Oswaldo Jarrn, compilador

Memoria del proyecto

Poltica Pblica de
Seguridad Ciudadana
Primera fase

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De la presente edicin:
FLACSO, Sede Ecuador
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ndice
Presentacin 11
Prlogo
El Proyecto "Poltica Pblica de Seguridad Ciudadana"
Oswaldo ]arrn
13
Introduccin
Encuesta de victimizacin
rea Urbana Quito, Guayaquil y Cuenca
Nilhda VilJacrs
17
La Seguridad Ciudadana a partir de la justicia social
Camelia Marchan
65
Responsabilidad social en la Seguridad Ciudadana
Jos Castro
69
Perspectivas locales de Seguridad Ciudadana
Seguridad y convivencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Juan Carlos Melin
77
El Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana
Lorena Vinueza
81
Temas transnacionales en las agendas de seguridad
de la Regin Andina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Adrin Bonilla
87
Modelo de gestin pblica para la seguridad en Bogot
Hugo Acero
93
Diagnstico y propuestas para la
seguridad ciudadana de Guayaquil
Gaitn Villavicencio
99
Seguridad Ciudadana: la falsa neutralidad del concepto
XavierAndrade
105
De la Seguridad Pblica a la Seguridad Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . .
Luca Dammerr
111
Polica exitosa, polica indolente:
nuevas tendencias en Seguridad Ciudadana
Juan Carlos Ruiz
119
Hacia una propuesta de poltica pblica
de Seguridad Ciudadana
Alexei Pez
129
Perspectivas nacionales de Seguridad Ciudadana
Fuerzas Armadas, seguridad y sociedad
Germn Monrenegro
139
El plan de prevencin del delito urbano en Argentina
Mariano Ciafardini
145
Estrategia nacional de Seguridad Ciudadana: lo local y lo nacional
Fredy Rivera
151
Modelo de gestin pblica para la ciudad de Bogot
Claudia Gmez
157
Estructura del sistema, polticas a nivel nacional para la gestin
administrativa de la seguridad y convivencia ciudadana
Beatriz Otero
169
La Junta de Seguridad Ciudadana: el caso de Sucumbos
Oswaldo Jarrn
177
La reforma policial en Colombia
Estela Baracaldo
189
Lineamientos de poltica integrada nacional para la seguridad
Philip Hughes
197
Guardia Nacional y "Homeland Security" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TOOl Leonard
201
Anexos
Anexo 1. Discursos
Paco Moncayo, Alcalde del Distrito Metropolitano de Quito . . . . . . . . 205
Fernando Carrin, Director de FLACSO Sede Ecuador . . . . . . . . . . . . 207
Gaitn VilIavicencio, representante de la Universidad de Guayaquil. . . 211
Carlos Castro, Vicealcalde de Cuenca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Anexo 2. Talleres
Quito.................................................. 217
Guayaquil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
Cuenca. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 232
Coloquios en Nueva Loja y Tulcn 241
Anexo 3. Acuerdo de Tabacundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
Anexo 4. Editoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
La reforma policial en Colombia
Estela Baracaldo*
En esta exposicin dar a conocer algunos pilares fundamentales de lo que
ha sido la experiencia en educacin para la convivencia y seguridad, que for
ma parte de la estrategia de seguridad de los ltimos diez aos en Bogot y
que, como educadora, yo denomino "un saber pedaggico". La pedagoga es
la reflexin de la accin educativa que hacemos.
Nosotros contemplamos que la polica tiene distintas funciones que se con
gregan en cuatro bloques:
funciones de orden preventivo;
de disuasin;
de control; y,
de reaccin.
Mirmoslo en dos grandes vrtices: el primero es el campo de la prevencin,
es decir de la promocin -proteccin y garanta- de los derechos humanos;
y, el segundo, el campo de la seguridad, valga decir la aplicacin de las nor
mas establecidas y la representacin de Estado que tiene la polica en cada
instancia donde acta. As lo vemos desde la normatividad que tenemos.
Otro aspecto fundamental para entender esta sistematizacin es ver al
polica en su totalidad, es decir como persona, como individuo, como una
sumatoria de un ser que siente, que piensa, que acta. Hay que verlo como
Asesora en capacitacin para la Seguridad y Convivencia. Secretarfa de Gobierno de Colombia
190
Estela Baracaldo
ciudadano, como miembro de una familia. Y nada ms desbarajustado que
la familia de un polica, que est sometido a un reglamento y a una forma
de trabajo a veces un poco inclemente. Hay que verlo asimismo como
miembro de una institucin que presta un servicio pblico. El polica es
parte de esta sociedad, no est fuera de ella y en cada sociedad tenemos los
policas que tenemos. Otra cosa es que trabajemos por el polica que quere
mos tener. Vemoslo en ese sentido multidimensional.
Un ltimo aspecto es que la seguridad y convivencia es un asunto dema
siado complejo que toca toda nuestra vida cotidiana.
En los aos 1990 la polica de Colombia empez a vivir un plan de
transformacin cultural orientada a la modernizacin de sus estructuras, al
acercamiento del servicio a la comunidad y a la profesionalizacin de sus
miembros.
En buen momento lleg la administracin de Antanas Mockus, que se
caracteriz por emprender un plan eminentemente educativo y cultural, a
diferencia de los planes anteriores fundamentados en la parte de infraestruc
tura. La experiencia se inicia en el distrito capital y se da un giro histrico:
hasta ese entonces la polica vena siendo capacitada por las mismas escue
las de la polica, a veces con mucha autonoma y otras muy cerradas ante el
poder Ejecutivo, y distantes de lo que pasa en la sociedad. Antanas Mockus
plantea que la polica debe ser sometida a un proceso de formacin perma
nente y continua una vez que sale de sus escuelas. Y de esta manera logra
mos empezar un proceso de concertacin entre la administracin civil y el
Comando para sacar a los policas de sus instituciones, lo que en aquel mo
mento resultaba algo abrupto. Grupos de 150 policas eran enviados a una
universidad para trabajar en campos de reflexin sobre el saber de la convi
vencia y la seguridad.
Comenzar esta labor constituy un verdadero reto. La polica, como ins
titucin disciplinar, tiene caractersticas que no facilitan un trabajo de edu
cacin permanente. En primer lugar, se trata de una institucin de orden
nacional y sus miembros rotan por cualquier parte del pas en cualquier mo
mento. Entonces cmo bamos a capacitar a los policas de Bogot, si saba
mos que al otro da podan estar en otro sitio. La polica de Colombia tie
ne un pie de fuerza de entre 110 Y 115 mil personas, de las cuales 11 mil
estn en Bogot, pero pueden estar en cualquier parte. En segundo lugar,
los destinatarios de la capacitacin seran, de manera integrada, el nivel 06
191 La reforma policial en Colombia
cial y el nivel ejecutivo. Los niveles oficiales de aquel momento nos decan
que no necesitaban capacitacin porque ya eran profesionales. Y entonces
tuvimos que ver dnde fundamentar educativamente el convencimiento de
que los seres humanos debemos vivir en procesos de formacin permanen
te a lo largo de la vida.
Por otro lado, la polica es heterognea. Sus miembros tienen distintos
niveles de escolaridad dependiendo del sitio de donde provienen, aunque
hoy en Colombia se les exige el bachillerato. La polica tiene distintas expe
riencias en sus campos de vigilancia o de servicio a la misma institucin. Los
oficiales tienen un nivel profesional-su carrera de administracin policial-,
y los del nivel ejecutivo tienen son tecnlogos. Esa diversidad se siente en
un proceso de enseanza-aprendizaje y no es nada fcil que las universida
des asuman ese reto.
Otra dificultad que enfrentamos en aquel momento y que ahora ya est
superada fue la cobertura y la socializacin de los conocimientos. Ninguna
administracin puede imaginarse capacitar a 11 mil policas en tres aos y en
hacer procesos de seguimiento y de evaluacin. Como mximo se ha llegado
a cubrir en cada administracin a 4.500 personas, con cursos intensivos de 15
a 20 das en una universidad, y tambin en un proceso en que la universidad
se vuelca, en una proyeccin social, a los espacios de trabajo de la polica.
Otra dificultad a la que nos vimos abocados fue la reticencia del Cabil
do a esta iniciativa del alcalde mayor, debido a que no era posible invertir
recursos de orden local en una institucin de orden nacional, lo que llev
varios meses formalizar.
Los planes de capacitacin
Ahora bien, qu elementos tuvimos en cuenta para disear los planes de ca
pacitacin de la polica: la normatividad nacional, empezando por la Cons
titucin; la normatividad regional; la normatividad local expresada a travs
de los planes de desarrollo; los lineamientos estratgicos de los planes de la
polica, que se dan cada tres aos; los lineamientos de la polica metropoli
tana; los ndices de inseguridad, de violencia y de delincuencia que propor
ciona el sistema de informacin del distrito; y, las quejas sobre las actuacio
nes de la polica que los ciudadanos depositan en los organismos de control.
192
Estela Baracaldo
Desde ese momento se ha seguido trabajando en lo que nuestra Consti
tucin promulga, que la polica es un rgano armado de naturaleza civil.
Leamos esto en el contexto de la situacin de orden pblico de Colombia.
Es posible una polica de ese carcter en nuestro contexto? Tal vez en el mo
mento no, pero como vemos a futuro, creemos en lo que hacemos y esta
mos trabajando desde ahora. La polica tambin cree en ello.
y hay algo medular. Cuando trabajamos en educacin, tenemos que vol
carnos a una reflexin multidisciplinar y no quedarnos nicamente en el
mbito de la seguridad y la convivencia que maneja la polica. Hay que en
tender el fenmeno de la seguridad y la convivencia desde mltiples vertien
tes. La seguridad en la poltica integral de Bogot es un asunto colectivo que
est en manos de la administracin civil, de la polica como primera instan
cia en la calle, de los organismos de administracin de justicia, y de la ciu
dadana. Yeso es lo que vendemos y solicitamos en todos los procesos que
tratamos de trabajar. Entonces, la estrategia que se decidi para capacitar a
la polica fue sacarla de su servicio y llevarla a las universidades para que ah
se encontrara con docentes de todas las miradas, juventud de todas las mi
radas y para que ellos tambin, como ciudadanos, participaran de estos pro
cesos acadmicos.
Seis aspectos fundamentales consideramos para la formacin de los policas:
l. Los policas entran a procesos no formales de educacin. No entran a
hacer carreras o educacin regular. Hemos trabajado con las facultades
de educacin continuada o de extensin.
2. Los policas son adultos, no son adolescentes ni jvenes que van a pro
cesos de educacin regular. En las universidades, sobre todo en las reas
de psicologa y otras muy sensibles al comportamiento humano, empe
zaron a tratar a los policas como si fueran nios. Y no. Son adultos con
experiencias en campos de trabajo y con saberes superiores a los mbi
tos acadmicos sobre lo que es la realidad de la seguridad y la conviven
cia, que no es nada fcil.
3. No es suficiente la formacin que se les da a los policas en las escuelas.
Muchas policas sacan a sus miembros de las escuelas y los vuelven a ca
pacitar despus de aos, a veces como premio y otras como castigo.
4. Segn la visin de la Unesco "Educacin hacia el siglo 21", la educacin
193 La reforma policialen Colombia
es un proceso permanente a lo largo de la vida, desde que nacemos has
ta que morimos. En todo momento de la vida los seres humanos nece
sitamos recibir educacin, capacitacin, formacin, instruccin en los
asuntos que vamos necesitando para ir desempendonos.
5. En los procesos educativos los policas, cuando trabajan con nosotros,
son una totalidad, una sumatoria del saber hacer, el saber ser, el saber
convivir y el saber sentir. Valga la pena comentar que en las experiencias
acadmicas que hemos tenido hay docentes talleristas que despus de te
ner su primera sesin con los policas, nos ratifican haber descubierto lo
humanos que son. Eso evidencia la enorme distancia que ha habido en
tre la sociedad y la polica y entre la polica y la sociedad. Por la funcin
que tiene somos capaces hasta de objetizarla. Y estoy hablando desde esa
vertiente porque ha sido suficiente el tiempo transcurrido como para
conocer qu es esta institucin, cmo funciona y tambin cules son sus
dolencias frente a lo que pasa en la sociedad.
6. El ltimo aspecto es que tal vez un modelo de sociedad congruente de
penda de la armonizacin entre la ley, la moral y la cultura yeso es lo
que ha movido el proceso de Bogot.
Pensamos que el polica en la calle es un formador de ciudadanos y es mi
rado de una doble forma. A veces simplemente por ser polica tiene que sa
berlo todo, desde capturar a una persona hasta atender partos. En mi pas
los policas tienen que obedecer a 180 procedimientos, lo que no sucede en
ninguna profesin.
La metodologa
En toda concepcin pedaggica debemos plantearnos cmo pensar a ese ser
humano que entra en un proceso de educacin y dependiendo de eso dise
amos unas metodologas y una didctica. Cuatro son las metodologas fun
damentales que en materia de capacitacin de la polica hemos implemen
tado en estos ltimos aos:
l. El curso taller. Curso porque se va a trabajar unos contenidos y taller por
que la reflexin se hace sobre la experiencia y el saber hacer de esos seres
194
Estela Baracaldo
humanos -el que tienen y el que traeri-, y los docentes universitarios, los
faciliradores, tenemos que ser humildes y reconocer que un polica, en
cuanto a su saber, conoce mucho ms de lo que podemos conocer noso
tros desde una academia.
2. Los estudios de casos o la casustica policial de la cual aprende el polica.
Muchos policas nos lo han dicho: "yo salgo formado para ser polica,
pero qu susto tan terrible me da los primeros das en la calle", porque
sabe que ah puede cometer desde los mximos errores hasta las ms
oportunas certezas. Es en la casustica donde ellos van aprendiendo,
donde van adquiriendo saber y nosotros tenemos que aprovechar y tra
bajar esa casustica. Y en eso las universidades no han demostrado ser las
ms conocedores de cmo hacerlo. De igual manera reconocemos que la
polica maneja la casustica desde una visin muy puntual: cuntas fue
ron las prdidas materiales, cuntas las prdidas humanas, qu sucedi,
pero no dnde est lo que yo aprend de eso para no volver a cometerlo.
3. Acciones demostrativas con los policas que acuden a las universidades o
las universidades se desplazan al espacio. Son acciones orientadas a que
los policas nuevamente salgan a la calle a hacer lo que hacen todos los
das, pero desde un pensamiento creativo y preventivo.
4. Conversaciones con las poblaciones vulnerables con las cuales tienen
mayores problemas.
Los contenidos que hemos trabajo durante estos aos son:
Ha prevalecido la formacin de los policas en derechos humanos y en
responsabilidades sociales.
Manejo y resolucin de conflictos.
Convivencia y seguridad ciudadana.
Modelos de seguridad.
Polica comunitaria como una estrategia y una dimensin del servicio a
la comunidad, no como una rea de servicio.
Valores universales y valores institucionales.
Atencin al usuario, lo que ha sido muy complejo porque las policas se
han dejado permear por las tendencias tericas de administracin de em
presas, en virtud de las cuales se pas a hablar de usuarios en la parte p
blica, a clientes.
195 La rejorma policial en Colombia
Estado social de derecho.
Gestin pblica para la convivencia. Hoy en da acuden a las universi
dades no slo los policas sino que los servidores pblicos del distrito, re
lacionados con funciones de seguridad y convivencia.
Derecho del polica.
Clima institucional y de servicio a la comunidad.
Estandarizacin de procedimientos. En este momento en Bogot, tanto
en las policas judiciales como en la polica de vigilancia se han estanda
rizado cerca de 150 procedimientos que han sido acogidos por el Con
sejo Seccional de Justicia a nivel nacional.