TEXTO PARA DISCUSSO N 1

Belo Horizonte, maio de 2011.

Fernando Filgueiras* Transparncia, publicidade e accountability

Resumo: O aprofundamento da vida democrtica nos pases Ocidentais tem passado pela crescente demanda de accountability como elemento fundamental democratizao do Estado. As demandas de accountability tm ensejado uma defesa da transparncia das instituies do Estado e das polticas pblicas por ele implementadas. A transparncia defendida como regra fundamental da gesto pblica para tornar os governos responsveis diante do pblico. O objetivo desse artigo formular uma perspectiva crtica ao que nomeamos como poltica da transparncia pela defesa do que chamamos poltica da publicidade. A perspectiva de uma poltica da publicidade fornecer um argumento normativo para o conceito de accountability, no sentido aprofundar a democracia e fortalecer os processos de gesto pblica. Palavras-chave: democracia. transparncia, publicidade, accountability,

Introduo Um dos temas centrais da teoria poltica contempornea tem sido o da democratizao do Estado, com o objetivo de promover reformas apoiadas no diagnstico de sua crescente crise. O objetivo desse processo de democratizao do Estado enfrentar as contradies estruturais que se expressam pela

* Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e pesquisador do Centro de Referncia do Interesse Pblico (CRIP). Autor de Corrupo, democracia e legitimidade (Editora UFMG, 2008). E-mail: fernandofilgueiras@hotmail.com

corrupo, pela baixa densidade dos processos eleitorais na vida cotidiana, pela escalada da violncia e pela extenso da pobreza, mesmo em pases do centro do capitalismo. Arvora-se, nesse sentido, o diagnstico do declnio do homem pblico e o modo efmero de acordo com o qual se distingue o pblico do privado (Sennett, 1992). Estas contradies estruturais da democracia contempornea desencadearam, por sua vez, o surgimento de diferentes concepes de reformas do Estado, com o intuito de resgatar uma idia mais forte de legitimidade democrtica. Muito se tem escrito a respeito de reformas institucionais, no mbito da literatura especializada, em diferentes tradies de pensamento e famlias de teoria poltica. Um ponto de interseo entre essas diferentes tradies de pensamento poltico o reconhecimento de que a democratizao do Estado demanda o aprofundamento da accountability. A accountability um conceito que entrou para o lxico da teoria poltica contempornea de maneira a se tornar um princpio fundamental do ordenamento democrtico. As demandas por accountability reforaram a criao de outro princpio para a democratizao do Estado: o princpio da transparncia. As demandas por reformas e pelo aprofundamento da accountability tem sido unvoca em ressaltar a necessidade de maior transparncia das aes do Estado frente sociedade, criando, dessa maneira, uma poltica da transparncia nas democracias contemporneas. A poltica da transparncia significa que a democratizao do Estado deve estabelecer uma abertura do sistema poltico, no sentido de torn-lo mais transparente e, por sua vez, mais afeito avaliao do pblico. Entendemos por poltica da transparncia o modo como ela articula uma concepo conceitual da accountability com uma perspectiva prtica balizada em desenhos institucionais por meio do discurso poltico. Dessa forma, para as crescentes delinqncias do homem pblico, torna-se necessria uma poltica da transparncia, que permita submeter o Estado e seus agentes ao controle da cidadania. O conceito de transparncia, por conseguinte, tem se tornado uma espcie de lugar comum na poltica contempornea, de maneira a estar presente no discurso poltico como uma verdade irrefutvel. O conceito de transparncia surgiu como um remdio para os males e delinqncias praticadas na poltica, sem um substrato normativo

fornecido pelo conceito de accountability. Ambos os conceitos so, muitas vezes, usados como termos intercambiveis, sem precisar as diferenas e questes institucionais que eles suscitam. Este ensaio questiona a poltica da transparncia, no sentido de defender outra via para a democratizao do Estado, que est no que nomeamos como poltica da publicidade. As perspectivas de reforo da accountability, nas democracias liberais, carecem de um sentido mais claro de pblico, capaz de dar uma resposta s contradies do processo democrtico. Defendo que o conceito de accountability tem um contedo normativo que se expressa pela idia de publicidade. Portanto, a resposta s tendncias seguidas de crise de legitimao do Estado se encontra no que nomeamos como poltica da publicidade, mediante a qual o conceito de accountability ganha um outro substrato normativo no mbito da teoria poltica. O texto est dividido em trs partes. Na primeira parte, abordo o conceito de accountability e sua relao com a poltica da transparncia, no mbito da teoria da agncia. Na segunda parte, aponto os limites da poltica da transparncia para a consolidao da idia de accountability. Na terceira seo, abordo o conceito de publicidade e nomeio o que defendo como poltica da publicidade e sua relao com o aprofundamento da accountability. Accountability, a poltica da transparncia e a crtica teoria da agncia Um dos temas centrais para a teoria democrtica contempornea tem sido o tema da accountability. A accountability um conceito prprio a uma teoria poltica dos Estados liberais, medida que pressupe uma diferenciao entre o pblico e o privado, no sentido de ser uma forma de responsabilizao da ao do Estado na sociedade. O pressuposto que uma ordem poltica democrtica consolida-se e legitima-se medida da responsabilizao dos agentes polticos diante do pblico, tendo em vista uma relao entre governantes e governados balizada no exerccio da autoridade por parte dos segundos. A accountability , sobretudo, um princpio de legitimao de decises sobre leis e polticas, definidas em um Estado democrtico, o que demanda um sentido de obrigao

da prestao de contas dos agentes pblicos frente aos cidados, os quais tm a autoridade em uma democracia (Barnard, 2001). A questo da accountability a questo do exerccio da autoridade, de acordo com bases legtimas de ao do Estado na sociedade (Ferejohn, 1999). Dessa maneira, tarefa das instituies polticas construrem mecanismos de prestao de contas sociedade, no sentido de reduzir a razo de Estado a uma razo do pblico, permitindo o controle deste sobre aquele. Dessa forma, o conceito de accountability permite consolidar uma diferenciao entre o pblico e o privado e proporcionar formas de gesto pblica abertas participao da sociedade na construo das polticas pblicas. O debate da teoria democrtica contempornea tem concentrado no conceito de accountability uma ateno privilegiada, com o condo de refletir a respeito da consolidao da democracia como forma de governo, em sentido normativo (Przeworski; Cheibub, 1999). A especulao terica sobre o tema da accountability tem avanado de forma a estabelecer os mecanismos de prestao de contas dos governantes em direo aos governados, com o objetivo de fortalecer uma idia de responsabilizao diante do pblico. O suposto que o conceito de accountability deve permear as concepes de reforma do Estado, sendo este o horizonte normativo para a consolidao da ordem democrtica. Como observa Przeworski, [o] objetivo da reforma do Estado construir instituies que dem poder ao aparelho de Estado para fazer o que deve fazer e o impeam de fazer o que no deve fazer (Przeworski, 2001, pg. 39). O conceito de accountability, portanto, tem um horizonte normativo no contexto de projetos de reforma do Estado nas democracias contemporneas, a partir do qual se especula sobre uma perspectiva da responsabilizao dos agentes polticos e a forma de acordo com a qual se possibilita pensar o Estado, a sociedade e a economia no conjunto de uma teoria poltica com grande fora de modelagem emprica. Nesse contexto, a accountability um conceito normativamente informado. O conceito de accountability, portanto, entrou para o lxico da teoria democrtica contempornea tendo como pano de fundo um conjunto de pesquisas empricas realizadas na rea de economia e gesto do setor pblico, de acordo com o compromisso em torno das reformas institucionais (Dowdle, 2006). Ele um conceito normativamente informado,

mas ganhou conformao substancial na teoria poltica a partir de uma abordagem fortemente emprica, fazendo com que se torne um forte apelo moral com base na idia de controle dos cidados sobre o governo e do governo sobre si mesmo. A base do conceito de accountability est na idia de ampliao da eficincia econmica (Ferejohn, 1999), tendo por conseqncia uma despolitizao da idia de responsabilidade e uma viso comum do Estado como espao dos vcios. Na teoria poltica contempornea, tornou-se hegemnica a perspectiva oferecida pela teoria da agncia, que reconhece no problema da accountability o problema do principal-agent (Philp, 2009). De acordo com Przeworski, o problema do principal-agent envolve uma concepo relacional da accountability, tendo em vista a questo da informao. Segundo o autor, o problema da accountability est relacionado com o problema da delegao, uma vez que as democracias representativas espelham uma relao de autoridade entre aquele que delega e aquele que delegado. O principal delega ao agent um poder para realizar algo em seu interesse, cabendo ao agent atuar em nome dos interesses do principal. A relao principal-agent deve respeitar a compatibilidade de incentivos, j que o agent apenas agir no interesse do principal se puder perseguir, tambm, seus prprios interesses1. De acordo com a compatibilidade de incentivos, cria-se a necessidade de responsabilizao do agent diante do principal. O problema do agent que ele no pode ter certeza de que, se agir bem, ser recompensado pelo bom trabalho, cabendo a ele uma autonomia decisria que lhe d informao privilegiada diante do principal. O problema do principal, por outro lado, que a assimetria de informao em relao ao agent lhe d pouca margem de deciso, fazendo com que, na verdade, ocorra uma srie de custos da delegao. Quanto maior for a assimetria de informao entre o principal e o agent, maiores sero os custos da delegao e menor a qualidade da democracia2. Esses custos se refletem numa ampliao da corrupo, do clientelismo e da ineficincia administrativa
Como observa Przeworski, o agent deve agir no interesse do principal, mas no pode descartar seus prprios interesses. Exemplo disso o modo como os burocratas devem perseguir os interesses dos cidados, mas no podem abrir mo dos prprios interesses, como salrios, planos de carreira e outras recompensas (Przeworski, 2001). 2 Pela teoria da agncia, a qualidade da democracia passvel de medio emprica pela idia de eficincia econmica do servio prestado ao pblico.
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do Estado, que surgem, fundamentalmente, do uso que os agents fazem da informao privilegiada e do poder de deciso que tm para auferir vantagens indevidas (Przeworski, 2001). Ou seja, a questo da informao central na relao entre principalagent, o que demanda uma concepo de accountability centrada na abertura da razo de Estado para o conhecimento do principal, o qual compreendido como a cidadania em sua concepo mais abrangente. O problema da accountability, portanto, est relacionado com o problema do conhecimento social, compondo, em ltima instncia, um questionamento fundamental para se pensar a liberdade poltica em sentido estrito. Pelo fato de aliar uma perspectiva normativamente informada pela necessidade de reformas institucionais com o pano de fundo de amplas pesquisas empricas, o conceito de accountability assumiu o lugar de um consenso organizador da democracia. Enquanto idia normativamente informada, o conceito de accountability surgiu em meio s propostas de reformas liberais das dcadas de 1980 e 1990 (Dowdle, 2006). Por essa concepo, o conceito de accountability surgiu para aprimorar as reformas de Estado, sendo compreendido, sobretudo, como prestao de contas. Contudo, no se pode perder de vista o carter normativo do conceito de accountability, o qual, como destaca Przeworski, tem o claro fim de fazer com que o Estado faa o que deve ser feito (Przeworki, 2001). Por ter uma ampla abrangncia nas pesquisas empricas, falta ao conceito de accountability um tratamento normativo mais acurado, com a finalidade de resgatar uma abrangncia conceitual mais ampla que d conta dos problemas propriamente polticos das sociedades democrticas. O objetivo normativo do conceito de accountability claro, mas falta a ele uma conformao mais ampla com a idia de democracia e o modo de acordo com o qual ele opera na poltica cotidiana. Ou seja, uma discusso normativa do conceito de accountability deve dar conta de dois problemas fundamentais: (1) o fortalecimento de uma idia substantiva de democracia, sendo a accountability compreendida como um princpio normativo, e; (2) a operao do conceito no plano das instituies polticas e das prticas dos cidados. Pela perspectiva da teoria da agncia, as reformas de Estado devem assegurar a accountability minorando a assimetria de informao entre

principal e agent, bem como estabelecendo uma compatibilidade de incentivos seletivos que evitem os custos da delegao. Dessa forma, de acordo com Przeworski, a accountability aprimorada tomando em considerao os seguintes aspectos: (1) os eleitores devem poder saber a quem atribuir de fato responsabilidade pelo desempenho do governo; (2) os eleitores devem poder votar para destituir do governo os partidos responsveis por mau desempenho; (3) os polticos devem ter incentivos para querer ser reeleitos; (4) os eleitores devem dispor de instrumentos institucionais para recompensar e punir os governos pelos resultados que produzem em diferentes domnios (Przeworski, 2001, pg. 63). De acordo com a teoria da agncia, a accountability se realiza na dimenso de uma democracia eleitoral, de acordo com uma concepo minimalista do processo democrtico. Dentro dessa concepo minimalista de democracia, como defendida pela teoria da agncia, o fundamental para a institucionalizao da accountability reduzir o dficit de informao entre principals e agents, congregando a abertura dos segredos de Estado pela via da transparncia. O conceito de accountability, nesse sentido, s se realiza pelo aprimoramento da transparncia, tornando estes termos intercambiveis. De acordo com Stiglitz, o segredo tem uma srie de efeitos adversos para a gesto do pblico, em especial para o mundo econmico, que demanda certezas nas relaes contratuais e um processo racional de persecuo dos interesses no mundo pblico (Stiglitz, 1999). Funcionrios pblicos tm incentivos para buscar o segredo, de acordo com Stiglitz, uma vez que podem obter recompensas em esquemas de malversao de recursos pblicos, que demandam, sobretudo, segredo por parte dos participantes. O segredo, segundo o autor, favorece o surgimento de interesses especiais na arena pblica, desencoraja a participao pblica no processo democrtico e encobre a capacidade da imprensa de verificar os abusos cometidos pelo governo. O segredo, de acordo com Stiglitz, comum no mbito da razo de Estado, fazendo com que o exerccio de sua autoridade se torne pouco responsivo s demandas do pblico. Para mitigar os efeitos do segredo na ordem democrtica, o conceito de transparncia assumiu um papel importante na definio do conceito de accountability. A transparncia, de acordo com Stiglitz, significa a reduo das

assimetrias informacionais entre cidados e agentes pblicos, de maneira a reduzir as falhas da gesto e permitir maior controle sobre as delinqncias cometidas no setor pblico. Como aponta Stiglitz, com mais informao, o pblico ser capaz de discernir melhor o valor adicionado pela ao pblica (Stiglitz, 1999). O conceito de transparncia, nesse sentido, surgiu como um valor fundamental da gesto pblica contempornea, de maneira que sua realizao significa ampliar as informaes da sociedade a respeito das aes realizadas pelos agentes pblicos. Da a popularidade que o conceito de transparncia assumiu nas democracias contemporneas (Etzioni, 2010). Como assevera Roumeem Islam, governos transparentes governam melhor, porque a ampliao da informao proporciona a existncia de um mercado poltico com menos corrupo e, por sua vez, mais eficiente (Islam, 2003). O conceito de transparncia, dessa maneira, est ligado ao problema da economia da informao, em que o cidado visto como um investidor e consumidor de bens pblicos. De acordo com Ferejohn, o principal investe seus recursos na ao realizada pelo agent, esperando retorno no investimento (pblico) realizado. O ponto de equilbrio na relao entre o principal e o agent depende da existncia de instituies mais transparentes, que sejam capazes de reduzir as incertezas de investimento (Ferejohn, 1999). Ou seja, a accountability, em uma concepo normativamente informada pelas reformas liberais, aprimorada com a ampliao da transparncia, tendo em vista uma questo de retorno do investimento realizado pelos cidados na ao pblica dos agentes. A transparncia maximiza a accountability por permitir a reduo da assimetria de informao entre principal e agent, garantindo um sistema de responsabilizao derivado da abertura dos segredos de Estado. A transparncia, para a teoria da agncia, refora a accountability nos contornos da economia da informao, sendo o cidado visto como um consumidor de bens pblicos, no mesmo patamar das relaes de mercado. Uma primeira objeo teoria da agncia est no fato de concentrar o processo democrtico no processo eleitoral e conceber a poltica pelo mercado. A noo de accountability da teoria da agncia minimalista, exigindo apenas a instituio de regras processuais que dem aos principals o poder de controlar retrospectivamente os agents. No h uma concepo abrangente de

accountability sem uma noo mais ampla de pblico, em que o problema da responsabilizao no atente apenas aos custos da delegao, mas ao processo democrtico como um todo. Alm disso, essa concepo minimalista de democracia concebe a poltica pelo mercado, produzindo uma concepo restrita de cidadania, por meio da qual o cidado visto como um consumidor passivo de bens pblicos, para quem o central sua concepo privada de bens derivada de sua racionalidade instrumental, sem uma concepo mais ampla de pblico. Mark Philp formulou um conjunto de outras objees a essa concepo de accountability, tendo como horizonte uma perspectiva normativa (Philp, 2009). Em primeiro lugar, destaca o autor, a relao principal-agent assume uma concepo bilateral em que os agents (A) servem ao interesse do povo (principal) (P). Em muitos casos, o grupo ou grupos que so servidos pelos agents no so idnticos a P. Exemplo o modo como os professores devem ser responsveis pela educao das crianas e que, para realizar isso, nem sempre devem se responsabilizar diante dos pais. Os pais podem ter o interesse em manter uma concepo patriarcal e machista de famlia para os filhos, cabendo ao professor exercer, por responsabilidade, um exerccio crtico que nem sempre deve ser condizente com aquilo que os pais pensam. Em segundo lugar, destaca Philp, o conceito de accountability, como tratado pela teoria da agncia, implica um tratamento de questes contingentes como condies necessrias para sua efetivao. O conceito de accountability, nessa chave, demanda uma concentrao elevada no poder de sano dos principals, sendo que a accountability no se resume sano do povo. Finalmente, em terceiro lugar, Philp destaca que o tratamento emprico do conceito de accountability, a partir de modelagens econmicas, carece da compreenso de processos normativos desencadeados na sociedade civil, faltando a ele uma perspectiva de justificao e definio de parmetros de legitimidade para as agncias que tm a delegao de poder (Philp, 2009, pgs. 30-31). com relao ao problema da informao que uma crtica normativa pode ser realizada ao conceito de accountability da teoria da agncia. Como observei acima, uma crtica normativa ao conceito de accountability deve dar conta de fortalecer uma noo substantiva de democracia na dimenso do poltico, bem

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como pensar o processo efetivo da responsabilizao na dimenso das instituies polticas. Nesse sentido, o fundamental a uma crtica normativa ao conceito de accountability pensar o problema da transparncia, no sentido de tencionar este conceito com a finalidade de aprimorar a noo de responsabilidade do Estado diante da sociedade. O aprimoramento do conceito de accountability depende da compreenso do lugar do conhecimento social na construo da responsabilidade poltica, j que existe um pressuposto de assimetria informacional dos principals, que requer um tratamento normativo no mbito das instituies polticas. Na prxima seo, discuto os limites da poltica da transparncia na poltica contempornea, com o objetivo de derivar um sentido mais amplo de accountability. Os limites da poltica da transparncia para a accountability Pode-se dizer que a poltica da transparncia se tornou uma espcie de lugar comum na poltica das sociedades liberais. Como lugar comum, tornou-se uma espcie de panacia para as delinqncias do homem pblico e para a ineficcia institucional. Diante de casos de corrupo, clama-se por maior transparncia das instituies, pela abertura das contas pblicas e pela moralizao da poltica. A transparncia, de fato, um elemento central da accountability, de maneira que a idia de responsabilidade poltica seja constitutiva de qualquer projeto de democracia. impossvel pensar a responsabilidade poltica sem que as instituies sejam transparentes aos cidados, de maneira que o dficit de informao entre o homem comum e as instituies democrticas seja reduzido. A democracia pressupe, dessa maneira, uma espcie de livre conhecimento por parte do cidado comum, para sua consolidao como regime poltico (Scanlon, 2003). Nesse caso, para que esse conhecimento seja possvel, fundamental que as instituies polticas sejam lmpidas e informem e prestem contas ao cidado comum, tendo na idia de transparncia um valor instrumental para o exerccio da accountability (Heald, 2006). Pelo pressuposto de livre conhecimento por parte do cidado, a democracia liberal no tolera a existncia do segredo e estabelece a liberdade de informao

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como um direito fundamental que organiza a esfera pblica. A democracia requer a liberdade de informao como um mecanismo que permita a responsabilizao do Estado diante da sociedade, uma vez que o segredo tpico de formas autocrticas de governo, que convivem com os conluios e com as conspiraes, que demandam a discrio no mbito das relaes polticas. A teoria poltica contempornea tem no conceito de transparncia, derivado da teoria da agncia, uma concepo de economia da informao como uma espcie de remdio para o mal da corrupo, em que o Estado , por definio, um mau gestor dos recursos pblicos. A poltica da transparncia, dessa forma, reduz os segredos de Estado, permite o livre conhecimento da sociedade e potencializa, supostamente, o exerccio da cidadania. A cultura do segredo, por outro lado, erode o processo democrtico, porquanto seja contraposto prpria noo de democracia. Como destaca Thompson, no mbito do Estado americano, h uma estimativa de criao de trs milhes e meio de novos segredos por ano (Thompson, 1999). A cultura do segredo conflita com a noo de processo democrtico, uma vez que permite um uso dual do poder poltico para a persecuo de interesses privados. O segredo, portanto, representa uma razo no-pblica (Chambers, 2004). Do ponto de vista conceitual, a noo de transparncia significa uma regra de conduta de agentes pblicos, que carrega um poder simblico relacionado abertura de processos e resultados de assuntos pblicos na dimenso do governo e dos negcios de mercado3. O conceito de transparncia pressupe que a reduo da assimetria de informao contribui para a reduo das incertezas de investimento, proporcionando uma forma de controle sobre a conduta dos agentes pblicos no sentido da maior eficincia possvel no mbito dos resultados. Ou seja, o conceito de transparncia surge como uma questo de economia da informao, em que o principal deve obter o melhor resultado possvel para o investimento pblico realizado nas diferentes agncias do governo e do mercado (Stiglitz, 1999). A abertura de informaes, portanto, constitui o mbito conceitual da poltica da transparncia, cujo pressuposto

David Heald observa que a noo de transparncia no fica restrita poltica, mas , tambm, uma regra de conduta do mercado, com o objetivo de reduzir as incertezas de investimento nos negcios (Heald, 2006a).

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que o processo poltico mais eficiente medida que as informaes sejam abertas ao pblico e permitam decises de investimento mais acertadas e mais estveis. No que diz respeito ao processo poltico, o conceito de transparncia uma derivao de uma noo econmica que se aplica dimenso do poltico. Nesse sentido, especulo sobre seis objees poltica da transparncia e sobre sua aplicao ao poltico, no sentido de tencionar seu contedo para o fortalecimento de uma noo normativa de accountability. Essas objees poltica da transparncia so: (1) - o conceito de transparncia pressupe o cidado como consumidor de um mercado poltico; (2) a poltica da transparncia no aborda a questo cognitiva da produo da informao; (3) a poltica da transparncia afeta a noo de privacidade, sendo contraditria, portanto, a alguns direitos fundamentais; (4) a poltica da transparncia, como regra de conduta, no diferencia a conduta individual da questo institucional; (5) no mbito do poltico, o segredo tem uma funo importante, em que nem tudo pode ser transparecido; (6) falta poltica da transparncia uma distino mais clara entre razo pblica e razo no-pblica, ou entre o pblico e o privado Por ser uma concepo derivada de uma perspectiva da economia da informao, o conceito de transparncia pressupe o cidado como um consumidor de informao, em que sua ao pblica esteja balizada em concepes privadas de bens. O conceito de transparncia uma derivao da idia de mercado enquanto um tipo ideal, em que as escolhas e aes dos agentes ocorrem de maneira transparente, de forma a influenciar os resultados de investimento e determinar a existncia de jogos em que os agentes so racionais. Essa conceituao oferecida pela economia da informao toma o pressuposto de que o problema poltico seja o problema da distribuio dos bens e da renda (Musgrave, 1962). De acordo com Musgrave, essa concepo de mercado poltico apia-se em uma viso hedonstica de acordo com a qual os interesses privados coincidem com o interesse pblico. Como ressalta o autor, o problema da distribuio acarreta o fato de, na poltica, tal como no mercado, a soberania pertencer ao consumidor, sendo o cidado visto como um portador de interesses privados que se agregam numa forma coletiva de interesse pblico.

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Essa concepo demanda o fato de haver liberdade de informao como um direito fundamental s democracias liberais, de maneira a fomentar essa soberania do consumidor e permitir a livre escolha pblica. A transparncia, dessa forma, cumpre uma funo importante ao permitir a livre escolha dos cidados, sem adentrar, como nota Musgrave, no terreno de aspectos noeconmicos delimitados no que se pode nomear como interesse pblico (Musgrave, 1962). Essa concepo de soberania do consumidor revela-se, portanto, estreita, ao no levar em considerao aspectos normativos que demandam um tipo de justificao pblica. Ou seja, o conceito de transparncia no d conta dos processos de justificao de escolhas e polticas realizadas em pblico, no observando o fato de que concepes morais de mundo influenciam substancialmente o modo de acordo com o qual os cidados julgam polticas. O conceito de transparncia no d conta de pensar os processos de justificao e julgamento realizados no mundo pblico, uma vez que toma como premissa a concepo de soberania do consumidor e seus interesses hedonsticos (Philp, 2009). No que diz respeito segunda objeo poltica da transparncia, no h em seus pressupostos uma ateno questo da produo da informao e aos aspectos cognitivos envolvidos no julgamento de escolhas de polticas e de seus resultados. A simples abertura de processos e informaes sociedade no significa que a audincia seja capaz de processar a informao, denotando um problema cognitivo assentado no uso da linguagem (Heald, 2006b). O problema cognitivo da transparncia est no fato de que ela d margem ao uso instrumental da informao, proporcionando um processo de abertura balizado em discursos assertricos. A poltica da transparncia, ao pressupor o cidado como um mero consumidor de informao, no d conta de produzir entendimento a respeito das questes pblicas, tendo em vista o fato de no perquirir o processo de construo da informao. A poltica da transparncia tem um compromisso normativo com a questo da verdade, fazendo com que o processo de construo da informao seja fundamental ao estabelecimento do entendimento pblico. Dessa forma, a poltica da transparncia demanda uma instncia de deliberao imparcial, em que o entendimento seja possvel pela lgica de um discurso voltado para os

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aspectos cognitivos da sociedade. Um Estado plenamente transparente no significa a possibilidade de entendimento e, por sua vez, de julgamento imparcial da sociedade. Sem essa instncia imparcial de deliberao, o resultado da poltica da transparncia nutrir uma poltica do escndalo, em que importam mais os aspectos relacionados vida privada e reputao dos envolvidos do que propriamente as questes pblicas. A poltica do escndalo no tem um compromisso com a verdade, mas com fins instrumentais de indivduos ou grupos presentes na esfera pblica (Shapiro, 2003)4. O resultado de uma poltica da transparncia configurar um discurso pblico marcado por proposies assertricas, com a pretenso de descrever a realidade, mas sem um pano de fundo normativo assentado em questes morais da conduta dos agentes pblicos. A transparncia, dessa maneira, fomenta o uso instrumental da informao, uma vez que falta ao discurso um apelo normativo balizado em uma moralidade de fundo. A transparncia fomenta, por conseguinte, uma cultura do moralismo, a qual no se preocupa com o entendimento, mas com uma poltica do escndalo permanente. Essa poltica do escndalo permite configurar a terceira objeo poltica da transparncia. A transparncia afeta a privacidade dos agentes pblicos, porquanto no distingue os mecanismos de entendimento pblico da existncia de um Estado regulatrio. A transparncia pode representar uma nova forma de vigilncia e tecnologia disciplinar sobre os indivduos, de maneira a fomentar um processo muito mais prximo de formas autocrticas do que propriamente democrticas. Como observa Simmel, caracterstica da modernidade a constituio da privacidade. Segundo o autor, o segredo se constitui como processo de individuao, de maneira a promover a distino entre a esfera pblica, marcada pela abertura e publicidade, e a esfera privada, marcada pela intimidade (Simmel, 1977). O processo de individuao proporciona a separao entre o pblico e o privado, no sentido de separar a vida individual e a vida
Como observa Ian Shapiro, a democracia no tem, necessariamente, um compromisso com a verdade, porquanto esse compromisso denotaria uma noo de bem verdadeiro que d margem justificao de formas autocrticas de governo. Contudo, observa Shapiro, a verdade na poltica um elemento essencial legitimidade, porquanto a democracia a forma de governo que permite jogar luz sobre os segredos de Estado, tornando-a um antdoto aos monoplios de poder. nesse sentido que a democracia no tem um compromisso com a verdade, mas a fomenta (Shapiro, 2003).
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coletiva. A modernidade, dessa forma, estabelece a privacidade como um elemento institucional fundamental, tendo em vista o fato de a vida do indivduo ser distinta da vida coletiva. A transparncia significa a abertura sem um critrio mais claro que separe as instncias da vida privada da vida pblica. A poltica do escndalo, fomentada pela poltica da transparncia, torna a privacidade uma instncia aberta ao juzo da sociedade, de maneira a fazer com que razes no-pblicas interfiram no julgamento social de polticas e de resultados de polticas. A poltica da transparncia, dessa forma, faz com que o princpio da liberdade de expresso conflite com as liberdades individuais, uma vez que a privacidade aberta ao julgamento pblico. A transparncia se torna uma nova tecnologia de vigilncia e uma nova forma de opresso, em que demandas por maior moralizao da poltica nas democracias liberais resulte em um tipo de uso pblico de razes no-pblicas. A quarta objeo, dessa maneira, atenta para o fato de que o conceito de transparncia no diferencia a conduta individual dos agentes das questes propriamente institucionais da democracia. A transparncia pode infligir um dano confiana do cidado comum nas instituies da democracia, ao fazer com que razes privadas sejam determinantes para o julgamento de instituies (ONeill, 2002). Ao fomentar uma poltica do escndalo e um clamor pblico por maior moralizao da poltica, a poltica da transparncia no permite separar as questes do comportamento individual de agentes pblicos da conduta de instituies polticas. Ao centrar-se na conduta do agente individual, a poltica da transparncia proporciona um declnio da confiana dos cidados, trazendo problemas para a fundamentao da accountability nas democracias liberais. Ao centrar-se na conduta dos indivduos, a poltica da transparncia produz um tipo de responsabilizao pela reputao, em que o resultado submeter os mecanismos de responsabilizao ao aspecto puramente individual (Philp, 2009, pg. 33). O sistema de sanes, dessa forma, atua sobre o indivduo e no sobre sua ao no contexto das instituies, implicando, dessa forma, uma instrumentalizao do discurso que no proporciona entendimento pblico.

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Esta quarta objeo implica o fato de pensar a funo do segredo nas ordens democrticas, formulando uma quinta objeo idia de transparncia. Como observa Dennis Thompson, h uma antinomia entre o segredo e o processo democrtico, formulando o que ele nomeou como dilema da accountability (Thompson, 1999). De acordo com o autor, o dilema da accountability expressa-se quando se confronta a questo do princpio de publicidade das ordens democrticas frente ao segredo requerido por algumas polticas democrticas. A democracia exige que as decises sejam tomadas em pblico, mas algumas polticas, para serem eficientes, necessitam do segredo. O pressuposto da poltica da transparncia, como defendida pela teoria da agncia, que polticas pblicas mais transparentes so mais eficientes. Como observa Ferejohn, a transparncia maximiza a eficincia do investimento pblico ao permitir maior estabilidade do processo de escolhas pblicas (Ferejohn, 1999). Contudo, como observa Thompson, algumas polticas exigem segredo e nenhuma transparncia, como, por exemplo, investigaes policiais, o combate ao trfico de drogas e decises econmicas sobre juros e poltica financeira. Dessa forma, na democracia, nem tudo pode ser transparecido, uma vez que a transparncia no significa, necessariamente, maior eficincia das polticas pblicas. A eficincia de uma poltica de combate ao crime organizado depende de no vazar informaes sobre a investigao realizada, ou permitir encobrir a identidade de juzes no julgamento de grandes traficantes, como no caso da Colmbia. Como observa Thompson, o dilema da accountability demanda uma soluo que permita que o segredo seja constitutivo de algumas polticas pblicas, com o objetivo de maximizar eficincia. Thompson formula os seguintes princpios a respeito da questo do segredo na poltica democrtica: (1) o segredo se justifica apenas se promover a discusso democrtica sobre os mritos de uma poltica pblica; (2) da mesma forma, o segredo se justifica se os cidados e seus representantes so capazes de deliberar sobre ele. O dilema da accountability, dessa forma, resolvido pela criao de um segredo de primeira ordem, acompanhado de uma publicidade de segunda ordem (Thompson, 1999). Ou seja, a deciso sobre criar uma poltica ou processo que ocorra em segredo deve ser justificada publicamente, com o objetivo de

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maximizar a eficincia da poltica. Essa idia de publicidade de segunda ordem permite fazer com que o segredo esteja relacionado com o princpio democrtico. Destas cinco objees poltica da transparncia, podemos formular uma sexta objeo, conclusiva. A poltica da transparncia no permite uma distino clara entre uma razo pblica e uma razo no-pblica. A poltica da transparncia no permite formular uma concepo de publicidade que especifique uma distino mais clara entre o pblico e o privado. Portanto, a poltica da transparncia permite que razes no-pblicas sejam determinantes para estabelecer juzos acerca da moralidade pblica e de resultados de polticas ensejadas no plano das instituies. A poltica da transparncia, por conseguinte, formula uma idia fraca de accountability, em que os aspectos ligados reputao dos indivduos sejam centrais para a tomada de uma poltica da moralizao e no da responsabilidade. A poltica da transparncia no resulta em maior responsabilizao dos agentes polticos e das instituies, mas em uma busca por maior moralizao da atividade poltica que busca, por sua vez, por mais tica na poltica, sem que disso resulte uma poltica liberal melhor. Governos mais transparentes, dessa forma, no so, necessariamente, governos melhores. Por dispensar um aspecto normativo do conceito de accountability, no se consegue precisar o pano de fundo valorativo envolvido na razo pblica. Ao no se dar conta desses valores e normas postos no plano do pblico, o conceito de accountability, atravs da poltica da transparncia, esvazia um contedo normativo ligado ao julgamento da ao poltica no plano das instituies. Dessa forma, do conceito de transparncia no se consegue derivar uma concepo mais ampla de cidadania e de moralidade na gesto da coisa pblica. Mais informao para o cidado, tendo em vista governos mais transparentes, no significa produzir cidados melhores. Nem mesmo governos mais transparentes significam governos melhores e menos corrompidos. O problema do conceito de transparncia que o maior volume de informao no significa, necessariamente, informaes mais qualificadas, uma vez que elas so produzidas por agncias que permitem o uso ideolgico da transparncia. Do conceito de transparncia no se consegue derivar uma possibilidade de crtica social da poltica (Etzioni, 2010).

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A poltica da transparncia, dessa maneira, precisa ser informada por uma poltica da publicidade, em que a razo que justifica o julgamento de processos e polticas seja, por definio, pblica. fundamental a constituio de fruns imparciais onde se possa deliberar, com o intuito de garantir a concretizao de juzos balizados em uma racionalidade voltada ao entendimento. Dessa forma, uma poltica da transparncia deve assentar-se em uma poltica da publicidade, de maneira a consolidar perspectivas normativas envolvidas no conceito de accountability com uma concretizao efetiva do princpio democrtico. Apenas uma poltica da publicidade pode atender ao princpio democrtico no plano de uma razo pblica imparcial, com base em uma concepo forte de cidadania, ligada a uma concepo de sujeitos discursivos capazes de se fazerem ouvir e serem, de fato, ouvidos. Argumentamos que a transparncia pode, de uma perspectiva normativa, proporcionar resultados institucionais mais precisos se ela for vinculada a uma concepo mais forte de publicidade. Na prxima seo, discuto o conceito de publicidade e sua vinculao com a idia de accountability. A poltica da publicidade e a accountability O respeito ao princpio de legitimidade democrtica exige uma possibilidade de crtica social da poltica, que no se realiza, por sua vez, se no houver um governo transparente. Contudo, a poltica da transparncia, como defendida pela teoria da agncia, restringe-se ao problema da delegao, no abordando a questo da autonomia como fundamento da legitimidade democrtica. Isso acarreta o fato de a poltica da transparncia proporcionar uma despolitizao do poltico, fazendo com que ela seja uma concepo parcial do controle democrtico porque no especula sobre o problema da legitimidade democrtica. O conceito de transparncia, portanto, carece de uma noo de pblico. A transparncia importante na relao do Estado com a sociedade, mas precisa ser abordada como um elemento de uma poltica de publicidade. A accountability depende de um princpio de autoridade democrtica, o que exige, por sua vez, uma arquitetura institucional em que a responsabilizao de governantes frente aos governados seja aprimorada. A accountability, de

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uma perspectiva poltica, refere-se ao conjunto de processos, procedimentos e valores atrelados a um ideal de responsabilizao e controle dos governos realizados nas condies de regimes polticos democrticos. nesse sentido que a accountability um princpio de legitimao (Barnard, 2001). E exige, para alm da transparncia, que as polticas, normas e diretivas postas pelo governo ocorram em condies de publicidade. A publicidade, aqui, no se confunde com a transparncia. Como observamos anteriormente, a transparncia referese disponibilizao de informaes e processos relacionados s polticas pblicas. A publicidade, entretanto, vai alm da transparncia. Ela demanda, muitas vezes, a transparncia. Mas vai alm da transparncia ao ser um princpio de autoridade. Enquanto princpio de autoridade, a publicidade exige que os processos representativos da democracia sejam organizados em condies equitativas, pelas quais as instituies consideraro igualmente os interesses dos diferentes cidados, observada a pluralidade dos interesses e as diferenas de condies sociais (Christiano, 2004). A publicidade exige que as polticas e as normas emanadas do governo ocorram em um processo aberto de deciso democrtica e que as instituies sejam controladas por outras instituies e pelos prprios cidados. A publicidade significa atrelar as decises do governo autoridade da cidadania, seja por meio de instituies, seja por meio da participao da prpria sociedade nos processos de escolhas e decises pblicas. No contexto de sociedades democrticas, a publicidade a realizao de decises balizadas em uma razo pblica, que a razo da prpria cidadania (Rawls, 2002). Como observa Bohman, a limitao das concepes sobre o conceito de publicidade, na teoria democrtica contempornea, derivada do fato de se pensar uma condio unvoca do seu exerccio. De acordo com Bohman, no se pode partir de uma concepo unvoca da publicidade, porquanto ela no seja capaz de absorver uma concepo crtica para alm dos direitos fundamentais, resultando em uma concepo abstrata de cidadania, que se efetiva pela abstrao das desigualdades e dos papis sociais (Bohman, 1999). Dessa forma, primordial a uma poltica da publicidade delimitar uma estrutura conceitual que compatibilize crtica e imparcialidade, no sentido de prover uma concepo pragmtica de uso pblico da razo e, por conseguinte, de liberdade poltica.

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Como observam Guttman e Thompson, fundamental ao conceito de publicidade a existncia de instncias deliberativas no sentido de matizar os desacordos morais das sociedades democrticas contemporneas (Guttmann; Thompson, 1997). Os autores desenvolvem um conceito de democracia deliberativa que permite configurar uma noo mais clara para a uma poltica da publicidade. O frum pblico, de acordo com os autores, requer que o processo deliberativo obedea aos princpios da publicidade, da accountability e da reciprocidade. A accountability, de acordo com Guttman e Thompson, reconcilia crtica e imparcialidade medida que os diferentes agentes presentes na esfera pblica sejam responsveis diante do prprio pblico, criando uma situao de reciprocidade do discurso e, por sua vez, sua possvel correo. O processo deliberativo, de acordo com os autores, deve respeitar a esses princpios em um mesmo patamar, com o intuito de possibilitar uma mediao dos desacordos morais das sociedades plurais contemporneas. O problema dessa concepo do processo deliberativo no considerar as condies de desigualdades no mbito da prpria esfera pblica, demandando, para alm da reciprocidade, uma condio de incluso e, por sua vez, uma condio de imparcialidade dos agentes no processo de deliberao. Ao desconsiderar a questo das desigualdades e a questo da imparcialidade do discurso racional, promove-se uma incompatibilidade entre os princpios da publicidade, da accountability e da reciprocidade. Nesse sentido, uma abordagem mais forte do princpio da publicidade sugere que a promoo da accountability exige uma esfera pblica inclusiva, uma noo forte de responsabilidade moral e uma reciprocidade do discurso nos processos de deliberao pblica, com o intuito de compatibilizar imparcialidade e crtica. Ou seja, a possibilidade de compatibilizao entre imparcialidade e crtica est na recuperao da idia de responsabilidade. As democracias, dessa forma, exigem uma poltica da publicidade, com o intuito de assegurar um processo de fundamentao das liberdades polticas e de responsabilizao do Estado diante da sociedade civil. Uma poltica da publicidade, dessa forma, fundamenta uma noo de accountability balizada na compatibilizao entre imparcialidade e crtica por meio da idia de responsabilidade.

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A poltica da publicidade exige, dessa maneira, a existncia de fruns onde os sujeitos discursivos possam fazer o uso pblico da razo e concretizar uma noo mais ampla de autonomia. A noo de publicidade permite uma abordagem mais democrtica para a questo da accountability, uma vez que possibilite uma noo crtica da poltica no mbito da esfera pblica. A poltica da publicidade, ao permitir uma abordagem crtica da poltica, d ao conceito de accountability uma dimenso normativa no abordada pela poltica da transparncia. Uma noo crtica do conceito de accountability deve permear uma noo mais ampla de democratizao do Estado, com o intuito de reconciliar noes de bom governo, defendidas no plano da sociedade, com processos efetivos de governana no plano das polticas pblicas e das decises de Estado. Ou seja, a accountability desencadeia o processo de julgamento da cidadania e o exerccio da autoridade democrtica, sendo, portanto, um elemento central legitimao. A partir dessa noo de poltica da publicidade, formulamos outra abordagem ao conceito de accountability, capaz de reconfigurar a idia de transparncia com uma perspectiva mais ampla de pblico. Dessa forma, accountability o princpio institucional da democracia de acordo com o qual se exige o cumprimento das seguintes regras: (1) a existncia de um processo de justificao pblica de polticas e decises, em uma esfera pblica inclusiva e autnoma; (2) a existncia de um sistema de direitos que assegure o status de participao na formao da vontade, no limite dos direitos fundamentais, e; (3) a transparncia de aes, polticas e decises do governo, no limite do processo de justificao pblica. Estas regras da accountability, por sua vez, exigem os correlatos de uma reciprocidade do discurso realizado no plano de uma esfera pblica inclusiva, tendo em vista uma noo de responsabilidade poltica no plano do Estado democrtico. No que diz respeito ao processo de justificao pblica de polticas e decises, a poltica da publicidade exige que esse processo ocorra em um frum de deliberao pblica de resultados de polticas e de decises do governo, com o intuito de fortalecer a idia de responsabilizao do Estado frente sociedade. Nesse processo de deliberao pblica, o Estado e o governo justificam a tomada de posio por determinadas polticas e decises frente sociedade,

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com o intuito de fortalecer uma idia substantiva de accountability. O processo deliberativo realizado observando consideraes normativas dos agentes polticos, que avaliam resultados de polticas e decises do Estado de acordo com preferncias fortes5. A esfera pblica, dessa forma, uma exigncia do processo deliberativo e da noo de accountability, porquanto seja um frum de justificao de polticas e decises tomadas no plano do Estado, capaz de reconciliar processos administrativos do Estado com vises de mundo normativas e a autonomia da sociedade (Habermas, 1993). importante observar, contudo, que a noo de esfera pblica no pode ser estanque ou unitria, tendo em vista uma abordagem que se queira inclusiva (Bohman, 1999). A esfera pblica deve ser capaz de agregar os novos pblicos e outras formas de ao coletiva que no se restrinjam ao sistema hegemnico de comunicao da sociedade (Avritzer; Costa, 2004). Ou seja, deve ser um sistema inclusivo que garanta reciprocidade do discurso por parte dos interessados nas polticas e decises de governo. A regra da justificao pblica, todavia, deve ser limitada pela existncia de direitos fundamentais que garantam, ao mesmo, tempo, a proteo s liberdades individuais, a reciprocidade do discurso dos agentes na formao da vontade e um sistema de liberdade de expresso que assegure voz a todos os participantes. O sistema de direitos fundamentais deve fazer com que, do processo de justificao de polticas e decises, no decorram formas opressivas contra o indivduo, no sentido de fazer com que no haja qualquer forma de tirania da opinio, restringindo a autonomia dos agentes. A possibilidade de uso pblico da razo deve ser matizada pela existncia de direitos fundamentais que assegurem a liberdade individual e a proteo contra perspectivas hegemnicas de polticas (Rawls, 2002). Por fim, a consolidao de uma poltica da publicidade exige a existncia de um governo transparente, no limite dos processos de justificao pblica. Ou seja, a transparncia deve ser contrastada a uma noo de funcionalidade do segredo, como mostramos anteriormente, em que nem toda poltica ou deciso deve ser transparecida. Todavia, a deciso de ocult-las deve ser tomada publicamente. Ademais, a accountability ser
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A noo de preferncias fortes est relacionada aos compromissos que indivduos e grupos formam com as concepes de boa vida (Taylor, 1992).

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aprimorada no apenas pela maior disponibilidade de informao, mas por um princpio de autoridade democrtica que obrigue o Estado a se tornar responsvel diante dos cidados. Entendemos que a poltica da publicidade, portanto, fomenta a autoridade da cidadania e aprofunda uma concepo normativa de accountability. A poltica da publicidade, com o intuito de fortalecer uma noo mais ampla de accountability, deve conciliar processos de crtica social, na dimenso da esfera pblica, com a possibilidade de imparcialidade dos discursos. Essa possibilidade de reconciliao pelo uso pblico da razo deve colocar no mesmo plano a possibilidade de reciprocidade do discurso com os processos de justificao pblica, na dimenso da esfera pblica (Rawls, 2002). Argumento, nesse sentido, que a possibilidade de reconciliao entre crtica e imparcialidade, e entre reciprocidade do discurso e justificao pblica apenas possvel resgatando uma noo de responsabilidade. A responsabilidade uma condio para a existncia de sujeitos discursivos, que remete a uma considerao republicana da idia de publicidade. A idia de responsabilidade moral significa que os agentes discursivos devem ser capazes de se comprometerem com noes de boa vida, fazendo com que o uso pblico da razo no deva estar vinculado apenas a uma concepo de direitos, mas tambm a uma noo contraposta de deveres. Como nota Pettit, a condio de liberdade exige a condio de responsabilidade moral dos agentes e sua capacidade de se comprometer com os bens pblicos (Pettit, 2001). Ou seja, a noo de uso pblico da razo deve estar relacionada com a capacidade de autonomia e a capacidade dos agentes de se tornarem responsveis pelo uso discursivo que fazem de suas preferncias. A noo republicana de responsabilidade, aqui reivindicada, exige uma concepo de virtudes polticas de governantes e cidados, em que a poltica da publicidade deva estar assentada. A figura a seguir representa, graficamente, os elementos da poltica da publicidade:

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Figura 1. As dimenses da poltica da publicidade

Responsabilidade

Poltica da publicidade

Reciprocidade do discurso

Justificao

A poltica da publicidade deve buscar uma noo normativa de accountability, mediante a qual seja possvel um processo crtico da cidadania em relao s polticas de governo, a existncia de um governo transparente e responsivo s demandas do pblico, um processo de justificao pblica de polticas, decises e de seus resultados, tendo como pano de fundo uma consolidao da idia de autoridade democrtica. A accountability, dessa forma, um conceito republicano que exige uma moralidade constitutiva da poltica, capaz de adensar uma noo democrtica de governo e de Estado. A noo de responsabilidade reivindicada como conceito capaz de conciliar reciprocidade do discurso e processos de justificao pblica faz com que o cidado escolha alternativas de polticas s quais ele pode influenciar e se sentir responsvel. Dessa maneira, os processos de justificao e a reciprocidade do discurso demandam a responsabilidade dos sujeitos discursivos, tendo em vista um anseio por no-dominao. De uma perspectiva republicana, o conceito de accountability est relacionado a um processo de crtica da poltica e a uma reciprocidade discursiva entre governantes e cidados, de acordo com um compromisso com os bens pblicos. O problema da accountability um

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problema de sociedades inteiras, de acordo com a responsabilidade de agentes polticos e cidados e sua capacidade de se comprometer com concepes de boa vida. A publicidade demanda esses compromissos morais e a adequao dos cidados e dos governantes para serem considerados responsveis. Portanto, a accountability dos sistemas polticos exige um compromisso republicano com concepes de boa vida e de bom governo, tendo como elemento constitutivo uma idia forte de responsabilidade que no se restringe mercantilizao da poltica e a uma concepo de cidado como consumidor passivo de bens pblicos. A accountability exige uma concepo politicamente orientada ao pblico e a cidados completos, que no se eximem de se fazerem ouvir e de ser ouvidos e ouvirem aos outros. Sem essa noo de poltica da publicidade, no h, nesse sentido, um contedo substantivo para a idia de accountability, tendo em vista o princpio da legitimidade democrtica. Consideraes finais A idia de poltica da publicidade reivindica que a transparncia, sozinha, no possibilita um processo de crtica social da poltica, de acordo com as limitaes da poltica da transparncia nas democracias contemporneas. A transparncia um dos elementos da poltica da publicidade, de acordo com um processo mais amplo de participao cvica no contexto de sociedades democrticas. Em outras palavras, procurei demarcar um sentido republicano para o conceito de accountability, de acordo com um processo mais amplo de crtica social da poltica, assentado, precipuamente, em uma poltica da publicidade e no em uma poltica da transparncia. A poltica da transparncia tem limites intrnsecos realidade institucional da democracia, uma vez que o pressuposto de accountability realiza-se pela simples abertura do Estado e do governo. Sem um sentido mais profundo, a poltica da transparncia desdobra-se em um contexto de deslegitimao da poltica, em que ela passa a ser vista como o espao dos vcios, onde o essencial a reputao dos indivduos e no o aspecto propriamente institucional. Como observei acima, uma discusso normativa do conceito de accountability deve

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dar conta do fortalecimento de uma idia substantiva de democracia e deve pensar a operacionalizao de seu conceito no plano das instituies polticas e das prticas dos cidados. A partir do que nomeei como poltica da publicidade, argumento que ela deve estar ancorada no princpio de legitimidade democrtica. O conceito de accountability deve estar relacionado ao princpio de legitimidade democrtica no sentido de ser um princpio substantivo da prpria idia de democracia, tornando-o capaz de mitigar a tendncia de crises polticas e ser um marco fundador do governo democrtico. Isto implica que a accountability est relacionada aos processos que fundamentem e institucionalizem a autoridade democrtica. Dessa forma, no plano de instituies polticas formais e prticas de cidados, o conceito de accountability demanda a existncia de uma esfera pblica onde os mltiplos pblicos possam ter voz, para alm dos sistemas hegemnicos de comunicao social. Do ponto de vista dos cidados, o conceito de accountability deve estar relacionado a processos discursivos de formao da opinio e da vontade pblica. A poltica da publicidade demanda processos de justificao pblica de polticas e decises de Estado, com o intuito de assegurar um processo aberto de formao da vontade. Alm disso, exige-se, institucionalmente, a presena de um sistema de direitos que assegure uma reciprocidade do discurso pblico. A poltica da publicidade, nesse sentido, exige a capacidade de compromisso moral dos cidados com o bem pblico, fazendo com que a responsabilidade moral seja constitutiva de prticas pblicas de cidadania e composio da fora das instituies polticas. A poltica da publicidade, portanto, toma a idia de transparncia como algo fundamental sua consolidao, mas em um sentido mais profundo, capaz de estabelecer um horizonte normativo para a accountability, que acompanhado de um processo de publicidade de polticas e decises do governo, tendo como pano de fundo uma viso de cidados completos, de acordo com o problema da legitimao. A accountability, como princpio, no se limita a uma noo de agncia realizada exclusivamente nos rgos de Estado, mas em uma concepo de responsabilidade moral capaz de consolidar outra via para a relao entre o Estado e a sociedade.

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