros populares movidos a etanol pelas montadoras. Em 1995, esses carros representavam 54% das vendas de carros novos, passando para um patamar entre 67% e 70% em 1990, corroborando a reduo da demanda de etanol hidratado. Segundo MORAES (2000), estimava-se, em abril de 1998, que houvesse um excedente de 1,8 bilhes de litros de etanol, e como consequncias desse excesso, ocorreram drsticas quedas no preo pago ao produtor, sendo que nesse ano, os preos j haviam cado 10% no Nordeste, 25% em Minas Gerais, 20% em Pernambuco e 30% em So Paulo. Alm dos efeitos nos preos, observou-se tambm, como resultado da crise de oferta e tambm do processo conturbado da liberalizao dos preos, uma mudana na comercializao do etanol no mercado interno. O sistema at ento vigente, que era controlado pelo Governo Federal mediante sua mesa de comercializao, no era mais suficiente para escoar o volume total da produo, visto que era determinada uma cota de comercializao por produtor. A partir disso, passou a surgir um mercado informal, paralelo ao controlado pelo Estado, fazendo com que ambos os sistemas prevalecessem no mercado simultaneamente. Segundo BACCARIN (2005), o sistema de comercializao controlado pelo governo absorvia apenas 19% do mercado em 1998; j o mercado informal, com caractersticas de spot, detinha uma parcela maior, atingindo aproximadamente 38% do mercado, dado seus preos mais baixos em relao ao fixado pelo governo. Ademais, o 69

sistema de comercializao mediante contratos, que havia sido estruturado como resposta ao ambiente de livre mercado que a liberalizao dos preos proporcionaria, tambm passara a vigorar, visto que os produtores que haviam estabelecido contratos pr-determinados, com o adiamento da liberalizao dos preos, estavam agora exigindo seu cumprimento na justia. Este sistema, no qual eram praticados preos intermedirios entre o fixado pelo governo e os do mercado spot, ocupava a maior parte do mercado, atingindo 42%. MORAES (2000) destaca que o preo do etanol negociado neste perodo era 31,7% abaixo do preo fixado pelo governo, que estava em R$ 0,41/litro.

Tabela 11. Volume de etanol comercializado por sistema de comercializao no Centro-Sul em 1998.

Fonte de Comercializao Mesa de comercializao Informal Contratos pr-determinados TOTAL

Volume (m/ms) 100.000 200.000 220.000 520.000

Fonte: MORAES (2000)

Em 1999, com a concluso da liberalizao dos preos, o complexo sucroenergtico teve seu pior ano. Entre 1998 e 1999, o preo do acar no mercado internacional despencou para U$158,80/ton (abril de 1999), abaixo do seu custo de produo estimado, de US$ 190,00/ton (ALVES et al, 1999). No mercado interno, o preo da saca de acar caiu de R$ 22,00 para R$ 7,00, em 1999, e o preo do litro do etanol, fixado em R$ 0,41, em 1998, chegou a ser vendido por R$0,14 em maio de 1999 (COSTA, 2003). Como resultado, as exportaes de acar tiveram uma abrupta reduo em 1999/00 em relao safra anterior (queda de 46,34%), quando alcanaram um volume recorde de exportao (69,7% do total produzido). Quanto ao etanol, na safra 1998/99, j se observava uma reduo de 15,18% da produo do etanol hidratado em relao safra anterior, e em 1999, o Brasil deixa sua posio de importador lquido de etanol, aumentando o volume exportado (BACCARIN, 2005). A produo de etanol anidro, entretanto, pela garantia de mercado gerado pela adio gasolina, no foi afetada pela crise do excesso de etanol, sendo que em 1999, sua produo aumentou em relao safra anterior. 70

BACCARIN (2005), entretanto, salienta que com a liberalizao dos preos em 1999, o preo do etanol ao consumidor em relao ao da gasolina teve uma forte reduo, chegando a custar menos que a metade da gasolina (46,7%) no mesmo ano. Esse fenmeno, segundo o autor, cooperou para uma pequena recuperao na venda de automveis movidos a etanol, entretanto, essa recuperao no foi suficiente para compensar o sucateamento de parcela dos carros a etanol, de forma que sua frota continuou diminuindo, assim como o consumo do etanol hidratado. Com os baixos nveis de preos registrados neste ano, dado o excesso de oferta de etanol, observou-se uma movimentao da iniciativa privada com o fim de se atingir o equilbrio no mercado. Com isso, em maro de 1999, foi criada a Brasil lcool S.A., com previso de durao de trs anos. Esta instituio envolvia destilarias responsveis por 85% da produo de etanol no Centro-Sul, e tinha como objetivo absorver 1,3 bilho de litros de etanol, destinando-os exportao (BACCARIN, 2005). Segundo o autor, somente em 1999, foram exportados 400 milhes de litros de etanol. Alm disto, verificou-se logo em seguida, no ms de maio, a criao de um novo sistema de comercializao conjunta da produo de etanol, que foi denominado Bolsa Brasileira de lcool (BBA). Esta tinha a previso de durao de um ano - com a possibilidade de renovao para dois sendo composta por 180 destilarias, que tinham como finalidade comercializar com as distribuidoras a produo de etanol, fazendo um rateio mensal entre elas, de modo que a oferta fosse ordenada, proporcionando, desta forma, uma maior estabilidade de preos ao produtor (MORAES, 2000). A autora tambm destaca que neste perodo houve uma mobilizao do Governo com o fim de conter a crise de excesso de oferta, passando a destinar parte dos recursos oriundos do prprio setor para a compra do excedente de mercado. Em outubro de 2000, contudo, por determinao do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), que as considerou como cartel, tanto a Brasil lcool como a BBA foram obrigadas a se desconstiturem. Entretanto, tais medidas, assim como as demais relacionadas comercializao do etanol, tanto pblicas como privadas, apesar de no apresentarem efeitos imediatos no combate crise j em 1999, apresentaram melhoras no enxugamento da oferta, com os preos em setembro de 2000 atingindo um valor obtido pela ltima vez em janeiro de 1998 (BACCARIN, 2005). Por fim, destaca-se nesse ambiente de concluso do processo de liberalizao de preos e novo ambiente concorrencial a criao de novas associaes, de forma a unificar os agentes do setor e aumentar sua representatividade frente a esse novo cenrio, tendo at os 71

dias atuais sua importncia dentro desse mercado. Em 1997, cita-se a criao da Unio da Agroindstria Canavieira de So Paulo (UNICA), como resultado da unio de diversas entidades visando, conforme j mencionado, a unio dos produtores e sua maior representatividade. J em 1999, surge o Conselho dos Produtores de Cana-de-Acar, Acar e lcool de So Paulo (CONSECANA-SP), o qual era constitudo pela Organizao dos Produtores de Cana da Regio Centro-Sul do Brasil (ORPLANA) e a UNICA, que assumiram importantes princpios como o livre mercado, a liberdade de contratao, a adeso voluntria, a necessidade de equilbrio na relao dos agentes e a definio de um foro de discusso (MACEDO, 2011). 4.3 A retomada do setor Novas perspectivas e contexto at o perodo pr-crise de 2008

Com o fim do processo de desregulamentao, no obstante sua eficcia e seu tumultuado processo, o setor sucroenergtico no incio do sculo XXI se viu em um novo contexto, pautado pela nova dinmica no mercado de seus produtos derivados. A partir de 2000, os preos do acar no mercado internacional se recuperaram (Figura 8), o que impulsionou as exportaes do acar brasileiro e sua representatividade no comrcio mundial, dada sua maior competividade (tabela 12). Na safra 2001/02 o volume exportado alcanou seu recorde histrico at ento observado, atingindo um valor de 13.354,3 mil toneladas (BACCARIN, 2005), o que representava um percentual de 70% do total produzido. A desvalorizao do real nesse perodo cooperou para que a receita obtida tambm se elevasse.

Tabela 12. Participao do Brasil nas exportaes mundiais de acar, em mil toneladas (1993-2001)

Brasil Mundo %

1993 3008 22685 13,3

1994 3602 21541 16,7

1995 6299 25131 25,1

1996 5309 25717 20,6

1997 6586 28369 23,2

1998 8675 30282 28,6

1999 12467 32019 38,9

2000 6502 27968 23,2

2001 11168 30498 36,6

Fonte: BACCARIN (2005)

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Com essa nova perspectiva para o mercado de acar no Brasil, o setor sucroenergtico passou a atrair capital estrangeiro no pas, a princpio, oriundo de empresas francesas, que atuavam como tradings e produtoras de acar (PINTO, 2011). Entretanto, esse movimento passou a ser intensificado com a retomada do etanol, que viria a apresentar potencialidade superior ao mercado aucareiro em termos de lucro. Conforme j visto, diferentemente do acar, o etanol no foi beneficiado pela desregulamentao e pelo fim do PROALCOOL. Com o cenrio favorvel dos preos de acar, as unidades produtoras adaptaram seu mix de produo em favor deste, o que prejudicou ainda mais a credibilidade do programa do etanol no pas, elevando seus preos aos nveis da gasolina, dado a consequente escassez da oferta (PINTO, 2011). As vendas de carro a etanol, que j vinham apresentando tendncia de declnio desde o incio do processo de desregulamentao, chegou, no ano de 2000, a representar um percentual de apenas 3% do total comercializado. At 2003, a estabilidade da produo de etanol foi garantida devido s medidas adotadas pelo Governo que obrigava a adio do etanol anidro gasolina. Esta situao viria a ser interrompida apenas a partir de maio de 2003, com o lanamento dos carros flex-fuel. Tal fato, aliado ao aumento do preo do barril de petrleo visto a partir dos anos 2000 (Figura 10), impulsionou a quantidade demandada de etanol no pas, aps uma queda de 30% do consumo entre 2000 e 2003, conforme se observa pela tabela 14.

Figura 10. Preos em dlar do barril de petrleo brent, em valores nominais (1996-2012)
160 140 120 100 80 60 40 20 0 1996 1996 1997 1998 1999 1999 2000 2001 2002 2002 2003 2004 2005 2005 2006 2007 2008 2008 2009 2010 2011 2011 2012

Fonte: World Bank 73

Tabela 13. Evoluo do consumo de etanol no mercado interno (2000-2008), em bilhes de litros

Ano

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Taxa Geomtrica Mdia de Crescimento (%) 5,50 5,83 11,56

Etanol hidratado Etanol anidro Total

6,6 5,7 12,3

3,5 5,6 9,1

3,8 5,7 9,5

3,2 5,4 8,6

4,5 5,8 10,3

4,7 5,9 10,6

6,2 6 12,2

9,4 6,1 15,5

13,3 6,3 19,6

Fonte: BACCARIN (2005), adaptado

A crescente preocupao ambiental que passava a vigorar entre as naes, em especial relacionada ao aquecimento global, tambm se constituiu como um determinante para a retomada do consumo de etanol15, agora em escala global. Esse mercado mundial em desenvolvimento beneficiava o Brasil, dada a sua vantagem comparativa em relao aos demais produtores de etanol, depois de quase trinta anos de investimentos. Tal cenrio contribuiu tambm para estimular o interesse por parte de empresas estrangeiras no mercado de etanol brasileiro, intensificando ainda mais o movimento de investimento direto estrangeiro, iniciado j no comeo do sculo. Vale ressaltar que, segundo PINTO (2011), diferentemente da primeira onda de investimentos estrangeiros que se limitava apenas a tradings e produtoras de acar, com o boom no mercado de etanol, empresas de diversas reas de atuao, no apenas aquelas ligadas ao setor sucroenergtico, passaram a investir na produo do biocombustvel, focando suas foras na competitividade do Brasil. Dentre elas, cita-se a atuao de fundos de investimentos, petrolferas, petroqumicas e empresas de biotecnologia. A diversificao do uso da matria-prima cana-de-acar, como para a fabricao de plstico, foi, de igual forma, fundamental para a atrao de diferentes tipos de empresas. Como consequncia, observou-se uma elevao nos nveis de investimentos do setor, tanto nacionais como estrangeiros, ampliando a capacidade instalada, o nmero de usinas e a prpria produo. A respeito disso, MACEDO (2011) afirma:
15

A gasolina, oriunda do petrleo, coopera para o fenmeno do aquecimento global por ser um emissor dos chamados gases do efeito estufa.

74

No perodo entre 2003 e 2008, a rea de cana foi expandida em 3,4 milhes de ha ou 62,8%, enquanto a produo aumentou mais de 270 milhes de toneladas (incremento de 70%), totalizando 673 milhes de toneladas em 2008 (STRAPASSON, 2011). Foi uma fase de grande euforia e, segundo a UNICA, o volume de recursos previstos em novos investimentos de ampliao e construo de novas unidades produtoras superava os US$ 20 bilhes.

Essa euforia de investimentos tambm pode ser verificada ao se analisar os processos de fuses e aquisies (F&A) ocorridos nesse perodo. Apesar das especificidades da cana, que resultam no grande nmero de usinas existentes, o que caracteriza o setor sucronergtico com baixo nvel de concentrao16, ao se analisar a evoluo do nmero de fuses e aquisies por ano somente no setor sucroenergtico, v-se que o momento de euforia nos investimentos foi determinante para impactar a organizao desse mercado no que se refere participao de mercado de algumas usinas, assim como na classificao destas quanto moagem de cana, o que ser detalhado na prxima seo.

Figura 11. Nmero de operaes de F&A no setor sucroenergtico, no Brasil (1996-2010)

30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1 1 3 2 11 7 8 4 5 7 9 14 13 21 26

2009

Fonte: KPMG, a partir de fontes secundrias

16

Aps ser cortada, a cana-de-acar deve ser processada mais rapidamente possvel, no mximo em 48 horas, sob o risco de comprometer seriamente seu rendimento industrial na produo de acar e lcool [...] Alm disso, a cana-de-acar apresenta baixa relao valor-peso, o que implica que os canaviais no podem estar muito distantes das usinas e destilarias para se mostrarem economicamente viveis (BACCARIN; GEBARA; FACTORE, 2009).

2010

75

MACEDO (2011) salienta que o setor, aps o perodo de desregulamentao, passou por dois ciclos de fuses e aquisies. O primeiro, iniciado aps a fase de retrao com o trmino da desregulamentao, foi motivado devido descapitalizao de vrias empresas na poca, com a queda nos preos do acar e do etanol. Nesse contexto, os grupos melhor estruturados compraram as usinas que encontravam-se mais endividadas e sem condies de continuar atuando no setor e de expandir a produo. Esse primeiro ciclo compreende os anos de 1999 e 2001. J o segundo ciclo de F&A, que segundo o autor, se iniciou a partir de 2007, foi resultado do momento de crise que o setor se encontrava, o qual ser mais detalhado a seguir.

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5 AS PRIMEIRAS CRISES APS O PERODO DE DESREGULAMENTAO

O cenrio em que o setor sucroenergtico se encontrava no perodo imediatamente anterior ocorrncia da crise global de 2008 era de total euforia por parte dos empresrios. Estimulados pelas perspectivas do etanol como substituto dos combustveis fosseis, viu-se um grande volume de investimentos em modernizao e expanso das usinas operantes, assim como construo de novas usinas, ampliao da rea plantada com cana-de-acar, mecanizao das operaes agrcolas e, em menor grau, expanso da infraestrutura de armazenagem e escoamento dos produtos do setor (PINTO, 2011). Com o sucesso da implantao dos carros flexfuel no mercado automotivo nacional, estes chegaram a representar um percentual de 90% das vendas de automveis em 2008, resultando em um aumento da demanda pelo combustvel etanol a ponto de ultrapassar o consumo de gasolina no pas (BRANDO, 2012). Alm dos investimentos dos grandes grupos empresariais nacionais, esse boom no mercado de etanol, conforme tratado na seo anterior, foi o responsvel, tambm, por atrair a ateno das empresas de capital estrangeiro, visando a potencial lucratividade que o setor apresentava. Tal fenmeno confirmado pelo alto nmero de fuses e aquisies - muitas envolvendo empresas multinacionais - observado desde 2003, ano de lanamento dos carros flex. Os investimentos em expanso da produo, capacidade instalada, e mesmo em produtividade foram, em sua grande maioria, oriundos de financiamento externo, com forte nvel de alavancagem em dlar, visto que as empresas apostavam na tendncia declinante da moeda americana. O alto ndice de endividamento, segundo (GOES, MARRA, n.d.), j indicava um futuro financeiro desfavorvel para as indstrias, mesmo que temporrio, independentemente da ocorrncia ou no da crise financeira mundial em 2008. Entretanto, a aposta dos empresrios na elevao da demanda - em especial a externa do etanol combustvel no se confirmou. As incertezas em relao sinalizao do mercado, que gerou uma expectativa irrealista sobre a demanda dos derivados da cana-de-acar, resultou, ainda antes do surgimento da crise financeira mundial de 2008, em uma nova crise no setor sucroenergtico, com um excesso de oferta. O mercado de acar, tambm sob uma perspectiva global de excesso de oferta, j vinha apresentando preos declinantes desde 2006 (Figura 12), e o grande volume de investimentos em expanso que estavam sendo feitos, baseados nas perspectivas do mercado de etanol, colaboraram para o cenrio ofertado do setor, conforme visto pelo aumento 77

constante da produo no perodo (Tabela 15). Do lado do etanol, com o nvel de demanda internacional aqum do esperado, pde-se observar uma diminuio da quantidade exportada, a qual teve que ser revertida para o mercado domstico, derrubando, desta forma, os preos, e intensificando ainda mais a crise de superproduo.

Figura 12. Evoluo dos preos internacionais de acar (2003-2012), em US$ cents/kg
$70,00 $60,00 $50,00 $40,00 $30,00 $20,00 $10,00 $0,00 jan/03 jan/04 jan/05 jan/06 jan/07 jan/08 jan/09 jan/10 jan/11 jan/12

Fonte: World Bank Tabela 14. Produo sucroenergtica (2006/07 2011/12)

Ano 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011 2011/2012

Cana-deacar
mil toneladas

Acar
mil toneladas

Etanol (mil m) Anidro Hidratado 8.292,45 8.362,88 9.336,34 7.065,25 8.323,24 8.593,23 9.418,04 14.059,12 18.176,62 18.625,67 19.052,95 14.091,73 Total 17.710,49 22.422,01 27.512,96 25.694,49 27.376,19 22.684,96

425.415,60 492.381,60 569.063,00 602.193,20 620.132,00 559.320,60

29.798,43 30.719,39 31.047,38 32.956,36 37.988,52 35.928,95

Fonte: UNICA

78

5.1 A Crise de 2008 e seus desdobramentos no setor

A crise econmica internacional de 2008, deflagrada a partir da falncia do banco de investimentos norte-americano Lehman Brothers, foi, na verdade, um reflexo da crise financeira observada desde 2007 no mercado de crdito hipotecrio dos EUA. A evoluo do sistema financeiro, baseado na concesso de crdito, contribuiu para que a economia se transformasse numa bolha financeira, alcanando valores irreais, o que acarretou na crise. Esse fenmeno causou um grande efeito domin atingindo instituies do mundo todo, face extenso da globalizao do sistema financeiro. No apenas as organizaes detentoras dos chamados ttulos podres17 foram atingidos, mas aquelas que apresentavam solvncia tambm foram prejudicadas, devido grande restrio de crdito que se instalou na economia. A busca por liquidez levou os bancos a colocarem suas aes venda, o que impactou o mercado global de capitais, intensificando a expanso da crise. Como um dos primeiros resultados da crise que impactou o agronegcio brasileiro, em especial o setor sucroenergtico, teve-se a repentina reduo do crdito ofertado por tradicionais financiadoras da indstria, como as tradings e os fornecedores de insumos (SOBRINHO, SANTOS, 2009). A escassez de financiamento interno, assim como externo, coincidiu com um perodo de elevado ndice de endividamento das empresas do setor, devido ao grande crescimento anterior, as quais j tinham como agravante a retrao no seu faturamento por causa do cenrio de preos ruins que seus produtos enfrentavam, j h duas safras de 2008. A crise, na verdade, apenas acentuou um cenrio crtico pelo o qual o setor j vinha passando. Outro fator agravante para o setor, agora como resultado direto da crise, foi o comportamento do dlar, que, rompendo sua tendncia baixista, alcanou patamares acima de R$ 2,00 no incio de 2009, depois de um ano em que a moeda americana chegou a oscilar entre R$ 1,50 e R$ 1,60 at a reverso em setembro. Com um elevado nvel de alavancagem em dlar, a sade financeira das empresas foram prejudicadas, com implicaes srias no nvel de endividamento de algumas delas. Alm disso, o alto custo dos financiamentos bancrios complementares ao crdito rural e maior seletividade das instituies financeiras na concesso de crdito, colaboraram para a complicao da situao financeira do setor.

17

Ttulos baseados em crditos imobilirios concedidos a clientes sem condies de pagar nos EUA, os quais foram securitizados, colocando-os em negociao no mercado. Com isso tornou-se comum a negociao desses ttulos com base naquela parcela duvidosa da populao, alcanando propores globais, o que gerou grande alavancagem no mercado financeiro.

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Figura 13. Evoluo diria da taxa de cmbio, em reais por dlar (Dlar PtaxVenda, 2003-2012)

R$ 3,80 R$ 3,30 R$ 2,80 R$ 2,30 R$ 1,80 R$ 1,30

15/12/2009

01/09/2003

20/09/2004

13/10/2005

01/11/2006

21/11/2007

04/12/2008

23/12/2010

13/12/2011

Fonte: Banco Central do Brasil

Semelhantemente crises anteriores, a queda no preo do petrleo nos mercados internacionais (Figura 10) tambm trouxe implicaes negativas para o setor, em especial para o mercado de etanol combustvel, pois neste cenrio, o biocombustvel perdia sua competitividade em relao ao combustvel fssil, desestimulando no apenas os investimentos em pesquisa e expanso desse setor, mas tambm seu consumo, o que acentuou o cenrio de excesso de oferta. Ademais, existia no mercado interno uma expectativa de queda real em relao ao preo da gasolina, o que viria a prejudicar ainda mais a situao do mercado. Conforme ser tratado posteriormente, tal fato se concretizou mediante a poltica de fixao de preos da gasolina, em curso desde 2006. Do lado do acar, entretanto, a crise no assumiu um papel de fora negativa sobre seu mercado, contrastando com a situao do mercado de etanol e mesmo de algumas unidades produtoras, que se encontravam em situaes financeiramente desfavorveis. A diminuio da produo aucareira da ndia, que ocupoa at hoje a segunda posio no ranking global de produo, levou-a de uma posio de, at ento, exportadora lquida de acar para uma posio de importadora lquida. Ao atenuar as perspectivas de excesso de oferta global, tal fato contribuiu para a reverso do cenrio ofertado de acar no mundo, e seus preos reagiram, j em 2008, passando para uma tendncia crescente. Desta forma, pode80

03/09/2012

se inferir que, novamente, assim como na primeira metade da dcada de 1990, em meio a uma situao crtica para o setor de forma geral, o acar se destacou como uma garantia de dinamizao para o mercado. vlido destacar que algumas medidas, tomadas por parte do governo, foram lanadas como forma de amenizar os efeitos da crise no mercado, as quais, entretanto, no foram suficientes para reverter a situao desfavorvel da indstria. Como principais medidas adotadas, destaca-se o aumento do limite dos compulsrios18, a liberao de mais recursos para a poupana rural e para as cooperativas e a antecipao de alguns recursos por parte de bancos, como o Banco do Brasil. Alm do mais, j em 2009, foram criadas tambm linhas de crdito especiais para o setor, conforme descreve (GOES, MARRA, n.d.) na poca de seus lanamentos:
O BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Social - criou uma linha especial de crdito para financiamentos ao setor e j foram utilizados no primeiro bimestre de 2009 o montante de 1,5 bilho de reais para as usinas. A previso de que estes recursos cheguem a 7 bilhes de reais em 2009. A maior parte desses recursos tm sido utilizados para financiar fuses e aquisies. Outras medidas importantes ocorreram recentemente como a do Conselho Monetrio Nacional CMN- que acaba de anunciar em reunio extraordinria, em abril de 2009, a liberao de 12,3 bilhes de reais em emprstimo dos bancos oficiais para capital de giro da agroindstria e estocagem de etanol com juros subsidiados. Desse total, 10 bilhes de reais sero destinados a agroindstria, incluindo fabricantes de mquinas agrcolas e cooperativas. Alm disso, o CMN- aprovou tambm a liberao de 2,3 bilhes de reais para os produtores de etanol, sendo que 1,3 bilho de real vir do BNDES e 1,0 bilho de real do Banco do Brasil, com a finalidade de financiar a estocagem de 5 bilhes de litros de etanol que corresponde mais ou menos a 10% da produo anual desse produto. O financiamento de estocagem, a warrantagem, uma medida muito importante como forma de reduzir a grande volatilidade dos preos do etanol, principalmente nos perodos de entressafra. Os juros cobrados sero de 11,25% ao ano para pagamento em 2 anos e com 1 ano de carncia.

Alm do agravamento financeiro das empresas, a crise, conforme PINTO (2001) , tambm foi responsvel por expor algumas fragilidades estruturais do setor, sobretudo ao que se refere ao mercado de etanol combustvel. Dentre elas, o autor destaca: a falta de mo-deobra qualificada, sobretudo tcnica para a colheita mecanizada, a dificuldade da indstria de bens de capital em dar suporte indstria de transformao em momentos de rpido
18

Segundo SOBRINHO e SANTOS (2009), houve uma elevao de 25% para 30% do percentual das exigibilidades bancrias que as instituies financeiras so obrigadas a destinar ao crdito rural, entretanto, conforme o autor salienta, tal fato no foi suficiente para compensar integralmente o recuo de tradings e fornecedores de insumos no financiamento da atividade

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crescimento, as pssimas condies logsticas das reas de expanso da cultura canavieira e dos portos para exportao; os desafios agronmicos de expandir a cultura da cana de acar em regies de pastagem do cerrado; entre outras. Contudo, sob a anlise do mesmo autor, vse que a confiana e o otimismo das empresas j instaladas parece no ter sido abalada, visto que nos anos subsequentes crise, continuou-se observando um movimento de entrada de capital estrangeiro no setor, em especial pela atuao das tradings e petrolferas, a despeito da diminuio do nmero de empresas internacionais que se instalaram no pas em relao ao perodo pr-crise19. O mesmo se observa em relao ao nmero de fuses e aquisies no perodo. Apesar da reduo do volume de operaes em relao ao ano anterior crise (o qual, por sinal, registrou um nmero recorde de operaes de F&A), os anos seguintes crise ainda apresentaram um nmero superior destas operaes em relao tendncia que era vista antes de 2007. Conforme PINTO (2011), os movimentos de F&A foram vistos como uma oportunidade gerada pela crise, de forma a solucionar a situao de insolvncia das empresas e consolidar o setor no pas. As empresas que se encontravam, na poca, melhor estruturadas e mais capitalizadas, se aproveitaram do momento para promover essas operaes, adquirindo as unidades produtivas mais prejudicadas financeiramente. Tal fenmeno se caracterizou como o segundo ciclo de fuses e aquisies, segundo MACEDO (2011). Analisando os impactos dessas operaes na concentrao do setor, v-se que apesar dos ndices de concentrao no acusarem grandes modificaes (devido s especificidades da cana), o setor passou por uma srie de alteraes em sua estrutura organizacional, conforme se v pela tabela 16, que analisa a evoluo dos quatro maiores grupos empresarias no volume total de cana modo em 2007 e 2010 (CR4) Apesar da permanncia de ndices praticamente estveis ao longo desse perodo, percebe-se um leve comportamento altista do CR4, em especial aps o perodo da crise internacional de 2008, o que , entretanto, no pode ser considerado como uma tendncia de maior concentrao no setor, dada s especificidades do mesmo. Nota-se, tambm, que o lder do mercado continuou com uma parcela representativa no setor (mais de 8%), respondendo por mais do que a participao dos trs prximos grupos no ranking, considerados conjuntamente. Em relao s outras posies no ranking, entretanto, percebe-se uma variao maior como resultado das operaes de F&A, em que

19

Segundo PINTO (2011), entre o incio de 2009 e meados de 2011, houve apenas quatro ingressos de empresas estrangeiras no setor, contra a ocorrncia de 22 operaes desde o registro dos primeiros movimentos no incio da dcada.

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unidades alcanaram participao maior no ranking, e outras simplesmente perderam espao no mercado.

Tabela 15. CR4 e ranking dos quatro maiores grupos na moagem de cana entre 2006/07 e 2010/11
2006/2007 Participao Grupo (%) Cosan Tereos Carlos Lyra LDC CR4 2007/2008 Participao Grupo (%) 2008/2009 Participao Grupo (%) 7,765% 3,089% 2,420% 2,421% 15,699%

8,600% Cosan 2,429% SEV 2,351% Carlos Lyra 2,202% Tereos 15,583% CR4 2009/2010 Participao Grupo (%) Cosan LDC-SEV Tereos So Martinho CR4

8,080% Cosan 3,021% SEV 2,507% Tereos 2,460% Usaucar 16,068% CR4 2010/2011 Participao Grupo (%) 8,694% 5,478% 3,152% 2,095% 19,419%

8,739% Cosan 3,188% LDC-SEV 2,384% Tereos 2,125% So Martinho 16,437% CR4

Fonte: Autor, a partir de dados do ANURIO DA CANA (2007-2011), Jornal Cana

No decorrer dos anos, apesar dos movimentos de F&A e mesmo das medidas adotadas pelo governo, os efeitos da crise no foram superados em curto prazo, pelo contrrio, tendo se desdobrado at os dias de hoje conforme ser discutido o prximo item. As implicaes da crise no setor sucroenergtico geraram mudanas no setor, alterando as expectativas e o planejamento dos empresrios nos dias atuais, assim como a atuao do governo em prol da proteo desta indstria. 5.2 A Crise atual A poltica de fixao de preos da gasolina e a retrao dos investimentos no setor sucroenergtico

Paralelamente ao surgimento da crise financeira no fim de 2008, que trouxe consequncias assoladoras para toda a cadeia sucroenergtica, era noticiada pelos meios de comunicao uma nova descoberta por parte da Petrobrs, a qual, da mesma forma, 83

contribuiria para gerar alteraes na indstria canavieira nacional, em especial no mercado de etanol. A descoberta de uma nova reserva de petrleo do tipo leve (de melhor qualidade) na camada pr-sal20 do litoral do Esprito Santo trouxe consigo um novo nimo para o setor petrolfero no pas, passando, inclusive, a ocupar uma posio de destaque na ateno do Estado. Segundo reportagem divulgada pelo jornal Folha de S. Paulo no dia 21/11/2008, com a descoberta da nova reserva de petrleo, em novembro de 2008, somado s j descobertas nos dois anos anteriores, tambm na camada pr-sal, o volume estimado dessas reservas na ordem de 14 bilhes de barris de leo equivalente duplicando o volume total das reservas do pas. Mediante o cenrio de crise que se instaurava, a notcia de mais petrleo, na voz do prprio presidente Lula, era algo satisfatrio. O ano de 2008, por outro lado, tinha sido at ento o auge do mercado de etanol no pas, visto que seu consumo tinha, pela primeira vez, superado o de gasolina, dado o sucesso da implantao dos veculos flex-fuel entre os consumidores. Isto trazia perspectivas positivas para o setor de biocombustveis, o que, entretanto, parece no ter sido levado em considerao pelo Estado, que de aliado do setor, passava a partir de ento, a um inimigo (BRANDO, 2012). Dentre as medidas que recaem sobre o setor petrolfero nacional, a que mais se destaca, principalmente por ser um dos principais determinantes da crise atual do setor sucroenergtico, a poltica de preos sobre os derivados do petrleo, em especial da gasolina, substituto direto do etanol hidratado combustvel. A poltica de fixao do preo do combustvel fssil pelo governo brasileiro, praticado desde 2006, alm de prejudicar a concorrncia com o etanol na preferncia do consumidor final, veio tambm impactando negativamente o resultado financeiro da estatal Petrobrs, visto que esta, ao importar o combustvel a preos mais elevados no comrcio global, forada a comercializ-lo em patamares mais baixos no mercado domstico. Tendo em vista a elevada importncia desta poltica na economia nacional, abre-se um parnteses neste estudo, de forma a apresentar uma breve evoluo da poltica de preos adotada pelo Estado, de forma a esclarecer o impacto da mesma sobre o objeto de estudo deste trabalho, a crise do setor sucroenergtico.

20

Camada pr-sal refere-se a um tipo de rochas sob a crosta terrestre formada exclusivamente de sal petrificado, depositado sob outras lminas menos densas no fundo dos oceanos e que formam a crosta ocenica (WIKIPDIA, 2012).

84

5.2.1 Poltica de preos dos derivados de petrleo no Brasil

Com a imposio da Lei do Petrleo em 1997, mediante Decreto-Lei n 9.478/97, o mercado petrolfero no Brasil, semelhantemente ao sucroenergtico, entrou em um processo de desregulamentao, o que o tornaria, na concluso deste processo, previsto para 2002, em um ambiente, em tese, de livre concorrncia. Em tese porque, mesmo sendo autorizada a entrada de outras empresas para atuao em todas as fases dessa cadeia produtiva, o Estado, mediante a Petrobrs, continuou com uma forte influncia no mercado o que visto at os dias atuais - dada sua elevada representatividade em todos os elos da cadeia, conforme se observa a seguir:

Tabela 16. Participao percentual das refinarias (2002)

Refinarias BR Manguinhos Ipiranga Participao (%) 98,5 0,9 0,4

Fonte: BRUNI, 2005

Tabela 17. Participao percentual das distribuidoras (2002)

Distribuidoras Participao (%) BR 21,77 Ipiranga 14,91 Esso 12 Shell 11,01 Texaco 8,41 Agip 3,22 Aster 2,3 Ale 2,26 Fic 1,63 Petrosul 1,54 Repsol YPF 1,2 Total 1,19 TM 1,04 Satlite 0,91 Outros 16,63

Fonte: BRUNI, 2005

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Tabela 18. Participao percentual das bandeiras dos postos (2002)

Bandeiras Participao (%) Bandeira Branca 26,79 BR 18 Ipiranga 13,85 Texaco 8,89 Esso 7,57 Shell 7,5 Agip 3,64 Satlite 1,08 Ale 1,06 Sabba 0,75 Repsol YPF 0,67 Outros 10,18

Fonte: BRUNI, 2005

Percebe-se por estas informaes a elevada participao de mercado da Petrobrs nos elos da cadeia petrolfera e derivados, com destaque para as refinarias, em que esta ocupa mais de 98% do mercado, justificando, portanto, a regulao nos preos. Da mesma forma, contribuindo para esta maior influncia no controle do setor, tanto na distribuio, como nos postos de revenda, ainda se v um percentual alto de atuao da Petrobrs, - em mdia, 20% do total de unidades em cada elo da cadeia . Sobre a precificao dos derivados de petrleo, HERMANN E RODRIGUES (1990) afirmam existir uma correlao entre os preos destes e os problemas macroeconmicos desde 1970, perodo de anlise do autor. Em especial, a partir das crises do choque do petrleo, o setor energtico sempre teve que conciliar seu planejamento e controle aos objetivos exgenos macroeconmicos, como o controle da inflao.

A influncia dos preos dos derivados e da prpria estrutura do consumo energtico no comportamento das variveis macroeconmicas no Brasil indiscutvel, o que justifica a sua manuteno como preos administrados (HERMANN E RODRIGUES, 1990)

Desde essa poca, j era comum a poltica de subsdios nesse setor, e o autor ainda afirma que a complexidade da formao de preos dos derivados de petrleo cooperava para esse cenrio, visto a dificuldade em se desagregar os custos de cada derivado. 86

Apesar de no haver muitas alteraes quanto aos custos considerados na estrutura de preos, a forma de correo dos mesmos sofreu vrias modificaes ao longo do tempo. Com o perodo de transio, imposto pela Lei do Petrleo, os preos de realizao dos derivados nas refinarias deixariam de ser fixados pelo Governo seguindo a nova poltica de alinhamento dos preos internos ao preo internacional, o que, na prtica, no ocorreu. Nessa nova metodologia, o preo dos derivados na refinaria seria reajustado baseado no preo de realizao anterior, na variao das cotaes do mercado internacional de petrleo (tipo Brent e WTI) e na variao da taxa de cmbio, que somado aos impostos e a parcela denominada Parcela de Preo Especfico, determinava o preo de faturamento (pago pelas distribuidoras), o qual, antes de sua liberalizao em 2002, ainda estava sobre controle do Estado, sendo fixado mediante portarias dos Ministrios da Fazenda e de Minas e Energia. A PPE consistia no colcho amortecedor utilizado pelo governo como meio de suavizar as oscilaes do mercado internacional, de forma que o consumidor final no fosse afetado por uma repentina mudana nas cotaes externas. A PPE era utilizada como o instrumento da implantao da poltica de subsdios do Estado, fazendo com que se perpetuasse a fixao dos preos de realizao por parte da Petrobrs. Mesmo com a liberalizao dos preos da indstria do petrleo determinada por lei, na prtica, isto no pde ser observado. Dada a alta concentrao nesse setor, a Petrobrs, exercendo seu poder de mercado, tem influenciado os preos praticados, especialmente aps 2005, o que tem causado os recentes conflitos, face posio do governo em subsidiar o consumo da gasolina, mantendo os preos no mercado interno abaixo das cotaes internacionais, como para manter uma estabilidade monetria. Em substituio PPE, em 2001, instituiu-se a cobrana da Contribuio de Interveno sobre o Domnio Econmico (CIDE) sobre a importao e comercializao dos derivados de petrleo, tendo seus recursos destinados: ao pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e derivados de petrleo; ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs; e ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes. Na prtica, este tributo passou a ser a nova vlvula de amortecimento nos aumentos dos combustveis, em substituio extinta PPE. Desde sua criao, a taxa referente CIDE sofreu nove alteraes, motivadas principalmente pelos reajustes no preo do etanol anidro, que adicionado gasolina. Essas alteraes seguiram a poltica estatal de evitar a exposio do consumidor final s oscilaes do petrleo no mercado externo. Desde 2006, o Governo tem optado pelo congelamento do 87

preo de realizao21 da gasolina nas refinarias, a despeito da liberalizao dos preos e nova metodologia utilizada, atrelada s cotaes internacionais. Desta forma, a partir desse posicionamento do Estado, a estrutura de preos da gasolina, assim como de outros derivados do petrleo, tem carecido de transparncia, estando atrelada aos objetivos macroeconmicos do Estado22. No dia 25 de junho de 2012, a alquota da CIDE sofreu outra alterao, sendo reduzida a zero, diminuindo a carga tributria incidente sobre a gasolina, de 22% para 8%. Tal movimento foi uma reao ao aumento do preo de realizao, da ordem de 7,83% para a gasolina, de forma que, novamente, o consumidor final no sentisse os impactos da variao. Isto, entretanto, continuou prejudicando o setor sucroenergtico, que em um ambiente de falta de investimentos, tem cobrado o Estado por novas medidas de aumento do preo da gasolina, de forma a adequ-lo ao preo internacional, e desta forma, viabilizar o consumo de etanol e novos investimentos neste setor.

Tabela 19. Evoluo das alquotas da CIDE incidentes sobre a gasolina (Reais por m)
Ano 2001 2002 2003 2004 2008 2009 2010 2011 (set) 2011 (out) 2012 Alquota (R$/m) 501,1 860 541,1 280 180 230 150 192,6 91 0

Fonte: Receita Federal

21

Segundo HERMANN e RODRIGUES (1990), consiste no componente bsico do preo final, porque representa o custo de produo do produto em questo.
22

Segundo o economista-chefe do banco ABC Brasil, Lus Otavio Leal, em reportagem para o site Jornal Cana (21/08/2012), cada reajuste de 10% no preo da gasolina na bomba gera uma elevao de 0,4 a 0,45 pontos percentuais no IPCA, ndice oficial de mensurao da taxa de inflao do pas.

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Figura 14. Evoluo do preo mdio ponderado semanal (Preo de referncia) da gasolina A (2002-2012), em reais por litro

R$ 1,60 R$ 1,50 R$ 1,40 R$ 1,30 R$ 1,20 R$ 1,10 R$ 1,00 R$ 0,90 R$ 0,80 R$ 0,70 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Fonte: ANP

Segundo a Agncia Nacional de Petrleo, a atual estrutura de formao do preo da gasolina consiste em:

Composio do preo da gasolina "A" (pura, sem a mistura de etanol anidro combustvel - EAC) no produtor ou importador: A. Preo de realizao (1) B. Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - Cide (2) C. PIS/PASEP e COFINS (3) D. Preo de faturamento sem ICMS D = A + B + C E. ICMS produtor E = [(D / (1 - ICMS%)] - D (6) F. Preo de faturamento com ICMS (sem o ICMS da Substituio Tributria) F = D + E G. (i) ICMS da Substituio Tributria (com PMPF) G = (PMPF x ICMS% / ( 1 - MIX (9)) - E (7) ou (ii) ICMS da Substituio Tributria (na ausncia do PMPF) G = F x % MVA x ICMS% (8) H. Preo de faturamento do produtor sem frete (ex refinaria) com ICMS H = F + G (i) ou + G (ii) Composio do preo do etanol anidro combustvel (EAC) a ser misturado gasolina "A": 89

I. Preo do etanol anidro combustvel (1) J. Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - Cide (2) K. PIS/Pasep e Cofins (4) L. Preo de faturamento do produtor sem frete e sem ICMS (O ICMS incidente sobre o etanol anidro foi cobrado na etapa de produo da gasolina A na proporo da mistura para formao da gasolina C, conforme item G acima) L = I + J + K + L (5) Composio do preo da gasolina "C" (mistura de gasolina "A" e etanol anidro combustvel) a partir da distribuidora: M. Frete da gasolina "A" at a base de distribuio N. Frete do EAC at a base de distribuio (frete de coleta) O. Custo de aquisio da distribuidora O = M + N + (H x (1- MIX (9)) + (L x MIX (9)) P. Margem da distribuidora Q. Frete da base de distribuio at o posto revendedor R. Preo de faturamento da distribuidora R = M + N + O + P + Q Composio do preo final de venda da gasolina "C" no posto revendedor: S. Custo de aquisio do posto revendedor S = R T. Margem da revenda U. Preo bomba de gasolina "C" U = S + T

Observaes: (1) Preo FOB (sem fretes e tributos) (2) Lei n 10.336, de 12/12/01, e suas alteraes, combinada com o Decreto n 5.060, de 30/04/04, e suas alteraes (3) Lei n 10.865, de 30/04/04, e suas alteraes, combinada com o Decreto n 5.059, de 30/04/04, e suas alteraes (para os contribuintes que optaram pela alquota especfica) (4) Lei n 11.727, de 23/06/08, e suas alteraes, combinada com o Decreto n 6.573, de 19/09/08, e suas alteraes (para os contribuintes que optaram pela alquota especfica) (5) Em geral, diz-se que h diferimento tributrio, quando o recolhimento de determinado tributo transferido para uma etapa posterior da cadeia. No caso do etanol anidro combustvel, o produtor ou importador de gasolina "A" recolhe o tributo incidente sobre a etapa de produo de anidro (usina), nos casos em que este seja utilizado para composio da gasolina "C". 90

(6) Alquotas estabelecidas pelos governos estaduais (com redues das bases de clculo, se houver) e acrescidas do "Fundo de Pobreza" (se houver). (7) Preo Mdio ao Consumidor Final (PMPF) estabelecido por Ato Cotepe / PMPF (8) Margem de Valor Agregado (MVA) estabelecido por Ato Cotepe / MVA (apenas na ausncia do PMPF) (7) (9) MIX: Lei n 8.723, de 28/10/93, e suas alteraes, combinada com a Resoluo Cima n 1, de 11/01/10, que define o percentual (%) de mistura obrigatria de etanol anidro combustvel na gasolina

Entretanto, a opo do Governo pela manuteno de uma defasagem entre os preos internacionais do combustvel fssil e o praticado nas refinarias da estatal tambm tem prejudicado a prpria Petrobrs, que vem sofrendo impactos negativos em seu caixa, chegando a apresentar prejuzo da ordem de R$ 1,34 bilho no segundo trimestre deste ano, algo que no ocorria desde 1999, quando da desvalorizao do real frente ao dlar. Como resultado da expanso da frota de veculos, o crescimento da importao de gasolina pelo pas, dado o aumento da demanda nacional (que nos ltimos trs anos elevou-se em 40%, apresentando somente no primeiro semestre um crescimento de 12%) e a desvantagem competitiva do etanol frente ao combustvel fssil, tende a piorar a situao financeira da estatal, principalmente quando se analisa a evoluo da importao do mesmo ao longo dos anos, visto que a Petrobrs perde em volta de R$ 0,40 por litro de gasolina importada. Segundo dados da ANP, coletados em GUIMARES (2012), entre 2000 e 2009, o Brasil registrou uma importao de 3,594 milhes de barris, dispendendo uma quantia total de US$ 133,272 milhes. J de 2010 at setembro de 2012, o volume importado teve um crescimento de aproximadamente 850%, passando para um total de 30,377 milhes de barris, enquanto a quantidade dispendida, por sua vez, teve uma elevao de 2700%, passando para US$ 3,638 bilhes.

5.2.2 Barreiras limitantes ao desenvolvimento inerentes ao prprio setor

A despeito da questo do petrleo, que tem acentuado a crise no setor sucroenergtico inviabilizando a produo (e da mesma forma, o consumo) de etanol frente gasolina, a prpria indstria canavieira tem encontrado dificuldades no seu prprio mercado, como a falta

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de investimentos e infraestrutura - que se caracterizam, da mesma forma, como determinantes para a crise atual. Como consequncia da crise financeira de 2008, que teve como resultado mais imediato e impactante a restrio de crdito, parte das usinas considervel se viu em uma situao financeira desconfortvel, que apesar dos vrios movimentos de fuses e aquisies registrados no perodo, no foram suficientes para resgatar muitas delas. Aps um perodo de euforia entre 2003 e 2008, em que o crescimento da indstria era da ordem de 10% ao ano, a falta de crdito resultou em um fenmeno de restrio tambm no nvel de investimentos. Sem dinheiro em caixa, alm do elevado endividamento por parte de algumas usinas, essas no conseguiram investir na renovao do canavial, que, assolados tambm por problemas climticos nos anos de 2009 e 2010, apresentaram reduo na produtividade, reduzindo a disponibilidade23 frente a uma demanda ainda considervel e crescente (principalmente devido elevao da demanda, sobretudo a internacional, de acar, e a demanda pelo etanol anidro, visto que do lado do etanol hidratado, seu consumo vinha caindo na ordem de 41,69% desde 2009, sendo 17% apenas no primeiro semestre do ano de 2012). Esse cenrio forou o pas a importar etanol24, sobretudo dos Estados Unidos, em 2011, de forma a suprir a demanda nacional do combustvel, algo que, conforme BRANDO (2012) salienta, era inimaginvel at 2008, quando se enaltecia o biocombustvel oriundo da cana como mais eficiente do que o produzido a partir do milho nos EUA e o pas possua a posio de exportador lquido do mesmo. Essas dificuldades no processo de produo tambm foram sentidas na evoluo do custo do setor, que segundo BRANDO (2012), dobraram nos ltimos dez anos, devido a fatores como a multiplicao do preo do ao, matria-prima usada para construir novas usinas, dos salrios dos cortadores de cana e o encarecimento das terras. JORNALCANA (2012) afirma que somente na safra 2011/2012 a dvida lquida do setor cresceu R$ 5 bilhes, atingindo um patamar de R$ 48 bilhes, ou R$ 105 por tonelada de cana, frente ao custo de R$ 86,80 por tonelada registrada na safra de 2008/2009, poca do estouro da crise financeira mundial. Apesar das crticas dos empresrios quanto poltica de preos da gasolina frente ao Governo, este ainda permanece resistente quanto introduo de mudanas consistentes que viabilizem a produo sucroenergtica, criando um ambiente de retrao, por parte dos
23

O volume de cana-de-acar moda na safra 2011/2012 retraiu-se 9,81% em relao safra anterior, enquanto a produo de etanol diminuiu 17,14%.
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Foi importado 1 bilho de litros segundo BRANDO (2012) em 2011

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empresrios do setor, no nvel de investimentos. Mesmo algumas medidas isoladas, como o lanamento, da parte do BNDES, de uma linha de crdito especifica para o setor, na ordem de R$ 4 bilhes, no tem atrado o nimo dos investidores para a renovao dos canaviais, visto que o etanol segue, desde 2009, de maneira generalizada, com preos desvantajosos para o consumidor final frente possiblidade do abastecimento por gasolina (BRANDO, 2012). Nem mesmo o aumento de 7,83% no preo da gasolina no ms de junho foi suficiente para estimular os agentes do setor, visto que esta medida, mediante uma ttica de desonerao tributria, no refletiu nos preos finais do combustvel, perpetuando ainda, portanto, a defasagem do preo do biocombustvel frente ao combustvel fssil. Como resultado deste cenrio de desinteresse estatal pelo setor, a indstria canavieira vem sofrendo uma capacidade ociosa mdia nas usinas na ordem de 150 milhes nas lavouras neste ano, sendo que na prtica, a porcentagem de ociosidade oscila entre 15% e 30%, dependendo da usina (SETOR, 2012). Alm dos custos produtivos, outro fator que dificulta o desenvolvimento do setor sucroenergtico e coopera para o realce da crise no pas a falta de infraestrutura, em especial logstica, que dificulta a distribuio do biocombustvel. Notcia divulgada recentemente25 mostra a desistncia da Petrobrs em participar da construo do etanolduto na regio CentroSul, a qual teria capacidade de transporte de 21 milhes de m de etanol por ano. Apesar disto, refletir a situao financeira tambm desfavorvel da estatal petrolfera, tambm demonstra o desinteresse por parte do Estado no desenvolvimento do setor sucroenergtico no pas. Ainda do lado do mercado petrolfero, observa-se, da mesma forma, uma falta de investimentos na rea de logstica, o que, dado o cenrio de aumento da importao de gasolina, pode prejudicar o abastecimento nacional, visto a restrio que a prpria logstica da Petrobrs apresenta. (BRASIL, 2012) afirma que a mdia de importao diria da estatal em dezembro do ltimo ano esteve na casa de 90 mil barris por dia, o que, segundo o autor, estaria quase no limite da capacidade da empresa, visto que a uma taxa de 100 mil barris dirios, j haveria dificuldades no processo de distribuio e mesmo no recebimento da carga, devido no apenas ausncia de espao nos portos, mas tambm de pessoal e veculos para a distribuio. Neste ano, segundo BRANDO (2012), a mdia de importao diria est na casa dos 80 mil barris.

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RICCI, A. Petrobras anuncia que no investir no etanolduto em 2013. Jornal Cana. 29 out. 2012. Disponvel em: <http://www.jornalcana.com.br/noticia/Jornal-Cana/50677+Petrobras-anuncia-que-nao-investira-noetanolduto-em-2013> Acesso em: 29 nov. 2012.

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Como forma de tentativa de soluo para tal cenrio, com a posse da nova presidente da estatal, a Petrobrs tem assumido nos ltimos tempos uma poltica mais exigente para com as distribuidoras, como a Shell e Repsol, demandando destas maiores investimentos em escoamento, algo que at ento, corrente . Por fim, a crise no setor sucroenergtico, tem afetado tambm a gerao de empregos no setor. Mesmo com o processo de mecanizao na cadeia produtiva, o que justifica parte dessa reduo no nvel de emprego do setor, a crise tambm surge como outro fator determinante para este fenmeno. Com um histrico representativo na gerao de empregos no pas, sendo que apenas na safra 2011/2012, o mesmo foi responsvel pela criao de 943 mil empregos diretos e 2,1 milhes de empregos indiretos, a paralisao, entretanto, de 41 usinas desde o incio da crise no setor, sendo 30 apenas entre 2011 e 2012, extinguiram em mdia 13 mil empregos diretos e 32 mil indiretos na indstria at ento, segundo CASTILHO (2012). No primeiro trimestre de 2012, a gerao de empregos no setor aumentou em 10,8% em relao ao mesmo perodo do ao anterior, enquanto que em 2011 o ndice de aumento tinha sido de 17,2% e 31,6% no primeiro trimestre de 2010, segundo dados da FIESP. RIBEIRO (2012) salienta que a taxa de 2012 alcanou o menor patamar desde o incio da pesquisa, em 2007.

5.2.3 Perspectivas para o setor

fato que a atual crise assemelha-se, sob o aspecto de gravidade, s crises enfrentadas pelo setor nos anos de 1989/90 e 1999/2000. Diferentemente desta ltima, em que se tinha como principais problemas o excesso de oferta dos derivados da cana, depois da desregulamentao total do setor, a atual crise apresenta diversos pontos em comum com a crise irrompida no fim da dcada de 1980, na qual, sob um cenrio de inviabilidade de produo, gerada pelas medidas estatais, mais a credibilidade colocada em dvida junto ao consumidor final, insurge o risco de desabastecimento do biocombustvel no mercado interno, algo que foi concretizado na primeira crise, lembrando-se, contudo, que naquela poca no havia carros flex, de forma a amenizar os efeitos desse crise de abastecimento de etanol. Estudo encomendado pelo prprio Palcio do Planalto estima que, em um cenrio de crescimento anual de 4,5% no consumo de combustvel, em dez anos, as importaes de gasolina se elevariam em 354%, passando de 221.365 m por ms para 1 milho de m por ms. Caso os sinais de um novo possvel aumento nos preos da gasolina no prximo ano no 94

se concretizem e nenhuma nova interveno seja feita por parte do Estado, a dvida da Petrobrs em 2020 chegaria ao nvel de R$ 8 bilhes, segundo diretor da NICA, Eduardo Leo de Souza, em palestra promovida na 17 Clube da Cana , em outubro de 2012. Ressaltase que desde 2003, os custos de extrao elevaram-se em 323,04% e os de refino, 374,44% (PETROBRS, n.d. apud PREO, 2012). Como soluo de curto prazo, tem-se, por parte do governo, a perspectiva de reajuste do adicional obrigatrio de etanol anidro na gasolina, passando dos atuais 20% `25%, o que, segundo (EXPORTAO, 2012), reduzira as importaes da Petrobrs em 40%. A falta de refinarias se caracteriza como outro fator determinante para a crise de abastecimento de combustvel no pas. Apesar de haver alguns investimentos de novas plantas por parte da Petrobrs, algo que no ocorria desde os anos 198026, no se pode consider-las no curto prazo, devido ao tempo necessrio para sua concretizao, algo que demoraria ainda entre 3 e 4 anos. Pelo lado do acar, as exportaes aumentaram neste perodo, sendo estas, inclusive, novamente responsveis por garantir certa remunerao para os agentes assim como na crise do processo de desregulamentao na primeira dcada de 1990 - devido aos recentes problemas climticos enfrentados pelos EUA. Prev-se um aumento na demanda pelo acar brasileiro, o que, consequentemente, demandaria maior volume de moagem de cana no pas, algo que ainda no uma realidade, nem existem investimentos para tal. Esse mesmo problema nos EUA tambm pode vir a impactar a quantidade exportada de etanol do pas, prevendo-se um aumento na safra 2021/2022, de 456,7% em relao safra 2010/2011. O consumo interno, por outro lado, no mesmo perodo, alcanaria um patamar de 45,8 bilhes de litros, o que representaria um aumento de 79,7%. Em diversos estudos divulgados pela mdia, especialistas definem como primeira medida de reverso da atual situao do mercado sucroenergtico, a mudana na poltica de preos da gasolina, o que se caracterizaria como um estmulo aos empresrios do setor de etanol. Alm disso, alguns especialistas tambm enfatizam a necessidade de investimento para a renovao dos canaviais como medida urgente, visto que o tempo necessrio para total renovao de um canavial (de 4 a 5 anos (SETOR, 2012)) poderia trazer maiores complicaes no suprimento entre oferta e demanda do biocombustvel, caso essa deciso fosse postergada.

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Segundo o diretor do Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE), Adriano Pires, em entrevista ao Jornal Cana, a atividade de refino sempre foi considerada como investimento de baixo retorno pelos analistas.

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Outra soluo apontada pelos especialistas seria o investimento em novos produtos que agreguem valor, como forma de conter, inclusive, a situao das usinas de menor porte, debilitadas financeiramente. O investimento em novos derivados, diferentemente de acar e etanol, por no exigirem, em alguns casos, uma grande escala de produo, poderia ser uma alternativa para as usinas de menor capacidade. Cachaa27 e levedura podem ser apontadas como um desses possveis produtos diferenciados, sendo que, no caso da cachaa, inclusive, o preo desta trs vezes maior que o etanol. Entretanto, a alternativa que tem ganhado destaque nos ltimos tempos a bioeletricidade, que, segundo (MORENO, 2012), tem alcanado patamares aceitveis no mercado28, e devido tambm a uma ausncia de polticas de incentivo por parte do governo, prevalecendo ainda baixos preos nos leiles de energia, limitam sua maior expanso no pas. (FALTA, 2012) salienta que caso o potencial desse mercado fosse concretizado, o percentual da bioeletricidade na matriz energtica do pas (hoje em 2,3%) poderia alcanar 18% em 2020. Para tal acontecimento, entretanto, o autor destaca a necessidade de uma poltica setorial de longo prazo. Em entrevista para Jornal Cana, o autor, gerente de bioeletricidade da UNICA, ao analisar o cenrio atual do mercado da eletricidade sucroenergtica no pas, afirma:

De acordo com dados da Unica, a energia eltrica da cana capaz de ser exportada para a rede eltrica tem potencial estimado de 134 mil GWh/ano at 2020, equivalente ao atendimento anual de cinco cidades do tamanho de So Paulo. E representaria quase o dobro da energia eltrica produzida no Estado em 2011. Essa quantidade de energia equivale a mais de trs vezes o que a Usina Belo Monte ser capaz de produzir ou duas usinas Itaipu em termos de capacidade instalada. O investimento na gerao no setor sucroenergtico significaria um investimento adicional de R$ 100 bilhes na bioeletricidade. Mas o momento do setor do setor no de crescimento e sim de estagnao. A cadeia da bioeletricidade se preparou para produzir de 500 a 600 MW mdios anualmente. No entanto, de 2009 at 2011, o total comercializado anualmente pela fonte tem sido uma mdia de poucos mais de 90 MW mdios nos leiles promovidos pelo Governo Federal. "Em 2008, foram 600 MW mdios", destacou Souza. Ele lembra que existem mais de 300 usinas de processamento de cana que podem ser reformadas, passando pelo chamado "retrofit" para aumentar a eficincia do processo de transformao do bagao em eletricidade. Com o aporte de investimentos, as empresas passariam a exportar excedentes de energia para a rede eltrica nacional. Apesar disso, a energia eltrica obtida a partir da queima da cana

27

Pesquisa aponta crescimento no consumo de cachaa at 2013, Portal Terra. Disponvel em: <http://vidaeestilo.terra.com.br/homem/pesquisa-aponta-crescimento-no-consumo-de-cachaca-ate2013,c8284ee474237310VgnCLD100000bbcceb0aRCRD.html>
28

A gerao da bioeletricidade sucroenergtica em 2011 foi equivalente a 14% da gerao total no Estado de So Paulo ou 29% do consumo residencial (FALTA, 2012).

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s vem respondendo por pouco mais de 1.000 MW mdios, ou seja, 6,5% de seu potencial.

Por fim, a despeito da falta de investimentos no setor sucroenergtico e o beneficiamento da indstria petrolfera, vlido destacar a inteno do Governo Federal de aumentar a participao de energias renovveis de produo de eletricidade na matriz eltrica do Brasil), passando dos atuais 86% para 88% at 2020, ndice bem acima da mdia mundial, que de 18%. Prevalece tambm, a inteno do Governo em diminuir a participao dos derivados de petrleo na matriz energtica, passando de 37,8% (referente a 2010) para 30,4%, ampliando o uso dos produtos da cana-de-acar, de 17,7% para 21,8%. Mesmo com novos investimentos em regies ainda no tradicionais, como os estados do Rio de Janeiro e Bahia, ainda prevalece certa desconfiana quanto ao meio pelo qual o Governo pretende atingir essa meta, caso continue a focar sua ateno no controle da inflao mediante os preos da gasolina, desestimulando desta forma um volume maior de investimento de longo prazo na indstria sucroenergtica.

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6 CONSIDERAES FINAIS

O setor sucroenergtico, como parte do agronegcio nacional, apresenta elevada vulnerabilidade a fatores exgenos, os quais esto fora do mbito de controle dos agentes desse setor. Esses fatores so caracterizados no apenas como aqueles tpicos de qualquer cadeia agrcola - como os problemas climticos ou a sazonalidade da produo-, como tambm pelo prprio ambiente institucional dentro do qual a indstria canavieira esteve inserida, tiveram sua relevncia dentro do processo de crescimento desta no pas. Dentre os determinantes do desenvolvimento desse mercado, a ocorrncia de crises financeiras se destaca como uma varivel de elevada relevncia nesse processo. Ao se analisar o elevado nmero de crises (prximo a quinze, dentre as analisadas por este trabalho) pelo qual o setor sucroenergtico passou e tem passado at os dias atuais e as consequncias diretas que estas tiveram no processo de desenvolvimento deste mercado no pas, confirma-se a hiptese da relevncia desses fenmenos econmicos para o setor em questo. Como se pde perceber ao longo deste trabalho, as principais medidas adotadas nesse setor ao longo da histria foram originrias de momentos de crise. Dentre essas medidas, o incio da interveno estatal na dcada de 1930 se destaca como uma das principais alteraes, por ser responsvel pela determinao de todo o processo de expanso, modernizao e consolidao do setor ao longo do sculo XX, sendo que seus efeitos na organizao do mercado e estrutura so visveis at os dias atuais. Clamado pelos prprios agentes do setor, diante das constantes crises de superproduo pelas quais o setor vinha passando no incio do sculo XX, teve sua concretizao aps a ocorrncia da crise de 1929, a qual restringiu o mercado de exportao para o acar brasileiro. Alm disso, outro perodo da histria desse setor que se destaca - o fomento ao mercado de etanol combustvel - tambm foi estimulado pela ocorrncia de crises econmicas, neste caso, entretanto, tratando de crises externas ao setor sucroenergtico (crises do petrleo), que tiveram efeitos sobre o mercado dos derivados da cana. Da mesma forma, a atual crise pela qual o setor vem passando, originria da crise de superproduo irrompida antes de 2008 no setor, da prpria crise financeira global de 2008 e, atualmente, da crise da poltica de fixao de preos da gasolina, tem contribudo para estimular novos investimentos por parte dos empresrios, os quais se veem forados a se adequar ao desincentivo por parte do Estado em relao ao setor, e exigindo, junto a este, uma clara posio sobre o real papel do etanol, daqui para frente, na matriz energtica nacional. 98

Outros tipos de investimentos, como a diversificao dos produtos derivados da cana, tm ganhado maior destaque como soluo para a atual a crise. Dentre essas alternativas, a gerao de bioeletricidade tem despontado como uma potencial nova possibilidade, a qual, se concretizada, pode dar uma nova tendncia para o setor. A anlise deste trabalho tambm permite destacar as similaridades observadas sobre a ocorrncia de algumas crises, seja pelo fator gerador, como no caso das oscilaes dos preos internacionais do petrleo nas crises da dcada de 1970 e nos tempos atuais, assim como nos desdobramentos observados, como na preferncia por um dos derivados no mix de produo do setor. Futuros estudos podem ser conduzidos no sentido de abranger anlises mais focadas na comparao entre as crises que afetaram o mercado sucroenergtico, analisando suas similaridades e diferenas em variveis como tempo de durao, natureza da crise, velocidade de recuperao etc.

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