Rapport D'observations Définitives

La Prsidente N___________ Recommande avec A.R. REF : P.J.
: ma lettre n 2810 du 9 novembre 2012 1
Lyon, le
Monsieur le Prsident, Par lettre cite en rfrence, je vous ai communiqu le rapport dobservations dfinitives de la chambre rgionale des comptes concernant la gestion du Grand Lyon au cours des exercices 2007 et suivants. A lissue du dlai dun mois fix par larticle L. 243-5 du code des juridictions financires, je vous notifie nouveau ce rapport, accompagn de votre rponse crite. En application du mme article, vous avez lobligation de communiquer le rapport dobservations de la chambre, auquel doit tre jointe votre rponse crite, votre assemble dlibrante, ds sa plus proche runion. Il doit faire lobjet dune inscription lordre du jour de celle-ci, tre joint la convocation adresse chacun de ses membres et donner lieu un dbat. Ce rapport devenant communicable ds cette runion toute personne qui en ferait la demande, conformment aux dispositions de larticle R. 241-18 du code des juridictions financires, je vous serais oblige de bien vouloir mindiquer quelle date ladite runion aura eu lieu. En application de larticle R. 241-23 du code des juridictions financires, une copie du rapport dobservations est, en outre, communique au prfet de la rgion Rhne-Alpes, prfet du Rhne et au directeur rgional des finances publiques de Rhne-Alpes et du dpartement du Rhne. Je vous prie dagrer, Monsieur le Prsident, lexpression de ma considration la plus distingue. Catherine de Kersauson Monsieur Grard COLLOMB Snateur Prsident du Grand Lyon 20, rue du Lac BP 3103 69399 LYON Cedex 03
papier recycl
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Rapport dobservations dfinitives Communaut urbaine de Lyon (69)
RAPPORT DOBSERVATIONS DEFINITIVES COMMUNAUTE URBAINE DE LYON (Dpartement du Rhne) Exercices 2007 2010
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SOMMAIRE 123PROCEDURE ................................................................................................................ 7 PRESENTATION ........................................................................................................... 7 LA GESTION COMPTABLE ET BUDGETAIRE ............................................................ 8 3.1Les comptes.................................................................................................... 8 3.1.1Le suivi et le sort des immobilisations ........................................................ 8 3.1.2Les comptes de tiers .................................................................................. 8 3.2La gestion budgtaire .................................................................................... 9 3.2.1Linformation des lus ................................................................................ 9 3.2.2Les conditions dexcution du budget et de la programmation pluriannuelle des investissements.............................................................. 9 4LEVOLUTION DES PRINCIPAUX POSTES DE RECETTES ET DE DEPENSES DU BUDGET PRINCIPAL .................................................................................................. 10 4.1Les recettes de fonctionnement .................................................................. 11 4.1.1La contribution conomique territoriale (CET) .......................................... 11 4.1.2La taxe dhabitation .................................................................................. 12 4.1.3La taxe denlvement des ordures mnagres......................................... 12 4.1.4Les dotations de lEtat.............................................................................. 13 4.1.5Les autres recettes relles de fonctionnement ......................................... 13 4.2Les charges de fonctionnement .................................................................. 13 4.2.1Les dpenses de personnel ..................................................................... 13 4.2.2Les autres charges de gestion courante .................................................. 14 4.3Linvestissement, la trsorerie et la dette ................................................... 14 4.3.1Linvestissement et son financement ....................................................... 14 4.3.2Lencours de la dette................................................................................ 15 5LES RISQUES ET ENJEUX FINANCIERS DIVERS .................................................... 17 5.15.2Les risques externes : la dette garantie ...................................................... 17 Les enjeux financiers du futur systme de traitement des dchets du Grand Lyon ................................................................................................... 18 5.3Les consquences de larrt du Conseil dEtat commune dOlivet sur la dure de certains contrats de dlgation de service public .................. 20 5.4Les enjeux organisationnels et financiers lis lvolution des comptences................................................................................................. 21 5.4.1Le transfert de la comptence habitat logement la communaut urbaine .................................................................................................... 21 5.4.2Les comptences de soutien aux actions de matrise de la demande d'nergie et dautorit organisatrice en matire dlectricit ..................... 22 5.4.3Le Grand Lyon et le dbat mtropole/ple mtropolitain .......................... 23 6LES RESSOURCES HUMAINES ................................................................................ 23 6.1Effectifs ......................................................................................................... 23 6.1.1Evolution de leffectif du Grand Lyon ........................................................ 23 6.1.2Rpartition de leffectif par direction/dlgation ........................................ 24 6.2Les charges de personnel............................................................................ 24 6.2.1Budget consolid des charges de personnel............................................ 24 6.2.2Le dtail des dpenses de personnel....................................................... 25
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6.3-
Qualit des procdures de recrutement au sein de la communaut urbaine .......................................................................................................... 26 6.3.1Le recrutement des agents non-titulaires ................................................. 26 6.3.2La publicit lie la vacance dun emploi et quelques autres observations sur les recrutements ................................................................................ 27 6.4Le rgime indemnitaire ................................................................................ 28 6.4.1Lexistence dun certain nombre de primes locales contraires la rglementation ......................................................................................... 29 6.4.2La non prise en compte de labsentisme en matire de primes .............. 29 6.4.3Les heures supplmentaires .................................................................... 29 6.4.4La modulation des primes ........................................................................ 34 7LE SERVICE PROPRETE ........................................................................................... 35 7.1La rpartition entre les comptences externalises et celles exerces en rgie............................................................................................................... 35 7.2Lorganisation du service propret ............................................................. 35 7.2.1Les missions ............................................................................................ 35 7.2.2Le taux dabsentisme de la direction de la propret ............................... 35 7.2.3Le fini-parti ......................................................................................... 36 7.2.4Les changements intervenus depuis 2004 dans lorganisation du travail au sein de la direction de la propret ....................................................... 37 7.2.5Les moyens matriels du service ............................................................. 38 7.3Les problmes gnraux concernant les marchs .................................... 39 7.3.1Les estimations faites par le service et la neutralisation des critres autres que le prix ................................................................................................ 39 7.3.2Les suites donnes aux observations du rapport de la chambre de 2004 40 7.4Les cas particuliers de marchs examins par la chambre ...................... 40 7.4.1Les marchs de collecte des dchets mnagers...................................... 40 7.4.2Les dysfonctionnements dans lexcution du march de prestations ponctuelles de collecte de dchets et de nettoyage ................................. 43 7.5Les dysfonctionnements administratifs de la subdivision COL-EST ....... 44 7.5.1La saisie des heures supplmentaires ..................................................... 44 7.5.2Les problmes organisationnels .............................................................. 45 8RECOMMANDATIONS ................................................................................................ 46
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SYNTHESE La chambre rgionale des comptes de Rhne-Alpes, devenue chambre rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes, a procd au contrle des comptes et lexamen de la gestion de la communaut urbaine du Grand Lyon pour les exercices 2007 2010. Les thmes de vrification ont notamment port sur la situation financire, les ressources humaines et lactivit de la direction de la propret. Le Grand Lyon est une communaut urbaine dont les comptences stendent la voirie, la distribution d'eau potable et lassainissement, la collecte et au traitement des ordures mnagres, aux dplacements et au stationnement sur le territoire de cinquante-huit communes. Elle est charge de llaboration des documents d'urbanisme (PLU, schma directeur). Elle intervient en matire dhabitat, de logement social, despaces publics, de grands quipements d'agglomration et dans les secteurs de l'conomie et du foncier. Le Grand Lyon ne souhaite pas exercer directement la comptence transport actuellement exerce par un syndicat mixte, le syndicat mixte des transports pour le Rhne et lagglomration Lyonnaise (SYTRAL). Enfin, la chambre note que la communaut urbaine sest oriente vers la cration dun ple mtropolitain. Dans le cadre des comptences exerces, le Grand Lyon doit toutefois scuriser la rdaction des dlibrations dfinissant lintrt communautaire, qui constitue la ligne de partage entre ses comptences et celles des communes membres. Au cours de la priode contrle, le Grand Lyon a matris lvolution de ses dpenses, notamment celle des dpenses de fonctionnement qui a t infrieure la progression des recettes de fonctionnement. Dans ce contexte, le niveau de lautofinancement a permis au Grand Lyon de poursuivre son programme dinvestissements sans recourir lemprunt de faon trop importante. La communaut urbaine doit toutefois continuer tre attentive l'volution de ses charges de fonctionnement, notamment de personnel, compte tenu du ralentissement conomique et du gel, voire de la baisse, des concours financiers de lEtat. Lencours de dette inscrit au budget consolid est rest quasiment stable entre 2007 et 2010, celui du budget principal a lgrement diminu. Toutefois, la faiblesse relative de lendettement sexplique aussi par labsence de dette en matire de transports urbains, cette dernire tant porte par le SYTRAL. Par ailleurs, la dette garantie fait l'objet d'un suivi troit. Les risques financiers, bien valus et qui ne se raliseraient quen cas de difficults financires des organismes garantis, ne semblent pas de nature perturber l'quilibre du budget communautaire. Toutefois, les lus devraient tre davantage informs sur la structure de cette dette. Dans le domaine des ressources humaines, la chambre rappelle lobligation de respecter, lors des renouvellements des contrats des agents non titulaires, le principe de dclaration des vacances demplois auprs du centre de gestion, qui est charg den assurer la publicit. Elle invite en outre la communaut urbaine mettre fin aux pratiques irrgulires en se mettant en conformit avec la rglementation en matire dheures supplmentaires. La chambre sest galement intresse au fonctionnement du service de la propret et a examin notamment les principaux marchs passs pendant la priode contrle. Elle a not, plusieurs reprises, le phnomne de neutralisation des critres traitant de la qualit technique de loffre au profit du critre du prix pour les principaux candidats dun secteur dactivit domin par un petit nombre de groupes nationaux et internationaux. Elle observe galement que les estimations du service sont, de faon assez rcurrente, suprieures aux montants des offres remises dans le cadre des procdures dappel doffres.
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Il peut galement tre observ que le contrle de gestion nest pas un palliatif au contrle hirarchique. Lensemble des circuits dcisionnels du Grand Lyon doit donc tre revu, sans se limiter une direction en particulier. La communaut urbaine devrait envisager la mise en place dun contrle extrieur aux directions, du type de celui que peut assurer une inspection gnrale des services.
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1-
PROCEDURE
La chambre rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes a procd, dans le cadre de son programme de travail, au contrle des comptes et lexamen de la gestion de la communaut urbaine de Lyon, ou Grand Lyon, pour les exercices 2007 2010, en actualisant toutefois les donnes disponibles jusqu la priode la plus rcente. Le contrle a t engag, par lettre du prsident de la chambre en date du 22 fvrier 2011, adresse M. Grard Collomb, prsident du Grand Lyon pendant la priode sous contrle. Lentretien pralable prvu par larticle L. 243-1 du code des juridictions financires a eu lieu le 15 dcembre 2011 avec M. Quignon, directeur gnral des services, reprsentant M. Collomb. Lors de sa sance du 19 janvier 2012, la chambre a arrt ses observations provisoires, qui ont t adresses au prsident de la communaut urbaine de Lyon par lettre du 7 mars 2012. Des extraits du rapport dobservations provisoires ont t adresss le mme jour aux tiers intresss. Par arrt du Premier prsident de la Cour des comptes du 21 mars 2012, paru au journal officiel du 25 mars 2012, la prsente procdure a t transfre la nouvelle chambre rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes en application des dispositions de larticle L. 212-1 modifi du code des juridictions financires. Aprs avoir examin lensemble des rponses crites reues, la chambre, lors de sa sance du 11 octobre 2012, a arrt les observations dfinitives reproduites ci-aprs. Elles portent plus particulirement sur les points suivants :

2-
la gestion comptable et budgtaire ; lvolution des principaux postes de recettes et de dpenses du budget principal ; la gestion des ressources humaines ; lactivit de la direction de la propret.
PRESENTATION
Depuis le 1er janvier 2011, et ladhsion de la commune de Lissieu, la communaut urbaine de Lyon compte cinquante-huit communes membres. Son budget principal tait en 2011 de 1,81 Md, hormis les quatre budgets annexes (oprations durbanisme, restaurant administratif, eau et assainissement) qui sont toutefois dun montant relativement faible au regard du montant du budget principal, mme si le budget eau et assainissement atteint lui seul 82 M. Selon les donnes du compte administratif 2010, les effectifs permanents budgtaires temps complet slevaient 4 699 emplois. Selon larrt prfectoral du 23 dcembre 2011 fixant les statuts et comptences du Grand Lyon, ltablissement public de coopration intercommunale exerce de trs larges attributions, notamment dans les domaines du dveloppement conomique, de lurbanisme, du logement et de la gestion de services dintrt collectif (eau, assainissement, dchets, march dintrt national). En revanche, la comptence en matire de transports urbains de personnes, pourtant obligatoire en application de l'article 4-6 de la loi n 66-1069 du 31 dcembre 1966, qui a cr la communaut urbaine de Lyon et de l'article L. 5215-20-1-6 du
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code gnral des collectivits territoriales, ne relve pas directement du Grand Lyon puisquelle est exerce par le syndicat mixte des transports pour le Rhne et lagglomration lyonnaise (SYTRAL). 3LA GESTION COMPTABLE ET BUDGETAIRE
3.1-
Les comptes Le suivi et le sort des immobilisations
3.1.1-
Le rapport prcdent de la chambre, en date de janvier 2010, mentionnait la mise en place par le Grand Lyon d'un d'inventaire physique et comptable de ses biens. Ainsi que cela rsulte du projet de convention de services comptable et financier de la communaut urbaine de Lyon, cette action est loin dtre termine puisque le projet comprend une action 11 : intitule Mettre en place et suivre linventaire et ltat de lactif . Ce document indique quune approche plus sincre de la situation patrimoniale de la collectivit, une meilleure matrise du cot de fonctionnement des biens appartenant la collectivit, ainsi que leur valorisation, ncessitent la poursuite de la mise en place de linventaire du Grand Lyon. Les objectifs recherchs sont notamment de donner un contenu fiable aux donnes physiques et comptables du patrimoine mobilier et immobilier, tant chez lordonnateur que chez le comptable. Du retard a t pris dans la mise en place de linventaire et de ltat de lactif du Grand Lyon. Au-del de laspect rglementaire, la chambre rappelle limportance que revt pour un organisme public une exacte connaissance de son actif. Celle-ci contribue la bonne gestion du patrimoine et participe la sincrit des budgets. Le Grand Lyon a prcis quun inventaire sera transmis au comptable public fin 2012. 3.1.2Les comptes de tiers 3.1.2.1Lmission tardive de titres de recettes
Certains titres de recettes ont t mis tardivement par lordonnateur, ce qui a eu pour effet de limiter le succs des procdures de recouvrement mener par le comptable en coordination avec les services de l'ordonnateur, dans le cas o un redressement judiciaire tait intervenu entre-temps. Il en va ainsi des titres mis lencontre dune socit ayant acquis des vhicules rforms entre 2006 et 2007, qui ont t mis le 24 dcembre 2007 et le 26 dcembre 2007, soit postrieurement au redressement judiciaire, prononc le 23 juillet 2007. Selon certains justificatifs joints aux titres de recettes mis en dcembre 2007, ils se rapportent ainsi des cessions de vhicules effectues en mars, avril ou juillet 2006. Par ailleurs, certains certificats de cession ne sont pas renseigns sur la date de vente, le kilomtrage parcouru et les lments de la carte grise (genre, marque, type, numro dimmatriculation), illustrant les limites actuelles de la tenue et du suivi de linventaire du parc poids-lourds. Dans sa rponse, la communaut urbaine indique avoir modifi sa procdure de traitement des dossiers, de sorte que les vhicules ne quittent latelier quaprs la constatation de lencaissement du titre de recettes. Quant linventaire comptable, notamment des vhicules poids lourds, il devrait tre enrichi en 2012 partir des informations contenues dans loutil de gestion du parc automobile.
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3.1.2.2-
Les restes raliser en dpenses de fonctionnement
La chambre constate que certaines charges de gestion qui devraient tre supportes sur lexercice en cours sont imputes systmatiquement sur des restes raliser et reportes sur lexercice suivant. Mme si le pourcentage des restes raliser reste endessous de 3 % de lensemble des charges de gestion pour la priode 2007-2010, il convient dobserver la rcurrence de certaines dpenses, telles celles lies aux titres restaurants, qui prsentent en outre une certaine prvisibilit. Cette mthode permet la communaut urbaine de diminuer le montant rel des dpenses de fonctionnement pour lexercice concern mme si au cas prsent elle ne porte pas une atteinte manifeste la lecture sincre des comptes, compte tenu de sa faible incidence sur le rsultat de fonctionnement. 3.2La gestion budgtaire Linformation des lus
3.2.1-
Linformation donne aux lus travers les documents budgtaires est globalement bonne. On peut cependant noter que les emprunts garantis figurant dans le compte administratif 2009 sont quelquefois prsents comme tant taux fixe alors quils ne le sont que sur une partie de la priode. Pour les emprunts structurs quil garantit, le Grand Lyon pourrait, lavenir, davantage assurer linformation de ses lus en fournissant les encours, les indices sousjacents et la structure des produits lors du dbat budgtaire, en application de la charte de bonne conduite entre les tablissements bancaires et les collectivits locales signe le 7 dcembre 2009 et annexe la circulaire interministrielle du 25 juin 2010. 3.2.2Les conditions dexcution du budget pluriannuelle des investissements 3.2.2.1et de la programmation
Les conditions dexcution du budget
Le taux global dexcution tant en recettes quen dpenses de fonctionnement et dinvestissement apparat bon. Il est suprieur 90 % pour les crdits de la section de fonctionnement et varie entre 80 % et 90 % pour ceux de la section dinvestissement. En ce qui concerne les recettes de la section dinvestissement, il faut toutefois relever la mobilisation, pour des montants infrieurs ceux initialement prvus, de recettes issues des emprunts, de sorte que les recettes ralises de la section dinvestissement ont t infrieures denviron 22 % entre 2007 et 2009 aux recettes prvisionnelles. La surestimation des besoins prvisionnels demprunts est ainsi un phnomne constant de 2007 2010. Le besoin demprunt a t rduit en raison de plusieurs facteurs, dont principalement, selon le Grand Lyon, laugmentation de lautofinancement, suprieur lautofinancement prvisionnel dgag par la section de fonctionnement. Lautofinancement supplmentaire, concourant pour une bonne part la rduction du programme demprunt, rside pour lessentiel dans labsence de prise en compte dans les documents budgtaires des rles d'imposition complmentaires notifis en cours d'anne et dont le volume annuel a t, par exemple, de 45 M en 2010, 16 M en 2009, et 12 M en 2008. Il peut tre observ, en lespce, que les prvisions budgtaires du Grand Lyon en matire de fiscalit locale ont toujours t prudentes, en liaison notamment avec les incertitudes entourant lvolution des
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bases de taxe professionnelle entre 2007 et 2009, dont la progression a ainsi t pour une bonne part inattendue. Quant au budget primitif 2010, les incertitudes tenaient plus particulirement, ainsi que la fait valoir le Grand Lyon, un double contexte de crise conomique et de rforme de la taxe professionnelle. Le caractre globalement bon du taux de consommation global peut toutefois cacher des disparits entre les directions. En 2010, certaines directions ont ainsi des taux dexcution budgtaire infrieurs 80 % en fonctionnement (25 % pour la direction gnrale, 76 % pour la direction des grands projets, 65 % pour la dlgation gnrale au dveloppement urbain, 74 % pour la direction gnrale aux ressources). Ce constat dune ingale consommation des crdits est aussi vrai pour la section dinvestissement (31 % pour la direction de lvaluation et de la performance). 3.2.2.2La programmation pluriannuelle des investissements
La programmation pluriannuelle dinvestissement (PPI) recense lensemble des projets raliser sur le territoire de la communaut, suivis dans un outil regroupant un planning oprationnel et un planning financier. La PPI prvoit de dpenser au cours du mandat 20082014 un montant de lordre de 2,3 milliards deuros, sous rserve que lautofinancement ne se dgrade pas et que lendettement progresse de faon raisonnable. Des ratios prudentiels ont t fixs pour encadrer cet objectif : huit annes maximum dautofinancement pour rembourser lencours de la dette et une charge annuelle comprenant le remboursement du capital et le paiement des intrts ne dpassant pas 20 % des recettes relles de fonctionnement. La PPI, qui dcline les oprations prvues au plan de mandat, se traduit par des enveloppes dautorisations de programme et crdits de paiement regroupant en 2011 prs de 900 projets d'investissement. Ces 900 projets sont eux-mmes regroups dans 14 autorisations de programme globales qui peuvent tre ajustes de faon importante dune anne sur lautre, en fonction notamment de leur consommation par rapport la programmation initiale. Afin de diminuer lcart entre prvision et ralisation financire, le Grand Lyon a mis en place des contrats dobjectifs et une assistance la structuration de la planification physique et financire des chefs de projet dans les diffrentes directions1. 4LEVOLUTION DES PRINCIPAUX POSTES DE RECETTES ET DE DEPENSES DU BUDGET PRINCIPAL
Lvolution des recettes et des dpenses des deux sections du budget principal du Grand Lyon est retrace dans le tableau qui suit.
(en M) Total des recettes recettes de fonctionnement recettes d'investissement Total des dpenses dpenses de fonctionnement dpenses d'investissement rsultat de la section de fonctionnement (Source : comptes administratifs)
1
2007 1650,60 1115,83 534,78 1659,36 983,77 540,72 132,06
2008 1807,32 1119,82 687,50 1625,33 976,05 508,46 143,77
2009 1633,01 1162,19 470,83 1626,98 998,86 489,30 163,32
2010 1683,75 1209,27 474,48 1697,00 1006,84 532,87 202,43
% annuel moyen de variation entre 2007 et 2010 0,67% 2,72% -3,91% 0,75% 0,78% -0,49% 15,30%
Voir le document conduite de projet au Grand Lyon daot 2011.
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Dans la priode 2007-2010, les recettes de fonctionnement progressent un rythme annuel moyen trs nettement suprieur celui des dpenses de fonctionnement, lorigine de la progression rgulire du rsultat de section de fonctionnement. 4.1Les recettes de fonctionnement
Les recettes de fonctionnement du Grand Lyon proviennent principalement de la fiscalit et des dotations de lEtat (cf. tableau).
% annuel moyen de variation entre 2007 et 2010 4,63% 4,89% 3,13% 0,13% 0,91%
(en M) Impts et taxes (chap. 73) dont : - contributions directes TP/compensation - taxe sur les ordures mnagres Dotations et participations (chap. 74) dont : - dotation globale de fonctionnement (Source : comptes administratifs)
2007
2008
2009
2010
628,32 518,53 98,36 364,41 323,39
643,39 530,14 101,94 361,37 326,89
674,91 556,71 106,65 367,11 329,51
719,63 598,40 107,886 365,89 332,26
4.1.1-
La contribution conomique territoriale (CET)
Aux termes des articles 2, 76 78 de la loi du 29 dcembre 2009 de finances pour 2010, la taxe professionnelle a t remplace par la contribution conomique territoriale (CET). Lanne 2010 a toutefois t une anne de transition au cours de laquelle les collectivits et tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) ont peru une compensation relais. Depuis le 1er janvier 2011, la communaut urbaine peroit deux recettes de compensation de la suppression de la taxe professionnelle provenant, d'une part d'un concours financier de l'tat, la dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et, d'autre part, du fonds national des garanties individuelles de ressources (FNGIR), abond par des prlvements sur les recettes fiscales des communes et EPCI bnficiaires de la rforme. Les services du Grand Lyon nont eu toutefois quune connaissance tardive de leurs ressources puisque ltat na pas t en mesure de communiquer de faon dfinitive le montant des dotations de compensation lies la rforme de la taxe professionnelle ni de la garantie individuelle de ressources. Cest ainsi quen octobre 2011 les centres des finances publiques intresss ont reu une communication de la direction rgionale des finances publiques indiquant que la ventilation dfinitive des sommes verses au titre des nouveaux produits de fiscalit 2011 (contribution sur la valeur ajoute, fonds national de garantie, imposition forfaitaire sur les entreprises de rseaux (IFER) ainsi que dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle) n'tait toujours pas connue. Fin novembre 2011, les avances mensuelles perues de l'tat faisaient donc l'objet d'une imputation provisoire dans la comptabilit. Il est difficile, dans ces circonstances, de mesurer limpact de la rforme. Par ailleurs, il est tout aussi difficile, selon le Grand Lyon, de mesurer limpact de la rforme laune du dynamisme des bases de la taxe professionnelle. En effet, ce dynamisme na pas t constant. Sur les dernires annes, primtre constant, les volutions ont t comprises entre + 1,0 % (2004-2005) et + 4,5 % (2008-2009), voire + 6,8 % (2009-2010), si lon prend en compte les bases thoriques de taxe professionnelle de lanne 2010. Ds lors, il nest pas possible, selon la communaut urbaine, de dterminer
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une progression de recettes annuelles lie au seul dynamisme de la base qui serait compenser la suite de la rforme. 4.1.2La taxe dhabitation
A partir de 2011, tous les EPCI taxe professionnelle unique sont devenus des EPCI fiscalit mixte percevant, en sus de la CET, la fiscalit dite mnages : taxes foncires et taxe dhabitation. Pour la taxe dhabitation (TH), la part dpartementale est transfre au bloc communal ou intercommunal. A dfaut de dlibrer sur un rgime dabattements de taxe dhabitation avant le 1er octobre 2010, il tait prvu que les abattements dpartementaux sappliquent sur les bases intercommunales. La communaut urbaine, qui na pas dlibr, a donc conserv le rgime dabattements de taxe dhabitation en vigueur au dpartement du Rhne. Depuis le 1er janvier 2011, la communaut urbaine peroit ainsi trois nouvelles ressources : la taxe d'habitation (TH), la taxe foncire sur les proprits non bties (TFNB) et une taxe additionnelle la TFNB. En 2011, la recette de TH a t dun peu plus de 124 M. Pour 2012, son montant estim est de 127,9 M. Quant aux deux autres taxes, elles reprsentent des recettes dun montant beaucoup plus faible. 4.1.3La taxe denlvement des ordures mnagres
Lemploi de la taxe est suivi dans un tat spcial annex, retraant les dpenses directes et indirectes affrentes la comptence collecte des dchets mnagers. En 2010, la taxe denlvement des ordures mnagres (TEOM) atteignait un montant de 107,9 M. Son montant prvisionnel pour 2012 est de 114,8 M. Une part de ce produit fiscal, de lordre de 30 M au total depuis 5 ans, alimente dautres actions du budget de la communaut urbaine. Cette situation ne devrait toutefois durer que quelques annes encore compte tenu des investissements lourds financer en matire de traitement des ordures mnagres. Le Grand Lyon examine les conditions de la mise en place d'une tarification incitative du service des dchets prvue, dans le cadre des engagements du Grenelle de l'environnement, par l'article 46 de la loi n 2009-967 du 3 aot 2009. Une part variable de la de la TEOM, comme de la redevance d'enlvement des ordures mnagres (REOM), devra tre introduite, dans un dlai de cinq ans, afin dinciter une modification des comportements, une part fixe garantissant le maintien de la solidarit et la prennit des recettes. De manire gnrale, le volet incitatif dans la TEOM pourrait se traduire par une part fixe couvrant de 60 % 80 % des cots fixes du service de collecte et de traitement et une part variable, lie aux quantits de dchets produites, qui porterait sur des montants plus modestes, limitant ainsi leffet incitatif de la nouvelle tarification. A cela sajoute le fait que lhabitat collectif nincite pas ncessairement au tri car il rend plus difficile dimputer chaque foyer la part exacte des dchets quil a produits, lorsquil ny a pas de bacs individuels. Le Grand Lyon croit donc davantage des initiatives dinformation comme les ambassadeurs du tri et une sensibilisation de proximit, les messages responsabilisant lusager et les actions pour rduire les dchets la source, dans le cadre dun plan sign avec lADEME, paraissant plus adapts dans ce cadre. Une tude doit toutefois tre ralise pour examiner la mise en uvre du volet incitatif de la TEOM.
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4.1.4-
Les dotations de lEtat
Le montant peru au titre de la dotation globale de fonctionnement, compose des dotations d'intercommunalit et de compensation, progresse lgrement depuis 2007 sur la priode. Il atteint 332,2 M en 2010, soit une augmentation de 12,4 M en 3 ans, quivalant une hausse de moins de 4 %. Son montant pourrait toutefois voluer moins favorablement au cours des annes venir, mme si la visibilit sur l'volution de cette dotation reste faible. 4.1.5Les autres recettes relles de fonctionnement
Parmi les autres recettes de fonctionnement, on trouve les recettes de pages, dont celles du boulevard priphrique nord, gales 28 M en 20102, en hausse de 10 % par rapport 2009. On peut galement citer le produit des amendes de police : 17,7 M en 2007 et 21 M en 2009, et 16 M inscrits au budget primitif 2011. Par ailleurs, la loi de finances rectificative pour 2009 a modifi le mode de versement aux collectivits territoriales et leurs groupements du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), afin de renforcer, pour lanne 2009, les recettes de leur section dinvestissement, alors que lenvironnement conomique pouvait laisser craindre une diminution du cycle dinvestissements. Compte tenu, aprs rvision la hausse du volume des autorisations de programme, dun niveau de dpenses ralises gal 415 M, suprieur lobjectif de 400 M correspondant lengagement dinvestissements financer en 2009 tabli par les services de lEtat, le Grand Lyon a bnfici dun versement anticip du FCTVA pour un montant de plus de 24 M. Le total du FCTVA reu en 2009 a ainsi t gal 52,3 M, contre 25 M prvus initialement, ce qui a contribu limiter le recours lemprunt. 4.2Les charges de fonctionnement
Comme cela a t relev, les dpenses de fonctionnement ont progress moins vite que les recettes dans la priode 2007-2010. Lvolution de plusieurs postes est prsente dans le tableau qui suit :
(en M) Total des dpenses de fonctionnement Dont : - charges de personnel et frais assimils (chap.012) - autres charges de gestion courante (chap.65) - charges financires (chap.66 en oprations relles) (Source : comptes administratifs) 2007 983,77 169,04 202,42 38,63 2008 976,05 170,44 207,47 45,73 2009 998,86 176,51 208,35 34,67 2010 1006,84 182,63 222,25 21,93 % annuel de variation entre 2007 et 2010 0,78% 2,61% 3,16% -17,20%
4.2.1-
Les dpenses de personnel
Les charges de personnel reprsentent un peu moins de 20 % des dpenses de fonctionnement du Grand Lyon. Elles progressent sur la base dun taux annuel moyen compris entre 2 et 3 %. La norme daugmentation annuelle de la masse salariale, fixe par le Grand Lyon 2,5 % primtre constant (hors transfert de comptences et intgration de nouvelles communes), a donc t respecte entre 2007 et 2010.
Il y a un reversement de 5 M au dpartement du Rhne
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La gestion de la masse salariale est en partie dconcentre dans les directions, qui la pilotent en fonction de leurs enveloppes financires. La rpartition des enveloppes sinscrit dans le cadrage budgtaire dfini par les lus, mais il y a toutefois une solidarit entre les directions travers la prise en charge fdrale dune partie de la masse salariale des agents en requalification, repositionnement ou parcours mobilit par exemple. Lenveloppe fdrale prend en compte, galement, les dpenses imprvues, les mesures rglementaires imposes et les mesures sociales dcides, la viabilit hivernale et les effectifs supplmentaires arbitrs. 4.2.2Les autres charges de gestion courante
Les autres charges de gestion courante du budget principal augmentent entre 2007 et 2010, un taux moyen annuel un peu suprieur 3 %. Le principal poste de dpenses est constitu des participations verses au titre des contingents obligatoires (compte 655), dont le montant slve prs de 160 M en 2009. Au budget primitif 2011, il tait prvu une somme de prs de 166 M, incluant la participation verser au SYTRAL, gale 123 M. Les autres charges de gestion comprennent, galement, les subventions de fonctionnement verses aux autres organismes de droit priv, soit 12,5 M en 2008 et 23,9 M en 2009. Cette augmentation est lie directement la dlgation des aides la pierre de ltat et de la rgion Rhne-Alpes compter du 1er janvier 2006. Les programmes annuels sont millsims mais font lobjet de subventions au fur et mesure de lavancement des projets. En 2009, ont ainsi finances les tranches des programmes lancs en 2006, 2007, 2008. Parmi les autres subventions, on peut relever celle verse l'agence pour le dveloppement conomique de la rgion lyonnaise (ADERLY). L'organisme de promotion conomique, fond en 1974, est charg d'attirer et de soutenir les entreprises trangres qui souhaitent s'implanter dans le Grand Lyon, mais aussi, depuis 2007, de porter la dmarche marketing "Only Lyon" qui vise promouvoir l'image du Grand Lyon l'tranger. S'agissant du suivi de l'association l'ADERLY et de l'action spcifique "Only Lyon", il n'y a pas, ce jour, selon le Grand Lyon, d'valuation au sens strict du terme, mais un suivi rgulier et rapproch par ses services ainsi quun point trimestriel sur le suivi de l'activit. Par ailleurs, l'anne 2012 devait tre l'occasion d'engager une dmarche d'valuation pour dfinir et ngocier les conditions d'une nouvelle convention. De manire plus gnrale, le Grand Lyon a revu partir de 2009 son mode de conventionnement avec les organismes de droit priv, notamment de type associatif, en supprimant loctroi davantages en nature. Toutefois, cela a pu tre compens par lallocation dune subvention plus importante. 4.3Linvestissement, la trsorerie et la dette Linvestissement et son financement
4.3.1-
Dans le contexte de crise conomique compter de la fin danne 2008, la communaut urbaine de Lyon a dcid de maintenir le rythme du programme dinvestissement du plan de mandat pour soutenir lactivit. Aprs la ralisation des objectifs du plan de relance de 2009, la communaut urbaine a ainsi poursuivi sa politique dinvestissements en 2010. Le montant des dpenses dquipement du budget principal progresse ainsi notablement depuis 2008, pour atteindre 375 M en 2010 (cf. tableau).
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(en M) Dpenses d'investissement dont : - dpenses d'quipement - remboursement d'emprunts (hors 16449 et 165 & 166) Recettes d'investissement dont : - subventions - emprunts et dettes (hors 16449, 165 et 166) - FCTVA (cpt 10222) et TLE (cpt 10223) (Source : comptes administratifs)
2007 540,72 309,98 84,39
2008 508,46 306,64 89,34
2009 489,30 329,21 90,87
2010 532,87 375,03 90,88
% annuel de variation entre 2007 et 2010 -0,49% 6,56% 2,50%
534,78 36,89 106,91 36,55
687,50 48,19 92,01 47,30
470,83 49,77 61,38 70,46
474,48 62,02 70,01 37,87
-3,91% 18,90% -16,89% 1,19%
La progression des recettes de fonctionnement et la matrise des dpenses de la mme section ont permis de dgager un autofinancement suffisant pour poursuivre ce programme dinvestissements sans recourir lemprunt de faon trop importante (cf. tableau). 4.3.2Lencours de la dette
L'endettement consolid est stable depuis 2007 environ 1 200 M (cf. tableau). Alors quil avait augment sensiblement jusquen 2007, lencours de dette inscrit au budget principal diminue depuis 2009, ce qui participe au constat de stabilit. Toutefois, si le passif du bilan de la communaut urbaine comportait l'endettement du service public de transport, ce qui est le cas pour d'autres communauts urbaines, son endettement ferait plus que doubler. En effet, il atteindrait alors environ 3 Md en intgrant lendettement du SYTRAL.
2007 (en ) Encours de dette au 31/12 Budget 1 014 076 004 principal Encours de dette au 31/12 Budget 1 222 774 162 consolid (Source : comptes de gestion) 2008 1 016 814 943 2009 987 274 679 2010 966 526 260
1 233 986 043
1 222 010 344
1 235 190 692
Le Grand Lyon met en uvre depuis plusieurs annes une stratgie de rpartition des taux fixes et indexs, destine la fois scuriser la dette et bnficier de taux indexs les plus bas. La rpartition recherche est de 60 % pour lencours taux fixe et de 40 % pour lencours taux index. Elle est apprcie loccasion de la conclusion de nouveaux emprunts, ou demprunts de refinancement. Toutefois, le Grand Lyon ne sinterdit pas de conclure des emprunts taux fixes si les niveaux proposs par les marchs sont particulirement bas. Au titre de la gestion active de sa dette, le Grand Lyon a pu dcider de passer taux fixe sur les contrats qui le permettaient, dans des contextes danticipation de hausse des taux rvisables. Au 31 dcembre 2010, la rpartition, tous budgets confondus de lencours court et long terme est de 49 % taux index et 51 % taux fixe ; le taux moyen est infrieur 3 %. Pour la conclusion des emprunts taux index, le Grand Lyon recherche en priorit les emprunts multi-index, qui permettent chaque chance de diversifier lencours avec des index de priodicit diffrente et des modes de calcul diffrents. Lobjectif est de limiter lexposition la hausse et de bnficier le plus tt de la baisse en utilisant les possibilits contractuelles de variation du risque. Les critres de choix sont le niveau des marges et la
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souplesse de gestion active. Labsence de pnalits en cas de remboursement anticip lchance est galement une condition systmatiquement recherche dans les emprunts classiques . Pendant la vie des emprunts multi-index, le Grand Lyon choisit chaque chance pour la priode suivante lindex qui semble le plus adapt en fonction des volutions des marchs financiers. Lencours taux index est rparti sur 8 index au 31 dcembre 2010. Le Grand Lyon na pas conclu dinstruments de couverture dans la priode concerne. Un article paru dans un quotidien national mentionnait un montant demprunts toxiques de 46 M pour le Grand Lyon en 2009. Si ce montant reprsente moins de 5 % de lencours de la dette du budget principal au titre de 2009 (987 M), le surcot de ces emprunts reprsenterait selon cet article un montant de 3 315 000 . Ces emprunts, au nombre de 6, ont t contracts auprs de DEXIA de 1995 2004, le capital restant d s'levant 46,975 M au 31 dcembre 2009 avec un taux actuel rsiduel de 4,86 %. Ce sont des produits relativement simples, sans multiplicateur, avec un dpart en taux fixe bonifi par rapport aux conditions pratiques au moment de leur conclusion, et une barrire rfrence soit sur Euribor 3 mois ou 6 mois prfix, soit sur Euribor 12 mois post fix soit sur TEC 10 selon les contrats ; la barrire les fait basculer sur Euribor 3 ou 6 mois prfix sans marge, ou sur Euribor 3 mois + 0,05 % ou Euribor 12 mois post fix sans marge selon l'indice alternatif contractuel, si le niveau de rfrence tait atteint. Ces taux fixes barrire sont classs en risque 1B (en vertu de la charte Gissler : le 1 signifie quil sagit dun Indice de la zone euro et le B quil sagit dune barrire simple). Il ny a donc pas deffet de levier. Ces produits financiers ne jouent pas davantage sur des parits entre leuro et des devises hors zone euro. Cinq emprunts (taux fixes barrire) sont rests au taux fixe initial depuis leur conclusion, le niveau de la barrire sur l'indice de rfrence n'ayant jamais t atteint ce jour. Ils se sont comports comme des taux fixes, avec des annuits calcules d'aprs le taux d'origine et avec la mme perte qu'un emprunt taux fixe compar un emprunt taux index quand les taux baissent. Le sixime contrat, d'une dure de 4 ans a bascul en Euribor 12 mois post fix sans marge, la 3me anne, quand le niveau de rfrence de 2,50 % a t atteint. Il est teint depuis 2009. Enfin, il faut relever que le Grand Lyon prouve des difficults trouver des prteurs la hauteur des financements escompts depuis le second semestre 2011. Cette volution serait lie la situation des marchs financiers, la suite des rvlations sur les emprunts toxiques souscrits par des collectivits locales et la crise dans la zone Euro aggrave par l'anticipation de l'application des rgles de Ble III par les banques. Les banques ne rpondent donc que trs partiellement aux consultations du Grand Lyon. Les marges pratiques, encore limites avant l't 2011 (0,75 % sur un emprunt de 15 M souscrit en juin) ont explos l'automne, dpassant les niveaux des index sur lesquels elles s'appliquent, allant jusqu' 2,50 %. La communaut urbaine de Lyon a mis en place une gestion active de sa dette afin de limiter la charge financire des emprunts tout en la scurisant pour dgager une marge de manuvre financire prenne. Elle indique quelle na jamais contract de produits structurs porteurs de risques spculatifs. Seuls deux emprunts issus des communes dernirement intgres sont concerns pour un montant ngligeable dans lencours total. Le Grand Lyon na pas conclu dinstruments de couverture dans la priode concerne. Il convient enfin de noter le resserrement de loffre de crdits par les banques depuis lautomne 2011.
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5-
LES RISQUES ET ENJEUX FINANCIERS DIVERS
5.1-
Les risques externes : la dette garantie
La dette garantie concerne trs majoritairement le logement social, hauteur de 1 490 M sur les 1 620 M garantis en 2007. Hors logement social, le Grand Lyon garantit actuellement 34 prts. Parmi eux :
23 emprunts (66 %) sont sans risque particulier de dgradation et nont pas de

caractristiques toxiques : 5 sont taux fixe 6 sont indexs sur le Livret A ou Livret pargne Populaire 16 sont bass sur lEURIBOR + marge fixe ; ces marges stagent de 0,01 % 0,35 %, 6 emprunts sont des prts structurs dont la formule arbitre entre un taux fixe ou Euribor + marge nulle. Il ny a pas dintroduction de coefficient multiplicateur, 1 emprunt a un taux arbitr entre un taux fixe bas (3,4 %) et un taux fixe plafonn (5,85 %). 4 emprunts prsentent des formules plus risques de types taux fixe barrire puis illimit avec coefficient multiplicateur mais les risques sont pondrer en fonction de lindex et de la dure de lexposition couvrir. Ils font lobjet dune vigilance et dun suivi particulier du Grand Lyon auprs des organismes emprunteurs et bnficiaires de garanties. Depuis leur souscription et ce jour, leurs caractristiques toxiques nont pas t actives. De plus, lun des emprunts est en cours de rengociation et devrait aboutir un emprunt taux fixe. Les produits en cause peuvent toutefois occasionner des intrts importants en cas dinversion de la courbe des taux, en raison de lapplication dun coefficient multiplicateur lev.
Ainsi, lemprunt n16675 dune socit publique locale d'amnagement est taux fixe jusquen 2009 inclus, mais, par la suite, il prsente une deuxime phase variable jusquen 2015 (si libor dollar 12 M<= 6 %, taux fixe = 4,32 %, sinon taux = 4,32 % + 6 x (libor dollar 12 M - 6 %). Il sagit dun produit barrire avec multiplicateur et indice amricain. Il en va de mme pour lemprunt n 16818 dune union mutualiste de gestion, qui est taux fixe jusquen 2009 inclus mais qui, par la suite, prsente une 2me phase variable jusquen 2028 puisquil sagit dun produit de pente avec multiplicateur [CMS EUR 30 ans - CMS EUR 1 an >= 0,1 %, taux = 3,25 %, sinon taux = 4,25 % - 5 x (CMS EUR 30 ans - CMS EUR 1 an)]. Le CMS ou constant maturity swap est un swap, engagement bilatral conduisant transformer le mode d'indexation d'un encours existant ou futur, qui permet d'changer un taux variable index sur des taux d'intrt court terme contre un autre taux variable index sur un taux d'intrt moyen ou long terme. On peut galement citer lemprunt n16851 dune socit publique locale d'amnagement, dont la formule inclut 5 x (taux dinflation annuelle de la zone euro-taux dinflation annuelle franais). Au 31 dcembre 2009, le capital restant d sur les emprunts structurs risque reprsentait une somme de 25 M environ. Aucun des emprunts ne spcule sur des taux de change. Nanmoins, pour couvrir les risques relatifs sa garantie, le Grand Lyon rvalue annuellement sa provision. Cette provision tait denviron 5 M au budget primitif 2011.
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La dette garantie fait l'objet d'un suivi troit par la direction de lvaluation et de la performance. Les risques financiers, qui sont bien valus et qui ne se raliseraient quen cas de difficults financires des organismes garantis, ne semblent pas de nature perturber significativement l'quilibre du budget communautaire. Toutefois, ainsi que la mentionn la chambre prcdemment, les lus devraient tre davantage informs sur la structure de cette dette. En outre, la dette garantie ne couvre pas, par dfinition, la dette hors bilan du SYTRAL, prcdemment mentionne. Dans sa rponse aux observations provisoires, le Grand Lyon a mentionn quune analyse prcise et dtaille de la dette garantie est tablie depuis 2011. Il a en outre prcis quun travail avait galement t engag par la Caisse des dpts et consignations en 2011 portant sur lanalyse de la sant financire des principaux organismes de logements sociaux bnficiant dune garantie demprunt du Grand Lyon, et que ces lments feront lobjet dune communication plus large aux lus du conseil de communaut. 5.2Les enjeux financiers du futur systme de traitement des dchets du Grand Lyon
Les deux usines d'incinration de Lyon Nord, gre par le biais dune dlgation de service public, et de Lyon Sud, en gestion directe, sont aujourdhui aux trois-quarts de leur dure de vie. Leur cot de remplacement est estim 450 M, mais il devra ncessairement tre affin. Le Grand Lyon prvoit galement de mettre en uvre un four haut pouvoir calorifique, afin d'incinrer des produits valorisables nergtiquement qui sont actuellement mis en dcharge, notamment les encombrants de dchetterie et les dchets industriels banals. Il est donc difficile de prvoir prcisment lenveloppe financire globale de la collecte et du traitement des dchets lhorizon 2030. A titre dexemple, si le choix est fait dun traitement architectural de lusine, pour mieux lintgrer dans son environnement, le cot de ralisation pourra subir une augmentation de lordre de 30 40 %. De plus, il n'y a pas actuellement de quais de transfert des dchets sur le territoire du Grand Lyon, ce qui constitue une fragilit en cas darrt dune usine de traitement. La cration de quais de transferts engendrerait, l encore, un surenchrissement du cot des projets. Il conviendra de construire une premire usine, oprationnelle en 2019, pendant que les deux anciennes continuent fonctionner, sauf envoyer des ordures mnagres en dcharge, pendant la priode o lon dmolira pour reconstruire, ce qui prsentera un surcot important et pnalisera la production de chaleur et dlectricit compte tenu que les deux centrales sont actuellement adosses des rseaux de chaleur et de production dlectricit. Dans sa rponse, le Grand Lyon a prcis que le conseil de communaut a adopt en septembre 2011 une stratgie de traitement des dchets et que, dans ce cadre, la collectivit va veiller prserver la capacit de traitement des dchets. Les volumes incinrs seront dpendants des volutions rglementaires qui vont privilgier la collecte slective, elle-mme ayant un cot que lon peut encore difficilement mesurer. On estime en effet que leffort consentir sur le recyclage des dchets va se traduire par une augmentation de 60 % du volume de collecte slective en 2030 par rapport aujourdhui, avec des efforts notamment sur le verre et le plastique. Selon le Grand Lyon, ces questions de valorisation nergtique et rseau de chaleur justifient une volution des comptences de la communaut urbaine qui prendrait ainsi la comptence nergie . En ce qui concerne plus particulirement la dlgation de service public attribue la socit Valorly3, portant sur la construction et lexploitation de lusine dincinration Lyon-
Lunit de valorisation nergtique de Valorly emploie 40 personnes et traite annuellement 150 000 tonnes de dchets mnagers en provenance de lagglomration du Grand Lyon. Elle valorise annuellement 20 000 MWh
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Nord situe Rillieux-la-Pape, des problmes pouvant affecter la bonne continuit du service long terme sont apparus ds 2005. Or, larticle 6 du trait de concession prvoit quau terme du contrat les installations doivent tre remises au Grand Lyon en bon tat de fonctionnement et d'entretien , ainsi que la admis le dlgataire. Souhaitant disposer d'lments sur la prennit de lquipement, eu gard notamment au programme de gros entretien renouvellement (GER) ralis et venir, le Grand Lyon a demand un expert un premier audit technique portant sur la performance dgrade de l'installation, alors que lquipement tait moiti de vie au regard de la dure du contrat de concession (30 ans) et que des travaux de mise aux normes avaient t raliss en 2004, pour un montant de 24 M HT. Il ressort des conclusions de ce rapport, ainsi que dun nouveau rapport tabli en 2010, que l'tat gnral des groupes fonctionnels n'est pas satisfaisant : les travaux raliss depuis leur mise en service ont permis de les maintenir en fonctionnement mais pas d'optimiser leur fonctionnement, ni leur disponibilit, ni les cots des travaux. Sur ces dernires annes, ce sont d'ailleurs ces quipements qui sont l'origine de la majorit des arrts sur incidents. () Il convient de prvoir des dpenses plus importantes pour ce groupe fonctionnel en particulier pour les parois latrales des 1er parcours des chaudires dont seul le changement de la majeure partie permettrait de retrouver une disponibilit normale et des cots de travaux corrects. Si dans le cadre de sa proposition de travaux d'amlioration, le dlgataire reprend certaines de ces pistes, la nature des modifications proposes va au-del du simple remplacement . Les experts prconisaient de faire engager les travaux ncessaires pour retrouver un tat gnral satisfaisant des quipements identifis, notamment en engageant une rvision du plan de GER et en s'accordant sur son solde rel, afin davoir une vision claire et raliste des perspectives d'ici la fin du contrat. En 2009, la commission consultative des services publics locaux du Grand Lyon4, au vu du rapport du dlgataire pour lanne 2008, sinquitait galement du programme de GER, estimant quil tait difficile dvaluer prcisment ltat du rseau et que les services du Grand Lyon devaient renforcer leur expertise. Le Grand Lyon a fait valoir, en rponse, que les rsultats des audits techniques et financiers ont permis une remise plat des comptes et un point prcis de ltat technique des installations qui devraient aboutir la conclusion dun avenant n12 pour assurer une bonne gestion de loutil jusquen 2019. Dans le prolongement de ces conclusions, le Grand Lyon a souhait modifier le contenu de la convention de dlgation de service public partir de 2006. Il a essay de mieux dfinir ce qui relve des oprations de gros entretien et des oprations de renouvellement la charge du dlgataire. Une liste est ainsi propose, qui ne figurait pas dans le contrat initial. A la diffrence des travaux de renouvellement, les oprations de modernisation ou de mise en conformit avec de nouvelles normes donnent lieu rvision du prix la charge du dlgant en vertu du contrat de dlgation. En outre, par les avenants n8 et 10, des clauses de tonnages minimum traiter annuellement ont t intgres dans le contrat de dlgation de service public, afin de faire prendre en charge par le dlgataire une partie des risques dexploitation. Des pnalits sont associes au non-respect de ces nouvelles clauses. Compte tenu des problmes rcurrents dexploitation rencontrs par le dlgataire, le tonnage contractuel na t atteint ni en 2006, ni en 2007, ni en 2008. Des titres de recettes ont donc t mis pour recouvrer les pnalits correspondantes : 809 051 pour 2006, 639 947 pour 2007 et 269 208 pour 2008, pays pour une part par la socit, et contests devant le juge comptent pour une autre part.
sous forme lectrique, soit lquivalent des besoins en lectricit dune ville de 8 000 habitants et 80 000 MWh en chauffage urbain qui alimentent une partie de la ville de Rillieux-La-Pape (quivalent de 8000 logements). 4 Rapport dactivits 2008-2009 de la commission consultative des services publics locaux
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Si lutilisation des deux centres dincinration devait tre interrompue avant la mise en service des futurs quipements, le Grand Lyon serait alors expos des frais de mise en dcharge importants sur la quantit annuelle collecte denviron 500 000 tonnes. A ce risque financier, il faudrait rajouter le surcot de transport vers des dcharges situes quelquefois lextrieur du dpartement. Cest la raison pour laquelle si le Grand Lyon veut anticiper la fin de vie des deux structures actuelles, il doit faire en sorte que la premire unit de remplacement soit oprationnelle en 2019. Le non-respect de cette chance apparat inenvisageable car, outre le problme financier expos ci-dessus, le Grand Lyon se trouverait confront dventuels refus daccueil en centres de stockage extrieurs au Rhne. Le Grand Lyon a toutefois prcis quil se prparait cette chance en veillant prserver la capacit de traitement des dchets. Selon les conclusions du rapport dun expert missionn par le Grand Lyon, les dpenses proposes dans le cadre des oprations de gros entretien renouvellement ne devraient pas permettre d'assurer la disponibilit de lquipement Lyon Nord gr par le dlgataire jusqu' la fin du contrat ni sa restitution en bon tat (en particulier de ses auxiliaires et structures) en 2019. La commission consultative des services publics locaux du Grand Lyon a dailleurs alert les lus sur la question de lefficacit de cette usine en souhaitant que celle-ci retrouve une capacit dincinration approprie. Le contenu des travaux de gros entretien renouvellement la charge du dlgataire donne, en effet, lieu divergence et un contentieux en ce qui concerne ses consquences, savoir lapplication de pnalits pour les clauses de tonnages minimum traiter annuellement qui ne sont pas respectes. Selon des premires conclusions dun audit financier, le solde du compte GER serait faux. Le Grand Lyon devrait donc mettre des rserves sur les comptes du dlgataire. Le dlgataire a admis, dans sa rponse, des divergences avec le Grand Lyon sur le solde du compte des travaux de gros entretien et de renouvellement, mais a prcis que celles-ci taient en cours de rsolution. Dans le mme sens, le Grand Lyon a prcis quun avenant n12 au contrat devrait tre sign en vue dassurer une bonne gestion de loutil jusquen 2019. 5.3Les consquences de larrt du Conseil dEtat commune dOlivet sur la dure de certains contrats de dlgation de service public
L'article 40 de la loi n 93-122 du 29 janvier 1993, codifi l'article L. 1411-2 du code gnral des collectivits territoriales, prvoit que la dure des dlgations de service public doit tre limite, et fixe en fonction de la nature des prestations ou des investissements raliss par le dlgataire. L'article 75 de la loi n 95-101 du 2 fvrier 1995 a complt ces dispositions en prvoyant que les dlgations de service public dans le domaine de l'eau potable, de l'assainissement, des ordures mnagres et autres dchets ne peuvent, en outre, excder une dure de vingt ans, sauf exceptions. En ce qui concerne les effets de la loi nouvelle sur les contrats en cours, conclus antrieurement son entre en vigueur, compte tenu dun impratif d'ordre public de garantir, par une remise en concurrence priodique, la libert d'accs des oprateurs conomiques aux contrats de dlgation de service public et la transparence des procdures de passation, il rsulte de la jurisprudence du Conseil dEtat (CE, 8 avril 2009, commune dOlivet) que ces contrats, dont la dure restant excuter serait la date dentre en vigueur de la loi, suprieure la dure lgale de vingt ans, seront frapps de caducit en fvrier 2015, sauf exceptions. Certains contrats de dlgation passs par le Grand Lyon sont concerns, tels dans le domaine des dchets, le contrat portant sur lusine dincinration de dchets Lyon Nord dj mentionne, ou, dans le domaine de leau, de deux contrats daffermage passs avec Volia Eau et la SDEI - Lyonnaise des eaux.
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Une instruction de la direction gnrale des finances publiques du 7 dcembre 2010 prvoit un avis du directeur dpartemental des finances publiques (DDFIP) pour les contrats de dlgation de service public arrivant chance au-del du 3 fvrier 2015 : Ainsi la collectivit est invite conduire la procdure de validation de la dure de la convention (avec avis DDFIP) qui serait suprieure 20 ans avant de proposer l'assemble dlibrante une dcision de poursuite . La saisine pour avis du DDFIP est ainsi une tape indispensable pralable la ncessaire dlibration sur le sort faire aux contrats de dlgation de service public (poursuite au-del de fvrier 2015 ou arrt) entrant dans le champ de la jurisprudence cite. Linstruction prcise que lavis des directeurs dpartementaux des finances publiques devra avoir t sollicit bien avant le 3 fvrier 2015 . Pour la dlgation du service public deau potable, le DDFIP a t saisi en dcembre 2011. Selon la rponse transmise par le Grand Lyon, au stade de la contradiction, la saisine devait intervenir lt 2012 pour le contrat de traitement des dchets mnagers. 5.4Les enjeux organisationnels et financiers lis lvolution des comptences Le transfert de la comptence habitat logement la communaut urbaine
5.4.1-
Lexercice de leurs comptences par les communauts urbaines est subordonn, dans certains domaines, la reconnaissance de leur intrt communautaire par le conseil communautaire, la majorit des deux tiers. Cest le cas notamment pour des actions relevant de la comptence obligatoire en matire dquilibre social de lhabitat ou de politique de lhabitat, et affrentes la politique du logement, aux aides financires au logement social et aux actions en faveur du logement des personnes dfavorises. Dans le domaine de la politique du logement, notamment par dlibration du 11 juillet 2005, le conseil communautaire du Grand Lyon a dfini le logement social comme tant dintrt communautaire. Toutefois, en application de larticle L. 2252-5 du code gnral des collectivits territoriales, nonobstant le transfert, volontaire ou de plein droit, de tout ou partie de ses comptences en matire de politique du logement ou d'habitat un tablissement public de coopration intercommunale, la commune conserve la possibilit d'accorder une garantie d'emprunt ou son cautionnement pour les oprations de construction, d'acquisition ou d'amlioration de logements sociaux vises l'article L. 2252-2 et d'apporter ces oprations des subventions ou des aides foncires . Aux termes de larticle L. 1521-1 du code gnral des collectivits territoriales, la commune actionnaire dune socit dconomie mixte locale dont lobjet social sinscrit dans le cadre dune comptence quelle a transfre un tablissement public de coopration intercommunale peut continuer participer au capital de cette socit condition quelle cde ltablissement public de coopration intercommunale plus des deux tiers des actions quelle dtenait antrieurement au transfert de comptences . Le lgislateur a donc laiss aux communes la possibilit de continuer dtenir des participations dans le capital des socits dconomie mixte locales (SEM), dans lhypothse o lobjet social de la SEM correspond la comptence transfre lEPCI, mais en devenant minoritaires puisquelles doivent cder les deux tiers des actions dtenues avant le transfert de la comptence. La chambre relve que les communes de Villeurbanne et de Vnissieux continuent dtenir des participations majoritaires au sein des socits dconomie mixte, respectivement la socit villeurbannaise durbanisme et la socit anonyme de construction de la ville de Vnissieux, dont lobjet social principal reste le logement social, cest--dire la comptence transfre au Grand Lyon, sans avoir procd aux transferts de participations au bnfice du Grand Lyon. Sous rserve de lapprciation que pourrait porter le juge comptent, et que lintrt communautaire ne soit pas redfini par lorgane dlibrant du
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Grand Lyon, les circonstances avances par les deux communes, selon lesquelles lobjet social des SEM nest pas limit au logement social ou quelles gardent ainsi la matrise dun outil damnagement et de dveloppement de leur territoire, ne semblent pas de nature remettre en cause lanalyse de la chambre selon laquelle larticle L. 1521-1 prcit implique que les communes cdent une partie des participations dtenues dans le capital des SEM, compte tenu du transfert au Grand Lyon de la comptence sur le logement social. 5.4.2Les comptences de soutien aux actions de matrise de la demande d'nergie et dautorit organisatrice en matire dlectricit
Au cours de sa sance du 12 septembre 2011, le conseil communautaire a approuv le transfert la communaut urbaine de la comptence soutien aux actions de matrise de la demande d'nergie, intgrant les nergies renouvelables au 1er janvier 2012. Il est galement indiqu dans cette dlibration que lorientation retenue est datteindre lobjectif plus ambitieux dune prise de comptence globale dans le domaine de lnergie, mais de faon progressive, pour prparer la prise de comptence rseau de chaleur . A plus long terme, il sagit, pour la communaut urbaine, dintgrer le rle dautorit organisatrice de distribution en matire dlectricit et, ventuellement, de gaz en lien avec les rflexions en cours dans le cadre du schma dpartemental de coopration intercommunale. Cette dlibration suscite diverses interrogations. En premier lieu, jusqu lintervention de cette dlibration, la gestion des rseaux de chauffage urbain tait une comptence communale ou une comptence optionnelle du syndicat SIGERLy qui, hormis lexception notable de la commune de Lyon, a un primtre voisin de celui du Grand Lyon. Nanmoins, le Grand Lyon produisait de la chaleur grce ses centres dincinration des ordures mnagres et avait dlgu la gestion de son rseau de chauffage urbain sur le territoire des communes de Lyon et Villeurbanne. Or, malgr la dlibration du 12 septembre 2011, le Grand Lyon navait toujours pas la comptence rseau de chaleur au 1er janvier 2012. En deuxime lieu, le Grand Lyon nest pas un syndicat la carte, mais fiscalit propre. On peut se demander, dans ces circonstances, comment lensemble des contribuables du Grand Lyon financent et financeront une action qui ne concerne, ce jour, que 10 % des foyers de lagglomration qui sont raccords au rseau de chaleur. En troisime lieu, lorsque la comptence rseau de chaleur sera assure par le Grand Lyon, se posera la question de lexistence du syndicat intercommunal qui couvre peu prs le mme primtre territorial que le Grand Lyon et qui exerce la comptence optionnelle rseau de chaleur pour onze communes adhrentes. Enfin, en ce qui concerne les concessions dlectricit, le lgislateur a cherch ce que les autorits concdantes se regroupent, notamment pour viter un miettement ne permettant pas aux collectivits dassurer leur pouvoir de contrle sur le concessionnaire. Le prfet du Rhne a runi le 15 novembre 2007 les diffrents acteurs concerns mais cette dmarche na pas abouti, alors quun rapprochement entre les grands syndicats intercommunaux lyonnais semblait avoir t envisag. Une nouvelle concertation a t lance, dans le cadre du schma dpartemental de coopration intercommunale prvu par les dispositions de la loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales, o la proposition de fusion du SYDER et du SIGERLy na pas t retenue. Une rflexion est actuellement en cours entre les services de la ville de Lyon, de la communaut urbaine et du SIGERLy pour proposer des scnarios permettant de faire concider le primtre de la concession de distribution dlectricit avec celui de lagglomration, mais ce nest qu plus long terme que la communaut urbaine souhaite devenir lautorit organisatrice de la distribution publique dlectricit.
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A ce jour, la comptence rseau de chaleur nest toujours pas exerce par le Grand Lyon alors que, depuis plusieurs dcennies, il gre le rseau de chauffage urbain sur le territoire des communes de Lyon et Villeurbanne, rseau connect ses centres dincinration. A plus long terme, les lus de la communaut urbaine souhaitent intgrer le rle dautorit organisatrice de distribution en matire dlectricit et, ventuellement de gaz, en lien avec les rflexions en cours dans le cadre du schma dpartemental de coopration intercommunale. Cette orientation serait contraire lesprit de larticle L. 2224-31 du code gnral des collectivits territoriales qui est de favoriser lmergence dun seul syndicat par dpartement. 5.4.3Le Grand Lyon et le dbat mtropole/ple mtropolitain
La loi du 16 dcembre 2010 portant rforme des collectivits territoriales a cr les mtropoles, qui sont des tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) regroupant notamment plusieurs communes dun seul tenant et sans enclave. Peuvent notamment obtenir le statut de mtropole les EPCI formant, la date de leur cration, un ensemble de plus de 500 000 habitants. Constituant un nouvel EPCI fiscalit propre, les mtropoles exercent de plein droit de larges comptences, dont certaines appartiennent aux dpartements ou aux rgions, en vue de renforcer lamnagement, le dveloppement et lintgration des territoires. La communaut urbaine de Lyon na toutefois pas opt pour une transformation en mtropole, en faisant notamment valoir dans sa rponse que sa cration impliquerait des transferts de comptences des dpartements, rgions mais aussi de nouveaux transferts de comptences des communes, qui ne prsentent pas un intrt vident, et quil ny a pas de dispositif incitatif une telle transformation. Le Grand Lyon a, en revanche, particip la constitution dun ple mtropolitain puisque, par arrt prfectoral du 16 avril 2012, un ple mtropolitain a t cr, regroupant, outre le Grand Lyon, Saint-Etienne mtropole et les communauts dagglomration Porte de lIsre et du Pays viennois. La communaut urbaine de Lyon na pas souhait se transformer en mtropole, ce qui aurait t lorigine dun changement institutionnel et financier profond compte tenu des larges comptences reconnues aux mtropoles par le lgislateur. Elle a plutt opt pour la cration dun ple mtropolitain.
6-
LES RESSOURCES HUMAINES
6.1-
Effectifs Evolution de leffectif du Grand Lyon
6.1.1-
Leffectif du Grand Lyon progresse assez rgulirement depuis quelques annes (cf. tableau), en lien notamment avec llargissement de son ressort territorial et lextension de ses comptences. Lvolution de leffectif est aussi caractrise par la modification de sa structure, avec un accroissement de la proportion des emplois de catgorie A dans leffectif total.
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2007 Catgorie A 601 Catgorie B 548 Catgorie C 3 434 Total effectif 4 583 permanent (Source : bilan social 2010)
2008 615 567 3 421 4 603
2009 647 571 3 475 4 693
2010 682 588 3 429 4 699
Evolution de leffectif sur emplois permanents temps complet entre 2007 et 2010 +81 +40 -5 +116
6.1.2-
Rpartition de leffectif par direction/dlgation
Les services urbains deau, de propret et de voirie reprsentent plus des deux tiers de leffectif sur emplois permanents temps complet (cf. tableau). La direction de la propret, qui comprend trois divisions (nettoiement, gestion des dchets et ressources humaines) emploie, elle seule, plus de 40 % de leffectif.
Direction/Dlgation Services rattachs la Direction Gnrale (DG) Services rattachs la Dlgation gnrale aux ressources (DGR) Direction de la propret Direction de la voirie Direction de l'eau Dlgation gnrale au dveloppement urbain (DGDU) Dlgation gnrale au dveloppement conomique et urbain (DGDEI) Total (Source : bilan social 2010)
5 6
Nombre dagents 210 780 1975 672 620 293 149 4 699
Part dans l'effectif (en %) 4,5 % 16,6 % 42,0 % 14,3 % 13,2 % 6,2 % 3,2 %
6.2-
Les charges de personnel Budget consolid des charges de personnel
6.2.1-
Dans la priode 2007-2010, les charges de personnel augmentent de 2,54 % en moyenne par an, passant de 191,1 M en 2007 206 M en 2010 (cf. tableau). Cette hausse a pris une part prpondrante dans laugmentation des dpenses de fonctionnement. Le ratio charges de personnel/dpenses relles de fonctionnement (DRF) est un peu suprieur 20 % en 2010, pour le budget consolid (cf. tableau).
Les services rattachs la direction gnrale : cabinet du prsident, direction de linformation et de la communication, direction de lvaluation et de la performance, direction des grands projets, direction de la prospective et du dialogue public, direction des relations internationales, mission de la coordination territoriale Les services rattachs la dlgation gnrale aux ressources : service des assembles, direction des affaires juridiques et de la commande publique, direction des finances, direction de la logistique et des btiments, direction des ressources humaines, direction des systmes dinformation et des tlcommunications
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Budget consolid (principal+assainissement+eau+restauration communautaire)

Charges de personnel (en ) 012 Charges de personnel et frais assimils (a) 013 Attnuation de charges (b) Total des charges de personnel et frais assimils (a-b) Total des dpenses relles de fonctionnement (dont charges rattaches) Charges de personnel/DRF (Source : comptes administratifs) 2007 196 274 063 5 167 547 191 106 516 961 165 726 19,88 % 2008 198 037 893 5 083 864 192 954 029 967 090 791 19,95 % 2009 205 008 783 5 135 260 199 873 523 996 607 700 20,06 % 2010 211 265 579 5 193 967 206 071 612 999 514 070 20,62 %
6.2.2-
Le dtail des dpenses de personnel
Trois types de dpenses inscrites dans le budget consolid ont subi une hausse relativement importante pendant la priode 2007-2010. Il sagit, en premier lieu, des dpenses pour le personnel non titulaire, qui ont progress de 27 % depuis 2007 (rmunration principale des contractuels), pour atteindre 9,6 M en 2010 (cf. tableau). Dans sa rponse, la communaut urbaine a expliqu ce constat par le recrutement de plusieurs agents contractuels sur des emplois dencadrement suprieur, faute de titulaires, et par la pnurie de candidatures statutaires, en particulier dans certaines filires techniques.
Budget consolid
(en ) Charges de personnel et assimil 12 (dont charges rattache moins attnuations charges) dont : Rmunration principale titulaires NBI, sup de trait. & ind. Res. Autres indemnits titulaire prime de fin d'annes titulaires Prime d'intressement titulaire Heures supplmentaires titulaires Personnel non titulaire - Primes et 641300 gratifications net de taxe Personnel non titulaire 641310 Rmunration principale Personnel non titulaire - Indemnits 641360 pravis et licenciement NT 641110 641120 641180 641181 641182 641184
Sous-total C/641
2007
2008
2009
2010
% de variation entre 2007 et 2010 7,83 %
191 106 516
192 954 029 199 873 523 206 071 612
99 114 406 3 416 689 16 761 133 4 548 640 1 946 777 1 466 389 1 076 609 7 616 762 0 135 947 405
99 578 001 102 395 812 104 232 487 3 425 734 3 509 849 3 573 624 17 358 279 18 056 276 19 088 304 4 597 677 4 703 835 4 772 223 1 968 101 1 943 902 1 985 740 1 827 636 2 325 773 2 231 318 1 054 155 7 634 723 0 1 068 212 8 797 954 0 1 094 488 9 642 067 20 845
5,16 % 4,59 % 13,88 % 4,92 % 2,00 % 52,16 % 1,66 % 26,59 % 7,87 %
137 444 306 142 801 613 146 641 096
(Source : comptes administratifs)
Les primes lies la mise en place du rgime indemnitaire de fonction en 2007, qui s'est substitu la majorit des forfaits d'heures supplmentaires dans les services oprationnels, ont galement progress. Ce travail s'est toutefois poursuivi en 2008 afin de favoriser la suppression de quelques forfaits restant en lien avec le rgime indemnitaire de fonction.
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Le troisime poste en forte hausse est celui des heures supplmentaires payes. 6.3Qualit des procdures de recrutement au sein de la communaut urbaine
Aucune nomination ne peut tre prononce en l'absence d'emploi vacant : une nomination qui n'aurait pas pour but de permettre un fonctionnaire d'exercer les fonctions correspondant un emploi vacant serait nulle (art. 12 de la loi n83-634 du 13 juillet 1983). Ce principe vaut :
dans tous les cas de nomination d'un fonctionnaire : recrutement dans un cadre
d'emplois, avancement de grade, promotion interne, dtachement dans un cadre d'emplois ou un emploi territorial ; dans tous les cas de recrutement d'un agent non titulaire dans un emploi permanent, sauf en cas de remplacement momentan d'un fonctionnaire. Par ailleurs, tout emploi vacant doit faire l'objet d'une dclaration au centre de gestion ds lors que la collectivit souhaite le pourvoir. Il est ncessaire d'tablir une distinction entre emploi vacant et emploi non vacant afin de dterminer dans quels cas la procdure de dclaration pralable est applicable. La dclaration pralable au centre de gestion est obligatoire quel que soit le mode de recrutement. Toute nomination dans un emploi dont la vacance n'a pas donn lieu publicit est annule par le juge administratif7. En outre, le juge peut accorder l'agent dont la nomination a t annule des indemnits lies au prjudice subi8. 6.3.1Le recrutement des agents non-titulaires
Les collectivits peuvent recruter des contractuels sous certaines conditions limitativement fixes, notamment aux articles 3 3-7 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale. Elles peuvent ainsi recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents pour assurer le remplacement momentan de titulaires autoriss exercer leurs fonctions temps partiel ou indisponibles en raison d'un cong de maladie, d'un cong de maternit ou d'un cong parental, ou de l'accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou pour faire face temporairement et pour une dure maximale d'un an la vacance d'un emploi qui ne peut tre immdiatement pourvu dans les conditions prvues par la loi. Par drogation au principe nonc l'article 3 du titre premier du statut gnral de la fonction publique, des emplois permanents peuvent tre occups par des agents contractuels dans les cas suivants : lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes (contrats dure dtermine, d'une dure maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La dure des contrats successifs ne peut excder six ans. Si, l'issue de la priode maximale de six ans mentionne l'alina prcdent, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'tre que par dcision expresse et pour une dure indtermine) ;
7 8
CE 22 mai 1981 n15397 CAA Bordeaux 23 juin 1997 n94BX00460
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pour les emplois du niveau de la catgorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. (contrats dure dtermine d'une dure maximale de trois ans. Idem sur le renouvellement). 6.3.2La publicit lie la vacance dun emploi et quelques autres observations sur les recrutements
Si les collectivits peuvent recruter des contractuels dans les cas rappels prcdemment, elles doivent toutefois justifier que ce recours rsulte dune recherche infructueuse mais effective de fonctionnaires pour occuper des postes vacants. Lchec de cette recherche doit apparatre clairement, soit dans la dlibration autorisant le cas chant le recrutement dun non-titulaire, soit dans la dcision individuelle de nomination de lagent non titulaire, soit dans une lettre jointe accompagnant cet acte. Des rgles de publicit particulires ont donc t instaures. Ainsi, il est prvu larticle 41 de loi du 26 janvier 1984 que lorsqu'un emploi est cr ou devient vacant, l'autorit territoriale en informe le centre de gestion comptent qui assure la publicit de cette cration ou de cette vacance. Cette obligation de dclaration pralable vaut quel que soit le mode de recrutement, y compris lorsquil sagit dun agent non-titulaire9. Lorsquun acte dengagement arrive chance, lemploi concern doit galement faire lobjet dune dclaration de vacance avant de procder ventuellement au renouvellement du contrat10 ou au passage en contrat dure indtermine. Il a t souvent observ que, lorsquun acte dengagement arrive chance, lemploi concern ne fait pas lobjet, en mconnaissance des dispositions prcites, dune dclaration de vacance avant de procder au renouvellement du contrat et au passage le cas chant en contrat dure indtermine. Une dclaration automatise est faite auprs du centre de gestion. Cette dclaration comporte la mention sans publicit largie ou bien encore cette annonce concerne un poste pourvu . La transmission de lavis au centre de gestion est donc faite pour la forme car elle ne donne pas lieu une relle publicit. En rponse, le Grand Lyon a fait valoir que le renouvellement dun contrat peut tre prfrable lorsque lagent non titulaire donne toute satisfaction plutt que de sengager vers une charge en indemnisation chmage. Cette rponse ne remet toutefois pas en cause lanalyse de la chambre quant lillgalit du contrat en labsence de dclaration de vacance demploi au motif que ce contrat a t renouvel au terme dune procdure irrgulire. La chambre ajoute quun agent non titulaire dont le contrat est arriv chance na aucun droit au renouvellement de celui-ci. Enfin, pour certains des contrats examins lors de linstruction, les actes ne visent pas toujours la dclaration de vacance de poste et/ou le numro denregistrement nest pas mentionn. Ils ne prcisent pas toujours, dans les cas concerns, si le recrutement intervient pour faire face temporairement la vacance d'un emploi qui ne peut tre immdiatement pourvu dans les conditions prvues par la loi. L'attention de la chambre a t galement attire sur le recrutement dun agent contractuel avec une mise disposition immdiate auprs dune organisation syndicale. Lagent a t recrut du 2 mai 2011 au 1er mai 2012, selon larticle 3, alina 5 de la loi du 26 janvier 1984 modifie qui prvoit la possibilit de recruter des agents non titulaires pour les emplois du niveau de la catgorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient . Lobjet du contrat de lagent indique dans son article 1er pour exercer des fonctions administratives . . Ainsi, il peut tre observ que la spcificit de
9
10
CE, 14 mars 1997, Dpartement des Alpes-Maritimes, n143800 CAA Bordeaux, 10 juin 1996, 95BX00570
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lemploi, sagissant de simples fonctions administratives, nest pas dmontre. Des fonctions administratives peuvent tre exerces par des agents du cadre demploi des attachs. En tout tat de cause, cette justification de la nature des fonctions ou des besoins des services ne ressort pas des documents consults auprs de la communaut urbaine. Par ailleurs, au regard de la rglementation lie la publication du poste, la dclaration de vacance demploi11 de cet agent sest faite sans publicit largie , ce qui signifie sans publicit, et est contraire la rglementation. Cette obligation de dclaration pralable au centre de gestion, suivie dune nouvelle publicit, vaut quel que soit le mode de recrutement. Dans le cas prsent, elle a t envoye pour ordre au centre de gestion qui ne la pas diffuse. Lagent contractuel a de fait t choisi par la collectivit, avant quelle ne fasse procder des mesures de publicit relles. De plus, la communaut urbaine a mis disposition ce mme agent compter du 2 mai 2011 auprs dune organisation syndicale au titre de larticle 100 de la loi 84-53 et du droit syndical, qui ne vise que les personnels titulaires. Si larticle 8 du dcret n 85-447 va au-del de ces dispositions lgislatives en tendant cette modalit dexercice dune position statutaire aux contractuels, la chambre observe toutefois que, dans le cas prsent, la communaut urbaine a recrut un agent sur un poste cibl en vue dune mise disposition immdiate auprs dune organisation syndicale, ce qui correspond, en ralit, une nomination pour ordre car elle ne rpond aucun besoin propre de la collectivit. De ce fait, cette procdure apparat irrgulire, quand bien mme elle serait financirement neutre pour le Grand Lyon, ainsi que ltablissement public de coopration intercommunale la fait valoir. Enfin, en ce qui concerne le personnel titulaire, la direction de la propret organise des recrutements pour des postes dagent de nettoiement ou de collecte de catgorie C partir de la seule rception de candidatures spontanes. Aucune publicit des vacances de poste nest donc effectue, alors que les textes imposent une dclaration pralable au centre de gestion, quel que soit le mode de recrutement : recrutement de fonctionnaires ou d'agents non titulaires dans des emplois permanents. Ce systme engendre une iniquit de traitement puisque seuls les citoyens informs, par exemple par un lu, ou qui ont adress spontanment une candidature pralable, sont convoqus devant un jury de recrutement. Or, une plus large publicit permettrait tous les citoyens susceptibles dtre intresss par ces emplois de pouvoir candidater. Le Grand Lyon a toutefois prcis la chambre que les procdures de recrutement la direction de la propret ont fait lobjet dune remise plat et ont t soumises au comit technique paritaire en mai 2012. La chambre invite la communaut urbaine mieux assurer le respect du principe de publicit des vacances d'emploi prvu par le statut de la fonction publique territoriale, de nature garantir que le recours des agents non titulaires rsulte dune recherche infructueuse mais effective de fonctionnaires pour occuper des postes vacants. Au-del du respect des rgles de la fonction publique territoriale, la dclaration des vacances demplois est un facteur de transparence des recrutements qui sont ensuite oprs et dquit dans le traitement des candidatures. Elle ne peut que concourir la satisfaction du principe valeur constitutionnelle d'galit d'accs aux emplois publics. 6.4Le rgime indemnitaire
Le rgime indemnitaire des agents des collectivits et de leurs groupements a t fix par les lois du 26 janvier 1984 et du 28 novembre 1990, ainsi que par le dcret du 6 septembre 1991 modifi. Le rgime indemnitaire doit obir plusieurs rgles, au premier rang desquelles celle selon laquelle lattribution des primes doit se faire sur la base dune dlibration de lassemble de la collectivit. Il repose galement sur le principe de la parit avec la fonction publique dEtat (article 88 de la loi du 26 janvier 1984) et sur celui du
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N 2011-05-5003 du 2/05/2011
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maintien des avantages collectivement acquis avant 1984 (article 111). Le conseil communautaire a mis en conformit le rgime indemnitaire des agents de la collectivit avec les nouveaux textes de 2002 et 2003, travers plusieurs dlibrations et plus particulirement :
la dlibration n 2004-1661 du 26 janvier 2004 ; la dlibration n 2006-3846 du 12 dcembre 2006 ; la dlibration n 2008-4869 du 11 fvrier 2008.
6.4.1Lexistence dun certain nombre de primes locales contraires la rglementation
La dlibration du 12 dcembre 2006 a prvu la suppression dun certain nombre de primes locales qui avaient t attribues de faon non rglementaire pendant plusieurs annes, dont lIHTS. LIHTS avait, en effet, fait lobjet dune forfaitisation, alors que, comme sa dnomination lindique, elle tait cense rmunrer des heures effectivement faites. Malgr cette dlibration, diffrents cas de forfaitisation ont t, en pratique, maintenus. 6.4.2La non prise en compte de labsentisme en matire de primes
Pour les agents publics en cong maladie, il ny a pas de droit au maintien des primes lies lexercice effectif des fonctions. Ladministration peut toutefois en dcider le maintien si des circonstances particulires le justifient (CE, 2011, Garde des Sceaux c/ M. Rousseaux). Au Grand Lyon, certaines primes relevant de cette catgorie, telles lindemnit dexercice des missions de prfecture, la prime de service et de rendement ou lindemnit dadministration et de technicit, continuent tre intgralement verses aux agents de la communaut urbaine en cas dabsence (sauf en cas dabsence non justifie), sans que lorgane dlibrant nait dfini les circonstances particulires (dure de larrt, nombre darrts) ouvrant droit au maintien des primes lies un exercice effectif des fonctions. Le maintien du rgime indemnitaire dans les cas d'absence pour raisons de sant de manire intgrale pour lensemble du personnel engendre un cot non ngligeable pour la collectivit. 6.4.3Les heures supplmentaires 6.4.3.1Un manque dinformations au bilan social
La chambre constate, sur lensemble de la priode 2007-2010, labsence dinformations sur les heures supplmentaires et les primes alloues aux agents de la communaut urbaine dans le bilan social. Le chapitre consacr au bilan de la rmunration et de la masse salariale ne prsente aucun lment sur le sujet. La chambre suggre la communaut urbaine dintgrer dans le bilan social des lments relatifs aux heures supplmentaires et aux primes allous aux agents, ce qui, selon le Grand Lyon, sera fait dans le bilan social 2012, tabli en 2013. 6.4.3.2Une mise en uvre tardive et imprcise du nouveau rgime
Jusquau 31 dcembre 2001, le dcret n50-1248 du 6 octobre 1950 dterminait le rgime des IHTS des agents de lEtat et des collectivits territoriales. Aux termes de larticle 8 de ce dcret, les travaux supplmentaires effectus de jour, pendant un mois, taient limits 25 heures et les heures supplmentaires de nuit aprs 22 heures et les dimanches et jours fris ntaient pas plafonnes. A compter du 1er janvier 2002, le dcret n 2002-60
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du 14 janvier 2002 modifi prcise en son article 6 que le nombre dheures supplmentaires accomplies dans les conditions fixes au prsent dcret ne peuvent dpasser un contingent mensuel de 25 heures. Les heures de nuit, dimanches et jours fris ne sont plus exclues du contingent de 25 heures maximum par mois . La communaut urbaine de Lyon na mis en application le dcret du 14 janvier 2002 que par dlibration du 11 fvrier 2008, ds lors que la dlibration n 2006-3846 du 12 dcembre 2006 prvoyant la suppression dun certain nombre de primes locales et forfaits divers dIHTS na pas t mise en uvre avant 2008. Par ailleurs, larticle 2 du dcret n91-875 modifi prvoit que, pour la fonction publique territoriale, il revient chaque collectivit de prendre une dlibration dterminant, par cadre demploi et fonction, la liste des emplois qui, en raison des missions exerces, ouvrent droit aux heures supplmentaires dans les conditions fixes par larticle 2 du dcret n2002-60 du 14 janvier 2002. Or, la dlibration de 2008 prcite ne fixe pas la liste des emplois qui ouvrent droit aux heures supplmentaires. Elle prvoit que : les drogations donnant lieu un dpassement du contingent maximum de 25 heures supplmentaires sont les suivantes : Directions de la logistique et des btiments, de leau, de la propret et de la voirie dans les cas ci-aprs : intempries, catastrophes naturelle, dfaillance technique, absences de personnels dans les cycles en roulement 3x8 . Ne sont donc mentionnes que les directions et non les emplois. Par ailleurs, si une condition tenant des circonstances climatiques ou techniques est mentionne, le nombre maximum dheures autorises nest pas prcis. Par suite, la chambre constate labsence de prcision quant la liste des emplois pouvant donner lieu des heures supplmentaires ainsi que de ceux pouvant droger au contingent maximum de 25 heures mensuelles. De mme, le dpassement des 25 heures est autoris dans certains cas bien spcifiques (circonstances climatiques ou techniques particulires). Or, la chambre constate que les heures supplmentaires effectues ne correspondent pas forcment aux cas prciss. Enfin, si la dlibration de 2006 a prvu la suppression de certains forfaits dIHTS pour diverses catgories de personnels techniques, une deuxime dlibration du 11 fvrier 2008 a de nouveau prvu de rgulariser des attributions forfaitaires dheures supplmentaires encore existantes. La compensation seffectuera, selon le cas, par lattribution dun rgime indemnitaire de fonctions ou dun rgime indemnitaire titre personnel . En effet, contrairement ce qui avait t dlibr en 2006, tous les forfaits dheures supplmentaires nont pas t supprims. Cela est mentionn galement dans le compte rendu du comit technique paritaire du 18 janvier 2008, pour plusieurs catgories dagents et notamment les agents en roulement 3x8, mais galement les agents du restaurant administratif, qui bnficient dheures supplmentaires forfaitaires lorsquils travaillent la nuit ou le dimanche et les jours fris et qui se sont vus proposer un rgime indemnitaire de fonction quivalent. La chambre observe que la communaut urbaine a attendu six ans pour se mettre en conformit avec la nouvelle rglementation limitant les IHTS 25 heures mensuelles sauf exceptions dment justifies. Elle a ainsi attendu 2008 pour tenter de rglementer par une nouvelle dlibration le systme des heures supplmentaires forfaitises alors que le dcret de 2002 rappelait12 notamment que les indemnits horaires pour travaux supplmentaires, () impliquaient la ralisation effective dheures supplmentaires... .
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Le dcret du 6 octobre 1950 relatif aux indemnits horaires pour travaux supplmentaires prcisait dj que ne peuvent tre considres comme travaux supplmentaires et rmunrs comme tels, les heures de permanence ou de prsence sur les lieux de travail qui ne s'accompagnent pas de travail effectif.
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La dlibration du 11 fvrier 2008 est en outre plus une rgularisation de forfaits d'heures supplmentaires quune mise en uvre du principe selon lequel les heures supplmentaires doivent tre effectivement ralises. La chambre constate en effet lexistence dIHTS forfaitaires depuis lexercice 2009 malgr lintervention de cette dlibration. Par ailleurs, la chambre constate labsence de dlibration dfinissant prcisment la liste des emplois pouvant donner lieu des heures supplmentaires ainsi que de ceux pouvant droger au contingent maximum de 25 heures mensuelles. De mme, certains agents bnficient, dans la pratique, du dpassement de plus de 25 heures dIHTS au-del des conditions prvues dans la dlibration. La chambre invite la communaut urbaine mettre fin aux pratiques irrgulires en se mettant en conformit avec la rglementation en matire dheures supplmentaires. Elle prend acte de la rponse de la communaut urbaine par laquelle celle-ci admet les insuffisances du pilotage et du contrle des heures supplmentaires et sengage dfinir les emplois ouvrant droit aux heures supplmentaires ainsi qu renforcer les dispositifs de contrle. 6.4.3.3Un dfaut de contrle dans le processus de demande et de validation
Au cours de linstruction, la chambre a demand les lments suivants la communaut urbaine :
la transmission des diffrentes fiches de service dcrivant pour lanne 2009 le

processus de demande, de validation et de contrle des IHTS avec indication des volutions correspondantes ; la production des demandes dautorisation de faire effectuer des heures supplmentaires ainsi que les astreintes et le certificat de service fait pour divers agents en 2009. La communaut urbaine na pas t en mesure de fournir les pices justificatives en cause. Les seuls lments produits correspondent des extractions issues du logiciel HR utilis par la collectivit. Contrairement ce quelle indique, cette dernire ne semble donc pas toujours utiliser limprim demande dautorisation de faire effectuer et de rmunrer des travaux supplmentaires . Lorsque cet imprim existe, les indications quils comportent ne prsentent souvent aucun caractre de fiabilit. Par ailleurs, il savre aprs contrle que les justificatifs joints aux liasses du trsorier correspondent galement aux tats extraits du logiciel utilis et non ltat dclaratif des IHTS vis par le suprieur hirarchique, notamment pour le service propret. 6.4.3.4Un recours abusif aux heures supplmentaires pour lensemble des directions
La chambre a procd des vrifications pour lanne 2009. Il apparait que plusieurs agents effectuent un nombre dheures supplmentaires annuel trs important. Six cas de 318 heures (soit 28h/par mois) 596 h (soit 50h/mois) ont notamment t relevs et 113 agents peroivent au moins 190 heures supplmentaires dans lanne, soit plus de 15h/mois, au sein de la collectivit. On peut sinterroger sur un tel niveau de dpassement, tant du point de vue de la gestion prvisionnelle des effectifs que du point de vue du droit du travail. Seule la direction de la voirie semble avoir fait lobjet dune analyse de gestion prvisionnelle pour ce qui
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concerne le service oprant dans les tunnels. En effet, il ressort des rflexions du Grand Lyon quil faudrait deux quipes de travail supplmentaires pour viter des heures supplmentaires. Cela reviendrait plus cher et les agents ne pourraient pas tre employs pendant toute la dure de leur temps de travail. Il faudrait pouvoir les rpartir sur d'autres tches alors quune technicit spcifique est rclame pour intervenir et bien connatre louvrage. Lanne 2010 a, en outre, t propice aux heures supplmentaires au sein du service de la voirie puisque de nombreux problmes de ventilation sont apparus dans les tunnels. Par ailleurs, afin de minimiser la gne et assurer une plus grande scurit des usagers et des agents la plupart des travaux de maintenance sont effectus la nuit. La frquence des travaux, si elle est plus importante depuis quelques annes (problmes de ventilation, rnovation lourde du tunnel de la Croix-Rousse) ne justifie pas, selon le Grand Lyon, la cration d'un cycle intgrant un travail de nuit. Pour reconnatre la pnibilit du travail de nuit et du travail dans l'environnement des tunnels (conditions insalubres, pression constante pour limiter la fermeture des tunnels), les travaux de nuit sont actuellement rmunrs sous forme d'heures supplmentaires. Le Grand Lyon, ayant toutefois conscience de cette anomalie, a engag une dmarche auprs de la prfecture pour voquer les conditions d'application d'une prime spcifique tunnels (PTET : prime technique de l'entretien des travaux et de l'exploitation des tunnels) pour les 11 agents concerns. Enfin, 68 agents bnficient dheures supplmentaires mensuelles toute lanne. Or, la chambre a pu observer que parmi ces agents, certains ont encore peru, pour lexercice 2009, des heures supplmentaires sous une forme forfaitaire, eu gard leur caractre systmatique dun mois sur lautre, alors que deux dlibrations en 2006 et 2008 ont t prises pour la suppression de ce type dindemnit. Ces pratiques irrgulires sapparentent un complment de salaire, et non au dfraiement dheures accomplies. Il conviendrait que la communaut urbaine scurise son dispositif et vrifie le bienfond dun recours important aux heures supplmentaires pour certains agents. Les cas de dpassement les plus importants (hors le cas des agents intervenant dans les tunnels), associs une dfaillance du processus de visa de la dpense, conduisent sinterroger sur un ventuel contournement des rgles affiches par le Grand Lyon tendant supprimer la forfaitisation des heures supplmentaires. 6.4.3.5Un nombre dheures et des montants verss en augmentation
Selon la rglementation, les heures supplmentaires correspondent un besoin occasionnel. Lorsquil sagit dheures supplmentaires effectues rgulirement toute lanne, elles correspondent un temps de travail annuel qui peut alors tre transform en quivalent temps plein. Le nombre dheures supplmentaires attribues aux agents de la communaut urbaine slve 145 270, soit un total de 91 postes quivalent temps plein, pour l'anne 200913. Lvolution, sur la priode 2008 2010 est prsente ci-aprs.
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145 270 heures /1600 heures/an/salari
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Rpartition des heures supplmentaires par direction

Montant en Directions 2008 Propret Eau Voirie Ressources humaines Systmes information et tl Logistique et des btiments Services aux entreprises Planification et politiques d'agglomration Divers TOTAL 1 834 391 71 376 84 710 10 129 9 608 117 273 2 978 3 816 1 952 2 136 232 2009 2 292 927 60 710 158 254 8 019 6 634 165 159 3 111 8 651 2 003 2 705 467 2010 2 172 921 68 362 181 045 8 896 5 691 139 010 3 518 7 273 2 883 2 589 599 taux de variation 2008/2010 18% -4% 114% -12% -41% 19% 18% 91% 48% 21% 2008 106 948 3 981 4 812 753 788 6 836 284 262 203 124 866
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Nombre d'heures relles 2009 123 861 3 171 7 281 522 508 8 888 269 581 189 145 269 2010 110 535 3 406 8 227 586 428 7 705 304 492 236 131 918 taux de variation 2008/2010 3% -14% 71% -22% -46% 13% 7% 88% 16% 6%
(Source : Communaut urbaine de Lyon)
Les donnes disponibles pour les exercices 2008, 2009 et 2010, transmises par la communaut urbaine, font tat dune tendance inflationniste, soit + 21 % dheures supplmentaires payes entre 2008 et 2010 (cf. tableau). Le montant total vers reprsente, en 2010, une masse financire de 2,6 M, avec une concentration significative au sein de la direction de la propret puisque 84 % des IHTS sont des heures effectues au sein de cette dernire qui, dans le mme temps, compte labsentisme le plus fort. En la matire, lanalyse des procdures correspondantes se rsume souligner ce qui demeure ltat dintention. Les diffrents plans dactions proposs nont pas encore t dclins dans les directions lexception de lattribution denveloppes mensuelles et de leur suivi. Dans le cadre de lorganisation dcentralise des directions, certains agents, qui nont pas dailleurs les dlgations requises, peuvent saisir leurs IHTS sur lapplication interne la collectivit HR . Le rle de la direction des ressources humaines se limite aujourdhui lenregistrement et au suivi du paiement des heures dclares, sans aucun contrle fin sur les situations et les pratiques. La chambre souligne que la communaut urbaine a t dans lincapacit de lui fournir le bilan des IHTS payes en 2007. En effet, il ny avait pas de bilan gnral de la consommation des heures supplmentaires. Malgr la suppression des heures supplmentaires forfaitaires souhaite en 2006, la communaut urbaine connat une progression significative de leur montant. Le montant total atteint en 2010 est de 2,6 M, soit 91 quivalents temps plein malgr lapplication du rgime ARTT cens en limiter la porte.
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La collectivit prcise les lments suivants : - L'outil infocentre a t mis en place en 2008 ; les donnes 2007 ne sont pas disponibles dans l'infocentre - Le service des assembles n'a pas d'heures supplmentaires (RIF) - Les montants 2011 sont les montants raliss de janvier octobre - Les chiffres de la propret diffrent lgrement de ceux qui ont t communiqus directement : la direction ne peut faire ses requtes que sur son effectif actuel les annes prcdentes, les requtes qu'elle ralise ne ramnent pas les donnes concernant les agents partis ; les requtes de la DRH englobent la totalit des effectifs concerns.
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Cette progression se nourrit des carences des modalits de contrle des absences dclares et dune faible capacit de pilotage au niveau de la saisie des IHTS, mais galement du manque dexploitation des donnes par la direction des ressources humaines. Les pistes damlioration suggres par la chambre sont la responsabilisation des agents, une meilleure dfinition des obligations hebdomadaires de services, la mise en place doutils informatiques adquats permettant le contrle et le rapprochement des donnes, ainsi que la remise jour des modalits du circuit de saisie et de validation des IHTS sur le logiciel HR (suivi des absences et des formations, signature des demandes, pointage journalier). 6.4.4La modulation des primes
Le rgime indemnitaire est en fait actuellement un rgime indemnitaire de grade. Selon le Grand Lyon, il sera en partie conserv dans le cadre d'un rgime indemnitaire variable puisque que ce dernier comprendra une part fixe. Seront toutefois mis en place prochainement des niveaux de responsabilit dans le cadre de la prime de fonction et de responsabilit (PFR). Il y aura quatre niveaux pour la catgorie A et trois pour le cadre demplois de technicien. Le poids du poste sera privilgi, notamment les aspects lis au management. Les montants pourront toutefois paratre symboliques, autour de 80 110 par niveau pour la catgorie A et de 10 30 pour la catgorie B. Mais, il s'agit ici dun changement de culture au Grand Lyon. Il ny aura que quatre niveaux en A pour ne pas verrouiller la mobilit des agents dans les diffrentes directions et ce, notamment sur la base des retours dexpriences de la fonction publique dEtat. Sur la part rsultat, des rflexions sont en cours sur les montants pour ne pas engendrer de l'individualisme. La plupart des collectivits mettent en place une part rsultat qui ne dpasse pas 20 %. Il est probable que le Grand Lyon sinspirera de ces expriences. Le Grand Lyon tait dans une culture trs galitaire jusqu' aujourd'hui. Le coefficient de modulation des attachs tait de 4,5 sur lIFTS. Il ne sagissait pas dun rel coefficient de modulation puisquil tait quasiinvariablement appliqu tous. L'absentisme nest pas pris en compte lheure actuelle. Seul laccroissement des tches pour la personne qui effectue un remplacement en plus de ses missions donne lieu une indemnisation. Lvaluation na aucun impact sur la rmunration. Elle a t mise en place en mme temps que la notation, ce qui a lavantage davoir sensibilis les managers. Avec la part rsultat, il y aura, lavenir, un impact. Sur la carrire, la notation a une incidence pour les avancements de grade (cest la progression qui est analyse plutt que la valeur numrique ou le niveau de la notation), mais trs peu pour les avancements d'chelon. En majorit, les agents avancent lanciennet minimum, mais la direction des ressources humaines s'assure de la cohrence en cas de baisse de la notation. Il y a alors avancement lanciennet maximum. La modulation des primes variables tait inexistante. Le Grand Lyon tait dans une culture trs galitaire jusqu' aujourd'hui. Dans ces conditions, le rgime indemnitaire napparaissait pas comme un rel outil de gestion des ressources humaines et un lment actif du management. La communaut urbaine se situait plus dans une gestion collective du pouvoir dachat que dans une logique de gestion individualise. Le rgime indemnitaire devrait, lavenir, tre en partie modulable.
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7-
LE SERVICE PROPRETE
La direction de la propret (DP) est structure en deux mtiers, le nettoiement et la gestion des dchets (collecte et traitement). Certaines des missions sont partages entre une gestion en rgie au sein des services et une gestion externalise. 7.1La rpartition entre les comptences externalises et celles exerces en rgie
La rpartition de la collecte des dchets pour moiti entre la rgie et les prestataires rsulte d'un arbitrage politique reposant sur une analyse technique. Selon le Grand Lyon, le motif est de ne pas perdre le mtier, d'avoir des lments comparatifs, pas uniquement sur les cots, mais galement sur l'organisation du service de collecte et de traitement des ordures mnagres. Lorsque l'on connat lorganisation de la collecte jusquau mode d'incinration des ordures mnagres, on est mieux mme dvaluer les performances et propositions des prestataires privs. 7.2Lorganisation du service propret Les missions
7.2.1-
Outre ses missions de collecte des dchets, la direction de la propret assure le nettoiement des voies, places et marchs, lenlvement des dchets sur le domaine communautaire de voirie, la gestion des corbeilles de propret et la viabilit hivernale, le dsherbage, le fauchage des talus, le nettoiement des WC publics et lentretien des bouches de lavage sur la voirie. La direction de la voirie assure, quant elle, le maintien en tat du patrimoine public : travaux de maintenance, d'entretien, damnagement et requalification. Elle gre les carrefours feux, les plantations d'alignement, les ouvrages d'art et assure galement lexploitation et la maintenance et la mise en scurit des tunnels routiers. Par contre, le dneigement est assur par la direction de la propret. Il n'y a pas de mise en commun de personnels entre ces deux directions. La comptence voirie ayant t transfre la communaut urbaine, les communes ninterviennent pas en matire de propret du domaine communautaire de voirie, mais elles conservent toutes leurs attributions en matire de propret des domaines publics non transfrs, notamment les espaces verts, et leur domaine priv (btiments communaux). 7.2.2Le taux dabsentisme de la direction de la propret
En 2010, le taux dabsentisme pour lensemble du personnel du Grand Lyon est de 8,8 %, soit environ 413 emplois quivalent temps plein (ETP). Avec 11 %, la direction de la propret enregistre le plus fort taux. Sans mconnatre la spcificit de la filire technique, et en particulier celle des mtiers de la propret qui prsentent une pnibilit notable, le nombre de jours dabsence pour motif de maladie ordinaire est galement plus lev dans cette direction : un peu plus de 21 jours dabsence par agent, contre 10 jours la direction de la voirie et prs de 14 jours la direction de leau. Par ailleurs, en vue dassurer la continuit du service, le Grand Lyon a pass en 2005 un march de prestations de service bons de commande ayant pour objet la ralisation de prestations ponctuelles de collecte de dchets et de nettoyage sur le territoire. Ce march tait dun montant annuel minimum de 600 000 HT et dun montant maximum de
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1 800 000 HT. Les montants rellement dpenss au titre des prestations ponctuelles de collecte ont vari entre 1,2 M et 1,5 M entre 2007 et 2010. Le cot engendr par les absences pourrait donc tre mesur laune de ce march, auquel il conviendrait dajouter le versement du traitement aux 217 agents qui nont pas assur de service (la collectivit dans son ensemble a pay un service qui na pas t assur et qui a donn lieu au versement de prestations sociales compensant le traitement). En calculant ce cot partir du cot moyen dun agent au Grand Lyon (2 000 en moyenne mensuelle on obtient plus de 5 M. En le calculant sur un salaire de 1 300 mensuel (salaire de dbut de carrire sans les charges), on obtient plus de 3 M. En 2012, la collectivit devait mettre en place un march dintrim pour le remplacement des personnels absents de la direction de la propret. Ce changement va entraner un transfert de charge des prestations des personnels intrimaires de la direction de la propret du chapitre 011 (charges caractre gnral) vers le chapitre 012 (charges de personnel et frais assimils), ce qui vient gonfler le poste de la masse salariale de 1,5 M. Ceci devrait contribuer une progression de prs de 4 % des charges de personnel en 2012. La direction de la propret a un taux dabsentisme suprieur de plus de deux points celui calcul pour lensemble du Grand Lyon. La spcificit de la direction de la propret se vrifie galement pour les absences pour le seul motif de maladie ordinaire. 7.2.3Le fini-parti
Au sein de la communaut urbaine de Lyon, les agents des services publics de collecte des dchets mnagers et assimils appliquent le rgime du fini-parti , selon lequel, lorsque les agents ont termin la collecte, ils peuvent quitter leur poste, sans avoir, par suite, ncessairement effectu les 35 heures hebdomadaires payes par la collectivit. Comme la rappel la Cour des comptes15, le systme du fini-parti comporte de nombreux inconvnients : il encourage parfois une mauvaise qualit du travail rendu, augmente le risque daccidents et consacre une certaine iniquit par rapport aux autres agents municipaux. Le maintien de ce systme doit conduire les collectivits qui lappliquent vrifier priodiquement que les tournes reprsentent des charges de travail raisonnablement proches dun plein temps et quilibres entre tous les salaris. La mise en place des collectes slectives, notamment en apport volontaire, ncessite particulirement de tels rquilibrages . Dans son rapport, la Cour des comptes relve galement quen imposant la fin du rgime du fini-parti , la communaut dagglomration de SophiaAntipolis (Alpes-Maritimes) a vu son nombre daccidents avec arrts de travail divis par trois, les agents nayant plus intrt finir plus vite les tournes. Interroge par la chambre sur la pratique du fini-parti par rapport aux problmatiques des 35 heures et des accidents de travail, la communaut urbaine a indiqu : les rondes de collecte en rgie ont t optimises sur une moyenne de 28 30 heures au four16 (sans compter le trajet de retour du camion depuis le centre dincinration, le lavage du vhicule et la douche, sachant que les boueurs sont dispenss du trajet entre le dernier container collect et le centre dincinration). Il faut donc rajouter 3 h 4 h en moyenne par semaine depuis le vidage au four. Le temps de travail hebdomadaire est donc denviron, pour les chauffeurs, 32 34 h, soit trs proche des 35 h hebdomadaires et de la fin du finiparti . Loptimisation a impact surtout la subdivision de Col-Est, au dpart en 2008-2009, ce qui pourrait tre lorigine dune partie des tensions (mentionnes dans des articles de presse). Avant loptimisation, le temps de travail des chauffeurs variait entre 21 h et 31 h. La
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Rapport sur la gestion des dchets des collectivits territoriales de septembre 2011 Du dbut de la collecte jusqu larrive du camion au centre dincinration
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pratique du fini-parti a certainement un impact sur le nombre daccidents avec arrts de travail, mais avec la gnralisation de loptimisation, le temps de travail hebdomadaire devrait sapprocher des 35 h, donc mettre fin au fini-parti . Il faut envisager, nanmoins, et indpendamment de la disparation du fini-parti , un parcours de mobilit pour les ripeurs de la collecte des dchets, pour anticiper les problmes de reclassement, compte-tenu de la pnibilit du travail . Selon les documents examins lors de linstruction, la direction de la propret a cherch limiter la pratique du fini-parti . Toutefois, les ripeurs quittent toujours plus tt le service que les chauffeurs, gagnant ainsi trois heures chaque semaine. Leur temps de travail hebdomadaire ne sapproche donc pas des 34 h, quand bien mme il est inutile de les astreindre aux allers-retours jusquau centre dincinration des ordures mnagres. Par ailleurs, une visite dune subdivision de collecte et de l'unit traitement et de valorisation nergtique de Lyon-Sud a permis lquipe de contrle de la chambre rgionale des comptes de constater que certains camions arrivaient sur laire de lavage de la subdivision ds 10h30 (une fois la benne vide) et quun gros flux de camions dchargeait leurs ordures au four entre 11h00 et 11h30 (sachant que la journe de travail commence entre 5h45 et 6h00). Par ailleurs, sur certaines rondes optimises il a pu tre observ que des quipes de travail adoptaient un rythme de travail plus soutenu de manire dgager du temps libre. Enfin, le protocole daccord pass entre le Grand Lyon et le syndicat FNACT-CFTC le 22 octobre 2008 prvoit que loptimisation des rondes de la division collecte doit seffectuer sur la base de 30 heures hebdomadaires au lieu des 32 heures initialement prvues et que cet horaire comprend les heures de vidage au centre de traitement. Cela peut sans doute expliquer, au moins pour partie, que le nombre daccidents du travail soit rest relativement stable la direction de la propret depuis 2007 et ait mme lgrement augment entre 2009 et 2010 (149 accidents en 2010 sur les 216 accidents dans lensemble du Grand Lyon)17. Enfin, la chambre constate que les fiches de poste dans le cadre des recrutements prvoient toujours la possibilit du travail en fini-parti travers lorganisation des concours du personnel de catgorie C pour les agents de collecte18. La chambre recommande au Grand Lyon de supprimer toute mention du fini-parti dans les avis de recrutement des personnels techniques. Par ailleurs, les objectifs du Grand Lyon de limiter les accidents du travail et les problmes de reclassement quils engendrent et dassurer une plus grande quit au niveau de la charge de travail, outre dviter la mauvaise qualit de travail, impliquent davantage de contrle des tournes de ramassage, y compris celles qui ont t optimises. Ces actions sont ncessaires au vu du taux dabsentisme et du taux daccidents du travail, qui a lgrement augment entre 2009 et 2010. 7.2.4Les changements intervenus depuis 2004 dans lorganisation du travail au sein de la direction de la propret
En 2004, le Grand Lyon a adopt le principe de sparation de la collecte et du nettoiement. Il y a eu une rorganisation sparant les fonctions de cantonnier de celles d'boueur, dont le but tait damliorer le nettoiement et dassurer une monte en comptence des agents dans les deux domaines. Toutefois, au fil des annes, le Grand Lyon a d augmenter les passerelles entre les deux services, afin de grer au mieux le personnel. C'est ainsi qu'un pool de chauffeurs a t mis en uvre afin d'assurer des remplacements aussi bien la collecte quau nettoiement. En 2007, des emplois ont t redploys afin de limiter les dpenses dintrim. Dans limmdiat, il y aura un peu plus de souplesse sur les chauffeurs, avec le regroupement des chauffeurs remplaants au sein
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Voir centres de responsabilit-bilan 2010 page 48 me Concours de mars 2010 emploi au poste dadjoint technique de 2 classe, agent de nettoiement ou de collecte
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dune mme quipe de secours. De plus, les fonctions support ont t regroupes, au sein de la direction de la propret, dans un mme ple ressources (ressources humaines, marchs-finances, moyens gnraux). Enfin, un poste de contrleur de gestion a t cr. Dans sa rponse, le Grand Lyon a prcis avoir acclr la constitution dune quipe de secours de ripeurs remplaants qui sera mise en place ds le mois doctobre 2012 en complment de lquipe de secours actuelle constitue uniquement de chauffeurs. La logique mtiers adopte en 2004 au sein de la direction de la propret sest heurte au problme de labsentisme. Aussi, afin de ne pas augmenter les dpenses de personnel, la direction a d mettre en uvre des transversalits entre ses services et regrouper les fonctions support. 7.2.5Les moyens matriels du service
Les bennes ordures mnagres, qui constituent un parc de 108 vhicules relativement homogne, sont la proprit du Grand Lyon. Leur maintenance est assure, sauf interventions spcifiques, en rgie par lunit logistique et vhicules industriels de la direction de la propret. A linverse, de faon exprimentale depuis 2009, des vhicules spcialiss pour lesquels lvolution technologique est rapide, dont le nombre dunits est faible et dont la maintenance ncessite des outils spcifiques, sont lous en locationmaintenance avec garantie dune disponibilit proche de 100 %. Cest le cas par exemple pour les balayeuses de trottoirs et les vhicules lectriques. Il y a en effet beaucoup de dispositifs lectroniques sur les engins de nettoiement, ce qui entrane des cots consquents en formation et pices dtaches et le taux d'immobilisations peut atteindre plus de 50 % sur certains matriels. Le Grand Lyon a adopt une logique de renouvellement triennal pour avoir un ge moyen de cinq six ans sur les bennes ordures mnagres. Pour le nettoiement, le Grand Lyon reconnat quil sera ncessaire, lavenir, de standardiser davantage le parc de matriel, afin de diminuer les cots d'entretien. Cependant, en ce qui concerne les bennes ordures mnagres, la normalisation est selon le Grand Lyon suffisamment aboutie pour que les cots de maintenance ne ptissent pas de lhtrognit du parc. Dans ce cas, les acquisitions passent par lintermdiaire de lunion des groupements dachats publics (UGAP) (bennes ordures mnagres, grosses balayeuses). Il ressort toutefois des documents annexs au rapport denqute administrative sur la subdivision de Col-Est, conduite par la direction des ressources humaines en juin 2010, que plusieurs bennes ordures mnagres taient en panne ds la livraison et que deux bennes de la commande 2008 ntaient pas livres mi-mai 2009. Le responsable de la subdivision avait propos que lors des prochaines rceptions de matriel, il puisse y avoir des essais et que les utilisateurs puissent tre consults avant les achats. Il avait lui-mme runi son personnel pour couter ses dolances et adress un procs-verbal de runion ses suprieurs hirarchiques. Ce procs-verbal mentionnait notamment que trois bennes nouvelles taient quotidiennement au garage, deux dentre elles nayant jamais pu finir un circuit complet, que la benne trmie haute tait trop longue, ce qui posait des problmes sur certaines voies et quil y avait une absence de visibilit larrire sur certains types de vhicules. En conclusion, le matriel nest donc pas toujours adapt aux besoins. Le programme 2011 de contrle de gestion de la direction de la propret intgre une valuation de lexprimentation de location-maintenance, qui portera notamment sur ses avantages comparatifs en termes de maintenance/ entretien des vhicules par rapport un entretien en rgie.
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En ce qui concerne les achats de bennes ordures mnagres, le fait que ces acquisitions se fassent auprs de lUGAP ne devrait pas pour autant dispenser la direction de la propret de se livrer une analyse approfondie des besoins. 7.3Les problmes gnraux concernant les marchs Les estimations faites par le service et la neutralisation des critres autres que le prix
7.3.1-
La chambre a procd lexamen de quinze procdures dappel doffres sur la priode 2006-2011. Il sagit majoritairement de marchs bons de commande avec minimum et maximum, sauf dans un cas (march de transport, de traitement et de valorisation des mchefers). Ainsi quil ressort des diffrents rglements de consultation, les critres de choix des offres sont pondrs hauteur de 40 % 60 % pour le prix et de 60 % 40 % pour les autres critres servant dpartager les offres selon la qualit des prestations ou leur valeur technique. Pour les deux appels doffres de 2007 pour la collecte des dchets mnagers, les critres autres que celui du prix (50 %) sont les suivants :
organisation du service envisage pour assurer les prestations demandes (30 %) ; organisation du service envisage pour le contrle et le suivi des prestations
demandes par type de prestations (10 %) ;
performances en matire de limitation de la pollution, apprcies sur la base de la

note environnementale du candidat (10 %). En ce qui concerne le prix, les montants des estimations et ceux des offres des entreprises sont souvent trs loigns. Outre les lments qui seront signals dans le cas des marchs de collecte des dchets mnagers de 2007 et pour le march de collecte et de traitement des dchets dangereux mnagers (2008), les carts se situent ainsi entre 25 % et 41 % par rapport aux estimations de ladministration. Les quatre entreprises qui ont soumissionn ont dailleurs toutes t interroges dans le cadre de la procdure des offres anormalement basses de larticle 55 du code des marchs publics et ont confirm leur prix unitaire dans le cadre de cette procdure. Dans sa rponse, le Grand Lyon a toutefois fait valoir que, pour lensemble des procdures dappels doffres de la direction de la propret notifies en 2011, les deux-tiers des offres remises se situent plus ou moins 20% de lestimation de ses services. Par ailleurs, nombreux sont les marchs attribus, de fait, sur le seul critre du prix, la valeur technique tant neutralise par suite du dpt doffres juges de valeur quivalente. De faon assez rcurrente, les estimations des services sont suprieures aux prix des offres remises. De plus, les critres autres que le prix sont en rgle gnrale peu oprants, du moins pour les entreprises les mieux places. Plus prcisment, lorganisation du service et la valeur technique, dclines en diffrents critres pour permettre dapprcier les offres les mieux-disantes, ne servent souvent qu liminer une seule entreprise dans un secteur dactivit fortement domin par des grands groupes. Les critres autres que le prix seraient donc affiner, notamment sur certains marchs pour lesquels des prestations de qualit sont attendues. Une rflexion est dailleurs en cours au sein du Grand Lyon, notamment pour mieux cibler les critres environnementaux qui sont de plus en plus souvent introduits dans les critres de slection des offres.
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7.3.2-
Les suites donnes aux observations du rapport de la chambre de 2004
Le rapport prcdent de la chambre pointait notamment labsence d'anticipation de la remise en concurrence des marchs par lesquels les titulaires fournissent une prestation au moyen d'installations dont ils sont propritaires. Pour le tri des dchets recyclables, le tableau ci-dessous prsente lvolution des principales caractristiques du march.
Allotissement Dure du march Situation avant 2007 4 lots gographiques 7 ans Situation actuelle 2 lots gographiques 4 ans
Lors du dernier renouvellement, la modification de lallotissement et de la dure du march a permis une relle remise en concurrence. Ainsi, lun des deux lots du march notifi en septembre 2007 a t attribu une entreprise ne disposant pas dun centre de tri prexistant dans lagglomration. La prestation pour la valorisation des dchets verts est aujourdhui ralise sur des plateformes de compostage appartenant aux entreprises titulaires du march. Selon le Grand Lyon, le poids capitalistique des quipements ncessaires reste limit, ce qui favorise la remise en concurrence et, lors de la prochaine consultation, un nouvel allotissement devrait permettre douvrir la prestation des oprateurs plus petits. La prestation transfert, transport et traitement de dchets mnagers utilise notamment des centres de transfert et des centres de traitement de dchets, qui sont la proprit des prestataires. Afin de favoriser la remise en concurrence de ce march, un nouvel allotissement a t dfini lors de la dernire consultation. Celui-ci est dornavant en grande partie fonction du type de dchets et non du mode de traitement, en adquation avec le besoin du Grand Lyon. Cet allotissement permet de mettre en concurrence diffrents modes de traitement pour un mme type de dchets. La prestation reprise et recyclage des ferrailles ne peut tre ralise, en fin de chane, que dans des installations sidrurgiques. Nanmoins, la concurrence sexerce lchelle nationale, voire europenne. Lors du dernier renouvellement de ce march, une autre entreprise que le titulaire en place a t attributaire. 7.4Les cas particuliers de marchs examins par la chambre Les marchs de collecte des dchets mnagers 7.4.1.1Lattribution des marchs de 2007
7.4.1-
La chambre avait, dans son rapport dobservations de 2004, relev un cart dans les diffrents lots du march de collecte des dchets mnagers pass en 2000 entre lobjectif attendu dune plus grande concurrence et la ralit des rsultats de lappel doffres, enregistrant une trs faible rotation des candidats retenus. Durant linstruction, elle a interrog lordonnateur sur lventuelle rptition dun tel constat, loccasion de la nouvelle procdure dappel doffres ayant abouti la signature du march de 2007. Pour lordonnateur, la concurrence a jou pleinement puisquil y a eu une nette diminution du cot des marchs de collecte depuis 2006 la suite d'une modification du cahier des charges de la consultation. Le service complet en centre-ville est effectu soit par les agents en rgie, soit par les prestataires. En ayant modifi la rpartition gographique
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des lots en service complet (les ripeurs sortent les poubelles des coproprits et les ramnent aprs vidage) et accru la part entreprise en matire de service complet (toute la presqule de Lyon), le cot global de la collecte des ordures mnagres et de la collecte slective est pass de 92 la tonne 62 la tonne, dans le cadre dune rmunration la tonne collecte et non plus au forfait mensuel, avec obligation de rsultat et non plus de moyens, soit prs de 30 M dconomies en 5 ans. Toutefois, les services du Grand Lyon sont conscients que le cot de la prestation de collecte est li la qualit du service rendu ainsi quau cot du personnel ; aussi, les niveaux actuels de prix obtenus en 2007 pour les marchs de collecte ne pourront pas tre diminus selon eux dans les annes venir, sauf rduire la qualit du service rendu ou la scurit des personnels. En ne sintressant quaux conomies ralises, on pourrait donc en conclure que le Grand Lyon, qui a cherch tirer les consquences de lobservation de la chambre de 2004, a atteint son objectif. Toutefois, pour tre aussi affirmatif, il conviendrait de savoir si, entre 2000 et 2007, le Grand Lyon na pas pay trop cher lenlvement de ses ordures mnagres. Pour cela, il faudrait pouvoir comparer avec dautres collectivits, voire avec la collectivit elle-mme lorsquelle effectuait le ramassage pour un secteur donn en rgie. Or, les services de collecte ne sont pas organiss de la mme faon en France. Le Grand Lyon effectue un service complet (sortie et rentre des bacs ordures mnagers) la diffrence d'autres collectivits. Il est donc difficile de comparer les cots pour des services de nature trs diffrente. Enfin, le Grand Lyon nest pas suffisamment avanc dans sa comptabilit analytique. Une volution sera sans doute possible dans les annes venir. En effet, le nouveau logiciel Filigrane dont sest dote la communaut urbaine, qui sera oprationnel au 1er dcembre 2012, intgrera les cots indirects et permettra de renforcer la comptabilit analytique. A linverse de linterrogation prcdente, on pouvait se poser la question de savoir si les offres de certaines entreprises, dont celles retenues lissue de lappel doffres de 2007, infrieures de 30 44 % suivant les lots par rapport lestimation du service, ntaient pas anormalement basses. Si tel ntait pas le cas, se poserait la question de la pertinence de la mthode dvaluation faite par la direction de la propret. Or, les estimations ont t faites par le service partir des marchs en cours dexcution, avec une actualisation des prix. La pertinence de la mthode dvaluation tait donc ncessairement sujette caution dans la mesure o rien ne garantissait que les offres du march prcdent ntaient pas survalues. A supposer que lestimation faite par le service nait pas t trop loigne du prix normal du march, il convenait alors que la communaut urbaine sinterroge sur la prsence doffres anormalement basses. Le pouvoir adjudicateur a en effet, lobligation de rejeter de telles offres par dcision motive aprs avoir demand par crit les prcisions quil juge utiles et vrifi les justifications fournies. Le Grand Lyon a confirm quil y avait bien eu mise en uvre de ces dispositions puisquil a demand aux entreprises leur dcomposition des prix. En fait, cette dmarche aurait pu tre vite si le Grand Lyon avait suffisamment scuris sa procdure. Or, le Grand Lyon sy est pris trois fois pour passer ce march. Celui-ci avait fait lobjet auparavant dune premire procdure sans suite, puis dune annulation de procdure la suite dun rfr de lentreprise sortante, ce qui a conduit lancer une nouvelle procdure le 21 juillet 2007. En ce qui concerne la premire procdure dclare sans suite, il y avait eu un prcdent avec une socit qui avait obtenu lannulation dun march au motif de labsence de mention des pices, tant dans lavis d'appel public la concurrence que dans le rglement de consultation des entreprises. Le mme problme a t rencontr dans le march d'enlvement des ordures mnagres. Le Grand Lyon a souhait ne pas courir le
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risque d'une annulation et a donc relanc la procdure en modifiant le rglement de consultation sur ce point. Le march, comportant trois lots, a fait l'objet d'un nouvel avis publi au Journal officiel de l'Union europenne le 4 avril 2007 et au bulletin officiel des annonces des marchs publics du 5 avril 2007. En juin 2007, la moiti du ramassage des ordures de l'agglomration tait confie deux socits, dont une nouvelle dans ce domaine, cartant ainsi le dlgataire historique. Ce dernier, qui assurait jusque-l 75 % des tournes confies aux oprateurs privs, a saisi la justice administrative en rfr. Une partie des salaris de cette entreprise s'tait dailleurs mise en grve en juin 2007, ce qui avait occasionn des perturbations des collectes dans l'ouest de l'agglomration. Si le personnel de la socit devait tre repris par les nouveaux dlgataires, les syndicats voulaient obtenir de la collectivit des garanties quant leur situation. Par une ordonnance du 11 juillet 2007, le prsident dlgu du tribunal administratif a effectivement annul la procdure en cours et invit la communaut urbaine de Lyon la reprendre au stade initial de la mise en concurrence des entreprises. A lissue de la nouvelle procdure, le march a t attribu le 15 octobre 2007 pour les lots n1 et n3 au prestataire historique et, pour le lot n2, un autre prestataire, intervenant en groupement, nouveau dans le domaine des dchets Lyon. La prsence de lots dsquilibrs, compte tenu quun lot reprsentait plus de 50 % du march total, devait permettre, selon le Grand Lyon, de rendre plus difficiles les ententes entre les entreprises. La prsence dun trs gros lot devait, en effet, conduire les plus grandes entreprises du secteur estimer qu'une seule d'entre elles l'emporterait, ce qui rendrait la concurrence plus vive. Lanalyse des offres a conduit la commission dappel doffres considrer les mmoires des principaux candidats quivalents sur le plan technique. Cest donc le prix qui, en dernier ressort, a dpartag les candidats, tant entendu quil a t nettement en dessous des estimations (- 50 %). Les carts ont t assez faibles entre les deux premiers candidats sur chaque lot. La communaut urbaine considre que les prix pratiqus sont bas et ne permettent plus, pour lavenir, de marges de manuvre. Selon elle, les candidats ont formul leur offre en augmentant les kilomtres parcourus par vhicule tout en diminuant les frais de personnel dans chaque quipe de ramassage. Les services du Grand Lyon ont ainsi constat que, dans le centre de Lyon, l'entreprise retenue a dissoci les ripeurs chargs du vidage des bacs dans la benne des agents sortant et rentrant les bacs. Il y a un seul agent l o il y en avait deux en rgie. Par contre, on peut craindre une fatigue plus grande du personnel. En rsum, par rapport la situation du march de 2000, on peut faire le constat que lentrepreneur historique est toujours prsent. Le prix du march la tonne a diminu, les lots gographiques ont t modifis et le Grand Lyon est pass dun march prix forfaitaire un march prix unitaire. Le Grand Lyon souhaite mettre en uvre de nouvelles rgles du jeu, en insistant sur le respect de la qualit de la prestation et en introduisant un nouveau critre social, ainsi quune forme dintressement sur la qualit de la collecte slective (diminution du taux de refus). Il est cependant difficile de traduire ce souhait en critres techniques. Le Grand Lyon bnficiera dun change d'exprience avec la Ville de Paris sur ses marchs d'enlvement des ordures mnagres, passs un an aprs ceux de Lyon. Pour mieux rpondre lun des objectifs du Grenelle de lenvironnement, il faudrait pouvoir intresser les prestataires la qualit de la collecte. Il serait souhaitable, selon le Grand Lyon, par exemple, que ces derniers donnent des consignes leur personnel, afin que celui-ci lve le couvercle des poubelles vertes, vrifie la prsence ventuelle d'un sac d'ordures mnagres dans les produits pouvant tre recycls, et le mette dans le bon bac. Le but est de diminuer le taux de refus la source et la perte de matire, lorsqu'elle est souille. Il n'est nanmoins pas dans
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l'intrt d'un prestataire de demander ses employs, dont le nombre est rduit, de soulever le couvercle de chaque bac, car cela se traduirait par une perte de temps, donc une rentabilit moindre. Il convient, galement, de mentionner que depuis la signature du march avec le groupement nouveau venu dans le domaine des dchets Lyon, des rachats dentreprises sont intervenus. Le phnomne de concentration des entreprises dj observ sest donc renforc et devrait peser lors de la prochaine mise en concurrence. Les estimations pralables au lancement de nouveaux marchs tant faites par les services du Grand Lyon partir des marchs en cours dexcution, avec une actualisation des prix, la pertinence de la mthode dvaluation est sujette caution. Le caractre contestable de ces estimations pour un type de march relativement simple et rptitif rend difficile lapprciation des rsultats de la mise en concurrence et ne permet pas de trancher la question de savoir si les offres actuelles sont particulirement avantageuses ou si les offres du march prcdent taient survalues. En tout tat de cause, il incombait, par la suite, la communaut urbaine dtre vigilante sur la ralit des tonnages de dchets enlevs par les attributaires, ce quelle a entendu faire en mettant en place des contrles internes des tonnages. Par ailleurs, le phnomne de neutralisation des critres de qualit technique au profit du critre prix pour les principaux candidats dun secteur dactivit oligopolistique rend encore plus ncessaire la scurisation des procdures de marchs publics. Cela na pas t le cas lors de la passation du march de collecte en 2007. Le manque de rigueur de la procdure a t sanctionn par une dcision de justice, qui a permis aux candidats de connatre les offres initiales de leurs concurrents et daligner leurs propositions. Le prestataire sortant, non retenu lors de la consultation initiale, a ainsi pu se voir attribuer deux lots lissue de la nouvelle procdure. Dans sa rponse, le Grand Lyon a prcis que dautres lments que la seule estimation partir des marchs en cours interviennent dans la dfinition de lestimation des services, notamment les comparaisons avec dautres collectivits, mme si celles-ci sont particulirement difficiles compte tenu de la spcificit du service complet. Les estimations ralises dans le cadre de la nouvelle procdure lance en dcembre 2011 se sont nettement loignes des prix du march en cours dexcution (de lordre de 30%) ce qui tend montrer que cest bien le prix du march 2007 qui tait particulirement bas. 7.4.2Les dysfonctionnements dans lexcution du march de prestations ponctuelles de collecte de dchets et de nettoyage
Un march dune dure de quatre ans portant sur la ralisation dinterventions ponctuelles de collecte de dchets et de nettoyage a t conclu en janvier 2007 par le Grand Lyon, aux fins de prestations humaines et de mises disposition de vhicules. Lenqute administrative mene par le Grand Lyon sur les dysfonctionnements de la subdivision Col-Est (cf. infra) a montr que les commandes relatives ce march taient effectues en dehors des rgles internes. Cest ainsi que plusieurs bons de commande du mois de juillet 2009 sont libells avec la mention le chef de subdivision , alors que le nom port nest pas le sien, mais celui dun technicien du service. Lenqute interne a aussi rvl que certains bons ne sont pas signs. Pourtant, selon lannexe de larrt de dlgation de signature aux agents communautaires en vigueur au 31 mars 2009, la signature des bons de commande la direction de la propret tait de la responsabilit dun cadre A, sauf dans un cas. Ce cas de non-respect des rgles internes nest pas isol puisquune commande de fourniture de produits chimiques du 8 juillet 2009 est signe par
44/46
ladjoint logistique en lieu et place du cadre A comptent. Au demeurant, la chambre avait dj not dans son rapport de 2004 que les constats d'excution des prestations se rsumaient au service fait appos sur les factures et que, dans les pices transmises par le comptable public, ce service fait apparaissait sous plusieurs signatures mais avec des tampons portant le nom du mme responsable, donc n'tait attest que par des vrificateurs locaux ne s'engageant pas sous leur nom personnel. Le service fait19 se rvle tre un dispositif protecteur des deniers publics qui interdit de payer une dpense publique avant que les prestations quelle rmunre naient t effectivement excutes par le partenaire de lorganisme public, ledit partenaire tant soit un fournisseur, soit un agent. Si la dette de lentit est cre par lengagement souscrit au moyen de la signature dun bon de commande ou dune dcision de recrutement, le partenaire ne pourra en exiger le paiement quaprs avoir lui-mme accompli ses obligations. Le service fait est ainsi un vnement matriel qui doit tre constat pour rendre la dette du Grand Lyon exigible. Lapprciation matrielle du service fait implique de vrifier que, dune part, les prestations sont rellement excutes et que, dautre part, elles sont excutes conformment aux exigences formules par le Grand Lyon. Or, lexamen de plusieurs factures fait apparatre trs souvent une mention du service fait avec la signature face la rubrique le responsable sans que le nom et la qualit de celui-ci apparaissent expressment. Il conviendrait donc de formaliser davantage les procdures et de faire comprendre aux diffrents acteurs que ce formalisme doit traduire, en pratique, un vritable travail de vrification, de lagent de matrise jusquau chef de subdivision, afin de justifier que les prestations ont t rellement excutes. Cela est dailleurs valable aussi bien pour la commande de prestations que pour le contrle des heures supplmentaires effectues par le personnel de la rgie. Il est recommand au Grand Lyon de scuriser ses procdures de commande et de visa du service fait. La communaut urbaine a insist, dans sa rponse, sur les actions engages en matire de formation dans les domaines de la comptabilit publique et de la commande publique, et, pour le personnel de la direction de la propret, sur les actions de formation quelle entend conduire auprs des agents de maitrise, appels intervenir dans le processus de contrle des prestations et de visa du service fait. 7.5Les dysfonctionnements administratifs de la subdivision COL-EST La saisie des heures supplmentaires
7.5.1-
Plusieurs dysfonctionnements sur la saisie des heures supplmentaires ont t constats la communaut urbaine partir du dossier ayant donn lieu lenqute interne sur la subdivision Col-Est. Les principaux lments relevs, notamment sur lexercice 2009, sont les suivants :
une note dinformation doctobre 2010 manant du service de la propret rappelle

que ce sont les subdivisions et les units qui autorisent la ralisation dheures supplmentaires leurs agents. Or, il apparait que, au moins jusquen octobre 2010, ce sont les agents qui dclarent leurs IHTS, sans avoir demand, au pralable, lautorisation deffectuer ces heures au suprieur hirarchique ;
19
Articles 12, 13, 33 et 160 du dcret n 62-1587 du 29 dcembre 1962 portant rglement gnral sur la comptabilit publique (RGCP).
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le rcapitulatif dheures supplmentaires montre des carts de saisies dheures

supplmentaires dans lapplication HR pour certains agents ;
la chambre constate que sur ltat dheures supplmentaires dun agent, est indiqu
plusieurs reprises dans le motif de lheure supplmentaire avancement sur travail ainsi que pot de dpart de M. X pour un total de 2h50. Ainsi, lagent soctroie des heures supplmentaires sans motif lgitime et sans quil y ait contrle du service fait ; par deux courriels du 11 mai 2009 et du 15 mai 2009, mais galement dans un compte rendu du 9 juillet 2009, un chef de service de la direction de la propret dnonce lui-mme liniquit de traitement dans la gestion des heures supplmentaires dune subdivision lautre et des problmes sur le processus de leur validation. Par ailleurs, un courriel du 7 juillet 2009 adress ce suprieur par le chef de service de lune de ces subdivisions indique que les agents de matrise refusent deffectuer des heures supplmentaires alors quelles sont payes. En tout tat de cause, la dlibration du 11 fvrier 2008 dj voque ne constituait quune simple rgularisation de forfaits d'heures supplmentaires et ne traitait donc pas le problme de leur existence relle. A partir de l, tout le processus qui a t bti autour de la demande et de sa validation est en consquence sujet caution. La direction de la propret de la communaut urbaine na pas t en mesure de fournir lors du contrle les pices justificatives des demandes dheures supplmentaires et de leur validation. Par ailleurs, quelques documents tablissent que certains agents, auteurs de demandes discutables, taient les propres contrleurs de leurs demandes. Ces dysfonctionnements, qui sont connus de la communaut urbaine puisquils ont donn lieu une enqute interne, traduisent les imperfections du processus de forfaitisation des IHTS en cours au sein du Grand Lyon. 7.5.2Les problmes organisationnels
Une enqute administrative a t diligente par les services du Grand Lyon sur la subdivision Col-Est la demande du service de la propret, mais aussi du responsable de la subdivision. Lenqute administrative a notamment conclu que le responsable de la subdivision ntait en rien lorigine des nombreux dysfonctionnements quil avait lui-mme contribu dnoncer ds son arrive au Grand Lyon. Un certain nombre de dysfonctionnements administratifs cits dans cette enqute ont t dj dvelopps dans les paragraphes qui prcdent, sagissant notamment de lattestation du service fait pour diverses prestations ou pour les heures supplmentaires Lenqute a mis par ailleurs en vidence un dfaut de communication de linformation lintrieur de la subdivision, ainsi que des anomalies dans lexercice des responsabilits et dans le systme hirarchique. En outre, tait signale lexistence de dysfonctionnements organisationnels qui ncessitent une reprise en mains des processus et la mise en place d'un dispositif de contrle . Il tait renvoy une enqute approfondie sagissant de l'attribution des heures supplmentaires. Des notes internes ont t diffuses, prohibant le cumul sur certains agents des heures supplmentaires et prconisant une rpartition quitable de celles-ci, mais il ne semble pas que ces notes aient t suivies dune politique de contrle. Enfin, les dysfonctionnements organisationnels qui ont t relevs dans le cadre de lenqute administrative ont conduit le Grand Lyon confier un cabinet daudit le soin de proposer des pistes damlioration pour cette subdivision de collecte, comme pour les deux autres. La mthode utilise consiste uniquement recueillir le ressenti du personnel, le
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diagnostic mentionnant que lensemble [] a t construit partir des perceptions, des ressentis que lensemble des acteurs que nous avons rencontrs nous ont renvoys . Si cette approche nest pas inutile, il convenait toutefois, au regard des dysfonctionnements relevs, quelle soit complte par une analyse complte des processus de dcision et de contrle, notamment en ce qui concerne lattribution des heures supplmentaires. Prs de deux ans aprs les faits lorigine de laffaire, il ny a pas eu de relle avance. Les lments dj dvelopps par la chambre sur le processus de demande et de valorisation des heures supplmentaires (cf. supra) en attestent. Dans son rapport de 2004, la chambre rappelait que, dans son rapport public particulier de novembre 2001 sur les communauts urbaines, la Cour des comptes signalait, propos du Grand Lyon, que le principe de la cration d'une inspection gnrale avait t retenu, mais que sa mise en place effective n'avait pas t effectue. La chambre remarquait que la situation n'avait apparemment pas volu depuis et que si la collectivit disposait d'un service d'audit interne, il tait alors essentiellement tourn vers le contrle des organismes satellites (SEM, associations, etc.). Depuis ce rapport, le Grand Lyon a progress dans le contrle de gestion, aprs avoir procd au recrutement de personnels comptents. Il lui reste tablir des batteries dindicateurs communs aux diffrentes directions. Toutefois, le contrle de gestion ne dispense pas de la mise en place dun contrle des agents, inhrent tout systme hirarchique. Le fonctionnement de la subdivision Col-Est a rvl des anomalies significatives, impliquant une rvision des circuits dcisionnels, afin quaucune strate hirarchique nchappe au contrle. Le contrle de gestion nest pas un palliatif au contrle hirarchique. Lensemble des circuits dcisionnels doit donc tre revu. Par ailleurs, les services du Grand Lyon doivent tre plus ractifs aux observations du contrle de gestion. Le Grand Lyon doit galement envisager la mise en place dun contrle de type inspection gnrale. Le cadre du fonctionnement dcentralis quil a adopt doit tre scuris par un contrle extrieur aux directions, ce que noffre pas le contrle de gestion puisque les directions sont des acteurs de ce contrle.
8-
RECOMMANDATIONS
1. Le Grand Lyon doit tre plus prcis dans la rdaction des dlibrations dfinissant lintrt communautaire, qui constitue la ligne de partage entre ses comptences et celles des communes membres. 2. Si les services de la communaut urbaine doivent tre plus ractifs aux observations du contrle de gestion interne, le Grand Lyon doit galement envisager la mise en place dun contrle du type de celui qui peut tre exerc par une inspection gnrale des services, extrieure aux directions, venant complter le contrle de gestion existant dans les directions. 3. Le Grand Lyon doit dclarer plus systmatiquement les crations et vacances d'emploi auprs du centre de gestion, notamment pour les recrutements sans concours du secteur de la propret ou avant le renouvellement des contrats des agents non titulaires. 4. Le Grand Lyon doit scuriser le dispositif interne de demande et de validation des heures supplmentaires. 5. Le Grand Lyon doit affiner les critres de slection des offres reposant sur la valeur technique dans les marchs du secteur de la propret, ainsi que ses estimations, trop souvent suprieures aux montants des offres remises.

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La Prsidente N___________ Recommande avec A.R. REF : P.J.

: ma lettre n 2810 du 9 novembre 2012 1

Les comptes Le suivi et le sort des immobilisations

Les restes raliser en dpenses de fonctionnement

Les conditions dexcution du budget

2007 1650,60 1115,83 534,78 1659,36 983,77 540,72 132,06

2008 1807,32 1119,82 687,50 1625,33 976,05 508,46 143,77

2009 1633,01 1162,19 470,83 1626,98 998,86 489,30 163,32

2010 1683,75 1209,27 474,48 1697,00 1006,84 532,87 202,43

Voir le document conduite de projet au Grand Lyon daot 2011.

628,32 518,53 98,36 364,41 323,39

643,39 530,14 101,94 361,37 326,89

674,91 556,71 106,65 367,11 329,51

719,63 598,40 107,886 365,89 332,26

La contribution conomique territoriale (CET)

Les dotations de lEtat

Les dpenses de personnel

Il y a un reversement de 5 M au dpartement du Rhne

2007 540,72 309,98 84,39

2008 508,46 306,64 89,34

2009 489,30 329,21 90,87

2010 532,87 375,03 90,88

% annuel de variation entre 2007 et 2010 -0,49% 6,56% 2,50%

534,78 36,89 106,91 36,55

687,50 48,19 92,01 47,30

470,83 49,77 61,38 70,46

474,48 62,02 70,01 37,87

-3,91% 18,90% -16,89% 1,19%

1 233 986 043

1 222 010 344

1 235 190 692

LES RISQUES ET ENJEUX FINANCIERS DIVERS

Les risques externes : la dette garantie

23 emprunts (66 %) sont sans risque particulier de dgradation et nont pas de

LES RESSOURCES HUMAINES

Effectifs Evolution de leffectif du Grand Lyon

2008 615 567 3 421 4 603

2009 647 571 3 475 4 693

2010 682 588 3 429 4 699

Rpartition de leffectif par direction/dlgation

Les charges de personnel Budget consolid des charges de personnel

Budget consolid (principal+assainissement+eau+restauration communautaire)

Le dtail des dpenses de personnel

% de variation entre 2007 et 2010 7,83 %

191 106 516

192 954 029 199 873 523 206 071 612

5,16 % 4,59 % 13,88 % 4,92 % 2,00 % 52,16 % 1,66 % 26,59 % 7,87 %

137 444 306 142 801 613 146 641 096

(Source : comptes administratifs)

CE 22 mai 1981 n15397 CAA Bordeaux 23 juin 1997 n94BX00460

Au cours de linstruction, la chambre a demand les lments suivants la communaut urbaine :

la transmission des diffrentes fiches de service dcrivant pour lanne 2009 le

145 270 heures /1600 heures/an/salari

Rpartition des heures supplmentaires par direction

(Source : Communaut urbaine de Lyon)

performances en matire de limitation de la pollution, apprcies sur la base de la

Les suites donnes aux observations du rapport de la chambre de 2004

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