ECUADOR, ESTADO PLURINACIONAL?

Bartolom Clavero Vicepresidente del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indgenas El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de repblica y se gobierna de manera descentralizada (Constitucin del Ecuador. Art. 1). El leguaje normativo es un lenguaje peculiar, pues cuando dice que algo es no quiere decir que lo sea, sino lo contrario: que no lo es. Y que debe serlo. La norma no constata la existencia de un elemento, sino que dispone la obligacin de producirlo. Se refiere a algo, no dado, sino por dar. La ciudadana ecuatoriana es plurinacional y la Constitucin prescribe que, en correspondencia democrtica, el Estado, que no lo es, debe serlo. Como escribe Alberto Acosta, el reconocimiento del Estado plurinacional es un paso importante, pero insuficiente, ahora toca construirlo. El problema radica en que la Constitucin no ofrezca pautas explcitas, aunque alguna indicacin efecta: La nacionalidad ecuatoriana es el vnculo jurdico poltico de las personas con el Estado, sin perjuicio de su pertenencia a alguna de las nacionalidades indgenas que coexisten en el Ecuador plurinacional (art. 6, pr. 2); En el marco de la organizacin poltico administrativa podrn conformarse circunscripciones territoriales indgenas o afroecuatorianas, que ejercern las competencias del gobierno territorial autnomo correspondiente, y se regirn por principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los derechos colectivos (art. 257); Sern responsabilidades del Estado: 1. Velar, mediante polticas permanentes, por la identificacin, proteccin, defensa, conservacin, restauracin, difusin y acrecentamiento del patrimonio cultural tangible e intangible, de la riqueza histrica, artstica, lingstica y arqueolgica, de la memoria colectiva y del conjunto de valores y manifestaciones que configuran la identidad plurinacional, pluricultural y multitnica del Ecuador (art. 380). No hay expresamente nada ms sobre plurinacionalidad en la Constitucin del Ecuador, pero algo ya con todo esto se nos dice. En primer lugar, la plurinacionalidad se conecta con la existencia de las nacionalidades indgenas del Ecuador de forma que incide, esto es debe incidir, en la cuestin estricta de la nacionalidad ecuatoriana, la del Estado ahora as plurinacional, pues comparece en su artculo. En segundo lugar, esto mismo se traduce en la facultad indgena de formar circunscripciones territoriales propias y autnomas de acuerdo con unos derechos colectivos registrados ampliamente en la misma Constitucin (art. 57, 60 y 171 sustancialmente). En tercer lugar, entre las primeras responsabilidades que la norma constitucional asigna al Estado figura precisamente la de velar por el conjunto de valores y manifestaciones que configuran la identidad plurinacional del Estado. La Constitucin del Ecuador incorpora con valor igualmente constitucional el derecho internacional de los derechos humanos, todo l, inclusive as la Declaracin de la Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, pero este derecho no dispone nada de modo expreso sobre la plurinacionalidad. La Declaracin responde a un planteamiento parecido al del artculo sexto citado de la Constitucin: Toda persona indgena tiene derecho a una nacionalidad (art. 6): Los pueblos y las personas indgenas tienen derecho a pertenecer a una comunidad o nacin indgena (art. 9). Es bastante? No lo parece a la luz del mandato constituyente de un Estado plurinacional. Es entonces el desarrollo constitucional por vas principalmente legislativa, de la nueva legislacin 1

de la nueva Asamblea Nacional, y ulteriormente jurisprudencial, de la nueva jurisprudencia de la nueva Corte Constitucional, el que ha de concretar. Mas en este punto, tras un par de aos prcticamente de vigencia de la Constitucin, surge el problema de que ni por una va ni por otra se est produciendo el desarrollo anunciado y obligado. Si el Estado es plurinacional por la existencia de nacionalidades indgenas cuyos derechos internacionales adems se incorporan al orden constitucional, el correspondiente rgimen de autonoma territorial no puede subsumirse en otras autonomas tambin previstas por la Constitucin o tampoco ni siquiera asimilrseles. Pues bien, esto es precisamente lo que hace el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin que est punto de entrar en vigor. La plurinacionalidad queda para la poesa de la Constitucin, lejos de la prosa de las leyes y del trasiego de las polticas. La Constitucin reconoce la justicia indgena (tt. IV: Participacin y Organizacin del Poder; cap. IV: Funcin Judicial y Justicia Indgena; sec. II: Justicia Indgena; art. 171: Las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas ejercern funciones jurisdiccionales), lo que lgicamente ahora ha de representar una dimensin de la autonoma indgena, de esta autonoma que responde no slo a derecho constitucional de nacionalidad, sino tambin a derecho internacional de pueblo o nacin, como se ha visto. En el mismo artculo 171 la Constitucin se dispone que la ley establecer los mecanismos de coordinacin y cooperacin entre la jurisdiccin indgena y la jurisdiccin ordinaria. Algo ms, y de verdadera importancia, dice este mismo artculo: El Estado garantizar que las decisiones de la jurisdiccin indgena sean respetadas por las instituciones y autoridades pblicas. Dichas decisiones estarn sujetas al control de constitucionalidad conforme a un parmetro que en el propio artculo no deja de especificarse, el definido no slo por la Constitucin, sino tambin por los derechos humanos reconocidos en instrumentos internacionales, esto es fundamentalmente, en el caso, por la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Por encima de la justicia indgena slo se sita este control de constitucionalidad. En correspondencia, la Constitucin puntualiza que la justicia indgena no representa el nivel ltimo del sistema judicial por debajo de la jurisdiccin de paz (art. 189). Todava no se ha acordado ni ha alcanzado siquiera estado parlamentario dicha ley de coordinacin y cooperacin judicial, pero algo adelanta el ya promulgado Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial, el cual desvirta o al menos disloca el diseo constitucional sobre justicia indgena. Sienta el mismo que la jurisdiccin y la competencia nacen de la Constitucin y la ley (art. 7), lo cual, a la luz de la norma constitucional y del derecho internacional que se ha constitucionalizado, resulta sencillamente incierto en lo que respecta a la justicia indgena, pues es de ttulo y responde a derecho propio. Mas el Cdigo la trata como si fuera criatura del Estado, asimilndola adems a el arbitraje, la mediacin y otros medios alternativos de solucin de conflictos (art. 17). En este contexto del Cdigo judicial, cuando se reitera la disposicin de que la justicia indgena no est subordinada a la justicia de paz, parece estrsele situando a su mismo nivel, esto es al nivel inferior de la justicia del Estado (art. 253). Sin embargo, el mismo Cdigo repite tambin la regla de que la justicia indgena slo est sujeta al control de constitucionalidad, no a la justicia ordinaria (art. 344.e). Mas luego se capacita al Consejo de la Judicatura para la formacin de personal judicial destinado a territorios mayoritariamente indgenas, bien que aadindose justamente acto seguido que no ejercer ningn tipo de atribucin, gobierno o administracin respecto a la jurisdiccin indgena (art. 346). Por otra parte, la 2

Constitucin ecuatoriana no requiere ni de la Corte Constitucional ni del Consejo de la Judicatura, instituciones que alcanza la una y afecta la otra a la justicia indgena, que sean constitutivamente plurinacionales, esto es que se formen con participacin de las nacionalidades indgenas. Dnde queda en todo caso de momento la plurinacionalidad? Donde hemos dicho, en las nubes de la poesa, no en la escrituras del derecho ni en la gramtica de la poltica. Es el problema de que la Constitucin ecuatoriana, al contrario que la boliviana, no desarrolle la plurinacionalidad dando incluso pie a su propia desvirtuacin o dislocacin si no se atienden sus principios, unos principios constitucionales que integran principios internacionales. De todas maneras, las leyes de desarrollo estn emprendiendo un camino, si no ajeno a la Constitucin, a sus espaldas. Para justificarlo, partindose de su mismo artculo primero, se est teorizando la primaca de la interculturalidad sobre la plurinacionalidad y, de hecho, a sus expensas. En dicho mismo artculo inicial ha podido observarse que la primera antecede efectivamente a la segunda. Implica esto prioridad? Plurinacionalidad es reconocimiento de pueblos y, con ello, de culturas en pie de igualdad. Interculturalidad es la relacin entre culturas que puede privilegiar, una vez garantizada la igualdad, una o ms de una de entre ellas para la respectiva y conveniente comunicacin, salvo en el caso de los pueblos en aislamiento voluntario cuya voluntad se compromete la Constitucin a respetar (art. 57, final). As, con referencia a las lenguas, lo asume claramente la propia norma constitucional: El castellano es el idioma oficial del Ecuador; el castellano, el kichwa y el shuar son idiomas oficiales de relacin intercultural (art. 2, pr. 2). Dado que el castellano con todas sus implicaciones es el que de hecho est en condiciones, hoy por hoy, de cumplir la funcin, acentese la interculturalidad prescindindose de la plurinacionalidad, esto es del imperativo constitucional de igualdad entre pueblos y culturas y particularmente con respecto a los pueblos y culturas indgenas, y lo que se tendr es una nueva forma de presumir el mestizaje para poder imponerlo, a costa esto nuevamente de los derechos de unos y de otras, de pueblos y culturas. Es lo que se est haciendo con el fin de justificar el desarrollo de la Constitucin en curso, el que vuelve la espalda a sus principios. De la Constitucin del Ecuador, prmese la interculturalidad a costa del imperativo de la plurinacionalidad y lo que se tendr es otra vez una modalidad del constitucionalismo mestizo que no acaba de cortar el cordn umbilical con el colonialismo. Al fin y al cabo, a estas alturas, plurinacionalizar es la forma de descolonizar y as de democratizar, no el Estado a los pueblos indgenas, sino los pueblos indgenas al Estado. Nota 1: La cita inicial procede de Alberto Acosta y Esperanza Martnez (eds.), Plurinacionalidad: Democracia en la diversidad, Quito, Abya Yala, 2009, p. 20. En el mismo libro hay captulo que acenta la interculturalidad para neutralizar la plurinacionalidad tergiversando la Constitucin: Galo Ramn Valarezo, Plurinacionalidad o interculturalidad en la Constitucin? (pp. 125-160). La plurinacionalidad es una aportacin indgena, luego ha de atenderse el planteamiento indgena: Luis Macas, Construyendo desde la historia: Resistencia del movimiento indgena en el Ecuador (pp. 81-98). Pese a la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, el enfoque correspondiente a la interculturalidad sin plurinacionalidad es lamentablemente, con uno u otro nombre y con todas sus implicaciones, el asumido por agencias y agentes de las Naciones Unidas cara al Ecuador. Por otra parte, hay un planteamiento de multinacionalidad de matriz europea, 3

inclusive la dispora, en cuyo campo de visin, voluntariamente ignorante del colonialismo aqu persistente, tampoco entran los derechos estrictos de los pueblos indgenas de Amrica Latina. La alusin final es a mi libro Geografa Jurdica de Amrica Latina: Pueblos Indgenas entre Constituciones Mestizas, Mxico, Siglo XXI, 2007, con captulo sobre el Ecuador. Alberto Acosta fue presidente de la Asamblea Constituyente en su estacin ms abierta y creativa. Rene materiales: A. Acosta, Bitcora Constituyente. Todo para la Patria, nada para nosotros!, Quito, Abya Yala, 2008. Galo Ramn Valarezo, director del Sistema de Investigaciones y Desarrollo Comunitario COMUNIDEC (Comunidad y Desarrollo en el Ecuador), es coautor de El Desarrollo Local en el Ecuador. Historia, Actores y Mtodos, Quito, Abya Yala, 2004, con el pluriculturalimo reducindose a localismo conforme a la tendencia de COMUNIDEC. Luis Macas estuvo entre los fundadores y fue presidente de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (http://www.conaie.org) y es director del Instituto Cientfico de Culturas Indgenas Amawta Runakunapak Yachay (http://icci.nativeweb.org), de materiales que tambin se compilan: Pablo Dvalos (ed.), Yuyarinakuy. Digamos lo que somos, antes de que otros nos den diciendo lo que no somos. Una minga de ideas, Quito, Abya Yala, 2001. Que siga la minga no slo de ideas. Nota 2: Doy por prcticamente aprobado el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin, otra pieza, y sta esencial, en el camino emprendido a espaldas de las previsiones constitucionales respecto a los pueblos indgenas, por la razn de que una Constitucin de democracia participativa, no slo representativa, como la ecuatoriana contiene un mecanismo perverso de ndole netamente antidemocrtica en el momento de la aprobacin final de la ley. Acordada por la Asamblea y objetada por la Presidencia de la Repblica, como sucede en el caso y en una lnea lo ltimo adems que la distancia an ms de la Constitucin, si no se alcanza una mayora parlamentaria de dos tercios de las y los asamblestas en debate nico para ratificarse en el propio texto o no hay pronunciamiento en treinta das, la ley entra en vigor con las objeciones presidenciales (art. 138). A efectos legislativos, la voluntad sin deliberacin pblica de la Presidencia prevalece sobre la voluntad con deliberacin pblica de la Asamblea. A efectos de participacin ciudadana, aunque la Constitucin slo prev que se distribuyan pblicamente extractos de los proyectos de leyes antes de la deliberacin parlamentaria (art. 137), la Asamblea mantiene un buen sitio (http://www.asambleanacional.gov.ec) con pgina para el seguimiento de los expedientes a todo lo largo del proceso legislativo. No obstante, en casos como el del Cdigo Territorial, lo que se hace es dejar en blanco los enlaces durante la fase final. Ocurre adems que la Constitucin prev un trmite de treinta das para todo proyecto calificado de urgente en materia econmica por la Presidencia de la Repblica (art. 140), de lo cual la misma abusa presentando proyectos por esta va de urgencia, que dificulta o hasta impide la deliberacin, para cualquier materia. Con todo esto se est enconando la polarizacin entre izquierda y derecha parlamentarias de forma que agosta el espacio poltico extraparlamentario, pero por igual constitucional en el Ecuador, tanto de la participacin ciudadana ms directa como de los derechos de los pueblos. Los procedimientos urgentes tambin se utilizan para hurtar el derecho indgena a la consulta y el consentimiento que, segn la Declaracin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, constituye garanta de la libre determinacin. (Originalmente publicado en http://clavero.derechosindigenas.org. Se permite la reproduccin en soporte digital, no en el impreso sin licencia del autor) 4