Vol.3, N 1, jan/ jun - 2012 ISSN: 1982-5447 www.cgs.ufba.

br Revista do Centro Interdisciplinar de Desenvolvimento e Gesto Social - CIAGS & Rede de Pesquisadores em Gesto Social - RGS

OS GRILHES DA GESTO PBLICA: O PROCESSO DECISRIO E AS FORMAS CONTEMPORNEAS DE DOMINAO PATRIMONIALISTA

The shackles of public management: decision-making and contemporary forms of patrimonial domination

di Augusto Benini* lcio Gustavo Benini** Henrique Tahan Novaes***

*Doutorando em Educao pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul UFMS. Professor Assistente (UFT). Endereo: Rua do Dlar, 412, Vila Carlota, Campo Grande/MS. CEP: 79051-530. E-mail: edibenini@hotmail.com **Doutorando em Educao pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul UFMS. Professor Assistente (UFMS). Endereo: Rua do Dlar, 412, Vila Carlota, Campo Grande/MS. CEP: 79051-530. E-mail: elciobenini@yahoo.com.br ***Doutor em Poltica Cientfica e Tecnolgica pela Universidade Estadual de Campinas. Professor Assistente Doutor (UNESP). Endereo: Rua Jos Camarinha, 435, Bairro Maria Isabel, Marlia/SP. CEP: 17516-220. E-mail: hetanov@yahoo.com.br

RESUMO Pretende-se, com este trabalho, abordar a administrao pblica brasileira, especialmente o papel central dos dirigentes pblicos indicados por imperativos de governabilidade poltica, principalmente nas relaes executivo e legislativo. Enquanto a forma de escolha desses dirigentes tem um peso considervel sobre o resultado das polticas pblicas, a chamada nova administrao pblica, ou administrao pblica gerencial, declara que a ineficincia do setor pblico causada pelo excesso de controle, formalismo e funes, propondo, alm da reduo do seu escopo e patrimnio, formas ditas gerenciais de formulao e execuo de polticas pblicas. Com isso, questiona-se at que ponto so vlidos os pressupostos da administrao pblica gerencial, e em que medida tal proposta supera o atraso na gesto pblica ou, ao contrrio, apenas encobre os

mecanismos que impedem a sua democratizao efetiva. Para sustentar e dar subsdios a esta argumentao, buscou-se recuperar, de forma articulada, tanto a anlise crtica das organizaes burocrticas, como uma anlise histrica da formao do Estado brasileiro. PALAVRAS-CHAVE Administrao Cargos Pblicos. ABSTRACT This article approaches the Brazilian public administration, especially the central role of director-general indicated by the imperatives of political governance, especially in relations Pblica. Democracia.

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

85

CADERNOS GESTO SOCIAL

executive and legislative. While the form of choosing leaders have an important bearing on the outcome of public policy, the so-called new public management states that public sector inefficiency is caused by excess of control, formalism and functions. The new public management proposes reduction of scope of the State and its patrimony as well as a managerial form of formulation and implementation of public policies. Thus, we question if these assumptions are valid in public management, and if this proposal overcomes the delay in public administration or, rather, only conceals the mechanisms that prevent effective democratization. To sustain this argument, we turned to the critical analysis of bureaucratic organizations as well as the historical analysis of the formation of the Brazilian state. Key words Public Administration. Director-general 1. Introduo Partindo do reconhecimento de que o atraso poltico e o uso reiterado de prticas contrrias ao interesse pblico no apenas persistem no cotidiano da gesto pblica brasileira, como tambm se cristalizam na prpria estrutura do Estado e num determinando conjunto de formas e canais de codeterminao na relao Estado e Sociedade, que procuramos discutir, no espao deste texto, um elemento que, talvez, seja o pilar principal de sustentao dos grilhes privados e patrimonialista da gesto pblica: a problemtica dos dirigentes pblicos, especialmente no que diz respeito aos processos decisrios de escolha, nomeao e, por consequncia, de direo e avaliao do servio pblico. Tendo em vista que, segundo uma considervel anlise de importantes pesquisadores (DEMO, 2006; MOTTA, 1986), a Administrao Democracy. Pblica no Brasil ainda estruturada por uma lgica patrimonialista, advogamos que o principal determinante deste tipo de gesto pblica reside na dinmica dos cargos de confiana de governo - tambm conhecidos como cargos de livre provimento. Estes abrangem quase a totalidade dos cargos de direo nas mltiplas organizaes estatais e determinam, decisivamente, a natureza das aes do aparelho estatal (CMARA, 2009). Nesse horizonte, procuramos elaborar uma perspectiva explicativa e reflexiva que possibilite clarear as razes e mecanismos do atraso persistente na gesto pblica brasileira e, com isso, enfatizar a importncia e a pertinncia da problemtica da organizao do aparelho estatal, principalmente em relao luta histrica por sua democratizao efetiva. Dito de outra forma, procuramos evidenciar quais so os determinantes que impedem a superao do Estado capitalista brasileiro. A abordagem do objeto em questo foi composta por uma linha argumentativa que, em um primeiro momento, realizou - por meio de anlise histrica da realidade imediata - a recuperao das principais questes tericas e estudos crticos do contexto brasileiro. Teve-se a perspectiva histrica como fonte de anlise principal, em conjunto com uma apreenso preliminar, a partir de fatos reiterados e notrios, das dinmicas estruturantes da administrao pblica brasileira, sob um olhar crtico e investigativo, para que, em um segundo momento, o concreto fosse reconstrudo, j no como um concreto imediato, mas como uma sntese de mltiplas e complexas determinaes (MARX, 2003, p. 248). Apesar de aparente deficincia emprica, advogamos que apreender a realidade da administrao pblica brasileira, de tal forma que seja possvel construir um objeto de estudo e uma reflexo terica significativos e abrangentes, ainda que a primeira vista seja limitada, no que diz respeito correta apurao de dados e variveis (que muitas vezes no so disponibilizados), pode-se perfeitamente buscar uma orientao investigativa, uma vez que alguns fatos so de

86

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

Vol. 3, N. 01, jan/jun - 2012

conhecimento pblico e notrio. O problema reside exatamente em discernir o que tais fatos ocultam - o mundo das aparncias - e o que esses mesmos fatos podem revelar - a busca da essncia dos fenmenos -, permitindo, dessa forma, recuperar o movimento e algumas dinmicas-chave de anlise, desde que corretamente compreendidas e confrontadas com todo o conhecimento terico j acumulado. Recorrendo a esse caminho dialtico, que vamos iniciar a discusso da temtica aqui proposta primeiro lanando mo de um esforo de agregar e compreender alguns fatos e notcias recorrentes sobre o funcionamento da Administrao Pblica Brasileira, para, em seguida, realizar uma anlise mediada por categorias conceituais que articulem chaves essenciais de apreenso do objeto de estudo, abrindo a possibilidade de uma posterior sntese e/ou criao de novas matrizes explicativas. 1. A Prxis da Administrao Pblica Brasileira da aparncia a essncia 1.1 Questes latentes e perplexidades Podemos observar, tanto nos grandes meios de comunicao, como tambm em algumas perspectivas tericas de inspirao neoclssica ou liberal, a insistente desqualificao da esfera pblica, taxada como sendo, supostamente, um lcus permeado por ineficincias, pela pequena poltica, pelo comodismo por parte dos servidores concursados, estrutura autorreferenciada de controle e, enfim, como sendo o principal obstculo para o livre desenvolvimento das foras produtivas e bemestar geral. O Estado brasileiro, segundo tal concepo, visto como o grande culpado da crise econmica dos anos 1980 e 1990 (as chamadas dcadas perdidas e/ou vendidas), explicao esta que pode ser observada, de forma clara, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que elege como vilo o Estado e suas formas de interveno na reproduo material da sociedade (BRASIL, 1995), silenciando sobre outras questes advindas da prpria estrutura econmica de uma nao subordinada, dependente e com vrios projetos de sociedade (ou, simplesmente, projetos de dominao) em conflito ou disputa. Um dos principais argumentos para justificar essa viso do Estado como vilo a crtica, tambm persistente, de uma excessiva carga tributria, criando a imagem de que pagar impostos, ou contribuir com o fundo pblico, um mal em si, sem nenhuma referncia ou ponderao mais aprofundada dos significados e problemticas da formao e distribuio da riqueza social. De fato, h que se reconhecer que um grande desafio compreender, alm das aparncias ou vises imediatistas, porque o Estado Brasileiro alcanou, no ano de 2009, uma carga tributria prxima aos 34,28% do PIB (Produto Interno Bruto)1, patamar este comparvel ao dos pases considerados desenvolvidos, mas, ao mesmo tempo, suas polticas pblicas, como um todo, vm apresentando resultados e um retorno pouco satisfatrio para a populao. Ressaltamos que esse baixo retorno est expresso em diversos indicadores, como baixo IDH (ndice de Desenvolvimento Humano), alta concentrao de renda (configurando numa das sociedades mais desiguais do mundo) e altos nveis de pobreza, marginalidade e violncia. Conjuntamente a essas questes, tem-se uma srie de problemas estruturais em vrios setores, como no sistema de sade, educao, desenvolvimento rural e infraestrutura, e um persistente, ou mesmo crescente, fluxo de riquezas para o exterior, por meio ou do pagamento das obrigaes da dvida pblica (que em 2010, segundo o movimento auditoria cidad da dvida pblica, ultrapassou a marca dos 40% do oramento pblico federal), ou na forma de remessas de lucros2. Temos, aqui, tanto questes que dizem respeito a eficincia (melhor uso dos recursos) e eficcias (cumprimento dos objetivos e metas) das aes da gesto pblica, como tambm a questo

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

87

CADERNOS GESTO SOCIAL

da efetividade (entendimento correto das causas de um problema) das polticas pblicas analisadas em conjunto. As explicaes das causas dessa realidade problemtica so vrias e, muitas vezes, desencontradas. H desde argumentos excessivamente simplistas at posturas ideolgicas de certa forma preocupantes, como aquelas nas quais se declara que a prpria ideia de bem pblico e democracia so custosos demais e barreiras para o desenvolvimento3. No limite, dentro de tal lgica, o atendimento s necessidades ou mesmo aos anseios de cada ser humano e de cada cidado passa a ser visto como problema e no como objetivo primordial de uma nao que quer ser, minimamente, civilizada. Sem desconsiderar uma anlise metodolgica de longo alcance, que evidencia o carter predominantemente burocrtico e capitalista dos Estados Nacionais - uma vez que boa parte do fundo pblico est direcionado para interesses privados de organizar ou mesmo fomentar a acumulao de capital -, mas, tendo tais referncias como contexto do presente argumento, nossa anlise elege as dinmicas de mdio alcance, do Estado, como eixo de investigao e reflexo. Dessa forma, considerando toda a reflexo crtica j acumulada, especialmente no campo da cincia poltica e da sociologia, sobre a particularidade do Estado Brasileiro, entre outros assuntos correlatos, nosso foco foi o de aprofundar esse debate no que diz respeito dinmica da administrao pblica nos seus determinantes decisrios. Isso porque entendemos que, no intervalo entre as grandes opes polticas e a ponta de execuo das polticas pblicas, existe um espao intermedirio de deciso que afeta, de maneira direta, o grau de eficcia e eficincia das aes do Estado Brasileiro, ou mesmo a prpria qualidade e postura dos trabalhadores do aparelho estatal (servidores pblicos). Este intervalo pouco percebido socialmente. Tal espao , justamente, o campo da administrao pblica no seu aspecto mais delicado, a saber: o processo decisrio e a distribuio do poder, estruturados na dinmica de escolha dos dirigentes pblicos. Nessa perspectiva, importante esclarecer que uma coisa estruturar a direo macro poltica, econmica e ideolgica de uma sociedade, opes estas que seriam, em princpio e no exclusivamente, processadas e condensadas dentro da dinmica polticoeleitoral e determinadas pelas relaes sociais e estrutura econmica. Outro ponto diz respeito como e de que forma sero encaminhadas tais macrodiretrizes, o que implica, tambm, numa forte dimenso de disputa poltica - no sentido de formao do interesse pblico dentro de um processo permeado por inmeras decises, estas no menos importantes. Essa dimenso, ou momento, pautada pela arena administrativa e no, como nas grandes decises de Estado, pela arena eleitoral, ou seja, nem a arena eleitoral reduz ou esgota o processo poltico, e nem a arena administrativa prescinde ou est ausente dele; ambos so momentos diferenciados e constitutivos na concretizao do chamado interesse pblico - ainda que tal interesse no seja, de fato e a rigor, a expresso de uma vontade geral. 1.2. A hegemonia da Administrao Pblica Gerencial A administrao pblica gerencial surge no contexto de crise fiscal do Estado que expressa, por um lado, uma crise econmica, logo, dificuldades de arrecadao e aumento do custeio, e, por outro, crise de pagamento da dvida pblica (com o aumento expressivo dos juros). Aqui, comea a ganhar mais fora o Estado Mnimo para os trabalhadores e o Estado Mximo para o capital, principalmente para o capital financeiro que, como vimos, abrange parcelas crescente do oramento pblico federal. Nesse cenrio, o baixo crescimento e a crise da dvida diminuem a capacidade de investimentos pblicos, ao mesmo tempo que potencializam as prticas patrimonialistas

88

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

Vol. 3, N. 01, jan/jun - 2012

que, historicamente, veem no fundo pblico uma fonte para manter status e renda em patamares elevados nos momentos de crise econmica generalizada. Trata-se, ento, de mltiplos passivos que determinam a agenda pblica. Como consequncia, desencadeia-se um conjunto de processos de desmonte de aes e prioridades pblicas, bem como a precarizao das rotinas administrativas. Logo, evidenciaramse, num segundo momento, de forma explcita e quase insustentvel, as falhas operacionais e um processo administrativo por demais oneroso e formalista. justamente neste contexto no qual se inscreve a ideia-proposta de se constituir, no Estado Brasileiro, uma administrao pblica gerencial. Tal proposta, inspirada no gerencialismo anglo-saxo, inclui uma suposta noo de avano e progresso na gesto pblica, partindo do pressuposto que a administrao pblica patrimonialista foi completamente superada pela administrao pblica burocrtica, e que esta, por sua vez, seria superada pela chamada nova administrao pblica ou administrao pblica gerencial. Em outras palavras, as propostas administrativas da nossa elite sempre ganham um ar de novidade, mas nunca tem como fundamento a superao do Estado capitalista brasileiro estruturado para manter o processo geral de acumulao privado. Nessa concepo gerencialista, o centro irradiador da ineficincia estatal a burocracia, mas esta entendida tanto como normas e formalidades, exigidas para todas as aes do setor estatal, como tambm como corpo tcnico autorreferenciado, representado pelo conjunto dos servidores pblicos concursados. Logo, para essa viso, burocracia sinnimo de papelada, formalismo, controles como um fim em si, de forma exaustiva e quase irracional, sem priorizar os resultados, como tambm sinnimo de um corpo tcnico dotado de estabilidade e, por isso, acomodado, improdutivo e livre de quaisquer tipos de avaliao ou responsabilizao perante a populao. Tal concepo sobre o Estado e a Administrao Pblica motivou um conjunto de reformas que alcanaram desde uma dimenso estrutural-patrimonial - como foram as privatizaes a preos praticamente simblicos (em relao ao seu real patrimnio, rentabilidade e posio estratgica) que aniquilaram todo um setor estatal produtivo - passando pela contrarreforma educacional (novas teorias e vises sobre gesto pblica difundidas nos cursos de graduao, livros, cursos de especializao etc), at a questo de gerenciamento propriamente dito, como a introduo, nos vencimentos dos servidores, de gratificaes por desempenho ou que variam o seu valor conforme algumas regras de controle hierrquico ou avaliativo, alm das terceirizaes com salrios muito baixos e sem direitos trabalhistas4. Em linhas gerais, a construo do Estado mnimo para os trabalhadores e mximo para o capital financeiro se d em trs planos: no plano ideolgico, a retomada de ideias que ficaram adormecidas at os anos 1960 - a teoria neoclssica em oposio aos ventos keynesianos que sopraram no ps-guerra; o plano material, em polticas de baixo crescimento, abertura comercial, polticas de favorecimento ao capital financeiro, privatizaes etc; e no plano jurdico, a inconstitucionalidade das leis republicanas. No que se refere criao de obstculos aos movimentos de resistncia, podem-se citar a priso de lideranas de movimentos sindicais ou sociais, fragmentao dos movimentos sociais e chantagem ideolgica ou punio exemplar da contestao. Nesse sentido, em alguma medida, a ideologia do burocrata maraj encostado no seu trabalho sem fazer nada e vivendo s custas do povo ajudou a preparar o terreno para o saqueio dos bens pblicos. neste ponto que vamos avanar na nossa anlise, especialmente tendo em vista algumas referncias fundamentais de anlise.

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

89

CADERNOS GESTO SOCIAL

1.3. Dirigentes Pblicos e Processo Decisrio Em que pese todo o discurso da melhoria de desempenho e aumento da eficincia do Estado, pode-se dizer que as reformas promovidas no bojo da Administrao Pblica Gerencial ampliaram o carter burocrtico do Estado, uma vez que parte expressiva das decises normativas e as relacionadas alocao de recursos e das prioridades de investimentos continua concentrada ou, at mesmo ,foi ampliada, na cpula da Administrao Pblica Federal, em especial nos cargos de livre provimento. Nesses cargos so decididos no somente o montante de recursos a ser utilizado, mas, sobretudo, a sua forma de utilizao, metodologia de trabalho e prioridades/cronograma na alocao das rubricas oramentrias disponibilizadas. Certamente, o oramento federal resultado de um extenso e minucioso embate poltico, envolvendo tanto o executivo como o parlamento, mas com hegemonia do executivo. Como resultado, configura-se uma forma de repartio do fundo pblico, tanto para a acumulao do capital (na forma de pagamento dos servios da dvida ou aes que ampliem a mercantilizao de necessidades sociais, como a habitao, citando alguns exemplos), como na estratgia de governo (distribuio entre os ministrios e demais rgos pblicos das receitas). Entretanto, o volume disponvel para um determinado rgo, programa ou projeto no o determinante exclusivo do resultado dessa poltica pblica. H que se considerar a existncia de um espao considervel de decises que dizem respeito ao tempo, forma, metodologia, recursos humanos, entre outros aspectos prticos, que podem potencializar ou, no sentido contrrio, instrumentalizar e anular por completo o propsito de uma dada poltica pblica, conforme a combinao desses diferentes fatores decisrios5. justamente nessa arena decisria que est, no nosso argumento, as determinantes do processo de elaborao e implementao das polticas pblicas, com uma considervel concentrao decisria nos cargos de dirigentes pblicos. Nunca demais lembrar que esta caracterstica do Estado Brasileiro se arrasta desde o Estado Colonial. Para Konder (2006*), as decises estratgicas no Brasil sempre estiveram nas mos de poucas pessoas. Mas um ponto importante a se destacar diz respeito ao fato de a quase totalidade dos cargos de dirigentes pblicos ser, tambm, cargos de livre provimento, ou seja, nomeados pelo critrio de livre nomeao e exonerao do chefe imediato que, no limite, o chefe do executivo. nica exceo relevante a escolha, por meio de votao, dos dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior (IFES). Ainda assim, tal exceo no livre de outros embaraos e restries burocrticas ou polticas. Basta lembrar, por exemplo, o caso recente da USP onde o Governador Jos Serra escolheu o segundo candidato mais votado, numa eleio para reitor, o que em si uma deciso legal, mas antidemocrtica. importante evidenciar que, assim como acontece na distribuio do fundo pblico, tais escolhas so determinadas, tambm, por uma sutil disputa poltica, dentro de uma arena dotada de pouca transparncia e, provavelmente, baseada em vrias e reiteradas barganhas imediatistas e/ou eleitoreiras. Nesta arena, tais cargos acabam por se converter em elementos de governabilidade no parlamento, o que refora o seu valor decisrio e peso poltico, negociados com determinados agrupamentos polticos em troca de apoio parlamentar ao governo. Dado o rigor legal-formal imposto ao executivo, obviamente, este s pode governar com maioria parlamentar, dentro de uma lgica de presidencialismo de coalizo. Dessa forma, os cargos de dirigentes pblicos, tanto do primeiro escalo, como na gerncia mdia, ao contrrio de se qualificarem como a ponte entre as grandes prioridades de uma nao, voltadas para as polticas pblicas,

90

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

Vol. 3, N. 01, jan/jun - 2012

tais cargos se convertem, de forma hegemnica, em instrumento de governabilidade no executivo e no parlamento, para o governo, e instrumento eleitoral ou de poder, para o grupo de interesse beneficiado.
Quadro 1: Quadro de referncia do Poder Executivo Federal
Descrio Cargos de Direo de Assessoramento Superior DAS Percentual de DAS sem vnculo com o Estado Total de Cargos Comissionados Total de Cargos e Funes de Confiana e Gratificao Total de Servidores Pblicos do Executivo Federal na ativa Indicadores 21.281 27,5% 23.874 81.820 869.752

Nota. Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Boletim Estatstico de Pessoal. Maro de 2010.

Como podemos observar no quadro 1, h um quantitativo expressivo de cargos de livre provimento em relao ao numero de servidores efetivos, como, tambm, h um peso excessivo de funes gratificadas, o que refora ainda mais a diviso hierrquica do trabalho dentro do aparelho estatal, fortalecendo uma lgica de governo/ controle e no de estado/espao pblico. Alguns estudiosos apontam que, na mdia, em pases como Frana, Alemanha e Inglaterra, considerados pases desenvolvidos e com uma considervel rede de proteo social, os cargos de livre provimento do executivo federal no passam de 500, enquanto que no Brasil estamos na ordem de 23 mil. Porm, argumentamos que no apenas a quantidade, ainda que esta seja de grande relevncia, pois pode se tornar facilmente em instrumento de cooptao de lideranas e eventuais opositores, mas, sobretudo, a qualidade, a viso de mundo dos dirigentes e o peso decisrio desses cargos, so fatores que revelam a qualidade da administrao pblica em vigor atualmente. Aqui, caberia uma ampla pesquisa que verificasse em que medida

a destruio parcial ou completa do Estado do Bem-Estar social e o concomitante avano do capital financeiro interferiram na diminuio da participao dos trabalhadores na gesto pblica europia, por exemplo. Para Mszros (2002), o enfraquecimento da Carta dos Direitos nos Estados Unidos, o desmantelamento do julgamento por jri na GrBretanha e de uma pletora de liberdades civis associadas so parte da reduo da democracia a um rito eleitoral, qual seja: a competio entre partidos indistinguveis para ganhar a administrao de um Estado de ideologia nica. O poder de deciso da Suprema Corte em matria constitucional, o monoplio financeiro sobre a imprensa, o rdio, a Lei Patriota etc, os enormes gastos eleitorais, que impedem eficazmente a formao e o funcionamento de verdadeiros partidos democrticos junto aos tradicionais monoplios capitalistas, o emprego de meios terroristas pelo Estado, principalmente nos EUA, so sintomas da falncia da democracia capitalista (MSZROS, 2002; PINASSI, 2009). No difcil deduzir, ou mesmo de explicar, especialmente a luz de vrios fatos notrios como denncias de abuso de poder de superintendentes ou secretrios, que quando um cargo pblico vem a ser instrumentalizado como meio de poder de um ator social, ou mesmo de um grupo poltico, este cargo ser torna praticamente uma propriedade privada, de acordo, assim, com a lgica e as prticas, eminentemente, patrimonialistas. O poder dos grupos polticos pode se manifestar tanto em favorecimentos e outros mecanismos de privatizao do setor pblico, como tambm em estratgias eleitorais6. Logo, os ocupantes de um cargo de livre provimento tendem a instituir verdadeiros feudos para defender seu posto, construindo um conjunto de estratgias no intudo de evitar mudanas e manter o status quo. Com isso, a preocupao com a melhoria do servio pblico fica relegada para o segundo plano, sendo instrumentalizada para aquela prioridade. Podemos elencar tais estratgias de

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

91

CADERNOS GESTO SOCIAL

manuteno do poder em vrias perspectivas, como a centralizao de informaes e decises, impondo, assim, o mximo de dependncia a todos os seus subordinados, e,tambm, na forma de se avaliar os servidores pblicos, por parte da direo com cargo de livre provimento, que tende a seguir a mesma lgica de confiana e lealdade ao chefe, e no o critrio de comprometimento e profissionalismo para com o servio pblico. Obviamente que tal meritocracia invertida fonte de desmotivao, perplexidade e, principalmente, de alienao do trabalho, havendo, dessa forma, pouco ou mesmo nenhum incentivo a ideias inovadoras, o que impede o crescimento profissional de quem poder ser, sob a lgica de cargos de confiana, uma futura ameaa ao seu status. Nesse sentido, o conjunto dos servidores pblicos concursados tende a uma estratgia defensiva, ou a se resignar lgica dominante, ou, simplesmente, cede ao pragmatismo de seguir as formalidades e receber o salrio, fatos confundidos com os esteretipos de preguia, comodismo ou incompetncia, como se tais qualidades fossem inerentes ao servio pblico, e no frutos da nossa histria, frutos de um tipo de trabalho alienado e instrumentalizado, tendo como consequncia a formao reiterada de um tipo de servidor vinculado manuteno do status quo. Como nos ensinam Motta (1981;1986) e Tragtenberg (1974), os estudos sociolgicos de Max Weber (1994) sobre a burocracia no significaram que este pensador inventou a lgica ou os princpios burocrticos, e menos ainda que a defendesse como modelo de sociedade ou de organizao. Em geral, h uma confuso a respeito do mtodo de tipo ideal de investigao cientfica elaborado por Weber (1994), com uma suposta viso de burocracia weberiana como se o fenmeno burocrtico tivesse sido idealizado ou inventado por ele. Na realidade, para se compreender tal fenmeno social, o autor buscou isolar as diversas caractersticas, observadas nas organizaes, e condens-las ao que ele chamou de tipo ideal, ou seja, a lgica burocrtica na sua configurao mxima, composto por todos os instrumentos e mecanismos de dominao racional-legal inventados em diferentes momentos e situaes histricas7. Dessa forma, longe de significar apenas uma forma de organizao ou de administrao, a burocracia caracterizada por ser um sistema social de dominao, baseada na separao elementar entre concepo e execuo do trabalho, numa relao hierrquica de subordinao, seja no Estado ou nas corporaes. Nesse horizonte, Motta (1986) argumenta que a lgica burocrtica , em ltima anlise, alienante e irracional, pois a sua suposta racionalidade est referenciada apenas no escopo limitado do controle hierrquico e na finalidade de acumular capital, e no em quaisquer parmetros de avaliao mais amplos de retorno social ou efetividade. Nas palavras de Motta e Bresser Pereira (1980):
Todo sistema social administrado segundo critrios racionais e hierrquicos um organizao burocrtica. Haver organizaes burocrticas mais flexveis ou mais rgidas, mais formalizadas ou menos, mais ou menos autoritrias. Mas todas sero organizaes burocrticas desde que o sentido bsico do processo decisrio seja de cima para baixo (MOTTA; BRESSER PEREIRA, 1980, p.13).

2. Principais referncias tericas para uma abordagem crtica sobre a administrao pblica Para reforar os argumentos j esboados anteriormente, imprescindvel recuperar, no seu contexto e integridade, parmetros de anlise a respeito da Administrao Pblica. Dessa forma, destacamos os conceitos de Administrao Pblica Patrimonialista, Administrao Pblica Burocrtica, Administrao Pblica Neopatrimonialista e Administrao Pblica Psburocrtica.

92

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

Vol. 3, N. 01, jan/jun - 2012

Seguindo os passos desses autores, em ltima anlise, teramos trs variaes ou formas de organizao burocrtica:
Temos pelo menos a organizao burocrtica patrimonial, pr-capitalista; a organizao burocrtica clssica, racional-legal, disciplinadora; a organizao burocrtica tecnocrtica, orientada para a produo [...] Todas, entretanto, so antes de mais nada organizaes burocrticas porque administradas segundo critrios de eficincia e forma hierrquica, estruturando-se o poder sempre de cima para baixo (MOTTA; BRESSER PEREIRA, 1980, p.13).

Os autores completam seu raciocnio com a seguinte reflexo:

Isso no significa, entretanto, que no exista nenhuma alternativa para a organizao burocrtica. Ela existe exclusivamente na forma de organizao democrtica ou autogestionria em que a racionalidade administrativa se expressa no sentido inverso, de baixo para cima (MOTTA; BRESSER PEREIRA, 1980, p.13).

Podemos observar claramente que uma forma de administrao pblica psburocrtica somente seria possvel na forma de uma organizao efetivamente democrtica ou autogestionria, que combine lutas de curto, mdio e longo prazo, rumo a uma sociedade para alm do capital (MSZROS, 2002). Dessa forma, podemos observar que a revoluo burguesa super tardia, promovida por Getulio Vargas, no foi linear, incorporandose vrios aspectos do velho no novo, sem excluir totalmente do jogo poltico as foras do Brasil agrrio-exportador. Logo, a introduo de imperativos produtivistas, especialmente para se viabilizar um processo de industrializao e modernizao capitalista no Brasil, levou incorporao de vrios elementos tecnocrticos, ou seja, de uma burocracia centrada na produo, cuja racionalidade reside em potencializar os meios mais adequados para este fim, sem superar mecanismos de dominao patrimonialistas, que

acabam por ser sofisticados ou disfarados em outros artifcios menos bvios; basta ver a introduo de elementos tayloristas no Estado brasileiro dos anos 1930-1940. Nesse sentido, muda-se a forma de organizao, e os seus objetivos, sem se mudar a lgica de dominao de cunho essencialmente burocrtico, cujo processo decisrio funciona de cima para baixo. Porm, pode-se observar que a conciliao entre uma burocracia de controle com uma burocracia de produo (o pensamento e a prtica tecnocrticas nas empresas e corporaes), nem sempre se caracteriza como um processo livre de embaraos ou antagonismos. Enquanto que nas formas pr-capitalistas de burocracia o quesito central era a eficcia do controle, j na sua maturao, em burocracias de produo, a racionalidade est vinculada eficcia no aumento da acumulao, que potencializada pela ideia de eficincia administrativa ou gerencial, em que se busca o melhor resultado com o menor custo ou esforo possvel. Vale ressaltar que a racionalidade da lgica burocrtica, como esclarece Motta em algumas das suas obras (1980 e 1981), diz respeito a um fim determinado, ou seja, a produo capitalista. Logo, neste contexto, ganha relevo a ideia de eficincia dentro da organizao burocrtica, no sentido de potencializ-la e no dificult-la por meio de exigncias formais e mecanismos de controle. Tais restries ou embaraos so, antes, uma disfuno dos processos administrativos ou, mesmo, um atrito com a formao anterior de burocracia patrimonialista do que sinnimos da prpria ideia de burocracia, confuso muito comum entre as pessoas em geral. importante, tambm, evidenciar que eficincia da produo capitalista est relacionada com a eficcia da acumulao de capital, e no com eficincia produtiva e eficcia econmica. Na eficincia da produo capitalista ou eficcia acumulativa (que determina a racionalidade burocrtica), busca-se o menor custo possvel com a mercadoria fora de trabalho

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

93

CADERNOS GESTO SOCIAL

e uma maior apropriao possvel de riqueza nas mos de poucas pessoas. Logo, o objetivo no produzir coisas teis ou necessrias s pessoas, mas to somente valores de troca. Com isso, quanto menor o tempo de vida de uma mercadoria e mais acelerado for a rotao de uma necessidade ou ciclo produtivo, mais produo e, consequentemente, desperdcios so criados e maior acumulao atingida (MSZROS, 2002)8. Ao contrrio, uma lgica de eficincia produtiva e eficcia econmica implica, a rigor, reduzir o desperdcio e aumentar o tempo de vida til dos valores de uso, fazendo definhar o carter de mercadoria dos bens produzidos. Adicionalmente, buscam-se maiores resultados em termos de bem-estar e satisfao dos seres humanos, caractersticas necessrias para a construo de uma sociedade para alm do capital. Porm, ao se pensar em um conjunto societal, necessrio, tambm, compreender as interconexes dos diferentes aspectos da reproduo social, dentro de uma viso de totalidade. Com isso, ganha relevo, tambm, o conceito de efetividade societal, que significa a escolha acertada das prioridades e das aes cujo impacto, no longo prazo e no conjunto de uma sociedade, seja o melhor possvel em termos de satisfao e avano social ou qualidade de vida para todos os membros dessa mesma sociedade. Portanto, com base em tais referncias e estudos, podemos afirmar que a administrao pblica burocrtica no supera a administrao pblica patrimonialista, mas, sim, se sobrepe com elementos de fuso - constituindo o neopatrimonialismo - e com elementos de divergncias ou conflituosos entre as necessidades de eficincia e as de controle. Em todos os casos e variantes, a lgica burocrtica permanece a mesma, sem alterao na sua essncia. Tendo em vista esse rigor conceitual, que questionamos, assim como outros pesquisadores (PAULA, 2005; BEHRING; BOSCHETTI, 2006; NOGUEIRA, 2005), os fundamentos ou mesmo a validade da proposta de administrao pblica gerencial. Tal proposta, supostamente, deseja, ou mesmo afirma, ser capaz de superar a lgica burocrtica, como se esta ltima j tivesse superado a lgica patrimonialista. Como vimos, o foco da administrao pblica gerencial passa a ser a eficincia nos processos administrativos, por meio de um conjunto de estratgias, com destaque busca por maior autonomia na aplicao de recursos por parte do gestor, gratificaes de desempenho, reduo ou extino do estatuto da estabilidade, terceirizaes, desconcentrao ou descentralizao do aparelho estatal, simplificao de processos e exigncias formais, entre outros. No limite, temos uma concepo de que a crise do Estado Brasileiro fruto da sua falta de eficincia administrativa (eficincia esta impedida pela excessiva burocratizao de processos), e no resultado dos movimentos contraditrios do capital, tanto na sua necessidade intrnseca de valorizao (desenvolvimentismo), como na perspectiva neoliberal de restaurao do poder de classe (Harvey. 2005), ou seja, os pressupostos da administrao pblica gerencial silenciam sobre as problemticas da reproduo do modo de produo capitalista, focando to somente os seus efeitos mais aparentes, como explica Paula:
A crise do nacional-desenvolvimentismo e as crticas ao patrimonialismo e autoritarismo do Estado brasileiro estimularam a emergncia de um consenso poltico de carter liberal que se baseia na articulao entre a estratgia de desenvolvimento dependente e associado, as estratgias neoliberais de estabilizao econmica e as estratgias administrativas dominantes no cenrio das reformas orientadas para o mercado (PAULA, 2005, p. 117).

Apesar de existir, de fato, uma srie de estratgias para a reforma do estado e melhoria da administrao pblica, dentro do contexto da proposta da administrao pblica gerencial, a nossa anlise de que h um peso expressivo sobre a figura do servidor pblico, em meio a pontuais melhorias de processos, reforando

94

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

Vol. 3, N. 01, jan/jun - 2012

uma viso superficial de que ele o grande responsvel e causador de grande parte do atraso e dos problemas na gesto pblica brasileira. Esta estratgia ideolgica que atribui ao servidor pblico a culpa pela ineficincia do Estado brasileiro, desconsiderando ou subestimando o papel dos dirigentes polticos na determinao das polticas de dominao pblicas, tem sido extremamente eficiente nos ltimos 40 anos. Nesse horizonte, no nosso entendimento, tal postura s veio a contribuir para se consolidar um conjunto de informaes distorcidas e desencontradas que confluram na construo do senso comum no qual o servidor pblico , a priori, incompetente, indolente, possuidor de vrias regalias e privilgios, e, por consequncia, causador direto da ineficincia e ineficcia do servio pblico brasileiro. Essa viso subestima ou ignora o processo de escolha ou, mesmo, de responsabilizao e controle dos dirigentes pblicos. Logo, no objeto de reflexo e problematizao. Por outro lado, como tpico da diviso hierrquica do trabalho - e essncia das organizaes burocrticas -, nas reformas da administrao pblica gerencial, houve uma concentrao ainda maior de poder decisrio na cpula do poder executivo, ampliando a diviso entre a concepo e execuo do trabalho, como descreve Paula ao analisar as reformas gerenciais no contexto do governo Fernando Henrique Cardoso:
Essas caractersticas so confirmadas quando analisamos a estrutura do aparelho do Estado ps-reforma, pois seguindo as diretrizes da nova administrao pblica, efetivou-se uma clara concentrao do poder no ncleo estratgico. Apostando-se na eficincia do controle social se delega a formulao de polticas pblicas para os burocratas. O monoplio das decises foi concedido s secretarias formuladoras de polticas pblicas e a execuo atribuda s secretarias executivas, aos terceiros ou s organizaes sociais, de acordo com o carter da atividade (PAULA, 2005, p. 142 ).

a partir desse artifcio, de centralizao do poder decisrio, que a viso gerencial vem eleger a estabilidade do servidor pblico como a causa determinante ou central de um conjunto de sequelas e posturas que vai desde o comodismo at o simples descaso para com a populao usuria dos servios pblicos9. Nessa perspectiva, temse uma lgica simplista na qual, para se resolver tal problema, basta eliminar a estabilidade e implantar mecanismos de avaliao e controle por meio de gratificaes de desempenho. Nesse sentido, a relao poltica, inserida no conjunto de interesses antagnicos do qual o Estado arena dos conflitos, acaba se tornando lcus de causa e efeito, numa perspectiva claramente fetichizada, determinista e positivista. Advogamos, aqui, que estamos vivenciando um quadro geral de desmotivao ou mesmo de perplexidade dos servidores pblicos. Porm, queremos reforar que tal fato, mais que causa da ineficincia da mquina pblica, provavelmente, deva ser explicado ou compreendido junto com todos os problemas que a administrao pblica brasileira enfrenta, como consequncia da organizao burocrtica ou, num plano mais amplo, da conformao histrica do pas, e no fruto de uma pseudo-determinante estabilidade e formalismo no servio pblico simplesmente declarada pelos idelogos do capital. Como a lgica burocrtica no se reduz a formalismos, papelada, entre outros, mas, sobretudo, diz respeito a um sistema social de dominao, de base hierrquica estruturada de cima para baixo, advogamos que, pelo menos, um ponto relevante a ser considerado reside no processo decisrio e na lgica da distribuio do poder organizacional, centrados nos cargos de livre provimento, inclusive como fonte de estranhamento do servidor pblico para com os usurios do servio pblico e para com o seu prprio trabalho, gerando vrias situaes de alienao ou resignao, conforme explica Motta:

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

95

CADERNOS GESTO SOCIAL

No esforo cotidiano de manuteno e expanso do poder, o burocrata defende-se dos aspirantes s posies de dirigentes. Em princpio, um aspirante um ameaa. Especialmente ameaador o aspirante competente. Por essa razo, comum a opo pelos medocres, salvo em casos de demonstraes seguidas de submisso oligarquia por parte dos aspirantes competentes. Os rituais de passagem nas organizaes burocrticas implicam demonstraes de submisso que devem representar a garantia de que o aspirante ao grupo no o ameaar, mas, ao contrrio, contribuir para a sua perpetuao. Com frequncia, a admisso de novos membros passa tambm pelo nepotismo, que garante que laos externos organizao, presos ao ordenamento social da famlia ou do grupo de amizade, contribuam para a reproduo ampliada da oligarquia organizacional (MOTTA, 1986, p. 60).

Negando o dualismo simplista de dirigentes competentes e servidores indolentes, ou, ao contrrio, dirigentes espoliadores e servidores inocentes, o que os estudos organizacionais sobre a lgica burocrtica ou burocracia patrimonialista demonstram a complexidade de artifcios e situao para a manuteno do poder e privilgios de uma classe, fraes de classe ou grupo social, que instrumentalizam o prprio aparelho do Estado para garantir seus interesses privados10. Neste antagonismo de interesses ou, como ensina o materialismo histrico, de luta de classes, temos a formao de uma classe de burocratas constituda com a funo de garantir a harmonia entre as classes em conflito ou mesmo evitar que tal conflito se desemboque na barbrie. Tal contexto ganha complexidade e dinmicas prprias em funo das particularidades histricas de cada pas; mas, vale reforar, sempre derivado dos antagonismos que estruturam um sistema de dominao de uma classe ou frao de classe sobre o conjunto da sociedade. Assim, podemos considerar a proposta de administrao pblica gerencial como

insuficiente ou ideologicamente comprometida com a manuteno da sociedade de classes, pois parte de uma questo equivocada, qual seja: a burocracia a causa da ineficincia das aes pblicas, quando essa mesma lgica pautada pela eficincia e racionalidade. Porm, como vimos, esses elementos so referentes e vinculados ao objetivo estruturante da acumulao capitalista. Claro que so necessrios mecanismos administrativos de deciso e articulao para o melhor uso possvel do tempo, recursos e do trabalho, buscando a melhor equao custobenefcio, ou seja, o mximo de eficincia; porm, o tipo de eficincia que vemos, conforme j argumentado e discutido, estruturado pelo modo de produo hegemnico, logo, pelo resultado das relaes sociais existentes, sendo a qualidade do processo decisrio um componente crucial desse resultado. O problema posto pela proposta da administrao pblica gerencial est, no mnimo, mal formulado. Em ultima anlise, levando em conta que a problemtica da gesto pblica sntese de mltiplas determinaes e contradies insolveis - a) diviso social e hierrquica do trabalho, b) produo baseada no valor de troca, c) propriedade privada dos meios de produo e d) controle das decises estratgicas da sociedade por uma tecnocracia empresarial ou estatal imposta pelo sistema sociometablico do capital - que justificamos a proeminncia de se compreender os mecanismos de composio da diviso hierrquica do trabalho dentro do aparelho estatal brasileiro. Enquanto os tericos do gerencialismo defendem que quem deveria suportar os passivos (literalmente pagar o pato) a burocracia estvel e os sindicatos dos trabalhadores, os autores marxistas procuram mostrar quais so os blocos de poder que vm conduzindo a sociedade civil e o Estado, e quais as motivaes para se condenar algo que outrora lhes serviu, sem desconectar o Estado como produto e produtor da nossa sociedade. Nesta perspectiva de anlise e

96

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

Vol. 3, N. 01, jan/jun - 2012

argumentao, indo alm da superfcie dos vrios dados e informaes dispersas, que evidenciamos a questo do processo decisrio como determinante de uma administrao pblica burocrtica patrimonialista, em particular, devido forma como hoje esto organizados e so nomeados os cargos de confiana ou como so escolhidos, avaliados e controlados os dirigentes pblicos (espao decisrio chave da arena administrativa), e no, dentro de uma viso reducionista, simplista e estereotipada que condena o estatuto da estabilidade do servidor pblico, por exemplo, por, supostamente, ser a causa do comodismo, atraso e desmotivao que caracterizam o servio pblico. 3. Consideraes Finais: por um controle democrtico dos dirigentes pblicos Procuramos argumentar, ao longo do texto, que a questo da burocracia est mal colocada, gerando uma srie de equvocos que podem, inclusive, dificultar o processo histrico de luta pelo autogoverno dos trabalhadores - na perspectiva de superao das mltiplas formas de alienao dos humanos (NOVAES. 2011) - e pela democratizao efetiva da riqueza social. Dessa forma, vimos que nem a administrao pblica gerencial supera a lgica burocrtica, e nem esta superou a administrao pblica patrimonialista. Ao contrrio desse processo linear, o que se pode observar a constituio de um patrimnio pblico, a chamada repblica, ou a separao jurdica entre o pblico e o privado, que implica na sofisticao da administrao pblica patrimonialista na forma de organizao burocrtica (formalismo, impessoalidade, entre outros). Entretanto, no que tange ao processo decisrio, os interesses hegemnicos so claramente os de alguns grupos privados, ou seja, h ainda a proeminncia do patrimonialismo como lgica estruturante da administrao pblica, ainda que esta assuma uma forma burocrtica ou gerencial. Superar tal formao histrica de organizao da riqueza socialmente produzida, aprisionada na lgica burocrtica, bem como um tipo de processo decisrio essencialmente patrimonialista, por definio, somente seriam possveis por meio da autogesto societal (ou seja, numa perspectiva de sociedade), como forma de organizao, e a gesto social, como processo decisrio. Longe de banalizar o conceito de autogesto e reduzi-lo a formas de participao das mais variveis e, muitas vezes, meramente formais, necessrio ter como referncia a democracia substantiva ou democracia direta fundamentada e estruturada por uma autogesto efetiva e societria (BENINI; BENINI. 2010). Dessa forma, consideramos que um ponto crtico para se avanar nas lutas emancipatrias e no prprio processo de democratizao da administrao pblica e superao do Estado capitalista, diz respeito forma de escolha e avaliao dos dirigentes pblicos. Nesse horizonte, seria importante buscar uma proposta que supere, ontologicamente, as dinmicas patrimonialistas de manuteno da dominao burocrtica. Neste caso, falta espaos adequados para que a sociedade civil participe, de forma consistente e progressiva, da gesto do setor pblico e dos assuntos vitais da sociedade11. E essa participao no deve ser apenas de cunho legitimador, eventual e pautada previamente pelos poderes do Estado, mas ela prpria precisa aglutinar outro tipo de poder. necessrio avanar para um tipo de participao direta, com capacidade deliberativa e procedimentos democrticos prprios, inclusive, para um aprendizado coletivo sobre o que vem a ser o viver democrtico; enfim, trata-se de desenhar um novo espao pblico, sustentando assim processos decisrios baseado na transparncia, entendimento mtuo, horizontes e no hierrquicos, consenso e emancipao, ou seja, viabilizando uma prxis concreta de gesto social (CANADO. 2011). Nos casos onde impossvel a democracia participativa, teremos que reforar mecanismos de democracia representativa com rodzio e

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

97

CADERNOS GESTO SOCIAL

revogabilidade dos cargos, nos quais a sociedade civil possa tambm exercer, diretamente, o seu papel de titular da coisa pblica. Bandeiras como a revogabilidade dos cargos, justia no separada do povo, a ausncia de diferenciaes abismais entre funcionrios pblicos e os outros trabalhadores foram levantadas na Comuna de Paris e podem ser atualizadas no sculo XXI. Tal espao poderia ser criado a partir da requalificao dos conselhos gestores setoriais ou temticos j existentes, criao de conselhos operrios adaptados para este sculo (MARTORANO, 2011), alm das vrias formas de oramento participativo experimentadas, as quais, de fato, foram importantes tentativas de se buscar uma outra esfera pblica. Mais que um espao consultivo e legitimador de algumas polticas pblicas, necessrio constituir um verdadeiro espao pblico deliberativo, no qual seriam discutidas, de forma ampla, aberta, transparente e democrtica, a formulao e os resultados de determinadas polticas pblicas. Estariam, tambm, em pauta o processo de escolha dos dirigentes pblicos, sua avaliao e a possibilidade de revogao dessas indicaes, ou seja, um tipo de Conselho Gestor de Controle Democrtico. Cabe ponderar, no entanto, que nossas elites s aceitaro esses instrumentos na medida em que o grosso do oramento estiver, ainda, em suas mos, e o povo estiver brigando pelas migalhas. Para que tais conselhos no se tornem, apenas, mais uma instncia pautada pelos chefes do executivo, reproduzindo a mesma lgica patrimonial de escolha dos dirigentes pblicos e, com isso, sem legitimidade, seu desenho institucional precisa estar pautado por uma lgica tico-poltica de emancipao humana e alicerado por procedimentos democrticoparticipativos concretos e no meramente formais ou ritualsticos. Com isso, tal desenho precisaria ser estruturado, a partir dos princpios autogestionrios, tais como a prerrogativa proeminente de seleo, nomeao, rodzio, avaliao e, quando necessrio, revogao dos cargos dos dirigentes pblicos, alm da prpria composio desses conselhos, que no podem se tornar espaos fechados e corporativos. Uma estratgia importante para tal proposta, seria ter na sua composio, alm dos servidores pblicos numa tentativa de quebrar a diviso hierrquica do trabalho -, representantes da sociedade civil, como de associaes comunitrias e de bairro, pessoas em geral e/ou profissionais independentes, ou seja, combinar uma srie de mecanismos, como delegao, representao direta, concurso, voto e sorteio, para a definio de conselheiros. Seria importante, ainda, criar mecanismos para garantir o seu pleno funcionamento, como local apropriado e uma estrutura administrativa mnima, contando sempre com um corpo de servidores concursados com o objetivo de assessoria, apoio e organizao das aes do conselho, de forma independente e no subordinada. bem provvel que essa forma de organizao societal demandar um nico espao fsico que possa abrigar diferentes conselhos, buscando uma esttica ou arquitetura que fortalea a viso de um novo tipo de espao pblico democrtico, para alm da gesto patrimonialista e burocrtica da riqueza social.

Refernciais ANTUNES, R. (Org). Riqueza e misria do trabalho no Brasil. So Paulo: Boitempo, 2006. BEHRING, E.; BOSCHETTI, I. (Org). Poltica social: fundamentos e histria. So Paulo, Cortez, 2006. BENINI, E. A.; BENINI, E. G. As contradies do processo de autogesto no capitalismo: funcionalidade, resistncia e emancipao pela economia solidria. Revista Organizaes e Sociedade. Salvador, v.17 - n.55, p. 605-619 Outubro/Dezembro 2010. BRASIL, Presidncia da Repblica. Plano Diretor

98

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

Vol. 3, N. 01, jan/jun - 2012

da Reforma do Estado. Braslia. 1995 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/publi_04/ COLECAO/PLANDI.HTM> Acesso em: 15 jul. 2010. _______, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Boletim Estatstico de Pessoal, Braslia, v. 15, n. 167, mar. 2010. BUCI-GLUCKSMANN, C. Gramsci e o estado: por uma teoria materialista da filosofia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1990. CMARA, L. M. O cargo pblico de livro provimento na organizao da administrao pblica. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 43, n. 3, p. 635-659, maio/jun. 2009. CANADO, A. C. Fundamentos tericos da gesto social (tese de doutorado). Lavras: UFLA, 2011. DEMO, P. Pobreza poltica: a pobreza mais intensa da pobreza brasileira. Campinas: Autores Associados, 2006. DRIA, P. Honorveis bandidos: um retrato do Brasil na era Sarney. Gerao editorial, 2009. HARVEY, D. O neoliberalismo: histria e implicaes. So Paulo: Edies Loyola, 2005. IANNI, O. Estado e capitalismo. So Paulo: Brasiliense, 2004. IPEA. Nota tcnica. Estimativa da carga tributria de 2002 a 2009. Braslia, 2010. Disponvel em: <http://agencia.ipea.gov.br/images/stories/ PDFs/100312_nt16dimac_cargatributria.pdf.> Acesso em: 21 de mai. 2011. KONDER, L. A derrota da dialtica - a recepo das ideias de Marx no Brasil, at o comeo dos anos 30. So Paulo: Expresso Popular, 2006. MARTORANO, L. C. Conselhos e democracia em busca da participao e da socializao. So Paulo: Expresso Popular, 2011. MARX, K. Contribuio crtica da economia poltica. So Paulo: Martins Fontes, 2003. MSZROS, I. Para alm do capital. So Paulo: Boitempo Editorial, 2002. MOTTA, F. C. P. Burocracia e autogesto: a proposta de Proudhon. So Paulo: Brasiliense, 1981. _______. Organizao e poder. So Paulo: Atlas, 1986. _______; BRESSER PEREIRA, L. C. Introduo organizao burocrtica. So Paulo: Brasiliense, 1980. NOGUEIRA, M. A. Um estado para a sociedade civil. So Paulo: Cortez, 2005. NOVAES, H. T. (org). O retorno do caracol sua concha: alienao e desalienao em associaes de trabalhadores. So Paulo: Expresso Popular, 2011. PAULA, A. P. P. Por uma nova gesto pblica. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getulio Vargas, 2005. PINASSI, M. O. (Org.). Da misria ideolgica crise do capital - uma reconciliao histrica. So Paulo: Boitempo, 2009. PRADO Jr., C. P. A revoluo brasileira. So Paulo: Brasilense, 1977. ROUSSEAU, J. J. O contrato social ou princpios do direito pblico. So Paulo: Editora Escala, s/d. SICS, J. (Org.). Arrecadao: de onde vem? E gastos pblicos: para onde vo? So Paulo: Boitempo Editorial, 2007. TRAGTENBERG, M. Burocracia e Ideologia. So

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br

99

CADERNOS GESTO SOCIAL

Paulo: tica, 1974. WEBER, M. Economia e Sociedade. Braslia: Editora UNB, 1994.
Estado com funcionrios concursados e estveis. Essa a ironia da histria brasileira. A partir de 1985, principalmente nos anos 1990, em funo da sede e velocidade de saqueamento imposta pela acumulao de capital, as foras que passam a controlar nossa sociedade comeam a condenar o Estado que outrora lhes serviu, obviamente com muitos interesses na privatizao de bens pblicos. Sobre isso, ver Behring e Boschetti (2006), alm de Ianni (2004). 10 Em outro artigo, pretendemos abordar as formas democrticas e autogestionrias que existiram na histria da humanidade e que tentaram, em alguma medida, implementar algumas solues para a superao do Estado capitalista, a separao entre dirigentes e dirigidos etc. Isso pode ser visto, por exemplo, na Comuna de Paris (1871), no incio da Revoluo Russa, na Revoluo dos Cravos em Portugal (1974-75), no Chile de Allende (1971-1973), dentre outros fatos histricos. 11 Sobre este rico debate, ver o livro de Martorano (2011) Conselhos e democracia em busca da participao e da socializao. Nessa obra, Martorano reflete sobre os inmeros ensinamentos dos conselhos operrios na administrao dos problemas vitais da sociedade. J Mszros (2002) reflete sobre a necessidade de criao de mediaes de segunda ordem na construo de uma sociedade para alm do capital.

Notas
1 IPEA (2010). 2 Uma anlise abrangente de tais contradies est em Sics (2007) e Antunes (2006). 3 De acordo com o pensamento liberal de Rousseau: Se houvesse um povo de deuses, ele se governaria democraticamente. Um governo to perfeito no convm aos homens (ROSSEAU, s/d, p. 80). 4 Sobre este tema, ver Behring e Boschetti (2006) e o artigo de Felipe Silva desta coletnea. 5 Octvio Ianni (2004) atribui grande peso ao poder executivo brasileiro e sugeriu, numa de suas ltimas palestras, que vivemos num contexto de contrarrevoluo global que resultou na contrarreforma do Estado. Se, no sculo XIX, se dizia que liberal e conservador so farinha do mesmo saco, provavelmente, Ianni diria algo parecido para o final do sculo XX, para demonstrar a ausncia de grandes debates sobre o papel do Estado na economia, onde gastar os fundos pblicos, a existncia de partidos indistinguveis etc. 6 Basta ver, por exemplo, o peso das famlias Sarney, Jereissatti, e inmeras oligarquias regionais recompostas no ps 1964. Sobre a famlia Sarney, recentemente, foi lanado o livro Honorveis Bandidos - um retrato do Brasil na era Sarney, de Palmrio Dria (2009), que ajuda a reconstituir a histria dessa famlia, seu peso no Estado do Maranho, no Governo Federal, as indicaes no Ministrio de Minas e Energia, assassinatos de inimigos etc. Talvez o caso mais estarrecedor, sob o ponto de vista da ausncia de concursos pblicos, a (de)formao do Estado do Tocantins, provavelmente o Estado com maior nmero de cargos indicados. 7 Para os limites da crtica de Weber burocracia, ver Tragtenberg (1974) e Behring e Boschetti (2006). 8 Sobre isso, ver Mszros (2002). 9 Contudo, deve-se ressaltar que, no perodo 19301985, as elites brasileiras precisaram construir um

100

Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.85-100, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br