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As trs economias polticas do welfare state*

Gosta Esping-Andersen** Professor do Departamento de Cincias Polticas e Sociais do Instituto Universitrio Europeu de Florena

O LEGADO DA ECONOMIA POLTICA CLSSICA


Duas questes norteiam a maioria dos debates sobre o welfare state.Primeira: a distino de classe diminui com a extenso da cidadania social? Em outras palavras o welfare state pode transformar fundamentalmente a sociedade capitalista? Segunda: quais so as foras causais por trs do desenvolvimento do welfare state? Essas questes no so recentes. Na verdade, foram formuladas pelos economistas polticos do sculo XIX, cem anos antes de se poder dizer com propriedade que j existia um welfare state. Os economistas polticos clssicos - de convices liberais, conservadoras ou marxistas - preocupavam-se com o relacionamento entre capitalismo e bem-estar social. evidente que deram respostas diferentes (e, em geral, normativas), mas suas anlises convergiram para o relacionamento entre mercado (e propriedade) e Estado (democracia). O neo-liberalismo contemporneo quase um eco da economia poltica liberal clssica. Para Adam Smith, o mercado era o meio superior para a abolio das classes, da desigualdade e do privilgio. Alm de um mnimo necessrio, a interveno do Estado s asfixiaria o processo igualizador do comrcio competitivo e criaria monoplios, protecionismo e ineficincia: o Estado sustenta a classe; o mercado tem a potencialidade de destruir a sociedade de classes (Smith, 196l, II, esp. pp. 232-6).1 Os economistas polticos liberais raramente usavam os mesmos argumentos na defesa de seus pontos de vista. Nassau Senior e outros liberais mais recentes de Manchester enfatizavam o elemento laissez-faire em Smith, rejeitando qualquer forma de proteo social alm dos vnculos monetrios. J. S. Mill e os "liberais reformistas", por sua vez, propunham pequenas doses de regulamentao poltica. Mas concordavam todos em que o caminho para a igualdade e a prosperidade deveria ser pavimentado com o mximo de mercados livres e o mnimo de interferncia estatal. A adeso entusistica deles ao capitalismo de mercado pode parecer injustificada hoje. Mas no devemos esquecer que a realidade da qual falavam era a de um Estado que preservava privilgios absolutistas, protecionismo mercantilista e corrupo por toda a parte. O alvo de seu ataque era um sistema de governo que reprimia tanto seus ideais de liberdade quanto de iniciativa. Em decorrncia, sua teoria foi revolucionria e, deste ngulo, podemos entender porque s vezes Adam Smith se parece com Karl Marx.2

A democracia tornou-se o calcanhar de Aquiles de muitos liberais. Enquanto o capitalismo se mantivesse com um mundo de pequenos proprietrios, a propriedade em si pouco teria a temer da democracia. Mas, com a industrializao, surgiram as massas proletrias, para quem a democracia era um meio de reduzir os privilgios da propriedade. Os liberais temiam com razo o sufrgio universal, pois era provvel que este politizasse a luta pela distribuio, pervertesse o mercado e alimentasse ineficincias. Muitos liberais concluram que a democracia usurparia ou destruiria o mercado. Tanto os economistas polticos conservadores quanto marxistas compreenderam esta contradio, mas propuseram solues opostas, claro. A crtica conservadora mais coerente feita ao laissez-faire veio da escola histrica alem, em particular a de Friedrich List, Adolph Wagner e Gustav Schmoller. Estes pensadores recusaramse a aceitar que s os nexos monetrios do mercado fossem a nica ou a melhor garantia de eficincia econmica. Seu ideal era a perpetuao do patriarcado e do absolutismo como a melhor garantia possvel, em termos legais, polticos e sociais, de um capitalismo sem luta de classes. Uma importante escola conservadora promoveu a idia do "welfare state monrquico", que garantiria bem-estar social, harmonia entre as classes, lealdade e produtividade. Segundo este modelo, um sistema eficiente de produo no derivaria da competio, mas da disciplina. Um Estado autoritrio seria muito superior ao caos dos mercados no sentido de harmonizar o bem do estado, da comunidade e do indivduo.3 A economia poltica conservadora surgiu em reao Revoluo Francesa e Comuna de Paris. Foi abertamente nacionalista e anti-revolucionria, e procurou reprimir o impulso democrtico. Temia a nivelao social e era a favor de uma sociedade que preservasse tanto a hierarquia quanto as classes. Status, posio social e classe eram naturais e dadas; mas os conflitos de classe, no. Se permitirmos a participao democrtica das massas e deixarmos que a autoridade e os limites de classe se diluam, o resultado o colapso da ordem social. A economia poltica marxista no abominava s os efeitos atomizantes do mercado; atacava tambm a convico liberal de que os mercados garantem a igualdade. Uma vez que, como diz Dobb (1946), a acumulao de capital despoja o povo da propriedade, o resultado final ser divises de classe cada vez mais profundas. E como estas geram conflitos mais intensos, o Estado liberal ser forado a renunciar a seus ideais de liberdade e neutralidade e chegar defesa das classes proprietrias. Para o marxismo, este o fundamento da dominao de classe. A questo central, no s para o marxismo, mas para todo o debate contemporneo sobre o welfare state saber se - e em que condies - as divises de classe e as desigualdades sociais produzidas pelo capitalismo podem ser desfeitas pela democracia parlamentar. Temendo que a democracia produzisse o socialismo, os liberais no sentiam a menor vontade de ampli-la. Os socialistas, ao contrrio, suspeitavam que a democracia parlamentar seria pouco mais que uma concha vazia ou, como sugeriu Lenin, mera "conversa de botequim" (Jessop, 1982). Esta linha de anlise, que ressoou muito no marxismo contemporneo, produziu a crena de que as reformas sociais no passavam de um dique numa ordem capitalista cheia de vazamentos. Por definio, no poderiam ser uma resposta ao desejo de emancipao das classes trabalhadoras.4

Ampliaes importantes dos direitos polticos foram necessrias antes que os socialistas pudessem adotar sem reservas uma anlise mais otimista da democracia parlamentar. As contribuies tericas mais sofisticadas foram produzidas por marxistas austro-alemes como Adler, Bauer e Eduard Heimann. Segundo Heimann (1929), as reformas conservadoras podem no ter sido motivadas por nada alm do desejo de reprimir a mobilizao dos trabalhadores. Mas, depois de introduzidas, tornaram-se contraditrias: o equilbrio do poder de classe altera-se fundamentalmente quando os trabalhadores desfrutam de direitos sociais, pois o salrio social reduz a dependncia do trabalhador em relao ao mercado e aos empregadores e assim se transforma numa fonte potencial de poder. Para Heimann, a poltica social introduz um elemento de natureza diversa na economia poltica capitalista. um cavalo de Tria que pode transpor a fronteira entre capitalismo e socialismo. Essa posio intelectual est passando por um verdadeiro renascimento no marxismo atual (Offe, 1985; Bowles e Gintis, 1986). O modelo social-democrata, conforme descrito acima, no se afasta necessariamente da afirmao ortodoxa de que, em ltima instncia, a igualdade fundamental requer a socializao econmica. Mas a experincia histria logo demonstrou que a socializao era um objetivo que no poderia ser tentado por meio da democracia parlamentar numa base realista.5 Ao adotar o reformismo parlamentar como estratgia dominante em relao igualdade e ao socialismo, a social-democracia baseou-se em dois argumentos. O primeiro era o de que os trabalhadores precisam de recursos sociais, sade e educao para participar efetivamente como cidados socialistas. O segundo argumento era o de que a poltica social no s emancipadora, tambm uma pr-condio da eficincia econmica (Myrdal e Myrdal, 1936). Seguindo Marx, o valor estratgico das polticas de bem-estar neste argumento o de que elas ajudam a promover o progresso das foras produtivas no capitalismo. Mas a beleza da estratgia social-democrata consistia em que a poltica social resultaria tambm em mobilizao de poder. Ao erradicar a pobreza, o desemprego e a dependncia completa do salrio, o welfare stateaumenta as capacidades polticas e reduz as divises sociais que so as barreiras para a unidade poltica dos trabalhadores. O modelo social-democrata , ento, o pai de uma das principais hipteses do debate contemporneo sobre o welfare state: a mobilizao de classe no sistema parlamentar um meio para a realizao dos ideais socialistas de igualdade, justia, liberdade e solidariedade.

A ECONOMIA POLTICA DO WELFARE STATE


Nossos antepassados em economia poltica definiram a base analtica de grande parte da produo intelectual recente. Isolaram as variveis-chave de classe, Estado, mercado e democracia e formularam as proposies bsicas sobre cidadania e classe, eficincia e igualdade, capitalismo e socialismo. A cincia social contempornea distingue-se da economia poltica clssica em dois fronts cientificamente vitais. Primeiro, define-se como cincia positiva e afastase da prescrio normativa (Robbins, 1976). Segundo, os economistas polticos clssicos tinham pouco interesse pela diversidade histrica: viam seus esforos como algo que levava a um sistema de leis universais. Embora a economia poltica contempornea s vezes ainda se apegue crena em verdades absolutas, o mtodo comparativo e histrico que hoje serve de suporte a praticamente toda economia poltica de boa qualidade um mtodo que revela variao e permeabilidade.

Apesar destas diferenas, a produo mais recente tem como foco o relacionamento Estado-economia definido pelos economistas polticos do sculo XIX. E, dado o crescimento enorme do welfare state, compreensvel que se tenha tornado um teste importante para teorias conflitantes da economia poltica. Vamos examinar a seguir as contribuies da pesquisa comparativa sobre o desenvolvimento de welfare states em pases de capitalismo avanado. Pode-se dizer que a maior parte da produo intelectual tomou o caminho errado principalmente por ter-se afastado de seus fundamentos tericos. Por isso necessrio remodelar tanto a metodologia quanto os conceitos da economia poltica para podermos estudar adequadamente o Welfare State. Este ser nosso objetivo na seo final deste captulo. Dois tipos de abordagem dominam as explicaes dos welfare states: uma enfatiza estruturas e sistemas globais; a outra, instituies e atores.

A ABORDAGEM DE SISTEMAS/ESTRUTURALISTA
A teoria de sistemas ou estruturalista procura apreender holisticamente a lgica do desenvolvimento. o sistema que "quer" e o que acontece ento facilmente interpretado como um requisito funcional para a reproduo da sociedade e da economia. Como sua ateno se concentra nas leis de movimento dos sistemas, esta abordagem tende a enfatizar mais as similaridades que as diferenas entre as naes; o fato de ser industrializada ou capitalista sobrepe-se a variaes culturais ou diferenas nas relaes de poder. Uma variante comea com uma teoria de sociedade industrial e afirma que a industrializao torna a poltica social tanto necessria quanto possvel - necessria, porque modos de produo pr-industriais como a famlia, a igreja, a noblesse oblige e a solidariedade corporativa so destrudos pelas foras ligadas modernizao, como a mobilidade social, a urbanizao, o individualismo e a dependncia do mercado. O .x da questo que o mercado no um substituto adequado, pois abastece apenas os que conseguem atuar dentro dele. Por isso a "funo de bem-estar social" apropriada ao Estado-nao. O welfare-state possibilitado tambm pelo surgimento da burocracia moderna como forma de organizao racional, universalista e eficiente. um meio de administrar bens coletivos, mas tambm um centro de poder em si, e por isso, tender a promover o prprio crescimento. Este tipo de raciocnio inspirou a chamada "lgica do industrialismo", segundo a qual o welfare state emerge medida que a economia industrial moderna destri as instituies sociais tradicionais (Flora e Alber, 1981; Pryor, 1969). Mas essa tese tem dificuldade de explicar por que a poltica social governamental s emergiu 50 e s vezes at 100 anos depois de a comunidade tradicional ter sido efetivamente destruda. A resposta bsica aproxima-se da Lei de Wagner de 1883 (Wagner, 1962) e de Alfred Marshall (1920) - qual seja, de que necessrio um certo nvel de desenvolvimento econmico e, portanto, de excedente, para se poder desviar recursos escassos do uso produtivo (investimento) para a previdncia social (Wilensky e Lebeaux, 1958). Nesse sentido, esta perspectiva segue as pegadas dos liberais antigos. A redistribuio social coloca a eficincia em perigo e s a partir de um certo nvel de desenvolvimento possvel evitar um resultado econmico negativo (Okun, 1975). O novo estruturalismo marxista notavelmente similar. Abandonando a teoria clssica de seus antepassados, que colocava grande nfase na ao, seu ponto de

partida analtico o de que o welfare state um produto inevitvel do modo de produo capitalista. A acumulao de capital cria contradies que foram a reforma social (O'Connor, 1973). Segundo esta tradio do marxismo, assim como a congnere "lgica do industrialismo", os welfare states praticamente no precisam ser promovidos por agentes polticos, sejam estes sindicatos, partidos socialistas, humanistas ou reformadores esclarecidos. O x da questo que o Estado, enquanto tal, posiciona-se de maneira que as necessidades coletivas do capital sejam satisfeitas. A teoria parte, assim, de dois pressupostos cruciais: primeiro, que o poder estrutural e segundo, que o estado "relativamente" autnomo das classes dirgentes (Poulantzas, 1973; Block, 1977; para uma avaliao crtica recente desta literatura, ver Therborn, 1986a; e Skocpol e Amenta, 1986). A perspectiva da "lgica do capitalismo" coloca questes difceis. Se, como afirma Przeworski (1980), o consentimento da classe trabalhadora garantido com base na hegemonia material, isto , uma subordinao voluntria ao sistema, fica difcil entender porque at 40% do produto nacional tm que ser destinados a atividades de legitimao de um welfare state. Um segundo problema derivar as atividades estatais de uma anlise do "modo de produo". Talvez no possamos considerar a Europa Oriental socialista, mas capitalistas tambm no. No entanto, encontramos welfare states tambm a. Ser que a acumulao tem requisitos funcionais que independem da forma como ela opere? (Skocpol e Amenta, 1986; Bell, 1978).

A ABORDAGEM INSTITUCIONAL
Os economistas polticos clssicos deixaram claro porque as instituies democrticas deveriam influenciar o desenvolvimento do welfare state. Os liberais temiam que a democracia plena comprometesse os mercados e instaurasse o socialismo. De acordo com sua viso, a liberdade precisava de uma defesa dos mercados contra a intruso poltica. Na prtica, era isso que o Estado do laissezfaire procurava realizar. Mas foi este divrcio entre poltica e economia que alimentou muitas anlises institucionais. Tendo Polanyi (1944) como seu melhor representante, mas dispondo tambm de muitos expoentes antidemocrticos da escola histrica, a abordagem institucional insiste em que todo esforo para isolar a economia das instituies sociais e polticas destruir a sociedade humana. Para sobreviver, a economia tem de incrustar-se nas comunidades sociais. Desse modo, Polanyi v a poltica social como pr-condio necessria para a reintegrao da economia social. Uma variante recente e interessante da teoria do alinhamento institucional afirma que os welfare statessurgem mais prontamente em economias pequenas e abertas, particularmente vulnerveis aos mercados internacionais. Conforme Katzenstein (1985) e Cameron (1978) mostram, h uma tendncia maior a administrar os conflitos de distribuio entre as classes por meio do governo e do acordo de interesses quando tanto as empresas quanto os trabalhadores esto merc de foras que esto fora do controle domstico. O impacto da democracia sobre os welfare states discutido desde o tempo de J. S. Mill e Alexis de Tocqueville. A discusso coloca-se tipicamente sem referncia a qualquer classe ou agente social em particular. neste sentido que institucional. Em sua formulao clssica, a tese afirmava simplesmente que as maiorias favoreceriam a distribuio -=--social para compensar a fraqueza ou os riscos do mercado. Se provvel que os assalariados exijam um salrio-desemprego,

tambm provvel que os capitalistas (ou proprietrios de terra) exijam proteo sob a forma de tarifas, monoplio ou subsdios. A democracia uma instituio que no pode resistir s demandas da maioria. A tese da democracia tem muitas variantes em suas formulaes modernas. Uma delas identifica estgios de construo nacional onde a extenso da cidadania plena tem de incluir tambm os direitos sociais (Marshall, 1950; Bendix, 1964; Rokkan, 1970). Uma segunda variante, desenvolvida tanto pela teoria pluralista quanto pela teoria da escolha pblica, afirma que a democracia alimenta uma intensa competio dos partidos pelo eleitor mdio, o que, por sua vez, estimula gastos pblicos crescentes. Tufte (1978), por exemplo, afirma que ampliaes importantes da interveno pblica ocorrem em eleies, como meio de mobilizao do eleitorado. Esta abordagem tambm se depara com problemas empricos considerveis (Skocpol e Amenta, 1986). Ao afirmar que quanto mais se ampliem direitos democrticos maior a probabilidade de se desenvolverem oswelfare states, esta tese se depara com a singularidade histrica de que as primeiras iniciativas importantes no sentido de um welfare state ocorreram antes da democracia e foram poderosamente motivadas pelo desejo de impedir sua realizao. Este com certeza foi o caso da Frana sob Napoleo III, da Alemanha sob Bismarck e da ustria sob von Taaffe. Inversamente, o desenvolvimento do welfare state retardou-se mais onde a democracia comeou cedo, como nos Estados Unidos, Austrlia e Sua. Esta contradio aparente pode ser explicada, mas s com referncias s classes e estrutura social: as naes que tiveram democracia mais cedo eram esmagadora-mente agrrias e dominadas por pequenos proprietrios que usavam seus poderes eleitorais para reduzir os impostos, e no para elev-los (Dich, 1973). As classes dirigentes em polticas autoritrias, ao contrrio, tinham mais condies de impor tributos elevados a uma populao relutante.

A CLASSE SOCIAL ENQUANTO AGENTE POLTICO


Afirmamos que o argumento em favor da tese da mobilizao de classe deriva da economia poltica social-democrata. Distinge-se da anlise estruturalista e da abordagem institucional por sua nfase nas classes sociais como os principais agentes de mudana e por sua afirmao de que o equilbrio do poder das classes determina a distribuio de renda. Enfatizar a mobilizao ativa das classes no implica necessariamente negar a importncia do poder estruturado ou hegemnico (Korpi, 1983). Mas se afirma que os parlamentos so, em princpio, instituies efetivas para a traduo de poder mobilizado em reformas e polticas desejadas. De acordo com isso, a poltica parlamentar capaz de sobrepor-se ao poder hegemnico e pode ser levada a servir interesses antagnicos aos do capital. Alm disso, a teoria da mobilizao de classe supe que os welfare states fazem mais do que simplesmente aliviar os males correntes do sistema: umwelfare state "socialdemocrata" vai estabelecer por si mesmo as fontes de poder cruciais para os assalariados e assim fortalecer os movimentos de trabalhadores. Como Heimann (1929) afirmou originalmente, os direitos sociais podem fazer as fronteiras do poder capitalista retrocederem. Saber se o welfare state em si uma fonte de poder vital para a aplicabilidade da teoria. A resposta que os assalariados esto inerentemente atomizados e estratificados no mercado - obrigados a competir, inseguros e dependentes de decises e foras fora de seu controle. Isso limita sua capacidade de mobilizao e

solidariedade coletiva. Os direitos sociais, seguro-desemprego, igualdade e erradicao da pobreza que um welfare state universalista busca so pr-requisitos necessrios para a fora e unidade exigidas para a mobilizao coletiva de poder (Esping-Andersen 1985a). O problema mais difcil dessa tese especificar as condies para a mobilizao de poder. O poder depende de fontes que variam do nmero de eleitores negociao coletiva. A mobilizao de poder, por sua vez, depende do nvel de organizao dos sindicatos, do nmero de votos e das cadeiras no parlamento e no governo obtidas por partidos trabalhistas ou de esquerda. Mas o poder de um agente no indicado apenas por seus prprios recursos: depende dos recursos das foras conflitantes, da durabilidade histrica de sua mobilizao e da configurao das alianas de poder. H diversas objees vlidas tese da mobilizao de classe. Trs em particular so fundamentais. Uma a de que o locus onde se situa o poder e onde se toma decises pode mudar do parlamento para instituies neo-corporativistas de mediao dos interesses (Schonfield, 1965; Schmitter e Lembruch, 1979). Uma segunda crtica a de que a capacidade dos partidos trabalhistas influenciarem o desenvolvimento dowelfare state limitada pela estrutura do poder partidrio da direita. Castles (1978; 1982) afirma que o grau de unidade entre os partidos conservadores mais importante que o poder ativado da esquerda. Outros autores enfatizaram o fato de os partidos religiosos (em geral socialistas catlicos) em pases como a Holanda, Itlia e Alemanha mobilizarem boa parte das classes trabalhadoras e defenderem programas de bem-estar social sem diferenas drsticas com os programas de seus rivais socialistas (Schmidt, 1982; Wilensky, 1981). A tese da mobilizao de classe tem sido corretamente criticada por seu "suecocentrismo", isto , por sua tendncia a definir o processo de mobilizao de poder muito em funo da singularssima experincia sueca (Shalev, 1984). Estas objees indicam a falcia bsica nas suposies da teoria quanto formao da classe: no podemos supor que o socialismo seja a base natural para a mobilizao dos assalariados. Na verdade, as condies nas quais os trabalhadores se tornam socialistas ainda no foram adequadamente documentadas. Historicamente, as bases organizativas naturais da mobilizao dos trabalhadores foram as comunidades pr-capitalistas, as corporaes em particular; mas tambm a Igreja, a etnia ou a lngua contam. Uma referncia trivial falsa conscincia no explica porque os trabalhadores holandeses, italianos ou americanos continuam se mobilizando em torno de princpios que no so socialistas. A predominncia do socialismo entre a classe trabalhadora sueca to misteriosa quanto a predominncia da religiosidade entre os holandeses. A terceira objeo - e talvez a mais fundamental relaciona-se com a viso linear do poder neste modelo. problemtico afirmar que um aumento quantitativo de votos, sindicalizao ou cadeiras parlamentares se traduzem em ampliao do welfare state. Em primeiro lugar, tanto para os socialistas quanto para os outros partidos, o mgico umbral dos "50%" para maiorias parlamentares praticamente instransponvel (Przeworski, 1985). Segundo, se os partidos socialistas representam as classes trabalhadoras no sentido tradicional, claro que jamais realizaro seu projeto. Foram muito poucos os casos em que a classe trabalhadora tradicional constituiu-se numericamente em maioria; e seu papel est-se tornando marginal com grande velocidade.6 Talvez a forma mais promissora para resolver tanto o problema da linearidade quanto da classe trabalhadora minoritria se encontre nas aplicaes recentes da tese de Barrington Moore - a quebrada coalizo de classe - transformao do

Estado moderno (Weir e Skocpol, 1985; Gourevitch, 1986; Esping-Andersen, 1985a; Esping-Andersen e Friedland, 1982). Desse modo, as origens do compromisso Keynesiano de pleno emprego e do edifcio social-democrata do welfare state remontam capacidade e fora (varivel) dos movimentos da classe trabalhadora no sentido de formarem uma aliana poltica com as organizaes dos proprietrios de terras; alm disso, discutvel afirmar que uma democracia social duradoura tenha passado a depender da formao da aliana com a nova classe trabalhadora dos white-collar. A abordagem das alianas de classe tem outras virtudes. Duas naes, como a ustria e a Sucia, podem contar com variveis semelhantes em termos de mobilizao da classe trabalhadora e mesmo assim produzirem resultados polticos muito diferentes. Isto pode ser explicado pelas diferenas na histria da formao da coalizao nos dois pases: a penetrao da hegemonia social-democrata na Sucia vem de sua capacidade de forjar a famosa aliana "vermelho-verde" com os proprietrios de terras; a desvantagem comparativa dos socialistas austracos consiste no status de "gueto" atribudo a eles em virtude das classes rurais terem sido conquistadas por uma coalizao conservadora (Sping-Andersen e Korpi, 1984). Em sntese, temos de pensar em termos de relaes sociais, e no apenas em categorias sociais. Enquanto as explicaes de funcionalidade estrutural identificam resultados convergentes do welfare state e os paradigmas da mobilizao de classe vem grandes diferenas, mas distribudas de forma linear, um modelo interativo como a abordagem da coalizo volta a ateno para regimes distintos de welfare states.

O QUE O WELFARE STATE?


Todo o modelo terico precisa definir de algum modo o welfare state. Como saber se - e quando - um welfare state responde funcionalmente s necessidades da indstria ou reproduo e legitimao do capitalismo? E como identificar o welfare state que corresponda s demandas que teria uma classe trabalhadora mobilizada? No podemos testar argumentos conflitantes a no ser que tenhamos um conceito de uso geral do fenmeno a ser explicado. Um atributo notvel de toda a literatura sua falta de interesse genuno pelo welfare state enquanto tal. Os estudos sobre ele tm sido motivados por interesses tericos por outros fenmenos, como poder, industrializao ou contradies capitalistas; o welfare state em si em geral tem recebido muito pouca ateno conceitual. Se os welfare states diferem entre si, quais so essas diferenas? E quando, na verdade, um Estado um welfare state? Isso volta nossa ateno diretamente para a questo original: o que owelfare state? Uma definio comum nos manuais a de que ele envolve responsabilidade estatal no sentido de garantir o bem-estar bsico dos cidados. Esta definio passa ao largo da questo de saber se as polticas sociais so emancipadoras ou no; se ajudam a legitimao do sistema ou no; se contradizem ou ajudam o mercado; e o que realmente significa "bsico"? No seria mais apropriado exigir de um welfare state que satisfaa mais que nossas necessidades bsicas ou mnimas? A primeira gerao de estudos comparativos comeou com esse tipo de conceituao. Supunham, sem muita reflexo, que o nvel de despesas sociais espelha adequadamente a existncia de um welfare state. A inteno terica no

era de chegar realmente compreenso do fenmeno, mas sim de testar a validade de modelos tericos conflitantes da economia poltica. Ao classificar as naes de acordo com a urbanizao, o nvel de desenvolvimento econmico e a proporo de velhos na estrutura demogrfica, acreditava-se que os traos essenciais da modernizao industrial estavam devidamente considerados. Por outro lado, as teorias interessadas no poder comparavam as naes de acordo com a fora dos partidos de esquerda ou da mobilizao de poder da classe trabalhadora. difcil avaliar as descobertas da primeira gerao de comparativistas, pois no h demonstraes convincentes de qualquer teoria em particular. A escassez de naes para se fazer comparaes estatsticas restringe o nmero de variveis que podem ser testadas ao mesmo tempo. Desse modo, quando Cutright (1965) ou Wilensky (1975) acham que o nvel econmico, com seus correlatos demogrficos e burocrticos, explica a maioria das variaes do welfare state nos "pases ricos", medidas relevantes de mobilizao da classe trabalhadora ou abertura econmica no esto includas. Suas concluses em favor da "lgica do industrialismo" so por isso postas em dvida. E quando Hewitt (1977), Stephens (1979), Korpi (1983), Myles (1984a) e Esping-Andersen (1985b) argumentam em favor da tese da mobilizao da classe trabalhadora, ou quando Schmidt (1982; 1983) defende o neo-corporativismo e Cameron defende a abertura econmica apresentam suas idias sem test-las realmente com explicaes alternativas plausveis.7 A maioria desses estudos pretende explicar o welfare state.Mas o foco nos gastos pode ser enganoso. Os gastos so epifenomenais em relao substncia terica dos welfare states. Alm disso, a abordagem quantitativa linear (mais ou menos poder, democracia ou despesas) contradiz a noo sociolgica de que o poder, a democracia ou o bem-estar social so fenmenos relacionais e estruturais. Ao classificar os welfare state de acordo com os gastos, estamos supondo que todos eles contam igualmente. Mas alguns welfare states, o austraco, por exemplo, destinam uma grande parte dos gastos a benefcios usufrudos por funcionrios pblicos privilegiados. Em geral, no isso que consideraramos uma compromisso com a solidariedade e cidadania social. Outros gastam desproporcionalmente com assistncia social aos pobres. Poucos analistas contemporneos concordariam em que uma tradio reformista de ajuda aos pobres qualifica um welfare state. Algumas naes gastam somas enormes em benefcios fiscais sob a forma de privilgios tributrios a planos privados de previdncia que favorecem principalmente as classes mdias. Mas essas despesas tributrias no aparecem na contabilidade. Na Gr-Bretanha, a despesa social total aumentou durante o perodo do govenro Thatcher, mas trata-se quase que exclusivamente de um aumento ocorrido em funo de uma taxa muito elevada de desemprego. Gastos baixos em certos programas podem indicar umwelfare state comprometido mais seriamente com o pleno emprego. Therborn (1983) est certo ao afirmar que precisamos comear com um conceito de estrutura do Estado. Que critrios usar para sabermos se - e quando um Estado um welfare state? H trs respostas a esta questo. A proposta de Therborn comear com a transformao histrica das atividades do Estado. No mnimo, num welfare state genuno, a maioria de suas atividades rotineiras dirias devem estar voltadas para as necessidades de bem-estar de famlias. Este critrio tem conseqncias importantes. Quando avaliamos a atividade rotineira simplesmente em termos de despesas e quadro de funcionrios, o resultado que nenhum estado pode ser considerado um verdadeiro welfare state at a dcada de 70 deste sculo, e alguns Estados normalmente rotulados como tal no fazem jus a essa classificao porque a maior parte de suas atividades rotineiras dizem respeito defesa, lei e ordem, administrao e coisas do gnero (Therborn, 1983). Os cientistas sociais foram muito precipitados ao aceitar o status de welfare

statesapregoado pelas prprias naes. Tambm foram precipitados ao concluir que, se programas sociais de tipo padro tinham sido introduzidos, o welfare state havia nascido. A segunda abordagem conceitual deriva da distino clssica de Richard Titmuss (1958) entre os welfare state residuais e institucionais. No primeiro caso, o Estado s assume a responsabilidade quando a famlia ou o mercado so insuficientes; procura limitar sua prtica a grupos sociais marginais e merecedores. O segundo modelo destina-se a toda a populao, universalista, e personifica um compromisso institucionalizado com o bem-estar social. Em princpio, procura estender os benefcios sociais a todas as reas de distribuio vital para o bemestar societrio. A abordagem de Titmuss fecundou uma variedade de novas perspectivas na pesquisa comparativa do welfare state: (Myles, 1984a; Korpi, 1980; EspingAndersen e Korpi, 1984; 1986; Esping-Andersen, 1985b; 1987b). uma abordagem que fora os pesquisadores a sarem da caixa preta dos gastos para o contedo dos welfare state: programas direcionados versus programas universalistas, as condies de elegibilidade, o tipo de benefcios e servios e, talvez o mais importante, em que medida o nvel de emprego e a vida profissional fazem parte da ampliao dos direitos do cidado. A mudana para tipologias do welfare state torna dificil a defesa de simples classificaes lineares do welfare state. Conceitualmente, estamos comparando tipos de Estados radicalmente diferentes. A terceira abordagem consiste em selecionar teoricamente os critrios com os quais julgar os tipos dewelfare state. Isto pode ser feito comparando-se estes ltimos com um modelo abstrato e ento avaliar programas ou welfare state como um todo (Day, 1978; MyLes, 1984a). Mas isto a-histrico e no apreende necessariamente os ideais ou intenes que os agentes histricos tentaram realizar com as lutas pelowelfare state. Se o nosso objetivo testar teorias causais que envolvem agentes, devemos comear com as demandas promovidas realmente pelos atores que consideramos crticos na histria do desenvolvimento dowelfare state. difcil imaginar que algum fosse lutar por gastos per se.

UMA RECONCEITUAO DO WELFARE STATE


Poucos discordariam da proposio de T. H. Marshall (1950) de que a cidadania social constitui a idia fundamental de um welfare state. Mas o conceito precisa ser bem especificado. Antes de tudo, deve envolver a garantia de direitos sociais. Quando os direitos sociais adquirem o status legal e prtico de direitos de propriedade, quando so inviolveis, e quando so assegurados com base na cidadania em vez de terem base no desempenho, implicam uma "desmercadorizao" do status dos indivduos vis--vis o mercado. Mas o conceito de cidadania social tambm envolve estratificao social: o status de cidado vai competir com a posio de classe das pessoas, e pode mesmo substitu-lo. O welfare state no pode ser compreendido apenas em termos de direitos e garantias. Tambm precisamos considerar de que forma as atividades estatais se entrelaam com o papel do mercado e da famlia em termos de proviso social. Estes so os trs princpios mais importantes que precisam ser elaborados antes de qualquer especificao terica do welfare state.

DIREITOS E "DESMERCADORIZAO"
Nas sociedades pr-capitalistas, poucos trabalhadores eram propriamente mercadoria no sentido de que sua sobrevivncia dependia da venda de sua fora de trabalho. Quando os mercados se tornaram universais e hegemnicos que o bemestar dos indivduos passou a depender inteiramente de relaes monetrias. Despojar a sociedade das camadas institucionais que garantiam a reproduo social fora do contrato de trabalho significou a mercadorizao das pessoas. A introduo dos direitos sociais modernos, por sua vez, implica um afrouxamento do status de pura mercadoria. A desmercadorizao ocorre quando a prestao de um servio vista como uma questo de direito ou quando uma pessoa pode manter-se sem depender do mercado. A mera presena da previdncia ou da assistncia social no gera necessariamente uma desmercadorizao significativa se no emanciparem substancialmente os indivduos da dependncia do mercado. A assistncia aos pobres pode oferecer uma rede de segurana de ltima instncia. Mas quando os benefcios so poucos e associados a estigma social, o sistema de ajuda fora todos, a no ser os mais desesperados, a participarem do mercado. Era exatamente esta a inteno das leis de assistncia aos pobres do sculo XIX na maioria dos pases. Da mesma forma, os primeiros programas de previdncia social foram deliberadamente planejados para maximizar a atuao no mercado de trabalho (Ogus, 1979). No h dvida de que a desmercadorizao tem sido uma questo altamente controvertida no desenvolvimento do welfare state. Para os trabalhadores, sempre foi uma prioridade. Quando eles dependem inteiramente do mercado, difcil mobiliz-los para uma ao de solidariedade. Como recursos dos trabalhadores espelham desigualdades do mercado, surgem divises entre os que esto dentro e os que esto fora deste, dificultando a constituio de movimentos reivindicatoros. A desmercadorizao fortalece o trabalhador e enfraquece a autoridade absoluta do empregador. exatamente por esta razo que os empregadores sempre se opuseram desmercadorizao. Os direitos desmercadorizados desenvolveram-se de maneiras diferentes nos welfare state contemporneos. Naqueles em que h a predominncia da assistncia social, os direitos no so to ligados ao desempenho no trabalho e sim comprovao da necessidade. Atestados de pobreza e de forma tpica, benefcios reduzidos servem, porm, para limitar o afeito de desmercadorizao. Desse modo, em pases onde este modelo predomina (principalmente os pases anglo-saxes), sua aplicao resulta na verdade no fortalecimento do mercado, uma vez que todos, menos os que fracassaram no mercado, sero encorajados a servir-se dos benefcios do setor privado. Um segundo modelo adota a previdncia social estatal e compulsria com direitos bastante amplos. Mas este modelo tambm pode no assegurar automaticamente uma desmercadorizao substancial, pois depende muito da forma de elegibilidade e das leis que regem os benefcios. A Alemanha foi pioneira no campo da previdncia social mas, em relao maior parte deste sculo, no podemos dizer que seus programas sociais geraram muita desmercadorizao. Os benefcios dependem quase inteiramente de contribuies e, assim, de trabalho e emprego. Em outras palavras, no a mera presena de um direito social, mas as regras e pr-condies correspondentes, que dita a extenso em que os programas de bemestar social oferecem alternativas genunas dependncia em relao ao mercado. O terceiro modelo dominante de welfare, o modelo Beveridge de benefcio aos cidados, pode, primeira vista, parecer o mais "desmercadorizante". Oferece

benefcios bsicos e iguais para todos, independente de ganhos, contribuies ou atuao anteriores no mercado. Pode ser realmente um sistema mais solidrio, mas no necessariamente desmercadorizante, pois s raramente esses esquemas conseguem oferecer benefcios de tal qualidade que crie uma verdadeira opo ao trabalho. Os welfare states desmercadorizantes so muito recentes. Uma definio mnima deve envolver a liberdade dos cidados, e sem perda potencial de trabalho, rendimentos ou benefcios sociais, de parar de trabalhar quando acham necessrio. Tendo em mente esta definio, poderamos requerer de um seguro-doena que garanta aos indivduos os benefcios correspondentes aos ganhos normais, e o direito de ausentar-se, com uma comprovao mnima de impedimento mdico, durante o tempo que o indivduo considerar necessrio. Essas condies, vale a pena notar, so em geral desfrutadas por professores universitrios, funcionrios pblicos e white-collars de alto escalo. Exigncias semelhantes poderiam ser feitas em relao a penses ou aposentadorias, licena-maternidade, licena para cuidar dos filhos, licena-educacional e seguro-desemprego. Algumas raes aproximaram-se deste nvel de desmercadorizao, mas s recentemente e, em muitos casos, com excees significativas. Em quase todas as naes, os benefcios chegaram quase a se igualar aos salrios normais no final dos anos 60 e comeo dos anos 70 deste sculo. Mas em alguns pases, o atestado mdico imediato em caso de doena ainda exigido, por exemplo; em outros, o direito a tais benefcios depende de longos perodos de espera, que podem chegar a mais de quinze dias; e em outros ainda, a durao desses benefcios muito pequena. Os welfare stateescandinavos tendem a ser os mais desmercadorizantes; os anglo-saxes, os menos.

O WELFARE STATE ENQUANTO SISTEMA DE ESTRATIFICAO


A despeito da nfase que lhe do tanto a economia poltica clssica quanto o trabalho pioneiro de T. H. Marshall, o relacionamento entre cidadania e classe social foi negligenciado tanto terica quanto empricamente. Falando em termos gerais, a questo foi deixada de lado (supondo-se tacitamente que owelfare statecria uma sociedade mais igualitria) ou foi abordada estritamente em termos de distribuio de renda ou ento para saber se a educao promove a ascenso social. Uma questo mais bsica consiste em saber que tipo de sistema de estratificao promovido pela poltica social. O welfare state no apenas um mecanismo que intervm - e talvez corrija - a estrutura de desigualdade; , em si mesmo, um sistema de estratificao. uma fora ativa no ordenamento das relaes sociais. Tanto em termos comparativos quanto histricos fcil identificar sistemas alternativos de estratificao inscrustados nos welfare states. A tradio de ajuda aos pobres c a assistncia social a pessoas comprovadamente necessitadas, derivao contempornea da primeira, foi visivelmente planejada com o propsito de estratificao. Ao punir e estigmatizar seus beneficirios, promove dualismos sociais c por isso um alvo importante de ataques por parte de movimentos de trabalhadores. O modelo de seguridade social promovido por reformistas conservadores como Bismack e von Taffe tambm foi explicitamente uma forma de poltica de classe. Na verdade, procurava conseguir dois resultados simultneos em termos de estratificao. O primeiro era consolidar as divises entre os assalariados aplicando programas distintos para grupos diferentes em termos de classe e status, cada qual

com um conjunto bem particular de direitos e privilgios, que se destinava a acentuar a posio apropriada a cada indivduo na vida. O segundo objetivo era vincular as lealdades do indivduo diretamente monarquia ou autoridade central do Estado. Esta era a motivao de Bismarck ao promover uma suplementao estatal direta s penses ou aposentadorias. Este modelo de corporativismo estatal foi tentado principalmente em naes como a Alemanha, a ustria, a Itlia e a Frana e resultou muitas vezes num labirinto de fundos previdencirios de status diferenciados. De especial importncia nesta tradio corporativista foi a instituio de benefcios previdencirios particularmente privilegiados para o funcionalismo pblico (Beamten). Este foi, em parte, um meio de recompensar a lealdade ao Estado e, em parte, uma forma de demarcar o status social singularmente elevado deste grupo. O modelo corporativista com diferenciao de status deriva principalmente da tradio das antigas corporaes. Os autocratas neoabsolutistas, como Bismarck, viam nesta tradio uma forma de combater os crescentes movimentos de trabalhadores. Estes movimentos foram to hostis ao modelo corporativista quanto ajuda aos pobres - em ambos os casos por razes bvias. Mas as primeiras alternativas adotadas por trabalhadores no eram menos problemticas do ponto de vista da unificao dos trabalhadores numa nica classe solidria. Quase invariavelmente, o modelo adotado em primeiro lugar foi o de sociedades auto-organizadas de ajuda mtua ou algo equivalente - projetos de ajuda mtua ou bem-estar comum defendidos por sindicatos ou partidos. Isto no de surpreender. Os trabalhadores evidentemente desconfiavam de reformas promovidas por um Estado hostil, e viam suas prprias organizaes no s como bases para a mobilizao da classe, mas tambm como embries de um mundo alternativo de solidariedade e justia, um microcosmo do paraso socialista futuro. Apesar disso, estas sociedades microsocialistas tornaram-se muitas vezes guetos de classe que mais dividiam que uniam os trabalhadores. A participao restringia-se de forma bem tpica s camadas mais fortes de classe trabalhadora, e as mais fracas - que mais precisavam de proteo eram excludas a maior parte das vezes. Em sntese, o modelo de sociedade fraternal frustrou o objetivo de mobilizao da classe trabalhadora. O "gueto socialista" foi um obstculo adicional quando os partidos socialistas se encontraram formando governos e tendo de legislar as reformas sociais pelas quais lutaram durante tanto tempo. Por razes polticas de construo da coalizo e solidariedade mais ampla, seu modelo de bem-estar social teve de ser refundido como bem-estar para "o povo". Da os socialistas passaram a adotar o princpio do universalismo; tomado dos liberais, seu programa segue a linha do benefcio uniforme democrtico, com rendimentos gerais financiados segundo o modelo Beveridge. Como alternativa assistncia aos comprovadamente pobres e seguridade social corporativista, o sistema universalista promove a igualdade de status. Todos os cidados so dotados de direitos semelhantes, independente da classe ou da posio no mercado. Neste sentido, o sistema pretende cultivar a solidariedade entre as classes, uma solidariedade da nao. Mas a solidariedade do universalismo do benefcio uniforme pressupe uma estrutura de classe historicamente peculiar, onde a vasta maioria da populao constituda de "pessoas humildes" para quem um benefcio modesto, embora igualitrio, pode ser considerado adequado. Quando isso deixa de ocorrer, como acontece quando aumenta a prosperidade da classe trabalhadora e surgem novas classes mdias, o universalismo do benefcio uniforme promove o dualismo inadvertidamente, pois os que esto melhor de vida voltam-se para o seguro particular e para a negociao de benefcios extras para suplementar a modesta igualdade que julgam ser os padres habituais de bem-estar. Onde este

processo se desenvolve (como no Canad ou na Gr-Bretanha), o resultado que o esprito maravilhosamente igualitrio do universalismo se transforma num dualismo semelhante ao do estado de assistncia social: os pobres contam com o Estado e os outros com o mercado. No foi s o modelo universalista que teve de enfrentar o dilema das mudanas na estrutura de classe; na verdade, todos os modelos histricos do welfare state depararam-se com esta questo. Mas a resposta prosperidade e ao crescimento da classe mdia variou, assim como o resultado em termos de estratificao. A tradio do seguro corporativista estava, de certo modo, melhor equipada para administrar expectativas novas e maiores em relao ao bem-estar, pois o sistema existente dispunha de facilidades tcnicas para distribuir benefcios mais adequados. A reforma das aposentadorias feita em 1957 por Adenauer na Alemanha foi pioneira neste sentido. Seu objetivo confesso era restaurar diferenas de status diludas por causa da incapacidade do antigo sistema de previdncia de proporcionar benefcios correspondentes s expectativas. Isto foi feito passando-se simplesmente dos benefcios classificados de acordo com 'as contribuies para benefcios classificados segundo os ganhos, sem alterar a estrutura de distino de status. Em naes com um sistema de assistncia social ou com um sistema universalista do tipo de Beveridge, a opo foi entre o mercado e o Estado, no sentido de proporcionar adequao e satisfazer as aspiraes da classe mdia. Dois modelos alternativos surgiram desta escolha poltica. O modelo tpico da Gr-Bretanha e da maior parte do mundo anglo-saxo o de preservar no Estado um universalismo essencialmente modesto e deixar que o mercado reine sobre as crescentes camadas sociais que demandam benefcios previdencirios maiores. Devido ao poder poltico destes grupos, o dualismo que surge da no existe apenas entre Estado e mercado, mas tambm entre as formas de transferncia do welfare state: nestes pases, um dos componentes do gasto pblico com maior ndice de crescimento o subsdio para os chamados planos previdencirios "privados". E o efeito poltico tpico a eroso do apoio da classe mdia para o que cada vez menos um sistema de transferncia universalista provida pelo setor pblico. Outra alternativa tem sido buscar uma sntese entre universalismo e adequao fora do mercado. Este caminho foi tomado nos pases onde, por mandato ou legislao, o Estado incorpora as novas classes mdias num segundo e luxuoso esquema de previdncia relacionada com os ganhos - que pode estender-se a todos - alm da previdncia mnima igualitria. Exemplos notveis so a Sucia e a Noruega. Ao garantir benefcios correspondentes s expectativas, esta soluo reintroduz desigualdades nos benefcios, mas bloqueia o mercado de modo efetivo. Consegue assim preservar o universalismo e, alm disso, mantm o grau de consenso poltico necessrio para conservar o apoio amplo e solidrio aos impostos elevados que este modelo de welfare state requer.

REGIMES DE WELFARE STATES


medida em que examinamos as variaes internacionais dos direitos sociais e de estratificao do welfare state, encontramos combinaes qualitativamente diferentes entre Estado, mercado e famlia. As variaes que descobrimos no esto, portanto, linearmente distribudas, mas agrupam-se segundo os tipos de regime.

Em um dos grupos temos o welfare state "liberal", em que predominam a assistncia aos comprovadamente pobres, reduzidas transferncias universais ou planos modestos de previdncia social. Os benefcios atingem principalmente uma clientela de baixa renda, em geral da classe trabalhadora ou dependentes do Estado. Neste modelo, o progresso da reforma social foi severamente limitado pelas normas tradicionais e liberais da tica do trabalho: aqui os limites do bem-estar social equiparam-se propenso marginal opo pelos benefcios sociais em lugar do trabalho. As regras para a habilitao aos benefcios so portanto estritas e muitas vezes associadas ao estigma; os benefcios so tipicamente modestos. O Estado, por sua vez, encoraja o mercado, tanto passiva - ao garantir apenas o mnimo - quanto ativamente - ao subsidiar esquemas privados de previdncia. A conseqncia que esse tipo de regime minimiza os efeitos da desmercadorizao, contm efetivamente o domnio dos direitos sociais e edifica urna ordem de estratificao que uma mistura de igualdade relativa da pobreza entre os beneficirios do Estado, servios diferenciados pelo mercado entre as maiorias e um dualismo poltico de classe entre ambas as camadas sociais. Os exemplos arquetpicos deste modelo so os Estados Unidos, o Canad e a Austrlia. Um segundo tipo de regime agrupa naes como a ustria, a Frana, a Alemanha e a Itlia. Aqui o legado histrico do corporativismo estatal foi ampliado para atender a nova estrutura de classe "ps-industrial". Nestes welfare states conservadores e fortemente "corporativistas", a obsesso liberal com a mercadorizao e a eficincia do mercado nunca foi marcante e, por isso, a concesso de direitos sociais no chegou a ser uma questo seriamente controvertida. O que predominava era a preservao das diferenas de status; os direitos, portanto, estavam ligados classe e ao status. Este corporativismo estava por baixo de um edifcio estatal inteiramente pronto a substituir o mercado enquanto provedor de benefcios sociais; por isso a previdncia privada e os benefcios ocupacionais extras desempenham realmente um papel secundrio. De outra parte, a nfase estatal na manuteno das diferenas de status significa que seu impacto em termos de redistribuio desprezvel. Mas os regimes corporativistas tambm so moldados de forma tpica pela Igreja e por isso muito comprometidos com a preservao da famlia tradicional. A previdncia social exclui tipicamente as esposas que no trabalham fora, e os benefcios destinados famlia encorajam a maternidade. Creches e outros servios semelhantes prestados famlia so claramente subdesenvolvidos; o princpio de "subsidiaridade" serve para enfatizar que o Estado s interfere quando a capacidade da famlia servir os seus membros se exaure. O terceiro e evidentemente o menor grupo de pases com o mesmo regime compe-se de naes onde os princpios de universalismo e desmercadorizao dos direitos sociais estenderam-se tambm s novas classes mdias. Podemos chamlo de regime "social-democrata" pois, nestas naes, a social-democracia foi claramente a fora dominante por trs da reforma social. Em vez de tolerar um dualismo entre Estado e mercado, entre a classe trabalhadora e a classe mdia, os social-democratas buscaram um welfare state que promovesse a igualdade com os melhores padres de qualidade, e no uma igualdade das necessidades mnimas, como se procurou realizar em toda a parte. Isso implicava, em primeiro lugar, que os servios e benefcios fossem elevados a nveis compatveis at mesmo com o gasto mais refinado das novas classes mdias; e, em segundo lugar, que a igualdade fosse concedida garantindo-se aos trabalhadores plena participao na qualidade dos direitos desfrutados pelos mais ricos.

Esta frmula traduz-se numa mistura de programas altamente desmercadorizantes e universalistas que, mesmo assim, correspondem a expectativas diferenciadas. Desse modo, os trabalhadores braais chegam a desfrutar de direitos idnticos ao dos empregados white-collar assalariados ou dos funcionrios pblicos; todas as camadas so incorporadas a um sistema universal de seguros, mas mesmo assim os benefcios so graduados de acordo com os ganhos habituais. Este modelo exclui o mercado e, em conseqncia, constri uma solidariedade essencialmente universal em favor do welfare state. Todos se beneficiam; todos so dependentes; e supostamente todos se sentiro obrigados a pagar. A poltica de emancipao do regime social-democrata dirige-se tanto ao mercado quanto famlia tradicional. Ao contrrio do modelo corporativista-subsidiador, o princpio aqui no esperar at que a capacidade de ajuda da famlia se exaura, mas sim de socializar antecipadamente os custos da famlia. O ideal no maximizar a dependncia da famlia, mas capacitar a independncia individual. Neste sentido, o modelo uma fuso peculiar de liberalismo e socialismo. O resultado um welfare state que garante transferncias diretamente aos filhos e assume responsabilidade direta pelo cuidado com as crianas, os velhos e os desvalidos. Por conseguinte, assume uma pesada carga de servio social, no s para atender as necessidades familiares, mas tambm para permitir s mulheres escolherem o trabalho em vez das prendas domsticas. Talvez a caracterstica mais notvel do regime social-democrata seja a fuso entre servio social e trabalho. Est ao mesmo tempo genuinamente comprometido com a garantia do pleno emprego e inteiramente dependente de sua concretizao. Por um lado, o direito ao trabalho tem o mesmo status que o direito de proteo renda. De outra parte, os enormes custos de manuteno de um sistema de bemestar solidrio, universalista e desmercadorizante indicam que preciso minimizar os problemas sociais e maximizar os rendimentos. A melhor forma de conseguir isso , obviamente, com o maior nmero possvel de pessoas trabalhando e com o mnimo possvel vivendo de transferncias sociais. Nenhum dos outros dois tipos de regime adotam o pleno emprego como parte integral de sua prtica de bem-estar social. Segundo a tradio conservadora, as mulheres so desencorajadas em relao ao trabalho, claro; de acordo com o ideal liberal, as questes de gnero importam menos que o carter sagrado do mercado. Os welfare states formam um grupo, mas precisamos reconhecer que no existe um nico caso puro. Os pases escandinavos podem ser predominantemente socialdemocratas, mas no esto isentos de elementos liberais cruciais. Os regimes liberais tambm no so tipos puros. O sistema de previdncia social norteamericano redistributivo, compulsrio e longe de ser atuarial. Ao menos em sua primeira formulao, o New Deal era to social-democrata quanto a socialdemocracia contempornea da Escandinvia. E os regimes europeus conservadores incorporaram tanto impulsos liberais quanto social-democratas. Com o passar das dcadas, tornaram-se menos corporativistas e menos autoritrios. Apesar da falta de pureza, se nossos critrios essenciais para definir os welfare states tm a ver com a qualidade dos direitos sociais, com a estratificao social e com o relacionamento entre Estado, mercado e famlia, ento obviamente o mundo compe-se de aglomerados distintos de regimes. Comparar os welfare states na

base do mais ou menos ou, na verdade, de melhor ou pior, levar a resultados muito equivocados.

AS CAUSAS DOS REGIMES DE WELFARE STATE


Se os welfare states se agrupam em trs tipos distintos de regime, estamos frente tarefa muito mais complexa de identificar as causas das diferenas entre eles. Que poder atribuir industrializao, ao crescimento econmico, ao capitalismo ou ao poder poltico dos trabalhadores ao considerar os tipos de regime? Uma primeira resposta superficial seria: muito pouco. As naes que estudamos so todas mais ou menos parecidas com relao a quase todas as variveis, exceto a da mobilizao da classe trabalhadora. E encontramos partidos e movimentos de trabalhadores muito poderosos em cada um dos trs agrupamentos. Uma teoria do desenvolvimento do welfare state deve obviamente reconsiderar suas hipteses causais se quiser explicar os agrupamentos. A esperana de encontrar uma nica e poderosa fora causal deve ser abandonada: a tarefa identificar efeitos de interao notveis. Com base nos argumentos precedentes, trs fatores em particular seriam importantes: a natureza da mobilizao de classe (principalmente da classe trabalhadora); as estruturas de coalizao poltica de classe; e o legado histrico da institucionalizao do regime. Como j notamos, no h absolutamente nenhuma razo que nos leve a acreditar que os trabalhadores venham a forjar automtica e naturalmente uma identidade de classe socialista; e tambm no plausvel esperar que sua mobilizao se parea particularmente com a sueca. A verdadeira formao histrica das coletividades da classe trabalhadora varia, assim como seus objetivos, ideologia e capacidades polticas. Existem diferenas fundamentais tanto no desenvolvimento do sindicalismo quanto dos partidos polticos. Os sindicatos podem organizar-se por categorias ou em funo de objetivos mais universais, podem ser religiosos ou leigos; e podem ser ideolgicos ou dedicados ao sindicalismo integrado ao sistema. Quaisquer que sejam, afetam decisivamente a articulao das demandas polticas, da coeso de classe e do alcance da ao dos partidos dos trabalhadores. claro que uma tese de mobilizao da classe trabalhadora tem de prestar ateno estrutura sindical. A estrutura do sindicalismo pode ou no se refletir na formao de um partido dos trabalhadores. Mas em que condies poderamos esperar certos resultados em termos de bem-estar social provenientes de configuraes partidrias especficas? Muitos fatores conspiram para tornar praticamente impossvel supor que qualquer partido trabalhista ou de esquerda chegue algum dia, sozinho, a estruturar um welfare state. Deixando de lado as divises religiosas e outras, somente em circunstncias histricas extraordinrias que um partido trabalhista sozinho disporia de uma maioria parlamentar por tempo suficiente para impor sua vontade. J notamos que a classe trabalhadora tradicional quase nunca constituiu uma maioria eleitoral. Conclui-se da que uma teoria da mobilizao de classe deve ir alm dos grandes partidos de esquerda. um fato histrico que a construo do welfare state dependeu da edificao de coalizes polticas. A estrutura das coalizes de classe muito mais decisiva que as fontes de poder de qualquer classe tomada isoladamente.

O surgimento de coalizes alternativas de classe , em parte, determinado pela formao da classe. Nas primeiras fases da industrializao, as classes rurais em geral constituam isoladamente o maior grupo do eleitorado. Se os socialdemocratas queriam maiorias polticas, era a que tinham de buscar aliados. Um dos muitos paradoxos da histrias que as classes rurais foram decisivas para o futuro do socialismo. Onde a economia era dominada por famlias de pequenos proprietrios com elevado coeficiente de capital, o potencial para se fazer uma aliana era maior do que nas economias dependentes de grandes aglomerados de trabalho barato. E onde os proprietrios de terra eram politicamente articulados e bem organizados (como na Escandinvia), a capacidade de negociar acordos polticos era muitssimo superior. O papel dos proprietrios de terra na formao das coalizes e, por conseguinte, no desenvolvimento de umwelfare state, claro. Nos pases nrdicos, verificaram-se as condies necessrias para uma ampla aliana verde-vermelho em prol de um welfare state com pleno emprego em troca de subsdios aos preos agrcolas. Isto vale para a Noruega e a Sucia em particular, onde a agricultura era extremamente precria e dependente do auxlio estatal. Nos Estados Unidos, o New Deal baseou-se numa coalizo semelhante (forjada pelo Partido Democrata), mas com a importante diferena de que o Sul, com uso intensivo de mo-de-obra, bloqueou um sistema de previdncia social realmente universalista e se ops a outros projetos de bem-estar social. A economia rural da Europa continental era, ao contrrio, muito hostil a coalizes verde-vermelho. Muitas vezes, como na Alemanha e na Itlia, grande parte da agricultura era intensiva em mo-de-obra e, por isso os sindicatos e partidos de esquerda era vistos como ameaa. Alm do mais, as foras conservadoras do continente conseguiram incorporar os proprietrios de terra em alianas "reacionrias", ajudando a consolidar o isolamento poltico dos trabalhadores. A dominao poltica foi - at depois da Segunda Guerra Mundial - em grande parte uma questo de poltica das classes rurais. A edificao de welfare states neste perodo foi, portanto, ditada pelo tipo de fora que conseguir atrair os proprietrios de terra. A inexistncia de uma aliana verde-vermelho no significa necessariamente a impossibilidade de reformas no mbito do bem-estar social. Teve implicaes, em vez disso, para determinar a fora poltica que pde dominar essas reformas. A Gr-Bretanha uma exceo a essa regra geral, porque a importncia poltica das classes rurais decaiu antes da virada do sculo. Dessa forma, a lgica da coalizo britnica deparou-se cedo com o dilema enfrentando mais tarde pela maioria das naes, qual seja, o fato de a camada ascendente dos white-collar constituir o ponto vital das maiorias polticas. A consolidao dos welfare states depois da Segunda Guerra Mundial passou a depender fundamentalmente de alianas polticas com as novas classes mdias. Quanto social-democracia, o desafio era sintetizar as demandas da classe trabalhadora e dos white-collar sem sacrificar o compromisso de solidariedade. Como as novas classes mdias desfrutaram - em termos histricos de uma posio relativamente privilegiada no mercado, tambm tiveram bastante sucesso no sentido de satisfazer suas demandas previdencirias fora do Estado e, quando funcionrios pblicos, de conseguir uma previdncia social privilegiada. A segurana no emprego tradicionalmente de tal ordem que o pleno emprego tem sido uma preocupao secundria. Por fim, qualquer programa de equiparao drstica de renda provavelmente vai enfrentar grande hostilidade da clientela de classe mdia. Tendo em mente estes elementos, poderamos concluir que o surgimento das novas classes mdias abortaria o projeto social-democrata e fortaleceria a frmula liberal do welfare state.

As tendncias polticas das novas classes mdias tm realmente sido decisivas para a consolidao dowelfare state. O papel desse grupo na modelagem dos trs regimes de welfare state que descrevemos acima claro. O modelo escandinavo baseou-se quase inteiramente na capacidade da social-democracia de incorpor-las num novo tipo de welfare state; o que proporciona benefcios correspondentes aos gostos e expectativas das classes mdias, mas ainda assim preserva o universalismo de direitos. Na verdade, ao expandir os servios sociais e o emprego pblico, o welfare state participou de forma direta na constituio de urna classe mdia instrumentalmente dedicada social-democracia. As naes anglo-saxnicas, ao contrrio, preservaram o modelo residual de welfare state exatamente porque as novas classes mdias no trocaram o mercado pelo Estado. Em termos de classe, a conseqncia o dualismo. O welfare state atende essencialmente a classe trabalhadora e os pobres. A previdncia privada e os benefcios ocupacionais adicionais atendem as classes mdias. Dada a importncia eleitoral destas ltimas, lgico que houve resistncia a maiores extenses das atividades do welfare state. O terceiro regime, o da Europa Continental, tambm foi marcado pelas novas classes mdias, mas de forma diferente. A causa histrica. Desenvolvidos por foras polticas conservadoras, esses regimes institucionalizaram a lealdade da classe mdia preservao tanto de programas de previdncia social segregados ocupacionalmente quanto, em ltima instncia, das foras polticas que os geraram. A grande reforma das aposentadorias de Adenauer em 1957 foi confessamente planejada para ressuscitar as lealdades da classe mdia.

CONCLUSO
Apresentamos aqui uma alternativa a uma teoria simples da mobilizao de classe no desenvolvimento dowelfare states. Foi motivada pela necessidade analtica de passar de uma abordagem linear para uma abordagem interativa tanto com relao aos welfare states quanto a suas causas. Se quisermos estudar oswelfare states temos de comear com um conjunto de critrios que definam seu papel na sociedade. Este papel no certamente gastar ou tributar; nem necessariamente o de criar igualdade. Apresentamos uma estrutura para comparar welfare states que leva em considerao os princpios pelos quais os agentes histricos uniram-se e lutaram voluntariamente. Quando focalizamos os princpios incrustados nos welfare states, descobrimos agrupamentos, distintos de regimes, no meras variaes de "mais" ou "menos" em torno de um denominador comum. As foras histricas por trs das diferenas de regime so interativas. Envolvem, em primeiro lugar, o modelo de formao poltica da classe trabalhadora e, em segundo, a edificao de coalizes polticas durante a transio de uma economia rural para uma sociedade de classe mdia. A questo da edificao das coalizes polticas decisiva. Em terceiro lugar, as reformas anteriores contriburam decisivamente para a institucionalizao das preferncias de classe e do comportamento poltico. Nos regimes corporatvistas, a previdncia social que promovia distines hierrquicas de status cimentou a lealdade da classe mdia a um tipo peculiar de estado de welfare state. Nos regimes liberais, as classes mdias casaram-se institucionalmente com o mercado. E, na Escandinvia, os xitos da social-democracia durante as dcadas anteriores ligaram-se estreitamente instituio de um welfare state de classe mdia que beneficia tanto sua clientela tradicional na classe trabalhadora quanto a nova camada dos white-collar. Os social-democratas escandinavos conseguiram realizar esse feito em parte porque o

mercado previdencirio privado era relativamente pouco desenvolvido e, em parte, porque foram capazes de edificar um welfare state com traos de luxo suficiente para satisfazer as necessidades de um pblico mais diferenciado. Isto tambm explica o custo extraordinariamente elevado dos welfare states da Escandinvia. Mas uma teoria que pretende explicar o crescimento do welfare state tambm deve ser capaz de entender sua reduo ou declnio. Em geral acredita-se que reaes violentas ao welfare state e revoltas anti-taxao so detonadas quando os gastos sociais tornam-se grandes demais. Paradoxalmente, o oposto que verdade. Os sentimentos contrrios ao welfare state durante a ltima dcada em geral foram mais fracos quando as despesas foram as maiores, e vice-versa. Por qu? Os perigos de reaes violentas contra o welfare state no dependem dos gastos, mas do carter de classe dos welfare states. Aqueles de classe mdia, sejam eles social-democratas (como na Escandinvia) ou corporativistas (como na Alemanha), forjam lealdades por parte da classe mdia. Os welfare states residuais, liberais, como os Estados Unidos, Canad e, cada vez mais, a Gr-Bretanha, dependem da lealdade de uma camada social numericamente pequena e muitas vezes politicamente residual. Neste sentido, as coalizes de classe em que se baseiam os trs tipos de regime do welfare state no explicam apenas a sua evoluo passada, mas tambm suas perspectivas futuras.

* Este o primeiro captulo do livro The Three Worlds of Welfare Capitalism (Princeton, Princeton University Press, 1990). [ Links ] ** Traduo de Dinah da Abreu Azevedo. 1 Adam Smith muito citado e pouco lido. Um exame mais detalhado de seus escritos revela graus de nuana e uma srie de ressalvas que qualificam substancialmente um entusiasmo delirante pelas bnos do capitalismo. 2 Em The Wealth of Nations (1961, II, p. 236) (A Riqueza das Na [ Links ]es), Smith tece comentrios sobre Estados que defendem o privilgio e a segurana dos proprietrios da seguinte maneira: "o governo civil, na medida em que institudo para a segurana da propriedade, na realidade institudo para a defesa dos ricos contra os pobres, ou dos que tm alguma propriedade contra os que no tm absolutamente nada." 3 Esta tradio praticamente desconhecida dos leitores anglo-saxes, pois muito pouco foi traduzido para o ingls. Um texto-chave que influenciou muito o debate pblico e depois a legislao social foi Rede Ueber die Soziale Frage, de Adolph Wagner (1872). [ Links ] Para um exame abrangente desta tradio da economia poltica em lngua inglesa, consultar Schumpeter (1954) e especialmente Bower (1947). Quanto tradio catlica, os textos fundamentais so as duas encclicas papais, a Rerum Novarum (1891) eQuadrogesimo Armo (1931). [ Links ] [ Links ] A principal demanda social da economia poltica catlica uma organizao social onde uma famlia forte integrada em corporaes distribudas pelas classes, ajudada pelo Estado em termos do princpio de "subsidiaridade". Para uma discusso recente, consultar Richter (1987). Como os liberais, os economistas polticos conservadores tambm tm seus ecos contemporneos, embora seu nmero seja muito menor. Houve um renascimento com o conceito fascista de Estado corporativista(Standische) de Ottmar Spann na Alemanha. O princpio de subsidiaridade ainda orienta grande parte da poltica dos democratas-cristos alemes (ver Richter, 1987). 4 Os principais proponentes desta anlise fazem parte da escola alem "derivao do Estado" (Mller e Neususs, 1973); Offe (1972); Gough (1979); e tambm o

trabalho de Poulantzas (1973). Como observaram Skocpol e Amenta (1986) em seu excelente trabalho, a abordagem no tem nada de unidimensional. Assim Offe, O'Connor e Gough identificam a funo das reformas sociais como sendo tambm concesses s demandas das massas e como potencialmente contraditrias. Historicamente, a oposio socialista s reformas parlamentares foi menos motivada pela teoria que pela realidade. August Bebei, o grande lder da socialdemocracia alem, rejeitou a legislao social pioneira de Bismarck no porque no fosse a favor da proteo social, mas devido aos motivos ruidosamente antisocialistas e divisionistas por trs das reformas de Bismarck. 5 Esta compreenso nasceu de dois tipos de experincia. Um, exemplificado pelo socialismo sueco da dcada de 20 deste sculo, foi a descoberta de que nem mesmo a base trabalhadora mostrava muito entusiasmo pela socializao. Na verdade, quando os socialistas suecos instituram uma comisso especial para preparar os projetos de socializao, concluram, depois de dez anos de estudos, que seria realmente impossvel coloc-la em prtica. Um segundo tipo de experincia, exemplificado pelos socialistas noruegueses e pelo governo de frente popular de Blum em 1936, foi a descoberta de que as propostas radicais poderiam ser facilmente sabotadas pela capacidade dos capitalistas de reter os investimentos e exportar o capital para o exterior. 6 Obviamente no um problema s para a hiptese da classe parlamentar; o marxismo estrutural depara-se com o mesmo problema de especificar o carter de classe das novas classes mdias. Se essa especificao no consegue demonstrar que estas constituem uma nova classe trabalhadora, ambas as variedades da teoria marxista enfrentam severos problemas (embora no sejam os mesmos). 7 Esta literatura foi examinada detalhadamente por um grande nmero de autores. Ver, por exemplo, Wilensky e outros (1985). Para avaliaes excelentes e mais crticas, ver Uusitalo (1984), Shalev (1983) e Skocpol e Amenta (1986).