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Gobernabilidad o democracia: los usos conservadores de la poltica

Beatriz Stolowicz*

Introduccin En Amrica Latina hay una creciente apelacin a la poltica, y ms precisamente a "la voluntad poltica", como antdoto a las evidentes crisis de legitimidad de los gobiernos y los sistemas polticos, cuyo origen principal est en los efectos sociales del neoliberalismo. Se convoca a la poltica justamente cuando para amplios sectores sociales se le percibe como un medio intil para resolver sus problemas reales. El desprestigio de la poltica institucional no representara motivo de tanta preocupacin entre sus actores

* Profesora-investigadora del Departamento de Poltica y Cultura, Universidad-Autnoma Metropolitana Xochimilco

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privilegiados si la prdida de legitimidad se expresara slo como desinters o apata; pero en los ltimos aos la ineficiencia de las prcticas de mediacin ha llegado a cuestionar la eficacia del sistema poltico para preservar la estabilidad del sistema, en una realidad de creciente conflictividad social. En consecuencia, el discurso de la gobemabilidad ha ocupado el escenario poltico. No slo es esgrimido por los sectores dominantes y sus representantes, preocupados por conservar las condiciones polticas de la reproduccin de la estrategia neoliberal, en lo que coinciden los think tanks del sistema mundial, sino que adems amalgama la reaccin corporativa de la clase poltica en defensa de su espacio de existencia y de sus privilegios. El discurso de la gobemabilidad se presenta como la defensa del sistema representativo, y "por lo tanto", de la democracia, a partir de lo cual delimita la lgica de la poltica: la accin poltica requerida, y la nica admitida, es la que otorgue estabilidad tanto a las instituciones y a los actores que determinan su funcionamiento, como a las metas que el sistema persigue y a las reglas del juego para lograrlas. En abstracto, esto corresponde de manera natural a la funcionalidad de cualquier sistema poltico y no representara mayor novedad. Si, adems, en un mismo nivel de abstraccin y sin mayores consideraciones, se equiparara cualquier sistema representativo con la democracia, esta discusin carecera de todo sentido y se podra aceptar que la creciente apelacin a la poltica es un signo de mayor democratizacin, como lo asumen muchos de los anlisis acadmicos. Pero hay un cambio radical de significados cuando se pasa de la abstraccin a la realidad, especialmente a la latinoamericana actual. El anlisis de lo poltico a partir de la realidad, adems de ser un requisito indispensable para distinguir discursos e intenciones, es el que permite afirmar que la poltica a la que se apela en Amrica Latina responde al objetivo de los sectores dominantes de impedir que la participacin produzca cambios en el orden social y econmico actual, persiguiendo tambin que este orden se legitime en el hecho mismo de la integracin poltica al sistema. En sntesis, este trabajo se propone discutir cmo las estrategias de gobemabilidad que dominan la accin poltica en la regin no slo no conducen a un desarrollo democrtico, sino que, por el contrario, persiguen la conservacin del orden ms desigual y excluyente socialmente y por lo tanto antidemocrtico que se ha dado bajo regmenes representativos en la historia moderna latinoamericana. La discusin cobra relevancia, adems, porque la concepcin de gobemabilidad de los sectores dominantes, que es la de la conservacin del "buen orden", ha logrado incidir en el pensamiento y las conductas de muchas dirigencias sociales y polticas, incluso las que manifiestan rechazo a las consecuencias sociales del neoliberalismo y que declaran aspirar y luchar por la democracia. Se cumple lo que sealaba Juan Rial hace varios aos:

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La percepcin de (in)gobemablidad se da "desde arriba" y se liga a la percepcin que realizan las lites (la comunidad poltica, la clase dirigente, los grupos de intelectuales) y a los manejos oligrquicos (autoritarios) a los que se recurre para lograr la tan ansiada eficiencia. Discursivamente se trata, en trminos de Bakhtin, de una iniciativa monologal que algunos miembros de la comunidad poltica intentan transformar en dialogal, aunque reservando al Prncipe en el sentido maquiavlico al Soberano en el de Schmitt la potestad de la propuesta.1 El objeto de este anlisis exige explicitar las siguientes consideraciones metodolgicas: 1) En los Estudios Latinoamericanos, el anlisis de los fenmenos polticos condensa el nudo metodolgico de la disciplina, porque la perspectiva regional se debe construir a partir de realidades de la mayor especificidad. En lo que se refiere a la democracia, las diferencias nacionales en cuestiones como la desigualdad social y la concentracin del ingreso y el poder, la fuerza relativa de los actores sociales y polticos, su incidencia en el sistema poltico, sus prcticas y cultura poltica, indican una diversidad que no puede desconocerse, aunque ello no impide observar tendencias regionales con notables similitudes. 2) Los fenmenos polticos no son lo mismo que los anlisis sobre la poltica, aunque estn relacionados. La poltica refiere a los actores polticos y a sus relaciones concretas, no a lo que los analistas piensan sobre la poltica, lo que suele ocurrir post facto. Debe recordarse que las ideas se convierten en ideologa (es decir, en condicionamientos de las conductas) por la existencia de sujetos en cuya prctica las internalizan y socializan, adems de que las deas mismas son un producto social. Este trabajo atiende principalmente a las opiniones y comportamientos de los actores polticos, que naturalmente se cotejan con las interpretaciones de las ciencias sociales, no porque stas sustituyan a los primeros, sino porque el plano de la teora, en su especificidad, es tambin una expresin de la realidad. Por lmites de espacio no es posible incluir las fuentes documentales y discursivas polticas en las que se basa el anlisis; slo se utilizan algunas con fines ilustrativos. 3) Las categoras tericas son instrumentos de anlisis de la realidad que no tienen contenidos conceptuales nicos, ni stos cumplen la misma funcin explicativa en contextos distintos a los que les dieron origen. Por lo tanto, la incorporacin de categoras al

Juan Rial. "Gobernabilidad, partidos y reforma poltica en Uruguay", Mxico, Revista Mexicana de Sociologa, abril-junio de 1988, nm. 2/88, p. 15.

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discurso poltico sin explicitar sus contenidos conceptuales implica un uso ideolgico de las mismas, que es necesario desentraar. Esto es relevante para la discusin sobre la gobemabilidad como principio articulador de la poltica, con lo que comienza este trabajo, seguido de un anlisis de las circunstancias en las que ello ocurri en Amrica Latina y de las estrategias de gobemabilidad que existen y se promueven en la regin, as como sus efectos sobre los procesos de democratizacin, con lo que se finaliza.

Gobemabilidad como versin de democracia El tema de la gobemabilidad no es nuevo tericamente. De hecho, remite al viejo problema de la relacin entre gobernantes y gobernados, en el que la gobemabilidad es el resultado de lograr la obediencia de los gobernados para que el gobierno gobierne con eficacia. La legitimidad no es una cualidad intrnseca a la gobemabilidad, ya que un rgimen autoritario tambin puede hacer a la sociedad gobernable; aunque la legitimidad, obviamente, facilita el resultado. Lo que convoca un mayor inters analtico es la gobemabilidad como bsqueda, como estrategia que tiene por objetivo la eliminacin, el control o la funcionalizacin de conflictos considerados como disfuncionales ("ingobernabilidad") para el equilibrio sistmico, por lo que puede exigir de reconstruccin de las dinmicas sociales y polticas, aunque como categora tiene un limitado vuelo analtico por su carcter descriptivo y por el hecho mismo de partir del equilibrio en el anlisis de lo social. Con una presencia notable en los anlisis acadmicos y en los discursos polticos en Amrica Latina, la gobemabilidad adquiere una diversidad de significados por el nivel de conflictos al que se aluda,2 pero con el comn denominador de ser asimilada a la democracia, concebida tambin como equilibrio. Esto ltimo es lo que asimismo explica el abuso calificativo de los conflictos como "ingobernabilidad", que muchas veces corresponde ms a intenciones polticas de control y preventivas que a un hecho real. El anlisis de la relacin gobernantes-gobernados se encara por lo general de un modo reduccionista bajo la lgica dicotmica Estado-sociedad civil, en la que, incluso, el
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Se refiere a la gubernamentalidad (racionalidad y eficacia de las tcnicas de gobierno y el grado de gobierno), como relacin armnica de poderes del Estado, como credibilidad de la autoridad, como eficacia de la elegibilidad, como equilibrios macroeconmicos, como estabilidad poltica y "no violencia", etctera.

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Estado es reducido a gobierno. De all que predominen los anlisis institucionalistas que dejan de lado todos los otros aspectos de la realidad social en los que se logra la subordinacin de los gobernados; es decir, al problema ms amplio de la dominacin, que en principio es la que explica la relacin conflictiva entre democracia y gobemabilidad a partir del propio dilema de la dominacin en cuanto a tener que abrir y ampliar la representacin de intereses sociales heterogneos, e incluso antagnicos, para legitimarse. Por eso la bsqueda de gobemabilidad aparece vinculada a la democracia no como sucednea, sino como su propia cristalizacin. Muchas de las discusiones sobre gobemabilidad y democracia llegan a un punto muerto porque soslayan que la esencia conflictiva de la democracia en el capitalismo es la de cunta participacin de los explotados en defensa de sus intereses puede admitir el sistema para preservar la acumulacin privada; qu tanto pueden optar los ciudadanos entre proyectos de sentido pblico alternativos. En Amrica Latina, donde la reproduccin del capitalismo requiere de una agudizacin extrema de la desigualdad y la pobreza, la ampliacin de la democracia es a todas luces un obstculo para la dominacin y, por lo tanto, toda forma de democratizacin es contraria a la gobemabilidad. La manera de entender las relaciones entre democracia y gobemabilidad depende de la concepcin que se tenga de la democracia, que aunque se pretenda lo contrariono es neutra. Asumo la democracia como una forma de relacin social y poltica que permite a los miembros de una sociedad acceder a los bienes materiales y culturales por ella generados, lo cual se logra por una capacidad decisoria mayoritaria en relacin con esos productos sociales. La democracia, por lo tanto, es un proceso de creciente emancipacin humana (democratizacin) que inevitablemente est asociado como condicin y como resultado a una mayor igualdad social. El carcter inacabado de la democracia, en ese sentido, no impide tener parmetros y referencias para calificar a una sociedad de democrtica o no. Si bien las libertades individuales y pblicas son una condicin fundamental, lo democrtico de una sociedad no se limita a ellas, sino que anida en las capacidades de la mayor parte de la poblacin para decidir con autonoma. La igualdad social como condicin necesaria para la democracia no es slo un asunto tico o "normativo", sino la posibilidad misma de la realizacin de las libertades individuales, que no se logran solamente por la individuacin jurdica. Una sociedad profundamente desigual, como la latinoamericana, que concentra la capacidad de decisin en una estrecha minora, deja a la mayora sin poder ejercer las libertades liberales, aunque estn consagrados jurdicamente los mecanismos institucionales para ejercerlas. Distinta es la concepcin de la democracia como instrumento de regulacin poltica (administracin) de las condiciones de reproduccin capitalista. Como se sabe, el sentido

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emancipatorio de la democracia en el liberalismo primigenio era autorreferido y se torn una concepcin conservadora una vez que la burguesa conquist el poder: la democracia naci siendo excluyente, censitaria. El sufragio universal fue resultado de luchas sociales de masas. Su ingreso a la poltica institucionalizada oblig a reforzar los mecanismos para controlarlas social y polticamente, para que en una sociedad desigual en lo econmico y social, una mayor igualdad poltica no permitiera afectar al poder. Por ello, un aspecto clave de la democracia en el capitalismo es el problema de la representacin de intereses. La formulacin schumpeteriana, sintetizada por distintos autores en cuanto a que la democracia es un subproducto de un mtodo competitivo de reclutamiento de lderes,3 expresa el nudo de la cuestin: la democracia es concebida como una estrategia para dirigir el conflicto a travs de la cooperacin y el entendimiento entre las cpulas dirigentes, operando como un espacio de mediacin donde se filtran las demandas de los distintos sectores de la sociedad, con el fin de disminuirlas hasta el punto en que puedan ser aceptadas por el sistema poltico y satisfechas por el Estado como polticas pblicas. Para esta concepcin, la poltica debe ser funcional a la acumulacin de capital, a la que se considera la variable independiente. El papel de los lderes o representantes ha mostrado ser una variable dependiente de aqulla en cuanto al carcter de la representacin. En la "era dorada del capitalismo" (1947-1973),4 una mayor distribucin de la riqueza fungi como factor social de mediacin y legitimacin que permiti opacar los ribetes de control del modelo poltico. En aquellas condiciones de expansin capitalista que permitan atenuar el conservadurismo5 poltico e intelectual, los tericos liberales de la democracia admitieron que una mayor igualdad social es condicin necesaria,6 aunque no suficiente, para estabilizar el sistema, e incluso se acept una dosis de conflicto controlado como factor de legitimidad. Como seala Claus Offe, las contradicciones entre democracia y

Joseph Schumpeter. Capitalismo socialismo y democracia (1942); Giovanni Sartorr. Teora de la democracia (Parte 1: El debate contemporneo) (1987), Madrid, Alianza Editorial, 1991. Y en una perspectiva crtica, ver a C.B. Macpherson. La democracia liberal y su poca (1982), Madrid, Alianza Editorial, 1991. 4 Eric Hobsbawm. Historia del siglo XX, Madrid, Grijalbo, 1996. 5 Uso la expresin conservador o conservadurismo como adjetivo, en el sentido de una con ducta defensora del status quo; no en cuanto sustantivo, que alude a la corriente del pensamiento capitalista que surge en el siglo XVIII en oposicin al liberalismo materializado en la Revolucin Francesa. 6 Se puede sealar, entre varios, a Seymour Martin Lipset. El hombre poltico. Las bases sociales de la poltica (1959), Mxico, Red Editorial Iberoamericana, 1993; Robert Dahl. La poliar qua. Participacin y oposicin (1971), Mxico, Red Editorial Iberoamericana, 1993; y tambin de Dahl La democracia y sus crticos (1989), Mxico, Paids, 1992.

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capitalismo pudieron limarse y hacerse compatibles cuando se dieron gradualmente dos principios mediadores: a) El Estado de bienestar keynesiano en un contexto de auge econmico, en el que el capitalismo dispona de un margen relativamente alto para satisfacer un nmero considerable de demandas econmicas, y b) Una versin especfica de democracia, en la que la igualdad poltica y la participacin de masas se hizo compatible con la economa de mercado, con conflictos de clases ms atenuados, sobre la base de que la aceptacin por parte de los trabajadores de las dinmicas del capital se correspondiera con la proteccin de niveles mnimos de vida, derechos sindicales y derechos democrticos liberales. Es decir, se trataba de un tipo especfico de capitalismo capaz de coexistir con la democracia, en la medida en que la participacin de las masas no pona en riesgo el poder.7 El carcter de las lites como pequeos grupos que deciden en funcin de sus propios intereses, ante s y por s, se modific de hecho cuando esos intereses no slo pudieron coincidir con los de sus representados formales, sino incluso con los de otros grupos de inters en cuanto a metas econmicas y sociales comunes. Los acuerdos no slo expresaban consensos activos en sus contenidos, sino que en ellos participaban actores sociales y polticos con fuerzas relativas no tan dispares como para poder imponerse concesiones mutuas.8 La estabilidad de la democracia en el capitalismo coincidi con su capacidad de representacin y satisfaccin de intereses de grupos sociales diversos (lo que no disolvi las relaciones capitalistas de poder, pero atenu las contradicciones). Pero deberamos atender a la relativizacin que sugiere Hobsbawn de este periodo "de las mayores transformaciones econmicas, sociales y culturales de la humanidad", en cuanto a su carcter "tal vez anmalo" en la historia del capitalismo.9 Desde mediados de los setenta, la crisis del capitalismo que transforma en excluyente a su propia reproduccin respecto de mayores niveles de igualdad social, hizo volver por sus fueros conservadores al liberalismo, incluso a modo de exorcismo espectacular. Al igual que en la economa, el equilibrio poltico se busca por la contraccin de la(s) demanda(s). El papel de las lites neo-liberales, particularmente en Amrica Latina donde lo conservador en la crisis tiene grado superlativo, es el de ejercer el control social y poltico sobre las masas para garantizar su permanente subordinacin a una sociedad que

Claus Offe. "Contradicciones de la democracia capitalista". Mxico, Cuadernos Polticos, octubre-diciembre de 1982, nm. 34. 8 Guardando las proporciones, tal vez podra hacerse un paralelismo con el periodo antioli grquico y desarrollista latinoamericano. 9 Hobsbawn, op.cit, p.18.

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las excluye. se es el rasero para medir la eficacia del sistema poltico. Su eficiencia depende de la capacidad para generar nuevos mecanismos para que la dominacin se realice con amplios mrgenes de legitimidad. Como veremos, es precisamente la ausencia de esa capacidad lo que produce la crisis del sistema poltico que tanto preocupa a sus actores privilegiados. El equilibrio poltico en sociedades sumamente heterogneas y fragmentadas sita a las lites como constructoras de un consenso por arriba10 que despeje un cierto "consenso bsico"11 por abajo aunque ste sea pasivo y no exprese ms que una forma de subordinacin a la dominacin, con el cual el problema de la democracia se pueda reducir al del "consenso procedimental"; centrado en el cmo y no en el qu, pues en relacin con ste, el xito de la poltica se medira por haber logrado una cierta homogeneidad valrica y poltica entre las cpulas sociales y polticas integrantes de la lite. Entonces, la democracia se convierte en una simple bsqueda de las formas, fines libres de significado, es decir, un juego.12 Las reglas del juego sustituyen a la democracia, son la democracia. Para el liberalismo nuevo, la posibilidad de confrontar opciones distintas de sociedad no slo no es el objeto de la democracia;13 sino que, ms an, el juego competitivo que convierte la poltica en mercado exige que en la competencia se arriesgue poco; que "las ofertas polticas" tiendan a nivelarse para poder competir y las ventajas sean ms que nada xitos de marketing (es el papel de los medios de comunicacin). La "participacin" de los

Como seala Arendt Liphart, la estabilidad poltica se obtiene por mecanismos de integracin sistmica en los que "el consenso se busca no en el nivel de abajo sino en el nivel de liderazgo al enlistar el apoyo de personalidades claves de todos los grupos sociales ms importantes". Democracia en las sociedades plurales (1977), Mxico, Prisma, 1988,p.140. 11 Sartori, op. cit, p.123. 12 Dice Umberto Cerroni: "[..] suprimido el objeto del horizonte del conocimiento social, la bs queda, replegada en s misma como bsqueda de las formas, se compromete en fines libres de significados: juega", Poltica (1986), Mxico, Siglo XXI, 1992, pp. 32-33. 13 Bobbio no comparte esta concepcin de democracia sin alternativas: "para una definicin mnima de la democracia no basta ni la atribucin del derecho de participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas para un nmero alto de ciudadanos ni la existencia de reglas procesales como la de mayora (o en el caso extremo de unanimidad). Es necesaria una tercera condicin: es indispensable que aquellos que estn llamados a decidir o a elegir a quienes debe rn decidir, se planteen alternativas reales y estn en condiciones de seleccionar entre una y otra". El futuro de la democracia (1984), Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1986, p.15. Sin embargo, al privilegiar la discusin jurdico-institucional sobre la de los condicionamientos capitalistas, no aborda la cuestin de qu tipo de alternativas se toleran, como para que la democracia no sea slo la posibilidad de "alternancia" de gobiernos, sino tambin de proyectos sociales incluso antagnicos.

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ciudadanos es la del consumidor individual "racional" que en el acto electoral decide qu consumir, supuestamente prodigando premios y castigos. El momento "social" de la "participacin" es la opinin pblica,14 que, como ocurre actualmente, puede ser perfectamente pasiva y cada vez ms asociada a una pantalla de televisin y un modem. Gobernabilidad y democracia pueden aparecer como lo mismo, porque esto a lo que se llama democracia, antes que serlo, es gobernabilidad, dominacin funcional. Ser precisamente la crisis capitalista, y su crisis de dominacin a partir de la incapacidad de las lites para controlar los conflictos, y el hecho de que la economa sea cada vez ms un factor de inestabilidad poltica, los que desde mediados de los setenta conduzcan a sobrevalorar el componente de control poltico del modelo: El corazn del problema radica en las contradicciones inherentes relacionadas a la misma frase de "lo gobernable de la democracia". Porque en cierta medida, gobernable y democracia son conceptos en conflicto. Un exceso de democracia significa un dficit en la gobernabilidad, una gobernabilidad fcil sugiere una democracia deficiente.15 La lgica de la gobernabilidad, porque es la de la dominacin, es conservadora al margen del rgimen poltico de que se trate. En el debate actual hay quienes la adjetivan diferenciadamente como "conservadora" o "democrtica", para justificar, en el segundo caso, su uso como sinnimo de democracia, lo que es incorrecto. Primero, porque mientras la lgica de la democracia admite la negociacin y decisiones de cambio en los fundamentos del orden social, en el contexto de la crisis capitalista y en el modo como se manifiesta en Amrica Latina, la gobernabilidad las excluye. Es un mecanismo de control de conflictos, no de su procesamiento. Segundo, si se le usa en su acepcin de estabilidad poltica, no debe olvidarse que estabilidad poltica y estabilidad del sistema poltico democrtico no son lo mismo. No hay mayor estabilidad poltica que bajo el terror de Estado dictatorial, que elimina toda expresin de conflictos y hasta a los sujetos conflictivos mismos. Mientras que los sistemas polticos democrticos que han logrado su mayor permanencia son los que han permitido la expresin ms orgnica de las visiones y proyectos alternativos

14 Muchos cientficos sociales ya han constatado que los estudios de opinin son un exce lente negocio. 15 La gobernabilidad de la democracia. Informe de la Comisin Trilateral. Mxico, Cuadernos Semestrales, nm. 2-3, CIDE, 1977-1978, p. 385. La similitud entre las estrategias de gobernabili dad planteadas por la Trilateral y las que se desarrollan en Amrica Latina, las analizo en el trabajo "Gobernabilidad como dominacin conservadora" (1995), en varias publicaciones, entre ellas: Daro Salinas (coord.) Problemas y perspectivas de la democracia en Amrica Latina, Mxico, Triana-Universidad Iberoamericana-ALAS, 1997.

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existentes en el seno de su sociedad.16 Tercero: el eje de la gobernabilidad es el respeto a las reglas del juego establecidas, sin cuestionar quin las establece y con qu fines. Como ocurre en Amrica Latina, si las reglas del juego del sistema contribuyen a reproducir la desigualdad y la exclusin sociales al inhibir y bloquear toda accin contraria a ello, esas mismas reglas del juego son el mayor obstculo para el desarrollo de la democracia, por lo que no puede apelarse a unas y otra simultneamente. Quienes esgrimen la "gobernabilidad democrtica" parten de la idea de un "incrementalismo democrtico" en los marcos de la gobernabilidad sistmica; es decir, generar medidas "compensatorias" a la ciudadana, pero "sin llegar al lmite de la ruptura de la racionalidad estructural",17 lo que en Amrica Latina hoy es un contrasentido. La identificacin sustantiva o adjetiva entre gobernabilidad y democracia es de carcter conservador porque, en la primera, desde la intencin misma, la democracia que se mimetiza es la de lites o de equilibrio. La segunda, como se ha dicho, porque en su resultado implica la subordinacin a reglas del juego antidemocrticas. La difusin de estas visiones en Amrica Latina permiten constatar una hegemona terica y poltica conservadora, pero eso no basta para explicar por qu ocurri, lo que discutiremos enseguida.

Autonoma de la poltica y transicin La reduccin de la poltica a mtodo de construccin de consensos procedimentales, como se ha dicho, conduce a vaciar la representacin poltico-electoral de significados sustantivos en materia de representacin de intereses. La poltica se autonomiza de lo social y se convierte en el escenario del voluntarismo, el terreno donde debe predominar el deseo de llegar a acuerdos, al margen de la naturaleza e implicaciones sociales de los mismos; es el reinado de la "deseabilidad democrtica",18 donde democracia es consenso procedimental pragmtico despojado de todo lo que peyorativamente se califica como "normativo".
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Que la lgica del poder de clase Impone un techo a estos desarrollos y que han sido los propios dominantes quienes han llegado a destruir esos mismos sistemas polticos democrticos (Chile, 1973), es un hecho que no invalida la constatacin anterior, sino que reafirma, justamente, la discusin sobre las contradicciones entre capitalismo y democratizacin. 17 Gernimo de Sierra. "Sobre los problemas de (in)gobernabilidad en el proceso de desarrollo uruguayo: un enfoque sociopoltico", en Polticas de Estado: estrategias de mediano y largo plazo. La dimensin econmica y poltica, Montevideo, Instituto Fernando Otorgus-Trilce, 1993. 18 Manuel Antonio Garretn. "La redemocratizacin poltica en Chile. Transicin, inauguracin y evolucin", ponencia presentada al XVII Congreso Latinoameriano de Sociologa (1988), Estudios Pblicos, Santiago de Chile, Centro de Estudios Pblicos, otoo de 1991, nm. 42, pp.101-133.

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El pragmatismo en poltica se impuso bajo la lgica de la transicin. Desde los aos ochenta, Amrica Latina se ha convertido en el escenario de la "transicin permanente", cuyo signo ha sido la recomposicin de los sistemas polticos; unos la mayora desde regmenes dictatoriales, y otros, como "modernizacin liberal" (o "neo") desde los viejos corporativismos estatales. Entre los primeros, excepcionalmente fue la restauracin del anterior sistema poltico (Uruguay) o una cuasi restauracin (Chile);19 en Brasil se trat de una construccin nueva despus del largusimo impasse dictatorial que destruy el viejo corporativismo; en Argentina fue el reingreso de los viejos actores polticos a unas reglas del juego de notable intermitencia histrica, mientras que en Paraguay la poltica de representacin sigue inventndose. Entre los segundos, el caso ms tpico es Mxico. La lgica de la transicin es la de la "incertidumbre". Incertidumbre sobre la posibilidad de establecer una "poliarqua" o lo que tambin es llamado "democracia formal", cuando existen "enclaves autoritarios" y una "dbil cultura poltica liberal" (entendida en su versin elitista actual). Pero lo que esencialmente explica las incertidumbres es el hecho constantemente minimizado de que en Amrica Latina no se dan las elementales condiciones socioeconmicas necesarias que los tericos del pluralismo han reconocido como requisitos para legitimar la democracia.20 La incertidumbre es lgicamente razonable cuando la "salida" de las dictaduras fue concebida por los sectores dominantes como una estrategia eficaz para que, en condiciones de profunda desigualdad social y pobreza, la vuelta a regmenes representativos y Estados de Derecho no implicara una apertura de compuertas para el estallido de conflictos, que amenazaran la continuacin de las mismas o peores polticas neoliberales que fueron impuestas bajo la represin dictatorial. Una incertidumbre razonable porque para amplios sectores de latinoamericanos la reconquista de la libertad se asociaba a la aspiracin de mejorar sus condiciones de vida y a la justicia social. El objetivo de profundizar la restructuracin capitalista neoliberal bajo nuevas relaciones polticas haca imperioso

En Chile sigue vigente la Constitucin pinochetista de 1980 y en el Congreso hay nueve senadores designados. Para seguir los debates actuales al respecto, vase Santiago de Chile, El Mercurio Internacional, del 29 de agosto al 4 de septiembre de 1996, p.4. 20 Dahl es quien, de hecho, diferencia democracia formal {poliarqua) de "democracia inte gral", ubicando en la primera atributos en materia de libertades pblicas e individuales (derecho de asociacin, expresin, informacin, elecciones libres peridicas, etc.), frente a la segunda, que es considerada como el tipo ideal difcilmente alcanzable. Nunca Dahl reconoce que su ideal es inal canzable porque su horizonte de visibilidad es el capitalista. Sartori ni siquiera mira ms all de "lo que existe". La dicotoma democracia formal-sustantiva es inadecuada, a condicin de que los de rechos liberales formales se hagan reales al ser ejercidos plenamente por la mayora de la sociedad, lo que supone mayor igualdad social.

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que las mayoras explotadas subsumieran sus demandas econmicas y sociales a sus intensas aspiraciones de libertad y a la preservacin de los nuevos regmenes. Durante bastante tiempo se logr exitosamente, explotando los efectos del terror y la permanencia de las fuerzas armadas como actores polticos. Las transiciones parecieron ofrecer la evidencia emprica de que la poltica es autnoma de la economa, pues cambi el rgimen aunque se mantuvieron las condiciones de explotacin. Lo que fue facilitado por una importante renovacin de la derecha en el sentido de poder pasar de la represin ms brutal a la negociacin como forma de dominacin. La confianza de los subalternos hacia las posibilidades de la negociacin poltica creci en los casos en que, para borrar la imagen de connivencia con los militares, esta derecha renovada21 fue capaz de renunciar momentneamente a sus exigencias de acumulacin salvaje, a cambio de que se adoptara esta nueva/Concepcin de democracia. Conseguido el nuevo look democrtico, aqulla recuper rpidamente la coherencia clasista de sus objetivos capitalistas: los reajustes y shocks neoliberales fueron ms violentos incluso que antes. En la nueva coyuntura, la capacidad de resistencia autnoma popular haba sido debilitada con las polticas de concertacin que funcionaban bajo la regla de que cualquier accin colectiva popular significaba bloqueos antidemocrticos al sistema. Y por si quedaba alguna duda sobre la necesidad de preservar al rgimen por encima de cualquier demanda social, las amnistas a las fuerzas armadas dejaron prcticamente intacto el recurso de chantaje poltico bajo la amenaza de recurrencias dictatoriales. As se impuso la lgica de "las dos transiciones". La "primera transicin", asumida definitivamente como la democracia posible, que fincaba su "consolidacin" en la hiperestabilidad poltica y social. Una vez que se "consolidara la democracia" iba a ser posible, en otro momento indefinido, iniciar la "segunda transicin" hacia una democracia econmicosocial. Estabilidad poltica para el crecimiento, que en algn momento ste producira derramas hacia los menos favorecidos. Parte importante de los intelectuales latinoamericanos adscribieron al encumbramiento "realista" de la lgica de las dos transiciones y repitieron con pocos matices los planteos de Guillermo O'Donnell y Phillipe C. Schmitter en el sentido de que era decisivo que: se alcance, de algn modo, una transaccin entre los intereses de clase, a fin de reasegurar a la burguesa que sus derechos de propiedad no corrern peligro en un futuro inmediato,

Analizo la "nueva derecha" latinoamericana en otros trabajos como "Teora y prctica de la nueva derecha latinoamericana", ponencia al Congreso de ALAS de La Habana, 1991, y "Goberna-bilidad o democracia: perspectivas de la izquierda, ofensiva ideolgica de la derecha". Mxico, Estudios Latinoamericanos, en prensa.

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a los trabajadores y otros grupos de asalariados que a la larga se satisfarn sus demandas de mejores remuneraciones y de justicia social [para lo cual] A la izquierda se le requiere no hacer un uso pleno de su ventaja simblica inmediata y sacrificar, o al menos posponer por un periodo indefinido, su objetivo de una transformacin que lleve a una "democracia avanzada".22 Hoy en da, despus de varios procesos electorales, considerados como el parmetro democrtico, los gobernantes latinoamericanos se vanaglorian de "la consolidacin de la democracia".23 Sin embargo, la "segunda" transicin no comienza. Se dice que es porque hay crisis de gobemabilidad. Y que sta se da porque hay desigualdad y pobreza, pero ello no es suficiente para proponerse entrar en la segunda transicin. A lo sumo, se promueven polticas focalizadas. La otra modalidad de transicin permanente que permite explotar la ncertidumbre y los consensos entre lites es la llamada "modernizacin": Amrica Latina entr por fin a la modernidad econmica, pero est rezagada en la modernidad poltica; sta se convertir en "la" meta poltica para superar el "subdesarrollo".

Modernizacin poltica o neo-oligarquizacin El dogma liberal de la modernizacin parte de la modernizacin econmica, que es concebida como privatizacin de las funciones estatales y fortalecimiento del mercado; y presume sus reflejos polticos al considerar que aqulla resulta en una "dispersin del poder" que se traduce en un "pluralismo poltico". Como lo expresa Milton Friedman, El liberal, por esencia, teme a la concentracin del poder. Su objetivo es preservar el mximo grado de libertad posible para cada individuo, teniendo en cuenta que la libertad de un hombre no debe interferir con la de otro. Piensa que para conseguir ese objetivo, el poder tiene que estar diseminado. Le parece sospechoso que se asignen al Estado funciones que se podran realizar a travs del mercado [...] El poder del Estado debe estar disperso [...] La organizacin econmica es importante como medio para el fin de la libertad poltica,

Guillermo O'Donnell y Phillipe C. Schmitter. Transiciones desde un gobierno autoritario. Con clusiones tentativas sobre las democracias inciertas. Vol. 4 (1986), Buenos Aires, Paids, 1991, pp.77-78. Citado tambin en "Gobemabilidad como dominacin conservadora", op. cit. 23 Vase Declaracin de Via. VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobier no. Santiago de Chile, 11 de noviembre de 1996.

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por sus efectos sobre la concentracin o dispersin del poder. La clase de organizacin econmica que produce libertad econmica directamente, es decir, el capitalismo competitivo, produce tambin libertad poltica porque separa el poder econmico del poder poltico, y de esta forma permite que el uno contrarreste al otro.24 Su derivacin en pluralismo poltico es presentada por Robert Dahl del siguiente modo: Debido a sus necesidades intrnsecas, la economa avanzada y las estructuras que la apoyan distribuyen automticamente los resortes y las distinciones polticas entre una gran variedad de individuos, grupos y organizaciones. La educacin, los ingresos, el statusye\ prestigio dentro de cada grupo de especialistas, el acceso a las asociaciones, el pertenecer a las lites o ser uno de sus expertos, todo ello forma parte de los resortes y distinciones polticas; resortes y cualficaciones que pueden utilizarse como trampoln para obtener mejoras para uno mismo, para el grupo o para la organizacin. Grupos y asociaciones generan un impulso imperioso hacia la autonoma, lealtades internas y de grupo, y complejas pautas de adhesiones y cismas. Cuando surgen desavenencias, cosa inevitable, el acceso a los resortes polticos hace posible que los individuos y grupos no tengan que recurrir al empleo de la coaccin y de la amenaza para solucionar el conflicto, e insistan, en cambio, en algn tipo de negociacin [...] el obtener, en suma, el consenso de forma diametralmente opuesta a los mtodos de coaccin o del ejercicio del poder de manera unilateral.25 Esta concepcin de la modernizacin poltica logr influir de manera importante en pases como Mxico, cuyo sistema poltico no cumple con suficientes atributos liberales, sobre todo en materia de competencia electoral, y cre expectativas polticas que en muchas ocasiones velaron los rechazos al neoliberalismo, al que se lleg a tolerar como un "mal necesario". Partiendo de la dicotoma Estado-sociedad civil, no pocos acadmicos y polticos confiaron en que la privatizacin de numerosas funciones econmicas y sociales del Estado y el debilitamiento del corporativismo estatal trasladaran al sistema de partidos mayor capacidad de incidencia en las decisiones polticas, como mediadores de una "sociedad civil fortalecida y ciudadanizada". Y si bien las expectativas no se satisficieron en lo primero, todava se asume la segunda parte de dicho razonamiento con una sobrevaloracin de los organismos no gubernamentales como materializacin de pluralismo poltico.

Milton Friedman. Capitalismo y libertad (1962), cit. por Harald Beyer. "Seleccin de escritos polticos y econmicos de Milton Friedman", en Estudios Pblicos, Santiago de Chile, Centro de Es tudios Pblicos, 1995, nm. 60, pp. 431-484. 25 R. Dahl. La poliarqua, op. cit, pp. 78-79.

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Detrs del debate sobre la modernizacin est la constatacin, ms que la explicacin, de que en Amrica Latina lo "tradicional" no cede lugar a lo "moderno". Habra que empezar por decir que la teora liberal de la modernizacin, con sus visiones dicotmicas, es un pobre instrumento para entender la realidad social, adems de que parte de supuestos tericos y empricos falsos. El primero consiste en confundir "privatizacin" con "socializacin". En una sociedad dividida en clases y en la que el capital observa los grados de concentracin y centralizacin de los latinoamericanos (datos que deliberadamente no considera el liberalismo), esa privatizacin se convierte en "concentracin" y no en dispersin del poder. No slo se refuerza el poder de los grandes propietarios pues se apropian de numerosas actividades econmicas y sociales del Estado, sino que adems lo hacen con absoluta impunidad. La liquidacin de las formas estatales de mediacin social elimina cualquier posibilidad de restriccin o control por parte de los grupos subalternos al capital (una de ellas fue el corporativismo, que implicaba negociaciones econmicas y sociales mediadas por el Estado). Segundo, se comete un grave error al considerar como idnticos el Estado, el gobierno y el poder. La desconcentracin de alguno de los dos primeros (reforma neoliberal del Estado) no es la dispersin del tercero, como tampoco la crisis del sistema poltico significa necesariamente la crisis del Estado y menos la del poder. En Amrica Latina el poder se sustenta en una alianza dominante, numricamente pequea pero muy poderosa, entre los grandes gruposeconmicos transnacionalizados, la clase poltica usufructuaria del poder, los aparatos represivos policiales y militares, las cpulas del narcotrfico, las fracciones beneficiaras del modelo y las fracciones ms conservadoras de la sociedad (entre las que se encuentran los medios de comunicacin),26 que en su mayora no pertenecen al mbito estatal y s, en cambio, a la sociedad civil, que est integrada tanto por dominados como por dominantes. Con las privatizaciones estos ltimos refuerzan su dominio econmico y su capacidad de decisin poltica, que la ejercen con y contra el Estado. Por lo tanto, lejos de ocurrir una dispersin del poder, ste se concentra en una nueva oligarqua que ejerce directamente el poder econmico y poltico. La recurrencia de prcticas tradicionales es una derivacin de la modernizacin econmica neoliberal, que requiere de formas de dominacin excluyentes, rasgo propio de la dominacin oligrquica. El "subdesarrollo poltico" latinoamericano no es precisamente una manifestacin de excesiva injerencia popular en las decisiones pblicas, como pretende hacer creer la

Eduardo Ruiz Contardo. "Crisis, descomposicin y neo-oligarquizacin del sistema poltico en Amrica Latina", Mxico, Poltica y Cultura, UAM-Xochimilco, otoo 95, nm. 5, pp. 69-87.

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derecha con la ideologizacin del populismo,27 sino por el contrario, es un signo de sometimiento y control de los subalternos. Y menos aun que "el subdesarrollo" sea "responsabilidad de la izquierda", como pretende el aspirante a idelogo de la derecha fundamentalista liberal, Alvaro Vargas Llosa, quien atribuye a las perversiones histricas de la izquierda el que en Amrica Latina hayan empresarios sobreprotegidos de toda competencia, que deben su fortuna a mercados cautivos, a barreras aduaneras, a licencias otorgadas por el burcrata, a leyes que lo favorecen; una oligarqua de polticos clientelistas para quienes el Estado cumple el mismo papel que la ubre de la vaca para el ternero; una oligarqua sindical ligada a las empresas estatales, generalmente monoplicas, que le conceden ruinosas y leoninas convenciones colectivas; y, obviamente, una enredadera de burcratas crecida a la sombra de este corrupto Estado benefactor.28 Se oculta deliberadamente que debido a esas condiciones de privilegio, que permitieron un uso patrimonial del Estado, esos mismos actores se convirtieron en los protagonistas de la modernizacin neoliberal y de la neo-oligarquizacin del sistema poltico que resulta de ello. El anlisis de la poltica, como fenmeno al margen del problema del poder, conduce a otra forma frecuente de reduccionismo analtico como es la personalizacin de la explicacin, situndola en la voluntad individual de los gobernantes. Por eso se les reclama "falta de voluntad poltica" y se les acusa de "errores" cuya solucin sera el recambio de lites, en lugar de atribuir sus conductas a una racionalidad poltica coherente, aunque resulte en lo contrario para la sociedad. En este punto, y ante el panorama latinoamericano, no se puede dejar de reconocer que las diferencias morales y polticas de los gobernantes no son para nada indiferentes, pero no bastan para explicar los grados en que se ha dado la fusin personal de las burocracias gubernamentales con los grandes intereses capitalistas transnacionales (incluidas las cpulas del narcotrfico). Los pases en los que esa fusin se da con mayor intensidad son, en general, los que han carecido de contrapesos populares significativos en la historia de conformacin de sus Estados y

La prdica apunta a descalificar como "populista" toda accin poltica que asuma los intereses populares, ocultando que el populismo fue una alianza policlasista dirigida por la burguesa contra el poder de la vieja oligarqua. Menos an es una crtica al estilo chapucero de los caudillos, que es perfectamente tolerado por el establishment, de lo cual hay sobrados ejemplos en gobernantes deportistas, modelos de televisin, galanes y cantantes. 2 8 Plinio Apuleyo Mendoza, Carlos Alberto Montaner y Alvaro Vargas Llosa. Manual del perfecto idiota latinoamericano, Mxico, Plaza & Janes Editores, 1996, p. 114.

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sus sistemas polticos, lo que ha permitido toda clase de impunidades en el manejo de lo pblico. La lgica de la "modernizacin" del sistema poltico que circunscribe la poltica a obtener mayores espacios para las lites "de oposicin" en un marco de gobernabilidad sin que exista construccin de fuerza poltica que sustente la capacidad de negociacin, termina haciendo de los consensos un juego de mayor subordinacin, que incluso puede agudizar la impunidad neo-oligrquica.

Gobernabilidad e ingobernabilidad en Amrica Latina Los dficits conceptuales para analizar el problema de la gobernabilidad no son menores que los del estudio mismo de dichas prcticas, a las que el sistema poltico debe legitimar para "preservar la democracia". El anlisis concreto de la gobernabilidad en la regin debe atender a tres aspectos del fenmeno que estn dialcticamente vinculados: 1) Los xitos de las prcticas dominantes que han permitido hacer compatible el sistema representativo con la desigualdad y la exclusin sociales, as como lo que significa en trminos de democratizacin; 2) Los sntomas de agotamiento de estas estrategias; y 3) Las bsquedas de renovacin de las estrategias de gobernabilidad en que est empeada la clase poltica y el carcter que ello le asigna a la poltica. Por cuanto la gobernabilidad es el resultado exitoso del ejercicio de la dominacin, la obediencia de los dominados no se genera exclusivamente en el mbito institucional. ste, ms bien, es reflejo del conjunto de relaciones sociales y polticas en las que se produce la subordinacin. En este sentido, debe reconocerse que durante ms de una dcada han habido indudables logros polticos e ideolgicos del sistema al haberse socializado la gobernabilidad como democracia, impuesto el neoliberalismo y sus "verdades" como nica opcin capitalista posible y el haberla convertido en una articulada y omnipotente visin del mundo, abonada por la crisis del socialismo. No obstante que entre las dcadas de los ochenta y noventa crecieron la pobreza y la desigualdad, en ningn pas de la regin implic peligros para la consolidacin del modelo ni para las relaciones de poder. Al contrario, han sido las transformaciones econmicas y sociales producidas por la reestructuracin capitalista en curso las que han mantenido disgregados a los millones de latinoamericanos afectados por el neoliberalismo, impotentes para defender organizadamente sus intereses.

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La gobernabilidad tiene un sustento social en las nuevas relaciones entre trabajo y capital, que no slo han fortalecido econmica y polticamente al capital, sino que han incidido en los comportamientos sociales y polticos de los explotados. La "flexibilizacin laboral" que libera al capital de todas las trabas sociales conquistadas en dcadas de luchas sociales y el desempleo, generan niveles de inseguridad de tal magnitud y de competencia entre los propios trabajadores, incluso regionalmente, que los orilla a aceptar la desvalorizacin de su fuerza de trabajo y su subordinacin al capital. Conservar las fuentes de empleo significa que los trabajadores deban ser los primeros en preocuparse porque los empresarios obtengan ganancias a partir de su productividad, ante lo cual los sindicatos pueden ser presentados como los peores enemigos de los trabajadores. Esto, aunado a las crecientes masas de explotados que desarrollan formas alternativas de sobrevivencia, es el sustrato de la multiplicacin de conductas individualistas y conservadoras en los conglomerados populares, lo que reduce la emergencia de acciones colectivas y la capacidad de cuestionamientos reales al orden de desigualdad. Se producen francas regresiones en sus experiencias y grados de conciencia clasista y una creciente marginalidad poltica que facilita todo tipo de manipulaciones. El tan criticado por "tradicional" clientelismo se revitaliza incluso en sus manifestaciones ms degradantes cuando la pobreza, como nico horizonte, reduce al mnimo todas las expectativas que hacen a la condicin humana. Junto a la apata poltica que ello provoca, esa misma degradacin social es la que permite hacer pasar por "polticas sociales" a focalizados gastos de esmirriada cuanta, por los que compiten pobres contra pobres. Son pobres, tambin, los que roban y asaltan a otros pobres y tambin son pobres los que terminan aplaudiendo las prcticas crecientemente autoritarias en defensa de la propiedad. Y en su marginacin poltica, a renunciar a todo empeo colectivo por ejercer presiones. Desde luego que ello no ha impedido la manifestacin de conflictos, a veces numerosos pero en general aislados, y por lo mismo, ineficaces para modificar la realidad. A pesar de la disgregacin social es cierto que se observan distintas formas gregarias de resistencia, como son algunas manifestaciones tnicas, generacionales o de gnero, entre otras, que algunos anlisis identifican como la emergencia de "una nueva sociedad civil" e incluso como un signo de pluralismo democrtico, pues funcionaran como mltiples instancias de gestin y participacin. Aunque a muchas de ellas se les tolera una mayor expresividad que a las de tipo clasista, tambin son controladas o funcionalizadas en un sentido de gobernabilidad. Se les busca aislar como particularismos explotando su especificidad para impedir que se articulen en una nocin de lo popular, dndoseles un tratamiento diferenciado que va desde cooptaciones y programas focalizados de corte clientelstico, para su control corporativo, hasta represiones abiertas. ste tambin es un campo de competencias de y en la "sociedad civil" por espacios y acceso a bienes y servicios. En

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cuanto a que se conviertan en ncleos alternativos de participacin y decisin, mucho depende del estrato social al que pertenezcan; los ms pobres y excluidos lo son en todos sus roles y espacios.29 Pero tambin la clase media acusa efectos disgregadores por la nueva realidad social. Desplazada de las tradicionales actividades vinculadas al Estado, golpeada por el empobrecimiento y la inseguridad econmica y con una difcil reinsercin laboral, tiende con mayor facilidad al ostracismo, el individualismo y a conductas conservadoras, siendo mucho ms reactiva a la manipulacin de sus frustraciones, que muchas veces redunda en su cooptacin por el sistema y en la neutralizacin de su potencialidad poltica crtica. ste es el escenario social de la gobemabilidad. Quienes la identifican con la democracia terminan por legitimar la pobreza como condicin para su existencia y como tributo a su estabilidad. sta es la ciudadana de la democracia, una verdadera ciudadana de baja intensidad, como sealara Francisco Weffort.30 Para los que adscriben a la democracia de lites, la alienacin a millones de latinoamericanos de los atributos esenciales del ciudadano no es un obstculo para la democracia, porque esa concepcin ha invertido el locus de su realizacin: el actor privilegiado de la democracia no es la ciudadana, sino los lderes partidarios integrados o vinculados a las cpulas del poder. Los espacios que la poltica tiene como poder de decisin pasa por ellos, no por aqulla. As ha sido siempre para los partidos del sistema. Lo nuevo a considerar es que esa lgica ha sido internalizada por muchos de los partidos de izquierda y centro izquierda,31 a los que se busca integrar no como la izquierda "en el sistema" sino como la izquierda "del sistema", como pares a los que se les tolera en la medida en que acepten las reglas del juego y a los que se premia por ello con las prebendas y privilegios de que gozan los elegidos. Esas reglas determinan que el consenso procedimental no tenga por objetivo, como se dice, "el respeto a las reglas de la democracia" como la de mayora, sino ms bien el
La mujer pobre no puede "gestionar" el alimento de sus hijos ni logra incidir ante las ins tituciones en su educacin formal; es impotente ante la especulacin de los intermediarios de servicios, y difcilmente tendr tiempo y energas para hacer frente a las arbitrariedades de la auto ridad, menos aun para informarse, si es que sabe leer. 30 Francisco Weffort. Qual Democracia?, Sao Paulo, Editora Schwartz, 1992. 31 El deterioro o el desinters por las estructuras de base no slo es imputable a las condi ciones generales adversas para la participacin o la militancia.
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de aceptar la condicin fundamental de la gobernabilidad: que el locus de las decisiones econmicas est en otra parte.32 El uso ideolgico del discurso de la globalizacin permite establecer los parmetros del "realismo poltico": renunciar a cualquier acto de voluntad para transformar la realidad econmico-social. La clase poltica define en esos trminos su funcin en el sistema: esencialmente de control poltico, ms que de mediacin. As contribuye a la gobernabilidad y a la neo-oligarquizacin del sistema poltico. Pero tambin con ello desacredita la poltica ante amplios sectores sociales. Es esto condicin suficiente para una crisis de gobernabilidad? La crisis de legitimidad no lo es si no deriva en expresiones de contrapoder, es decir, en fuerza poltica capaz de hacer retroceder a la que poseen los que detentan el poder. La ineficiencia gubernamental, por ejemplo, en la que se concentran muchos de los anlisis, no es condicin suficiente de ingobernabilidad. Es indudable que un gobierno incapaz de hacerse cargo de la sobrevivencia de la gente, de su educacin, de su seguridad y de las mnimas garantas jurdicas, contribuye a potenciar la desobediencia de los gobernados e incorpora elementos crticos a una dominacin eficaz. Pero no todas las formas de desobediencia y anomia impiden el logro de las metas dominantes (la concentracin del capital, del ingreso y del poder y la exclusin de las mayoras en las decisiones econmicas y polticas fundamentales). La desesperacin y el canibalismo sociales en general no han logrado cuajar en fuerzas polticas capaces de modificar la realidad. La apata poltica, por s misma, tampoco da cuenta de crisis de gobernabilidad, antes bien la refuerza. Para la democracia de lites, la apata, el abstencionismo electoral, por ejemplo, es un buen signo de "desdramatizacin de la poltica", de que se apuesta poco y se demanda poco. Distinto es si el alejamiento de la poltica institucionalizada, ms que apata, es rechazo a los partidos y una bsqueda de formas autnomas de representacin de intereses, no controlables por el sistema partidario. En varios pases como Bolivia,

Michel Camdessus, director del FMI, es categrico: "cualquiera que sea el color poltico de un gobierno tiene que encarar la realidad y buscar los mejores mtodos para optimizar el crecimiento y la prosperidad colectiva. Me parece que en todos los pases del mundo, para los dirigentes de izquierda, de derecha o del centro, las opciones no pueden ser muy numerosas. Pueden introducir matices interesantes, pero dentro de una disciplina de respeto al mercado, de apertura internacional y de equilibrio y disciplina macroeconmicas sin las cuales las economas van al abismo". Entrevista en el semanario Bsqueda, Montevideo, nm. 860, 12 de septiembre de 1996, p.60.

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Chile, Argentina y Uruguay este nuevo fenmeno ha provocado la reaccin de la clase poltica mediante el estigma del "corporativismo".33 Un signo de amenaza a la gobemabilidad es el crecimiento electoral de la izquierda y del centro izquierda, verificable en varios pases y que les ha permitido acceder a gobiernos municipales (Argentina, Brasil, El Salvador, Mxico, Uruguay, Venezuela). Es destacable el hecho de que se haya buscado la integracin de la izquierda al sistema para neutralizarla, pero al mismo tiempo eso le haya proporcionado mayores posibilidades de competencia electoral. En su crecimiento electoral se combinaran varias causas y explicaciones. Entre otras, por una parte, porque en algunos pases la izquierda representa la acumulacin de una reserva moral y poltica de dcadas de lucha por la democracia y la justicia social; porque junto con ello, o por separado, despus de algunos recambios gubernamentales vividos como continuismo, conserva an el beneficio de la duda. Tambin se debe en algunos casos a la tozudez de las bases partidarias que no renuncian a luchar por cambios. En algunos casos como los del Partido de los Trabajadores en Brasil, el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional en El Salvador y el Frente Amplio en Uruguay, el reconocimiento a gestiones gubernamentales honestas y eficaces se ha plasmado en crecimiento electoral y reeleccin de los gobiernos municipales y los proyecta hacia objetivos nacionales. Pero introduce desafos de mediano plazo. Para la izquierda misma, la competencia electoral se legitima ya no como potencialidad sino como viabilidad, tentndola a entrar en la lgica del mercado poltico, lo que la induce a "renovar" sus prcticas polticas y el sentido de la representacin, a desperfilarse programticamente para constituirse en una oferta electoral de ms amplio consumo. La

33 La representacin de intereses grupales (corporativos) ha sido legitimada por la democracia liberal cuando sta era capaz de mediar entre ellos (vase S. M. Lipset. El hombre poltico, op. cit), cosa que hoy no ocurre. La ideologizacin consiste en confundir el corporativismo social con el estatal con el fin de descalificarlo. Se oculta, adems, que el corporativismo estatal en Amrica Latina no fue un equilibrio de clases, aunque el predominio del capital se dio en una modalidad mucho ms inclusiva y, por supuesto, no liberal. Basta un ejemplo: "El Parlamento aprob por abrumadora mayora las polticas definidas por las autoridades de la enseanza. Si eso como 'debate nacional' para los sindicatos no es suficiente [...] qu es lo que plantean? cambiar el sistema democrtico representativo por otro en que las corporaciones tengan capacidad para definir polticas del Estado? Si es as, convendra que recordaran que hace algunas dcadas ese sistema lo aplic un seor que acab colgado en un farol en una plaza de Miln: se llamaba Benito Mussolini". Claudio Paolillo. "Nefastas consecuencias". Montevideo, Bsqueda nm.835, 14 de marzo de 1996, p.15.

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"renovacin", a su vez, le redunda en una mayor tolerancia por parte de la derecha, que la condiciona a asumir los trminos del consenso como polticas de Estado. Los efectos de corto y mediano plazo de la "cohabitacin" con gobiernos nacionales de signo contrario, an estn por verse. Por esa razn, el crecimiento electoral por s mismo tampoco es condicin suficiente para hablar de crisis de gobernabilidad (aunque esto sea el caballito de batalla de las campaas electorales de la derecha), a menos que ese crecimiento electoral represente el aumento de la fuerza poltica de una fuerza social contraria a los intereses dominantes. Las prcticas de la derecha para integrar la izquierda al sistema, para controlarla y de paso legitimarlo, tienen una dialctica poltica compleja. Significa abrir los "candados" que las legislaciones electorales mantuvieron cerrados. Pero al mismo tiempo, comporta un riesgo que le obliga a hacer mucho ms sofisticada la ingeniera electoral, para que en el toma y daca la derecha no pierda.34 Si en algunos casos las reformas han introducido cambios que jurdicamente permitiran un avance democratizador (como la eleccin de Jefe de gobierno en el Distrito Federal, Mxico) que podra ser visto como un riesgo para la gobernabilidad, no hay certeza de que ello ocurra. Pues en el marco de las negociaciones cupulares para la reforma poltica en los casos sealados, la izquierda y el centroizquierda han subordinado a ellas todo lo dems, lo que pudiera redundaren una desacumulacin de fuerza poltica que incluso en el mediano plazo afectara su fuerza electoral.35

En Uruguay, ante el peligro real de que el Frente Amplio triunfe a nivel nacional en 1999, la derecha de ambos partidos tradicionales promovi el sacrificio de algunos mecanismos de la Ley de Lemas que histricamente le haban garantizado su predominio electoral, a cambio de in corporar la norma de la segunda vuelta para bloquear a la izquierda. Lo sacrificado, sin embargo, haba perdido ya su funcionalidad poltica. Los dos aos de negociaciones le significaron a la iz quierda problemas internos considerables, incluida la renuncia de su presidente histrico, el general Lber Seregni. En Mxico existe la hiptesis de que los avances en la negociacin electoral se hicie ron sobre la base de aislar el fenmeno zapatsta a una dimensin exclusivamente regional. Inicialmente se presion para generar el consenso, como lustra el sugerente ttulo de primera pla na del peridico La Jornada del 28 de octubre de 1996: "Reforma electoral. Advierte el PRI que usar la ley de la democracia si no hay consenso" (subrayado en el original). Pero la disposicin consensual se rompi tras el triunfo de la oposicin en los municipios ms poblados del Estado de Mxico. 35 El empate tcnico en el plebiscito uruguayo del 8 de diciembre de 1996 podra deberse a que el lder del Frente Amplo, Tabar Vzquez, rompi con el encorsetamiento de las negociaciones e independiz la campaa poltica, por lo que naturalmente fue objeto de las ms violentas acusa ciones de populista.

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No cualquier forma de participacin poltica es capaz de conducir a un cambio democratizador que altere la impunidad neoliberal; algunas, incluso, pueden postergarlo si se mantienen en la lgica de la gobernabilidad. Pero debe reconocerse que la misma impunidad neoliberal ha provocado tales niveles de descomposicin social, poltica y moral, que por acumulacin cuantitativa de realidades conflictivas podra modificarse cualitativamente la capacidad de control sistmica. ste ya es un hecho reconocido y parcialmente admitido a nivel regional por las lites del sistema, que muestran una dosis elevada de preocupacin.

La gobernabilidad como regionalizacin de la poltica El ao 1996 ha sido prolfico en foros internacionales de discusin sobre la gobernabilidad en Amrica Latina como una meta de accin regional. Ello confirma, de principio, que la gobernabilidad es ms que un asunto de eficiencia gubernamental circunscrito al contexto del Estado nacional y que compromete las dimensiones ms amplias de la dominacin a nivel sistmico. Destacan tres, uno organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), otro por el presidente uruguayo Julio Ma. Sanguinetti y el ms reciente la VI Cumbre Iberoamericana de presidentes. Su denominador comn es el reconocimiento de que las cosas no marchan bien para la gobernabilidad. El BID se concentra en criticar el desempeo de los gobiernos de la regin en materia de polticas sociales focalizadas y advierte sobre su impacto negativo en la estabilidad poltica. Convoca a que se incrementen los "programas sociales" sin alterar las polticas econmicas, tarea nada fcil y que requiere de intelectuales orgnicos del modelo ms imaginativos;36 para ello se crea el Instituto de Desarrollo Social (INDES). La economista Nohra Rey de Marulanda, su directora, define claramente el objetivo: "Para el diseo y aplicacin de las polticas sociales se requieren especialistas, de la misma forma que la reforma econmica cont con numerosos economistas que se perfeccionaron en prestigiosas universidades y lleg la hora de formar cuadros", lo que ya empieza a reflejarse en las currculas universitarias de la regin.
Desafos socioeconmicos de Amrica Latina en los umbrales del siglo XXI: la respuesta del BID, Washington DC, febrero de 1996. Cfr. Montevideo, Bsqueda nm. 835, 14 de marzo de 1996, pp.20-21.
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El foro que indica un cambio se realiz en Montevideo los das 6 y 7 de septiembre de 1996 con el tema Nuevos caminos de Amrica Latina, organizado por el presidente Sanguinetti y al que asistieron 14 notorios invitados37 que discutieron a puerta cerrada una ponencia del socilogo francs Main Touraine, en la que presenta seis hiptesis de anlisis sobre Amrica Latina. Ellas se pueden resumir as: la modernizacin econmica condicionada por la globalizacin que se acepta como necesaria ha producido niveles de pobreza y desigualdad que no permiten la modernizacin poltica; las prcticas polticas tradicionales producen una crisis del sistema poltico que genera ingobemabilidad; enfrentar esta crisis exige devolver al Estado roles de control sobre la economa, pues el crecimiento no deriva automticamente en desarrollo; sin la recuperacin de ciertos niveles de desarrollo no ser posible lograr una insercin estable de la regin al sistema capitalista globalizado. La conclusin: se necesita controlar el mercado, fortalecer el sistema poltico y los juegos de mediacin; es decir, redimensionar la poltica: Pero es igualmente necesario que Amrica Latina limite, en lo posible, la transicin liberal, creando una nueva forma de control social y poltico de la economa. En trminos elementales, la principal dificultad con que se enfrenta el continente sera sta: lograr casi simultneamente dos transformaciones aparentemente contradictorias: entrar en el liberalismo y, al mismo tiempo, salir de l [...] Es necesario agregar que si los neopopulismos fracasaron, el neoliberalismo tambin conduce a graves peligros cuando se reduce a un pilotaje desde el exterior que acarrea una acentuada dualizacin social y la ingobemabilidad porque la autonomizacin de la vida econmica, condicin de la modernizacin, es tambin su principal obstculo, dado que las sociedades latinoamericanas son heterogneas, marcadamente desigualitarias social y regionalmente, y estn marcadas por la debilidad de todos los actores sociales, debido a la dependencia que estos actores sociales han tenido siempre respecto al Estado o al capital extranjero [...] las posibilidades de desarrollo en este momento dependen ms de condiciones polticas y sociales que de condiciones econmicas.

Alain Touraine, Julio Ma. Sanguinetti (presidente de Uruguay), los ex presidentes Felipe Gonzlez (Espaa) y Belisaho Betancur (Colombia), Jordi Pujol (presidente de la Generalitat de Catalunya), Michel Camdessus (director general del FMI), Enrique Iglesias (presidente del BID), Ricardo Lagos (ministro de Obras Pblicas de Chile), Fernando Zumbado (director regional del PNUD), Manuel Marn (vicepresidente de la Comisin Europea), Helio Jaguaribe (decano del Instituto de Estudios Polticos y Sociales de Brasil), Luciano Martins (asesor de la presidencia de Brasil), Natalio Botana (investigador argentino) y Germn Rama (director de la ANEP de Uruguay). En el marco del evento qued constituido el Crculo Montevideo como un espacio de debate con una agenda de reuniones peridicas. Cfr. la versin ntegra de la ponencia en Montevideo, Bsqueda Nm. 859, 5 de septiembre de 1996, pp.50 y 64.

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Y concluye su ponencia sealando que: Se trata de reconstruir los ncleos endgenos de desarrollo de los que habl Fernando Fajnzylber. Este proceso es difcil y corre serios riesgos de fracasar en la mayora de los casos, lo que llevara, ya sea a nuevas presiones populistas, ya sea a enfrentamientos sociales abiertos. Esto confirma la hiptesis ms general de las aqu formuladas: la prioridad en Amrica Latina es de lo poltico por sobre lo econmico y social. Debe llamar la atencin que se abra un foro con tales invitados para calificar al neoliberalismo como responsable de las crisis polticas y que se discutan algunos de sus mitos ideolgicos. Que lo diga Alain Touraine no sera lo sorprendente, sino que Julio Mara Sanguinetti lo invite para hacerlo. No es difcil deducir que hay preocupacin entre algunos polticos del sistema por sentirse maniatados por la inflexibilidad de los tecncratas, as como que se estaran buscando formas para recuperar, desde el Estado, cierta capacidad de maniobra para ganar legitimidad. La agenda temtica all discutida no parece ser incidental, pues reaparece en el foro de mayor resonancia sobre la gobernabilidad, la VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en Santiago y Via del Mar, Chile, entre el 7 y el 11 de noviembre de 1996. Como todas las de su tipo, la Declaracin de Via del Mares una pieza retrica, de transacciones diplomticas entre posturas no slo dismiles sino antagnicas, como son las de Cuba y sus pares iberoamericanos, que en nada reflejan las conductas de tan pintoresco elenco gubernamental latinoamericano ni las realidades de sus respectivos pases. Sin embargo, tiene un valor indicativo sobre la reiteracin de temticas y diagnsticos que empiezan a aparecer a nivel sistmico en la regin. Cabe mencionar que la declaracin definitiva es un documento mucho ms pobre y conservador que la versin preliminar propuesta por el gobierno chileno.38 A pesar de las diferencias, la declaracin oficial reconoce los efectos polticos de la desigualdad y la exclusin sociales, seala crticas a las polticas desarrolladas; replantea la relacin mercado-Estado, demandando del segundo una mayor intervencin correctora, y, en la misma lnea del BID, la promocin de polticas sociales focalizadas: La gobernabilidad democrtica supone tambin transformaciones sociales, econmicas y culturales profundas que conduzcan a disminuir las desigualdades y los problemas de

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Versin preliminar de circulacin restringida fechada el 4 de abril de 1996.

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exclusin social. En este punto corresponde a nuestros Estados una importante e intransferible funcin [p.2], [...] En este contexto, el tema de la igualdad de oportunidades se plantea con fuerza en la agenda pblica, ms an cuando la aplicacin de polticas y de prcticas inadecuadas agrav los problemas sociales existentes [p.6; en este punto la versin preliminar deca: "ms an cuando la aplicacin de polticas neoliberales extremas agrav los problemas sociales existentes"]. [...] En Iberoamrica existe actualmente una comprensin ms amplia de los agentes del desarrollo y de las polticas pblicas [...] la creacin de ms y mejores empleos, y la promocin de la igualdad de oportunidades, no son exclusivas del sector pblico o del sector privado.39 La Declaracin aborda el obstculo clave para las estrategias de gobernabilidad: la falta de credibilidad de la poltica sistmica. Elevar la calidad de la poltica, de la dirigencia y del debate pblico debe ser una tarea compartida portodos. Por ello, nos comprometemos a promover el prestigio de la poltica, para revalorizar su papel en la vida diaria de nuestros conciudadanos, y a estimular su participacin poltica y social [..] reforzaremos sustantivamente la responsabilidad de [las] agrupaciones y partidos en la mediacin, en la representatividad nacional y en la seleccin de los liderazgos [...] para fortalecer su prestigio y legitimidad entre la poblacin, [p.8] Aunque considerando su origen el diagnstico expresa cambios, la perspectiva de las dos transiciones sigue estando presente. En Nuestro compromiso los gobernantes prometen "crear las condiciones necesarias para aumentar los niveles de equidad social, consolidar las bases socioeconmicas que harn posible una democracia integral", [p.13] La gobernabilidad como estrategia regional va ms all de las recomendaciones. Se establecern acuerdos de cooperacin policial y judicial para combatir el terrorismo, el narcotrfico y el lavado de dinero, el trfico de armas y las imprecisas "otras formas de delincuencia organizada internacional" [p.5] y, entre otros aspectos, "encomendamos el estudio para la implementacin de una Red Iberoamericana de Gobernabilidad, como un instrumento tcnico para el intercambio de experiencias nacionales vinculadas al tema", [p.21] Qu significan estos cambios de discurso? Atrs de la retrica, una aguda percepcin de amenaza. Es difcil saber si se estn esbozando los primeros signos de una

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Versin oficial de la Declaracin de Via.

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iniciativa de la derecha para elaborar y dirigir una estrategia de dominacin capitalista con inflexiones postneoliberales, respondiendo a las urgencias de la clase poltica. Pero es difcil imaginar que el capital financiero transnacional que comanda la globalizacin subordine sus intereses propios a una lgica ms general de preservacin del sistema. De existir estas dos lgicas, no es descabellado presumir un aumento de los conflictos intra-dominantes. Lo que queda en evidencia es que, incluso por esa razn, para la derecha la agenda del presente es la del reforzamiento del control de conflictos con un sobredimensionamiento del protagonismo de la poltica.

Una reflexin final El intento por desnudar los usos conservadores de la poltica no pretende negar la necesidad de "hacer poltica". Por el contrario, lo que en Amrica Latina se observa es que se hace poca poltica, si por ella entendemos representacin y competencia de los intereses diversos existentes, posibilidad de optar por proyectos de sociedad alternativos y existencia de fuerzas sociales con autonoma de decisin y voluntad de ejercerla. La poltica a la que se apela para la gobernabilidad sistmica, que contribuye a la reproduccin de esta "poca de catstrofes" con que termina el siglo para los latinoamericanos, es la no-poltica para la democratizacin de la regin, que slo puede realizarse si despliega su potencialidad transformadora. Gramsci sealaba cul es la clave de la poltica: "Si se admite que con cualquier actitud que se adopte se le hace siempre el juego a alguien, lo importante es buscar por todos los medios hacer bien el propio juego, esto es, de vencer netamente".40 La pregunta que se deriva es poltica para qu. Las dinmicas sociales y algunos de sus reflejos polticos parecen adelantarse a este debate, que en buena parte de la regin sigue postergndose.

Antonio Gramsci. "El partido poltico". Notas sobre Maquiavelo, sobre poltica y sobre el Estado moderno. Mxico, Juan Pablos Editor, 1975, p.50.

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