1Corrupcin y depredacin del mar argentino

31/01/06 Por Roberto Maturana

En octubre de 1997, la noticia de que la merluza hubbsi, la principal especie pesquera comercial de la Argentina, se hallaba en un proceso de depredacin, gener alarma y asombro en la sociedad argentina. Nunca antes haba sido esto tema de conocimiento pblico y, sin embargo, el recurso haba sido sobreexplotado durante los ltimos diez aos. Corrupcin y depredacin del mar argentino En octubre de 1997, la noticia de que la merluza hubbsi, la principal especie pesquera comercial de la Argentina, se hallaba en un proceso de depredacin y prxima al colapso, gener alarma y asombro en la sociedad argentina. Nunca antes haba sido esto tema de conocimiento pblico y, sin embargo, el recurso haba sido sobreexplotado durante los ltimos diez aos.

El tema de las pesqueras forma parte de la temtica del medio ambiente, pero ms especficamente de la del desarrollo sustentable. En este caso la explotacin de un recurso renovable y las consecuencias que ello tiene, entre otras cosas, para el desarrollo de esa actividad sostenida en el tiempo. A pesar de que el problema se ha agudizado en la ltima dcada, la crisis global de las pesqueras no es un fenmeno caracterstico slo de la actualidad. Histricamente, los Estados han debido reaccionar a situaciones de crisis marcada por la depredacin del mar y en ningn caso la regulacin u ordenamiento de las pesqueras se ha dado con anterioridad a la alarma de crisis. Por el contrario, y dada la caracterstica de acceso abierto que tiene este recurso, la depredacin es un resultado esperable de las acciones de los actores que actan segn el clculo racional de lo que (identifican o perciben) es su inters individual. La economa sobre recursos naturales y poltica ambiental tiene la capacidad de predecir cul ser la conducta de los pescadores dados sus incentivos racionales, pero no cul ser la del Estado. Este trabajo se centrar en responder a la pregunta de si el Estado tuvo incentivos propios que operaron en detrimento de la regulacin exitosa de este espacio comn. En el trabajo de Anthony Downs, Una teora econmica de la democracia, el autor se pregunta si es posible distinguir entre el error de un actor racional y el comportamiento normal de uno irracional. Si la racionalidad es un sinnimo de eficiencia, los comportamientos ineficientes son siempre irracionales? Los actores racionales pueden tambin ser ineficientes? Para responder a esta pregunta de una manera consistente es necesario distinguir si la lgica poltica tiene una racionalidad propia e intrnseca a su naturaleza, al igual que aquella atribuida a los actores privados por la teora econmica. En otras palabras, la falta de una poltica de Estado, ms que una manifestacin de irracionalidad, fue y es el resultado de una racionalidad poltica especfica. El caso puede dividirse en dos momentos. Por un lado, el perodo que se extiende desde los comienzos de la industria pesquera en la Argentina en la dcada del 60 hasta fines de los 90. no me ocupar de analizar este perodo, pero la identificacin de algunas de sus caractersticas principales nos permitir comprender y explicar los momentos posteriores. El segundo perodo se da a partir de la toma de conciencia del problema de la sobrepesca y el intento de articular una respuesta estatal a partir de 1997. Si los peces se extraen a una velocidad inferior o igual a la que se reproducen, entonces la explotacin que se realiza es sostenible en el tiempo. Si por el contrario, ello ocurre a una velocidad superior a la que ste se reproduce, entonces el recurso deja de ser renovable, se convierte en un stock que se agota y colapsa en un horizonte definido de tiempo. Este es el principio bsico del desarrollo sustentable y la utilizacin racional de los recursos. El problema de las pesqueras se manifiesta como uno de los ms crticos, tanto por su lenta reversibilidad ecolgica como por sus profundas consecuencias sobre la actividad humana. "Los recursos de propiedad comn se caracterizan por ser no excluyentes cualquiera puede utilizarlos a pesar de no haber pagado por ellos, y no generan competencia su uso por parte de un individuo no debe afectar la oferta disponible para los dems". Este concepto de La tragedia de los comunes utilizado por Garrett Hardin, se refiere a la dinmica social que opera en torno al uso y conservacin de un recurso de estas caractersticas. Cuando los individuos comparten un recurso potencialmente agotable, en su esfuerzo por maximizar su ganancia individual, tienen incentivos para sobre utilizarlo en detrimento de los dems, en vez de cuidar de l para aprovecharlo indefinidamente con el transcurso del tiempo. Nuestro caladero presenta el ejemplo clsico de la tragedia de los comunes. Ante la ausencia de restricciones, domina la regla de la captura: un pez no pescado por un pescador est disponible para ser pescado por otro. En vez de dejar que los peces crezcan y se reproduzcan el incentivo individual de cada pescador determina su estrategia racional: En un ejemplo anlogo, Garrett Harding en The Tragedy of the Commons (Science 162, 1968), considera un rea de pastura comn, propiedad de una aldea, que es utilizada por los rebaos de todos los campesinos. Cada campesino obtiene el uso del espacio sin costo, de manera que si uno evala la posibilidad de aumentar su rebao en una unidad, en el clculo de sus costos no estar contemplado el costo de la pastura. Aunque el uso de este espacio crezca, ningn campesino tendr el incentivo individual para restringir su uso del espacio. Este ser sobre utilizado y en ltima instancia depredado. En tanto, la capacidad del medio ambiente para regenerarse ir siendo destruida. Lo mismo ocurre con la pesca: pescar lo mximo posible, antes de que otros lo hagan, y que cada pescador se enfrente a este incentivo, da como resultado inevitable la sobreexplotacin de la pesquera. Con el incremento exponencial de los costos de captura, las pesqueras en estado de depredacin han alcanzado su colapso comercial antes que el biolgico. Ello ocurre cuando el costo de atrapar un pez adicional excede el beneficio de pescarlo, de manera que la actividad deja de ser rentable. La funcin que cumplen los subsidios en la pesca es la de mantener las dimensiones de la flota global a pesar de que ellas excedan la capacidad de los caladeros. El resultado es una ecuacin que lleva necesariamente al colapso. La caracterstica de acceso abierto (open access) del recurso, resulta en un rendimiento subptimo del caladero y en una sobre capitalizacin del esfuerzo pesquero. Con un recurso de acceso abierto, no todos los costos sern tenidos en cuenta: cada unidad adicional pescada, en un contexto de depredacin, reducir la capacidad reproductiva propia del recurso e incrementar los costos de bsqueda y captura para otros pescadores (los costos agregados son externos a un pescador individual, que slo considera sus propios costos y beneficios). Con el tiempo habr demasiados pescadores en la pesquera. Muchos ms de los que la esta puede soportar.

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En resumen, la teora econmica explica que los bienes comunes no tendern a ser excesivamente protegidos porque los incentivos individuales de los actores privados estn en conflicto directo con aquellos vinculados a su conservacin. Como ningn pescador cree poder prevenir la depredacin restringiendo unilateralmente su captura, la pesquera tender al colapso a no ser que existan instituciones que contrapesen los incentivos individuales. Los recursos de propiedad comn son, por definicin, propiedad de todos y responsabilidad de nadie. En este contexto, el papel del Estado como responsable del bienestar general adquiere relevancia en cuanto a la complicidad. Dados los incentivos de los diferentes actores, el Estado es el nico que puede establecer la proteccin del recurso a travs de la modificacin de la estructura en la que operan los actores privados. En otras palabras, porque la estrategia que utiliza un actor se constituye, en parte, a partir del conjunto de oportunidades disponibles que percibe, la introduccin de reglas de juego cambiar la manera en la que los actores perciben su conjunto de oportunidades. De esta manera tendern a modificar sus estrategias individuales. Aqu vemos cmo el Estado que debe administrar es cmplice de los administrados permitiendo que se violen leyes de manera sistemtica por medio de resoluciones hechas a medida de la necesidad del administrado y en desmedro de los intereses del pas y sus actores sociales. El Estado tambin debera tener incentivos claros para hacer un manejo eficiente del recurso, pues por no tenerlos, el vaco institucional resultante confiere al recurso la caracterstica de acceso abierto e ilimitado, escenario similar al del estado de naturaleza de Hobbes. Los estudios realizados sobre este tema han tomado como un supuesto que el Estado tiene los incentivos para regular y que el problema se presenta en torno a cules son los mejores instrumentos para hacerlo. El caso de la depredacin de la merluza , Argentina demuestra que el Estado tuvo incentivos adicionales que actuaron en contra del establecimiento de medidas de ordenamiento y conservacin.[1] Ref 1- Para un artculo clsico sobre el problema de los espacios comunes, ver H. Scott Gordon, The Economic Theory of a Common Property Resource: The Fishery, Journal of Political Economy 62 (abril 1954), p. 124-42. Tambin ver: Colin W. Clark, Profit Maximization and the Extintion of Animal Species, Journal of Political Economy 81 (agosto 1981), pp. 950-60. [1]Ref 2- Para mtodos alternativos de regulacin comunitaria, ver Elinor Ostrom, Governing The Commons: The Evolution of Institutioons for Collective Action, Cambridge University Press, 1990. Subsidios comunitarios a las flota El objetivo de los subsidios gubernamentales a las flotas industriales es el de permitirles migrar y trasladarse a otras regiones del mundo, como una forma de aliviar la presin que sufren las pesqueras en el pas de origen. Este es el caso de la Unin Europea, que enfrenta la necesidad de reducir en un 40 por ciento su flota pesquera debido al colapso de sus propias pesqueras. A travs de Acuerdos de Pesca, La UE paga 1.418 millones de dlares anuales en subsidios para enviar a sus barcos a pescar a otras regiones, Japn paga 800 millones de dlares. Compaas pesqueras multinacionales, como Pescanova de Espaa o Mitsubishi de Japn se benefician de los acuerdos de pesca que sus pases firman con terceros, generalmente pases en desarrollo que enfrentan la necesidad econmica de incrementar la explotacin de sus recursos. Estas compaas mantienen operaciones globales con bases en frica, Asia, Oceana y Amrica Latina. La diversificacin geogrfica les permite balancear la escasez de produccin de una regin con la obtenida en otra. La UE mantiene acuerdos de pesca con pases como Senegal, Cabo Verde, Marruecos y Venezuela. Esta dimensin est presente en todos lo casos de colapso, ya sea del lado de los barcos que se van (el caso de los pases ms desarrollados) o de los que vienen (los pases en desarrollo). En primer lugar, y para comprender el surgimiento de la crisis, es necesario enumerar los aspectos centrales en la historia del desarrollo pesquero en la Argentina. En el pas nunca hubo una ley de pesca general ni una poltica pesquera.( hoy hay una ley, pero el Estado vela por su incumplimiento). As la industria creci sin criterios gubernamentales definidos. Desde que empez a experimentar un importante crecimiento en los aos 60, la actividad pesquera se desarroll en un contexto de vaco institucional y ausencia de reglas de juego. Esto se extendi hasta fines de los aos 90. Es decir, prevaleci el principio de la denominada pesca olmpica, cualquiera podra pescar cuanto pudiese sin necesidad de un permiso. En trminos nacionales la pesca de desarroll de manera marginal, a la sombra de los temas agropecuarios, que recibieron toda la atencin por parte del Estado y de la sociedad. La actividad pesquera creci, entonces, en torno a la industria fresquera compuesta por pequeas y medianas empresas, muchas de ellas familiares, que operaron en este mbito anrquico. En otras palabras, cada uno se las arreglaba como poda. Esto determin que a fines de los 90, cuando comenz la crisis, el sector pesquero nacional llevara 30 aos empleando a sus trabajadores en negro, subdeclarando el volumen de sus capturas y operando en el mar con absoluta libertad. El escenario planteado reproduca el modelo clsico de recurso de acceso abierto e irrestricto y los actores privados nunca pensaron en restringir sus capturas, por el contrario, tuvieron incentivos para pescar cuanto pudiesen. Este principio no tuvo efectos inmediatos sobre el recurso en la medida en la que la industria se hallaba subdesarrollada, pero a medida que creci, la falta de regulacin se hizo cada vez ms nociva. En las cuestiones de la pesca, el Estado fue siempre un actor secundario. Nunca se le haba prestado atencin a esta actividad y, a pesar de la abundancia de los recursos, nunca se la consider como una actividad estratgica para la Argentina. A principios de los aos 90, con la necesidad de mejorar las exportaciones y obtener mayores recursos econmicos, el Estado decidi explotar los recursos pesqueros a su mximo nivel. Sin embargo, esta decisin poltica no fue acompaada por un cambio en la manera en la que se perciba al mar tanto desde el Estado como desde la sociedad, ni por la introduccin de normas o regulacin. La necesidad de exportar coincida ms con el objetivo de la Unin Europea: deshacerse de capacidad pesquera excedente y acceder a nuevos recursos en otras partes del mundo. De manera anloga con lo que ocurre con la crisis global (ver captulo 2), la UE subsidi el ingreso de sus buques a travs de joint ventures con empresarios argentinos. Para ello, se firm un convenio para el establecimiento de sociedades mixtas en 1992 y posteriormente el Acuerdo de Pesca de 1994. Recin a partir de 1995, y dado el espectacular incremento de buques congeladores que se haba experimentado en los ltimos aos, se empez a pensar por primera vez en un marco regulatorio general. Ese ao comenz a gestarse la Ley Federal de Pesca (ley 24.922), que tardara dos aos hasta su aprobacin final en el Congreso a fines de 1997, y que contemplaba el establecimiento de Cuotas Individuales de Captura, instrumento que regulaba y ordenaba el caladero. Hasta ese momento, los incentivos del Estado haban sido claramente comerciales y la conservacin del recurso simplemente no haba sido percibida como algo importante o necesario. Incluso a mediados de 1997 todava no se hablaba del estado biolgico del recurso o de la conservacin, a pesar de que las primeras advertencias del Instituto Nacional de Investigacin y Desarrollo Pesquero (INIDEP) acerca de la sobreexplotacin de la merluza hubbsi comenzaron en 1988. Recin en 1998, cuando comienza a caer de modo alarmante el nivel de capturas, se toma cuenta de que el recurso estaba en una situacin crtica y que haba que hacer algo al respecto. Los sectores empresarial y sindical, principalmente el sector fresquero de Mar del Plata por ser el ms tradicional y

estar acostumbrado a operar en el vaco institucional, percibiran como una amenaza cualquier accin del Estado que intentara regular (es decir, reducir) la pesca. En 1998 todava exista un margen de accin para tomar medidas restrictivas y sin embargo ellas no se tomaron. Ms all de los incentivos comerciales que caracterizaron a la poltica pesquera durante la dcada de los noventa, existieron otros incentivos estatales que no permitieron el abordaje de la cuestin de forma ordenada y clara a partir de 1997? S, la corrupcin desmedida que hizo pisotear impunemente las leyes hasta hoy. La Argentina captura cerca de 1.500.000 de toneladas de pescado y exporta el 60 por ciento de las capturas por valor de 900 a 1.000 millones de pesos. La merluza representa el 50 por ciento de los productos pesqueros argentinos. El procesamiento en plantas industriales de tierra es del orden del 30 por ciento, mientras que en los buques factora se procesa el 70 por ciento restante. Otros pases obtienen un mayor valor por tonelada, como Noruega, Islandia, Nueva Zelanda o Sudfrica, Estados eminentemente pesqueros, que tienen otra relacin en el grado de industrializacin de los productos, a los cuales se les asigna una mayor cantidad de horas/hombre y un mayor valor agregado. Por el contrario, la Argentina exporta productos con un bajo nivel de valor agregado y est sujeta a una gran dependencia de los mercados extranjeros. La Argentina ha experimentado un importante crecimiento en las capturas de productos pesqueros, fundamentalmente en la ltima dcada. Del 60 al 70 duplic sus capturas, al igual que en la dcada siguiente. Del 80 al 90 slo creci en un 40 por ciento, pero en la dcada del 90 la captura se multiplic tres veces. Pas del orden de las 550.000 toneladas a casi 1.500.000. Esto ha llevado a la merluza hubbsi, que es la principal especie comercial, al borde del colapso. Los desembarcos declarados en los ltimos diez aos, por tipo de flota, indican una relacin en la cual la flota fresquera, o sea, aquellos que traen el producto enfriado para ser procesado en plantas de tierra, ha mantenido su captura en forma ms o menos estandarizada. Sin embargo, el incremento de la flota congeladora se ha disparado en forma muy ntida a partir de 1993, aumentando considerablemente su proporcin en la captura. En 1992 existan 62 buques congeladores mientras que en 1999 el nmero lleg a 302. Los congeladores permanecen varios das pescando en alta mar, procesan y congelan su produccin a bordo sin la necesidad de volver a tierra. Poseen una capacidad de pesca mucho mayor a la de los fresqueros. En el buque congelador, se congela y empaca el pescado y se lo mantiene listo para enviar al mercado consumidor. Una vez en el pas de destino, se descongela y trabaja, otorgndole valor agregado. Cuando coincide con un buque mercante, el transbordo se hace en el puerto y se exporta directamente. Esta actividad industrial reduce las ventajas comparativas de la produccin argentina frente al mercado internacional y tiene un impacto negativo sobre la mano de obra nacional empleada en el sector. Por ejemplo, sobre 30 mil toneladas de merluza anual, una planta en tierra obtiene entre 12 y 14 mil toneladas de producto final (incluyendo la harina de pescado y el reciclado de los desperdicios que se utiliza para elaborar pasta de merluza). Esta planta emplea alrededor de 850 trabajadores y con las 30 mil toneladas iniciales, logra exportar entre 21y 25 millones de dlares. En cambio, un buque congelador hace con la misma cantidad bruta de pescado, 12 millones de dlares de exportacin y ocupa a 100 personas. Los congeladores tienen una capacidad mucho mayor de captura, mientras que la industria fresquera tiene ms posibilidades de elaborar productos de mayor valor agregado, empleando una mayor cantidad de mano de obra. En trminos de actividad, los fresqueros deben destinar 60 das por ao en el puerto para realizar las tareas de logstica; los congeladores pasan slo 42 das. Desde que los fresqueros salen del puerto, llegan al caladero y vuelven nuevamente a puerto, se calculan alrededor de 120 das de navegacin por ao, mientras que los congeladores ocupan 21 das al ao. Ello explica por qu los congeladores pueden estar entre 60 y 90 das seguidos pescando, hacen menos viajes al puerto y estn permanentemente procesando el cardumen. Los fresqueros tienen una pesca efectiva de 185 das al ao, mientras que para los congeladores es de 302.

Fuente: Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin (SAGPyA) Hasta principios de la dcada de los 90, la pesca estaba concentrada principalmente en los barcos fresqueros. A partir del convenio de sociedades mixtas con la UE de 1992, y ms claramente bajo el Acuerdo de Pesca de 1994, la proporcin de los congeladores en la captura comenz a crecer exponencialmente. Por esta razn se duplic el esfuerzo de pesca. La flota fresquera pesc 280.155 toneladas en 1991 y 264.037 toneladas en 1997. Los congeladores pescaron 127.775 toneladas en 1991 y 321.454 toneladas en 1997. La flota fresquera mantuvo constante su nivel de capturas mientras que la congeladora lo increment en ms del doble. Entre 1992 y 1997 las capturas realizadas por los fresqueros crecieron 11 por ciento, mientras que las realizadas por los congeladores crecieron 149 por ciento CON UNA CANTIDAD IMPORTANTE DE BUQUES CONGELADORES ILEGALMENTE INGRESADOS QUE TRIANGULARON TRANSFERENCIAS DE PERMISOS AUMENTANDO EL ESFUERZO PESQUERO HASTA LA FECHA Y ENRIQUECIENDO ILCITAMENTE A ARMADORES EN COMPLICIDAD CON LOS ADMINISTRADORES. El colapso de la merluza hubbsi

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La merluza hubbsi o merluza comn, es la especie que registra tradicionalmente el ms alto volumen de capturas, las que se han incrementado sostenidamente a lo largo de la dcada. En 1988 las capturas de merluza alcanzaron las 297.000 toneladas mientras que en 1996 treparon a las 597.000 toneladas, lo que representa un incremento mayor al 100 por ciento. La pesca de la merluza en el mar argentino se duplic en diez aos. A los datos oficiales hay que sumar los montos no declarados (lo que se pesca y procesa en negro), y las capturas incidentales o by catch: la merluza pescada por buques que pescan otra especie y es devuelta al mar, sin vida. Por otra parte, tambin influyen de forma negativa las tasas estimadas de descarte en alta mar: la cuarta parte de los ejemplares de merluza es arrojada sin vida nuevamente al mar por no alcanzar las tallas mnimas requeridas. Esta estimacin permite definir que en el ao 96/97 se lleg aproximadamente a las 800.000 toneladas. (300.000 toneladas ms que las proporcionadas por los datos oficiales). El INIDEP, organismo cientfico dependiente de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin, es el encargado de evaluar el estado del recurso y determinar la Captura Mxima Permisible (CMP), es decir, cunto se puede pescar sin que se vea amenazada la sustentabilidad del recurso. Ya en 1986, un informe del INIDEP ,que estudiaba el perodo 1966-1983, conclua en que la explotacin del recurso merluza comn se encontraba prxima a su mximo rendimiento sostenible y que exista un sobredimensionamiento de la flota.

[1]Ref 3- Las cifras presentadas en este trabajo son las oficiales. Se estima que las cifras reales son mayores. [1]Ref 4- Verazay, G.; y Otero, H. Nuevas estimaciones del rendimiento mximo sostenible de la poblacin de merluza comn (merluccius hubbsi) a ravs de los modelos de produccin excedente. Publicacin de la Comisin Tcnica Mixta del Frente Martimo. Vol 1 (1) 1986, pp. 233-39. Los mayores excesos de capturas se dieron a partir de 1995, cuando la captura real super en un 47 por ciento a la Captura Mxima Permisible. Ese porcentaje fue del 50 por ciento en 1996 y del 48 por ciento en 1997. En los ltimos aos, la produccin se ha reducido notablemente como consecuencia de la crisis del caladero. Las 250.000 toneladas desembarcadas en el primer trimestre de 1997 ya equivalan al 63 por ciento de la captura mxima permitida. A fin de ao los desembarcos superaron en un 50 por ciento de la recomendacin. Los ejemplares juvenilesfueron sometidos a una gran presin, ya que se estima que al menos el 40 por ciento de las capturas afect a ejemplares de talla pequea.La pesca prematura representa una amenaza para el ciclo biolgico de la merluza, debido a que compromete su sustentabilidad futura, as como las posibilidades de recuperar el stock, el cual se ha reducido a menos de la mitad en los ltimos aos. Los indicadores biolgicos mostraban que el estado del recurso era grave y muy alta la probabilidad de colapso. Ante este panorama, el INIDEP seal que para garantizar la sustentabilidad del recurso no se deban pescar ms de 289.000 toneladas de merluza durante el ao 1998. Sin embargo, en 1998 se pescaron ms de 415.000 toneladas. En 1999, la pesquera se encontraba compuesta principalmente por ejemplares juveniles (que an no haban desovado una vez), por lo que su captura implicaba la ruptura de la descendencia y la cada de la biomasa en los aos siguientes. Los datos tcnicos que alertaban sobre la posibilidad de colapso eran coincidentes. El dato central era la baja de un grupo de peces denominado "biomasa reproductiva virgen", son los peces que se conservan como reserva reproductiva ao tras ao. Cientficamente se considera que, para asegurar la continuidad de la especie, la biomasa reproductiva virgen debe mantenerse en un mnimo de 30 por ciento sobre el total de los peces. A principios de 1999, esta se hallaba por debajo del 19 por ciento. 1994: Acuerdo con la Unin Europea [1] En 1988, la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin (SAGPyA), sancion la Resolucin 946 por la cual no se emitiran ms permisos para pescar merluza de los que ya existan. Por esta razn, cualquier barco que fuese incorporado a la flota argentina debera obtener la transferencia de una licencia ya existente, de un buque que debera dejar de operar. El Acuerdo de Pesca con la UE se extendi desde 1994 hasta mayo de 1999. Segn este, sus pesqueros quedaran habilitados para asociarse con similares argentinos y cumpliran ciertas condiciones: podran reemplazar buques argentinos por europeos tecnolgicamente ms modernos pero con igual capacidad de captura. Seguira prohibido el otorgamiento de nuevos permisos de pesca de merluza, pero se podran transferir los que ya estaban vigentes. La UE estaba expresamente interesada en deshacerse de buena parte de su flota por la presin que ejercan sobre sus propios recursos. Esta es la razn por la que destin a la operacin un subsidio de 130 millones de dlares: 30 para el Estado y los 100 restantes fueron destinados a las operaciones para asociarse con los argentinos. Mas corrupcinEs generalmente aceptada la idea de que el responsable de una empresa privada vertira sus desechos contaminados en un ro cercano, si no tuviera que pagar los costos de su accin. Lo mismo ocurrir con los incentivos de un administrador poltico. Si este no es directamente responsable (personally accountable) por permitir que una empresa vierta sus desechos txicos en el medio ambiente, entonces es de esperar que lo deje hacer. Ello suceder en una relacin inversamente proporcional al grado de accountability que enfrenta; a mayor exposicin, lo permitir menos. De manera anloga, cuando los costos polticos que debe pagar por tomar una determinacin sean altos, es de esperar que retrase esa decisin. Adems, cuando los actores privados, beneficiarios de aquellas polticas, no deben pagar los costos por sus acciones, demandarn an ms permisividad de sus representantes.La cueva

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En el sector administrativo de la subsecretara de pesca, conocido bajo el nombre de la cueva, trabajaban alrededor de 100 personas. Jorge Quincke, el Director Nacional de Pesca, era el responsable por la irresolucin de 4000 sumarios, muchos iniciados haca 20 aos como pudo comprobarse. Horacio Monsalvo, segundo de Quincke, era el encargado de fiscalizar la base del sistema de control satelital Monpesat- y a quien se seal como uno de los responsables por la cada del sistema. El incidente del cese del control satelital, comenz cuando en una carta enviada a la SAGPyA, la empresa espaola Saincel Sistemas Navales, adjudicataria del servicio de control satelital, anunci la interrupcin de las prestaciones por falta de pago... ausencia de propuestas concretas... e incumplimiento de compromisos. A partir del primero de octubre de 1999, el sistema dej de funcionar. La deuda ascenda a un milln de dlares, en tres aos nunca le haban pagado a la empresa. Al comienzo del contrato los equipos haban quedado frenados por varios meses en la Aduana. Representantes de la empresa espaola dijeron que faltaba voluntad de la secretara para ingresarlos. Ante el cese del control Monpesat, unos 400 buques, que eran monitoreados, continuaron pescando sin ningn tipo de control oficial. Monsalvo inform que los buques saldran a navegar con el equipo satelital inoperativo. Asimismo reconoci que haba muchos ms permisos de pesca que los que deberan haber. Las vedas y zonas de pesca diferenciadas por tipo de flotas no fueron adecuadamente controladas ni respetadas. Varios buques industriales fueron denunciados a fines del 1999 y principios del 2000 por pescar al norte del paralelo 48, la zona reservada a la flota fresquera. Ejercitados en la vieja escuela de la burocracia ms hermtica, estos funcionarios eran los encargados de otorgar los permisos de pesca y volmenes a cada barco, controlar la flota, librar actas, iniciar sumarios, etc. Mantenan el monopolio funcional de la actividad pesquera en el Mar Argentino. La lentitud de la gestin administrativa, el otorgamiento discrecional de permisos, el escaso control del mar y la falta de trasparencia fueron los rasgos distintivos de la administracin pesquera que hasta hoy nos quita el futuro. La marginalidad relativa de la actividad le confiri un carcter de hermetismo al sector pesquero. Esto posibilit que las cuestiones relativas a la pesca se manejaran casi en secreto respecto del resto de la sociedad. Ni siquiera el Estado en su conjunto saba lo que ocurra con la pesca, ms all de los organismos gubernamentales especficos. La actividad pesquera fue, desde siempre, una incgnita social que estuvo reservada slo para aquellos que se vinculaban directamente con ella. Esta ausencia de la cuestin pesquera explica, en parte, la falta de visin que tuvieron las autoridades de la necesidad de estrategias de crecimiento claras. Nadie explica ni se responsabiliza de por qu se desoyeron las alarmascientficas de sobreexplotacin que sufra el recurso, las cuales comenzaron a sonar diez aos antes. El INIDEP nunca public sus resultados que quedaban en un mbito estatal muy reducido y en manos del Dr Fernando Georgiadis que manejaba toda la informacin de manera personal de acuerdo a cada oportunidad . Dada su estrecha vinculacin con el sector, a travs de la falta de transparencia que caracteriz a los funcionarios de pesca de todas las administraciones, las advertencias nunca se extendieron pblicamente. Tampoco existieron incentivos por parte de la prensa para investigar qu ocurra. Dado el lugar que ocupaba la pesca en el ideario de la sociedad, el impacto potencial de las noticias pesqueras no era muy grande. Este tema se hizo pblico en los medios recin a partir de 1997, cuando la crisis que se vislumbraba comenz a tener el potencial de escndalo. La promocin de las exportaciones, en la que se inscribieron los acuerdos con la UE del 92 y 94, tambin significaron una poltica de prestigio poltico para la administracin menemista. Este hecho qued registrado en la campaa de publicidad llevada a cabo por la presidencia en 1997. Una de las piezas de va pblica lea: Multiplicamos laexplotacin pesquera. Grandes transformaciones nacionales, presidencia Menem. Este doble objetivo gubernamental (aumentar las exportaciones y el prestigio del gobierno) tuvo como consecuencia la duplicacin del esfuerzo pesquero en el mar argentino y el establecimiento, en 1997, del rcord de exportaciones de productos pesqueros por un valor de 1.000 millones de dlares. Lamentablemente, este marc el punto de partida del vertiginoso descenso en el nivel de capturas y el resquebrajamiento del sector. No hubo una poltica de promocin responsable de las exportaciones. Al no tener en cuenta la explotacin racional de la pesquera dentro de esta estrategia, el boom exportador desemboc, en el transcurso de un ao, en la mayor crisis del sector pesquero de la historia argentina. Otro factor determinante de la falta de una poltica de Estado fue la falta de independencia gubernamental respecto del sector pesquero. La corrupcin generalizada no fue secundaria en este caso, sino que fue uno de los determinantes centralesdel incremento de capacidad pesquera y de la falta de controles en el Mar Argentino. Los intereses creados, que se beneficiaron de la permisividad, no slo afectaban al sector privado sino que tambin influan sobre aquellos funcionarios pblicos asociados con aquellos hasta la fecha. Al aumentarse indiscriminadamente el esfuerzo de capacidad sobre la pesquera, sin contar con un marco legal general, se foment el descontrol. No se visualizaron las consecuencias sociales que esto poda traer. En su trabajo Una teora econmica de la Democracia, Anthony Downs se pregunta si es posible distinguir entre el error de un actor racional y el comportamiento normal de uno irracional. La aparente irracionalidad que se manifest a partir de la falta de una poltica de Estado fue en realidad el resultado de una racionalidad poltica especfica del actor gubernamental, anloga a aquella atribuida a los actores privados por la teora econmica. Respecto de estos ltimos, ya se han destacado los fundamentos tericos que explican las acciones de los actores privados frente a un recurso de acceso abierto. En este caso, los Armadores tuvieron incentivos para consumir cuanto pudieran, antes de que otros lo hicieran. Adems, se ha descripto que las caractersticas de la zona pesquera en el Mar Argentino, emulaba a aquellas de un recurso de acceso abierto dado el vaco institucional imperante. En este contexto, la literatura econmica sobre recursos naturales y poltica tiene la capacidad de predecir la conducta de los Armadores dados sus incentivos racionales, pero no ocurre lo mismo respecto del comportamiento del Estado. El caso de la merluza demuestra la existencia de una racionalidad propia e inherente al proceso poltico, similar a aquella atribuida a los actores privados en el sentido de que se articula a partir de incentivos especficos. Esta situacin es coherente con la teora de Downs que se basa en la premisa de que el objetivo principal de un gobierno es el de maximizar su apoyo poltico a travs de los votos, y no el de buscar el bienestar general. Lo escrito sobre la regulacin de los recursos naturales no siempre distingue la diferencia entre el anlisis de los procesos polticos y del mercado. Esto ocurre por no reconocer que el sector poltico opera externalizando los costos. Un poltico, que no es dueo del recurso que debe administrar, no enfrenta todos los costos de oportunidad de sus decisiones. Tendr en cuenta slo los valores que el proceso poltico le obligue tener, es decir, tendr mayores incentivos para responder a los grupos de presin poltica especficos, ms que a una estrategia que priorice el largo plazo. Con relacin a la idea general de Downs, esto surge de reconocer el lugar relativo que ocupan el corto y el largo plazo en la funcin costo-beneficio de los actores polticos. Las elites polticas se comportan de una manera que pareciera ser econmicamente irracional, (en este caso hipotecando el bienestar futuro de un sectoreconmico y social), pero, a su vez, de una manera que es polticamente racional. Las decisiones que se tomen sern las respuestas ptimas a las situaciones polticas que enfrentan y las que maximizarn la funcin de costos polticos, pero que no necesariamente son aquellas conducentes al bienestar social en el largo plazo.

6Corrupcin y depredacin del mar argentino

La lgica poltica, que es de corto plazo, se encuentra en conflicto directo con aquella necesaria para la conservacin de los recursos y el desarrollo sustentable, que es del largo plazo. Esta contradiccin fundamental, intrnseca a los diferentes mbitos, dificulta el desarrollo de polticas coherentes y responsables. Asimismo, este dilema reproduce la misma lgica que el juego de la tragedia de los comunes explicada en el inicio: una contradiccin entre lo que es individualmente ventajoso y aquello que es socialmente deseable. Ir al colapso de la especie es una poltica pesquera, porque hacerlo diluye las culpas segn Juan Carlos Villalonga, Director de la Campaa de Pesca de Greenpeace Argentina. La espiral de crisis que se gener equivale a un crculo vicioso descendiente que se agrava con cada retraso de la decisin de aplicar la Ley y quitar del mar argentino a la flota que pesca ilegalmente. Si la inaccin estatal se bas y se basa en evitar aplicar la ley, entonces, a medida que pasa el tiempo esa decisin se vuelve cada vez ms urgente. El resultado es el actual: una situacin de crisis continua que desemboca en el colapso del recurso. La espiral de crisis es compleja porque abarca a todos los jugadores e involucra una dimensin temporal. A medida que el gobierno posterga su decisin de fondo (por ejemplo, quitar del caladero a los buques ilegales y reordenar el tamao de la flota), la crisis empeora porque el sector sigue sobredimensionado por la triangulacin de permisos, pero cada vez se pesca menos. En la medida en que pasa el tiempo y la permanencia de los actores de la Administracin pesquera se mantienen aun con los cambios de gobierno, crece ms la idea de inmunidad impune. Desde el punto de vista privado, se ha dicho que es perfectamente racional tratar de seguir pescando lo mximo posible. En los casos en los que el Estado goza de poca credibilidad, es decir, en el que los actores no sienten que el gobierno vaya a protegerlos, el incentivo para maximizar la pesca se incrementa con su impunidad. En Canad, con el colapso del bacalao en 1992, el gobierno declar una veda, pero adems destin dos mil millones de dlares para hacer frente a la crisis social que gener el colapso, que en ese caso ascenda a 40.000 desempleados. En la Argentina, el anuncio del cierre del caladero no estuvo acompaado por un plan de reestructuracin, ni por fondos econmicos que acompaaran la decisin y le confirieran un carcter estratgico, ni por ninguna otra medida que significara una preocupacin por el futuro del sector pesquero. En este contexto, aument an ms la racionalidad de los actores privados para oponerse a estas medidas aisladas. La seal que el gobierno envi durante 1999, era que no tenan la menor idea de qu hacer ante el colapso inminente. Esta espiral de crisis se mantiene an hoy cuando todava no se han tomado medidas estructurales y el caladero se dirige hacia el colapso. Con el modelo de incentivos polticos desarrollado en este trabajo, es posible predecir que esta situacin se extender hasta fines del 2005 o comienzos del 2006, hasta finalizar con el colapso definitivo del recurso. En ese caso, y sin otros incentivos que se interpongan en el camino y que impulsen modelos sustentables de desarrollo, es posible (y esperable) la reproduccin de este modelo de explotacin irracional hacia otras especies, replicando el caso de la merluza con otros peces, como nos ocurre hoy con el el calamar. No ha habido ningn caso en el que la regulacin de una pesquera se haya dado con anterioridad a una crisis porque lo que se busca es desarrollar una industria e incrementar las exportaciones, cuando se toma conciencia de la equivocacin de sobredimensionar la flota y afectar la sustentabilidad del recurso, se trata de tomar medidas que solucionen la situacin. Las presiones polticas que ejercieron sobre el Estado argentino los sectores que deban ser regulados, le generaron mayores incentivos polticos para mantener a la industria sobre dimensionada y no ejercer controles necesarios para organizar las capturas de modo eficiente y sustentable para el futuro. Todo lo antedicho, sin embargo, se basa en el supuesto de que el gobierno sabe qu es lo que tiene que hacer pero que no lo hace por cuestiones polticas y la justicia, en su adiccin al poder poltico, lo sigue a la par. Esto est presente en toda los estudios de economa poltica aplicada a los recursos naturales. Sin embargo, el caso argentino pareciera ser an ms crtico, ya que el abordaje de la crisis durante 1999 se present como una extensin del caos, la desinformacin y la incertidumbre que imper en el sector a lo largo de los 30 aos anteriores. Quines ganaron y quines perdieron con la depredacin de la merluza? Resulta claro que en el largo plazo perdern todos, pierde la sociedad en su conjunto y se pierde una oportunidad de desarrollo y de empleo. Sin embargo, es parte de la irona de este caso que quienes ms se han perjudicado (y se perjudicarn) por la depredacin de la especie, han sido en gran parte responsables de la crisis. Por esta razn, este caso es un tpico ejemplo de lo que he descripto como la tragedia de los comunes, en el que los incentivos individuales difieren de la situacin socialmente deseable. Funcionarios y polticos pasaron por alto durante una dcada las advertencias y recomendaciones cientficas sobre cul debera ser la explotacin ptima del recurso. Siempre existi la necesidad de organizar a la industria pesquera, de establecer reglas claras para su crecimiento y de hacerlo en torno al principio de desarrollo sustentable y el uso racional del recurso. Al llegar la crisis, tanto el Estado como el sector pesquero comprendieron de repente que el inters por la preservacin del recurso trascenda el mbito cientfico o el mero reclamo de ambientalistas. Esta cuestin se haba convertido en realpolitik, a la hora de enfrentar las consecuencias del mar vaco. La necesidad impostergable de encarar los temas de desarrollo desde una perspectiva de explotacin racional y de desarrollo sustentable. En este caso prctico quedan evidenciadas las profundas consecuencias polticas, sociales y econmicas que tiene el comportamiento contrario. Asimismo, el concepto de desarrollo sustentable y el del bienestar para las generaciones futuras es abrazado por todos los actores sociales, especialmente por aquellos que, irnicamente, hacen ms dao al medio ambiente y a las generaciones futuras. Esta idea tambin ha sido plasmada en el artculo 41 de la Constitucin Nacional reformada en 1994. A pesar del extenso contenido discursivo, el compromiso general que existe con las futuras generaciones es an incipiente. Para lograr cambios sustantivos en la manera en la que se enfocan las cuestiones ambientales las generaciones actuales deben ser revalorizadas, porque cuidar de las generaciones futuras presenta necesariamente un esfuerzo adicional y siempre es menos cuantificable que cuidarnos a nosotros mismos. Este error de enfoque debera contemplar a las cuestiones ambientales como un activo importante, incluso para las generaciones presentes. El caso de la depredacin de la merluza mostrar durante los prximos aos, seguramente de forma trgica, el impacto que tuvo el no atender estas cuestiones con un enfoque responsable por parte de la Justicia que nada ha hecho para variar el destino de un crak biolgico y social anunciado. En la medida en que se perciba que estas cuestiones son verdaderamente importantes e impostergables desde el punto de vista social y econmico, existirn mayores incentivos para encararlas con un compromiso poltico verdadero. No de "verso para la tribuna de los giles". Seor Presidente: Todo esto se resuelve fcilmente aplicando la Ley apartando del mar argentino a la flota congeladora - factoria extranjera e ilegal- que Carlos Menem y Felipe Sol hicieron ingresar al caladero para depredarnos, desde la pasada dcada. Argentina tiene la prueba de la U.E. que desguaz a su flota congeladora, para proteger la industria fresquera que ms mano de obra genera con su valor agregado en tierra. Dr Kirchner, su Gobierno permite una grave corrupcion que subyace dentro de la Administracin pesquera. Argentina podra tener un futuro sustentable biolgica, social y econmicamente de no utilizar la "Caja Mar Argentino" para sacar ms y ms legislando privilegiadamente para que se robe pescado de todos los argentinos. La tragedia de los comunes nos espera. Aqu queda claro que, mientras Europa reduce su flota, ac permitimos que nos deprede (ver). Para eso pagaron a los polticos, quienes se robaron todo, como hacen con el destino de nuestra Nacin. Viva la Patria Sr. Presidente. No perdono ni olvido, yo no me rindo. www.EcoPortal.net * Roberto Maturana Oficial de Marina Mercante-Investigador