EL PRINCIPIO DE LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA COMO PRIVILEGIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

OSVALOO OELCKERS CAMUS

Universidad Cat6lica de Valparaso Univer.sidad de Chile (Valparaso)

l.

GENERALIDADES

La Administracin Pblica es un ente jurldico que debe que actuar de acuerdo al bloque de la legalidad. Esto no es obstculo para que la Administracin, en mltiples ocasiones, aparezca investida de una serie de privilegios que no suelen otorgrsele a los particulares. Tal es la importancia de estos privilegios que se ha querido explicar la esencia de la Administracin Pblica, y como consecuencia la del Derecho Administrativo, como un conjunto de prerrogativas y exorbitancias '. Asl, ejemplo de tales prerrogativas son la Expropiacin Forzosa, lo relativo a Funcionarios Pblicos, los Contratos Administrativos, los Actos Administrativos; todas instituciones administrativas que exorbitan la regulacin de Derecho Comn. La caracterlstica de la

Ver BOQUERA OLIVER, Jos Mara . Criterio conceptual del Derecho Administrativo, en Revista de Administracin Pblica 42' (1963), pp. 121-153. GARRIDO FALLA, Fernando. Sobre el Derecho Administrativo fJ SUs ideas cardinales, en Revista de Administracin Pblica 7 (1952) pp. 11-50.
BALLB PnAUNS, 'M-anuel. Derecho AdministratitiO, en Nueva Enciclopedia Jurdica 1 (1950) pp. 55-82. J. RlvERo. Existent il un entre du Droit Administratif, en Re~ vue de Droit Public et de Science Politique .( Paris 1953) p. 278 Y ss.
J

121

Administracin ser, pues, para Hauriou, el ejercicio de la "puissance publique" '. Ahora bien, si esta construccin es sugestiva en su conjunto y acertada en muchas de sus valoraciones, no es menos cierto que ella ha sido desechada como intento de caracterizacin total y sistemtica de la Administracin y del Derecho Administrativo, esto, debido a que en muchos casos la Administracin no acta con prerrogativas y es regulada su actividad por el Derecho Administrativo. Un ejemplo de esta situacin es la actividad administrativa de fom ento y planificacin. En todo caso, 10 que nos interesa por el momento es dejar claramente establecido que la Administracin Pblica cuando ejerce una tarea propiamente administrativa aparece investida de privilegios inconcebibles o inexistentes en otros sujetos jurdicos 3 . Aqu no nos referiremos a todos los posibles privilegios de la Administracin, slo nos detendremos en los privilegios que se derivan de la especial posicin de la Administracin Pblica en relacin con los Tribunales de Justicia. Se trata, pues, de privilegios que emanan de su posicin o situacin jurdica derivadas de las especiales relaciones entre la Administracin Pblica y los Organos de Justicia. Es frecuente afirmar que estos privilegios posicionales derivan del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos '. Con esto queremos decir que los actos ad2
3

Ver

HAURIOU,

Maurice.

Prcis lemenlaire

Ver OELCKERS CA~lUS, Osvaldo. En tomo al concepto de Administracin Pblica y Derecho Administrativo, en Revista de

.rotif 4 (Paris 1943), p. 46 Y ss.

de Droit

AdminiJ.-

"

Ciencias Jurdicas .5 (1975), p, 49 y ss. Ver GoNZ.LEZ PREZ. Jess. Ejecutoredad de los Actos Administrativos, en Nueva Enciclopedia Jurdica 8 (1956), pp. 132-139. GARlUOO FALU. La eficacia de los Actos Administrativos en lo Nuet-YJ Ley de Procedimiento, en Revista de Administracin Pblica 26 (1958). pp. 207-229. B<x:UER.-\. OLIVER, Jos Mara. Eiecutoriedad y ejecuci6n fonosa de los Acto, de la Administracidn Local, en Revista de Estudios de la Vida Local 139 (Madrid), pp. 1-27. DROMr, Jos. Acto Administrativo (Bs. Aire, 1973). Pg. 19 y ss.

122

ministrativos, en la mayora de los casos, tienen la fuerza

necesaria para aplicarse inmediatamente y por s mismos sin que sea necesaria una autorizacin judicial. Pues bien, los actos administrativos son ejecutorios, aunque puedan traer consigo importantes limitaciones o intromisiones en la es~

fera jurdica de los particulares. Esto es as debido a que tales actos estn dotados de plena legitimidad y no necesitan del referendo de los Tribunales de Justicia y an, como sealbamos, cuando la intervencin administrativa pueda considerarse gravosa o perjudicial para el particular. Los actos administrativos son, pues, actos que gozan de una presuncin de legitimidad. La ejecutoriedad ser el resultado del privilegio de presumir que los actos administrativos son ajustados a derecho o legtimos, y aunque se trata de una presuncin legal que puede probarse en contrario, el privilegio se encuentra en favorecer a la Administracin, imponiendo a los particulares la carga de la prueba de los vicios y la posible ilegitimidad del acto. Ahora bien, la ejecutoriedad de los actos administrativos no es la regla general que explique los diversos privilegios que detenta la Administracin y que en este momento nos interesan, sino que es slo manifestacin de un principio ms general que explica en su conjunto a todos estos fenmenos y que no es otro que el llamado Principio de Autotutela. Este principio, a su vez, aparece como consecuencia del desarrollo histrico y de la forma en que se ha entendido el principio de la separacin de los poderes a partir de la Revolucin Francesa '.

Ver CARcA DE ENTERRA, Eduardo. La revoluci6n francesa y la Administracin Contempornea, (Madrid 1972 ). Cuadernos Tau
rus 113.

123

2.

LA SEPARACION ENTRE JUSTICIA Y ADMINISTRACION y EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA

2.1. SIGNIFICADO DEL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA

La autotutela es una institucin de la Teora General del Derecho, por lo tanto no es slo peculiar del Derecho Administrativo, puesto que tiene una gran importancia en relacin con el mbito de defensa (o tutela) de los derechos. El principio de la paz jurdica, caracterstica de las actuales form as organizativas del Estado, impone la prohibicin de la coaccin privada en la vida social. Son los rganos judiciales los encargados de ordenar la aplicacin de medidas coactivas y slo los Tribunales de Justicia estarn facultados para conocer y decidir sobre las pretensiones de un sujeto sobre otro. Esto significa que existe como regla general una prohibicin de autotutela, debiendo someterse fa carga de las pretensiones jurdicas a los Tribunales de Justicia. Con ello, los sujetos particulares no podrn ejercer bajo ninguna circunstancia la coaccin jurdica. Esta regla general slo se excepciona en algunos supuestos. As, por ejemplo, los padres pueden castigar y corregir moderadamente a sus hijos no emancipados (Art. 233 CC. ). Pues bien, a diferencia de esta situacin a que estn sometidos los particulares, la Administracin cuando acta regida por el Derecho Administrativo se encuentra autorizada para ejercitar la autotutela como regla general. Lo normal es que no necesite acudir al Tribunal tanto para declarar, como
para hacer valer sus pretensiones. Es este un privilegio que

slo se ha otorgado a la Administracin Pblica y slo en razn de la finalidad que ella pretende en el medio social.

Ver

C ARdA DE ENTERRA, Eduardo

FERN."lDEZ TORRES, Ra-

mn.
Y ss.

Curso de D erecl10 Administrativo (Madrid 1974) , 1 p. 3 15

124

2.2.

EVOLUCION HISTORICA DEL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA

Antes dijimos que este privilegio deriva de una determinada situ acin histrica. El principio de autotutela va a aparecer como consecuencia de la concepcin de la separacin de poderes del Estado que ha de surgir de la Revolucin Francesa 7 . As, la caracterstica de la relacin Administracin-Justicia va a estar directamente condicionada por el papel que la Justicia haba jugado con anterioridad a la Revolucin. Al reorganizarse el Estado, a partir del movimiento francs, se adopta el esquema de la divisin de poderes, pero como principio interpretado de forma claramente heterodoxa en relacin a la formul acin de Montesquieu precisamente, porque est presente ]a experiencia inmediatamente anterior, de pugnas entre los parlamentos -que eran rganos judiciales de naturaleza colegial- y el Rey'. Estos parlamentos, constituidos por la nobleza de toga, se encontraban en una situacin privilegiada que se manifestaba sobre todo por medio de dos poderes: el poder de registro y el veto devolutivo. El Poder de Registro actuar corno una especie de requisito de promulgacin de las ordenanzas reales, de tal manera que slo podrn ser aplicadas aquellas ordenanzas que hubiesen sido registradas, no pudindose aplicar aquellas otras no registraaas. Por otra parte, los jueces de los parlamentos eran tambin titulares de una especie de voto devolutivo. Consista en la posibilidad de devolver al Rey sus ordenanzas para que las reconsiderara, cuando se estimaba que eran contrarias a Derecho o que se oponan a las leyes, de las que los jueces se pretendan guardianes y cuyo depsito administraban a travs de este poder de registro.
J

7 Ver CARd A. DE ENTERRA (N9 5) . p. 40 Y 55. Ver RAYMOND G. GATTEu... Historia de las ideas polticas 2 (M xico 1959), 2 p. 30 Y 55 .

125

Estas dos posibilidades concentraban en los jueces ' un gran poder de control. Adems, como consecuencia de la centralizacin de la monarqua, los parlamentos se sintieron como la nica fuerza heternoma dentro del Estado absoluto. Sern ellos, como manifestacin de cuerpos intermedios, los que vengan a moderar el poder real. Vendrn a proteger la voluntad de la ley, por sobre la voluntad momentnea del monarca, adoptando una aguda posicin de resistencia frente al Rey. Por otra parte, en la ltima fase del antiguo rgimen, surgen una serie de proyectos del Monarca y del Gobierno para reestructurar el orden social. Estas reformas dicen relacin con los impuestos, organizacin del territorio, reordenamiento del orden gremial, etc. Pues bien, ante estos intentos reformistas, los parlamentos agudizan su posicin defensiva devolviendo constantemente las ordenanzas que intentan cualquier reforma y alegando siempre la defensa del orden legal establecido. Con esto se producen fricciones entre el Rey y los Parlamentos, que llegan a convocar los estados generales. J;-a convocatoria de tales estados generales la pIlOmueven los parlamentarios como necesidad popular frente al Rey. Pero ya sabemos que lo que en el nimo de los nobles parlamentarios pretenda ser una llamada de auxilio al pueblo, result tener consecuencia, totalmente distintas. En todo caso, lo que aqu interesa es que el constituyente al plasmar las bases de la organizacin estatal va a tener muy en cuenta la situacin anteriormente sealada. En concreto, esa situacin de resistencia de los parlamentos contra el Rey se va a tener presente al momento de configurar el principio de la divisin de los poderes y se har lo posible para que no vuelva a repetirse esa obstruccin al Gobierno por parte de los rganos judiciales. Por otra parte, la revolucin ser fundamentalmente antiaristocrtica, y en aquellos momentos, como consecuencia de la estamentalizacin de los oficios, se va a identificar la funcin judicial con la nobleza, y de ah que se intente tambin por todos los medios evitar que esa nobleza pueda obstaculizar el funcionamiento del aparato poltico. La separacin de poderes se va a configurar entonces como

126

una prohibicin formal a que los tribunales se inmiscuyan en cualquier asunto administrativo. Por el momento, el poder le pertenecer al pueblo, por lo tanto no sern necesarios los limites que en su tiempo le impusieron al Rey los Parlamentos ". Como consecuencia de esta situacin, la separacin de poderes se va a interpretar e)l sentido favorable al Poder Ejecutivo; en definitiva el Ejecutivo va a ser la gran conquista de la burguesa de la Revolucin Francesa. Respecto de los tribunales, insistimos, se va a prohibir con todo nfasis que puedan perturbar de cualquiera manera el funcionamiento de la Administracin. La Administracin queda por lo tanto exenta de control frente al Poder Judicial. El juez no podr inmiscuirse en la actuacin administrativa, y si lo hace incurrir en delito. Ejemplo de ello lo tenemos en el Ar!. 222 inc. 19 C. Penal. En definitiva, de la Revolucin Francesa va a surgir un verdadero acantonamiento del Poder Judicial, que resulta de alguna forma contrario a lo propuesto por Montesquieu. Es as como en definitiva va a forjarse en concreto el principio de separacin de poderes. A la vista de estos antecedentes nos parece fundamental la conexin del principio de autotutela con la divisin de los poderes y cmo dicho principio se manifiesta al ser un autntico privilegio posicional de la Administracin Pblica, posicional, puesto que supone una determinada posicin de exencin respecto a los tribunales. En el Derecho Administrativo chileno es evidente la influencia de la concepcin francesa de la separacin de poderes. Bstenos citar aqu los Arts. 80 de la Constitucin Poltica; Ar!. {)9 del Acta Constitucional N9 2; Art. 1 Y 4 del COT., Ar!. 222 C. Penal.

Ver !i)NER H:Eru.rANN. Teora 9 Prctica del Gobierno Modemo '(Madrid 1964). Traduccin, Enrique Tierno Galvn, pp. 131 Y 157.

127

3.

MANIFESTACIONES DEL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA

Hemos sealado cmo aparece dicho principio; veremos ahora cules son las manifestaciones concretas de l. O sea, cmo el principio operar en la realidad a travs de ciertas tcnicas concretas.
3. 1. PROHIBICION DE QUE LOS JUECES INTERFIERAN LA ACfUACION ADM INFSTRAT IVA

La prohibicin formulada a los tribunales de que no perturb en el actuar administrativo aparece recogida expresamente en nuestro ordenamiento positivo. Adems de 10 sealado por el Acta Const. No 2 Art. 60 y por el C.P., Art. 222 inc. l o lO, consecuencia de dicha prohibicin, este principio de exencin de la Administracin frente a los tribunales aparece tambin recogida por el COT., Art. l o, 324 inc. l o, y en cierto sentido, el Art. 4Q del mismo cdigo. La prohibicin de interferir en el mbito de actuacin administrativa la entendemos en un sentido de privilegio, pues seTa inconcebible que dicba regla se formulara en relacin con los sujetos particulares. Precisamente, la regla es la contraria y no hay ningn inconveniente en que los jueces tutelen los derechos y actuaciones de los sujetos privados.
3.2. LA ESPECIAL CONFICURACION DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Debemos nuevamente sealar que en Chile no existe una jurisdiccin de lo contencioso administrativo con competencia general. Es ste un vaco en nuestro Estado de Derecho 11,
10 ETCHEBERRY, Alfredo. Derecho Penal (1965), 4 p. 194. Ver Lo contencioso administrativo. Ponencias presentadas a las Jornadas sobre "Lo Contencioso Administrativo" (1976). Universidad Catlica de Valparaso, Escuela de Derecho.

11

128

La independencia entre Administracin Pblica y 'Tribunales de Justicia parece incompatible con la existencia de los tribunales contencioso administrativos, tribunales que controlan y enjuician la legalidad del actuar administrativo. En efecto, la existencia de estos tribunales es en principio incompatible con los principios sealados y se explica por razones de evolucin histrica. Pero, an con todo, la forma de actuar de los tribunales contencioso administrativos presenta una serie de particularidades que son consecuencia del principio de la separacin de poderes. Lo que actuahnente es la jurisdiccin contencioso administrativa en Espaa, Francia, Blgica y otros pases europeos e hispanoamericanos, fue un simple control interno. Su origen est en Francia, donde comenz siendo un sistema de control montado por razones de inters pblico y no por razones de defensa de los sujetos privados. Interesaba a los rganos centrales la observancia y el respeto de la legalidad. De acuerdo a esta intencin se estimul el que los particulares denunciaran las actuaciones incorrectas de los rganos pblicos con el objeto de facilitar el control del aparato administrativo. As, estos sistemas de control interno se articulan en momentos en que se ejercitan poderes dictatoriales, en los que se aboga por la centralizacin. El sistema de control interno aparece en la poca de poder de los jacobinos y se consolida definitivamente con Napolen, quien institucionaliza esta forma de autocontrol al crear dos piezas maestras del sistema: el Consejo de Estado a nivel nacional, para informar directamente al <;mperador; y los Consejos de Prefectura a nivel departamental, para informar al Prefecto. Ambos consejos son rganos estrictamente administrativos a los que se les va a encomendar que des pachen las reclamaciones formuladas por los particulares en contra de la actuacin ilegal o arbitraria de la Adminis tracin. Se debe tener presente que en esos momentos era inconcebible que se encomendara tal tarea a rganos judi. ciales. Para ese momento, estos embrionarios recursos no pueden considerarse como tcnicas defensivas del ciudadano frente al Estado, las nicas tcnicas de defensa del ciudadano frente al poder eran el derecho de resistencia y

129

el proceso penal al agente prevaricador. En todo caso, es tas dos tcnicas eran ineficaces para controlar una Admi
nistraci6n tan amplia e intensa como la que en ese momen to surge. El sistema de autocontrol, de respeto a la ley, que a partir de Napolen se encomendar al Consejo de Estado y a los Consejos de Prefectura, andando el tiempo se am, pla con el sistema de proteccin a los derechos fundamen. tales individuales. Por lo tanto, este sistema de control in terno va a servir tambin para defender y garantizar estos derechos individuales, abrindose una nueva y mayor pers pectiva a la institucin inicial. Con la evolucin del rgimen poltico,administrativo, se observaron ciertas fallas del Consejo de Estado francs. AS, se critic su carcter meramente consultivo, puesto que como rgano administrativo no tena autoridad plena para resolver, siendo en definitiva el gobierno quien re, solva ajustndose o no a la propuesta del Consejo de Eslado. Con la revolucin liberal de 1848, el Consejo de Estado va a evolucionar, modificndose la tcnica de la jurisdiccin r etenida por la llamada jurisdiccin delegada, lo que signific que "hora es el Consejo de Estado quien puede resolver y emitir fallos propios, porque para eso tiene una jurisdiccin delegada por el gobierno. El gobierno, al delegar tal facultad, determin que el dictamen emitido por el Consejo de Estado tuviera el carcter de vinculante y, por lo tanto, deba respetarlo y cumplirlo ". Por otra parte, el Consejo de Estado va a continuar siendo formalmente UD rgano administrativo, o sea, no se r un rgano encuadrado en el poder judicial, pero sus miembros van a conseguir un status de plena independencia y autonoma, por lo que de hecho va a funcionar como si fuera un autntico tribunal. Es este sistema el que hoy se encuentra vigente, con la sola salvedad de que en 1953
los Consejos de Prefectura fueron sustituidos por los llama-

12

Ver AUBRY, ]. M.

y DJtAc,o, R.

Trait de lo Contenteu Ad.

ministrat1 (1962), 1 p. 155.

dos tribunales regionales que siguen con el mismo status admirustrativo que aqullos. En Espaa, el recurSQ contencioso admirustrativo lo conoce la sala de lo contencioso administrativo de las Audiencias territoriales y el Tribunal Supremo, ambos autnticos tribunales del Poder Judicial. Sin embargo, la vigencia del principio de separacin de poderes se salva por la especial configuracin del proceso contencioso administrativo, configuracin trasplantada al sistema espaol del modelo fran cs 13. Las peculiaridades que presenta este proceso contencioso administrativo, en relacin con el principio de la separacin de los poderes, se observan sobre todo en dos puntos particulares. 1) La consideracin del proceso contencioso administrativo como un proceso ex post y consecuentemente la importancia que adquiere el principio del acto previo. 2) El carcter normalmente no suspensivo del recurso contencioso administrativo.

Estas dos particularidades implican que a la hora del proceso contencioso administrativo los Tribunales de Justi. cia se encuentran respecto de la Administracin en una relacin muy diferente de la que presentan respecto de los dems sujetos jurdicos. Por de pronto, en el proceso con~encioso administrativo, la Admirustracin asume normalmente el papel de dep1andado, lo que significa que la Administracin no acta como demandante, porque cuando ena se encuentra en la posicin activa de demandante no acude por lo general ante los tribunles, sino que tiene la posibilidad de invalidar o revocar un acto administrativo. Esta es una manifestacin evidente del principio de autotutela que se concede a la Administracin Pblica. Se debe tambin sealar que el proceso contencioso administrativo se articula como un proceso ex post, o sea, un proceso a conductas cumplidas. Una vez que la Administracin ha actuado y ejecutado sus propias decisiones,

1 3

Ver

GoNZLE:L PREZ, Jess.

Derecho Procesal Administrativo

(1955), 1 p. 45 Y ss.

131

el tribunal ccintencioso administrativo puede, movilizado por la accin de algn particular interesado, enjuiciar la conducta de la misma. Esta forma de proceder es bien dis tinta de los procesos civiles que se caracterizan por verifi car previamente una conducta o la situacin jurdica de al gn sujeto, para habilitarles luego a que acte. Los tribu nales contenciosos administrativos se encuentran siempre con una actuacin consumada, de ah que se afirme el ca rcter revisor de la jurisdiccin contenciosa administrativa. Esta caracterstica se materializa a travs del principio del acto previo, el tribunal no puede pronunciarse sino cuando la Administracin ha dictado un acto administrativo, si la Administracin no ha dictado ningn acto no es pOSible el proceso. As, pues, la jurisdiccin contenciosa administrativa no est establecida para prevenir agravios futuros ". Esta necesidad de que exista un acto previo para que el tribunal contencioso 'pueda actuar, posibilita a que en el sistema de control jurisdiccional administrativo existan importantes lagunas debido a que es muy posible que la Administracin cause daos a los particulares o incurra en antijuricidad precisamente por no actuar. Qu se puede hacer ante la inactividad de la Administracin? Esta difi cultad se resolvi acudiendo a la tcnica del silencio admi. nistrativo, tcnica con la cual se da entrada a la presuncin de que el silencio o la inactividad de la Administracin se interpreta en un determinado sentido, es decir, se presume de que existe un acto administrativo, posibilitndose as la interposicin del recurso 15. En definitiva, lo que aqu se
" Ver InfONne <k la Controlora General de lo Repbli<;o, de fe. cha 10 de julio de 1978, en el Recurso de Protecci6n deducido pl1T don Teodoro Rinsche contra un dictamen de Contralora. Sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaso, de fecha 13 de julio de 1978 y Corte Suprema, de 7 de agosto de 1918. Ver FERNNDE".l RODRGUEZ, Toms Ramn. Silencio negativo, actos firmes y actos confirmatorios, en Revista de Administracin Pblica 53 (1967). p. 277 Y ss.
CARci", DE E NTERRA,

J5

Eduardo.

Sobre silencio administrativo y

recurso contencioso, en Revista de Administracin Pblica 47 ( 1965 ). P. 207.

132

debe destacar del proceso contencioso administrativo es que ste se caracteriza por un sistema de recursos contra el acto, lo que a su vez es un consecuencia del principio de separacin de poderes_ Otra peculiaridad del proceso contencioso administrativo, relacionada con el principio de la separacin de poderes, es el carcter no suspensivo del recurso contencioso administrativo l.. La regla general en el proceso contencioso administrativo es la no suspensin de los efectos del acto mientras dura la tramitacin de dicho proceso y slo en casos excepcionales se admite la posibilidad de que el acto discutido pueda dejar de producir sus efectos o suspenderse. Por ejemplo, cuando no mediando tal suspensin puedan producirse daos irreparables. Esta es una prueba ms de que hay una especie de prejuicio a favor de la Administracin, un verdadero privilegio posicional que es inslito en los procesos interprivatos.
3.4. EL PRINCIPIO DE EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ".

Otra de las manifestaciones del privilegio de autotutela administrativa es el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos. Ya decamos que este principio es una de las varias manifestaciones de la regla de separacin de poderes. Se traduce en el hecho de que los actos administrativos se encuentran dotados de fuerza ejecutiva, lo que conlleva a su favor una importante presuncin de legitimidad.

16

Ver

GoNZI..EZ

PnEZ.

17

la iurisdicci6n contenciosa administrativa, en Revista. de Adminis'r3cin Pblica 23 ,(1957), p. 179. MARTN RETORDn.LQ GoNZLEZ, Cho. Suspensin de 10$ Actos Administratioo! por 10$ Tribunales de lo contencioso (Madrid 1963), p. 86' Y ss. Vase GARCA DE ENTEIUA (N9 6), I p. 401.

Jeros.

La suspensin

de acuerdo! por

133

3.5.

LA EJECUCION FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Distinto del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos es el privilegio de la ejecucin forzada, llamado en doctrina accin de oficio 18. La ejecucin forzada consiste en la potestada concedida a la Administracin para utilizar su propia coaccin con el objeto de dar cumplimiento a sus actos. Se podra aqu establecer como principio el que la Administracin Pblica, a travs de sus rganos competentes, puede proceder a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo que una ley exija la intervencin del tribunal. Este es un autntico privilegio que escapa a la regla ordinaria y general, puesto que un particular, aunque tenga un ttulo ejecutivo, no puede utilizar su propia coaccin, sino que debe acudir ante los tribunales para que sea el juez quien ordene la ejecucin. En cambio, el principio en derecho administrativo nos seala que la Administracin deber recurrir al rgano jurisdiccional para que ordene la ejecucin sola cuando una ley as! lo exija. La Administracin puede hacer uso de su propia coaccin, y por eso se habla de accin de oficio. En efecto, la Administracin puede imponer multas, o apremiar o incluso detener a las personas con el objeto de garantizar el cumplimiento de los actos administrativos (Art. 160, C. Sanitario ). Debemos insistir en que no debe confundirse este principio de la ejecucin forzosa con el principio de la ejecutoriedad. La ejecutoriedad es una cualidad del acto, mientras que la posibilidad de la accin de oficio es una cualidad derivada del sujeto administrativo; la ejecutoriedad supone una exencin de juicio declarativo, mientras que la accin de oficio implica una exencin de juicio ejecutivo.

18

GoNZ.LEz PREZ,

Jess. E;ecuci6n forzosa en Derecho Administrativo, en Nueva Enciclopedia Juridica 8 (1956), p. 91.

134

3.6.

LA I'ROHIBICION DE INTERDICTOS

Como ltima manifestacin del principio de autotutela debemos referirnos a la prohibicin de admitir interdictos frente a las actuaciones administrativas realizadas de acuerdo a las formalidades y trmites exigidos por la ley 19. La accin interdictal en defensa de la posesin, accin de gran energa, es una accin que se ejercita y plantea ante los tribunales ordinarios y no debe prevalecer si la Administracin ha actuado con competencia y guardando la forma exigida. Se tratara tambin de un privileio, consecuencia del principio de separacin de poderes que se interpreta a favor de la Administracin. La posibilidad negatoria de interdictos bajo tales circunstancias vendra a demostrarnos que la coaccin administrativa es una coaccin legtima. Desde el punto de vista de la Administracin Pblica que acta para reivindicar sus propios bienes patrimoniales o de dominio pblico, podemos sealar que slo cabe la reivindicacin administrativa tratndose de ciertas usurpaciones. En los dems casos deber recurrirse a los organismos judiciales competentes. Ver: Art. 26, letras e y f del DFL 22, de 1959, y D.L. 1.439, de 1976. 4. LOS LIMITES DE LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA Pensamos que las excepciones a la autotutela son muy limitadas y emanan de los siguientes aspectos. 4.1. La prohibicin de interdictos contra la Administracin supone la actuacin de un rgano competente y de acuerdo a un procedimiento establecido por la ley. As, si falta el acto previo que sirve de fundamento jurdico a la
19 Ver Interdictos contra la Admintstracin, en Nueva Enciclopedia Jurdica 13 (1968), p. 209. GARCA DE ENrERRA (N. 6), 1 p. 346.

135

actuacin material de la ejecucin (si se expropia sin que se declare la utilidad pblica) o si se comete en dicho acto una irregularidad susceptible de justificar una declaracin de nulidad, la actuacin administrativa es constitutiva de la llamada va de hecho (respecto del fondo O de la forma) que es indigna de proteccin y justifica la intervencin de los Tribunales, los que a travs del interdicto pueden restituir la posesin amenazada o perdida. Pensamos que igualmente podra deducirse accin ante el contencioso administrativo solicitando la nulidad del acto por contener ste vicios que atentan contra su legitimidad. 4.2. En otros casos, las leyes imponen la obligacin de acudir a los tribunales para ejecutar ciertos actos administrativos. As ocurre, por ejemplo, en materia tributaria, Arts. 115, 120, 122, 168 Y ss. del C. Tributario. 4.3. Por otra parte, la Administracin no puede hacer uso de la autotutela cuando acta en relaciones reguladas por el de Derecho Privado. Al actnar en tales relaciones, la Administracin se encuentra sometida a las mismas reglas y particularidades a que estn sujetos los entes privados. Por ltimo, estas tcnicas de autotutela que hemos sealado se justifican por la necesidad de que la Administracin gestione la pronta y eficaz satisfaccin del inters general. Pero se debe advertir que no obstante la facilidad de una actuacin administrativa como la que pernte la autotutela administrativa, constituye una tentacin permanente para aplicarla fuera de los supuestos especficos de la gestin de Jos servicios pblicos y adems como medio de eJudir los procedimientos ms complejos de la tutela judicial. De ah que sea necesario establecer que la aplicacin del principio de la autotutela debe materializarse de forma restrictiva, por tratarse de excepciones a una regla comn, o mejor dicho, de un verdadero privilegio.

136