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O desafio de promover e garantir os direitos das crianas e adolescentes brasileiros a condies dignas de sade, educao, assistncia social e medidas

de proteo contra violaes passa necessariamente por uma maior eficincia,eqidade e efetividade na alocao e implementao do gasto pblico do pas. Com a crescente descentralizao e municipalizao das polticas pblicas, a participao e a mobilizao da sociedade civil na preparao e acompanhamento do oramento pblico municipal tornam-se da maior importnciapara incluir projetos d e interesse da comunidade e corrigir eventuais desvios na sua execuo. Nessa direo,o UNICEF e a Fundao Joo Pinheiro, de Minas Gerais, tm a satisfao de colocar disposio do pblico brasileiro e das instituies e lideranas que trabalham na questo oramentria esta coleo de cinco volumes sobre o

Entendendo tudo

Prefcio

PREFCIO

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Bem-vindo ao Oramento Pblico: entendendo tudo! H diversos livros disponveis sobre oramento pblico, mas a maioria deles parte do princpio de que voc formado em cincias contbeis ou economia e que, portanto, adoraria aprender cada detalhe tcnico e legal sobre oramento. Este livro, ao contrrio, apresenta as questes fundamentais para que voc compreenda, especialmente, a lgica do oramento pblico municipal, desvendando os conceitos muitas vezes impronunciveis da linguagem do economs.
Para que este livro

Este livro foi concebido para dar suporte s pessoas que atuam junto comunidade, buscando garantir no oramento de sua cidade melhores condies de vida. Esperamos, com ele, contribuir para desmistificar o Oramento Pblico enquanto algo de difcil compreenso e oferecer-lhes importantes elementos para sua atuao nas polticas pblicas do seu municpio e em direo
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Entendendo tudo

recuperao do carter de instrumento de planejamento e contrato social que o oramento deve encerrar.
Como vemos a situao do oramento

Nas ltimas dcadas, o Oramento Pblico tem enfrentado uma verdadeira "cultura de desvalorizao". De instrumento de gerenciamento e controle dos recursos pblicos, o oramento tem sido conduzido com descrdito sistemtico por uma parcela significativa de administradores e polticos. A prtica de diversos governos transformou o oramento de muitas cidades numa "pea de fico". Os oramentos so elaborados apenas para cumprir as exigncias legais, no se constituindo, de fato, em um programa de trabalho. Esta "cultura" tem afetado sistematicamente a transparncia e o controle dos recursos pblicos e, conseqentemente, das polticas pblicas. Ela vem alimentando a utilizao obscura dos oramentos por muitos parlamentares e a eficcia duvidosa de diversas aes governamentais. Alm disso, contribui para que o oramento pblico seja visto pela sociedade civil como uma pea estritamente tcnica e, portanto, apenas do interesse de especialistas. Neste livro, mostramos que o oramento pblico muito mais do que um plano de contas organizado segundo certas normas, sem maior interesse para a sociedade. Para ns, o oramento deve ser compreendido como o registro de um contrato, realizado anualmente entre governo e sociedade, sobre o que dever ser feito em benefcio da cidade e dos cidados; uma lei, portanto, que deve ser especialmente valorizada na sua transparncia e legitimao. Assim, nas pginas a seguir, procuramos destacar o carter contratual do oramento, discutindo seu significado sob trs grandes dimenses: uma formal e tcnica (a dimenso da legalidade), outra referente finalidade (o programa de trabalho e o carter de previso) e a terceira relativa ao seu carter poltico (o aspecto de contrato social).
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Prefcio

Como usar este livro

Este livro possui sete captulos independentes. Eles foram concebidos para serem usados de forma independente. Voc pode comear lendo por onde quiser, mas seria bom que comeasse pelo Captulo 1, caso nunca tenha se envolvido com o tema. Caso pretenda discutir este livro com mais pessoas, consulte o manual Oramento pblico: orientando atividades de estudo, que acompanha esta coleo. Use tambm este livro como uma referncia. Procure o tema de seu interesse no ndice. Se voc encontrar termos ou expresses que no entenda, procure o seu significado no Oramento pblico: decifrando a linguagem, que integra esta coleo. Para orientar a leitura, termos e expresses-chave para compreenso do texto encontram-se em negrito e podem ser localizados no glossrio.

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Compreendendo o Oramento Pblico

COMPREENDENDO O ORAMENTO PBLICO


Aqui voc fica sabendo que o oramento pblico semelhante ao que toda famlia faz, mas que tambm muito mais coisas: programa de trabalho, poltica econmicofinanceira, contrato social, priorizao de aes governamentais, planejamento da administrao municipal e participao da sociedade.

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O oramento pblico o documento que contm as informaes sobre todos os recursos de que o Poder Pblico dispe em termos de receitas e despesas. Da mesma forma que em um oramento domstico, o registro de recursos feito para definir um programa de trabalho, neste caso, anual, mostrando as prioridades e a destinao desses recursos. No oramento domstico, as receitas e despesas so analisadas mensalmente, ao contrrio da Prefeitura, que faz oramento para o perodo de 12 meses e envia-o Cmara de Vereadores para apreciao antes de iniciar o ano. Deste modo, se uma famlia paga a
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uma empregada domstica todo ms R$ 130,00 e tambm R$ 24,00 de INSS, caso a Prefeitura viesse a contratar a mesma empregada, teria que incluir no oramento a previso de despesas para 12 meses, mais 13 salrio, registrando R$1.690,00 (130,00 X 13) de salrios (Pessoal Civil) e R$ 312,00 (24,00 X 13) de Obrigaes Patronais. Estas despesas seriam apresentadas no oramento dentro do ttulo da ao a que elas esto vinculadas, ou seja, Manuteno da Casa. Se for ainda reservado, todo ms, um valor de R$ 100,00 para comprar material de limpeza e mantimentos (Material de Consumo), teria tambm que prever esta despesa no oramento para os 12 meses (100,00 X 12). Naturalmente, o programa de trabalho do chefe de famlia expressa as formas atravs das quais se pretende viabiliz-lo, adiando compras, pedindo dinheiro emprestado, fazendo previses de despesas com eventuais gratificaes etc. Assim tambm acontece com o oramento pblico, que evidencia uma poltica econmico-financeira, apontando as condies que o governo prev que encontrar pela frente. Entretanto, o mais importante para a famlia que o oramento domstico reflete o acerto do que ser possvel fazer ao longo do ms. Isso tambm ocorre com o oramento municipal, que constitui, na verdade, a sntese do compromisso de contribuies da sociedade (as receitas) e de realizaes do governo (as despesas). o contrato que as duas partes, governo e sociedade, celebram entre si sobre o que possvel ser feito em benefcio de todos. Esse contrato abrange um elemento importante para se compreender a dinmica de um oramento pblico: a priorizao de aes governamentais. Como os recursos so limitados e o oramento feito para o perodo de um ano, necessrio que sejam escolhidas aes a serem executadas. Esse processo de priorizao abrange duas etapas. A primeira ocorre internamente, em negociaes entre o Governo
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- representado por secretrios ou chefes de departamento indicados pelo prefeito - e a Administrao Pblica - constituda pelo conjunto de funcionrios pblicos municipais. Em conjunto, eles discutem diagnsticos, avaliam o custo-benefcio de aes, isto , a relao entre o quanto se espera empregar de recursos e o que dever se obter em termos de melhoria, e consideram as diretrizes do prefeito eleito, geralmente expressas no documento do seu programa eleitoral de governo. Nesse contexto, o oramento assume a face de planejamento da administrao municipal. Todos os rgos pblicos devem atuar no sentido de fazer com que os seus planos de trabalho faam parte desse programa. A segunda etapa do processo de priorizao trata das negociaes do governo feitas com a sociedade. Aqui, o oramento passa a ter o carter de participao da sociedade. Os diversos atores da sociedade, representados por associaes comunitrias, partidos, sindicatos e empresrios, se encontram das mais variadas formas com os representantes da Administrao Municipal, apresentando suas reivindicaes e buscando uma definio para seu atendimento. Essa interlocuo pode ser mais ou menos democrtica, dependendo da disposio de negociao de cada governo e da capacidade de mobilizao da sociedade. O processo prossegue na Cmara Municipal, onde os vereadores, enquanto representantes do povo, apresentam emendas, buscando confirmar o contedo e a forma do contrato.

Compreendendo o Oramento Pblico

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SAIBA O QUE
Oramento Participativo e Oramento de Gabinete.

Nos processos de Oramento Participativo, o governo consulta a populao, a partir de reunies abertas sociedade, sobre as suas demandas prioritrias e o que incluir na Lei Oramentria Anual. Sob esse aspecto, a definio do oramento tem sido um exerccio de participao de toda a comunidade. Essa forma de implementao do oramento foi adotada por alguns governos municipais a partir de meados da dcada de 80. Geralmente, no h dispositivos legais que obriguem esse tipo de elaborao do oramento. As reunies, conduzidas pela prpria Administrao Municipal, so feitas em vrias regies do municpio. A comunidade elege uma pauta de demandas e seleciona, de acordo com critrios, as prioridades que sero acolhidas pela Administrao Municipal. A experincia do Oramento Participativo difere do planejamento participativo, porque coloca em discusso o conjunto das aes pblicas e no apenas aes pontuais. Alm disso, a participao popular adquire poder de deciso, ao contrrio do carter meramente consultivo dos demais procedimentos. Em contraposio, o oramento de gabinete elaborado exclusivamente a partir de diretrizes estabelecidas pelo governo. No h a participao da sociedade nessa definio.

ISTO LEGAL

A lei do oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmicofinanceira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.
LEI FEDERAL 4.320/64, ART. 2

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Compreendendo o Oramento Pblico

Princpio da universalidade Todas as despesas e receitas do governo devem ser obrigatoriamente consideradas. Princpio da unidade Todas as receitas e despesas devem compor um nico oramento. Princpio da anualidade O oramento deve valer para o perodo de um ano.

SAIBA O QUE

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Programa de Trabalho

PROGRAMA DE TRABALHO

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Este captulo mostra que o contedo central do contrato oramentrio o programa de trabalho a ser executado pelo governo. Voc ver que este programa deve ser descrito segundo algumas normas, desde o valor do recurso a ser gasto e natureza da despesa at a sua funo social maior, passando pela definio do nome das aes e de suas respectivas metas.

As aes previstas no oramento pblico - gastos com pagamento de pessoal, obras, servios e programas sociais - devem ser programadas na forma de projetos e atividades para os diversos rgos da Administrao Municipal. Sob a perspectiva legal, projeto um conjunto de operaes relativas a obras, servios pblicos ou programas sociais. A realizao dessas operaes obedece a um limite de tempo e resulta em um produto final, como por exemplo "Abertura e Pavimentao de Vias Pblicas". J atividade pode ser definida como um conjunto de operaes
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que tambm se refere a obras e servios pblicos, mas com um carter de continuidade. Essas operaes especficas se realizam de modo contnuo e so necessrias manuteno e operacionalizao das aes governamentais. Um exemplo so os "Servios Administrativos e Financeiros" ou a "Manuteno de Prdios Pblicos". Na prtica, projeto e atividade so ttulos dados s aes governamentais de acordo com a deliberao da Administrao Municipal. Em razo disso, h uma grande variao de nomes e impreciso na titulao, dependendo da prefeitura que for. Com freqncia, alegando-se dispor de maiores facilidades para a execuo do oramento, as prefeituras do ttulos genricos (como os citados em itlico no pargrafo anterior), o que acaba por no mostrar claramente o seu programa de trabalho. Esse carter genrico possibilita que uma mesma ao tenha suas despesas distribudas por mais de um projeto/atividade ou ainda que um projeto/atividade contenha, de fato, mais de uma ao, dificultando a apreenso de sua verdadeira natureza. O programa de trabalho que est no oramento classificado de acordo com a unidade oramentria (secretaria, superintendncia, fundo, empresa, fundao, administrao regional, autarquia) responsvel por sua implementao. Nas unidades, as despesas so classificadas de acordo com as atividades e projetos que vo ser desenvolvidos durante o ano.
Forma de classificao

A legislao oramentria em vigor estabelece que o programa de trabalho a constar do oramento deve vir acompanhado de metas fsicas. No entanto, essa exigncia cumprida apenas formalmente. De modo geral, as prefeituras no possuem rgos ou mesmo metodologias para dimensionar claramente resultados a serem alcanados. Alm disso, a definio de metas est diretamente ligada ao desenvolvimento de aes a partir da elaborao prvia de estu34

dos tcnicos criteriosos, o que no tradio no Brasil. Por isso, a maioria dos oramentos apresenta metas de validade duvidosa. possvel verificar, nos oramentos, que falta correspondncia entre as metas e o valor apresentado. De acordo com a Lei 4.320/64, os projetos e atividades devem ser classificados de acordo com a funo, o programa e o sub-programa em que se enquadram. Com essa classificao, possvel obter um panorama global da distribuio dos recursos oramentrios conforme os setores sociais (Sade e Saneamento, Educao e Cultura, Desenvolvimento Regional, Agricultura, Habitao etc.). Normalmente, essa classificao realizada ao final da elaborao do oramento. Tambm segundo a Lei 4.320/64, a Lei Oramentria deve apresentar a classificao dos gastos de acordo com o elemento de despesa, que estabelece a destinao dos recursos. Nesse caso, cada projeto/atividade deve estar acompanhado do tipo de gasto e do valor correspondente necessrio sua viabilizao, como, por exemplo, pessoal, obrigaes patronais, equipamentos, material de consumo etc. O elemento de despesa normatizado pela Lei 4.320/64. A legislao oramentria no exige, mas permite o detalhamento do tipo de gasto por item. Quando utilizado, esse procedimento normalmente praticado durante a execuo oramentria. Assim, na emisso do empenho, alm de serem registrados o ttulo do projeto/ atividade utilizado e a classificao restante da despesa, aparece tambm o que est sendo adquirido, como, por exemplo, no caso de despesa com material de consumo (material de escritrio ou material de limpeza) ou com equipamentos e material permanente (equipamentos de informtica ou veculos). Isso favorece o acompanhamento da natureza dos gastos.

Programa de Trabalho

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Toda essa classificao aparece no oramento no Quadro de Detalhamento de Despesas - QDD. Nele vm descritos, por unidade oramentria, os ttulos de cada projeto/atividade com sua respectiva classificao funcional-programtica e elemento de despesa.

SAIBA COMO
exemplo de projeto/atividade oramentria.
Unidade oramentria Atividade Funcionalprogramtica QUADRO DE DETALHAMENTO DE DESPESA - QDD

PREFEITURA MUNICIPAL DE ESPERANA DA F SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAO ADMINISTRAO DE UNIDADES DE ENSINO 08.07.025.2.001 3111 3113 Cdigo do elemento de despesa 3120 3132 4110 4120 PESSOAL CIVIL ENCARGOS SOCIAIS MATERIAL DE CONSUMO OUTROS SERVIOS E ENCARGOS EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE OBRAS E INSTALAES 200.000,00 140.000,00 160.000,00 200.000,00 100.000,00 200.000,00 Valor do crdito oramentrio

1.000.000,00

Descrio do elemento de despesa

Valor total de crditos oramentrios destinados atividade

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Programa de Trabalho

a codificao de um programa de trabalho oramentrio de acordo com a classificao e a estrutura correspondente de cdigos definida pela Lei 4.320/64 at o nvel de projeto/atividade e elemento de despesa: Funo Maior nvel de agregao, que designa as atribuies permanentes da Administrao, ou seja, suas reas de atuao. Programa Denomina os objetivos globais na forma de um conjunto de aes-afins, organicamente articuladas, para cumprimento da funo. Sub-programa Define os objetivos parciais identificveis dentro do programa, correspondendo a um conjunto de operaes afins. Exemplo: DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL
Funo 08 Educao e cultura Programa 42 Sub-programa N Projeto/ atividade 024 2.002 Elemento de despesa 3120

SAIBA O QUE
Classificao FuncionalProgramtica.

Ensino Informtica fundamental

2 = Atividade Material de + ordem consumo seqencial (002)

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SAIBA O QUE
reserva de contingncia.

uma dotao oramentria no destinada especificamente a determinado programa de trabalho. Seus crditos podem ser remanejados atravs de suplementao.

SAIBA O QUE DEVe ESTAR


obrigatoriamente registrado no oramento.

Somente so includas no oramento as aes que demandam gastos diretos da Prefeitura, com recursos prprios, emprestados ou repassados diretamente por qualquer tipo de rgo pblico ou privado, tais como: construo de escolas, postos de sade, creches; prestao de servios (coleta de lixo, atendimento hospitalar, emisso de alvars etc.); implementao de programas sociais (atendimento a crianas e adolescentes carentes, fornecimento de merenda escolar, apoio ao pequeno empresrio etc.). Aes implementadas por concesso do Poder Pblico iniciativa privada, que tenham o seu apoio ou que sejam fruto de parcerias, no esto presentes na Lei Oramentria. Como exemplos, podem ser citados os casos de reforma de praas e parques por empresas em troca de espao publicitrio ou a disponibilizao de funcionrios, pela Administrao Municipal, para o trabalho em creches ou escolas comunitrias. Nesse caso especfico, no h um desembolso financeiro direto do setor pblico. A implementao de diretrizes de governo (como alterao de grade curricular nas escolas ou instituio de nova conduta gerencial no atendimento de unidades de sade) geralmente tendem a no consumir recursos financeiros e, por isso, tambm no constam da Lei Oramentria Anual. Podero, em alguma medida, aparecer na Lei de Diretrizes Oramentrias.

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Programa de Trabalho

A principal despesa referente s categorias gerenciais com gasto de pessoal e encargos sociais. A Lei Complementar n 96/99 estipula, para os municpios, que as despesas com pessoal no podem exceder 60% das receitas correntes. No entanto, h polmica em torno desse assunto, porque a lei no precisa na definio do que deve ser considerado, alm dos salrios, como despesa de pessoal (auxlio-transporte, auxliorefeio, planos de sade etc.). Alm disso, as receitas correntes englobam transferncias governamentais importantes com destinao especfica, como, por exemplo, os recursos do Sistema nico de Sade-SUS, que elevam indevidamente a receita e, portanto, reduzem o percentual dos gastos com pessoal. Em segundo lugar, em geral, encontram-se as despesas com custeio, que envolvem a implementao dos projetos e atividades oramentrias (material de escritrio, servios de transporte, manuteno das escolas etc.). So os gastos com a compra de remdios para os postos de sade, de merenda escolar, com a contratao de vigilncia dos prdios municipais, dentre muitas outras, que viabilizam polticas sociais e urbanas. Com relao programao de despesas, o principal gasto ocorre com a funo Administrao e Planejamento. Esses gastos destinam-se manuteno do aparato burocrtico e administrativo. Em segundo lugar esto as despesas com a funo Educao. De acordo com a Constituio, os gastos do Poder Pblico com educao devem ser de, no mnimo, 25% do oramento, nos termos da lei. Geralmente, o Tribunal de Contas o responsvel pela regulamentao do que deve ser considerado como despesa de educao.

SAIBA QUAIS SO
as principais despesas oramentrias.

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SAIBA O QUE

Despesa corrente A classificao legal dos gastos que se destinam, basicamente, manuteno de servios e programas sociais existentes, obras de conservao e adaptao de imveis (despesas de custeio), assim como as transferncias correntes, que correspondem aos repasses de recursos para custeio de uma esfera do Poder Pblico para outra. Despesa de capital A classificao legal dos gastos que, em princpio, produzem alterao qualitativa e quantitativa do patrimnio pblico, tais como investimentos (obras, equipamentos ou mobilirio), inverso financeira (aquisio de um prdio, compra de ttulos) e transferncias de capital, quando uma esfera do Poder Pblico repassa a outra recursos para investimentos.

SAIBA QUAIS SO
os elementos de despesa mais comuns.

3111 - Pessoal civil Despesas com o pagamento dos salrios, vencimentos e vantagens dos servidores municipais. 3113 - Obrigaes patronais Despesas com o recolhimento de IAPAS, FGTS e outras obrigaes patronais. 3120 - Material de consumo Despesa com materiais usados correntemente para a manuteno das atividades e projetos, como material de escritrio, material de limpeza, material didtico para as escolas, material para limpeza urbana etc.

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Programa de Trabalho

3131 - Remunerao de servios pessoais Despesa com remunerao pela prestao de servios de natureza eventual por pessoa fsica, sem vnculo empregatcio, como a contratao de estagirios ou de especialistas reconhecidos para assessoramento da Administrao, dentre diversos outros servios. 3132 - Outros servios e encargos Despesa com a remunerao de servios diversos contratados junto a empresas, como servios de vigilncia, servios de manuteno de equipamentos, servios de manuteno de edificaes pblicas ou ainda servios menores tais como confeco de chaves ou impresso de cpias xerogrficas, dentre outros. 3211 - Transferncias operacionais Repasse de recursos para rgos da Administrao Indireta para realizao de despesas com manuteno de atividades e pagamento de pessoal (despesas correntes). 4110 - Obras e instalaes Despesas com estudos, projetos, incio, prosseguimento e concluso de obras, bem como a aquisio de imveis necessrios realizao de obras, construo de instalaes incorporveis s obras, tais como elevadores, andaimes, ar condicionado central etc. 4120 - Equipamentos e material permanente Despesas com a aquisio de equipamentos e materiais com durabilidade superior a dois anos, necessrios ampliao e manuteno dos servios, tais como mquinas de escrever, mesas, cadeiras, veculos, carteiras para escolas, raio-x, arquivos etc. 4311 - Auxlios para despesas de capital Repasse de recursos para rgos da Administrao Indireta para realizao de despesas com obras e instalaes e a aquisio de equipamentos e material permanente.

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Princpio da legalidade

PRINCPIO DA LEGALIDADE

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Nesta parte, voc aprende que o oramento precisa virar lei e ser elaborado conforme certas normas legais para poder valer. Fica sabendo que, na verdade, trs leis formam o contrato oramentrio brasileiro: a Lei do Oramento Anual, o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias.

O contrato oramentrio lei e o seu processo de elaborao tambm obedece a dispositivos legais. As principais determinaes encontram-se presentes na Constituio Federal (Captulo II, Das Finanas Pblicas). Atualmente, a Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, estabelece as normas especficas sobre elaborao e organizao oramentria. Os estados tambm podem legislar sobre o oramento, o que torna possvel a existncia de normas estaduais especficas. No mbito municipal, a Lei Orgnica do Municpio pode apenas apresentar algum dispositivo referente a aspectos de interesse local ou suplementao de determinada norma federal ou estadual.
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A Constituio determina a elaborao do contrato oramentrio com base em trs instrumentos legais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Esses trs instrumentos direcionam a administrao do contrato oramentrio no decorrer dos anos. Plano Plurianual-PPA Contm o programa de trabalho elaborado pelo prefeito, sobretudo em relao a investimentos, referente ao perodo de quatro anos a contar do segundo ano de seu mandato. O PPA deve ser remetido Cmara Municipal pelo prefeito at o dia 31 de agosto e ter vigncia at o final do primeiro ano do mandato subseqente. Esse recurso garante a continuidade de aes de um governo para o outro, mantendo as prioridades j assumidas, bem como proporciona sociedade uma viso global das pretenses de ao da Administrao Municipal. um instrumento para planejamento de mdio prazo. Lei de Diretrizes Oramentrias-LDO Define metas e prioridades para a administrao pblica a partir do Plano Plurianual, assim como orientaes para elaborao da Lei Oramentria. Indica possveis alteraes na legislao tributria, na poltica salarial e de contratao de novos servidores. A Constituio Federal prev a edio anual da LDO. Ela deve ser enviada Cmara Municipal at 15 de abril. Lei Oramentria Anual-LOA elaborada pelo Executivo segundo as diretrizes aprovadas na LDO e estabelece a previso de despesas e receitas para o ano seguinte. A LOA deve ser enviada para
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apreciao do Legislativo at o dia 30 de setembro de cada ano. Se isso no ocorrer dentro do prazo legal, a Lei Orgnica do Municpio pode prever que a Comisso de Oramento da Cmara elabore uma proposta. Caso a proposta do Executivo seja rejeitada pelos vereadores, estar valendo, para o prximo mandato, o oramento do exerccio em curso.
A tramitao do Oramento na Cmara

Princpio da legalidade

O Legislativo tem at o final do exerccio que antecede a entrada em vigor da proposta oramentria para apreci-la. Os vereadores podem fazer emendas ao projeto de lei do Executivo ou aos anexos, dos quais faz parte o programa de trabalho com as respectivas previses de despesas. Os vereadores devem indicar, no caso de haver emendas, de qual dotao oramentria os recursos vo ser retirados e para quais outras sero destinados. As emendas aos projetos oramentrios no tm limitao quanto a valor. Os vereadores no tm poder para movimentar recursos destinados a despesas com pessoal e encargos sociais, pagamento da dvida e transferncias de recursos determinadas pela Constituio. Os valores previstos de receita tambm no podem ser alterados. O prefeito tem poder para vetar as emendas. Os vereadores vo apreciar os vetos, podendo mant-los ou rejeit-los. Se o veto do prefeito for mantido, o projeto ou atividade oramentria em questo fica sem o recurso.
A execuo do oramento

Para que o oramento comece a ser utilizado, ou seja, inicie-se a execuo oramentria, necessrio que a Lei Oramentria seja
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publicada em um veculo de comunicao de grande circulao. O incio efetivo da realizao de despesas comea com a liberao das cotas oramentrias para os rgos da Prefeitura pelo departamento do oramento ou rgo equivalente, para que possam ser gastas as dotaes oramentrias. O uso das dotaes oramentrias ocorre por meio do empenho, que tambm uma exigncia legal. Trata-se de um documento, numerado seqencialmente, a ser emitido previamente sempre que a Administrao decidir realizar alguma despesa. A emisso significa que a dotao oramentria, at aquele valor especificado, j est comprometida com uma determinada despesa. A realizao de uma despesa sem a emisso do empenho configura-se como crime. Para proceder compra ou venda de bens, contratao de servios ou concesso de explorao de servios pblicos, a Prefeitura deve realizar uma licitao para escolher a melhor proposta, conforme dispe a Lei Federal n 8.666/93. A escolha da melhor proposta decidida, basicamente, segundo o princpio do menor preo, embora a legislao permita combinar o critrio de melhor tcnica. Alm de estabelecer situaes de dispensa ou inexigibilidade de licitao, a lei prev cinco modalidades de licitao sucessivamente mais complexas, de acordo com o valor da compra, contratao ou concesso a ser feita: convite, tomada de preos, concorrncia pblica, leilo e concurso.

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Princpio da legalidade

A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
CONSTITUIO FEDERAL, ART. 165, 1 E 2

ISTO LEGAL

Esta combinao depende da edio de uma Lei Complementar, prevista no artigo 165, 9 da Constituio Federal, que defina claramente os conceitos indicados pela prpria Constituio Federal e o encadeamento entre eles. Atualmente, comum o Executivo elaborar leis de diretrizes oramentrias bastante simplificadas, o que lhes retira o valor. A justificativa de que, inexistindo uma conceituao precisa das funes da LDO, muitos vereadores a utilizam para fazer oposio ao governo. Com relao ao Plano Plurianual, a falta de uma conceituao clara tambm causa problemas. No h informaes precisas, por exemplo, sobre o nvel de detalhe com que as metas devem ser registradas no PPA. Isso tem causado a elaborao de planos genricos, favorecendo a diluio de compromissos.

SAIBA COMO
a combinao do PPA, LDO e LOA pode funcionar de maneira eficiente.

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Compromisso de realizaes

COMPROMISSO DE REALIZAES

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A seguir, voc ver que o oramento pblico um contrato de realizaes entre o governo e a administrao pblica com toda a sociedade. No contrato oramentrio, dever ser registrado tudo aquilo que o governo dever fazer em benefcio da cidade e de seus cidados e, ao mesmo tempo, o que estes ltimos esto dispostos a oferecer em termo de contribuies.

A Cmara Municipal e a Prefeitura so as principais instncias, no mbito municipal, para a definio e viabilizao de aes em benefcio da sociedade. Cada frum desempenha funes prprias: Prefeitura Municipal Conjunto de instituies (secretarias, fundaes, empresas etc.) responsvel pela administrao e
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Entendendo tudo

satisfao das demandas ou necessidades existentes na sociedade, de acordo com normas estabelecidas. As instituies so gerenciadas por servidores pblicos, escolhidos geralmente por concursos. A Administrao Pblica, formada pelas instituies e servidores, responsvel pela operacionalizao de diversos servios, programas assistenciais e investimentos. O prefeito o responsvel por montar o Governo Executivo, que vai dirigir a Administrao Municipal. Cmara Municipal Instituio que constitui o Poder Legislativo, responsvel pela elaborao das leis que vo nortear as aes da Administrao Municipal. Dispe de uma Comisso de Oramento que analisa os projetos de lei oramentria (LDO, PPA e LOA). O Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas, tambm desempenha a funo de fiscalizao do Poder Executivo.

O que dever ser realizado em benefcio dos cidados e da cidade decidido, em ltima instncia, pelo prefeito. O prefeito decide o que vai fazer, levando em conta as leis e os recursos disponveis. H definies legais constitucionais que o Executivo deve cumprir, tais como a ateno sade e a oferta de ensino. Os recursos, por sua vez, advm da cobrana de tributos dos cidados, de acordo com a forma e o montante definidos pelo Legislativo. J a Cmara Municipal aprova matrias especficas para que o Executivo cumpra as determinaes constitucionais, como leis de uso e ocupao do solo, plano diretor e o prprio oramento. No entanto, as leis no so capazes de determinar com preciso o contedo e a forma finais a serem conferidos s diversas aes governamentais.
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O processo de negociao

Compromisso de realizaes

Para definir o que realizar, o Executivo busca estabelecer um processo de negociao com a sociedade, naturalmente organizada em vrios agrupamentos de interesse, para chegar a um entendimento comum quanto ao plano de aes a ser viabilizado. Nesse processo, o Executivo esclarece os benefcios que as medidas propostas traro para a sociedade. Ao mesmo tempo, na medida em que a realizao das aes vai sendo encaminhada, o Executivo busca movimentar instituies e normas que ele acredita serem capazes de implementar efetivamente essas aes. Por outro lado, os vrios segmentos da sociedade apresentam as suas demandas por melhorias e fazem crticas s aes priorizadas pelo governo. Esse processo de negociao pode ser transparente ou no. Os prefeitos, de diversas maneiras possveis, podem se utilizar de instrumentos - como pesquisa, consulta populao, criao de conselhos comunitrios etc. - que permitam estabelecer o dilogo com a sociedade. Os resultados, em termos de participao e compromisso, vo depender de cada situao, podendo ou no contemplar todos os interessados. Podem restringir-se elaborao de oramentos de gabinete ou chegar realizao de oramento participativo.
O contrato

Na verdade, o processo de negociao comea ainda na campanha eleitoral. nesse momento que o candidato a prefeito se rene com diversas instituies, entidades e lideranas da comunidade para discutir as aes consideradas prioritrias por esses segmentos. Entretanto, como os candidatos - que efetivamente ainda no so governo - no possuem condies institucionais para implementar os compromissos firmados durante a campanha, eles reafirmam esses propsitos em seu Programa Eleitoral de Governo.
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Aps a sua eleio, o prefeito busca traduzir em aes as promessas feitas durante a campanha. Ele amplia o dilogo com a sociedade, procurando outros canais de interlocuo para confirmar suas diretrizes eleitorais e tambm acolher novas demandas. Anualmente, de acordo com a Constituio, o prefeito deve transformar a promessa de realizao em compromisso de realizao, ou seja, fazer o oramento pblico, registrando todas as aes que sero tomadas. Assim, formata-se um contrato onde registrado o que o prefeito pretende realizar em benefcio dos cidados (despesas) e, ao mesmo tempo, o que os cidados esto dispostos a contribuir para os interesses comuns (receitas). Naturalmente, alguns prefeitos promovem dilogos precrios, que tero como conseqncia maior a fragilizao dos compromissos com a populao. Apesar disso, o oramento continua a manter seu carter de contrato, ainda que com legitimao pequena, devido prpria natureza de lei do oramento municipal.
O CUMPRIMENTO DO CONTRATO

Como qualquer outro, o contrato oramentrio firmado entre o prefeito e a sociedade corre tambm o risco de ser rompido. De um lado, o oramento pode ser executado apenas em parte. Isso no constitui uma ilegalidade, pois a Constituio Brasileira considera o oramento uma previso. Entretanto, dependendo das razes, a no realizao de determinada prioridade pode configurar descompromisso poltico, uma ilegitimidade. De outro lado, o contrato oramentrio pode ser descumprido devido ao chamado desvio de verba. Isso ocorre quando o prefeito destina uma dotao oramentria para um determinado programa de trabalho e a utiliza para outros objetivos. Um exemplo a dotao para construo de uma escola ser utilizada na reforma de uma praa. Esse procedimento ilegal e considerado crime de responsabilidade.
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O CONTROLE SOCIAL DO CONTRATO ORAMENTRIO

Compromisso de realizaes

So muitas as formas de controle social do cumprimento do oramento pblico, dependendo da sua abrangncia ou finalidade. Certamente, uma das mais amplas a prtica de oramento participativo, que permite populao definir diretamente o seu contedo e acompanhar seu cumprimento. O controle social mais tradicional o controle de legalidade da execuo do que estava previsto no oramento, isto , o controle da execuo oramentria. Ele considerado controle interno quando exercido por rgos do prprio Poder Pblico, como rgos de auditoria interna ou contabilidade, que cuidam para que todo o processamento da receita e despesa respeite os dispositivos legais existentes. definido como controle externo quando diz respeito fiscalizao exercida pelo Poder Legislativo sobre a legalidade das contas pblicas, com o auxlio do Tribunal de Contas. A atuao dos rgos de controle interno e externo permanente, sobretudo atravs da anlise dos balancetes mensais e dos processos licitatrios. Esses rgos podem ser acionados por denncia de qualquer servidor pblico ou cidado. O principal momento acontece, anualmente, sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, prazo limite para o Poder Executivo remeter sua prestao de contas ao Legislativo para apreciao. Para subsidiar esta anlise, o Tribunal de Contas elabora parecer prvio, que pode ser aceito ou no pelos parlamentares. Internamente, no Legislativo, a Comisso de Oramento desempenha importante papel de acompanhamento da execuo oramentria e anlise dos projetos de lei envolvendo matria oramentria. Ela tem competncia para solicitar documentos e esclarecimentos verbais de autoridades pblicas e propor emendas a todos os projetos de lei que tratem de gastos pblicos. A atuao dos controles interno e externo dirigida, principalmente, para a avaliao do cumprimento dos aspectos legais formais do
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oramento. No se volta para a avaliao do cumprimento do programa de trabalho propriamente dito, mesmo porque a legislao brasileira o considera uma previso e, portanto, no obrigatrio o seu pleno cumprimento, a no ser no caso do j mencionado desvio de verba.
CONSELHOS E FUNDOS: O CONTROLE SOCIAL DIRETO

Os conselhos e fundos so instituies que se destinam ao controle direto da definio e do cumprimento do programa de trabalho previsto no contrato oramentrio. Os fundos so contas oramentrias especiais, criadas por lei, com o objetivo de promover o controle da entrada de recursos para determinada finalidade e a sua sada para determinado fim. A movimentao dos recursos do fundo se d atravs de oramento, conta bancria, contabilidade e prestao de contas prprios, o que, em princpio, facilita o seu acompanhamento e fiscalizao. A partir da dcada de oitenta, a instituio de fundos passou a ser acompanhada da criao, atravs de lei, de conselhos integrados por representaes de usurios, trabalhadores e Poder Pblico, que so responsveis diretos pela sua gesto. Em geral, o controle social do oramento por meio dos conselhos exercido, dentre outras formas, por meio da aprovao do plano de aplicao de recursos e da prestao de contas. Nessa perspectiva, destacam-se o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio-FUNDEF, Fundo de Assistncia Social-FAS, Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente e o Fundo de Sade, com seus respectivos conselhos, seja no mbito federal, estadual ou municipal.

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Compromisso de realizaes

Prestar contas qualquer pessoa fsica ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros pblicos, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
CONSTITUIO FEDERAL, ART. 70, P ARGRAFO NICO

ISTO LEGAL

Ao rgo incumbido da elaborao da proposta oramentria ou a outro indicado na legislao, caber o controle do cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios.
LEI 4.320/64, ART. 75, III E 79

ISTO LEGAL

So diretrizes bsicas da poltica de atendimento a criao de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criana e do adolescente, rgos deliberativos e controladores das aes em todos os nveis, assegurada a participao popular paritria por meio de organizaes representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais e a manuteno de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos respectivos conselhos dos direitos da criana e do adolescente.
ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE (LEI 8.069/90), ART. 88, II E IV

ISTO LEGAL

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SAIBA POR QUE


no conveniente que a Secretaria da Fazenda elabore o oramento.

O oramento tende a perder o seu carter de contrato, pois a maior preocupao do Secretrio de Fazenda com o caixa da Prefeitura e no com o programa de trabalho a ser realizado. Alm disso, provoca uma grande concentrao de poderes, j que quem paga passa a controlar tambm com o que se deve gastar. O ideal que a elaborao e execuo do oramento fiquem a cargo da Secretaria de Planejamento ou do rgo responsvel pela gerncia das diretrizes de governo. Dessa forma, ser possvel enfocar os aspectos de planejamento e participao, fundamentais no contrato oramentrio.

SAIBA POR QUE


os conselhos so importantes para o controle social do oramento pblico.

A criao de conselhos com fundos oramentrios ao seu alcance, integrados por representantes da sociedade civil, trabalhadores do prprio setor e Poder Pblico, com o poder legal para controlar a destinao de recursos pblicos em diversos setores sociais, constitui um importante passo na democratizao da administrao pblica brasileira, principalmente em nvel municipal. Eles permitem que os cidados, atravs de suas entidades, tomem conhecimento direto da situao das polticas sociais e participem diretamente das tomadas de deciso do governo. A escolha de seus integrantes, atravs de mecanismos democrticos, superando prticas populistas de perodos anteriores, representa tambm uma real valorizao da cidadania. A atuao dos conselhos importante, pois apenas a atuao dos governantes, conforme os dispositivos das leis, no suficiente para garantir correo no que deve ser feito em benefcio da coletividade. Por meio de canais de comunicao como esses, torna-se possvel o acolhimento, de fato, dos interesses dos diversos segmentos na formatao do contedo das aes do governo.

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Compromisso de realizaes

Entretanto, a relao entre conselhos, fundos e administrao pblica ainda recente. De um lado, as lideranas vm passando por um intenso processo de desvendamento do funcionamento do servio pblico. Do outro, os diversos governos vm se esforando para instituir um processo executivo transparente e respeitoso em relao s definies populares. Onde h conselhos e fundos, nem sempre todo o conjunto de recursos encontra-se sob seu controle. Os planos de aplicao ainda carecem de metas objetivas. preciso estar atento, pois trata-se da construo de novos conceitos para administrao pblica e a sociedade brasileira.

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Previso de Receitas e Despesas

PREVISO DE RECEITAS E DESPESAS


Este captulo mostra como o oramento municipal no certeza de dinheiro no caixa da Prefeitura. Voc ver que o programa de trabalho do contrato oramentrio constitui uma previso de aes e valores, com uma caracterstica importante: uma autorizao para realizaes com um limite de valores e contedo.

[5 ]

O oramento pblico elaborado num perodo de seis a oito meses antes de entrar em vigor. Ele vale por 12 meses contados a partir de 1 de janeiro do ano seguinte. Portanto, os valores apresentados para receita e despesa so uma previso do cenrio esperado. Se o oramento for elaborado de maneira criteriosa, ele tende a se aproximar da realidade. No entanto, em face das alteraes inesperadas que podem ocorrer nas polticas econmica e fiscal, as previses esto sujeitas a mudanas inimaginveis. Em virtude desse carter de previso, os recursos registrados no
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oramento, tanto receitas como despesas, no esto necessariamente assegurados. O comportamento da economia afeta sensivelmente os recursos que chegam diariamente ao Tesouro Municipal. Dessa forma, os valores definidos na Lei Oramentria constituem um limite de autorizao para a Administrao Municipal fazer gastos e realizar aes, o que torna o oramento, na verdade, uma Lei Autorizativa. Ele no mostra o quanto a Administrao dever ter obrigatoriamente gasto no final do ano. Portanto, se os recursos previstos forem utilizados apenas parcialmente, no significa que haver sobra de dinheiro no caixa da Prefeitura. Significa apenas que foi feita uma previso para gastos maior do que o valor efetivamente necessrio. Portanto, a legislao oramentria brasileira considera normal se parte ou o todo de um projeto ou atividade oramentria no for realizado, devido a esse carter de previso. Para corrigir eventuais alteraes de previso no oramento, o Executivo pode solicitar crditos adicionais ao Legislativo. H trs tipos de crditos: suplementares, especiais e extraordinrios. A suplementao corresponde ao pedido de crditos adicionais que sero utilizados para cobrir despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na lei do oramento. O pedido de suplementao pode ser feito e concedido no prprio projeto de lei oramentria, quando este for apresentado para a apreciao do Legislativo. Pode tambm ser encaminhado ao longo do ano, na medida do necessrio. Antes do Plano Real, a suplementao vinha sendo requerida principalmente para a recomposio do oramento devido ao processo inflacionrio, que corroa os valores disponveis. O crdito extraordinrio destinado s despesas urgentes e imprevistas. O crdito especial utilizado para despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica. Os crditos suplementares e especiais so os mais comuns e dependem da indicao de recursos disponveis, que podem ser provenientes de excesso de arrecadao, anulao parcial de dotaes
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oramentrias ou de operaes de crdito autorizadas, assim como da avaliao contbil da existncia de supervit financeiro. Se imaginarmos um oramento total de $ 1.000 (Quadro 2 da pgina 46) com duas atividades oramentrias (Manuteno dos Prdios Pblicos e Aperfeioamento de Professores no Quadro 1), o Poder Executivo poder alterar a previso oramentria, conforme mostram as alternativas a seguir. Caso queira viabilizar condies para se gastar mais $ 100 com o elemento de despesa "Equipamentos e Material Permanente" destinado atividade "Aperfeioamento de Professores", poder escolher entre duas alternativas. Na alternativa 1 (pgina 47), o Poder Executivo pode retirar, por exemplo, os crditos necessrios de "Obras e Instalaes" previstos em "Manuteno de Prdios Pblicos" e transferi-los para a dotao em questo. Repare que, neste caso, o total do oramento permaneceu o mesmo, pois ocorreu a anulao parcial de despesa seguida de uma suplementao equivalente. Como alternativa 2, o Poder Executivo pode utilizar o excesso de arrecadao. Assim, ele pode aumentar o valor da dotao que desejar at o limite do crescimento da receita.

Previso de Receitas e Despesas

Dotao oramentria Interveno prevista no oramento acompanhada da definio correspondente de recursos. Crdito oramentrio Valor da autorizao legislativa para cada projeto ou atividade oramentria. Verba Termo popular, em desuso na terminologia oramentria brasileira. Usado para designar o montante de recursos destinado pelo Poder Pblico aos programas e investimentos pblicos.

SAIBA O QUE

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QUADRO 1 ORAMENTO INICIAL MANUTENO DOS PRDIOS PBLICOS PESSOAL CIVIL OBRIGAES PATRONAIS MATERIAL DE CONSUMO OUTROS SERVIOS E ENCARGOS OBRAS E INSTALAES SUBTOTAL ORAMENTO TOTAL $ 300 90 50 60 200 700 SUBTOTAL 300 1.000 APERFEIOAMENTO DE PROFESSORES PESSOAL CIVIL OBRIGAES PATRONAIS MATERIAL DE CONSUMO EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE $ 200 60 20 20

QUADRO 2 RECEITA ORAMENTRIA PREVISTA E REALIZADA RECEITA PREVISTA IMPOSTOS TAXAS MULTAS OPERAES DE CRDITO TOTAL $ 400 200 100 200 1.000 RECEITA REALIZADA IMPOSTOS TAXAS MULTAS OPERAES DE CRDITO TOTAL $ 450 200 100 200 1.100

COBRANA DE DVIDA ATIVA 100

COBRANA DE DVIDA ATIVA 150

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ALTERNATIVA 1 ORAMENTO APS SUPLEMENTAO POR ANULAO DE DESPESA MANUTENO DOS PRDIOS PBLICOS PESSOAL CIVIL OBRIGAES PATRONAIS MATERIAL DE CONSUMO OUTROS SERVIOS E ENCARGOS OBRAS E INSTALAES SUBTOTAL ORAMENTO TOTAL $ 300 90 50 60 100 600 SUBTOTAL 400 1.000 APERFEIOAMENTO DE PROFESSORES PESSOAL CIVIL OBRIGAES PATRONAIS MATERIAL DE CONSUMO EQUIPAMENTOS E MATERIAL PERMANENTE $ 200 60 20 120

Previso de Receitas e Despesas

ALTERNATIVA 2 ORAMENTO APS SUPLEMENTAO POR EXCESSO DE ARRECADAO MANUTENO DOS PRDIOS PBLICOS PESSOAL CIVIL OBRIGAES PATRONAIS MATERIAL DE CONSUMO OUTROS SERVIOS E ENCARGOS OBRAS E INSTALAES SUBTOTAL ORAMENTO TOTAL $ 300 90 50 60 200 700 SUBTOTAL 400 1.100 APERFEIOAMENTO DE PROFESSORES PESSOAL CIVIL OBRIGAES PATRONAIS MATERIAL DE CONSUMO EQUIPAMENTO E MATERIAL PERMANENTE $ 200 60 20 120

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CARACTERSTICAS DOS CRDITOS ADICIONAIS


ESPCIE SUPLEMENTARES FINALIDADE Reforo do oramento AUTORIZAO LEGISLATIVA FORMA DE ABERTURA RECURSOS Indicao obrigatria LIMITE Obrigatrio indicao na Lei de Autorizao e no Decreto de Abertura Obrigatrio indicao na Lei de Autorizao e no Decreto de Abertura VIGNCIA No exerccio em que foi aberto PRORROGAO Jamais permitida CLASSIFICAO DAS DESPESAS Genrica

Prvia, podendo Decreto do ser includa na prefeito prpria lei de oramento ou em lei especfica

ESPECIAIS

Atender Prvia em programas lei especfica no existentes no oramento

Decreto do prefeito

Indicao obrigatria

No exerccio

S para o exerccio seguinte, se aberto em um dos quatro ltimos meses do ano e desde que a lei autorizativa assim o permita S para o exerccio seguinte, se aberto em um dos quatro ltimos meses do ano e desde que a lei autorizativa assim o permita

Para projetos e atividades com a indicao dos elementos de despesa

EXTRAORDINRIOS

Atender despesas imprevisveis e urgentes

Independente

Decreto do Indicao prefeito com obrigatria remessa imediata Cmara Municipal

Obrigatrio indicao no Decreto de Abertura

No exerccio

Especificada somente para as despesas indicadas na coluna finalidade

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Estimativa de receita

Previso de Receitas e Despesas

A credibilidade do oramento depende do critrio com que se elabora a estimativa de receita para o ano seguinte. Esse processo relativamente complicado, porque envolve variveis como desempenho da economia, possibilidade de mudanas na legislao tributria e a atuao direta do Poder Pblico tanto na fiscalizao como na negociao de recursos, que esto sujeitos a diversos tipos de influncia. Alm disso, a receita possui vrias fontes, que se comportam de maneira prpria. A falta de critrios mais rigorosos pode levar a se montar um oramento excessivamente otimista ou com "moedas podres", isto , recursos possveis, mas que certamente no se confirmaro, em virtude de dificuldades polticas ou administrativas para sua obteno. Nesse caso, h grande chance de, no momento da execuo oramentria, ocorrer dficit, pois a autorizao para o gasto se mantm, apesar de, na prtica, no corresponder a uma receita realista. Basicamente, os recursos oramentrios so classificados em duas grandes categorias econmicas: receitas correntes e receitas de capital. As receitas correntes so compostas da arrecadao tributria, transferncias constitucionais e renda da prestao de servios. J as receitas de capital, onde pode ocorrer a maior concentrao de moedas podres, so provenientes de recursos financeiros oriundos, principalmente, da constituio de dvida.

A estimativa da receita ter por base as demonstraes mensais da receita arrecadada, a arrecadao dos trs ltimos exerccios, pelo menos, bem como as circunstncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.
LEI 4.320/64, ART. 30

ISTO LEGAL

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Origem dos recursos

O Poder Pblico pode obter recursos para o desempenho de suas funes basicamente de quatro fontes: arrecadao de tributos, operaes de crdito, convnios e alienao de bens pblicos, alm de outras formas indiretas. Considerando-se o montante diretamente arrecadado e as parcelas recebidas, a distribuio de recursos tributrios no Brasil feita da seguinte forma: 42,9% ficam com os estados, 34,4% com a Unio e 22,8% com os municpios. Apesar da existncia de mais de 40 tributos, a concentrao da arrecadao muito grande. Apenas cinco tributos (ICMS, Contribuio Previdenciria, Imposto de Renda, IPI e Finsocial) respondem por 73,2% da arrecadao tributria brasileira. A maior parte da receita tributria, num percentual correspondente a 51,94%, advm de tributos que incidem sobre bens e servios. O item rendas e lucros responde somente por 16,63% da arrecadao tributria. Nos pases desenvolvidos, a distribuio da incidncia de tributos mais eqitativa e a arrecadao sobre o item rendas e lucros maior, em torno de 38,8%. Nesse mbito, a estrutura tributria brasileira mais injusta, pelo fato de a maior parte da arrecadao ser oriunda de tributos sobre bens e servios. Esses tributos basicamente IPI e ICMS - so repassados para os preos dos produtos. E, nesse caso, ricos e pobres pagam o mesmo percentual para um produto adquirido. Considerando-se que a populao de baixa renda gasta praticamente todo o salrio com alimentos, roupas, transporte, remdios, energia eltrica etc., o peso proporcional dos tributos sobre a sua remunerao ser maior, como mostra a simulao ao lado.

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SIMULAO DO PESO DO IMPOSTO INDIRETO SOBRE A RENDA FAMLIA 1 2 RENDA MENSAL (R$) 200 1.000 DESPESA MENSAL (R$) 180 500 IMPOSTO PAGO (R$) 36 100 IMPOSTO/RENDA (%) 18 10

Previso de Receitas e Despesas

Arrecadao dos tributos

A receita advinda de tributos pode ser obtida diretamente pelas esferas pblicas, quando elas cobram os tributos de sua competncia, de acordo com determinao da Constituio. Ela tambm pode ser originada de transferncias constitucionais, ou seja, parte do que uma esfera recolheu repassada para outra. A Unio transfere, para os estados e municpios, respectivamente, o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). A arrecadao tributria no uniforme ao longo do ano. No caso dos tributos, cuja base de incidncia so as atividades comerciais e industriais (por exemplo, ISS, ICMS e IPI), a receita varia ms a ms, de acordo com o desempenho dos diversos setores econmicos que fazem parte dessas atividades. Atualmente, de modo geral, a receita tributria das trs esferas de governo tende a ser proporcionalmente maior no primeiro quadrimestre do ano (de janeiro a abril). Nesse perodo computado o pagamento concentrado de alguns impostos: IPVA (nos estados), IPTU (nos municpios) e IR (Unio). A falta de uniformidade da arrecadao tributria afeta diretamente a distribuio de cotas oramentrias. A Prefeitura precisa fazer um acompanhamento rigoroso da sua evoluo para evitar que sejam liberados mais crditos oramentrios do que dever ingressar efetivamente de recursos no Tesouro Municipal. Alm disso, precisa fazer poupana para poder pagar despesas maiores que acontecem no fim de ano, como o 13 salrio do funcionalismo.
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UNIO

SAIBA QUAIS SO
os impostos segundo as esferas pblicas.

IMPOSTO Sobre a renda Sobre propriedade territorial rural Sobre grandes fortunas Sobre importao Sobre exportao Sobre produtos industrializados Sobre operaes financeiras Extraordinrio (guerra) Emprstimo compulsrio (calamidade, guerra, investimento) Contribuio provisria sobre movimentao ou transmisso de natureza financeira

SIGLA IR ITR II IE IPI IOF -

CPMF SIGLA IPVA ITCD ICMS SIGLA IPTU ITBI ISSQN

ESTADO
IMPOSTO Sobre prop. veculos automotores Sobre transmisso de bens causa mortis e doaes Sobre a circulao de mercadorias e servios Emprstimo compulsrio (calamidade)

MUNICPIO
IMPOSTO Sobre propriedade territorial e urbana Sobre a transmisso intervivos de bens imveis Sobre servios de qualquer natureza

FONTE: CONSTITUIO FEDERAL

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Previso de Receitas e Despesas

UNIO
PARA ESTADOS IMPOSTO Imposto de Renda recolhido dos funcionrios estaduais VALOR PARA MUNICPIOS IMPOSTO Imposto de Renda recolhido dos funcionrios municipais VALOR

ESTADOS
PARA MUNICPIOS IMPOSTO ICMS VALOR 25,5%

SAIBA QUAIS SO
as transferncias constitucionais.

IPVA

50%

100% 21,5% 10%

100% 22,5% 50% IPI


s/ exportaes

IR/IPI IPI

IR/IPI IPTR

25%

sobre exportaes

Os tributos so recolhidos atravs dos bancos oficiais. Para que o recolhimento seja feito via bancos privados, preciso haver uma lei especfica autorizando o recebimento (Constituio Federal, art. 163, 30). Os contribuintes devem se dirigir aos bancos autorizados e preencher uma guia de recolhimento. Alguns impostos so calculados e pagos de uma s vez ao longo do ano ou em parcelas pr-determinadas. o caso do IPVA e IPTU. Outros, como ICMS, IPI e IR em alguns casos, so pagos mensalmente, conforme a apurao feita.

SAIBA COMO ACONTECE


o recolhimento de tributos.

Obteno de Emprstimos

O Poder Pblico pode obter recursos atravs de endividamento. As operaes de crdito, de acordo com normas determinadas pelo Senado Federal (atualmente, a Resoluo n 78/98) e o Banco Central, viabilizam a disponibilizao desses recursos. Em qualquer hiptese de endividamento, obrigatria a autorizao do Legislativo.
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Freqentemente, o Emprstimo por Antecipao de Receita Oramentria (ARO) o mais solicitado. Ele utilizado para cobrir os dficits financeiros correntes (pagamento de salrios, fornecedores, empreiteiras etc.) e funciona como um cheque especial vlido por um ano. O Executivo pode tomar emprestado (no sistema bancrio, de acordo com as vantagens oferecidas) o equivalente a at 25% de sua previso anual de receita. Esse emprstimo dever ser pago conforme os juros de mercado normalmente praticados, o que resulta numa operao cara. O governo aplica o dinheiro emprestado no mercado financeiro e vai gastando de acordo com a necessidade. O custo financeiro do emprstimo vai ser igual diferena entre os juros pagos e os rendimentos obtidos nas aplicaes. No ltimo ms de cada ano, o Executivo obrigado a pagar o valor total do ARO. Quando a situao financeira do governo se complica, comum contrair-se imediatamente novo ARO, como forma de compensar parte do pagamento do emprstimo anteriormente contrado. No ltimo ano do mandato, o prefeito no pode fazer emprstimo por antecipao de receita. Essa determinao leva a uma situao freqente em que as administraes municipais no conseguem pagar salrios e fornecedores ao final do ano. Outra forma de endividamento a obteno de recursos de agncias financiadoras para a implementao especfica de programas sociais ou investimentos. Esses financiamentos podem ser feitos por bancos nacionais ou estrangeiros ou por organizaes no governamentais. O custo desses emprstimos normalmente baixo e o prazo para sua quitao razoavelmente longo. Alm de serem dirigidos para a promoo de aes especficas, exigem, de modo geral, uma contrapartida do governo em termos de recursos. As agncias financiadoras exigem a prestao de contas detalhada e peridica. Esse procedimento facilita o acompanhamento da implementao das aes previstas. Em alguns casos, h instituies que oferecem financiamentos a fundo perdido, ou seja, no exigem o pagamento de recursos emprestados.
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O Poder Pblico pode tambm se endividar emitindo ttulos pblicos para captar recursos, preferencialmente da iniciativa privada. Nesse caso, os ttulos so vendidos no mercado financeiro, apresentando condies para seu resgate aps um prazo determinado.
Convnios e parcerias: uma modalidade de financiamento

Previso de Receitas e Despesas

O Poder Pblico pode captar a contribuio de entidades pblicas ou da iniciativa privada, atravs da celebrao de convnios e parcerias. O convnio um instrumento legal que celebra o acordo mtuo entre entidades que possuem interesses comuns. Normalmente, ambas as partes envolvidas participam do convnio, oferecendo parcela equivalente do que necessrio para viabilizar a ao de interesse comum. O convnio pode representar, a favor da Administrao Pblica, a transferncia de recursos ou a disponibilizao de recursos humanos ou materiais como imveis, mquinas ou veculos. Apenas no caso de transferncia de recursos que a operao aparecer diretamente no oramento. Os Fundos de Assistncia Social, Direitos da Criana e do Adolescente, assim como o Fundo de Sade, dentre outros, costumam receber um montante expressivo de recursos oriundos de convnios. Para consegui-los, a Prefeitura precisa estar atenta e fazer diversos contatos com as entidades disponveis para conveniamento. um processo de negociao relativamente demorado e complexo. Quando o convnio acontece com rgos do Governo Federal, devem ser cumpridas diversas normas para sua celebrao, tal como apresentao prvia de um plano de trabalho detalhado e recolhimentos em dia com o Instituto Nacional do Seguro Social INSS e Fundo de Garantia do Tempo de Servio-FGTS.

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Entendendo tudo

As parcerias so acordos entre o Poder Pblico e a iniciativa privada, sujeitos observncia das normas de licitaes sempre que houver possibilidade de competio. Nesse caso, os interesses no so propriamente comuns, mas sim convergentes. Ambos se unem em um mesmo empreendimento, porm com objetivos diferentes em relao a ele. Um bom exemplo o processo de adoo de equipamentos pblicos por empresas, como praas ou reas de lazer, visando, por parte do Poder Pblico, sua manuteno e, pela entidade, interesse em propaganda.

ISTO LEGAL

O convnio ser proposto pelo titular do Ministrio, rgo ou entidade responsvel pelo programa, mediante a apresentao do Plano de Trabalho, que conter, no mnimo, (...) razes que justifiquem a celebrao do convnio; descrio completa do objeto a ser executado; descrio das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente; etapas ou fases da execuo do objeto, com previso de incio e fim; plano de aplicao de recursos a serem desembolsados pelo concedente e a contrapartida financeira do proponente, se for o caso, para cada projeto ou evento; cronograma de desembolso (...).
INSTRUO NORMATIVA N 1 DA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, DE 15.01.97, ART. 2, I, II, III, IV, V VI ,

A ALIENAO de bens pblicos

Outra alternativa para o Poder Pblico obter recursos a venda de bens de sua propriedade. Essa venda deve ser promovida de acordo com a legislao de licitao, atravs da modalidade de leilo, para
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que todos os interessados possam apresentar a melhor proposta de preo. Em geral, essas operaes envolvem a venda de veculos ou mquinas usadas, que no representam recursos significativos. Atualmente, no Brasil, a alienao de bens mais em voga a venda de empresas pblicas. O processo conhecido como Programa de Privatizao, e embora tenha especificidades relativas natureza dos bens em questo, trata-se igualmente de leiles cujo objetivo alcanar o melhor preo.
FONTES INDIRETAS DE RECURSOS

Previso de Receitas e Despesas

Os municpios podem tambm obter recursos diretamente do oramento da Unio ou do seu estado. Normalmente, eles referem-se a empreendimentos especficos (construo de pontes, escolas, unidades de sade etc.) e so frutos de emendas de deputados. Ao longo do exerccio, o Poder Executivo tem que atuar junto ao rgo responsvel para a liberao dos recursos oramentrios aprovados. Outra forma de financiamento do Poder Pblico a concesso ou permisso da prestao de servios pblicos ou de obras pblicas, atravs de licitao, de acordo com a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e as respectivas leis estaduais e municipais correlatas. Por meio de um edital e minuta de contrato, o Poder Executivo seleciona a empresa interessada em prestar determinado servio, conforme certas exigncias de qualidade, quantidade, prazo e poltica tarifria. Nesse caso, o usurio paga concessionria ou permissionria o valor do servio consumido, nos termos da licitao realizada. Este o caso da permisso s empresas particulares para explorao de linhas de transporte coletivo nas cidades, que so obrigadas a estabelecer o processo da passagem de acordo com as normas contratuais.

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Entendendo tudo

Dvida flutuante

SAIBA O QUE

Corresponde aos compromissos a serem honrados pelo Poder Pblico dentro do prprio exerccio, da mesma forma que os restos em dbito do perodo anterior, os pagamentos com os servios das dvidas contratadas, as operaes de crdito por antecipao de receita, os dbitos de tesouraria e as garantias recebidas em dinheiro de terceiros para a execuo de contratos de obras. Dvida fundada Diz respeito aos compromissos de exigibilidade superior a doze meses assumidos pelo Poder Pblico para atender desequilbrios oramentrios ou financiamento de obras e servios pblicos. Pode ser contrada mediante contratos ou emisso de ttulos da dvida pblica. Dvida ativa tributria o crdito que o Poder Pblico tem a seu favor, proveniente de tributos no pagos ou de obrigaes contratuais no quitadas pelo contribuinte, como aluguis, preos de servios etc.

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Previso de Receitas e Despesas

CLASSIFICAO DA RECEITA ORAMENTRIA POR CATEGORIA ECONMICA RECEITAS CORRENTES Receita tributria Impostos Taxas Contribuies de melhoria Receita de contribuies Receita patrimonial Receita agropecuria Receita industrial Receita de servios Transferncias correntes Outras receitas correntes
Portaria SOF/SEPLAN n 37 de 02.08.89

RECEITAS DE CAPITAL Operaes de crdito Alienao de bens Amortizao de emprstimos Transferncias de capital Outras receitas de capital

ISTO LEGAL

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Anexo 1 Oramento Pblico na Histria

[A1]
ANEXO 1

ORAMENTO PBLICO NA HISTRIA


Neste captulo, voc fica sabendo que a histria do oramento pblico se confunde com a prpria evoluo do Estado moderno, que busca o controle crescente das aes do poder pblico.

O oramento pblico nem sempre foi como hoje. Alis, o documento formal intitulado oramento pblico recente tem cerca de 180 anos. Entretanto, o processo dos governos arrecadarem recursos para serem revertidos em benefcio da populao bastante antigo. E o direito dos governantes de recolherem recursos visando aes pblicas remonta prpria razo de ser dos governos: uma parcela do prprio povo escolhida para atuar em seu benefcio e que tem como fonte de recursos o prprio povo. Na histria ocidental, uma passagem bblica ilustra bem este entendimento. Quando Jesus provocado pelos fariseus, que viam nele uma ameaa ao Imprio Romano,
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fala sobre a destinao das moedas para pagamento de tributos: "Dai a Csar o que de Csar e a Deus o que de Deus". Para alcanar o estgio em que se encontra atualmente, o oramento pblico precisou de muito derramamento de sangue e de muita disputa poltica nos parlamentos. Embora cada pas tenha sua prpria histria, a evoluo do oramento tem uma histria prpria, que vem evoluindo com as mudanas ocorridas nas principais naes ocidentais ao longo da histria moderna, principalmente na Gr-Bretanha, na Frana e nos Estados Unidos. Essa histria se confunde com a prpria histria da estruturao dos fundamentos do Estado moderno e a alterao da conduta dos governantes para cumprir sua finalidade maior, que trabalhar em benefcio da comunidade.
Oramento pblico e direitos civis

Desde o sculo XIII, a cidadania acumulou sucessivamente a consolidao de direitos civis, polticos e sociais. O primeiro passo foi a separao entre o que pblico e o que privado. Isto representou a conquista dos direitos civis fundamentais, tais como o de ir e vir e o de propriedade. Para o oramento pblico, este momento se relaciona com o fim da cobrana indiscriminada de impostos. Em 1215, na Gr-Bretanha, a Magna Carta, outorgada pelo rei Joo Sem-Terra, foi o marco mais representativo. O artigo 12 da Carta estabelecia condies para acabar com a arbitrariedade da Coroa Inglesa de instituir impostos e de dar a eles a destinao que bem entendesse. Em 1668, tambm na Inglaterra, foi estabelecida definitivamente a distino entre despesas da Coroa e do Reino, atravs do Bill of Rigths (Petio de Direitos). Isso ocorreu durante a Revoluo Gloriosa e consolidou o entendimento sobre o que pblico e o que privado.
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Anexo 1 Oramento Pblico na Histria

Inglaterra

1215

Os bares ingleses obtm do rei Joo Sem-Terra a Magna Carta, fundamentando as liberdades civis. O artigo 12 da Carta diz: "Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no reino, seno pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do rei, fazer seu primognito e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esses fins sero razoveis em seu montante." Inglaterra

QUADRO RESUMO

1689

A Revoluo Gloriosa edita o "Bill of Rights" (Petio de Direitos). O documento separa finanas do reino (Estado) das finanas da Coroa e o Parlamento passa a autorizar despesas da Coroa. Estados Unidos

1774

A Declarao de Direitos do Congresso da Filadlfia determina a excluso de todo imposto interno e externo caso no haja consentimento prvio do povo. Frana

1789

A Revoluo Francesa institui direitos civis e polticos: "Nenhum imposto pode ser cobrado sem o consentimento da nao."

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Oramento Pblico e Direitos Polticos

O controle do privado sobre o pblico foi outro avano importante da cidadania. O objetivo foi impedir o poder indiscriminado dos governos sobre os cidados. Este controle consagrou os direitos polticos de livre associao e o sufrgio universal. Para o oramento pblico, essa etapa significou o estabelecimento de exigncias tanto para a cobrana como para a destinao de recursos. Entre 1789 e 1831, na Frana revolucionria, foram institucionalizados princpios centrais de controle. O governo foi obrigado a apresentar e aprovar uma lei financeira anual (princpios da legalidade e anualidade) que contivesse todas as previses de receitas e despesas (princpio da universalidade), que fosse votada antes do incio do exerccio (princpio da anterioridade) e que no estabelecesse vinculao de receita despesa. Em 1822, surgiu na Inglaterra o primeiro documento reconhecido formalmente como oramento pblico. O Poder Executivo, atravs do chanceler do errio ingls, passou a prestar contas ao Poder Legislativo das propostas de trabalho do governo e a fixar receitas e despesas para cada exerccio. Nessas apresentaes, o chanceler levava sempre uma pasta contendo informaes sobre as finanas do governo. Como ele a abria no momento de seu pronunciamento, a palavra budget acabou por designar, em lngua inglesa, o documento oramentrio.

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Anexo 1 Oramento Pblico na Histria

Estados Unidos

1802

A Cmara de Representantes do Povo institui a Comisso de Meios e Recursos, que funciona como rgo de planejamento, elaborando o oramento. O secretrio do tesouro obrigado a apresentar relatrio anual de atividades ao Congresso. Inglaterra

QUADRO RESUMO

1822

elaborado o primeiro oramento pblico. O chanceler do errio pblico passa a apresentar ao Parlamento exposio que fixa receitas e despesas de cada exerccio. Ele abria sua pasta para discorrer sobre o assunto, consagrando, em ingls, o termo budget (pasta) para designar oramento pblico. Frana

1815

A Assemblia Nacional passa a decretar lei financeira anual, mas no controla o detalhamento das dotaes para rgos. Frana

1817

A Assemblia Nacional define que os ministrios no devem exceder o total da dotao a eles destinada. Frana

1831

A Assemblia Nacional edita legislao consolidando o controle parlamentar sobre as finanas pblicas. Com isso, ficam consolidados os seguintes princpios: anualidade do oramento; anterioridade do oramento (votao antes do incio do exerccio); universalidade do oramento (incluso de todas as previses financeiras para o exerccio); e a no-vinculao da receita a uma despesa especfica.

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Oramento Pblico e Direitos Sociais

A partir do sculo XX, o aprimoramento da cidadania tem como desafio o controle do contedo das aes do governo, atravs da institucionalizao de direitos sociais. Diante da crise econmica e social, a sociedade passa a buscar a definio mais clara dos benefcios a serem proporcionados pela administrao pblica. Em relao ao oramento pblico, esse controle vai exigir que a lei mostre, de forma clara e precisa, o montante de impostos a ser arrecadado e o detalhamento criterioso da sua destinao. As principais alteraes no oramento pblico vo acontecer, portanto, na forma de registro do contrato das intervenes a serem implementadas. Essas alteraes foram concebidas e consolidadas principalmente nos Estados Unidos, a partir da dcada de 20, atravs de experincias isoladas de administrao pblica. Posteriormente, o governo norte-americano desempenhou um papel fundamental na sntese dessas experincias. Durante a Segunda Guerra Mundial, o Departamento da Marinha do Ministrio da Defesa dos Estados Unidos criou a metodologia de oramento por programa, principalmente em funo das exigncias de eficincia impostas pela guerra. Em 1955, essa metodologia atingiu seu auge atravs do PPBS (Planning, Programming Budget System) e se transformou, atravs da Organizao das Naes Unidas-ONU, na principal e mais difundida filosofia para a elaborao de oramentos atravs de matrizes de custo-benefcio. A partir da dcada de 70, o governo norte-americano deixou de aplicar amplamente os princpios do oramento-programa. Nos anos 80, iniciou uma profunda reforma gerencial, com o objetivo de controlar rigidamente o dficit oramentrio.

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Anexo 1 Oramento Pblico na Histria

Estados Unidos

1910-1912

Instituio da Comisso de Economia e Eficincia pelo Presidente Taft, objetivando o amplo estudo da administrao pblica norte-americana, bem como sua modernizao. O relatrio final da Comisso Taft, encaminhado ao Congresso, diz o seguinte: "O oramento constitui um documento para ao por parte do Congresso, um instrumento de controle e de administrao para o chefe do executivo e uma base para funcionar dos departamentos e rgos. Estados Unidos

QUADRO RESUMO

1913-1915

Elaborao de oramentos com base em custos no Burgo de Richmond (Nova Iorque) - performance budget. Estados Unidos

1920

Cerca de 44 estados realizam reformas, sendo que, em 23 deles, os oramentos passam a ser elaborados pelo Executivo. Estados Unidos

1935

O Departamento de Agricultura e a Administrao do Vale do Tenessee adotam classificaes oramentrias por projetos e programas. Estados Unidos

1949

O Departamento da Marinha, vinculado ao Ministrio da Defesa, consolida metodologia para elaborao do oramento por programa, desenvolvida durante a Segunda Guerra. A Comisso de Organizao do Setor Executivo da 1 Comisso Hoover faz a seguinte recomendao: "Recomendamos que o conceito de oramento do go-

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verno federal seja inteiramente reformulado baseado em funes, atividades e projetos: a isso denominamos de oramento de desempenho." Estados Unidos

1950

A Lei do Processo do Oramento e da Contabilidade determina que o oramento seja elaborado a partir de programas de trabalho e confere autonomia ao Presidente da Repblica para classificar despesas. Estados Unidos

1955

A 2 Comisso Hoover recomenda a adoo da metodologia Planning, Programming and Budget System - PPBS. Um relatrio da 2 Comisso Hoover diz: "Planejamento, programao e oramentao constituem os processos por meio dos quais os objetivos, os recursos e suas inter-relaes so levados em conta, visando obteno de um programa de ao." Estados Unidos

1970

O Presidente Nixon dispensa formalmente o cumprimento do PPBS pelos rgos federais. Estados Unidos

1974

Reforma ampla do processo oramentrio norteamericano, atravs do "Budget and Impoundment Act Control of 1974" (Ato de Controle de Contingenciamento e Oramento), que criou as Comisses Centrais de Oramento nas Casas do Congresso e o Escritrio de Oramento do Congresso, assim como o procedimento para apreciao da proposta oramentria enviada pelo Executivo.

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Anexo 1 Oramento Pblico na Histria

Inglaterra

1979

A Primeira-Ministra Margareth Thatcher inicia processo de desregulamentao dos servios pblicos, inspirando diversos outros pases. Estados Unidos 1985 O Congresso norte-americano aprova o "Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act" (Ato do Oramento Equilibrado e do Controle Emergencial do Dficit), tambm conhecido pelo nome dos parlamentares que o apresentaram ("Gramm-Rudman-Hollings Act"). Esse ato estabeleceu metas anuais para reduo do dficit pblico atravs de corte linear aprovado por Resoluo Conjunta do Congresso, e tornou-se, na dcada de oitenta, uma referncia internacional para poltica de equilbrio dos oramentos pblicos.

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Anexo 2 Oramento Pblico na Histria do Brasil

[A2]
ANEXO 2

ORAMENTO PBLICO NA HISTRIA DO BRASIL


Nas pginas seguintes, apresentamos um resumo da evoluo do oramento pblico no Brasil. Mostramos como a questo oramentria foi relevante na nossa histria desde a Inconfidncia Mineira at o perodo dos governos militares.

A legislao oramentria brasileira moderna, o que no significa que o oramento tenha sido valorizado ao longo da histria do pas. Ao contrrio, reflete uma curiosa tradio de se copiarem modelos. Foi assim no perodo do Imprio, quando prevaleceu o modelo do oramento ingls. No incio da Repblica, foi adotado o modelo norte-americano de conferir amplos poderes ao Legislativo para elaborar o oramento. Na dcada de 60, o Brasil adotou o modelo do oramento-programa, tambm de inspirao norte-americana. Atualmente, a estrutura jurdica do oramento brasileiro se baseia em princpios gerais modernos, mas ainda carece de regulamenta71

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o e apropriao pela sociedade civil brasileira como instrumento de participao e acompanhamento das aes governamentais. De forma geral, prevalece um tratamento bastante flexvel do oramento. No momento de elaborar a pea oramentria, existe pouco rigor no planejamento de aes. Alm disso, no momento da execuo, o direito suplementao costuma ser distorcido, para modificar as prioridades oramentrias.
Inconfidncia Mineira: a luta pelos direitos civis no oramento

A Inconfidncia Mineira um marco histrico da luta pela instituio dos direitos civis no pas. O cenrio na poca era o seguinte: o governo de Portugal institua arbitrariamente tributos a serem pagos pelo Brasil Colnia, de acordo com as necessidades da metrpole. Alm disso, Portugal controlava as finanas da colnia atravs de rgos ligados diretamente ao sistema fazendrio portugus, dirigido por pessoas de estrita confiana da Coroa. Na poca, na provncia de Minas Gerais, existiam diversos tributos, a maioria temporrios: subsdio voluntrio, direito de entradas, dzimo, direitos de passagem, ofcios de justia, correios, imposto do selo, subsdio literrio e outros. O mais importante era a capitao: um tributo per capita que incidia sobre a funo ou habilidades das pessoas, com exceo de mulheres e homens decrpitos. E havia tambm o quinto, que era cobrado como forma de remisso da capitao, que incidia sobre a quantidade de ouro extrada - 1/5 (da o nome) ou 20%. O valor da cobrana do quinto sofreu vrias alteraes ao longo dos anos. Em 1750, o seu valor foi estipulado em 100 arrobas anuais (1.500 kg). Em 1772, foi lanada a cobrana compulsria do imposto sobre o ouro, mais conhecida como a derrama do ouro.

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Em 1788, com tantas medidas arbitrrias e impopulares, um grupo integrado por intelectuais, proprietrios rurais, mineradores, militares e membros do clero acreditou ter chegado a hora de colocar um fim na opresso metropolitana e criar limites para o governo interferir na vida das pessoas. Entretanto, a Inconfidncia terminou com o enforcamento do seu lder, Tiradentes.
Imprio: um esboo dos direitos civis e polticos

Anexo 2 Oramento Pblico na Histria do Brasil

Com a chegada de D. Joo VI ao Brasil, em 1808, a administrao das finanas passou a ser feita no pas. Foi criado o Errio Pblico, ancestral do atual Ministrio da Fazenda, e o Banco do Brasil. O banco respondia pela gerncia dos fundos para a manuteno da Corte, pelo pagamento dos soldos e pela promoo das transaes mercantis. Entretanto, a instituio de tributos continuou nas mos do Imperador. Com a elevao do Brasil categoria de Reino de Portugal e Algarves, em 1815, o pas passou a ter representao minoritria no Parlamento Portugus. Com isso, em tese, passou a ter uma certa influncia na instituio de tributos. Em 1824, o Imperador D. Pedro I outorgou a primeira Constituio Brasileira, que teve como modelo a inglesa. A Constituio estabeleceu a exigncia de elaborao de uma proposta oramentria para o pas. O primeiro oramento brasileiro foi aprovado em 1830, atravs de decreto do Legislativo.

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QUADRO RESUMO

Imprio

1808

Criao do Errio Pblico e do regime de contabilidade por D. Joo VI. Imprio

1821

Criao da Secretaria de Estado dos Negcios da Fazenda em substituio ao Real Errio Pblico. Imprio

1824

A Constituio Imperial estabelece competncia ao Executivo para elaborao da proposta oramentria e Assemblia Geral (Cmara dos Deputados e Senado) para aprovao da proposta. A legislao sobre impostos fica a cargo da Cmara dos Deputados. De acordo com o artigo 172 da Constituio de 1824: "O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os oramentos relativos s despesas das suas reparties, apresentar na Cmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balano geral da receita e despesas do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as contribuies e rendas pblicas." Imprio

1834

Emenda Constituio (lei de 12/08/1834) confere s Assemblias Legislativas das provncias competncia para fixar despesas municipais e provinciais. Determina tambm a repartio das rendas entre municpios e a fiscalizao da aplicao dos recursos.

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Oramento na Repblica

Anexo 2 Oramento Pblico na Histria do Brasil

Em 1889, com a Proclamao da Repblica e a elaborao de uma nova constituio, o Brasil iniciou um processo de consolidao dos direitos sociais no contrato oramentrio, que durou at a dcada de 60. No incio da Repblica, a novidade foi conferir ao Poder Legislativo a competncia para a elaborao dos oramentos. O Poder Executivo elaborava uma proposta que era entregue informalmente ao Congresso como subsdio. As Constituies de 1934 e de 1937 retornaram esta competncia para o Executivo. A criao, em 1938, no perodo do Estado Novo, do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) foi o incio formal da poltica de planejamento oramentrio no Brasil. O objetivo era o de "organizar anualmente, de acordo com as instrues do Presidente da Repblica, a proposta oramentria". As tentativas para a padronizao do oramento pblico comearam em 1939, com a realizao da primeira Conferncia de Tcnicos em Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios, promovida pelo Governo Federal para discutir o projeto do padro oramentrio elaborado pelo Conselho Tcnico de Economia e Finanas. No segundo governo Vargas (1950-1954) e no governo Juscelino Kubitschek (1955-1960), foram criados muitos grupos de trabalhos setoriais e organismos de planejamento. Toda esta movimentao culminou com a criao do Ministrio do Planejamento, em 1962, j no governo Joo Goulart. Ao longo da Repblica, as classificaes das despesas do poder pblico mostram nitidamente a evoluo do carter social do contrato oramentrio. Inicialmente, o Estado brasileiro se voltava quase que exclusivamente para as aes de manuteno da mquina estatal, como Administrao Geral e Financeira e Segurana.
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Entendendo tudo

No final da dcada de 30, o conceito de segurana ampliado e passa a constar no oramento como "Segurana e Assistncia Social". No perodo desenvolvimentista, as finalidades sociais so reconhecidas expressamente - "educao, sade, previdncia e assistncia". As despesas com o desenvolvimento econmico mostram claramente a diretriz poltica e constam no oramento como "Economia social".

QUADRO RESUMO

Repblica

1891

A Constituio Republicana altera competncia, tornando a elaborao do oramento e a tomada de contas do Executivo funes do Congresso Nacional. institudo o Tribunal de Contas como rgo auxiliar de controle. Repblica

1922

O Cdigo de Contabilidade da Unio formaliza a elaborao da proposta oramentria pelo Executivo. O artigo 13 estabelece: "O governo enviar Cmara de Deputados, at 31 de maio de cada ano, a proposta de fixao de despesas, como o clculo da receita geral da Repblica, para servir de base iniciativa da lei de oramento." Repblica

1933

O Decreto-lei 23.150 determina a utilizao do critrio de classificao das despesas por finalidade: "1) dvida pblica, 2) administrao geral, 3) segurana do Estado, 4) assistncia social, 5) instruo pblica, 6) diversos."

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Anexo 2 Oramento Pblico na Histria do Brasil

Repblica

1934

A Constituio confere ao Presidente da Repblica competncia para a elaborao do oramento e ao Legislativo para apreci-lo, no havendo limitaes para emendas. Repblica

1937

A Constituio do Estado Novo determina a criao do Departamento de Administrao (DASP), encarregado da elaborao do oramento e coordenao das aes de planejamento. Repblica

1939

criado, em cada estado da Federao, um departamento de administrao, encarregado da aprovao dos oramentos estadual e municipal. O Decreto-lei 1.804, com base na proposta da 1 Conferncia de Tcnicos em Contabilidade Pblica e Assuntos Fazendrios, estabelece classificao para as despesas em 10 servios, cada um subdividido em 10 subservios: "1) administrao geral, 2) exao e fiscalizao financeira, 3) segurana pblica e assistncia social, 4) educao pblica, 5) sade pblica, 6) fomento, 7) servios industriais, 8) dvida pblica, 9) servios de utilidade pblica e 10) encargos diversos." Repblica

1940

O Decreto-lei 2.416 consolida novos conceitos e metodologias de finanas pblicas aps a 2 Conferncia de Contabilidade Pblica, mas sem promover alteraes relevantes.

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Repblica

1946

A Constituio confirma competncia do Executivo para elaborao da proposta oramentria e admite possibilidade de emendas. Repblica

1949

A 3 Conferncia de Contabilidade Pblica altera o ordenamento de classificao dos 10 servios de despesas: "1) administrao geral, 2) administrao financeira, 3) segurana pblica, 4) educao pblica, 5) sade pblica, 6) previdncia e assistncia, 7) economia social, 8) obras e servios pblicos, 9) servios industriais e 10) encargos diversos. Repblica

1962

Criado em setembro o Ministrio Extraordinrio do Planejamento.

Governos Militares: modernizao e autoritarismo no oramento pblico

A grande conquista para o contrato oramentrio brasileiro foi a publicao da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Embora vrios aspectos dessa lei tenham sido importantes para a consolidao dos direitos polticos na filosofia oramentria brasileira, eles foram, na prtica, restringidos pelos governos militares, que chegaram ao poder em 31 de maro de 64. A Constituio de 67, no artigo 67, eliminou qualquer tipo de emenda pea oramentria por parte do Poder Legislativo. Este impedimento vigorou at 1988.
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Preocupados com a modernizao do pas e com base nos princpios ideolgicos da segurana nacional, os militares procuraram valorizar os princpios do planejamento. Recriaram o Ministrio do Planejamento e elaboraram planos nacionais de desenvolvimento. Atravs do Decreto-lei 200, de fevereiro de 67, definiram o planejamento como princpio fundamental de administrao pblica e elevaram o oramento-programa ao status de plano geral de governo. Apesar dos esforos em introduzir a cultura do planejamento, os militares obtiveram resultados duvidosos. De um lado, implementaram uma administrao baseada em planos, normalmente executados via empresas estatais, e de outro, a administrao pelo oramento, normalmente sujeita ao clientelismo e falta de programao.

Anexo 2 Oramento Pblico na Histria do Brasil

Governos militares

1964

A Lei n 4.320 estabelece normais gerais de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, estados, municpios e Distrito Federal, e institui a metodologia do oramento-programa para todas as esferas pblicas. Criao do Ministrio Extraordinrio de Planejamento e Coordenao Econmica. Governos militares

QUADRO RESUMO

1966

A Lei n 5.172 cria o Cdigo Tributrio Nacional, que institui normas gerais de direito tributrio para a Unio, estados e municpios. Governos militares

1967

A nova Constituio, em oito artigos, disciplina finanas pblicas. Em seu artigo 67 e 1, dispe: " da competncia do poder Executivo a iniciativa das leis oramentrias e das que abram crditos, fixem

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Entendendo tudo

vencimentos e vantagens dos servidores pblicos, concedam subveno ou auxlio ou de qualquer modo, autorizem, criem ou aumentem a despesa pblica." " 1 - No sero objeto de deliberao emendas de que decorra aumento da despesa global ou de cada rgo, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante, natureza e objetivos." O Decreto-lei n 200, de fevereiro de 1967, disciplina a organizao administrativa da Unio e define o planejamento como "princpio fundamental" de administrao. Governos militares

1974

O Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, atravs de portaria, estabelece cdigos e estruturas para classificao funcional-programtica das despesas oramentrias. Criao, em primeiro de maio, da Secretaria de Planejamento (Lei n 6.036), com o objetivo de assistir ao Presidente da Repblica na coordenao do sistema de planejamento, oramento e modernizao administrativa. Governos militares

1981

O Decreto-lei n 1.875, de 17 de julho, faculta aos municpios com menos de 50 mil habitantes a aplicao da classificao funcional-programtica. Governos militares

1984

Criao, pelo Governo Federal, da Comisso para o Reordenamento das Finanas Pblicas, que implementou importantes alteraes na poltica oramentria.

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BRASIL CONTEMPORNEO: a busca de uma nova cultura oramentria

Anexo 2 Oramento Pblico na Histria do Brasil

A atual Constituio de 1988 promoveu importantes mudanas na legislao oramentria. Criou a Lei de Diretrizes Oramentrias e o Plano Plurianual de ao governamental, em substituio ao antigo oramento plurianual de investimentos. Devolveu aos parlamentares a prerrogativa de apresentarem emendas ao oramento, embora com restries, como a impossibilidade de alterar a receita proposta e as despesas com pessoal. Entretanto, para a gerncia oramentria, o fato mais importante neste perodo foi o restabelecimento do clima de liberdade democrtica, que permitiu a criao de mecanismos de participao poltica. Sob esse clima, surgiram experincias de discusso pblica do oramento denominadas Oramento Participativo. O Oramento Participativo representou o primeiro esforo pblico para colocao na agenda nacional do resgate dos diretos sociais no oramento brasileiro. Com estas prticas, as discusses de prioridades da ao governamental comearam a sair dos confusos corredores da burocracia e ganhar a transparncia das ruas. Outro acontecimento importante foi a CPI do Oramento. Ela teve o mrito de levar ao conhecimento da populao o estado lamentvel das finanas pblicas do pas, desmascarando um esquema perverso de benefcios privados em que vrios segmentos do prprio governo vinham se envolvendo, durante dcadas. Apesar do papel positivo da CPI do Oramento para a democratizao do pas e para a moralizao da gesto das finanas pblicas, ela no teve maiores conseqncias na modernizao dos mecanismos de gerncia oramentria. At hoje, encontra-se em tramitao no Congresso Nacional um projeto de lei complementar que atualiza os conceitos e princpios de gerncia do oramento no Brasil.
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Entendendo tudo

QUADRO RESUMO

Brasil contemporneo

1988

A nova Constituio Federal estabelece a obrigatorie-dade de elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e do Plano Plurianual (PPA). Possibilita tambm ao Congresso Nacional emendar restritamente o oramento.

Brasil contemporneo

1989

O Oramento Participativo implementado em vrias administraes municipais. Brasil contemporneo

1992

Comisso Parlamentar de Inqurito apura esquema de corrupo envolvendo o Presidente da Repblica, Fernando Collor de Mello, e o empresrio Paulo Csar Farias, tesoureiro de sua campanha. Alm do pagamento de despesas do Presidente com chequesfantasmas, a CPI aponta favorecimentos a empresas atravs do Oramento da Unio. O Presidente destitudo em 27 de setembro. Brasil contemporneo

1993

Comisso Parlamentar de Inqurito investiga trfico de influncia de sete parlamentares da Comisso Mista do Oramento ("sete anes") nas liberaes oramen-trias, com a ajuda do Secretrio do Oramento Federal. A Cmara dos Deputados aprova a cassao do mandato dos parlamentares e o Secretrio do Oramento preso por suspeita de assassinato de sua mulher. Brasil contemporneo

1997

Tramita no Congresso Nacional projeto de lei complementar n 135, propondo novas normas para elaborao, execuo e contabilizao dos oramentos pblicos.

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Anexo 2 Oramento Pblico na Histria do Brasil

Brasil contemporneo

1999

Tramita no Congresso Nacional projeto de lei complementar n 18, estabelecendo normas de responsabilidade fiscal para as trs esferas de governo.

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COORDENAOGERAL FRANCISCO GAETANI (FJP) MARIA EATRIZ RIBEIRO D E O L I V E I R A G O N A L V E S ( F J P ) MANUEL ROJAS BUVINICH (UNICEF) C O N C E P O E REDAO JOS LUIZ F A Z Z I REDAO F INAL WIELAND SILBERSCHNEIDER CONSULTORIA SARA RODRIGUESCOELHO LUIZ FLVIO FREITAS B. D E OLIVEIRA DALTON J ORGE TEIXEIRA

PROJETOGRFICO COORDENAO LUIZ FLVIO FREITAS B. D E OLIVEIRA CRIAO E DIAGRAMAO SIMONE NOGUEIRA REVISO JOO BASLIO COSTA ILUSTRAES AFO

PRODUO FUNDAO JOO PINHEIRO UNICEF

F UNDAO J OO P INHEIRO
G O V E R N O D E M I N A S G E R A I S

FundodasNaesUnidasparaa Infncia