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Donau-Universitt Krems Zentrum fr E-Governance

Kosten- & Entscheidungsmodelle fr Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung


Studie im Auftrag der Bundesrechenzentrum GmbH (BRZ)

Oktober 2011

Dr. Peter Parycek Dr. Johann Hchtl DI Sylvia Purgathofer-Mller Johannes Weindl, MSc

Inhaltsverzeichnis
Executive Summary .........................................................................................................6 1 Einleitung ...................................................................................................................................................... 9 2 Was ist Cloud Computing?....................................................................................................................... 9 2.1 Entwicklungsgeschichte Cloud Computing ................................................................................. 9 2.2 2.3 Die wesentlichen Merkmale von Cloud Computing ................................................................. 10 Organisationsformen von Cloud Computing ............................................................................. 10 IT-Infrastruktur der Cloud-Betriebsmodelle ....................................................................... 12

2.3.1 2.4 3

Geschftsmodelle / Dienstklassen von Cloud Computing...................................................... 14

Cloud Computing fr die Verwaltung .................................................................................................. 14 3.1 Vorteile fr die Verwaltung ........................................................................................................... 15 3.2 3.3 3.4 Chancen und Risiken fr Cloud Computing in der Verwaltung ............................................ 15 Staaten mit nationaler Cloud Computing Strategie ................................................................. 16 Herausforderungen und Risiken von Cloud Computing .......................................................... 17

Kostenperspektive von Cloud Computing .......................................................................................... 21 4.1 Quantifizierbare Kosten bzw. Ertrge ......................................................................................... 22 4.1.1 4.1.2 4.2 4.3 Anlagevermgen ..................................................................................................................... 22 Umlaufvermgen ..................................................................................................................... 23

Opportunittskosten, entgangene Einnahmen und Nebeneffekte ........................................ 24 Nicht quantifizierbare Gren ....................................................................................................... 24

Kostenmodelle ........................................................................................................................................... 25 5.1 Total Cost of Ownership (TCO) ................................................................................................... 25 5.2 5.3 Total Economic Impact (TEI) ......................................................................................................... 26 Equity Value Analysis (EVA) ......................................................................................................... 27

Rentabilitt von Cloud Computing........................................................................................................ 27 6.1 Vorbedingungen der Rentabilittsbetrachtungen ..................................................................... 28 6.2 6.3 6.4 Rentabilitt von SaaS vs. On-Premise Betrieb Szenario 1 ................................................. 29 Rentabilitt von SaaS vs. On-Premise Betrieb Szenario 2 ................................................. 32 Schlussfolgerungen ......................................................................................................................... 34

Von Kosten- zu Entscheidungsmodellen ............................................................................................. 34 7.1 Technology Acceptance Model (TAM) ....................................................................................... 35 7.2 7.3 Life-Cycle Costing ........................................................................................................................... 36 Nutzentheorie Multi Attribute Utility Theory (MAUT) ......................................................... 37

Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung .................................................................................... 37 8.1 Werterstellung in der ffentlichen Verwaltung ......................................................................... 38 8.2 8.3 8.4 Der Beitrag der IT an der Werterstellung von ffentlichen Verwaltungen ......................... 39 IT-Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung vs. Privatwirtschaft ................................. 40 Entscheidungen bei einer Vielzahl von ? Einflussfaktoren MAUT ................................... 42

IT-Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung das MAUT Vorgehensmodell ..................... 43 9.1 Faktoren zur Untersttzung von IT-Einsatzentscheidungen in der ffentlichen Verwaltung ..................................................................................................................................................... 45 9.2 IT-Einsatzkriterien als Faktoren der MAUT ................................................................................ 49

10 Zusammenfassung ................................................................................................................................... 55 11 Handlungsempfehlungen ........................................................................................................................ 56

Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Taxonomie der Cloud Betriebsmodelle ................................................................................ 12 Abbildung 2: Die grten Bedenken beim Einsatz von Cloud Computing ........................................... 18 Abbildung 3: Private vs. Public CloudEinsparungspotentiale.................................................................. 21 Abbildung 4: Kostenstruktur Szenario 1 ..................................................................................................... 31 Abbildung 5: Ausgaben ber den Zeitverlauf Szenario 1 ........................................................................ 31 Abbildung 6: Kostenstruktur Szenario 2 ..................................................................................................... 33 Abbildung 7: Ausgaben ber den Zeitverlauf Szenario 2 ........................................................................ 34 Abbildung 8: How IT Creates Business Value (Soh und Markus 1995) .............................................. 39 Abbildung 9: Schematische MAUT-Anwendung ....................................................................................................... Abbildung 10: Faktoren zur Projektauswahl nach Fasanghari und Roudsari....................................... 46 Abbildung 11: Faktoren nach Kim et.al ....................................................................................................... 46 Abbildung 12: IT-Entscheidungsvariablen der ffentlichen Verwaltung .............................................. 48 Abbildung 13: Anwendung der MAUT fr ein IT-Entscheidungsproblem............................................ 52 Abbildung 14: Ergebnisdarstellung am Zahlenstrahl................................................................................. 54

Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: IT-Infrastruktur ............................................................................................................................... 13 Tabelle 2: Ergebnis des Kostenvergleichsszenario 1 ................................................................................ 30 Tabelle 3: Ergebnis des Kostenvergleichs Szenario 2 .............................................................................. 32

Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Executive Summary
Dieser Report behandelt Kosten- und Entscheidungsmodelle von Cloud Computing fr die ffentliche Verwaltung. Die Ergebnisse wurden aus Expertenbefragungen, Inhaltsanalysen, vergleichbaren Einsatzszenarien in der Wirtschaft und den Resultaten internationaler Projekte erarbeitet. Kernergebnisse der Studie Cloud Computing fr die ffentliche Verwaltung kann nach aktuellem Stand nur im Modell einer private Cloud betrieben werden. Die zum Zeitpunkt der Studienerstellung unzureichend geklrten Betriebskonzepte der Anbieter und damit verbundenen offenen Fragen zu Datenschutz und Haftung schlieen den Einsatz von public Cloud-Services in datenschutzrechtlich sensiblen Bereichen der Verwaltung aus. Cloud Computing bietet der Verwaltung ein granulares Management von Hardware und Software Services. Die dadurch ermglichte Messung der tatschlichen Verwendung von ITServices und Dienstleistungen bildet die Basis fr intelligente, leistungsbezogene Kostenmodelle. Gesetzliche Regelungen zur Dienstleistungserbringung erfordern jedoch hybride Bezahlmodelle, die sich aus aufwandbezogenen und fixen Komponenten zusammensetzen. Durch die grere Standardisierung von Prozessablufen werden bei Einfhrung einer private Cloud in der ffentlichen Verwaltung Kosteneinsparungen ermglicht. Der notwendige Parallelbetrieb in der bergangsphase von einem traditionellen Rechenzentrumsbetrieb zu einem serviceorientierten Modell wird jedoch keine kurzfristigen Einsparungen ermglichen. Durch die Grundversorgungsfunktion der ffentlichen Verwaltung ist eine Entscheidung auf Basis eines Kostenmodells nur bedingt fr die Auswahl einer Cloud-Lsung geeignet. Entscheidungsmodelle, die Unsicherheiten sowie die divergenten Zielfunktionen der Verwaltung bercksichtigen, sind als Entscheidungshilfen wesentlich besser geeignet. Die Studie bietet Entscheidungsmodelle und identifiziert Faktoren, die fr die Verwaltung als Entscheidungshilfe dienen knnen. Einsparungspotentiale sind nur dann gegeben, wenn Schnittstellen und Services standardisiert werden. Die interorganisationale Zusammenarbeit und Virtualisierung von Verwaltungseinheiten wird dadurch untersttzt.
Thema

Methode

Ergebnisse

Empfehlungen

Empfehlungen zur Einfhrung von Cloud Computing in Verwaltungseinheiten Kritische Dienste der ffentlichen Verwaltung, wie beispielsweise das Firmenbuch oder Grundbuch, erlauben nur einen stufenweisen bergang hin zu einer cloud-orientierten Lsung. Unter dem Aspekt der Risikoreduktion sind folgende Schritte notwendig: Schulungen des Betriebspersonals um Begrifflichkeiten und Betriebskonzepte des Cloud Computing zu verstehen Die Durchfhrung einer Organisationsanalyse, bei der vorhandene Informationsflsse, Prozesse, Verfahren und Anwendungen sowie deren Zustndigkeiten erhoben werden Die Forcierung niederschwelliger Experimente in unkritischen Bereichen. Diese Experimente knnen in untersttzenden Prozessen stattfinden, die fr den Kunden vllig transparent gestaltet sind. Die Auswahl von wenig risikobehafteten, hochstandardisierten Prozessen basierend auf der Organisationsanalyse. Diese Prozesse werden unter Verwendung von Cloud-Standardfunktionen portiert. Diese Standardfunktionen sollten ber gut dokumentierte Schnittstellen verfgen, um bei Fehlfunktionen einen parallelen, nicht-Cloudbetrieb zu ermglichen Die Erfahrungen aus den Experimenten sollen in die Entwicklung einer Roll-Out-Strategie einflieen. Den letzten Schritt bildet die Portierung kritischer Infrastruktur zu einer Cloud-Lsung. Services mit vielen Abhngigkeiten zu weiteren Diensten knnen aus Aufwandgrnden nicht parallel ausgefhrt werden. Eine irreversible Portierung stellt ein hohes Risiko dar und muss mit einem entsprechend geschulten und verfgbaren Personal begleitet werden.

1. Einleitung

1 Einleitung
Cloud Computing ist der derzeit wichtigste Trend in der IT-Branche. Prognostizierte Wachstumssteigerungen, Kostensenkungen, aber auch Sicherheitsfragen werden mit dem Begriff verbunden. Cloud Computing wird als die bahnbrechende Technologie gesehen, die die IT-Landschaft tiefgreifend verndert. Kritiker bezeichnen Cloud Computing allerdings auch als everything that we already do und marketing hype campaign 1. Wir wollen in diesem Papier behandeln, was hinter dem Begriff steht und was Cloud Computing fr die Verwaltung bedeutet. Dazu haben wir die unterschiedlichen Betriebsmodelle von Cloud Computing-Lsungen betrachtet. Auerdem werden zu verschiedenen Kostenmodellen Entscheidungshilfen aufgezeigt. Abschlieend wird die Rentabilitt von Cloud Computing anhand zweier Szenarios erlutert.

2 Was ist Cloud Computing?


Cloud Computing wird von verschiedenen Institutionen unterschiedlich definiert. In dem vorliegenden Dokument werden Definitionen von NIST (National Institute of Standards and Technology)2, Gartner3, Forrester4 und IDC5 herangezogen. IDC versteht unter dem Oberbegriff Cloud Computing "die Techniken und die Bereitstellungsmodelle (Infrastrukturmodelle, Anwendungssoftware, Systemund Anwendungsmanagement-Software sowie IP-Netzwerke), mit denen Cloud Services (Produkte, Services, Lsungen) fr Unternehmen oder Konsumenten ber das Internet in Echtzeit angeboten und von ihnen genutzt werden. Der Betrieb der Anwendungen erfolgt dabei meist extern ber einen Provider, der die Nutzung verbrauchsabhngig (on demand) abrechnet".

2.1 Entwicklungsgeschichte Cloud Computing


Bevor Cloud Computing nach verschiedenen Kriterien eingeteilt wird, sollte noch ein kurzer Blick auf die Entstehungsgeschichte des Cloud Computing geworfen werden. Der Begriff selbst wird erst seit 2007 verwendet. Als Basistechnologien gelten Grid- bzw. Utility Computing auf Infrastrukturebene. Auf Applikationsebene werden Application Service Providing und Software as a Service als Vorlufer betrachtet. Als Meilenstein in der Entwicklung gilt Amazons Elastic Compute Cloud (EC2). Die neue Geschftsidee dabei war, die nur zu Saisonspitzen gebrauchten enormen Rechnerkapazitten whrend der ungenutzten Zeit ber eine Plattform flexibel und skalierbar zu verkaufen. Die immer krzeren Vernderungszyklen
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http://en.wikipedia.org/wiki/Cloud_computing http://csrc.nist.gov/publications/drafts/800-145/Draft-SP-800-145_cloud-definition.pdf 3 http://www.gartner.com/technology/research/cloud-computing/index.jsp 4 http://www.forrester.com/rb/research 5 http://www.idc.de/research/vp_kraus_cloud_computing.jsp

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

fhrten zu IT-Outsourcing-Strategien, wo immer mehr Dienste und Verantwortungsbereiche an externe Dienstleister bergeben wurden. Aus dieser Situation hat das Konzept von Cloud Computing mit der dynamischen Bereitstellung von Leistungen und einer bedarfsgerechten Abrechnung Aufschwung erhalten.

2.2 Die wesentlichen Merkmale von Cloud Computing


Beinahe alle Studien beziehen sich hier auf die Definitionen von NIST. Im Folgenden wurden die fr uns relevantesten festgehalten. Cloud computing is a model for enabling convenient, on-demand network access to a shared pool of configurable computing resources (e.g., networks, servers, storage, applications, and services) that can be rapidly provisioned and released with minimal management effort or service provider interaction.6 1. Nutzer knnen selbststndig Dienste und Ressourcen anfordern ohne Interaktion mit dem Anbieter. 2. Auf Ressourcen kann jederzeit via Internet zugegriffen werden. 3. Die Ressourcen sind in Pools zusammengestellt, die ein paralleles Zugreifen mehrerer User gleichzeitig erlauben. 4. Services werden elastisch zur Verfgung gestellt, d.h. entsprechend dem augenblicklichen Bedarf des Nutzers sind die Ressourcen in bentigter Kapazitt vorhanden. 5. Durch eingebaute Monitoring- und Messfunktionen ist eine nutzungsabhngige Verrechnung mglich. Dadurch ist Transparenz fr User und Provider sichergestellt.

2.3 Organisationsformen von Cloud Computing


Wegen der unterschiedlichen Betriebs-, Eigentums- und Organisationsaspekte fr eine eingeschrnkte oder offene Anzahl an Nutzern unterscheidet man zwischen Private und Public Cloud. Auerdem gibt es noch zwei Sonderformen, die Community und die Hybrid Cloud.

http://www.mendeley.com/research/nist-definition-cloud-computing-v15/

2. Was ist Cloud Computing?

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Die unterschiedlichen Cloud-Betriebsmodelle 1. Anbieter und Nutzer befinden sich bei der Private Cloud innerhalb derselben Organisation. Von einer Private Cloud spricht man auch, wenn externe Anbieter bestimmte IT-Dienstleistungen erbringen und diese einen eindeutigen Kundenbezug haben. Hufig trifft das auf behrdennahe Rechenzentren zu.

In diesem Model wird die Cloud durch gemeinsame Dienstleistungen fr einen definierten Kundenkreis organisiert und bereitgestellt. Es handelt sich dabei z.B. um den Zusammenschluss von Rechenzentren zu einem Verbund.

ffentliche Clouds knnen sowohl von beliebigen Personen als auch Unternehmen genutzt werden. Die Public Cloud ist im Eigentum eines ITDienstleisters. Anbieter und Nutzer kennen einander nicht. Nutzungsvereinbarungen werden durch AGBs abgedeckt. Auf Datensicherheitsaspekte haben Nutzer keinen Einfluss.

Die Hybrid Cloud ist eine Kombination aus Private bzw. Community Cloud und einer ffnung in die Public Cloud. Unternehmenskritische Daten bleiben intern, Lastspitzen knnen aber ber die Public Cloud abgefangen werden. Diese Organisationsform braucht allerdings eine komplexe Vertragsgestaltung, um das Zusammenspiel und die Homogenitt der Services festzulegen (Datenschutzfragen sind hier besonders kritisch). In einer von Fraunhofer 2010 durchgefhrten Studie Cloud Computing fr die ffentliche Verwaltung wird folgende Taxonomie der Cloud Betriebsmodelle bezglich Vertrauenswrdigkeit (Sicherheit) dargestellt.7

http://www.fokus.fraunhofer.de/de/elan/_docs/isprat_cloud_studie_20110106.pdf

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Taxonomie der Cloud Betriebsmodelle Quelle: Fraunhofer Wie man dieser Grafik gut entnehmen kann, werden Cloud ComputingLsungen innerhalb eines Cloud-Modells auf unterschiedliche Infrastrukturlevel aufgeteilt. Dies ist ein Vorteil in der Einfhrung von Cloud Computing-Anwendungen, weil so eine schrittweise Vorgangsweise ermglicht wird. Ein Rechenzentrum muss die Einfhrung einer Cloud Computing-Lsung als einen lngerfristigen Gesamtprozess betrachten. Der Weg in die Cloud ist empfehlenswert, aber er muss behutsam angedacht werden. Da es eher selten ist, dass eine Organisation auf der grnen Wiese gestartet wird, soll modulweise in eine Cloud Computing-Lsung bergefhrt werden. Fr den Verwaltungsbereich wre es sinnvoll, mit unsensiblen Daten zu beginnen und die Cloud zu testen. Erst spter kommen weitere Applikationen dazu. Fr jede Anwendung muss festgestellt werden, wo und wie sie am besten betrieben wird. Z.B. fr den Mailserver kann es Bereiche geben, wo Gmail eine Lsung wre, fr Regierungskommunikation auf hchster Ebene ist eine interne, verschlsselte Kommunikation erforderlich. Wenn es um die Grndung neuer Organisationseinheiten geht oder auch beim Aufbau von Verwaltungen in Entwicklungslndern8 wird die Einfhrung des Cloud Computing von Experten empfohlen. Hier knnen die entsprechenden Prozesse, Sicherheitsstandards bzw. die zeitlich raschere Einfhrung von ITLsungen mit Cloud Computing effizienter umgesetzt werden. 2.3.1 IT-Infrastruktur der Cloud-Betriebsmodelle In einem anderen Vergleich wollen wir die IT-Infrastruktur der unterschiedlichen Cloud-Modelle darstellen. Hier werden die traditionellen
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http://www.cisco.com/web/about/ac79/docs/wp/ps/Cloud_Computing_112309_FINAL.pdf

2. Was ist Cloud Computing?

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und die virtuellen Server sowie die zwei Kern-Cloud-Lsungen der Private und der Public Cloud einander gegenbergestellt.
Betreiber Public Cloud Private Cloud Virtual Server Traditional Server Externer Provider Automatisches Management mglich mglich Rechenzentrum Abteilung bzw. Rechenzentrum Abteilung bzw. Rechenzentrum Bedingt mglich Nicht mglich Homogene Hardware vorhanden vorhanden Nicht vorhanden Nicht vorhanden

IT-Infrastruktur Betreiber der IT Die vier IT-Lsungen unterscheiden sich bezglich der Betreiber der IT, wobei traditionelle und virtuelle Server-Lsungen entweder abteilungsintern oder von der IT-Abteilung eines Unternehmens betrieben werden. Eine Private Cloud liegt ebenfalls zur Gnze innerhalb eines Unternehmens. Dies trifft auch zu, wenn ein mglicher externer Anbieter und der Nutzer einander kennen. D.h. es knnte sich dabei, wie bei einem gemeinsamen Rechenzentrum fr verschiedenste Verwaltungseinheiten, um eine Government Cloud handeln. Im Gegensatz dazu wird die Public Cloud ausschlielich von einem externen Betreiber zur Verfgung gestellt. Serviceprobleme werden bei den drei erstgenannten IT-Lsungen in-house abgewickelt, bei der Public-Lsung ist man auf die Service-Leistung des externen Providers angewiesen. Automatisches Management Hierbei unterscheiden sich die vier IT-Lsungen folgendermaen. Auf einem rein traditionellen Server ist automatisches Management nicht mglich. Mit einer virtuellen Server Lsung ist es bedingt machbar. Cloud-Lsungen zeichnen sich durch Automatisierung aus. Das Management von Server-Pools wird durch standardisierte Infrastrukturmechanismen automatisch ausgefhrt.9 Es stellt einen wesentlichen Effizienzfaktor dar, weil so repetitive Arbeiten vermieden werden. Homogene Hardware Auch was die homogene Hardware betrifft, gibt es Unterschiede bei den ITLsungen. Sowohl am traditionellen als auch am virtuellen Server ist homogene Hardware nicht vorhanden. Diese herkmmlichen IT-Architekturen sind fragmentiert und auf verschieden Hardware-Silos verteilt. Die beiden Cloud-Lsungen setzen auf homogene und flieende Hardware-Architektur. Statt einer starren Architektur hat man in der Cloud eine bewegliche Hardware-Umgebung. Vorteile der Cloud-Lsung mit einer homogenen Hardware sind Kostensenkung durch Ausfallssicherheit, leichtere Wartung
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http://www.cs.cornell.edu/projects/Quicksilver/public_pdfs/SIGACT2.pdf

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

und erhhte Flexibilitt. Erfolgt in einem Rechenzentrum der Umstieg von virtuellen Server-Lsungen auf Cloud-Lsungen muss mit erhhten Kosten fr die Umgestaltung der IT-Infrastruktur gerechnet werden.10 Mehr dazu im nachfolgenden Kapitel ber Kosten.

2.4 Geschftsmodelle / Dienstklassen von Cloud Computing


Bei Cloud Computing wird nach verschiedenen Klassen von Dienstleistungen bzw. Schichten unterschieden. Sie basieren auf dem Prinzip Anything as a Service kombiniert mit Pay per Use und lassen sich nach ihrer Spezialisierung in 3 Modelle einteilen: IaaS, PaaS und SaaS. 1. Der Anbieter stellt hier die gesamte Palette von Netzwerkzugang, Speicherplatz und Rechenleistung zur Verfgung.

Diese Option ist speziell fr Entwickler gedacht. Mit PaaS knnen eigene Anwendungen innerhalb einer Entwicklungsumgebung ausgefhrt werden.

Der Nutzer kann hier direkt ber das Internet auf die zur Verfgung gestellten Anwendungen/ die Software zugreifen, die auf den Servern des Cloud-Anbieters luft. SaaS ist bereits eine Vorlufer-Applikation von Cloud Computing und wurde in ihrem vollen Umfang als Service Layer in das Cloud Computing Modell integriert.

3 Cloud Computing fr die Verwaltung


Das prognostizierte Wachstum und die Umstzerund um Cloud Computing sind weltweit enorm im Ansteigen. Alleine fr Deutschland wird eine Steigerung von 1,14 Milliarden Euro im Jahre 2010 auf 8,2 Milliarden Euro im Jahre 2015 erwartet. 11 Diesem Wachstums- und Einsparungspotential kann sich auch die ffentliche Verwaltung nicht entziehen. Um die positiven Effekte des Cloud Computings nutzen zu knnen, arbeiten IT-Dienstleister an Lsungen einer sogenannten Government Cloud. 12 Dies ist eine spezielle Form von Private Cloud, die den hohen Anforderungen an Datenschutz und IT-Sicherheit gerecht wird. Die Government Cloud wre eine Option, sowohl Services der ffentlichkeit zur Verfgung zu stellen als auch Ressourcen innerhalb der Verwaltungen zu teilen. Verwaltungen zeichnen sich normalerweise durch low asset utilization, duplizierte Ressourcen und viele Sicherheitskopien aus, die einen
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http://www.saasmagazin.de/fachbeitraege/grundlagen/bmc-software260111.html Johannes Fritsche, Fraunhofer 12 Dr. Mohammed Yaseen, Teletimes international; Johannes Fritsche, Fraunhofer

3. Cloud Computing fr die Verwaltung

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betrchtlichen Verwaltungsaufwand hervorrufenEine Government Cloud wrde dem sonst gngigen IT-Gebaren von Verwaltungen entgegenwirken. Cloud Computing bringt gerade fr Verwaltungen enorme Vorteile. Es bietet die technologische Grundlage, um alle Verwaltungseinheiten miteinander zu verlinken. Sowohl Daten-Sharing als auch Ressourcen-Sharing knnen die Produktivitt erhhen.

3.1 Vorteile fr die Verwaltung


Geteilte Information und jederzeit mglicher Zugriff auf diese haben Auswirkungen auf politische, soziale und wirtschaftliche Implikationen. Den in vielen Studien zitierten Informationsvorteil wrden wir (Donau-Universitt Krems) als Zusammenarbeitsvorteil bezeichnen. Besonders aufgrund von rechtlichen Einschrnkungen wie Datenschutz (z.B. bezglich personenbezogener Daten) ist es fr Verwaltungen nicht einfach Informationen zu teilen. Eine groe Chance einer Cloud Lsung im Verwaltungsbereich wre der Kollaborationsvorteil in einer z.B. Austrian Government Cloud als Erweiterung des in sterreich bereits eingefhrten PVP (PortalVerbundProtokoll).

Institutionen mit gut funktionierenden Rechenzentren knnten zu gut entwickelten Government Cloud Zentren ausgebaut werden. Auch hier knnte eine sogenannte Austrian Government Cloud durch den Zusammenschluss sterreichischer Rechenzentren entstehen. Dadurch knnte die IT und z.B. auch die Speicherung (Storage) der gesamten Daten kostengnstig betrieben werden.

Cloud Computing steht fr Offenheit, Transparenz und eine moderne IT-Lsung ein durchaus wichtiger sozial-gesellschaftlicher Wert, den BrgerInnen zu schtzen wissen. Green IT wird als hufiger Faktor fr Cloud Computing angefhrt. Die gemeinsame Nutzung von Ressourcen spart neben den Kosten auch Energie. Das Kernprinzip von Cloud Computing ist ein bedeutender Ansatz fr Sustainability in der IT. Die Austrian Government Cloud knnte durch einheitliche Schnittstellen, gleiche Software, gleiche Services und Entwicklungsumgebungen neben der Zusammenarbeit auch den Vorteil nutzen, ein groer Provider zu sein, und so einen Schritt in Richtung Green IT gehen.

3.2 Chancen und Risiken fr Cloud Computing in der Verwaltung


Fraunhofer hat im Vorfeld ihrer Studie zu Cloud-Computing fr die ffentliche Verwaltung eine Umfrage gemacht, wie es mit Dienstauslagerung (als Vorstufe zum Cloud Computing) im ffentlichen

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Sektor aussieht. Dabei wurde festgestellt, dass eine generelle Bereitschaft zur Auslagerung an externe IT-Dienstleister bereits weit verbreitet ist, vor allem im Bezug auf dieKommunikations- und Recheninfrastruktur. ConsultingAufgaben und Fragen zu Datenschutz und Datensicherheit verbleiben aber hufig innerhalb der Behrde. 78% aller Behrden sind auerdem bereit, berkapazitten zu teilen. Fr die meisten Behrden wren auch ressortbergreifende Kooperationen denkbar. Beim Thema Virtualisierungslsungen, die Basistechnologie von Cloud Computing, gibt es allerdings einige Bedenken. Laut dieser Studie kann Cloud Computing ein Katalysator fr die Verwaltungsmodernisierung sein. Wirtschaftliche Verbesserungspotentiale stellen fr Verwaltungen nicht die primren Entscheidungsfaktoren dar. Vielmehr muss abgewogen werden, ob die damit verbundenen Strukturnderungen mit dem Nutzen von Cloud Computing einhergehen. Die Donau-Universitt Krems sieht Cloud Computing nicht unbedingt als Option zur Verwaltungsmodernisierung. Vielmehr wird IT als Effizienz- und Produktivittssteigerungsfaktor gesehen und dazu stellt Cloud Computing ein probates Mittel dar. Die Zusammenfassung von Einheiten und die informelle Zusammenarbeit werden durch Cloud Computing untersttzt. Fr eine Austrian Government Cloud oder EU Government Cloud msste eruiert werden, welchen Beitrag sie wirklich zur Verwaltungsmodernisierung leisten kann. Gerade der Verwaltungsbereich ist von Einsparungsmanahmen und Budgetkrzungen betroffen. Cloud Computing-Lsungen stellen eine Mglichkeit dar, den Sparmanahmen gezielt entgegenzuwirken. Jedoch ist jede groe Strukturnderung mit erhhten Anfangskosten verbunden. Im nachfolgenden Kapitel wird auf die kostenrelevanten Aspekte und ihre Auswirkungen noch nher eingegangen.

3.3 Staaten mit nationaler Cloud Computing Strategie


Anbei eine kurze bersicht in welchen Lndern Cloud Computing auf Regierungsebene bereits eingefhrt wurde. 13 Technologiestrategien wie Cloud Computing helfen uns dabei IT-Projekte besser zu steuern, Technologie-Ausgaben transparenter zu machen und Kosteneinsparungen zu maximieren sagt Teri Takai, CIO des Staates Kalifornien14.

Die USA gelten als Vorreiter mit ihrer Cloud First-Strategie und setzen seit 2010 im ffentlichen Bereich auf Google Mail und Google Documents. Z.B. wurde das Portal USA.gov (Office of Citizen Services) als Cloud-Lsung installiert. Cloud Computing wird als Strategie zur Kostenreduktion des Haushaltsbudgets
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Frost & Sullivan Johannes Fritsche, Fraunhofer: Verwaltung in der Wolke

3. Cloud Computing fr die Verwaltung

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eingesetzt. Der CIO der Obama Administration hat mit Apps.gov eine Website gestartet, auf der Regierungseinrichtungen zertifizierte Cloud ComputingDienste buchen knnen.15

2009 wurde in UK die G-Cloud als groe digitale Strategie ins Leben gerufen. Verschieden Ministerien wie Bussiness Administration & Skills und das Department for Culture, Media and Sports haben sich zusammengeschlossen, um die IT-Infrastruktur zu verbessern.

Obwohl es anfangs groe Bedenken gegen Cloud Computing gab, vor allem wegen der Datenspeicherung auerhalb des Landes, hat man sich aufgrund der Wirtschaftskrise doch fr eine Cloud-Lsungsstrategie entschieden. Die offiziellen public-service Websites werden in eine Public Cloud transformiert. Spter sollen alle Verwaltungsdaten in einer Kombination aus Private und Community Cloud verwaltet werden.

Viele asiatische Regierungen wie China, Indien, Sdkorea und viele der Inselstaaten investieren derzeit in Cloud Computing-Lsungen um IT-Kosten lngerfristig zu krzen. Z.B. a. Thailand Die Thailndische Regierung hat bereits eine Cloud-Lsung fr E-MailDienste installiert und will weitere SaaS-Lsungen innerhalb der Verwaltung realisieren. b. Pakistan In Pakistan werden derzeit e-Government-Programme mit dem Schwerpunkt Gesundheit und Bildung entwickelt.

3.4 Herausforderungen und Risiken von Cloud Computing


Es gibt neben den vielen Vorteilen auch viele Herausforderungen, Risiken und Vorbehalte beim Einsatz von Cloud Computing-Lsungen. Sowohl in den groen Studien als auch in den Masterthesen16, die an der Donau-Universitt Krems betreut wurden, werden die Risiken als Hemmnisse fr die Einfhrung von Cloud Computing gewertet. Im Folgenden sollen die grten Bedenken beim Einsatz von Cloud Computing gelistet und kurz erlutert werden.

http://www.bundestag.de/dokumente/analysen/2010/cloud_computing.pdf Z.B. Ing. Johannes Weindl Die Nutzerpotentiale von Software-as-a-Service in kleinen und mittleren Unternehmen
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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Abbildung 2: Die grten Bedenken beim Einsatz von Cloud Computing17 Alle Studien beschftigen sich mit folgenden Risiken: 1. Datenschutz und Datensicherheit Cloud Computing stellt eine groe Herausforderung im Bereich Datenschutz18 und Datensicherheit19 dar, weil Schutzpflicht fr personenbezogene Daten herrscht. Gerade ffentliche Verwaltungen sind mit streng vertraulichen Daten konfrontiert. Innerhalb einer Private Cloud gibt es bezglich Datenschutz und Datensicherheit keine Bedenken (zumindest nicht mehr als bei herkmmlichen IT-Lsungen). Dedizierte Hardware kann innerhalb der verwaltungseigenen Firewall installiert werden. 2. Security Verfgbarkeit, Datenspeicherung und Datenbertragung sind die drei Komponenten der Informationssicherheit. Sicherheitsbedenken wurden bisher als groe Hemmnisse fr Cloud Computing bewertet. Gartner und Fraunhofer bewerten mittlerweile Cloud Computing-

Vgl. Thorenz Lynn, Cloud Computing in Deutschland (IDC, Mrz 2011), S.8 Definition Wikipedia: Datenschutz bezeichnet den Schutz des Einzelnen vor dem Missbrauch personenbezogener Daten. (privacy, data protection). 19 Definition Wikipedia: Mit Daten-/Informationssicherheit bezeichnet man Eigenschaften von informationsverarbeitenden und -lagernden Systemen, welche die Vertraulichkeit, Verfgbarkeit und Integritt sicherstellen.
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3. Cloud Computing fr die Verwaltung

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Dienste mit hherer Sicherheit als andere IT-Infrastrukturen. Auerdem ist es von Vorteil, dass derzeit viele Anbieter in Cloud Computing-Lsungen investieren und somit auch die Sicherheitsstandards gehoben und standardisiert werden. Die Cloud Security Alliance bietet Schulungen und Zertifikate fr Cloud Security Knowledge an. 20 3. Abhngigkeit vom Provider Einen Vorbehalt gibt es gegen die Abhngigkeit bei Datenformaten und Anwendungen von einem Provider. Wie bei herkmmlichen IT-Lsungen ist man an bestimmte Produkte gebunden, denn auch Cloud-Lsungen sind untereinander meist nicht kompatibel. So passiert es, dass hier Abhngigkeiten, sogenannte Lock-in-Effekte, entstehen. 21 4. Standardisierung versus Interoperabilitt Es gibt derzeit noch keine standardisierten Schnittstellen fr Cloud Computing. Das fhrt teilweise zu Kompatibilittsproblemen bei Anwendungen von unterschiedlichen Anbietern von Cloud-Services. Die Sicherstellung eines Austausches vonDiensten, Plattformen und Infrastrukturen bezglich Schnittstellen, Daten und Protokollen stellt das eine groe Herausforderung an die Interoperabilitt dar.22 Standardisierung htte den Vorteil, dass die Cloud fr einen groen Kundenkreis entwickelt wird und sich dadurch unterschiedliche Lerneffekte und Effizienzsteigerungen ergeben. Fr viele der Kunden sind aber derzeit die Standardlsungen nicht umfangreich genug, daher mssen sie mit Add-ons erweitert werden. 5. Sicherheitszertifizierungen Es gibt Forderungen nach Zertifikaten fr vertrauenswrde Anbieter und einheitliche SLAs fr Cloud Computing-Lsungen. 6. IT Abteilungen und emotionale Vorbehalte In den IT-Abteilungen gibt es durch die mgliche Einfhrung und Effizienzsteigerung durch Cloud Computing ngste um den Verlust des Arbeitsplatzes. Andererseits trifft man auch auf Bedenken darber Daten und Anwendungen in die anonyme Cloud auszulagern. Darber hinaus spielen auch gesetzliche Auflagen eine Rolle. Viele wollen einen lokalen Anbieter, auch deshalb, weil gesetzliche Regelungen nicht einmal innerhalb der EU abgestimmt und ausgeglichen sind.

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https://cloudsecurityalliance.org/education/ http://de.wikipedia.org/wiki/Lock-in-Effekt In den Wirtschaftswissenschaften werden als Lockin-Effekt Kosten bezeichnet, die eine nderung der aktuellen Situation aufgrund hoher Wechselkosten unwirtschaftlich machen. Die Hhe der Wechselkosten bestimmt das Ausma des Lock-in-Effektes. Anbieter knnen mit diesem Effekt Kunden an sich binden, was auch als Instrument zur Kundenbindung verwendet wird. 22 http://www.interoperability-center.com/de/cloud-computing

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

In Bezug auf Cloud Computing gibt es viele kritische Stimmen. Diese kommen vor allem von Sicherheitsexperten bezglich von Public Clouds. Hier kann es fr die Nutzer zu unerwarteten Ereignissen kommen, wie z.B. krzlich fr die Anwender von Instapaper.23 Weil auf einigen der Server des Schweizer Providers DigitalOne Malware gefunden wurde, wurden vom FBI gleich smtliche Server beschlagnahmt. Dabei wurde auch das PublicCloud Service Instapaper, das von DigitalOne gehostet wurde, lahmgelegt. Ein weiterer Fall, der die Security Herausforderungen von Cloud Computing aufzeigt, passierte erst krzlich: Die Hacker-Gruppe LulzSec hat 50 Tage lang mit Attacken auf verschiedenste ffentliche Einrichtungen aufgezeigt, wie mangelhaft die Sicherheitsvorkehrungen von Regierungen bzw. groen Unternehmen sind. Dabei fragen sich nach Attacken auf Sites von FBI und CIA die Sicherheitsexperten zu Recht, wie etwa der BT-Sicherheitschef: "Mich wundert sehr, dass 14 Tage nach Bekanntwerden des Gmail-Hacks noch niemand ffentlich gefragt hat, warum eine so bedeutende Zahl hoher US-Beamter und -Militrs berhaupt Gmail auch dienstlich benutzt haben.". 24 Die Donau-Universitt Krems vermutet hinter einem solchem Vorgehen, dass Beamte Gmail aufgrund schlechter Rahmenbedingungen dienstlich verwenden. Es knnte durchaus sein, dass, wie in vielen Verwaltungsabteilungen blich, hier veraltete Technologie im Einsatz ist. Diese gengt weder den gewnschten Usability-Standards, Archivoptionen noch den aktuellen Mobile Access-Mglichkeiten. Durch schlechte ITInfrastruktur knnten Beamte gezwungen sein, ihre arbeitsrelevanten EMails in einen komfortablen privaten Gmail-Account zu laden. Die Konsequenz einer derartigen Situation msste die Investition in State-f-theart-Systeme sein, um derlei Risiken auszuschlieen. Obwohl es eine ganze Reihe von Herausforderungen im Bereich Cloud Computing gibt, bewerten die genannten Studien Cloud Computing auch im Bereich des Public Sektors als den richtigen Weg in die Zukunft. Sowohl beim Outsourcing als auch bei Fragen des Datenschutzes kommt man zum Schluss, dass Private bzw. Community Clouds fr ffentlich-ffentliche Kooperationen valide Modelle darstellen. Sogar der sehr kritisch eingestufte Bereich der Sicherheit konnte in der Studie widerlegt werden: Es besteht sogar die begrndetet Annahme, dass Cloud-basierte Systeme tatschlich hheren Sicherheitsstandards gengen knnen als klassische Lsungen, so Expertin Linda Stick von FOKUS mit der Hertie School of Governance fr die Studie Kooperatives eGovernment Cloud Computing fr die ffentliche Verwaltung.25 Die Donau-Universitt Krems sieht vor allem in der Government Cloud eine valide Lsung fr den Verwaltungsbereich. Die Sicherheitsrisiken knnen hier
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http://blog.instapaper.com/post/6830514157 http://fm4.orf.at/stories/1684136/ 25 Johannes Fritsche, Fraunhofer: Verwaltung in der Wolke

4. Kostenperspektive von Cloud Computing

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ausreichend abgedeckt werden. Die Einsparungsmanahmen sind fr eine Government Cloud (Sonderform der Private Cloud) im nchsten Kapitel genauer zu durchleuchten. Schnelle Einsparungen sind nicht zu erwarten, denn jede Strukturvernderung erzeugt anfangs Kosten. Anderseits sind die ntigen Reformschritte erforderlich, weil auch sonst wieder Risiken fr eine Verwaltung entstehen.

4 Kostenperspektive von Cloud Computing


Wie in den vorhergehenden Abschnitten dargelegt, unterscheiden sich die relevanten Parameter fr das Betriebsmodell Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung nicht grundlegend von jenen der Entscheidungsmodellen der Wirtschaft. Einheiten, die IT-Infrastruktur- und ITServicedienstleistungen fr die Verwaltung anbieten, mssen aus wirtschaftlichen und gesellschaftspolitischen Erwgungen (Green IT) auf On-demand-Virtualisierungslsungen mit dynamischer Lastverteilung, redundanter und verteilter Datenspeicherung, integrierten Sicherheits- und Lastmesspunkten sowie einem hohen Standardisierungsgrad im Bereich der verwendeten Software und deren Schnittstellen setzen. Im Gegensatz zur Wirtschaft verfolgt eine Verwaltung aber weitere Ziele als Gewinnmaximierung oder die Maximierung des Shareholder Values. Deshalb lohnt sich die Betrachtung von Kosten und Entscheidungsmodellen und deren Anwendbarkeit durch die Verwaltung. Bestehende Datenschutzbedenken und ungeklrte verwaltungsrechtliche Fragen stellen fr die sterreichische Verwaltung ein Risiko dar. Der erste Umsetzungsschritt wird daher in Richtung Private Cloud gehen. Mit dem Betriebsmodell der Private Cloud kann nicht der volle Umfang an Kosteneinsparung lukriert werden, wie das bei einer Public Cloud der Fall ist. Die wirtschaftlichen Skaleneffekte stehen in Konkurrenz zu Daten- und Rechtssicherheit.

Abbildung 3: Private vs. Public CloudEinsparungspotentiale

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Die konsequente Anwendung des IaaS- oder PaaSPrinzips fhrt bereits jetzt zu einer hohen Auslastung von Serverlandschaften Einsparungspotentiale um Grenordnungen sind bei einer Private Cloud-Lsung kaum zu erzielen. Zu diesem Ergebnis kommt auch die von Fraunhofer 2010 durchgefhrte Studie Cloud-Computing fr die ffentliche Verwaltung. Vielmehr wird Cloud Computing instrumentalisiert, um durch den notwendigen Ablauf- und Organisationsstrukturwandel eine graduelle Reorganisation von Verwaltungseinheiten in Richtung hherer Servicedichte und zentralem Serviceangebot zu bewerkstelligen[1]. Die Parameter zur Bewertung von IT-Entscheidungen in der Verwaltung sind in erster Linie die Kosten, unterteilt in Erstanschaffung und Betrieb. Nachdem Vergaben der ffentlichen Verwaltung prinzipiell an einen Billigstbieter gehen mssen, ist die Wahl des adquaten Kostenmodells entscheidend. Gefragt sind daher Modelle, die die Prferenzen aller Beteiligten in ausreichendem Mae bercksichtigen.

4.1 Quantifizierbare Kosten bzw. Ertrge


Kosten sind direkt anfallende oder per Umlageverfahren zugeordnete Aufwnde im Bereich der Anlagen (CAPEX) oder des Betriebs (OPEX) bzw. deren Opportunittskosten. Soll ein Betriebsmodell Cloud die interne IT nicht gnzlich ablsen, fallen quasifixe Sprungkosten an: Die interne IT kostet Strom, auch wenn ein Teil des Betriebs in die Cloud ausgelagert wurde. Ist das Umsetzungsziel die inhouse Private Cloud, verlagern sich diese Kosten gar nicht, sondern mssen strukturell neu angesetzt werden. 4.1.1 Anlagevermgen Im Anlagebereich fallen quantifizierbare Gren in der Infrastruktur an, vor allem im Bereich der Rume und der IT-Ausstattung. Trotz sinkender Anschaffungskosten stellt die IT-Hardware den grten Budgetposten dar. Eine gnzliche Auslagerung der IT in die Cloud bedeutet den Wegfall fr diesen Budgetposten. Errichtungskosten bzw. (fiktive) Mieten fr Serverrume und anteilig zurechenbare Sonderausstattungen wie redundante Stromversorgung oder Notstromversorgung, Klimaanlagen, Feuerschutz, Sicherheitsausstattung und High-Speed-Netzwerkverkabelungen sind dann keine relevanten Kostengren mehr. Das Anlagevermgen wird fr Rume in Errichtungskosten / m fr Klimaanlagen in Anschaffungskosten / BTU (hufig) oder EURO / kW Khlleistung fr Notstromversorgung in Anschaffungskosten / kW

geteilt durch die Lebensdauer der Anlagen in Jahren bewertet.

4. Kostenperspektive von Cloud Computing

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4.1.2 Umlaufvermgen Fr Anlagen fallen Betriebskosten an. Den grten Budgetposten stellen die anteiligen Personalkosten und die im IT-Bereich intensive Energieversorgung. Entscheidungsrelevante Faktoren eines Kostenmodells knnen abhngig vom Kostenrechnungsverfahren an der Stelle selbst erfasst werden (Echtkostenerhebung) oder werden mit Schlsseln im Umlageverfahren ermittelt. Die Kostenarten des Umlaufvermgens sind Betriebskosten fr Rume wie Unterhaltskosten, (fiktive) Miete, laufende Kosten von Klimaanlagen und berwachungssystemen und die Stromkosten der Rechenanlagen. Weiters fallen Instandsetzungsarbeiten (intern /extern) und, falls die Anlagen nicht gemietet wurden, die Abschreibung aus dem Anlagevermgen an. Fr Betriebssysteme und Standardsoftware sind die Lizenz- und Wartungskosten entscheidend. Wird Cloud Computing nicht als Private Cloud eingefhrt, fallen unter Umstnden Kosten fr erhhtes Datentransfervolumen an. Daher sollten Anwendungen und Daten bei externem Betrieb oder Hybridbetrieb logisch mglichst nahe bei einander liegen, um den Datentransfer zwischen Datenschicht, Geschftslogik und Anwendungsschicht so gering wie mglich zu halten. Das Umlaufvermgen kann fr Lizenzen in Lizenzkosten / Personen, die mit dieser Lizenz arbeiten knnen, fr Wartungskosten in Kosten / Stunde oder Kosten / SLA - Erstellung fr Strom von Hardware o generell in kW / Stunde bei 0% Auslastung o speziell: Rechenanlagen in EUR / MIPS26; Netzwerke in EUR / transferierte Megabyte pro Sekunde; Storage in EUR / Megabyte fr Software o Erstellung: Personalkosten o Deployment: EUR / Deploymentvorgang o Zwischenfall: EUR / Incident

vergleichend dargestellt werden. Besonders schwierig ist die Quantifizierung von Personalkosten des Softwareerstellungsprozesses. Neben Schulungskosten mssen auch berlegungen wie Gre des Arbeitsmarktes (Nischentechnologie oder etabliert) und die Hersteller(un)abhngigkeit bercksichtigt werden.

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Million Instructions Per Second

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

4.2 Opportunittskosten, entgangene Einnahmen und Nebeneffekte


Neben direkt anfallenden Kosten gibt es Gren, die durch Ablse einer Technologie durch eine andere anfallen. Dazu zhlen Abbruchkosten von Anlagen und Strafzahlungen fr frhzeitig gekndigte Lizenzvertrge. Diese Kosten knnen mglicherweise mit Ertrgen durch den Verkauf von Anlagen gegenverrechnet werden. Rechenzentren, die auch Dienstleistungen fr andere Einheiten anbieten, mssen in ihrer Kostenrechnung bercksichtigen, ob das bestehende Servicemodell nach Einfhrung von Cloud Computing weiter betrieben werden kann. So knnte ein IT-Rechenzentrum nach Einfhrung einer CloudLsung Dienste u.U. nicht mehr anbieten knnen (weil z.B. das vereinbarte Service Level nicht haltbar ist) und der Vertrag mit dieser Dienststelle msste gekndigt werden. Der bis dahin erwirtschaftete Ertrag ber Deckungsbeitrag steht in Folgeperioden nicht mehr aufwandsvermindernd zur Verfgung und muss ber den Leistungszeitraum abgeschrieben werden. Damit anteilig freigesetztes Personal kann hufig nicht sofort in andere Einheiten umgeschichtet werden. Negative Auswirkungen hat nach einer Technologieumstellung gestiegener Schulungsbedarf im Bereich der Softwareerstellung und des Testings. Zwar werden diese Kosten schnell durch flexibles Deployment und standardisierte Entwicklungsumgebungen aufgewogen, fallen aber jedenfalls in der Einfhrungsphase und den Folgeperioden als erhhter Personalaufwand und/oder externe Dienstleistung auf.

4.3 Nicht quantifizierbare Gren


Neben messbaren Gren spielen Faktoren eine Rolle, die in Modellen so aufwndig zu erheben sind oder deren Auswirkungen so weit in der Zukunft liegen, dass auer einer positiven oder negativen Wirkrichtung keine serisen Schtzungen mglich sind. Green IT, also die Reduktion von CO durch effizientere Auslastung der IT, ist eine dieser vermuteten positiven Faktoren von Cloud Computing. Ein weiterer prognostizierter Nebeneffekt ist die Beschleunigung der Strukturreform der Verwaltung, hier vor allem die Konzentration von standardisierten Dienstleistungen in grere Einheiten. Cloud Computing wird in der sterreichischen ffentlichen Verwaltung vor allem als Private Cloud diskutiert, zu riskant bzw. nicht ausreichend geklrt sind Fragen zu Datenschutz und Speicherung von Daten auerhalb Europas. Je grer und standardisierter IT-Einheiten sind, umso effizienter knnen sie betrieben werden. Der Strukturwandel im IT-Dienstleistungsbereich durch Zusammenlegung von Einheiten wird sich damit positiv auf die Verwaltungsreform auswirken.

5. Kostenmodelle

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5 Kostenmodelle
Der Verwaltung ex lege Aufgaben zu bertragen und daraus, teilweise widersprchliche Zielfunktionenabzuleiten, erfordert ITEinsatzentscheidungen bei einer Vielzahl an Parametern zu treffen. Kostenmodelle helfen zum einen die Parameter transparent darzustellen, und zum anderen fhren sie zu nachvollziehbaren und begrndbaren Entscheidungen. Ausgangsbasis sind hufig die Gren Jhrliche Kosten, Kosten aus einem moving average window, z.B. 3 Jahre, Kosten / Mitarbeiter / Jahr, Kosten / Ausfall, der Return of Investment oder der Nettobarwert.27 Die Verwaltung muss im Vergabereich im Normallfall dem Billigstbieter den Zuschlag erteilen28. Die richtige Wahl des Kostenmodells ist daher von entscheidender Bedeutung.

5.1 Total Cost of Ownership (TCO)


Ursprnglich als holistic assessment of IT definiert, beschrnkt sich die gngige Modellanwendung auf Kosten- und Aufwandsbetrachtungen ber den gesamten Lebenszyklus einer IKT-Infrastruktur. Ziel ist es, mittels transparenter Kostenstrukturen im Unternehmen eine Basis fr Investitionsentscheidungen zu schaffen. Die meist durch IT-Analysten entworfenen TCO-Grundmodelle sind kommerzieller Ausrichtung und Teil deren Produktportfolios. Durch die unterschiedliche Bercksichtigung und Betrachtung von Kostengruppen sind Erkenntnisse aus einem Modell nur schwer mit Ergebnissen aus anderen Verfahren vergleichbar. Durch die Inkompatibilitt der Modelle handelt es sich nicht um ein allgemein verwendbares Instrument fr IKT-Controlling. Eine Standardisierung der Modelle scheint schon alleine aufgrund der wirtschaftlichen Bedeutung fr die Analysten nicht mglich zu sein [2]. Trotz der Unterschiede wird bei den mageblichen Modellen eine hnliche Gliederung der Kosten vorgenommen. Eine Differenzierung in zwei grundlegende Kostengruppen wird hergestellt: Direkte, budgetierte Kosten: Dazu zhlen Aufwendungen fr Hardware, Software, Lhne und Gehlter. Dieser Teil der Kosten ist in der Regel betriebswirtschaftlich dokumentiert und mit einem hohen Grad an Genauigkeit verfgbar.

27 28

Net-present Value als formalisierte Anwendung von Nutzenfunktionen zur Entscheidung

http://www.jusguide.at/index.php?id=79&tx_ttnews[backPid]=4&tx_ttnews[tt_new s]=8068&cHash=802413f9abedfd9dc090f409ed0a23fa

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Indirekte, nicht budgetierte Kosten: Entstehen durch effizienzhemmende Ablufe im Rahmen der Anwendung von IKT. Diese knnen beispielsweise durch Schulungsmanahmen oder Ausfall von IKT-Infrastruktur entstehen.

Traditionelle TCO-Modelle sind fr einen Vergleich von On-Demand-Software mit On-Premise-Varianten nur bedingt geeignet. Um fr Anwender und Entscheidungstrger eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung der beiden Varianten zu erleichtern, verffentlichte die SIIA 2006 ein praxisnahes TCOModell fr SaaS [3]. Ein TCO-Modell ist weniger als abgeschlossene, fixe Definition zu sehen, sondern vielmehr als Hilfsmittel fr eine Entscheidungsfindung und Bewertung zuknftiger Entwicklungen. Durch die starke Fokussierung auf die Kosten ist das Modell jedoch nicht unumstritten. Grter Kritikpunkt ist, dass der durch den Einsatz von IKT generierte Mehrwert fr ein Unternehmen nicht in die Berechnung einfliet und folglich auch nicht gezielt vergrert werden kann [2].

5.2 Total Economic Impact (TEI)


Die von Forrester Research 1997 entwickelte Methode des Total-EconomicImpact (TEI) bezieht die Leistungen der IT als Mehrwert in die Unternehmung mit ein. Das TEI-Modell ist eine Erweiterung des TCO-Modells und ermglicht eine ROI-basierte Bewertung von IKT-Projekten. Durch die Bercksichtigung der Elemente Kosten, Leistung, Flexibilitt und Risiko ist eine umfassende Betrachtung von IKT-Entscheidungen durchfhrbar. Der bedeutende Mehrwert gegenber TCO ist somit die Einbeziehung eines messbaren Nutzens, wobei die Feststellung des Nutzens von IKT als monetre Bewertung des Beitrages eines IKT-Systems am Unternehmenserfolg nicht einfach zu bewerkstelligen ist. Fr IKT-Projekte, deren Fokus auf Automatisierung und Rationalisierung ausgerichtet ist, ist der durch Kosteneinsparungen generierte Wertbeitrag noch relativ einfach zu ermitteln. In der Funktion der Untersttzung strategischer Ziele kann der Nutzenbeitrag wesentlich schwieriger gemessen werden. Hufig sind nur qualitative, subjektive Einschtzungen mglich. Der Einsatz der IKT untersttzt zunehmend auch strategische Ziele. Ein Nutzenbeitrag zu strategischen Zielen ist wertmig wesentlich schwieriger zu beurteilen. Oft ist nur eine qualitative Einschtzung mglich; wenn daraus eine quantifizierbare Zahl entsteht, wird dies mageblich von subjektiven Einschtzungen beeinflusst. Forrester Research verwendet die TEI-Methode um einen Vergleich des ROI von SaaS gegenber On-Premise-Lsungen durchzufhren. In vier Szenarien wird die Wirtschaftlichkeit von SaaS in Unternehmen unterschiedlicher Gre beurteilt. Typischerweise wird im siebten oder achten Jahr des Lebenszyklus' einer On-Premise-Software ein greres Upgrade durchgefhrt. Daher whlt Forrester einen Betrachtungszeitraum von zehn Jahren.

6. Rentabilitt von Cloud Computing

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Forrester identifiziert die Anzahl der Benutzer als eine der bedeutendsten Einflussgren auf die Wirtschaftlichkeit von SaaS. Wird bei 50 bis 100 Benutzern noch ein signifikanter Nutzen von SaaS festgestellt, so bleibt in dieser Betrachtung bei hheren Benutzeranzahlen die eigene Infrastruktur die vorteilhaftere Lsung. Da die Studie auf einigen allgemeinen Annahmen beruht, kann das Ergebnis nicht direkt auf ein spezifisches Unternehmen bertragen werden. Eine eindeutige Tendenz kann jedoch festgestellt werden [4].

5.3 Equity Value Analysis (EVA)


Ein Nachteil der angefhrten Kostenmodelle ist, dass sie zwar gut fr Produktionsunternehmen geeignet sind, jedoch weniger frderlich fr Unternehmen, deren substanzielles asset intellectual property (IP), also das geistige Kapital der Mitarbeiter und deren Produkte, sind. In der einfachsten Form versucht die Equity Value Analysis (EVA) die Auswirkungen eines neuen Projektes auf die externe Unternehmensbewertung zu messen. Diese Vorgehensweise ist interessant zur Betrachtung einer Unternehmung aus der Vogelperspektive und fr Unternehmungen, die auf dem Kapitalmarkt bewertet werden (z.B. Aktiengesellschaften). Fr Budget gesteuerte Unternehmen oder nicht auf einem Kapitalmarkt bewertete Unternehmen ist die Methode allerdings wenig geeignet. Die teilweise nicht begrndbare Volatilitt des Kapitalmarkts ist ein Punkt, der gegen die Verwendung dieser Methode als Instrument zur Einsatzentscheidung spricht.

6 Rentabilitt von Cloud Computing


Relevante Literatur bietet eine bersicht von Kosten- und Rentabilittsberlegungen zu Cloud Computing mit dem Fokus auf ffentliche Verwaltung. Entweder gehen die darin erstellten Kostenmodelle aber wenig in die Tiefe [1], [5], oder stammen von einem Cloud- Lsungsanbieter und knnen somit nicht als neutral bezeichnet werden[6]. Wir haben daher aus einem realen Szenario eines KMU, der Leube Baustoffe29, Kostenberlegungen abgeleitet, die fr Servicedienstleister der ffentlichen Verwaltung realistisch erscheinen. Die gegenstndlichen Betrachtungen beziehen sich auf die Entscheidung, eine On-Premise betriebene Lotus Notes-Umgebung auf drei Servern durch eine ebenfalls von IBM angebotene SaaS-Lsung zu ersetzen, die auerhalb des Hauses betrieben wird. Die Lotus Domino Server werden auf einer hochverfgbaren virtualisierten Server- und Storage-Infrastruktur betrieben. Die vergleichbare SaaS-Lsung LotusLive Notes wird von IBM als OnDemand-Alternative fr die On-Premise-Lsung Lotus Domino Server
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http://www.leube.at/

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

angeboten. Es beinhaltet die wesentlichen Bestandteile einer GroupwareApplikation. Sicherheitsfeatures, wie Spamfilter und Virenschutz, sind bereits Bestandteil des Basisproduktes LotusLive Notes. Auch eine Integration von mobilen Devices, wie Blackberry und anderen Smartphones, ist durch Zusatzdienste mglich. Das dargestellte Kostenmodell bezieht sich auf eine SaaS-Lsung und ist somit strukturell vergleichbar mit einer hybriden Cloud-Lsung. Fr die Verwaltung kommt in einem ersten Schritt allerdings nur eine private CloudLsung in Betracht.

6.1 Vorbedingungen der Rentabilittsbetrachtungen


Die Fallstudie geht von einer konstanten Anzahl von 100 Benutzern aus. Die technische Nutzungsdauer zentraler Hardwarekomponenten, wie Server und Storage, betrgt blicherweise fnf Jahre. In Anlehnung an die TCOBerechnung von Sanjeev & al. [7] kommt, bedingt durch die unterschiedlichen Zahlungsflsse der beiden Varianten, in dieser Studie die Kapitalwertmethode zur Anwendung. Der Betrachtungszeitraum der TCOAnalyse ist daher auf diesen Zeitraum festgelegt [8]. Eine Investition bewirkt unmittelbar eine Vernderung der liquiden Mittel eines Unternehmens.Ssomit bildet die Analyse der Cash Flows die Grundlage fr die Investitionsrechnung. Im folgenden Praxisbeispiel werden daher fr Investitionsgter nicht die jhrlichen, unbaren Abschreibungen, sondern die ausgabenwirksamen Zahlungen (Cash Flows) in den jeweiligen Jahren dargestellt. Die angegebenen Investitionssummen bercksichtigen keine Finanzierungskosten, diese flieen ber den Diskontierungszinssatzes in die Berechnung ein [9]. Die Hhe des Zinssatzes orientiert sich an den Ertragsmglichkeiten am Kapitalmarkt. In der Praxis findet hufig der Zinssatz einer langfristigen Anleihe Anwendung [8]. Daher wird der Kalkulationszinsfu der aktuellen Zinslage entsprechend mit 4 % festgelegt. Preissteigerungen finden keine Bercksichtigung, da diese beide Modelle betreffen und daher die Vergleichbarkeit nicht beeinflussen. Nicht alle Kosten lassen sich eindeutig aus Buchhaltungskonten oder Belegen ablesen. Daher wird fr die nachstehende Betrachtung von folgenden Annahmen ausgegangen: Diese Prmissen finden fr beide Szenarien Anwendung. Personalkosten: Fr internes Personal wird ein Durchschnitt von 28,0 / h angenommen, fr externe Dienstleister wird mit einem Stundensatz von 90,0 / h kalkuliert.

6. Rentabilitt von Cloud Computing

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Zeitbedarf Personal: Leube besitzt mit dem Betrieb einer Lotus Domino Infrastruktur langjhrige Erfahrung. Gemeinsam mit dem Administrations- und Supportpersonal wurden die in die Berechnung einflieenden Zeitaufwnde erarbeitet. Server, Storage und Energie: Leube betreibt hochverfgbare, virtualisierte Server. In diesem Fall kann kein dezidierter Einzelserver als Berechnungsbasis dienen. Die Anschaffungskosten der Infrastruktur bilden die Basis der Berechnung, wobei die Lotus Domino Umgebung ca. 10 % der Ressourcen verwendet. Dementsprechend wurde dieser Faktor fr Hardware, Betriebssystemlizenzen und Energie verwendet. Fr die Klimatisierung sind ca. 60 % des Energieverbrauches der Server notwendig. Ein durchschnittlicher Strompreis von 0,07 / kWh wurde ermittelt. Der Anteil an den Kosten fr den Betrieb des Rechenzentrums wurde mit 140 / Jahr beziffert. Netzwerk: Fr den Betrieb der SaaS-Lsung wurde eine Erhhung der Bandbreite bercksichtigt. Fr die Planung der bentigten Netzkapazitt gibt IBM als Richtwert den Bedarf von 2,5 kByte/s pro Benutzer an. Bei 100 Benutzern entspricht dies einem Gesamtbedarf von 2 MBit/s.30 Indirekte Kosten: Durch die virtualisierte Infrastruktur wird derzeit eine Verfgbarkeit der Server von ber 99,8 % zu den Betriebszeiten erreicht. IBM hat als SLA-Ziel von LotusLive 99,9 % definiert. Da jedoch fr den Bezug der Online-Services eine Internetverbindung notwendig ist, ist auch der SLA der Verbindung zu bercksichtigen. Der derzeit verwendete Internetzugang garantiert eine Verfgbarkeit von lediglich 99 % zu Betriebszeiten. ber ein Jahr betrachtet, bedeutet das mgliche Ausflle von ca. 25 Stunden zu Geschftszeiten. Um einen adquaten Service-Level fr die SaaS-Variante zu erreichen, wurde in der Kalkulation eine redundante Internetanbindung bercksichtigt. Durch die Bercksichtigung einer redundanten Netzanbindung kann der SLA auf ein vergleichbares Niveau erhht werden. Aus diesem Grund werden keine Ausfallszeiten in der Berechnung einkalkuliert. Die Betrachtung der indirekten Kosten beschrnkt sich auf die Abwesenheit des Personals durch Schulungen. Die nachfolgend dargestellten Ergebnisse stellen die kumulierten, abgezinsten Werte der fnf Jahre dar.

6.2 Rentabilitt von SaaS vs. On-Premise Betrieb Szenario 1


Im ersten Szenario wird davon ausgegangen, dass fr beide Lsungen weder Lizenzen, Systeme noch Server vorhanden sind. Diese Vorgehensweise entspricht dem Ansatz von Gartner fr die Durchfhrung einer TCO-Analyse.
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Vgl. Deploying und LotusLive Notes verwalten (IBM Corporation, Februar 22, 2011), S. 11.

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Alle Kosten von der Beschaffung bis zum Betrieb werden dafr in Betracht gezogen. Die von Analysten verffentlichten Studien beziehen sich ebenfalls auf eine Betrachtung aller Kosten. Szenario 1 Kostenart On-Premise % SaaS % Startkosten - Personal 15.852 13% 9.673 8% Startkosten - Infrastruktur 33.624 27% 1.100 1% Laufende Kosten - Personal 24.252 20% 5.445 5% Laufenden Kosten Infrastruktur 22.941 19% 76.338 66% Indirekte Kosten 25.751 21% 22.848 20% Gesamtkosten 122.420 100% 115.403 100% Tabelle 2: Ergebnis des Kostenvergleichsszenario 1 Wie in Tabelle 2 dargestellt, bietet die Variante Software-as-a-Service in den Gesamtkosten einen Vorteil von 5,7 % gegenber der On-PremiseApplikation. Als einer der grten Kostentreiber der On-Demand-Lsung, lsst sich die Position der laufenden Kosten der Infrastruktur identifizieren, die die redundante Internetanbindung mit hherer Bandbreite beinhaltet. Dieser Kostenfaktor wird sich tendenziell ber die Laufzeit abschwchen, da zuknftig hhere Bandbreiten zu gnstigeren Konditionen verfgbar sein werden. In diesem Zusammenhang ist ein Standortnachteil der Zementwerk Leube GmbH feststellbar. Durch die geografische Lage ist es derzeit nicht mglich, die Datenleitung zu gnstigeren Bedingungen zu beziehen. Die hheren Internetgebhren werden in dieser Berechnung LotusLive Notes als einzigem Cloud-Dienst zugerechnet. Werden mehrere SaaS-Applikationen betrieben, kann sich der Anteil an den Gesamtkosten einer Anwendung jedoch deutlich reduzieren. Die meisten Studien mit einem Vergleich zwischen SaaS und On-Premise bercksichtigen keine hheren Kosten fr eine Internetverbindung. Eine hohe Bandbreite der Anbindung und deren Verfgbarkeit werden vorausgesetzt. Wrden diese Kosten in dieser Analyse ebenfalls nicht bercksichtigt, wre das Ergebnis eindeutig zugunsten von SaaS ausgefallen. Die Kostenstruktur des Szenario 1 stellt sich wie folgt dar:

6. Rentabilitt von Cloud Computing

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Abbildung 4: Kostenstruktur Szenario 1 Die hier abgebildete Kostenstruktur spiegelt sowohl die ungleichen Startkosten als auch die je Variante unterschiedlichen laufenden Kosten wider. Die Reduktion der Personalkosten bei SaaS lsst sich deutlich erkennen. Der verbliebene Anteil wird fr die Verwaltung der Anwendung und den Benutzersupport bentigt.

Abbildung 5: Ausgaben ber den Zeitverlauf Szenario 1

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

ber den Zeitverlauf lassen sich die deutlich geringeren Anfangskosten von SaaS beobachten. Mit steigender Nutzungsdauer nhern sich die Kurven an. Aus dieser Tendenz ist zu erkennen, dass der Vorteil von SaaS bei lngerer Nutzung immer geringer wird. Wie aus Tabelle 2 hervorgeht, bietet aus Sicht der Gesamtkosten keine der beiden Lsungsvarianten einen signifikanten Vorteil. Um das IT-Personal fr Aufgaben des Kerngeschftes zu entlasten, kann die SaaS-Lsung jedoch einen zustzlichen Nutzen bieten.

6.3 Rentabilitt von SaaS vs. On-Premise Betrieb Szenario 2


In diesem Szenario werden die Auswirkungen eines Umstieges von der bestehenden On-Premise-Infrastruktur zu Software-as-a-Service betrachtet. Szenario 2 Kostenart Startkosten - Personal Startkosten - Infrastruktur Laufende Kosten - Personal Laufenden Kosten Infrastruktur Indirekte Kosten Gesamtkosten On-Premise 0 11.067 24.252 % 0% 19% 41% SaaS 11.549 1.100 4.797 % 10% 1% 4%

23.050 39% 1.195 2% 59.563 100%

76.338 65% 22.848 20% 116.631 100%

Tabelle 3: Ergebnis des Kostenvergleichs Szenario 2 In diesem Szenario ist ein signifikanter Vorteil von 49 % der bestehenden On-Premise-Lsung gegenber einer SaaS-Applikation festzustellen. Wiederum ein wesentlicher Kostentreiber sind die Gebhren fr die Internetverbindung, die in der Position Laufende Kosten Infrastruktur beinhaltet sind. Ein Vergleich zum Szenario 1 verdeutlicht, dass die bestehenden Voraussetzungen fr einen Einsatz von SaaS auerordentlich groen Einfluss auf dessen Wirtschaftlichkeit besitzen.

6. Rentabilitt von Cloud Computing

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Abbildung 6: Kostenstruktur Szenario 2 In der Darstellung nach Kostenstrukturen lsst sich ein weiterer Kostentreiber erkennen. Schulungen und die dadurch ausgelsten Fehlzeiten verursachen indirekte Kosten, die mageblichen Anteil am Ergebnis besitzen. Dieser Aufwand ist im Beispielunternehmen als Bestandteil einer umfassenden Kostenbetrachtung zu bercksichtigen. Ein neues System ohne Schulung stt erfahrungsgem auf Akzeptanzprobleme. Das in Betrieb befindliche System verursacht keine Startkosten, jedoch knnen die geringeren, laufenden Personalkosten von SaaS diesen Vorteil nicht kompensieren.

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Abbildung 7: Ausgaben ber den Zeitverlauf Szenario 2 Auch bei einer Betrachtung der Kosten ber den Zeitverlauf ist keine Tendenz zugunsten von SaaS feststellbar. Eine bercksichtigte Erneuerung von Server und Storage im dritten Betriebsjahr der On-Premise-Variante besitzt kaum eine Auswirkung auf den Trend. In diesem Beispiel ist kein zwingender Systemwechsel erforderlich. Ein weiterfhrender Betrieb der On-Premise-Lsung ist eindeutig zu bevorzugen. Abschlieend zu den angestellten Berechnungen ist anzumerken, dass die wesentliche Strke der Flexibilitt von SaaS in dieser Fallstudie keinen Einfluss besitzt. Nachdem sich das Beispielunternehmen in einem wirtschaftlich stabilen Umfeld mit geringen Vernderungen befindet, werden in beiden Szenarien gleichbleibende Bedingungen angenommen.

6.4 Schlussfolgerungen
Die notwendigen Erstinvestitionen in eine SaaS-Lsung fr eine Unternehmung, die IT-Dienstleistungen fr ca. 100 MitarbeiterInnen anbietet, knnen sich nicht innerhalb von fnf Jahren amortisieren: Die Gesamtkosten liegen mit EUR 116.631 um 95 % hher gegenber EUR 59.563 des Inhouse-Betriebs (Szenario 2). Eine Cloud-basierte SaaS Lsung wrde sich in einem Betrachtungszeitraum von fnf Jahren rentieren, wenn keine Vorinvestitionen und abhngige Kosten eines internen IT-Betriebs anfallen wrden (Szenario 1). Knnen Organisations- und Ablauforganisationen auf dem grnen Tisch entworfen werden, bietet eine Cloud Lsung bei alleiniger Betrachtung der Kostenkomponente, Vorteile. Fr etablierte und gewachsene Unternehmensstrukturen bietet ein Parallelbetrieb oder teilweise Verlagerung von Funktionen in eine Cloud Lsung.

7 Von Kosten- zu Entscheidungsmodellen


Im vorhergehenden Abschnitt wurde die Anwendung des TCO-Kostenmodells auf eine Cloud Einsatz-Entscheidung angewandt, das TEI (Total Economic Impact) und die Equity Value Analysis (EVA) vorgestellt und umfangreichere Modelle jenseits reiner Kostenfaktoren prsentiert. Welches der Kostenmodelle ist das Richtige als Basis fr Entscheidungen? Die Qualitt einer Entscheidung hngt neben den monetren Aufwendungen (Kosten) mageblich von weiteren Faktoren, wie z.B. Fehlertoleranz, Mitarbeiter- und Kundenzufriedenheit, ab. New Public Management hat mit einer berbetonung der Kostensicht und schlielich der Manifestation des Billigstbieterprinzips im BVerG (an dem sich nach bereinstimmender Meinung die ffentliche Verwaltung gegenber dem Bestbieterprinzip orientieren sollte) manifestiert. Somit sollen alleine Kosten ausschlaggebend sein, um mglichst viele von einer Entscheidung betroffenen Stakeholder zu befriedigen. Die Qualittsmodelle der Stakeholder hngen dabei mageblich

7. Von Kosten- zu Entscheidungsmodellen

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vom jeweiligen Blickwinkel und den subjektiven Prferenzen ab. Der Steuerzahler wnscht sich mglichst rasch eine billigere Verwaltung, Kosten sollten somit schnell sinken. Politiker sehen Cloud Computing (auch) als Manahme der Strukturreform. Eventuell hhere Einfhrungskosten mssen jedenfalls transparent darstellbar sein und sich innerhalb einer Legislaturperiode rechnen. Die Verwaltung verknpft neben dem Kostenaspekt vor allem Punkte, wie Servicequalitt, Nachhaltigkeit der Entscheidung und zuknftiges Entwicklungspotential. Die Zielkonflikte anhand der genannten Punkte machen deutlich, dass eine Entscheidung zu Cloud Computing in der Verwaltung nur sehr eingeschrnkt auf die Kostenfrage reduziert werden kann. Es wurden daher umfassendere Entscheidungsmodelle entwickelt, wovon einige (MAUT) breite Anwendung in der (US-)Verwaltung finden. Im Folgenden werden daher kurz ausgewhlte Entscheidungsmodelle vorgestellt um deren Charakteristika gegenber rein auf Kostenbasis fokussierte Entscheidungen zu verdeutlichen. Daran anschlieend kann im nchsten Abschnitt detaillierter das MAUT (Multi-Attributive Utility Theory) und dessen praktische Anwendung demonstriert werden.

7.1 Technology Acceptance Model (TAM)


Das Technology Acceptance Model (TAM) ist ein praxisbewhrtes und zuverlssiges Konzept zur subjektiven Nutzenbewertung von IT-basierten Technologien und Werkzeugen. Dabei werden im TAM verschiedene Kategorien hinsichtlich der Anwendung einer subjektiv zu bewertenden Technologie bzw. eines Werkzeuges betrachtet. Diese sind die subjektiv empfundene Ntzlichkeit (Perceived Usefulness, PU) einer Technologie oder eines Werkzeuges, die subjektiv empfundene Einfachheit der Benutzung bzw. Anwendung (Perceived Ease of Use, PEU) einer Technologie oder eines Werkzeuges, sowie die Selbstvorhersage der zuknftigen Benutzung (Self-predicted Future Use, SPFU) der Technologie oder des Werkzeuges in der eigenen (Arbeits-)Umgebung

Jede der drei Kategorien beinhaltet Fragen, die verschiedene Aspekte der jeweiligen Kategorie beleuchten. Dies geschieht mit Hilfe von Aussagen zur Technologie bzw. zum Werkzeug, zu denen eine befragte Person auf einer Zustimmungsskala (Agreement Scale) mit ungerader Anzahl von Skalenpunkten antworten kann. Hierbei wird die ungerade Anzahl von Skalenpunkten gewhlt, um eine neutrale Antwort zuzulassen. Somit sind auf Grund der verschiedenen Blickwinkel der befragten Personen auf die Software und deren unterschiedliche Aufgaben und Verantwortungsbereiche in den jeweiligen Organisationen auch tendenziell unterschiedliche Antworten auf die Fragen des TAM zu erwarten.

36

Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Daher ist eine Auswertung der Antworten nach den Sichten Entwickler/Entwicklung Management weitere Funktionen/Rollen, wie z.B. Kunde, wo verfgbar

erforderlich sowie eine durch Interviews gestaltete Ermittlung von Kausalitten fr etwaige Abweichungen der Befragungsergebnisse zwischen den einzelnen Sichten.

7.2 Life-Cycle Costing


Cloud Computing ist ein zielgerichtetes, betriebliches Entscheidungsinstrument zur ganzheitlichen Beurteilung spezifischer Handlungsalternativen ber einen festgelegten Lebenszyklus im Sinne bergeordneter Unternehmensziele, das Erst- und Folgekosten sachlogisch verknpft. Cloud Computing ist anwendungsspezifisch und zielabhngig. Kern des Cloud Computing-Konzepts ist ein Systemdenken, das die Elemente Kosten, Leistung, Zeit, Verfgbarkeit, Qualitt, Individualitt und Umweltauswirkungen erfordert [10]. Zu bemerken ist, dass trotz bestehender Normen kein allgemeingltiges Ablaufschema existiert. Die bekannten Cloud Computing-Verfahren zeichnen sich durch Formen von Kostenstrukturplnen, Kostenschtzungen, Diskontierungen und Inflationsbereinigungen aus. Diese wichtigen Kriterien decken jedoch nur einen Teil der methodischen Anforderungen an den Ablauf eines Cloud Computing ab. Die vier chronologischen Schritte fr den Cloud Computing-Prozess nach Lichtenvort [11] sind 1. 2. 3. 4. Festlegung des Ziels und Untersuchungsrahmens Informationsbeschaffung Identifizierung und Interpretation von hot spots Sensitivittsanalyse und Diskussion

Ziel des zweiten Arbeitsschrittes ist die Informationsbeschaffung, die Identifizierung der relevanten Kostendaten pro Prozesseinheit bzw. Subsystem des Produktsystems sowie der Aggregation der Lebenszykluskosten ber alle Lebenszyklusphasen. Grundstzlich sind Zielsetzungen sachlogisch zu unterscheiden, ob Investitions-, Beschaffungs-, Optimierungs- oder Vertriebs- bzw. Managemententscheidungen zu fllen sind. Die Modellierung der Lebenszykluskosten umfasst die Schritte [10] Aufstellen eines Kostenstrukturplans o Trennung in fixe und variable, direkte und indirekte, in Einzel- und Gemeinkosten o Trennung in einmalige und wiederkehrende, Erst- und Folgekosten o Trennung in kologische und konventionelle Kosten (Externalitten)

8. Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung

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o Zuordnung von Kostentrgern und -elementen Kostenmodellierung o Kostenschtzung, -simulation, -prognose o Top-down und Bottom-up-Verfahren Kostenaggregation o Bercksichtigung des Zeitwerts des Geldes (Diskontierung) o Sortierung (Ranking) Kostenanalyse (qualitativ und quantitativ) Sensitivittsanalyse

Eine Aggregation zu einer einzelnen Zahl wird der Erstellung einer kobilanz nicht gerecht. Diskutiert werden drei separate Ergebnisvektoren eines kologieorientierten Cloud Computing sowie eines gesellschaftsorientierten Cloud Computing und die Bildung einer um soziokonomische Aspekte erweiterten kobilanz als Basis fr Entscheidungen.

7.3 Nutzentheorie Multi Attribute Utility Theory (MAUT)


Die Vielzahl an Kosten- und Entscheidungsmodellen stellt Entscheider vor das Dilemma: Welches Modell soll verwendet werden? Decision support systeme speziell fr den ffentlichen Bereich entschrfen dieses Problem. Kostengren wie ROI oder TCO werden mit der Technologieakzeptanz und teilweise subjektiven Gren, wie der Umweltvertrglichkeit, verbunden. Selbst politisch motivierte Faktoren knnen in multivariaten Entscheidungsmodellen rationalisiert werden. Die Multi-Attribute Utility Theory (MAUT) ist in den USA eine verwendete Methode der ffentlichen Verwaltung um komplexe Entscheidungsfindungen, wie die optimale Standortwahl von Grobauvorhaben (Staudmme, Kernkraftwerke) [12], zu untersttzen. Strategische Technologieentscheidungen sind ein prdestinierter Anwendungsfall von MAUT.

8 Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung


Die Existenz einer ffentlichen Verwaltung ist vordergrndig auf Gesetze begrndet, lsst sich aber aus verschiedenen Blickwinkeln erklren. Porter beschreibt in The competitive advantage of nations, dass Mrkte entstehen, weil sie durch niedrigere Transaktionskosten die optimale Allokationsfindung von Angebot und Nachfrage frdern. Daneben gibt es aber Gter, die so komplex sind, dass kein privatwirtschaftlicher Markt entstehen kann. Sogenannte ffentliche Gter, die potentiell von allen Mitgliedern einer Gesellschaft verwendet werden, knnen nur von einem Kollektiv, also einem Staat und dessen Organen, betrieben werden und das fast immer defizitr. Straen, Gehsteige und ffentliche Beleuchtung sind Beispiele fr solche gesellschaftliche Leistungen. Das Angebot defizitrer Leistungen ist mit ein Grund fr die Einhebung von Steuern.

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Der Staat bietet neben nicht-marktfhigen Leistungen auch Dienste an, die eine moralische Wertvorstellung ausdrcken, somit in ihrer Hhe gar nicht quantifizierbar sind, wie die Untersttzung und der Erhalt von kirchlichen Einrichtungen oder Zuwendungen an Minderheiten. Der Summary Guide Economic Valuation with Stated Preference Techniques31 widmet sich als Ganzes dieser Herausforderung: Wie kann fr nicht-monetre Gren eine Aufwand-Nutzen Schtzung vorgenommen werden? Diese Beispiele sollen eines verdeutlichen: Entscheidungen der Politik knnen niemals nur unter dem alleinigen Gesichtspunkt der Kosteneffizienz getroffen werden. Fr Verwaltungen gilt dieses Prinzip ebenfalls, aber eingeschrnkt. Im Gegensatz zur Politik, die vor allem gestaltend ttig wird, ist es die Aufgabe der Verwaltung im Hoheitsbereich, Gesetze und Verordnung durchzufhren. Das allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz (AVG) verpflichtet die Verwaltung, diese Ttigkeit unter der Prmisse der Sparsamkeit und Effizienz durchzufhren. Neben der Gesetze exekutierenden und politische Vorgaben umsetzenden Funktion, kommt der Verwaltung aber auch eine gestalterische Rolle zu, die sie z.B. in Form von Frderprogrammen, die zwar politisch beschlossen werden, aber inhaltlich von der Verwaltung gestaltet werden, erfllt. Eine gestaltende Funktion ist immer auch eine strategische Funktion und strategische Funktionen knnen niemals nur unter der Prmisse der Kosteneffizienz getroffen werden. Aus einer gesetzlichen und moralischen Verpflichtung hat die Verwaltung eine Rechenschaftsverantwortung. Nackte finanzielle Zahlen sind zwar das einfachste Mittel um Effizienz darzustellen, knnen aber eventuell zu einem lokalen und, abhngig von der Berechnungsmethode, kurzfristigen Optimum fhren. Entscheidungen der Verwaltung sollten daher langfristig effizient, aber jedenfalls quantifizierbar und operationalisierbar sein. Entscheider der Verwaltung geraten dabei rasch in den Konflikt, einerseits eine Vielzahl an Entscheidungsvariablen, die hufig gegengesetzt Wirkrichtungen haben, in ihre berlegungen miteinzubeziehen und zweitens diese Entscheidungen auch nachvollziehbar argumentieren zu mssen.

8.1 Werterstellung in der ffentlichen Verwaltung


In der Privatwirtschaft kann der Marktwert durch volkswirtschaftliche Gesamtrechnung ermittelt werden. Der ffentliche Bereich bietet zu einem berwiegenden Teil nicht marktfhige Gter und Dienstleistungen an, womit dieser Marktwert nur schwierig ermittelt werden kann. Hufig werden daher die Kosten zur Serviceerbringung als gesellschaftlicher Wert angesetzt, was konsequenterweise zur Folge hat, dass ein Mehrwert nur durch greren Mitteleinsatz erzeugt werden kann. Effizienzberlegungen bleiben bei diesem Modell jedoch auen vor. Um Effizienzberlegungen anstellen zu knnen, ist

31

http://www.hm-treasury.gov.uk/green_book_guidance_stated_preference.htm

8. Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung

39

es daher notwendig, den Output der ffentlichen Verwaltung nicht linear an den Mitteleinsatz zu koppeln und Performanceindikatoren (PIs) anzuwenden. Der von ffentlichen Verwaltungen erstellte Wert muss in einem breiteren Kontext betrachtet werden, da die Auswahl an Messkriterien politischer Einflussnahme unterliegt, Langzeiteffekte, wie Wohlstand oder gesellschaftliche Wertvorstellungen, bercksichtigen. Manahmen in unterschiedlichen ffentlichen Institutionen knnen zu einer gemeinsamen Zielerreichung beitragen, was eine isolierte Betrachtung von Mittelaufwand und globaler Zielerreichung erschwert. Zeitliche Verzgerungen zwischen Mitteleinsatz und Ergebnisevaluierung erschweren diese Betrachtungen zustzlich. Obwohl politische Entscheidungstrger an Endergebnissen, wie Wirtschaftswachstum oder Benchmarks wie dem HDI32, interessiert sind, sind die beeinflussenden Faktoren hufig nicht unter deren alleiniger Kontrolle und Ergebnisse nicht in einer Legislaturperiode messbar [13]. Dem Spannungsfeld zwischen Kosteneffizienz und Wertschpfung fr alle widmet sich der Annex zum HM Treasury Green Book - Impact Assessment guidance33. Kernaussage ist: Eine Nutzenanalyse hat in der ffentlichen Verwaltung immer ihren Ursprung in den Kosten, aber eine Reihe von beeinflussenden zustzlichen Faktoren darf nicht ignoriert werden.

8.2 Der Beitrag der IT an der Werterstellung von ffentlichen Verwaltungen


Gem der Ausarbeitung von Soh und Markus ergibt sich der Zusammenhang zwischen Organisationsperfomance und dem Einsatz von Informationstechnologie aus dem Zusammenwirken dreier idealer Subprozesse [14]:

Abbildung 8: How IT Creates Business Value (Soh und Markus 1995) Von rechts nach links betrachtet, korreliert der erste Sub-Prozess Verbesserungen der Orgnisationsperformanz mit technologischen Auswirkungen. Diese Auswirkungen knnen bessere Produkte und Services, die Umgestaltung von Geschftsprozessen, grere Kommunikationseffizienz

32 33

http://en.wikipedia.org/wiki/Human_Development_Index http://www.hm-treasury.gov.uk/data_greenbook_impact_assessments.htm

40

Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

und letztlich auch die Adaption dynamischer und flexibler Organisationsstrukturen durch Ausnutzung der technologischen Mglichkeiten sein. In Richtung IT use process wird die organisatorische Auswirkung von IT-Einsatz in Relation zu IT assets, also der IT Infrastruktur und dem dazu notwendigen Wissen des Einsatzes und des Betriebs verbunden mit Managementfhigkeiten, betrachtet. Der dritte SubProzess (conversion process) verwandelt IT-Investitionen in strategische Ressourcen. Diese Prozesskette beschreibt den Beitrag der IT an der organisatorischen Gesamtleistung. Die Annahme ist, dass Hardware, Software und IT-Services von jeder Organisation bentigt werden, jedoch nur ein Teil der Investitionen zum organisatorischen Gewinn beitragen kann. Organisatorischer Wandel ist das Verbindungsstck zwischen technologischen Ressourcen und den erzielten (positiven) Ergebnissen durch deren Einsatz. Die Abbildung zeigt auch einige notwendige, aber nicht hinreichende Bedingungen, die erfllt sein mssen um den IT-Einsatz zu einem positiven Organisationsergebnis zu fhren.

8.3 IT-Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung vs. Privatwirtschaft


Vor jeder Einsatzentscheidung im Bereich der IT gilt es ein paar grundlegende Prinzipien zu bercksichtigen, die im Bereich der ffentlichen Verwaltung, bedingt durch deren Versorgungsfunktion, eine teilweise genderte Bedeutung erlangen: 1. Source niemals dein Kerngeschft aus. Dieses Prinzip gilt in der Privatwirtschaft (auch bei Anwendung von offener Innovation) uneingeschrnkt. Fr die ffentliche Verwaltung muss eine kritische Analyse erfolgen, ob traditionelles Kerngeschft nicht durch technologischen, gesellschaftlichen oder technischen Wandel von der Gesellschaft ( Wirtschaft) besser und effizienter erbracht werden kann. Soll ein IT-Dienstleiters der ffentlichen Verwaltung die Netzwerkinfrastruktur selbst betreiben oder auslagern? 2. Bercksichtige versteckte Kosten. Leider ein Widerspruch in sich, aber versteckte Kosten sind eine Realitt im IT-Geschftsbereich. Angebote gegenber der ffentlichen Verwaltung werden, sofern nicht politisch beeinflusst [15], beinahe ausschlielich nach dem Billigstbieterprinzip vergeben. Diesen schmalen Gewinn bei der Vergabe holen sich Anbieter ber exzessive Wartungskosten und versteckte, aber notwendige Leistungen zurck, die erst im Projektverlauf transparent werden. Konkurrierende Angebote mssen daher kritisch auf offensichtlich niedrige Preise hin untersucht werden.

8. Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung

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3. Untersttzt organisationales Lernen. Untersttzt die Entscheidung, langfristig effizient und effektiv, auch im volkswirtschaftlichen Kontext, gegenber den Stakeholdern aufzutreten. Eine Organisation lernt, indem sie aktiv Dinge umsetzt, durch Learning-by-doing. Umsetzer und Manager entwickeln auf diese Weise neue Geschftsideen. Wenn wichtige IT-Komponenten ausgelagert werden bzw. ein wissensnotwendiges Abhngigkeitsverhltnis gegenber Dritten stattfindet, kann man nicht mehr erwarten, dass neue Geschftsmglichkeiten durch Untersttzung der EDV-Systeme entstehen werden. Dies fhrt zu der Unsicherheit, dass man nicht bestimmen kann, welche IT-Infrastrukturelemente in der Zukunft strategisch wichtig sein und heute nicht ausgelagert werden sollen. 4. nderung der innovativen Kapazitten. Auf anderer Seite sind es die IT-Abteilungsmitarbeiter, von welchen erwartet wird, die unternehmensspezifischen Gegebenheiten in neue Programme und durch passende IT-Infrastruktur umzusetzen. ITEinsatzentscheidungen, die eine Verlagerung des Know-Hows in Richtung der Anbieter mit sich bringt, verringern die Chance zur Frderung der internen Innovationen. Im Gegenzug kann die ITEinsatzentscheidung auch zu erhhter Kreativitt fhren, wenn sie mit Schulungsmanahmen begleitet wird, die dazu fhren, dass die MitarbeiterInnen neue Technologien und Verfahren lernen. Outsourcing von IT, so sie nicht zum Kerngeschft gehrt, kann auerdem zu freien Humankapital fhren, das kreativ am Kerngeschft beteiligt werden kann. 5. Technologische Unteilbarkeit. Vor jeder IT-Entscheidung muss die Frage stehen, ob die Komponente, insofern sie eine Verlagerung des Know-Hows nach auen bedeutet, einerseits mit der bestehenden Infrastruktur technisch als auch organisatorisch kompatibel ist oder ob eine Unvereinbarkeit bzw., aufgrund fehlender Schnittstellen, Unteilbarkeit der bestehenden, internen Systeme mit der neuen Technologie besteht. Nach Klrung dieser fundamentalen Punkte beginnt der IT-Planungsprozess, der in der Privatwirtschaft umfassend und letztlich auf rationalen Faktoren beruht. Hingegen ist IT-Einsatzplanung in der ffentlichen Verwaltung inkrementell. Auch die Systemevaluierungsphase wird lnger und tiefgreifender sein, da von den potentiellen Auswirkungen ein grerer Benutzerkreis (interne Abteilungen oder die Bevlkerung) betroffen sind [14]. Bretschneider untersuchte die Hauptunterschiede mit denen ITEntscheidungstrger der ffentlichen Verwaltung gegenber jenen der Privatwirtschaft konfrontiert sind. Sie umfassen unter anderem:

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

IT-Manager mssen aufgrund zahlreicher (impliziter und habitualisierter) Abhngigkeiten ber Organisationsgrenzen hinweg ihre Entscheidungen argumentieren, als das im Bereich der Privatwirtschaft der Fall ist. Die Rechenschaftspflichten hinsichtlich der Auswahlbegrndung von Hard- und Software sind zwischen IT-Managern der ffentlichen Verwaltung und jenen des privaten Sektors unterschiedlich. IT-Entscheidungen ffentlicher Verwaltungen und deren nachgelagerter bzw. ausgelagerter Dienststellen sind durch den wechselseitigen Einfluss aus Effizienzbestrebung und politischem Konsens absichtlich inneffizient.

Eine weiterer Unterschied sind die bedienten Benutzerschichten von ITSystemen der ffentlichen Verwaltung und jener der Privatwirtschaft. Whrend Privatunternehmen ihr Marktengagement auf Basis wirtschaftlicher berlegungen abwgen knnen, haben ffentliche Verwaltungen wesentlich geringere Selbstentscheidungsfhigkeiten: Sie mssen Mrkte bedienen, die hufig nicht wirtschaftlich bearbeitet werden knnen. ffentliche Einrichtungen unterliegen hufig einer Rechenschaftspflicht bzw. stehen unter der (meistens finanziellen) Kontrolle anderer staatlicher Einrichtungen bzw. den BrgerInnen direkt. Aus dieser Notwendigkeit zur Transparenz und Auskunftspflicht leiten sich funktionale und organisatorische Notwendigkeiten ab. Eine dieser Notwendigkeiten ist eine nachvollziehbare Begrndung von IT-Auswahlentscheidungen. Die vorhergehenden Ausfhrungen haben verdeutlicht, dass finanzielle Kriterien nicht ausreichen (sollten), um IT-Entscheidungen zu begrnden. Ein weiteres, umfassendes Dokument zum Thema Entscheidungsfindung in der ffentlichen Verwaltung wurde vom Department for Communities and Local Government 2009 herausgegeben. Als Anhang zum HM Treasury Green-Book, dem Leitfaden fr Projekte und Entscheide der Verwaltung Grobritanniens, beschreiben die Autoren im Multi-criteria analysis: a manual eine Vielzahl an Entscheidungsmodellen und empfehlen eine Methodenanwendung aus dem Umfeld der Multiple Criteria Decision Analysis [16].

8.4 Entscheidungen bei einer Vielzahl von ? Einflussfaktoren MAUT


Der theoretische Rahmen fr die multiattributive Nutzentheorie MAUT wurde bereits 1947 durch Morgenstern und von Neumann gelegt [17], aber erst 1976 durch Keeney und Raiffa als Weiterentwicklung der generellen Nutzentheorie beschrieben [18]. Barzilai hat 2005 schlielich Regeln vorgestellt um Nutzenfunktionen, wie sie in der multiattributiven Nutzentheorie bentigt werden, basierend auf exakten Methoden der Messtheorie zu identifizieren [19]. MAUT wurde neben den theoretischen Grundlagen auch mageblich in sterreich am Institut fr angewandte Systemanalyse (IIASA, Laxenburg) entwickelt [20].

9. IT-Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung das MAUT Vorgehensmodell

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MAUT gehrt als Untergruppe zur Multi-Criteria Decision Analysis (MCDA) und soll Entscheidungstrger in Situationen einander widersprechender oder auf einander in Konflikt stehender Eingabekriterien untersttzen. Im Gegensatz zur MCDA setzt die MAUT das Vorhandensein von Nutzenfunktionen voraus, die zwar nicht rational erklrbar sein mssen, aber jedenfalls aufgestellt werden knnen. Entscheidungen knnen dadurch rationalisierbar und somit nachvollziehbar gestaltet werden; mit ein Grund der Verbreitung von MAUT in der ffentlichen Verwaltung, die hufig der Berichtspflicht unterliegt und begrndbare Entscheidungen treffen muss. Der Anwendungsfall der MAUT ist das klassische Problem eines Entscheiders, unter einer Auswahl an Alternativen und mglicherweise unter Unsicherheit bezglich der Eintrittswahrscheinlichkeit von Einflussgren, eine optimale Allokation zu finden. Untersttzung erhlt der Entscheider durch die Methode der Sensitivittsanalyse, die nderungen an Eingabefaktoren in Relation zu messbaren Gren einer Entscheidung setzt und in Verbindung mit einer Risikoanalyse zur Vorauswahl von Optionen herangezogen werden kann. Ein wichtiger Aspekt ist neben der fundamentalen Verankerung in der klassischen Nutzentheorie, die Einbeziehung der erklrenden Verhaltensforschung. Komplexe Entscheidungen in der Verwaltung knnen nicht immer auf rein rationale und jedenfalls quantifizierbare Gren reduziert werden. Mertens nennt in Fehlschlgen bei IT-Groprojekten der ffentlichen Verwaltung den Einfluss der Politik in Entscheidungen, die sich an Wahlzyklen und Profilierungsdenken anstatt an Wertschpfungsketten orientieren [15]. Die Frage ist daher nicht ob, sondern wie reale Einflussgren als Entscheidungsattribute modelliert werden knnen. Dazu gehren auch der wichtige Teil der Informationsaufbereitung im Entscheidungsverlauf und gegebenenfalls die Darstellung aus verschiedenen Perspektiven (AnwenderInnensicht, Umsetzersicht, Verwaltungssicht, politische Sicht).

9 IT-Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung das MAUT Vorgehensmodell


Halpern hat in Thought and Knowledge: An Introduction to Critical Thinking ein Vorgehensmodell zur praktischen Anwendung der MAUT vorgestellt [21], das wir an dieser Stelle als generelles Modell zur Rationalisierung von Entscheidungen in der ffentlichen Verwaltung beschreiben um es im nchsten Abschnitt im Bereich IT-Ausgaben zu operationalisieren. 1. Entscheidungsrahmen schaffen. In diesem Schritt ist es notwendig, przise Angaben zur Einschrnkung des Entscheidungsproblems zu machen. Die exakte und funktional begrenzende Problemdefinition hilft richtungsweisend bei den nchsten Schritten.

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

2. Alternativengenerierung. Alle mglichen und sinnvollen Alternativen nach der Problemdefinition aus Schritt 1 werden identifiziert. Externe ExpertInnen, Literaturrecherche und Internetrecherche sind mgliche Quellen zur Alternativenfindung. Alternativen sollten in diesem Schritt nicht voreilig ausgeschlossen werden es ist besser, vermutlich ungeeignete Alternativen durch die nachvollziehbare Modellanwendung auszumustern, anstatt sie voreilig als Bauchentscheidung zu eliminieren. 3. Faktorenauswahl. In diesem Schritt werden alle Erwgungen, die auswahlentscheidend wirken, identifiziert. Auch hier gilt es, abhngig von der Gre oder vermuteten Tragweite der Entscheidung, ExpertInnen beizuziehen. 4. Gewichtung der Faktoren. Jedem identifizierten Faktor wird ein Gewicht auf der Skala 1 (geringe Bedeutung) bis 5 (hohe Wichtigkeit) zugeordnet. Diese Gewichte drcken den Einfluss des Faktors als Anteil am Gesamtentscheidungsproblem aus. Prinzipiell knnen diese Gewichte nach individuellen Vorstellungen vergeben werden, da sie auch persnliche Prferenzen ausdrcken knnen. Im Einsatzfall sollten sie aber jedenfalls begrndet werden knnen. Die Faktoren werden anschlieend der Reihe ihrer Faktorenwerte nach, mit den wichtigsten (5) zuerst, von oben nach unten in einer Spalte angeschrieben. Bei gleichen Faktorenwerten soll eine gefhlsmige Reihung (ein wenig wichtiger als) vorgenommen werden. 5. Gewichtung der Alternativen. Die in Schritt 2 identifizierten Alternativen werden pro Faktordimension mit den Werten -2, -1, 0, +1, +2 gewichtet. Positive Werte bedeuten einen positive/gnstige/pro- Wirkung des Faktors auf die Entscheidung, negative Werte eine verzgernde/negative/nachteilige Wirkung des Faktors auf die Entscheidung. Der Wert 0 bedeutet indifferente Wirkung (positiv oder negativ), wobei 0 nicht anstatt Wirkung unbekannt verwendet werden darf. 6. Entscheidungsberechnung. Die Faktorengewichtung (1-5) wird mit jedem Alternativengewicht multipliziert und in eine zustzliche Spalte neben den Alternativen eingetragen. Die Alternative mit der hchsten Summe der jeweiligen Produktwerte ist die beste Alternative.

9. IT-Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung das MAUT Vorgehensmodell

45

2
faktorgewichtete Alternative 1 faktorgewichtete Alternative 2 faktorgewichtete Alternative 3 faktorgewichtete Alternative 4 faktorgewichtete Alternative 5

Alternative 1

Alternative 2

Alternative 3

Alternative 4

Faktor 1 (5) Faktor 2 (5) Faktor 3 (4) Faktor 4 (3) Faktor 5 (3) Faktor 6 (2) Faktor 7 (1)

-2 0 1 2 0 -1 2 Total

-10 0 4 6 0 -2 2

0 2 2 0 1 1 0 Total

0 10 8 0 3 2 0

multiplizieren

23

Total

Total

Total

addieren

Abbildung 9: Schematische MAUT-Anwendung

9.1 Faktoren zur Untersttzung von IT-Einsatzentscheidungen in der ffentlichen Verwaltung


Einflussfaktoren fr IT-Einsatzentscheidungen in der Verwaltung knnen in einer Vielzahl von Perspektiven identifiziert werden: Exogen vs. endogen, funktional vs. nicht-funktional, quantifizierbar vs. nicht-quantifizierbar, qualitativ vs. quantitativ aus den Bereichen rechtlich, technisch, organisatorisch, sozial, gesellschaftlich, politisch, ethisch-moralisch. Die Managementliteratur bietet einen umfassenden berblick zu Kriterien fr die Auswahl von IT-Projekten. Viele dieser Kriterien sind unabhngig vom Einsatzumfeld (ffentliche Verwaltung vs. Privatwirtschaft) bzw. der Einsatzdomne (Gesundheitswesen, Buchhaltung, E-Government, ), sodass eine kritische Auseinandersetzung mit den angefhrten Kriterien und Selektion auf den Bereich ffentliche Verwaltung / E-Government / untersttzende Systeme (Cloud Computing) lohnenswert ist. In Optimized ICT project selection utilizing fuzzy system [22] wird ein System zur Auswahl von Projekten unter Unsicherheit vorgestellt und diese Faktoren identifiziert:

Alternative 5

46

Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

Abbildung 10: Faktoren zur Projektauswahl nach

und

Lee und Kim fhren in An integrated approach for interdependent information system project selection [23] die Faktoren Programmstunden, Analystenstunden, Untersttzungsstunden, Hardwarekosten und erwirtschafteter berschuss ein und beschrnken sich damit vorwiegend auf den Kosten-Nutzen Aspekt, erkennen aber die Tatsache der gegenseitigen Abhngigkeiten innerhalb von Entscheidungsproblemen. In dem thematisch hnlich gelagerten Papier Development of a Project Selection Method on Information System Using ANP and Fuzzy Logic nennen die Autoren die folgenden Einflussgren:

Abbildung 11: Faktoren nach

et.al

Das Papier ist in mehrerer Hinsicht interessant: Es listet eine Vielzahl an Faktorvariablen zur Entscheidungsfindung auf und bercksichtigt die Unsicherheit von eintretenden Ereignissen, die entscheidungsrelevant wirken. Als Entscheidungsmodell wird der Analytic Hierarchy Process (AHP, [24]), ein der MAUT-Methode verwandtes Verfahren gewhlt. Im Gegensatz zur MAUT werden beim AHP Entscheidungsvariablen als Hierarchie dargestellt. Das Verfahren ist praxisnah, erfordert aber neben der Identifikation von Entscheidungsvariablen die Erstellung einer Entscheidungshierarchie, die

9. IT-Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung das MAUT Vorgehensmodell

47

begrndet werden muss, da die Position einer Entscheidungsvariablen in der Hierarchie deren Einfluss auf das Gesamtergebnis bestimmt. Die Darstellung als Hierarchie hat den weiteren Nachteil der Subjektivitt: Verschiedene Entscheidungstrger knnen durchaus ein unterschiedliches Verstndnis einer taxonomischen Gliederung eines Entscheidungsprozesses haben. Ist der Faktor Standardsoftware etwa ein technischer Faktor oder doch eher eine strategische Organisationsentscheidung (die sich technisch auswirkt)? Die Kriterienauswahl selbst ist ein Entscheidungsprozess und, da Entscheidungen aufgrund ihrer Komplexitt immer modellhaft erfolgen, mit Ungenauigkeit und Unschrfe behaftet. Nicht alle Entscheidungsvariablen knnen daher in das Entscheidungsschema mit einflieen. Die Kunst ist es daher, die relevanten Faktoren zu identifizieren und diese Auswahl nach Mglichkeit zu begrnden. Entscheidungsfaktoren bestimmen, wie Entscheidungsoptionen einen Wert erzeugen. Gibt es bereits Optionen, dann kann nach der Bottom-up-Methode analysiert werden, in wie weit sich die Optionen auf markante Art und Weise unterscheiden. Sind die Optionen noch nicht bekannt, oder drfen die einzelnen Optionen aus rechtlicher Sicht (Bundesvergabeverfahren) nicht vorentscheidend (auf einen Anbieter zugeschnittene Ausschreibung)wirken, sind in einem Top-down-Ansatz die mit der Umsetzung verbundenen Ziele, Absichten und Unternehmensstrategie und -vision gute Ausgangspunkte zur Identifikation.

Die Identifikation wird erleichtert, wenn Entscheidungsvariablen geclustert werden. Es entsteht dadurch zwar eine Hierarchie, diese ist in der MAUT aber kein beeinflussender Bestandteil des Entscheidungsproblems, sondern dient dem Entscheider als Strukturierungshilfe. Aus der Kombination der Faktoren der angefhrten Papiere und der Erfahrung aus eigenen Ausschreibungsproblematiken wurden diese Punkte als Faktoren zur IT-Einsatzentscheidung identifiziert:

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

ROI CAPM Kennzahlen TCO direkt zurechenbare Kosten TEI interner Arbeitsaufwand / gebundenes Humankapital Personalkosten Schulungen Anschaffungskosten Kosten Hardware Betriebskosten Change Requests Dienstleistung Software indirekte Kosten Lizenzen Wartung Mieten Infrastruktur Strom Abschreibungen Untersttzung durch MitarbeiterInnen sozial Untersttzung durch Organisation / Trger politisch Umfeld positive kulturelle Auswirkung auf eigene Unternehmung strategisch positive organisatorische Auswirkung auf das Change Management Eignung in Zukunft gnstigere Lsungen anbieten zu knnen Eignung in Zukunft schneller Lsungen anbieten zu knnen Verhandlungen "auf Augenhhe" kompatible Unternehmenskultur Partner Entscheidung Branchenkompetenz Verbreitung / Referenzen / Reputation geringe Abhngigkeit als zuknftiger know-how Trger eingesetze Ressourcen fr Projekt angemessen Projekt Planung angemessener Zeitplan geeignete Planungsmethode positiver koligischer footprint / untersttzt "Green IT" Attraktivitt positive Standardfunktionalitten, die gegenwrtig nicht bentigt werden erfllt Anforderungen Umsetzung fhrt zu BenutzerInnenzufriedenheit Erfllung von Basel II Erfllung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutzrichtlinie) Sicherheit Anbindung / Untersttzung fr interne Audit Trails Performance Indicators Anbindungsmglichkeit an internes Backupmanagement Performance Technik Fuktionalitt Mandantenfhigkeit redundanter Betrieb dynamische Lastverteilung Cloning einer Instanz und Restauration als neuer Mandant Intrusion Detection politisch gewollt Untersttzung fr organisationales Lernen

Konnektoren zu kritischen, bestehenden Systemen Spezifikationen Testing Wartung Erweiterbarkeit durch internes Personal Rckabwicklung des Projektes bei Scheitern uneingeschrnkte Nutzungsrechte kostenfreies Vorprojekt Recht Vertrag Regelungen zur Mitwirkungspflicht Sachmngelhaftung Ausschluss von Nachforderungen in der Softwareeinfhrungsphase Offenlegung der technischen Spezifikationen Integration in bestehendes Test-Framework Wartung durch internes Personal

Abbildung 12: IT-Entscheidungsvariablen der ffentlichen Verwaltung

9. IT-Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung das MAUT Vorgehensmodell

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Diese Anzahl an Entscheidungsvariablen ist sehr umfangreich und fr eine Modellanwendung nicht praktikabel. Um die Multi-Attributive Utility Theory anwenden zu knnen ist folgende Vorgehensweise notwendig: 1. Entscheidungskriterien analysieren. Welche mssen fr die Entscheidung unbedingt bercksichtigt werden? 2. Fr quantifizierbare Gren: Welche Werte knnen aus BI-Systemen, der ERP, aus Statistiken etc. gewonnen werden? Welche Werte liegen nicht vor und mssen erst ermittelt werden? 3. Fr nicht quantifizierbare Gren: Welche Mglichkeiten bestehen fr nicht quantifizierbare Gren rationale und nachvollziehbare Abwgungen zu finden? Eine Reduktion der Entscheidungsvariablen ist unbedingt notwendig. ITOutsourcer versuchen oft die Qualitt ihrer Entscheidung durch groe Anzahl an Faktoren zu steigern, die aber die Fhigkeiten zur Erhebung bersteigen und den Aufwand der Abwgung nicht rechtfertigen. Einzelne, wichtige Faktoren verlieren auf Grund der Unbersichtlichkeit an Relevanz. Konsequenterweise sind Faktoren, deren Funktion mehr in Kontrolle und nicht in der Motivation liegt, weniger geeignet. Bei der Faktorenauswahl darf daher nie das groe Bild der mit der IT-Einsatzentscheidung verfolgten Strategie verloren gehen. Alle Faktoren mssen sich an der strategischen Ausrichtung des Unternehmens orientieren [25]. Fr die beispielhafte Modellanwendung wurde der fiktive Anwendungsfall private Cloud Computing mit zwei Lsungen angenommen, zwischen denen eine Einsatzentscheidung getroffen werden soll. Lsung A ist jene eines renommierten Cloud-Dienstanbieters, der international auftritt und weltweit Referenzprojekte aufweisen kann, in sterreich vertreten ist und Support und SLAs anbieten kann. Lsung B ist eine Open Source-Lsung, die in der Anschaffung kostenfrei ist, wo Quellcode und Spezifikationen offen liegen, aber kein nationaler Partner Support leisten kann. Soft-Faktoren des Unternehmensumfeldes, wie die Untersttzung der MitarbeiterInnen oder positive Effekte auf organisationales Lernen werden nicht bercksichtigt. Im Folgenden wird eine begrndete Teilmenge der ermittelten Kriterien fr eine Modellanwendung der MAUT herangezogen.

9.2 IT-Einsatzkriterien als Faktoren der MAUT


Das MAUT-Vorgehensmodell wurde in Abschnitt 9 erlutert, an dieser Stelle findet eine Operationalisierung der Faktorvariablen im Modell statt. 1. Schritt: Entscheidungsrahmen schaffen. In diesem Schritt sollte das Entscheidungsproblem genau spezifiziert werden um die anschlieende Alternativenauswahl zu vereinfachen. (Anhand dieser exemplarischen Modellverwendung ist dieser Schritt nicht mglich, da kein konkreter Anwendungsfall besteht.)

50

Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

2. Schritt: Generierung der Alternativen. Aus dem Entscheidungsrahmen (z.B. KO-Kriterien, funktionale Beschreibungen etc.) werden die Alternativen generiert. Wir wollen hier nur zwei Alternativen einfhren: Alternative A, ein IT-System eines etablierten Softwareherstellers, der seine Lsung on-premise anbietet und B, eine Open-Source Lsung, die nur durch die Organisation selbst betrieben werden muss. 3. Schritt: Reduktion der Entscheidungsvariablen. Kostenfaktoren mssen einen wesentlichen Bestandteil im Entscheidungsmodell ausmachen. Aus dem Bereich der Kennzahlen wird angenommen, dass der ROI der auszuwhlenden Alternativen ausreichend genau geschtzt werden kann. Das gebundene Humankapital, das in einer Projekteingangsphase nicht fr andere Projekte zur Verfgung steht, wird ebenfalls bercksichtigt. Anschaffungskosten fr Hardware sind ebenfalls entscheidend sowie laufende Kosten fr Wartung (sowohl extern als auch intern). Wichtige technische Merkmale sind fr einen ausgelagerten IT-Dienstleister die Mandantenfhigkeit einer Lsung: Die Umsetzung fr ein Ministerium/ein Land/eine Gemeinde kann fr weitere Stellen von Interesse sein. Ein mandantenfhiges System erlaubt es, rasch fr eine weitere Einheit ein logisch getrenntes Service anbieten zu knnen. Sicherheit ist fr die ffentliche Verwaltung ein hochbrisantes Thema, dem kaum mit UrsacheWirkungsberlegungen begegnet werden kann. Hier kalkulatorisches Risiko anzusetzen verbietet sich aufgrund geltender rechtlicher Rahmenbedingungen wie des Datenschutzes. Mindestanforderungen an das Risikomanagement werden beispielsweise durch die ISO/IEC 27001 gefordert34, nationale Rahmen geben Mindeststandards fr Sicherheit und Audit Trails vor35. Von strategischer Bedeutung ist die Wartbarkeit durch internes Personal, da hier organisationales Wissen aufgebaut werden kann, falls das umzusetzende Projekt in die Kernkompetenz der Organisation fllt. Wichtig im Sinn der Risikominimierung ist die Tatsache, ob ein kostenfreies Vorprojekt bzw. eine realittsnahe Teststellung Teil eines Angebots ist. Rechtlich ist ein kostenfreies Vorprojekt sowie der Ausschluss von Nachforderungen in der Einfhrungsphase (Lernphase fr beide Seiten) wnschenswert. Aus dem Partner-Bereich ist nachgewiesene Branchenkompetenz ausschlaggebend: Hat der Projektpartner bereits hnlich gelagerte Projekte fr einen vergleichbaren Kunden umgesetzt? Auerdem wird die Qualitt des Zeitplans bercksichtigt. Aus dem Bereich der Umsetzung kommt ein ganz wesentlicher Punkt: In wie weit kann die Alternative die Anforderungen lt. Pflichtenheft/Lastenheft erfllen? Subjektiver ist der Punkt fhrt zu BenutzerInnenzufriedenheit, da hier das Alternativenendergebnis gefhlsmig vorweggenommen werden muss.

34 35

https://www.sicherheitshandbuch.gv.at, http://reference.e-government.gv.at/uploads/media/CommonAuditTrail_1-0-0_20101202.pdf

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Aus dem Umfeld-Bereich ist die Untersttzung des Trgers entscheidend: Als Strategieelement wre es wnschenswert, wenn das Projekt eine positive Auswirkung auf das organisatorische Change Management hat und zuknftige Projekte schneller und aus Kundensicht kosteneffizienter umgesetzt werden knnen. Das Entscheidungsmodell der MAUT ergibt sich damit zu:

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Faktoren
Kosten
direkt zurechenbare Kosten Kennzahlen ROI Personalkosten interner Arbeitsaufwand / gebundenes Humankapital Schulungen indirekte Kosten Hardware Anschaffungskosten Software Lizenzen Wartung

5 5

5 5 5

Technik
Sicherheit Erfllung von ISO/IEC 27001 / 27002 Anbindung / Untersttzung fr interne Audit Trails Fuktionalitt Mandantenfhigkeit Wartung Wartung durch internes Personal 2 0 0 -1 -2 4 3 2 6 0 0 6 3 3 1 2 3 6 0 1 0 3 6 6

Recht
Vertrag kostenfreies Vorprojekt Ausschluss von Nachforderungen in der Softwareeinfhrungsphase 2 2 4 2 4 4

Projekt
Partner Branchenkompetenz Planung angemessener Zeitplan Umsetzung erfllt Anforderungen 5 2 10 1 5 10 3 1 3 0 0 6 3 2 6 -1 -3 6

Umfeld
sozial Untersttzung durch Organisation / Trger strategisch positive organisatorische Auswirkung auf das Change Management Eignung in Zukunft gnstigere Lsungen anbieten zu knnen Eignung in Zukunft schneller Lsungen anbieten zu knnen 4 1 4 2 8 8

Ergebnis

Abbildung 13: Anwendung der MAUT fr ein IT-Entscheidungsproblem

g Alte rna t ive I Gew ich te te A ltern Alte a tive rna t I ive I I gew ich te te A ltern Max a tive imal e Pu II nkte anz a hl
1 5 2 10 10 0 2 10 1 -1 5 -5 10 10 -1 0 2 -5 1 2 0 5 10 0 10 10 10 10 2 8 0 0 8 0 0 1 3 6 0 0 1 4 8 1 4 0 0 8 146

Gew ich tu n

74

47

9. IT-Entscheidungen der ffentlichen Verwaltung das MAUT Vorgehensmodell

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4. Schritt: Gewichtung der Faktoren. Smtliche kostenrelevanten Faktoren wurden mit dem Einfluss 5 bewertet: Sie stellen die wichtigste Gre dar. Dazu zhlt der ROI, das gebundene Humankapital, Schulungskosten, Anschaffungskosten fr Hardware sowie Lizenz- und Wartungskosten. Daneben ist es absolut wichtig die Anforderungen zu erfllen und den Datenschutzbestimmungen zu gengen. Die Untersttzung durch die bergeordnete Organisation bzw. den Trger (ein Ma an gestalterischer Freiheit wird zugebilligt), die Eignung in der Zukunft gnstigere Lsungen und diese schneller anbieten zu knnen und der Ausschluss von Nachforderungen in der Einfhrungsphase wird mit 4 gewichtet. Die gewhlte Alternative soll mit einem Gewicht von 3 positiv auf das strategisch beschlossene Change Management einwirken. Die Branchenkompetenz des Anbieters, der angegebene Zeitplan, Erfllung der ISO/IEC 27001 / 27002, die Anbindung an interne Audit Trails sowie die Mandantenfhikgeit der Lsung werden mit 3 gewichtet. Die Wartbarkeit durch internes Personal sowie ein Angebot des Anbieters fr eine kostenfreie Teststellung werden mit 2 gewichtet. Eine Gewichtung mit 1 ist in unserer Modellanwendung nicht vorgesehen. 5. Schritt: Gewichtung der Alternativen in Bezug zu deren Faktoreneigenschaften. Fr die Alternative A sowie Alternative B wird jeweils der Grad der Erfllung der Faktoreneigenschaften im Wertebereich -2 (keine Erfllung bzw. stark negative Wirkung) bis 2 (vollstndige Erfllung bzw. stark positive Wirkung) bestimmt und in die MAUT-Matrix eingetragen. 6. Schritt: Entscheidungsberechnung, Alternativenauswahl nach Modellberechnung. Dieser Schritt wird durch das Auswahlsystem (in unserem Beispiel die mit Formeln hinterlegte Excel-Matrix) untersttzt und liefert neben einer Alternativenreihung auch die Strke der prferierten Lsung. Ergebnisinterpretation In unserem Beispiel ist das theoretisch zu erreichende Maximum fr eine Alternative 146 Punkte. Dieses Maximum errechnet sich aus den Gewichten der Faktoren (1-5) und dem maximalen Beitrag von 2 einer Alternative zur Faktorenerreichung. Das theoretische Minimum ist daher -146. Visualisiert als Zahlenstrahl stellen sich die beiden Alternativen unseres Beispiels wie folgt dar:

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

47 47 B B -146 -100 -50 0 50

74 74 A A 100 146

Abbildung 14: Ergebnisdarstellung am Zahlenstrahl Beide Alternativen sind berwiegend positiv (Ergebnis grer als 0). Keine der beiden Alternativen hebt sich gegenber der anderen deutlich ab (die Ergebnisse liegen relativ nahe beieinander) und auch absolut wrde keine der beiden Alternativen die Erwartungen deutlich erfllen knnen (beide sind vom absoluten Optimum bei 146 Zhlern doch einiges entfern). Die daraus ableitbaren Handlungsalternativen knnen sein: 1. Analyse der Faktoren: Wurden alle relevanten Faktoren bercksichtigt bzw. sind zu viele irrelevante Faktoren in die Betrachtung mit eingeflossen? 2. Weitere Alternativen in die Betrachtung mit einbeziehen 3. Das Projekt kann mit dem am Markt befindlichen Lsungen nicht umgesetzt werden und wird daher (zum gegenwrtigen Zeitpunkt) nicht umgesetzt.

10. Zusammenfassung

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10 Zusammenfassung
Cloud Computing soll durch die von den Herstellern versprochenen synergetischen Effekte zu Kosteneinsparungen fhren. Diese Einsparungen werden sich in der Einfhrungsphase allerdings durch weitere Aufwendungen im Bereich von zustzlichen Consultingleistungen, Schulungen und Vorbereitung der internen IT-Landschaft auf das Cloud-Modell nicht einstellen. Fr die Auswahl eines IT-Systems stellt der Kostenfaktor die wichtigste Entscheidungsgre dar. Fr diesen Faktor wurden drei Modelle (Total Cost of Ownership TCO, Total Economic Impact TEI und die Equity Value Analysis EVA) vorgestellt und die Eignung des TCO-Modells in einer konkreten Anwendung validiert. Im Anschluss daran wird aus der Literatur argumentiert, dass der Kostenfaktor kein alleiniges Auswahlkriterium fr Einsatzentscheidungen sein darf, da es zu keinen global optimalen Lsungen fhren kann. Die Vielzahl an Einflussgren auf Verwaltungsentscheidungen bentigt ein umfassendes, aber jedenfalls nachvollziehbares und argumentierbares Entscheidungsmodell, das mit der Multi-Attribute Utility Theory gefunden wird. Fr das Modell wird aus der Literatur eine umfangreiche Sammlung an IT-Entscheidungsfaktoren identifiziert, die anschlieend als Excel-Matrix implementiert umgesetzt werden.

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

11 Handlungsempfehlungen Cloud oder Nicht-Cloud


Die von Herstellern angegebene Amortisationsdauer deckt sich nicht mit der von Weindl in Die Nutzenpotenziale von Software-as-a-Service in kleinen und mittleren Unternehmen [26] angegebenen Betrachtung der Rentabilitt bei laufendem Betrieb. Durch einen Umstieg auf eine Cloud-Lsung werden notwendigen Investitionen innerhalb von fnf Jahren nicht durch Kosteneinsparungen gerechtfertigt. Kann eine IT-Landschaft hingegen auf dem grnen Tisch geplant und damit smtliche Investitionen (Rume, Brandschutzeinrichtungen, Personal) auf eine Cloud-Lsung ausgerichtet werden, bringt eine SaaS Cloud-Lsung ab dem Ersteinsatz gegenber einem Inhouse-Betrieb kostentechnische Vorteile.

Intensitt der CloudUmsetzung


Datenschutz- und verwaltungsrechtliche Fragen sind derzeit nicht ausreichend geklrt, um Daten der Verwaltung und somit letztlich der BrgerInnen in eine ffentliche Cloud zu transferieren. Nachdem auch fr das hybride Cloud-Modell keine garantierte organisatorische Trennung von Anwendungsdaten zu Prozessdaten vorgenommen werden kann, bleibt gegenwrtig als einziges Betriebsmodell die Private Cloud.

Parameterfindung und Erhebung


Vor der Wahl eines Entscheidungsmodells steht die rigorose Aufbereitung der entscheidungsrelevanten Gren. Diese sind einerseits die Kosten der Erstanschaffung und des laufenden Betriebs aber auch Ausfallszeiten, Risiko und Nachhaltigkeitsbetrachtungen bis hin zu gesellschaftlichen Faktoren wie Ansehen und Zukunftstauglichkeit.

Wahl des Entscheidungsmodells


Die identifizierten und im Allgemeinen messbaren Parameter flieen in das Entscheidungsmodell ein und sorgen fr eine nachvollziehbare und begrndbare Entscheidung zum Einsatz von Cloud Computing des Anbieters bzw. des Anbietermix (Portfolio-Strategie). Entscheidungen um das emotional besetzte Thema Cloud Computing in der Verwaltung knnen unter Einbeziehung der relevanten Stakeholder und in Verbindung mit einem abgestimmten Entscheidungsmodell auf eine sachlogische Ebene gefhrt werden.

11. Handlungsempfehlungen

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Schrittweise Einfhrung von Cloud Computing


Die Einfhrung einer Cloud-Infrastruktur bedeutet keine technologische Revolution; die logistischen und organisatorischen Vorbedingungen sind aber betrchtlich. Eine schrittweise Einfhrung ist aus mehreren Perspektiven sinnvoll: Risikoreduktion. Mit Portierung wenig risikobehafteter Services (z.B. selten durchgefhrte elektronische Verfahren) knnen Erfahrungen zum Skalierungsund Lastverhalten dieser Anwendungen in der Cloud-Lsung gefunden werden. Integration in bestehende Umgebung. Ein wesentliches Entscheidungskriterium ist eine zumindest ansatzweise Herstellerunabhngigkeit, was durch umfangreiche Exportfunktionen von Daten und selbst erstellter Dienste gegeben ist. Praktisch berprfbar wird dieses Argument, wenn Dienste in der Cloud mit lokalen Services ber Hersteller unabhngige Schnittstellen (LDAP, Web-Services, RPC), ohne Sicherheitspolicies zu kompromittieren, kommunizieren knnen. Ein chronologisches Stufenmodell der Einfhrung unter Beachtung der angefhrten Punkte knnte wie nachfolgend aufgebaut sein: . Begriffliche Grundlagen zu Cloud Computing und Betriebsmodelle. Indem Cloud Computing (zumindest im Bereich der non-Private Cloud) ein neues Paradigma bedeutet, mssen nicht-Technikern die Grundbegriffe und eventuelle organisationale Konsequenzen vertraut gemacht werden. 2. . Die bestehende IT-Landschaft muss lckenlos erfasst werden. Abteilungsleiter und zustndige IT-Organe mssen ber das Lastverhalten der eingesetzten Anwendung Auskunft geben. 3. . Aufsetzen eines Testprojektes und Kennenlernen der CloudCharakteristika. Dieses Projekt sollte die technisch versiertesten Personen in einer Matrixorganisation, ber Abteilungen hinweg, bndeln. Die Ergebnisse mssen allen Abteilungen zur Verfgung gestellt werden um einen maximalen Lerneffekt zu erzielen. 4. . Erhebung von Anwendungen, die Schrittweise in eine CloudUmgebung portiert werden knnen. a. . In diesem Schritt wird eine Cloud-Infrastruktur im Wesentlichen als data-store im Netz verwendet. Ein lokal gespiegeltes System kann jederzeit die von der Wolke zur Verfgung gestellte Funktionalitt bernehmen. b. . Neben den Daten aus Schritt 1 werden hier bereits Funktionen in die Cloud verlagert. Services die sich fr diesen Schritt eignen wre z.B. E-Mail-Dienste oder LDAP-Verzeichnisse. Herstellerunabhngige Standardprotokollen helfen Daten abzugleichen, eine 1.

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Cloud Computing in der ffentlichen Verwaltung

bernahme des traditionellen Betriebs in-house ist durch Parallelbetrieb jederzeit mglich. c. . Die Prozesskette des bestehenden, eigenen Dienstleistungsangebots kann um Standardfunktionen der Cloud-Anbieter erweitert werden. Dazu zhlen online Office-Angebote, persnliche Kalenderfunktionen oder CRM-Services. Die Kernfunktionalitt bleibt nach wie vor in-house, wird aber um nicht kritische CloudStandarddienste erweitert. . Ab diesem Zeitpunkt wird die Art und Weise wie die 5. Organisation ihre Daten, Prozesse und letztlich personelle Ressourcen verwaltet, auf das Cloud-Betriebsmodell umgestellt. Die Unternehmensstrategie legt sich auf Cloud Computing fest. 6. . Der hchste Ausbauschritt der Cloud-Verwendung bedeutet die Auslagerung von IT-Funktionen, deren Versagen entweder ffentlichkeitswirksam wre oder die Operationalitt von Einheiten gefhrden knnte. In diesem Schritt werden bestehenden Fachanwendungen in die Cloud-Infrastruktur gehoben und arbeiten mit den darin untersttzenden Diensten (message queuing, inter-Prozesskommunikation, Nachrichtendienste, performance indicators, fault detection) zusammen. Ein Schritt zurck ist schwierig bis unmglich.

Literatur
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Studien fr den ffentlichen Bereich

Das Zentrum fr E-Governance

Das Zentrum fr E-Governance zeichnet sich durch Stateof-the-Art Weiterbildung und Forschung aus, wobei die anwenderorientierte Nutzung der Technologien im Mittelpunkt steht. Die Synergien an der DonauUniversitt, mit Forschungsinstituten und Partnerhochschulen werden genutzt, um die Innovationskraft der MitarbeiterInnen zu sichern. Das Zentrum fr E-Governance steht fr offene Kommunikation nach innen und auen, und bietet ein nationales und internationales Netzwerk fr Verwaltung und Wirtschaft.