5('( '( 3527(d2 ( 6$1($0(172 '2 6,67(0$ %$1&5,2  Eduardo Lundberg (2) SUMRIO I - Introduo II - A Interveno Governamental Justificativas

as III - A Rede de Segurana Bancria IV - Insolvncias Bancrias V - Bibliografia

I INTRODUO No uma tarefa fcil justificar e administrar a interveno e liquidao de um grande banco. Afetando milhares de pessoas, envolvendo grandes montantes, este tipo de processo gera sempre muitas crticas e incompreenses. No Brasil ainda mais, j que a Lei 6.024/74 determina a liquidao extrajudicial de instituies financeiras, ao contrrio do que ocorre com outras empresas e at na maior parte de outros pases. Ou seja, a liquidao dessas instituies no s decidida, mas tambm administrada no mbito do Banco Central do Brasil (BCB), o rgo do Poder Executivo responsvel pela fiscalizao e superviso do sistema financeiro nacional (SFN). Porque os bancos e instituies financeiras so diferentes das demais empresas, justificando uma superviso governamental e um processo falimentar diferenciado? O desafio proposto para este texto o de tentar responder esta questo no to simples. Do ponto de vista da eficincia econmica o ideal seria que estas instituies funcionassem em mercados desregulamentados, a exemplo de qualquer outra empresa, com a livre concorrncia se encarregando de sanear o mercado, sobrevivendo apenas aquelas empresas capazes de melhor atender os consumidores.
(1) Publicado s pginas 29/51 em SADDI, Jairo (Org.) Interveno e Liquidao Extrajudicial no Sistema Financeiro Nacional 25 anos da Lei 6.024/74, Textonovo, So Paulo, 1999. Reproduo autorizada. (2) Eduardo Luis Lundberg, 49 anos, economista pela FEA/USP, funcionrio de carreira do Banco Central do Brasil desde 1973, exercendo atualmente a funo de Consultor no Departamento de Estudos e Pesquisas (DEPEP) em So Paulo. A viso e as opinies expressas neste artigo so de exclusiva responsabilidade do autor, no representando as do rgo a que esta vinculado.

Infelizmente, entretanto, em mercados mais complexos, onde a credibilidade um ingrediente importante, a natureza do ser humano um forte obstculo ausncia de regulamentao. Nessa situao, podem ocorrer diversas situaes de prejuzos aos consumidores e empresas, como manipulaes, fraudes e quebras de contrato, com reflexos negativos para a credibilidade e estabilidade do mercado como um todo. No caso do sistema bancrio e financeiro, esta preocupao da regulamentao governamental historicamente mais acentuada, originalmente com seu foco voltado para a proteo da economia popular. Com o crescimento da importncia das transaes financeiras em todo o mundo, o controle governamental sobre os bancos e instituies financeiras est mais voltado para a preservao do sistema de pagamentos do pas e o controle da solvncia e estabilidade do sistema financeiro. A preocupao principal com eventuais impactos negativos de insolvncias bancrias sobre o lado real da economia e sobre a poltica econmica. O objetivo deste texto trazer uma viso econmica mais abrangente da proteo governamental ao setor financeiro, que inclui o problema das intervenes e liquidaes de bancos e instituies financeiras. Para tanto, primeiro se apresentam as principais justificativas para a interveno governamental na regulamentao e fiscalizao bancria (parte II). A seguir, procuramos fazer uma descrio dos principais mecanismos da rede de proteo governamental (parte III), finalizando (parte IV) com uma descrio de alguns aspectos especficos envolvidos com insolvncias bancrias (interveno e liquidao).

II A INTERVENO GOVERNAMENTAL - JUSTIFICATIVAS De acordo com a teoria econmica clssica, a satisfao do consumidor sempre maximizada no mundo da concorrncia perfeita, sem a interveno de regulamentaes governamentais. Assim, em princpio, cabe a quem defenda a regulamentao intervencionista por parte do governo em alguma atividade econmica o nus de provar que ela necessria. Instituies financeiras tem caractersticas distintas das demais empresas. A primeira e mais bvia diferena de que trabalham com uma mercadoria singular: dinheiro, ou seja, a moeda e a poupana dos indivduos e das empresas. Mas no exatamente esta caracterstica que justifica a necessidade da interveno governamental, mas sim o necessrio atributo de credibilidade a ela associada. Evidentemente, todas as empresas precisam algum grau de credibilidade junto aos seus clientes e fornecedores para operar. Entretanto, para as instituies financeiras, este atributo essencial. Ningum confia seu dinheiro a um banco se no houver a segurana de que ele ser devolvido nas condies pactuadas. O consumidor, notadamente o pequeno depositante, incapaz de avaliar corretamente o futuro desempenho de um banco ou de uma instituio financeira, a exemplo da avaliao que faz quando compra outros bens e servios. Ao contrrio do cidado que consome um sanduche numa lanchonete, que v e degusta no ato o bem que compra, o cliente do banco, quando faz um depsito, est comprando uma promessa de pagamento futuro. Assim, a preservao do direito do consumidor/depositante ter seu depsito honrado tem sido historicamente a principal justificativa da interveno governamental no setor. o tradicional argumento da proteo da poupana popular. Na mesma linha protecionista, outras caractersticas das atividades desenvolvidas pelas instituies financeiras so tambm apontadas para justificar a regulao governamental: a) a eliminao pelo mercado das empresas ineficientes, um dos pressupostos de um mercado competitivo, pode ensejar o pnico entre os clientes das demais empresas, podendo levar s chamadas "corridas bancrias". Assim, a liquidez e solvncia das instituies financeiras bsica para a confiana do pblico e tem sido historicamente umas das motivaes bsicas da regulao; b) a completa (e desregulamentada) liberdade de ingresso de novas firmas no mercado no desejvel, pois a natureza fiduciria dos ativos financeiros permite oportunidades de fraude e especulao por parte de intermedirios financeiros no regulados;

c) uma ferrenha competio no regulamentada no mercado financeiro pode levar a prticas predatrias, e a eventuais monoplios, que so reconhecidamente contrrios ao interesse pblico. Reconhecemos, entretanto, que o argumento protecionista no razo suficiente para justificar o atual nvel de interferncia da regulamentao governamental nas instituies financeiras. Para essa proteo, bastaria um pouco mais que um cdigo de tica para a atividade. Com o agravante de que a proteo pode ter efeitos perversos, como a perda da eficincia ou a induo de comportamentos inadequados. evidente que um excesso de zelo regulatrio gera burocracia intil, com reflexos negativos sobre a eficincia e produtividade das instituies financeiras. Ademais, comum observar regulamentos destinados a proteger a indstria terem o efeito inverso, como o extinto regulation K norte-americano, que limitava os juros dos depsitos bancrios, que prejudicou os bancos aumentando o poder de competio das instituies financeiras no-bancrias. O excesso de proteo tambm pode levar a decises ineficientes ou induzir comportamentos inadequados, seja por negligncia, seja por m f. o problema do risco moral (moral hazard). Os investimentos financeiros envolvem uma anlise entre as opes entre liquidez, retorno e risco. Se dermos uma proteo indevida atividade financeira, podemos eliminar o risco envolvido nessas transaes. Isto poderia estimular, na melhor das hipteses, os agentes econmicos a serem descuidados com esse fator, gerando ineficincia e m alocao de recursos. Na pior hiptese, a proteo pode servir de estmulo a algumas pessoas agirem levianamente, visando auferir algum tipo de ganho amparado na proteo. Por exemplo, altos executivos de um banco, em conluio com clientes, podem forjar operaes para subtrair recursos da instituio protegida. Esta preocupao com os excessos da regulamentao nos sistemas financeiros tem levado a desregulamentao e reviso de conceitos desde os anos 70. A maior nfase com a proteo da poupana popular tem sido substituda pela nfase na estabilidade e solvncia do sistema bancrio. Tem se tornado cada mais evidente a importncia dos bancos nos sistemas econmicos dos diversos pases, bem como os efeitos negativos perversos da eventual fragilidade dos bancos sobre a economia e a poltica econmica. A vulnerabilidade dos bancos uma preocupao legtima das polticas pblicas em funo das externalidades negativas causadas por falncias bancrias. Estes efeitos negativos ocorrem quando falncias bancrias atingem outros bancos e agentes

econmicos. Corridas bancrias, quebras em efeito domin e prejuzos ao sistema de pagamentos so algumas das principais externalidades negativas associadas com fragilidade bancria. Corridas para a qualidade, isto , de bancos ilquidos para portos mais seguros, podem at ser racionais, mas podem causar severos danos ao sistema financeiro.3 Pelo fato dos bancos fazerem parte do sistema de pagamentos do Pas, bem como pelo fato dos bancos e instituies financeiras intermediarem a moeda e crdito do sistema econmico, onde se formam as taxas de juros, existe uma elevada correlao entre a estabilidade macroeconmica e a sade dos sistemas financeiros. Os problemas macroeconmicos de um pas afetam a estabilidade e o bom funcionamento do sistema financeiro, assim como sistemas bancrios insolventes tem conseqncias negativas sobre a economia e a poltica econmica do governo. Evidentemente todos sabemos que bancos podem se tornar insolventes. Aqui importante fazer uma distino entre a insolvncia e a iliquidez. A insolvncia uma situao onde as obrigaes da instituio so maiores que os haveres, ou seja, quando os prejuzos acumulados j consumiram todos os recursos prprios. J a iliquidez se caracteriza quando a instituio no tem caixa para fazer face aos compromissos mais imediatos, independentemente de sua situao de solvncia. No incomum observar bancos insolventes, mas lquidos, bem como bancos ilquidos, mas solventes. Iliquidez um problema para a prpria instituio, pois ela no pode operar sem caixa. Insolvncia uma preocupao para os supervisores, pois a instituio eventualmente pode continuar funcionando, colocando em risco a estabilidade e a eficincia do sistema financeiro. As principais causas de insolvncias bancrias esto associadas ao mau gerenciamento, a riscos excessivos assumidos, a fraudes e alteraes inesperadas na conjuntura econmica que afetem negativamente o retorno de seus emprstimos e aplicaes. Por conta deste ltimo, podemos dizer que o sistema financeiro um termmetro bastante sensvel da economia de um Pas, na medida que quaisquer mudanas na conjuntura ou no lado real afetam suas solvncia, notadamente atravs das operaes com seus clientes e, consequentemente, da qualidade de seus emprstimos. Bancos insolventes tendem a ter um comportamento bastante diferente de um banco normal. No tendo mais recursos prprios no negcio, j que acumulam prejuzos em valor igual ou superior ao prprio capital, tais banqueiros no tem mais nada a perder, exceto suas credibilidades e o dinheiro de seus clientes. Nessas circunstncias,
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Lindgren, Garcia & Saal (1996), p. 7

tendem a fazer literalmente qualquer coisa para tentar manter sua imagem e recuperar seus prejuzos. Substituem a postura conservadora tradicional de banco por um comportamento tpico de jogador irresponsvel, rejeitando operaes ativas mais seguras em favor das operaes mais lucrativas e arriscadas. Um banco insolvente costuma ser tambm refm de maus pagadores pois, no podendo reconhecer prejuzos com emprstimos a clientes inadimplentes, tende a refinanciar tais crditos, quando no conceder novos. Quando a situao torna-se irreversvel e sem perspectivas de recuperao, no incomum verificar transaes criminosas por parte dos prprios banqueiros e altos executivos do banco insolvente, saqueando o que resta do banco. Uma das funes mais nobres de um sistema financeiro a de mobilizar poupanas e canaliz-las para as atividades mais promissoras, contribuindo para aumentar o crescimento e a eficincia do sistema econmico. Evidentemente um sistema financeiro frgil ou debilitado, com a presena de bancos insolventes, no cumpre eficientemente esse papel. Um banco insolvente no responde mais aos estmulos normais de mercado, nem um conselheiro confivel das melhores opes de investimento. Refm de seus prejuzos e de seus clientes problema, captam recursos para aplicar em operaes de duvidoso retorno ou para prolongar a sobrevivncia de empresas e atividades ineficientes. Assim, afora o risco que representam ao sistema de pagamentos do pas e poupana popular, bancos insolventes tambm no cumprem sua funo social, prejudicando o crescimento econmico e a eficincia no uso de recursos da sociedade. Um sistema financeiro frgil e debilitado tambm prejudicial conduo da poltica econmica, isto sem falar nos bvios impactos fiscais e monetrios causados pela quebra dos bancos. Bancos insolventes no respondem coerentemente aos estmulos do mercado e da poltica econmica, em especial da poltica monetria. A fragilidade do sistema bancrio tambm um obstculo a uma poltica monetria contracionista, impedindo a elevao dos juros. Bancos insolventes tambm tem impactos negativos sobre a poltica fiscal, como os juros mais altos provocados por sua atuao no mercado, aumentando o pagamento de juros sobre a dvida do governo. Um sistema financeiro frgil tambm afeta a poltica cambial e de relacionamento econmico financeiro com o exterior. Os bancos so os mais ativos e importantes corretores das empresas nacionais nas suas operaes internacionais, promovendo a liquidao das operaes realizadas e obtendo emprstimos e financiamentos junto ao exterior. Assim, afora poderem ser o estopim de crises de confiana na moeda do pas, bancos insolventes no so os mais indicados para garantir taxas e condies mais favorveis a seus clientes nas suas operaes internacionais, podendo afetar negativamente as taxas de cmbio e a captao de recursos do pas no exterior.

Estes efeitos perversos eventualmente causados pelos sistemas bancrio e financeiro sobre a economia tem sido uma preocupao crescente das autoridades governamentais em todos os pases. Com o aumento exponencial das transaes econmicas e financeiras internacionais dos ltimos anos, a preocupao com a estabilidade e solvncia dos sistemas financeiros passou tambm a ser uma questo internacional. Com a interdependncia econmica e financeira dos diversos mercados e pases tem aumentado o risco de efeito contgio de problemas localizados. Ademais, com a crescente participao de instituies financeiras transnacionais nos mercados financeiros de diferentes pases, a preocupao com a solvncia e estabilidade deixou de ser um problema isolado de cada pas para ser uma preocupao internacional. O encaminhamento de solues para estas preocupaes com o sistema bancrio internacional foi iniciado em 1974, com a criao do Comit de Superviso Bancria de Basilia, formado por altos executivos dos bancos centrais e rgos de superviso bancria dos pases do Grupo dos Dez (G-10), que incluem Alemanha, Blgica, Canad, Estados Unidos, Frana, Holanda, Inglaterra, Itlia, Japo e Suia, alm de Luxemburgo. Como evidentemente no vivel a criao de uma entidade supervisora internacional, os pases reunidos no Comit de Basilia propuseram mecanismos comuns e de troca de informaes entre os rgos supervisores nacionais, de forma que o controle do sistema financeiro internacional seja feito a partir do controle do sistemas bancrios de cada pas. O Comit de Basilia inicialmente procurou atingir dois objetivos principais: estabelecer mecanismos de superviso dos bancos internacionais e uniformizar as regras de funcionamento dos sistemas financeiros4. O primeiro Acordo da Basilia (1975) j estabelecia o princpio da superviso consolidada dos grupos financeiros internacionais, com a responsabilidade desse monitoramento conjunto das instituies do grupo sendo recomendado ao rgo supervisor do pas sede do conglomerado financeiro. O principal documento produzido nessa fase foi o Acordo da Basilia para Adequao de Capital (1988), definindo as principais recomendaes para a exigncia de capitalizao dos bancos, inclusive a que estabelece um mnimo de 8% do patrimnio lquido como proporo do ativo ponderado por risco das instituies financeiras5. Mais recentemente, o Comit da Basilia vem procurando impor parmetros qualitativos a serem seguidos pelos rgos de superviso bancria, com a divulgao
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Segundo o artigo de Thompson em Effros (1992), p. 332, dois princpios bsicos davam base ao Acordo: primeiro, que nenhum estabelecimento bancrio estrangeiro escapasse superviso; e, segundo, que a superviso deveria ser adequada. 5 Os documentos emitidos pelo Comit da Basilia desde maro de 1982 podem ser facilmente obtidos no site do Bank of International Settlements (BIS): www.bis.org/publ.

dos Princpios Bsicos para uma Superviso Bancria Eficaz, de setembro de 1997, contendo 25 princpios gerais. As recomendaes dos Acordos da Basilia vem sendo crescentemente seguido, inclusive por parte de pases no signatrios. Todos os pases do planeta esto tambm sendo estimulados a adotar publicamente os principios bsicos postulados em 1997, que tem servido como uma espcie de padro de qualidade para a superviso bancria. Assim, nos dias de hoje, j no existem s argumentos econmicos domsticos (defender a integridade do sistema de pagamentos do pas, zelar pela estabilidade e solvncia do sistema financeiro e proteger a poupana popular) para justificar a regulao e intervenincia governamental no sistema financeiro. Existe tambm a obrigao internacional de faz-lo, como parte de um esforo comum de todos pases em zelar pela estabilidade do sistema financeiro internacional.

III A REDE DE SEGURANA BANCRIA Normalmente se associa a interveno governamental na atividade bancria s atividades de superviso do sistema financeiro. Entretanto, sabe-se que a proteo governamental ao setor bancrio no se restringe s atividades tpicas de um rgo de superviso bancria. Elas incluem algumas atividades tpicas de um banco central, como a janela de redesconto e a atividade de seguro depsito, nem sempre exercida pelo rgo supervisor ou pelo banco central. As atividades de superviso e fiscalizao das instituies financeiras bancrias surgiram originalmente com os bancos centrais, j no sculo passado, pois estes precisavam acompanhar e monitorar seus clientes (bancos comerciais), como forma de se resguardar com relao aos crditos que concediam na qualidade de emprestadores de ltima instncia. A rigor, esta funo de zelar pela estabilidade do sistema bancrio e de pagamentos de um pas foi a primeira funo a justificar a existncia de um banco central, antes mesmo da funo de zelar pela prpria estabilidade da moeda. Hoje, a funo de manter a estabilidade do sistema financeiro bancrio no mais considerada uma funo tpica um banco central e em muitos pases tais atividades so exercidas por uma instituio especializada. Entretanto, por essa sua origem histrica, diversos bancos centrais mantm at hoje, no elenco de suas atribuies, as de superviso e fiscalizao dos bancos. E mesmo em pases onde h uma instituio especializada em superviso e fiscalizao, o banco central sempre tem razes para continuar envolvido com a questo da estabilidade do sistema bancrio. Primeiro, porque o banco central ser sempre o responsvel pela assistncia financeira de ltima instncia aos bancos, atravs do redesconto. Segundo, porque a poltica monetria depende tambm do acompanhamento e controle dos prprios bancos, que so importantes criadores de moeda (ou, dito de outra forma, gestores de uma parte do sistema de pagamentos do pas). Todo governo tem como uma de suas misses proteger a poupana popular e garantir a estabilidade e integridade do sistema financeiro. Para essa misso, o governo brasileiro, atravs do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e Banco Central do Brasil (BCB), dispe de todo o arsenal das funes de supervisor do SFN, inclusive o poder de decretar a interveno e liquidao de instituies, o poder de emprestador de ltima instncia e a competncia de regular ou administrar mecanismos de fundo ou seguro de depsito. Estes instrumentos e mecanismos constituem o conjunto de instrumentos que caracterizam nossa rede de segurana bancria, envolvendo:

a) licenciamento para o funcionamento das instituies financeiras, com a imposio de critrios mnimos para o ingresso nesse mercado, como capital mnimo, idoneidade e requisitos para o exerccio de cargos de direo, como forma de minimizar os problemas associados com empresas descapitalizadas, inidneas ou administraes incompetentes; b) regras prudenciais para o funcionamento das instituies financeiras, como as de diversificao das aplicaes, limites de alavancagem operacional, limitaes a operaes com controladores e empresas ligadas, objetivando a reduo dos riscos incorridos pelas instituies financeiras; c) superviso e fiscalizao das instituies financeiras, com poder de polcia para fazer valer as regras de funcionamento das instituies; d) assistncia financeira de liquidez (janela de redesconto), normalmente provida pelo banco central, cujo objetivo evitar a "quebra" de instituies financeiras por dificuldades transitrias de caixa; e) mecanismos de interveno e liquidao de instituies financeiras, como forma de sanear instituies e obrigar a sada organizada de empresas descapitalizadas do mercado; e f) mecanismos de seguro depsito, como forma de proteger os pequenos depositantes no caso de "quebra" de instituies financeiras e minimizar corridas bancrias. As atividades de um rgo de superviso bancria so fundamentais no contexto da uma rede de segurana bancria. Somente um monitoramento mais prximo da atuao das instituies financeiras no mercado pode antecipar e evitar o agravamento de potenciais problemas. Uma fiscalizao adequada tambm permite o aperfeioamento da prpria regulamentao prudencial, evita que uma instituio mau gerenciada aumente seu campo de atuao no mercado, evita que o banco central opere e empreste recursos para instituies insolventes, bem como reduz as perdas potenciais para um fundo ou seguro depsito nos casos de insolvncia de instituies financeiras, pela interveno e liquidao das mesmas, antes que os prejuzos se avolumem.  OLFHQFLDPHQWR GH LQVWLWXLo}HV ILQDQFHLUDV O objetivo principal de uma poltica de licenciamento levada a cabo por um rgo de superviso bancria evitar o ingresso no mercado de aventureiros, bandidos e

pessoas incompetentes. No Brasil, assim como em outros pases, basta ter CIC para abrir um banco: capital, idoneidade e competncia. No quesito capital no basta o pretendente a banqueiro aportar os recursos necessrios. preciso tambm comprovar ter um patrimnio pessoal compatvel com o empreendimento, evitando que nova instituio seja refm da frgil situao de seus donos. Se exige tambm reputao ilibada por parte dos controladores e principais executivos, bem como competncia e experincia profissional para a alta administrao do banco. Evidentemente, as exigncias prvias associadas ao processo de licenciamento so meramente preventivas. Mas no impedem um banco de se tornar insolvente, mesmo que comece bem capitalizado, no evita que um banqueiro com passado limpo cometa fraudes em determinadas situaes e circunstncias, nem garantia que um bom e eficiente bancrio seja um executivo de sucesso como administrador. competncia privativa do Banco Central do Brasil autorizar o funcionamento das instituies financeiras, segundo a Lei 4595/64 e as diretrizes do Conselho Monetrio Nacional. Associado a esse poder concedente, cumpre ao BCB autorizar tambm quaisquer transferncias de controle acionrio, fuses, transformaes, encampaes e incorporaes. Cabe igualmente ao BCB autorizar a instalao ou transferncia de sedes ou dependncias, inclusive no exterior, bem como estabelecer as condies para a posse e exerccio de quaisquer cargos de administrao de instituies financeiras. Em 1988, com a promulgao da nova Constituio do Pas, foi reforada a necessidade de uma poltica de licenciamento prvio das instituies financeiras. Entre outros dispositivos importantes para o sistema financeiro nacional, o artigo 192 da nova Carta Magna, em seu pargrafo primeiro, estabeleceu de que a autorizao para o funcionamento das instituies financeiras seria "LQHJRFLiYHO H LQVWUDQVIHUtYHO SHUPLWLGD D WUDQVPLVVmR GR FRQWUROH GD SHVVRD MXUtGLFD WLWXODU H FRQFHGLGD VHP {QXV QD IRUPD GD OHL GR VLVWHPD ILQDQFHLUR D SHVVRD MXUtGLFD FXMRV GLUHWRUHV WHQKDP FDSDFLGDGH WpFQLFD H UHSXWDomR LOLEDGD H TXH FRPSURYH FDSDFLGDGH HFRQ{PLFD FRPSDWtYHO FRP R HPSUHHQGLPHQWR".  UHJUDV SUXGHQFLDLV GH IXQFLRQDPHQWR GDV LQVWLWXLo}HV ILQDQFHLUDV As normas do sistema financeiro, a exemplo das legislao de qualquer setor de atividade, no existem apenas para definir suas instituies e rea de atuao, nem s para definir os mecanismos de competio no mercado, mas principalmente para proteger a integridade, estabilidade e solvncia do sistema. Sua base estrutural, que trata das instituies, mercados e instrumentos, deve ser o mais genrica e flexvel possvel

no trato da variedade de produtos transacionados no mercado financeiro, bem como permitir a adaptao do sistema s mudanas normais que ocorrem no mundo de hoje. A busca de maior eficincia competitiva da indstria de intermediao financeira o objetivo concorrencial da regulamentao. preciso que as regras que presidem tais transaes sejam respeitadas e que os participantes e aplicadores do mercado financeiro e de capitais tenham informaes confiveis sobre as instituies e produtos que vo transacionar. Esta nfase regulatria tpica da Comisso de Valores Mobilirios (CVM), por exemplo. Mas ela tambm est presente na regulamentao bancria, pois a maior transparncia das transaes e demonstrativos financeiros dos bancos garantem uma maior fiscalizao destas instituies por parte do prprio mercado. Mas o principal aspecto da regulamentao do sistema financeiro o prudencial, procurando garantir um melhor controle e administrao dos riscos das instituies financeiras. Nesse sentido, com a globalizao e internacionalizao dos mercados financeiros, a responsabilidade dos rgos reguladores e fiscalizadores tem aumentado, inclusive com a maior sofisticao e o surgimento de novos produtos, principalmente na rea de derivativos. O desafio dessa maior liberalizao e internacionalizao dos mercados financeiros o de coordenar e aperfeioar os mecanismos da regulamentao prudencial, visando manter a estabilidade dos sistemas financeiros no s a nvel local, mas tambm a nvel mundial. Consciente da necessidade de adaptar as exigncias regulamentares do SFN o governo brasileiro aderiu aos Acordos e Princpios propostos pelo comit da Basilia, em linha com os padres internacionais. At a adoo das exigncias de capital e patrimnio dos Acordos de Basilia (Resoluo 2099/94), o BCB exigia das instituies financeiras outros requisitos prudenciais, como capital e patrimnio lquido mnimos, limite de diversificao de riscos, limite de imobilizaes (90% do patrimnio lquido) e limite de endividamento (at 15 vezes o P.L.). A adaptao aos Acordos de Basilia significaram trs alteraes principais. A primeira foi o aumento da exigncia de capital e patrimnio lquido mnimos para o funcionamento das instituies financeiras. A segunda alterao foi com a forma de acompanhamento dos limites de alavancagem operacional. Nosso tradicional limite de endividamento foi substitudo, na prtica, por um limitao s operaes ativas, ponderadas por risco. Atualmente, as instituies financeiras devem manter um patrimnio lquido ajustado (PLA) no valor equivalente a 11% (onze por cento) de seu ativo ponderado por risco. Para efeito de clculo das operaes ativas, so consideradas as seguintes ponderaes:

a) risco nulo, onde so consideradas basicamente as disponibilidades de caixa, depsitos no BC, aplicaes em ttulos pblicos federais, o que significa que no h exigncia de PLA para que a instituio financeira mantenha liquidez; b) risco reduzido (20%), onde so somados basicamente depsitos bancrios, ouro e disponibilidades em moeda estrangeira; c) risco reduzido (50%), que considera, entre outras, aplicaes em moeda estrangeira no exterior, ttulos. estaduais e municipais, ttulos de outras instituies financeiras e crditos habitacionais em situao normal; e d) risco normal (100%), que agrega as demais operaes, como emprstimos e financiamentos, debntures, operaes de arrendamento mercantil, cmbio, aes e investimentos, bem como todas as operaes de avais e garantias prestadas. Finalmente, a terceira alterao relativa aos Acordos de Basilia refere-se exigncia de demonstraes financeiras consolidadas dos conglomerados financeiros, inclusive de suas subsidirias e dependncias no exterior. O acompanhamento das instituies financeiras pelo BCB, j de h muitos anos, exceto pela fiscalizao de subsidirias no exterior, j era feita com base na superviso conjunta dos conglomerados, estando em acordo com as recomendaes dos Acordos de Basilia.  )LVFDOL]DomR A fiscalizao dos rgos de superviso bancria envolve dois aspectos principais: a verificao quanto ao cumprimento das leis e regulamentos e o acompanhamento da sade financeira dessas instituies financeiras. Evidentemente, a verificao quanto o cumprimento das leis e regulamentos importante, at mesmo para acompanhar o cumprimento das prprias regras prudenciais ditadas pelo rgo supervisor e certificar-se de que as instituies no faam transaes ilegais, como a de servir de lavanderia de recursos financeiros ilcitos. Mas o principal aspecto da fiscalizao bancria o de monitorar a sade e os riscos assumidos pelas instituies fiscalizadas. No Brasil, as instituies financeiras so obrigadas a seguir uma contabilidade padronizada instituda pelo BCB - Plano Contbil Consolidado de Sistema Financeiro Nacional (COSIF). Nesse sentido, o BCB consegue ter informaes a nvel micro e macro, remetidas mensalmente pelas instituies financeiras, objeto dos trabalhos de superviso bancria. Esta fiscalizao compreende um acompanhamento indireto ("off

site supervision"), como base em informaes regulares encaminhadas pelas instituies, e o trabalho de verificao direta ou fiscalizao de campo (on site supervision).  MDQHOD GH UHGHVFRQWR O tradicional mecanismo do redesconto do Banco Central, a rigor, cumpre duas funes bsicas. A primeira, tradicional, a de efetivamente socorrer bancos em dificuldades financeiras, contribuindo para a estabilidade do sistema financeiro. A segunda, mais conhecida dos economistas, a de funcionar como instrumento de poltica monetria, sinalizando ao mercado as taxas de juros bsicas e as condies de liquidez da economia. Quando o Banco Central deseja restringir (ou aumentar) a oferta monetria, pode elevar (diminuir) as taxas de juros do redesconto, tornando mais (menos) oneroso o acesso ao crdito da autoridade monetria. A assistncia financeira do Banco Central s instituies financeiras deve ser vista como uma coisa normal. Entretanto, o redesconto no pode ser visto como um "direito" da instituio financeira, mas como uma facilidade que a autoridade monetria pode eventualmente negar. Nesse sentido, o Banco Central deve funcionar como qualquer outro banco, examinando as condies do requerente e revestindo-se das necessrias garantias. Afinal, um banco central s deveria emprestar para instituies com problemas transitrios de liquidez e no para instituies insolventes. Nestes casos, a soluo deveria ser a liquidao e no o socorro financeiro. Esta regra de bom senso, entretanto, no de fcil aplicao quando se trata da insolvncia de grandes bancos, que ponham em risco a estabilidade do prprio sistema financeiro. o problema enfrentado tambm em outros pases com relao insolvncia de grandes bancos ("too big to fail"). Nestes casos, em funo das repercusses econmicas de um eventual fechamento da instituio (e at por presses polticas), procura-se encontrar uma soluo de mercado, onde normalmente o Governo ou o Banco Central acabam por financiar a venda da instituio, inclusive mediante a absoro de eventuais prejuzos.  VDQHDPHQWR GR 6)1 LQWHUYHQo}HV H OLTXLGDo}HV No obstante a preocupao prudencial dos rgos reguladores, instituies financeiras podem ficar insolventes e devem ser fechadas. Constatada a iminncia ou a inevitabilidade da insolvncia de alguma instituio financeira, cabe ao banco central ou ao rgo de superviso bancria adotar as medidas necessrias, seja atravs de uma interveno saneadora ou atravs do encerramento das atividades da instituio (liquidao).

No Brasil, so trs as modalidades de regimes especiais aplicveis a estes casos interveno, liquidao extrajudicial e administrao especial temporria. Os dois primeiros so disciplinados pela Lei n 6024, de 13.03.74, e o ltimo pelo Decreto-lei n 2321, de 25.02.87.  VHJXUR GHSyVLWR Na experincia internacional, em geral aps severas crises bancrias, muitos pases optaram criar instrumentos de garantia de depsitos. Apesar de sua destinao primeira ser a de proteger a economia popular (de pequenos depositantes), ressarcindo os prejuzos eventualmente causados por quebras de instituies financeiras, tais mecanismos tm por finalidade principal dar maior estabilidade ao sistema financeiro, medida em que minimizam "corridas" contra instituies financeiras, independentemente dessa "corrida" ser procedente ou no. importante salientar, todavia, que a garantia de depsitos, na experincia internacional, costuma ser limitada, pois o mecanismo no recomendando para proteger grandes depositantes. No s pelo aspecto scio-econmico, mas porque, por serem grandes e normalmente mais bem informados, funcionam melhor como fiscais da administrao das instituies financeiras do que qualquer regulamentao ou superviso governamental. Alm disso a proteo ilimitada tende a estimular comportamentos irresponsveis ou at fraudulentos (PRUDO KD]DUG) por parte de dirigentes de instituies financeiras, dada a prpria existncia do mecanismo de garantia. No Brasil, tivemos duas experincia importantes com mecanismos de garantia de depsitos: o Fundo de Garantia de Depsitos e Letras Imobiliria - FGDLI e da Reserva Monetria. Criado poca do extinto BNH, depois administrado pelo BCB, o FGDLI destinava-se a garantir os depsitos em cadernetas de poupana, com recursos de contribuies das prprias instituies de crdito imobilirio. J a Reserva Monetria, originalmente com recursos do imposto sobre operaes financeiras (IOF), no s cumpria a funo de garantir depsitos do sistema financeiro, mas tambm a de financiar eventuais aes de saneamento, de que so exemplo os programas de recuperao de bancos oficiais estaduais em meados da dcada de 1980. Aps a Constituio de 1988, com a transferncia do IOF para o Tesouro Nacional, a Reserva Monetria deixou de contar com essa arrecadao, e os recursos remanescentes praticamente se exauriram, sendo insuficientes para garantir os depsitos de futuras liquidaes de instituies financeiras. No sem razo, o BCB e o Governo

procuram mobilizar as prprias instituies financeiras para a criao de uma nova sistemtica de garantia de depsitos, bem como o aumento do limite de garantia, pois o que prevalecia (R$ 5.000,00) j era evidentemente insuficiente. Assim, em 1995 foi criado um novo mecanismo destinado a proteger os titulares de crditos perante as instituies financeiras, sob a forma de Fundo Garantidor de Crditos -FGC, cuja instituio foi autorizada pela Resoluo n 2127, de 31.08.95, seguindo-se a aprovao de seus estatuto e regulamento por meio da Resoluo n 2211, de 16.11.95, ambas do Conselho Monetrio Nacional. O FGC uma associao civil sem fins lucrativos, com prazo indeterminado de durao e constitudo sob a forma de sociedade de direito privado, tendo por objetivo dar cobertura, de at R$ 20 mil por titular, a depsitos e aplicaes nas hipteses de decretao de interveno, liquidao extrajudicial ou falncia de instituio que participe do referido fundo, ou, ainda, de reconhecimento pelo BCB, de estado de insolvncia da instituio que, nos termos da legislao vigente, no esteja sujeita aos regimes acima mencionados. A proteo de at R$ 20 mil foi retroativa s instituies intervindas e liquidadas aps o Plano Real. So objeto da garantia proporcionada pelo FGC os seguintes crditos: depsitos vista, depsitos de poupana, letras de cmbio, letras imobilirias e letras hipotecrias, de emisso ou aceite de instituio financeira ou associao de poupana e emprstimo em funcionamento no pas. Participam do FGC todas as instituies financeiras, exceto as cooperativas de crdito e as sees de crdito das cooperativas. As instituies participantes contribuem com 0,025% do montante mensalmente escriturado relativamente aos saldos das contas correspondentes s obrigaes objeto de garantia.

IV INSOLVNCIAS BANCRIAS A existncia de um rgo de superviso e fiscalizao bancria no garantia contra insolvncias no setor. Instituies financeiras que operam numa economia de mercado podem ficar insolventes e, nessas circunstncias, a penalidade prevista no regime capitalista a eliminao da empresa ineficiente do mercado. Diversas so as causas que podem levar inadimplncia de uma instituio financeira, em grande parte associadas aos riscos que assumem por intermediar recursos de terceiros. Tais riscos so apresentados a seguir, conforme a classificao adotada pelo Comit de Superviso Bancria da Basilia6, assim como as providncias que usualmente so usadas pelos rgos reguladores para minimiz-los: a) riscos de crdito - vinculados a perda de qualidade dos ativos das instituies, ou seja, a possibilidade de ser comprometido o recebimento do principal e encargos de seus crditos; exigncia de uma adequada proviso para devedores duvidosos, limites a operaes com ativos e/ou clientes individuais e limites de alavancagem operacional so as formas tradicionais de lidar com possveis inadimplncias de clientes; b) riscos operacionais ligados eficincia administrativa ou a deficincia dos controles internos, ou seja, associados a perdas que possam ocorrer por erros, fraudes ou deficincias no funcionamento da instituio; a exigncia de requisitos de probidade e competncia dos dirigentes de instituies financeiras, de controles internos e de auditoria interna e externa procura minimizar esse importante fator de inadimplncia; c) riscos de mercado - referentes flutuao no valor das posies dos investimentos realizados, como a queda no preo de aes, cmbio ou commodities; o risco associado ao descasamento particularmente importante no caso do carregamento de posies abertas em moedas estrangeiras; flutuaes pronunciadas do cmbio podem gerar grandes lucros para algumas instituies, mas tambm podem provocar grandes prejuzos; regras de diversificao de ativos e limites operacionais so as formas tradicionais de minimizar o efeito de tais riscos; com o desenvolvimento recente de modelos mais sofisticados de controle de riscos, os supervisores bancrios tem procurado se assegurar de que os bancos implementem e mantenham tais sistemas; d) risco de taxa de juros - associados exposio da situao financeira da instituio a movimentos adversos nas taxas de juros; uma elevao dos juros de
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A classificao dos riscos aqui apresentada segue a nomenclatura adotada no item A (riscos da atividade bancria) da Seo IV do documento explicativo dos 25 princpios bsicos de superviso bancria (Basle Committee on Banking Supervision, Core Principles for Effective Banking Supervision, september 1997).

mercado pode significar grandes prejuzos a um banco, por exemplo, caso seus emprstimos sejam mais longos e a juros fixos, enquanto a captao mais curta ou a juros variveis; um descasamento operacional na estrutura de captao e aplicao de recursos da instituio sempre preocupante, da a importncia do monitoramento pelos supervisores da forma com que os bancos controlam tais riscos; e) riscos de liquidez - associados possibilidade de ter que se desfazer de ativos com prejuzo para honrar saques de depsitos de seus clientes; em geral os bancos so mais sujeitos a tais riscos, em funo da caracterstica de pronta disponibilidade dos depsitos vista; um ativo mercado de depsitos interbancrios e a janela de redesconto do Banco Central procuram reduzir tais riscos; f) riscos de pas e de transferncia pouco importante no caso brasileiro, referese eventuais dificuldades em receber crditos contra credores de outros pases, ou em transformar a moeda recebida em moeda conversvel;. g) riscos legais ou jurdicos - referem-se ao risco de desvalorizao de ativos ou valorizao de passivos em intensidade inesperada face a mudanas na legislao, rumos de um processo, parecer ou documento legal inadequado ou incorreto; bancos podem ser bastante afetados por tais riscos quando adotam novos tipos de transao ou quando os direitos legais de uma contraparte numa transao no esto estabelecidos; h) riscos de reputao originrios de falhas operacionais e de deficincias no cumprimento de leis que afetem a credibilidade da instituio; tais riscos podem ser particularmente danosos a um banco, pois a manuteno da confiana de depositantes e do mercado so importantes para sua subrevivncia. Riscos fora de balano ("RIIEDODQFH VKHHW"), riscos polticos e catastrficos no so citados entre os riscos relevantes pelo Comit de Superviso Bancria da Basilia7. Os riscos fora de balano so aqueles decorrentes de avais, fianas ou outras garantias concedidas pelas instituies financeiras, que por vezes nem so contabilizados em contas de compensao. Com o crescente mercado de commercial papers e derivativos, esse risco vinha crescendo no portflio das instituies financeiras. Em funo das alteraes resultantes da implementao dos Acordos de Basilia no Brasil (Res. 1366/94), avais e garantias foram explicitamente includos nos limites operacionais das instituies financeiras brasileiras.

Os riscos fora de balano no so citados no documento relativo aos 25 princpios bsicos, mas so considerados num documento do Comit da Basilia de 1986 (Basle Committee on Banking Supervision, The Management of Banks off-balance-sheet exposures: a Supervisory Perspective, march 1986)

Os riscos polticos so aqueles associados a prejuzos que podem ser causados por guerras, revolues e mudanas polticas abruptas, enquanto os catastrficos so aqueles decorrentes de fenmenos da natureza, como terremotos, secas, etc.. Desconhecemos recomendaes especficas da regulamentao prudencial para lidar com esses tipos de risco, exceto pela tradicional exigncia de diversificao da carteira de ativos. Existem modalidades de seguro de crdito que protegem os investidores contra tais riscos, como nos seguros de crdito exportao e seguro agrcola. Em geral as cias. seguradoras recusam-se a assumir riscos polticos e/ou catastrficos, razo pela qual estes riscos costumam ser bancados pelos Governos interessados em garantir a realizao de determinadas operaes. Por todos esses riscos, os rgos reguladores exigem capital e/ou patrimnio mnimo para a constituio e funcionamento de instituies financeiras, bem como estabelecer limites/tetos para suas operaes ativas como proporo de seus recursos prprios. Tais exigncias prudenciais so praticamente universais e esto em processo de uniformizao por parte dos rgos reguladores nacionais. A propsito, preciso ressaltar que a misso dos rgos supervisores no proteger a instituio financeira, mas o sistema como um todo. Dessa forma, quando detectadas situaes de insolvncia, a obrigao dos supervisores proteger o sistema e fechar tais instituies. Num certo sentido, at saudvel observar que numa particular economia os bancos tambm so fechados, cumprindo-se a sorte inevitvel das instituies ineficientes. Entretanto, nem sempre pacfica a reao da opinio pblica a insolvncias no setor bancrio e financeiro, principalmente quando se trata de grandes bancos. Nesses casos, no incomum culpar os rgos supervisores pelos prejuzos apurados por ocasio do fechamento de instituies insolventes. Obviamente, dirigentes e supervisores desses rgos no so as pessoas que administram ou tomam as decises nas instituies financeiras e, portanto, no podem ser diretamente responsabilizados pelos prejuzos causados pelas insolvncias no segmento que supervisionam. Evidentemente, um rgo de superviso ineficiente pode sempre ser responsabilizado por tornar mais freqentes os casos de insolvncia e aumentar a extenso dos prejuzos causados, no intervindo tempestivamente quando detectados os primeiros sinais dos problemas. O pior que pode ocorrer para um rgo de superviso, seja por incapacidade econmica ou legal de enfrentar adequadamente a situao, seja por medo de enfrentar as crticas inevitveis, no intervir e afastar as instituies financeiras insolventes do mercado.

So dois os principais objetivos do saneamento: obter um sistema mais saudvel e evitar prejuzos maiores. - A principal meta a ser alcanada construir, ao menor custo possvel para a sociedade, um sistema bancrio solvente, competitivo e bem administrado, onde operem apenas bancos viveis e bons banqueiros. - Os principais prejuzos a serem evitados so: - danos ao sistema de pagamentos; - crise geral de confiana, como resultado das perdas de depositantes e credores; - desperdcio de recursos alocados em favor dos piores clientes ou segmentos da economia em detrimento daqueles mais promissores; - aumento dos prejuzos poltica monetria e fiscal; - instabilidade macroeconmica.8 Na prtica, o que ocorre na maior parte dos pases, inclusive no Brasil, que apenas pequenos bancos e instituies financeiras que so liquidados quando apresentam problemas de insolvncia. De fato, no h grandes problemas polticos ou econmicos em fechar pequenas instituies financeiras. O problema se coloca quando a insolvncia afeta um grande banco. Nesse caso, o impacto econmico de sua liquidao mais importante, afetando mais pessoas, afetando de forma mais importante o sistema de pagamentos e a confiana no sistema e, por conseqncia, um alvo de maior ateno da opinio pblica e dos polticos. Trata-se do problema do banco ser muito grande para ser liquidado (too big to fail). um problema que afeta a essncia da obrigao do rgo supervisor. Ele sabe que deve agir para tirar a instituio do mercado, ou ao menos sua parte podre, mas sem causar prejuzos ao sistema de pagamentos, nem criar pnico no mercado, ou seja, sem criar uma situao de crise bancria. Esta sempre a mais desafiadora situao, envolvendo sempre uma deciso discricionria e a perguntas sem resposta satisfatria. Porque o tratamento dado aos grandes bancos e a seus clientes diferente daquele dispensado aos pequenos bancos? Qual o tamanho do banco que merece ser interpretado como muito grande para ser liquidado? Qual o tamanho do banco que sua quebra pe em risco o sistema bancrio como um todo? Fechar um grande banco sempre uma tarefa difcil, at porque o prprio rgo supervisor pode ter fortes limitaes a levar a cabo tal empreitada. A primeira limitao bvia de ordem poltica. Grandes e tradicionais bancos formam fortes laos econmicos junto s regies e atividades em que prestam servios e, na presena do risco de serem fechados, naturalmente fazem presso poltica pela defesa dessas
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Aristbulo de Juan (1998), p. 18

instituies. Um rgo supervisor pode simplesmente no ter o necessrio respaldo poltico para levar a cabo a liquidao. Em certa medida, inclui-se nessa situao a interpretao de que a insolvncia no est suficientemente caracterizada para justificar a interveno. Isso explica porque muitas vezes grandes bancos s so efetivamente liquidados quando os prejuzos acumulados so imensos e no h outra alternativa. Nesse sub-grupo de grandes e tradicionais bancos com forte limitao poltica podemos incluir tambm os grandes bancos governamentais. Nesses casos, a insolvncia pode ser grande e o rgo supervisor pouco ou nada pode fazer, inclusive por falta de amparo legal. A legislao brasileira, por exemplo, no contempla a possibilidade do Banco Central promover a interveno ou liquidao de bancos federais. Apesar da liquidao de bancos estaduais estar amparada na lei, h quem discorde, havendo um quase consenso de que uma impossibilidade poltica. No sem razo, o fechamento de bancos estaduais est sendo feito com base num programa governamental especfico, mutuamente negociado entre o Governo Federal e os Estados, envolvendo a renegociao das dvidas dos Estados com a Unio. Sobre o aspecto legal das intervenes e liquidaes de instituies financeiras, preciso que a lei defina a participao do rgo supervisor, inclusive para dar agilidade aos processos falimentares, pois preciso minimizar ao mximo os prejuzos, incertezas e angstias com a natural lentido desses processos. Por isso, na maior parte dos pases, a falncia de bancos tem tratamento diferenciado, com algum tipo de rito sumrio e participao do rgo supervisor. Eventuais prejuzos com a celeridade do processo so tratados com base na responsabilidade civil ou criminal das partes. No Brasil, visando maior rapidez do processo falimentar de instituies financeiras e do mercado segurador, a liquidao extrajudicial, conduzida pelos respectivos rgos de superviso, o que no muito comum em outros pases. Outra razo invocada para o no fechamento de bancos insolventes a incompetncia, desaparelhamento e at o moral hazard do rgo supervisor. Um rgo de superviso, por incompetncia de seus quadros ou falta de uma estrutura adequada de fiscalizao, pode no detectar situaes de insolvncia das instituies sob sua superviso. No preciso dizer que se queremos um sistema financeiro saudvel, preciso que tenhamos um rgo supervisor bem aparelhado e motivado. Tambm no basta que o rgo seja tecnicamente competente e aparelhado para detectar tais situaes e agir. preciso tomar a deciso, evitando o problema do moral hazard do rgo supervisor. Ele no pode deixar de cumprir seu papel legal, nem para preservar sua reputao, escondendo o fato de que deixou um banco tornar-se insolvente, nem muito menos se deixar envolver por favores dos controladores e administradores dos bancos envolvidos.

Por vezes tambm, existem limitaes oramentrias para levar a cabo as intervenes e liquidaes. Tais operaes podem ser custosas a curto prazo, pois significam o reconhecimento tempestivo de perdas junto a depositantes, o no recebimento de tributos recolhidos com base nos lucros fictcios dos envolvidos, etc. O dilema oramentrio quando se intervm num grande banco insolvente, que os prejuzos podem ser bem menores que deixar o problema evoluir, mas eles so visveis e imediatos. Por essa razo, importante a existncia de um fundo ou seguro de depsito bem capitalizado, que disponha de recursos para enfrentar tais situaes. Evidentemente, quando os prejuzos de insolvncias bancrias so muito elevados, comprometendo o sistema bancrio e pondo em risco a economia do pas, quem tem a obrigao de intervir e aportar os recursos necessrios o Governo. Normalmente, nessas situaes, o banco central que intervm, usando seu poder de emprestador de ltima instncia. Mas o ideal que tais prejuzos sejam assumidos de forma no inflacionria pelo Tesouro Nacional, com a adequada cobertura de impostos. A proteo aos depositantes atravs de um seguro de depsitos freqentemente condenada sob o argumento do moral hazard, principalmente no caso da proteo ser ilimitada. Mas, por outro lado, na ausncia do mecanismo, o efeito negativo do moral hazard pode ser at maior, caso os grandes depositantes e bancos tenham a convico de que o governo, em ltima instncia, sempre intervm nesses casos, salvando a todos9. Um bom mecanismo de seguro depsito, alm de desonerar o Governo com a cobertura de depositantes, elimina muito da discricionariedade no tratamento desses casos, podendo reduzir o moral hazard causado pela experincia repetitiva do governo salvar a todos10. Temos ressaltado at aqui, que o melhor a fazer com bancos insolventes sua liquidao. Grandes bancos so bichos especiais e mat-los pode ter implicaes perigosas. Falando genericamente, eles no so fechados. Por isso so chamados de too big to fail. Na verdade, so submetidos a operaes de reestruturao11. Para que uma reestruturao bancria tenha maiores chances de sucesso o ideal a recapitalizao do banco, a mudana no controle societrio e na alta administrao da sociedade. A

Uma interessante anlise comparativa entre um sistema de indenizao aos depsitos sem seguro depsito (proteo implcita) e com o mecanismo formal pode ser encontrado em Talley & Mas (1990), p. 13/14 10 Enoch, Stella & Khamis (1997), p. 10/11, defendem explicitamente a manuteno de algum grau de ambiguidade apenas na definio do que sejam os grandes bancos para efeito de uma proteo diferenciada. 11 Aristbulo de Juan (1998), p. 28

recapitalizao deve resolver os problemas passados, enquanto novos controladores e administradores trazem a expectativa de evitar problemas futuros.12 Os objetivos de uma reestruturao bancria podem ser alcanados sob diferentes arranjos. So dois os modelos bsicos utilizados em reestruturaes: o modelo da ciso da parte saudvel (Good Bank/Bad Bank) e o modelo da aquisio (Purchase and Assumption), assumindo-se eventuais prejuzos. Em ambos os casos, se minimizam as perdas impostas ao sistema financeiro, aos clientes e empregados, permitindo tambm a negociao do valor intangvel do negcio (goodwill) que seria perdido com a liquidao. A vantagem do modelo da ciso relativamente ao modelo da aquisio, o de no beneficiar os acionistas e administradores do banco insolvente, mediante a negociao da parte saudvel, que pode continuar funcionando normalmente. Nesse modelo, as aes e quaisquer outros direitos societrios no so objeto de negociao, mas apenas a parte saudvel que, da mesma forma que numa liquidao ordinria, teria que ser negociada para fazer face ao pagamento dos credores e depositantes. No modelo good bank/bad bank, o mais comum, fazer a ciso e negociao da parte boa, como no PROER brasileiro, liquidando-se o banco ruim ou submetendo-o a forte programa de recuperao. Outra alternativa, cindir a parte ruim do banco, como na Espanha, pela entrega aos acionistas, pelo valor contbil, dos piores ativos da instituio no valor equivalente a todos seus ativos e direitos. Como os rgos supervisores no tem por funo e especialidade administrar bancos, o ideal que o good bank seja negociado rapidamente, seja para constituir um novo banco ou para ser fundido a algum outro j existente. De qualquer forma, se houver credibilidade na interveno governamental, como na Espanha, pode-se constituir um banco ponte (sem capital) at que surjam interessados em sua compra atravs de um processo de leilo pblico. O modelo da aquisio abrange diversas formas de atuao do rgo supervisor forando ou incentivando a venda do controle societrio para outro grupo econmico. Este modelo inclui desde uma soluo de mercado imposta ou incentivada pelo rgo supervisor at a estatizao do banco. Tais solues podem freqentemente levar a subsdios por parte do governo ou da instituio de seguro depsito, para viabilizar a negociao. O ideal que o rgo supervisor se antecipe, promovendo solues de mercado antes de caracterizada a insolvncia (patrimnio lquido negativo).

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Idem, p. 32/33

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