Anlisis de situacin

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No. 4, Febrero de 2013 28 de04 de octubre de 2011

La reforma electoral en Guatemala y el monopolio de la participacin X

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X ANLISIS
de los resultados electorales del 11 de septiembre de 2011, tendencias y escenarios para la segunda vuelta electoral el 6 de noviembre

La reforma electoral en Guatemala y el monopolio de la participacin X

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Anlisis de situacin

Por Crosby Girn

Periodista por la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) y colaborador de El Observador

Introduccin
El presente trabajo es un esfuerzo del equipo de Enfoque y tiene por objetivo analizar y reflexionar sobre qu est ocurriendo en materia electoral en el pas. Esta preocupacin inicial est relacionada con el hecho de que la Comisin Especfica de Asuntos Electorales del Congreso de la Repblica, recin emiti el dictamen favorable (001-2012) a las iniciativas de ley 4443-4535, con la cual el Congreso deber debatir, tanto las enmiendas como el momento de su aprobacin o su estancamiento. La importancia de este hecho radica en que, con ella, se inicia un nuevo proceso para reformar la Ley Electoral y de Partidos Polticos en Guatemala1. En la primera parte se har un breve recorrido por los hechos que precedieron a los Acuerdos de Paz, por la importancia que han tenido en la configuracin del sistema electoral que rige hoy da en el pas. Posteriormente se analizar lo que ocurri en la reforma de ley que se aprob en el ao 2000, tras varios aos de haber sido propuesta. Esa primera reforma tras los acuerdos de Paz sera el inicio de varias que hasta el da de hoy persisten en su perfeccionamiento. Asimismo se analizarn, en trminos muy generales, los factores que intervinieron para que cuatro aos ms tarde (en 2004) se hicieran nuevamente nuevas reformas que, siendo sealadas de insuficientes derivaron en un nuevo proceso con miras a actualizarlas, y el cual se aprob en 2006. En un tercer momento se analizar a la luz de estas reformas, lo ocurrido en el proceso electoral del ao 2011 y que llev al poder a Otto Prez Molina y Roxana Baldetti Elas, como propuesta del Partido Patriota (PP).
1 Dentro de las organizaciones e instituciones que presentaron propuestas se pueden citar: el Consorcio conformado por la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES), Universidad Rafael Landvar (URL), y la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC); la Convergencia Nacional para la Reforma Poltica (CONAREP); el Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF); el Tribunal Supremo Electoral (TSE); as como la Red Nacional de Jvenes Mayas (RENOJ), y varias organizaciones que promueven los derechos de las mujeres.

Y finalmente se presentar el panorama que hoy por hoy estar en manos del Congreso de la Repblica, en un momento en que, tanto desde la academia, desde la prensa y la observacin electoral ha estado plantendose reiteradamente: el agotamiento del modelo electoral en Guatemala. El nacimiento del Minotauro En el ensayo Elecciones y Democracia en Amrica Latina. Guatemala 1990-1991, Hctor Rosada seal que el proceso histrico de Guatemala se ha enmarcado dentro de condicionantes derivados de su pasado colonial, el que transcurri desde 1524 hasta 1821. De acuerdo con este anlisis, a partir de ah todo intento posterior en la bsqueda de la configuracin y consolidacin de un rgimen poltico nacional y autnomo estuvo determinado por la orientacin de esas condicionantes2. Luego, contina Rosada durante ms de un siglo (1821-1944), tanto liberales como conservadores, actuando como grupos oligrquicos, al amparo de la riqueza, del dogma y de la fuerza, impusieron su voluntad en materia de organizacin poltica, estigmatizando y reprimiendo a toda propuesta de ordenamiento social alternativo () Las cosas solo fueron diferentes durante una dcada (1944-1954), en la que se plante un proyecto de reforma en el modelo de convivencia social () el sistema poltico guatemalteco ha sido antidemocrtico3. Por su parte, lvaro Velzquez4, seala este perodo (1944-1954) como el de la gnesis institucionalista y normativa, y el ms pluralista en materia de partidos- de la historia guatemalteca. No obstante la institucionalizacin no se logr, si bien qued el germen de la diferenciacin ideolgica posterior. Por qu se dice que Guatemala es democrtica? Se dice que en Guatemala hay democracia porque hay elecciones? Cules son las conclusiones a las que hoy se est llegando sobre el llamado sistema electoral guatemalteco?

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2 Rosada-Granados, Hctor. Elecciones y democracia en Amrica Latina. Guatemala 1990-1991, publicado en Elecciones y Democracia en Amrica Latina 1988-1991. Una tarea inconclusa. Rodolfo Cerdas-Cruz, Juan Rial y Daniel Zovatto, editores. IIDH-CAPEL y Fundacin Ebert, Costa Rica, 1992, pginas 67-93. 3 bidem, 1992. 4 Velsquez, lvaro. Venciendo al Minotauro. Apuntes de reforma poltica y partidaria en Guatemala. Revista electrnica Albedro, 30 30 de junio de 2011.

De acuerdo con el diputado Roberto Alejos, del recin formado partido Todos: Cuando la Asamblea Nacional Constituyente de 1985 empez a trabajar, lo que haba en Guatemala era una costumbre de ver fraudes electorales, una costumbre de ver partidos polticos que nos imponan a sus candidatos. Llegamos a tener una poca en la que todos los candidatos de los partidos polticos eran militares. Entonces la Asamblea Nacional Constituyente, que cuando va a iniciar la redaccin de la Ley Electoral y de Partidos Polticos, lo hace dentro de ese contexto de fraude electoral y gobiernos no democrticos, partidos polticos que haban perdido la razn de ser, un registro electoral ciudadano con doble cdula (una cdula de identidad y otra para votar); o sea, una etapa de mucha desconfianza en cuanto a elecciones y en cuanto a esa participacin. Irrespeto total al voto, irrespeto de la voluntad del pueblo expresada en el voto. Para Alejos, los Constituyentes ...tratando de interpretar la voluntad del pueblo, el deseo de la poblacin de tener partidos polticos fuertes y variados -porque la Constitucin de 1985 prohiba partidos polticos de ciertas tendencias ideolgicas-; interpretando la voluntad de ir a elecciones libremente y que ese voto se respetara, elabor una Ley Electoral y de Partidos Polticos y una Constitucin, donde primero, cre un Tribunal Supremo Electoral, ese es el primer paso fundamental de lo que tenamos como Registro Electoral de Ciudadanos versus un Tribunal Supremo Electoral. Cre una forma de elegir a ese Tribunal desde el Congreso de la Repblica, que es la representacin de todo lo que es el sistema democrtico y le dio a ese TSE poderes e independencia para organizar elecciones libres. No obstante, hacia 1991 el diagnstico que planteaba Rosada mostraba un panorama desalentador: Deliberadamente se ha influido en la desorganizacin social y en la represin a la participacin poltica de los sectores sociales mayoritarios; el proyecto poltico dominante se ha orientado hacia intereses econmicos y polticos transnacionalizados, influyendo en el deterioro de las instituciones de intermediacin social, generando un pluripartidismo aparente, manipulando la comunicacin masiva y reprimiendo a cualquier intento de planteamiento de un proyecto alternativo. Qu ha cambiado hasta 2011 para decir que se ha avanzado? La lgica pendular en manos del Minotauro y las contradicciones que configuran el monopolio de la participacin poltica Para lograr una interpretacin integradora de los diagnsticos que se han realizado sobre el sistema electoral en Guatemala partiremos de los trabajos de Velzquez y Torres-Rivas, ya citados y del paper analtico elaborado por Luis Fernando Mack. El siguiente esquema busca graficar estos procesos:

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Grfica 1

Reformas Electorales

El Pndulo

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El Minotauro Periodo 1944-1954: gnesis institucionalista y normativa Periodo 1954-1982: partidos-crtel 1982-1985: entre la libertad y la tutela dictatorial. 1984-1992: reinstitucionalizacin truncada.

Gobiernos Jacobo rbenz/Juan Jos Arvalo Gobiernos militares/fraudes electorales/golpes de Estado

I Perodo (1985-1993) Delineacin de la lgica pendular. Primera crisis institucional Informe Guatemala Paz y Democracia: 1998 Primera reforma luego de Acuerdos de Paz: 2000 II Perodo (1993-1999) Consolidacin de la lgica pendular

Vinicio Cerezo (DCG)

1996-1999: reintento reformista fracasado

III Perodo (2000-2003). Primer intento de romper la lgica pendular Segunda Crisis institucional IV Perodo (2004-2007) Segunda reforma El primer intento de electoral: 2004 2000-2011: tutela contencin plutocrtica y triunfo V Perodo (2008-2011) del programa El segundo intento de romper Reformas de desideologizador "actualizacin": 2006 la lgica pendular Tercera crisis institucional. Dictamen favorable a VI Perodo (2012 - ??) las iniciativas de ley El segundo intento de 4443-4535 (octubre contencin. Crisis y 2012) agotamiento del modelo? 2012-2013: Reforma electoral o Constitucional?

Jorge Serrano Elas (MAS)/Ramiro de Len Carpio (sin partido) y lvaro Arz (PAN) Alfonso Portillo (FRG) scar Berger Perdomo (GANA) lvaro Colom (UNE)

Otto Prez Molina (PP) ??

Hacia el ao 2006, Edelberto Torres-Rivas haca la que l llama la pregunta inevitable: Puede salir la democracia de la boca de un can?5. Los argumentos de Torres-Rivas giran en torno a lo que hace llamar las contradicciones fatales. Dice: Aqu ya hay democracia poltica porque hubo guerra y sta desacredit a los militares, no por tanta sangre homicida provocada sino porque no la ganaron. La crisis de su cpula fue la oportunidad para volver al gobierno civil.
5 Torres-Rivas, Edelberto. Veinte aos de democracia liberal. Contradicciones fatales. Boletn Dilogo Extraordinario, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), mayo 2006. El ensayo fue publicado en 2006, y en consecuencia, el llamado periodo democrtico llevaba 20 aos, en tanto que haban pasado 10 aos desde la firma de la paz.

Finaliza: Es lo que en otra oportunidad llamamos transicin a la democracia por la va autoritaria. ste es el punto de partida del balance de veinte aos. La primera contradiccin sealada por Torres-Rivas es la que tiene que ver con el reconocimiento bsico de determinados derechos y que determinan el sujeto autnomo y libre que los neoconservadores quieren. Es decir un reconocimiento legal en el interior de una sociedad con profundas diferencias y desigualdades.

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La segunda contradiccin la expresa Torres-Rivas en estos trminos la democracia electoral guatemalteca ha vivido ms tiempo coexistiendo con el conflicto armado que con la paz. La consecuencia de esta situacin para la democracia es que ha sido una democracia plagada de violaciones a los derechos humanos, con un pluralismo escaso, derechos civiles limitados y con baja participacin electoral6. Segn el anlisis de Fernando Mack, es en el lapso 1985-1993 que se configura lo que llama la lgica pendular, la cual est definida por la generacin de un enfrentamiento bipolar entre dos fuerzas polticas que luchan por el control y la hegemona del aparato estatal, cuyo fin en ltimo caso ser el de garantizar la continuidad de un mismo proyecto poltico. Esa bipolaridad es justamente la que expresa la figura del Minotauro y que desarrolla Velzquez en su diagnstico. Esa pugna entre dos fuerzas polticas, que aunque en principio pudo ser interpretada como ciertos bros a la representacin ciudadana, pronto degener, influida por la coyuntura los partidos polticos se dieron cuenta de los negocios pblicos y entraron en competencia por los negocios del programa neoliberal (desincorporacin, privatizacin y descentralizacin), entrando en conflicto con el empresariado organizado en el Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF). Esa pugna, entonces, sign lo que Torres-Rivas caracteriza en la siguiente frase: En Guatemala no hay un sistema poltico.

6 bidem, 2006.

Es tambin parte de la tercera contradiccin que segn Torres-Rivas, caracteriza la democracia guatemalteca la extrema debilidad del Estado que condiciona el funcionamiento de la democracia. A las contradicciones ya descritas: la pugna de dos fuerzas polticas sin un proyecto poltico distinto que simulan una alternancia en el poder, se suma una cuarta contradiccin, segn el anlisis de Torres-Rivas

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el paradjico desfase habido entre una larga etapa de importante crecimiento econmico (5% promedio anual, 1960-1978) pero sin democracia, y un periodo con estancamiento virtual o crecimiento lento, pero con democracia poltica (2.4% promedio anual 1985-2005). Se retoma entonces la necesidad de discutir el futuro del sistema electoral en Guatemala. Si se obvia la segunda etapa caracterizada por Mack (que describe la pugna entre los grupos de lvaro Arz y Alfonso Portillo), hacia el ao 2000, y ya con Portillo en el poder, se da la tercera etapa en la que ocurre un intento de romper con la lgica pendular que sera garantizar la participacin de Efran Ros Montt como candidato presidencial. Es as que hacia los aos 2000 y 2001, se aprueba la primera reforma electoral desde la firma de los Acuerdos de Paz, durante el gobierno de Alfonso Portillo, pero que hay que recalcar que no es la contenida en el documento Paz y Democracia, que fue la propuesta de reforma electoral que provena de los Acuerdos de Paz elaborada desde el TSE con la participacin de los partidos polticos. El camino recorrido de las reformas en Guatemala A continuacin, un breve recordatorio de los procesos previos en que se ha reformado la Ley Electoral, especialmente a partir de 1998, cuando se present el Informe Paz y Democracia, el cual supuso una de las propuestas ms avanzadas en materia electoral. En efecto, el Acuerdo de Reformas Constitucionales que fue firmado en 1996, mand a reforzar la institucionalidad electoral y el sistema poltico del pas despus de 12 aos de vigencia de la Ley Electoral y de Partidos Polticos (LEPP). Este acuerdo seala que todo este proceso de reforzamiento, perfeccionamiento y avance del sistema poltico electoral debiera estar en manos del TSE, o dirigido por l en conjunto por los representantes de las fuerzas polticas en el Congreso de la Repblica.

Producto de eso, el TSE convoc a los partidos polticos y articul un proceso para elaborar una propuesta de reforma a la LEPP. Este proceso dur aproximadamente un ao entre 1997 y 1998- y estuvo bajo la tutela del TSE7. En aquel momento acababa de iniciar el gobierno de lvaro Arz Irigoyen y el Partido de Avanzada Nacional (PAN). El resultado de este proceso fue, como se indic, el Informe Guatemala, Paz y Democracia, que fue la propuesta de reforma a la LEPP, considerada una de las ms discutidas que ha habido en los 27 aos desde la llegada de Vinicio Cerezo a la presidencia del pas, y ha sido la ms completa porque en ella se plantearon tres cuestiones fundamentales: 1. El financiamiento de los partidos polticos: fuentes y divulgacin de fuentes, topes de campaa, etc. 2. La necesidad de un documento nico de identificacin; y,

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3. Reforzar la institucionalidad del TSE: lo que implicaba darle mayor capacidad de sancin y herramientas. Se plante en algn momento de que el TSE fuera el 4. Poder del Estado con capacidad de dirimir conflictos de tipo electoral, y potestad de tener Tribunales Electorales, as como que en su conformacin no interviniera el Congreso de la Repblica para que no reprodujera intereses partidarios. Esto implicaba que sus resoluciones no dependieran de instancias superiores como la Corte Suprema de Justicia (CSJ) como actualmente sucede. En resumen, lo que plante ese informe fue consolidar al TSE como una institucin autnoma con la capacidad de generar equilibrios de poder. La otra cuestin que se plante fue el tema de la representacin. Cmo se conjugaba esta ley o esta reforma con el tema de la representacin, es decir, cmo se conforma el Congreso de la Repblica: la cantidad de diputados, si ser sobre la base de cifras poblacionales o si ser un nmero fijo, etc8. Entonces, se supona que el Congreso ya no tena que modificar nada porque la propuesta de reforma estaba planteada y exista el consenso de que era una propuesta bastante completa. El procedimiento era entonces que luego de hecha la propuesta, el Congreso de la Repblica deba dictaminar porque los representantes de los partidos polticos ya haban participado en el proceso de su elaboracin y la avalaban. Luego de la aprobacin de la ley, el reto era ver cmo se haca compatible ese proceso con las Reformas Constitucionales que se iban a plantear en 1999 que venan planteadas desde el Acuerdo de Paz respectivo. Pero el proceso de Reformas Constitucionales no pas porque gan el No y los partidos polticos

7 El presidente del TSE en ese entonces era Flix Castillo Milla. El secretario de ese proceso de discusin fue Alejandro Balsells. 8 Actualmente, Guatemala conjuga los dos tipos de representacin en un sistema mixto que contempla lo uninominal y plurinominal, porque tiene dos tipos de listas: la lista nacional y la lista departamental. Este aspecto tiene relacin con cmo se est acercando la poblacin a sus representantes, y que busca resolver el problema que enfrentan los votantes de estar votando por listas en las que no sabe con claridad por quin est votando.

no pasaron la propuesta al Legislativo y la detuvieron. El mismo Presidente de la Repblica, lvaro Arz, aunque pblicamente promovi la Consulta Popular de 1999, en privado hizo un trabajo de bloqueo poltico a las Reformas Constitucionales. Por qu se detuvo una propuesta que era considerada positiva? De acuerdo con investigaciones del Instituto Centroamericano de Estudios Polticos (INCEP) y la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC): El Informe final de la CRE fue presentado pblicamente en abril de 1998, pero entregado por el TSE al Congreso hasta junio del mismo ao. Aun as, esta propuesta tropez en el pleno del Congreso de la Repblica debido a 26 disensos por parte de quienes al seno de la CRE haban sido sus firmantes. Es decir, los partidos y an el TSE, que en abril de 1998 se haban comprometido a echar a andar esta reforma como parte de los Acuerdos de Paz, terminaron por desdecirse en 19999. Al parecer, el comportamiento de los partidos polticos haba sido determinado por el advenimiento de la prxima jornada electoral. El ms interesado fue el Partido de Avanzada Nacional (PAN), que estando en el poder y teniendo mayora en el Congreso, se opuso a la fijacin de un techo al financiamiento electoral y al uso del transporte gratuito o al adelantamiento de la fecha electoral. Segn la citada investigacin De esa cuenta, los partidos con representacin en la Comisin Especfica de Reforma Electoral del Congreso de la Repblica (CEREC) intentaron impulsar una reforma no integral, tomando alrededor de 25 artculos de la propuesta del TSE para que con estos cambios se realizaran las elecciones de noviembre de 1999, pero finalmente ya no se pusieron de acuerdo y las reformas fracasaron. Posteriormente ocurren las elecciones generales de 1999 y Alfonso Portillo y Francisco Reyes Lpez acceden a la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica por el Frente Republicano Guatemalteco (FRG). Ya al frente del gobierno, el FRG convoca nuevamente a un proceso para la discusin de la reforma electoral y de nuevo los diferentes sectores discuten una nueva propuesta de reforma electoral. De all pas un ao ms o menos en el que varios grupos discuten cul debera ser una nueva propuesta de reforma electoral. Hacia febrero de 2000, nuevamente se retoma el proceso, esta vez bajo el liderazgo de Rudio Lecsan Mrida, del entonces oficialista FRG, y que en ese entonces presida la CEREC. Lecsan hizo la convocatoria a las organizaciones de sociedad civil para que trasladaran sus propuestas. La CEREC las canaliza, pero pasa un ao, y al final de 2000, los diputados toman ese paquete de propuestas y consensuan una nueva propuesta de reforma electoral parchada.
9 Instituto Centroamericano de Estudios Polticos (INCEP) e Instituto de Investigaciones Polticas y Sociales (IIPS) de la Escuela de Ciencia Poltica de la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC). Elementos del proceso de reforma electoral en Guatemala y Centroamrica. Investigacin para la Incidencia No. 3, octubre de 2001, 149 pginas.

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desde febrero de 2000 hasta septiembre del mismo ao, las organizaciones sociales entregaron un total de 16 propuestas de reforma, 15 de las cuales provenan de personas individuales o colectivas de la sociedad civil. La otra era del TSE. La amplitud de la convocatoria busc que otras expresiones de la sociedad plantearan propuestas, pero no ocurri as. Sin embargo, se evidenci la participacin de sectores y personas que se manifestaron a travs de colectivos sociales o de la CEREC misma, que contaron con financiamiento, fundamentalmente, externo10.

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Las razones por las cuales no se concretaron las reformas especficas a la LEPP en ese entonces fueron varias. Pero la que ms sobresale tiene relacin con el papel asumido por los partidos polticos mismos: demostraron falta de voluntad poltica hacia una reforma integral y se dedicaron a defender intereses particulares como organizaciones. Adems, fue evidente la persistencia en la negativa a aceptar mecanismos de fiscalizacin de los recursos que reciben, tanto de donaciones como la deuda poltica; tambin se evidenci la resistencia a introducir nuevas formas de participacin poltica hacia lo interno de las estructuras partidarias, de organizaciones locales como los comits cvicos y de mujeres, entre otros. Tampoco se tom en cuenta el proceso de cartografa electoral para la instalacin de mesas en comunidades muy apartadas, as como no dar va libre al proceso de institucionalizacin del documento nico de identidad. Asimismo, qued pendiente lo referente a la depuracin, actualizacin y modernizacin del padrn electoral, deficiencia que constituye un distorsionador de la participacin poltica electoral. El proceso de reformas electorales de 2004 y 2006 Posteriormente, en el 2004, ya con las bridas del gobierno, scar Berger Perdomo y la Gran Alianza Nacional (GANA), se vuelve sobre el tema electoral. La legislatura 2004-2008 inici con la suscripcin del Convenio Poltico de Gobernabilidad, el cual fue signado por los partidos integrantes de la GANA
10 La Organizacin de Estados Americanos (OEA) desarroll en Guatemala un programa que se llam Asistencia Tcnica Electoral que dirigi Judith Lobos, de origen chileno. Este programa tuvo un asesor principal que fue el abogado Alejandro Balsells, quien fungi anteriormente como Secretario de la Comisin de Reforma Electoral. El mbito de ese programa era apoyar el reforzamiento de la institucionalidad del TSE en trminos de documento nico de identidad, de la logstica de elecciones, el padrn electoral, siendo el mayor logro la descentralizacin del voto que se empez a implementar para las elecciones generales de 2003, con el aumento de Juntas Receptoras de Votos (JRV). Antes del ao 2003, las JRV llegaban a un total de 2,900 y slo funcionaban para un proceso electoral en centros de las zonas urbanas de las cabeceras municipales, y se aumentaron a ms de 5 mil implementndolas en zonas rurales y en sitios alejados. Esto se hizo mediante el proceso de construccin de una cartografa electoral. El otro programa que implement la OEA se llam Valores Cvicos y Democrticos, el cual fue dirigido por Eduardo Nez, de origen costarricense, quien hoy es el Director del National Democratic Institute (NDI), con sede en Guatemala. Este programa pretenda fortalecer a los partidos polticos. En el contexto de la fundacin de ese programa es que surgi el Instituto de Gerencia Poltica (INGEP) de la URL, y cuyo es el socilogo Fernando Valdez, y en alianza con el programa de la OEA inici desarrollando temas de erencia poltica, formacin poltica, liderazgo, etc. Otros programas que surgieron a principios del actual siglo dirigidos a apoyar el fortalecimiento del sistema de partidos polticos fue el impulsado por el Instituto Holands para la Democracia Multipartidaria (NIMD, por sus siglas en ingls), quien tuvo como principal asesor a Gustavo Porras, hoy Coordinador del Consejo Econmico y Social (CES) y asesor del gobierno de Otto Prez Molina. Otro programa fue el implementado por el Programa de Naciones Unidas (PNUD) con sede en Guatemala, y el cual se denomin Dilogo Multipartidario. Fue dirigido en un principio por Elena Dez Pinto, y despus, en el ao 2008 por Miguel ngel Balcrcel, quien hoy es el Comisionado Presidencial del Dilogo Permanente.

integrada por el Partido Patriota (PP); el Movimiento Reformador (MR); y Solidaridad Nacional PSN-; y los partidos Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y el Partido de Avanzada Nacional (PAN). En la Memoria General de la XX Sesin Anual del Seminario Permanente sobre el Rol de los Partidos Polticos, la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES) seala que la reforma aprobada en ese ao por el Congreso de la Repblica mediante el Decreto 10-04

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Aunque de manera incompleta, contradictoria y a veces confusa, fue aprobada seis aos despus de haber recibido la primera propuesta integral. Diversos analistas e investigadores sugieren que esas reformas solo significaron un nuevo parcheo de la LEPP. Aunque nuevamente no fue una reforma integral de la LEPP, a stas eufemsticamente se les llam las reformas de segunda generacin porque se dieron despus de un periodo de aproximadamente 18 aos en que la LEPP diseada en 1984 haba regido el sistema poltico y, por consiguiente, necesitaba reformarse, avanzar ms. Desde 1997 hasta el da de hoy, uno de los principales puntos que est en el fondo del proceso de reforma electoral y que es una causante de lo ocurrido en el proceso electoral 2011, es la dbil institucionalidad del TSE. Ese es un punto importante que va desde cmo es electo, quines lo integran, hasta cul es su jurisdiccin. La debilidad general del TSE est relacionada con el hecho de que no tiene tribunales especializados que atiendan problemas derivados del proceso electoral, es decir, tribunales electorales. De esta cuenta todos los problemas electorales vienen a estar bajo la jurisdiccin del sistema de justicia normal que los aborda sin especificidad. El TSE no tiene jerarqua para enfrentar este problema y eso se traduce en que hay poca capacidad de sancin. El otro problema es la ausencia de un documento nico de identidad confiable. Ya existe el proceso de otorgar a la poblacin mayor de 18 aos, el Documento Personal de Identidad (DPI) pero an hay muchas dudas sobre su efectividad para generar un padrn confiable. El otro tema es quin financia los partidos polticos, de dnde viene el dinero y los topes de gastos en campaa electoral permitidos. Los partidos polticos son empresas electorales donde se llegan a hacer negocios, llegar a los cargos pblicos para hacer negocios y los partidos siguen siendo caudillistas sin soporte

poltico tcnico o poltico que les permita hacer propuestas. El partido siempre gira en torno al caudillo. La poca inclusin de jvenes y mujeres es un problema que persiste. De modo que el proceso de transicin democrtica no ocurri como deca la teora. La teora deca que reforzando las instituciones tendramos una democracia ms inclusiva. Nuestra democracia liberal no es una democracia exitosa porque la base de todos los conflictos no se han resuelto. El problema fundamental de este modelo es que se abri una brecha, una nueva etapa poltica, pero sin haber resuelto las causas estructurales del conflicto, y la negociacin no resolvi eso. Los Acuerdos de Paz tuvieron poca aplicabilidad y cumplimiento, no por malos o buenos sino porque no se convirtieron en una agenda de un proceso poltico para el cambio. De haber ocurrido de otra manera, en 1999 hubiera triunfado el S respecto a las Reformas Constitucionales, pero a ello se opusieron los poderes tradicionales, desde lvaro Arz que en ese momento era el Presidente de la Repblica. Es por eso que las propuestas de Reformas Constitucionales no han tenido xito. Y esto ha ocurrido porque son propuestas elaboradas para resolver en el momento, nuevos reacomodos dentro del Bloque en el Poder pero no para resolver los problemas de base en el sistema poltico. Ese es su problema fundamental, que son propuestas de tipo elitista donde la mayora de la poblacin no participa. Y no cabe duda de que la propuesta de reforma electoral que se est desarrollando en este momento tenga ese carcter. Sin embargo, segn ASIES11 En el 2004 y 2006 el Congreso de la Repblica aprob un conjunto de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Polticos (LEPP) con el fin de mejorar y desarrollar el sistema poltico electoral. Las principales reformas introducidas fueron cambios en la organizacin; el aumento del nmero de afiliados; el incremento de la deuda poltica; cambios en el calendario electoral; la descentralizacin de las juntas receptoras de votos; el control y fiscalizacin del financiamiento de los partidos polticos y sus campaas, entre otras. Sin embargo, las mismas se quedaron muy cortas o no han sido aplicadas a cabalidad por lo que el sistema de partidos polticos se encuentra an muy lejos de su institucionalizacin y funcionamiento eficiente. Esas reformas se pondran a prueba en los procesos electorales de 2007 y de 2011. Hasta qu punto modificaron las reglas del juego? Hasta qu punto se puede hablar de avances en cuanto a la transparencia del financiamiento de los partidos polticos? Existe claridad, actualmente, en lo que significa una campaa electoral? Hasta qu punto se puede hablar de una autonoma real del TSE? Es el DPI una garanta en cuanto a la depuracin del padrn electoral? Se est realmente rompiendo el monopolio de la participacin poltica en Guatemala?

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11 ASIES. Memoria General XXIV. Sesin Anual 2008, pgina 21.

El alcance de las reformas electorales y el proceso electoral 2011 Lo que ha caracterizado al pas en materia electoral desde el ao 2000 es, en palabras de lvaro Velzquez una tutela plutocrtica y triunfo del programa desideologizador, en el que los partidos polticos en general renunciaron a ser canalizadores de intereses ciudadanos y se volcaron a ser partidos atrapa-todo.

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Por su parte, Mack insiste en la lgica pendular y aade una pregunta: Hay crisis y agotamiento del modelo? Ese agotamiento del modelo tambin fue sealado por Mirador Electoral en el ao 2011: Despus de 25 aos de democracia electoral, la ciudadana en general tiene la sensacin de que sus principales demandas y preocupaciones no han sido escuchadas por los partidos polticos, lo cual configura un generalizado desencanto que tarde o temprano puede generar problemas de gobernabilidad que fcilmente pueden poner al lmite la capacidad del sistema de procesar los conflictos. Por todo lo anteriormente descrito, MIRADOR ELECTORAL piensa que el pacto poltico que dio vida a la Constitucin de 1985 y a las leyes electorales que estn vigentes hoy en da, ya no representa ni la correlacin de fuerzas, ni el sentir y pensar de la mayora en Guatemala, por lo que es necesario un nuevo pacto poltico que permita afrontar con mayor capacidad las controversias y problemas que, seguro, vendrn en el futuro. En entrevista con Enfoque, Alejandro Balsells, hoy Presidente del Centro para la Defensa de la Constitucin (CEDECON), afirma que el proceso electoral de 2011 fue malo. Definitivamente hay muchas dudas sobre funcionarios electos, sobre todo a nivel municipal. Vimos a un TSE totalmente desarticulado; vimos un despilfarro de recursos; vimos que no se le entr al tema del padrn electoral; vimos que no hubo una fiscalizacin al financiamiento de partidos polticos; vimos que no hubo un acceso equitativo y conforme a la ley en medios de comunicacin; vimos que se gast ms del techo permitido para la campaa y no hay sanciones. Vimos que el TSE se la pas quejndose a pesar de que es la autoridad; vimos que los partidos simple y sencillamente no respetan la norma y no tienen ninguna sancin; vimos que los ciudadanos podan votar donde se les diera la gana. El investigador de la Universidad Miami, Omar Snchez12, seala que en

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12 Snchez, Omar. Guatemalas party universe: A case study in underinstitutionalization, en Latin American Politics and Society, 2008, pginas 123-151. La traduccin es nuestra.

Guatemala est ocurriendo un proceso de desinstitucionalizacin de los partidos polticos. La calidad de la representacin es mucho menor en democracias con partidos polticos con un bajo nivel de institucionalizacin. La representacin poltica en estos contextos depende de formas de representacin individualistas y no de vnculos programticos o ideolgicos. El personalismo no ideolgico, algo que resulta comn en los pases donde los partidos polticos tienen races dbiles o inexistentes, es una forma de representacin altamente deficiente. De hecho, se ha argumentado que la Magistrados del TSE representacin carece Foto: Internet de sentido cuando no existen vnculos programticos o ideolgicos entre representantes y votantes. Estos vnculos dependen de los vnculos personales entre grupos e individuos y tienden a favorecer a las lites, ya que stas tienen mejores vnculos polticos y mecanismos de influencia que los pobres. Los polticos que dirigen vehculos electorales o partidos taxi buscan que los votantes los apoyen por su carisma o por los vnculos clientelares que establecen con ellos y no como resultado de una representacin genuina13. Para Alejandro Balsells, son los partidos polticos los que no se dejan institucionalizar. No s qu es lo que estn haciendo para decir que hay una mayor democratizacin () pero lo que veo yo es que () los partidos polticos se van a ver fortalecidos cuando dejen de tener el monopolio de la participacin y puedan existir candidaturas independientes. Yo eso es lo que dira, somos el pas con ms partidos polticos en cuestin de dos dcadas. Segn datos de ASIES, 92 partidos desde la Constituyente para ac. Eso es un exceso, eso quiere decir que la volatilidad de los partidos polticos es demasiado grande. Para la analista, Ana Luca Blas, de ASIES: En el proceso electoral 2011, la participacin de candidatos que no
13 Ibdem, op. cit., 2008.

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Anlisis de situacin

cumplan los requisitos legales para serlo, gener un proceso de judicializacin de la poltica, adems de un clima de incertidumbre, pues hasta 20 das antes de los comicios se desconoca el listado oficial de candidaturas () El fenmeno elev el grado de conflictividad electoral y requiri un intenso trabajo de aplicacin de fallos electorales por parte del pleno de magistrados del TSE; tal situacin vulner la implementacin del proceso porque debieron compartir las capacidades del pleno entre funciones jurisdiccionales y administrativas.

Anlisis de situacin

Tambin afirma que los elevados costos de la campaa proselitista arranc antes de tiempo sin que el TSE pudiera frenarla contrastaron con los escasos contenidos programticos de la misma, lo cual es reflejo de la escasa definicin ideolgica de la mayora de partidos guatemaltecos. De acuerdo con Edmundo Urrutia, de la FLACSO, existe una serie de problemas en el proceso electoral. Se ha visto que desde 1985 en el proceso electoral del distrito central hay un monopolio, de una Junta Electoral dirigida por los empresarios, empresarios de peso, del gran capital, son los que controlan el proceso electoral en el distrito central del departamento de Guatemala. Se dice que eso ocurre de esa manera porque el grupo que est a cargo tiene experiencia, pero experiencia todos tenemos y podemos aprender. No hay pluralismo en la conformacin de las Juntas Electorales del pas en general. No hay un proceso transparente, plural, abierto de conformacin de las Juntas Electorales. La investigadora de ASIES, Carmen Ortiz, enfatiza que en general los procesos de reforma electoral en buena medida son cambios aparentes. Por eso es que yo creo que el papel de la sociedad civil, ms all de la presentacin de propuestas debera de ser el anlisis lgico y racional de hasta dnde las modificaciones van a tener un impacto. Por eso a veces parece como fantasa lo que nos presentan. Cuando uno se pone a analizar el fondo de las cosas y a analizar la verdadera efectividad de las cosas, es muy limitada. En cuanto al tema de la institucionalizacin de los partidos polticos, Ortiz seala que las ltimas reformas que se realizaron en cuanto al financiamiento y en donde ya se introdujeron los techos mximos para la campaa electoral, donde se haban prohibido el financiamiento privado pero de organizaciones internacionales, hubo algunos avances en cuanto a la regulacin del financiamiento y regulacin al financiamiento de campaa y el hecho de que se

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Carmen Ortz Foto: internet.

haya acortado el periodo para realizar campaa electoral. Esos aspectos de la reforma pasada, creo que fueron positivos. Tambin dijo que hay muchas personas que se han alejado de la poltica porque se sienten instrumentalizados, sienten que van a tener una participacin no real, fantasiosa, dentro de los partidos polticos porque las posibilidades de hacer carrera son bajsimas, si no nulas. Esto lastimosamente no se ve. Agreg que la gran debilidad que hubo fue que quedaron contemplados en la LEPP y el TSE intent desarrollar un reglamento ad hoc a esas reformas que le permitiera implementarlas, pero no cont con el apoyo necesario para llevarlas a cabo finalmente. Es decir, el TSE no tena la suficiente capacidad para monitorear el control al financiamiento privado de los partidos polticos y en su momento no pudo establecer las coordinaciones necesarias tampoco ni contaba con un despliegue territorial o el suficiente personal para hacer cumplir la ley. Al analizar el tema de las sanciones, Ortiz dijo que las sanciones que pudo imponer y las multas del TSE no permitieron que la ley se cumpliera con seriedad. Las sanciones por empezar la campaa electoral antes de tiempo era de US$100 o US$125; entonces lgicamente para cualquier partido poltico, a la hora de evaluar el costo-beneficio, prefiere pagar una multa de US$125 y por el otro lado asegurarse que va a tener ms impacto en el votante, que va a gar tiempo para el proceso de eleccin.

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Partidos polticos como empresas electorales que juegan a la ruleta rusa. Foto: internet.

Parte de las debilidades del TSE tambin se evidenciaron en 2011 cuando los problemas tuvieron que dirimirse en los tribunales de justicia14. Para Ortiz lo que ha pasado con el TSE, si lo analizamos viendo los diferentes informes de cultura democrtica, desde la apertura de 1985, haba gozado de muchsima credibilidad y respaldo. Lastimosamente esa credibilidad se fue perdiendo con el tiempo y qued la impresin de que ya no tuvimos un TSE del todo imparcial sino que haba ciertos intereses partidistas que se imponan en los diferentes procesos que ellos tenan la responsabilidad de llevar a cabo () esa falta de credibilidad afecta en el sentido de que el TSE para poder legitimar ms el poder de sus acciones y sus decisiones, tenga que acudir a otras instancias que le refuercen () con el actual TSE vimos mucho eso en 2011 () Esto no suceda antes pues exista un nivel de confianza en la autoridad electoral de que regularmente era el TSE el que resolva todo lo relacionado en materia electoral. Por su parte, Roberto Alejos, diputado y principal figura del recin creado partido Todos, seala que para que el TSE de verdad sea supremo, para que de verdad sea tribunal, y que los problemas en esa materia no tengan que ser atendidos por la Corte Suprema de Justicia y que las decisiones del TSE sean definitivas () debe tener la capacidad de detener una candidatura por razones legales. El TSE debe tener mayor poder coercitivo, cancelar candidaturas, cancelar partidos polticos. El TSE debe ser fiscalizador, auditor del origen de los fondos de los partidos polticos. Y los trminos y los plazos deben ser ms cortos para resolver pronto. Velzquez dijo a Enfoque que... lo ocurrido en las elecciones de 2011 mostr que el financiamiento privado ya pervirti por completo la dinmica electoral y poltica y, por tanto, vaca de contenido la democracia y que las mayoras sociales no son mayoras polticas por el sistema privatizado que tenemos () las campaas estn en manos de los ricos y los partidos en manos de sus dueos. Entonces la nica competencia que hay es la competencia del dinero y la gran lucha, aunque suene paradjica es, devolver a los partidos a constituirse en instituciones de derecho pblico, que es lo que dice el primer artculo de la Ley Electoral. Hoy en da se comportan como instituciones de derecho privado porque pertenecen a sus dueos, quienes los usan como pequeas empresas, empresas familiares15.

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Anlisis de situacin

14 El Observador, a travs del boletn electrnico ENFOQUE, Anlisis de Situacin, analiz e interpret varios de estos aspectos a lo largo del proceso electoral 2001 y las problemticas que se suscitaron. 15 Esta problemtica y los efectos en el proceso electoral 2001 fue analizado por El Observador en: Giron, Crosby, Sols, Fernando, y, Reina, Carmen. Anlisis de los resultados electorales del 11 de septiembre de 2011, tendencias y escenarios para la segunda vuelta electoral del 6 de noviembre. Boletn electrnico ENFOQUE, Anlisis de Situacin, ao 1, No. 4, 4 de noviembre de 2011.

Alejos enfatiza en un aspecto muy pronunciado hoy en los partidos polticos y en el sistema poltico guatemalteco actual: la volatilidad ...aunque parezca broma, nosotros en nuestras presentaciones decimos que los partidos tienen las mismas caractersticas de los seres vivos: nacen, crecen, se reproducen y mueren. Un partido nace alrededor de la figura de una persona, para llevar a esta persona a una candidatura presidencial, conforme avanza la campaa electoral, la persona llega a ocupar el puesto, el partido crece, pero una vez en el poder, se divide y hace que muchas personas abandonen el partido y vayan a formar un nuevo partido. Nosotros somos un ejemplo de eso, y eso se llama reproduccin, y esa reproduccin, el que cada quien vaya a formar su propio partido, es lo que los lleva a la muerte () los partidos polticos no son verdaderos y fuertes porque precisamente, no son democrticos y no son participativos. Los partidos polticos no abren sus puertas y ese es otro tema que tenemos que arreglar en la ley, entre otros, como que los candidatos de un municipio no se postulen por otro municipio, ese tipo de cosas. Y entonces eso sigue siendo una deuda, partidos polticos con ideologa, de largo plazo, con formacin y capacitacin de cuadros medios para que sean de larga duracin. Los partidos tienen que aprender a ganar y a perder, a jugar su rol cuando estn y cuando no estn en el gobierno. El panorama para la reforma electoral en el pas Hasta qu punto ha cambiado la percepcin negativa para la reforma electoral en el pas, es cuestin de opiniones.| Segn Mack ...La reforma electoral no cuenta con el mejor escenario. La complejidad de las reglas electorales, la falta de una amplia alianza interinstitucional, las pugnas entre los diversos actores por promocionar su propia frmula, generan no pocas oportunidades para que los partidos polticos aprovechen la falta de consenso como una estrategia para pasar una reforma que no atente contra sus propios intereses. Desde el ao 2011, el conjunto de colectivos acadmicos y polticos se reuni en el seno de la instancia denominada Comisin Nacional de Reforma Poltica (CONAREP)16 para discutir y analizar una propuesta integral de reforma a la LEPP, la cual entr al flujo legislativo a finales de 2012, junto con otras propuestas que ese orden, otros colectivos tambin presentaron.

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Anlisis de situacin

16 La Convergencia Nacional para la Reforma Poltica (CONAREP) surgi del proceso de observacin electoral nacional del proceso electoral 2001, en el seno de la iniciativa Mirador Electoral y de la observacin electoral del PNUD. De hecho, fueron los consultores del PNUD quienes propusieron tanto a la FLACSO como al INCEP que, como resultado de la observacin electoral elaboraran una propuesta. Ambas instituciones convocaron a todas las instancias que estuvieron en la observacin electoral. A partir de marzo de 2012 se incorpor el Consejo de Instituciones de Desarrollo (COINDE), INCIDENCIA DEMOCRTICA, el Programa para la Paz (PROPAZ) de la URL, y hasta la fecha son aproximadamente 14 organizaciones.

Segn Edmundo Urrutia , de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Guatemala e integrante de la CONAREP: Hay varias propuestas de reforma, no una sola () Al final han quedado unas 15 propuestas de reforma. Cuando la Comisin del Congreso abri el proceso de presentacin de propuestas, hubo cuatro foros en los que participamos y presentamos nuestras propuestas y hace aproximadamente un mes (octubre o noviembre 2012), cuando se dio a conocer el primer borrador de la Comisin Especfica de Asuntos Electorales del Congreso, nosotros tomamos una posicin con respecto a ella: haba avances y un esfuerzo por recoger lo que la sociedad civil estaba planteando y le dimos un acabado a la propuesta. Sin embargo, el acadmico inform que los diputados del partido Libertad Democrtica Renovada (LIDER) no haban suscrito esa propuesta, no firmaron el dictamen y que tampoco lo haba firmado el PP ni tampoco otras organizaciones, o sea que est firmado por un nmero de miembros de la Comisin pero no por todos. Para Urrutia, existe en el Congreso bastante escepticismo que esta propuesta que supuestamente ya entr al flujo legislativo, vaya a ser debatida en el pleno en el corto plazo. Nosotros no dejaremos de insistir en que se haga y de hecho vamos a organizar un foro prximamente el en cual vamos a interpelar a las bancadas a que tomen una posicin con respecto a la propuesta de reforma que sale directamente de la Comisin de Asuntos Especficos del Congreso. Necesitamos una posicin clara y firme de los partidos polticos.

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Anlisis de situacin

I. Contenidos de la propuesta de reforma electoral de la Comisin Especfica de Asuntos Electorales del Congreso de la Repblica
Hacia octubre de 2012 se anunci que la Comisin Especfica de Asuntos Electorales del Congreso de la Repblica emiti el dictamen favorable No. 001-2012 a las iniciativas de Ley 4443-4535. El dictamen en cuestin dice que con los insumos que surgieron de las actividades realizadas en esos pasos previos, se ha trabajado una propuesta de Ley que recoge las mejores propuestas que pretenden lograr una mejora sustancial en el funcionamiento del sistema poltico guatemalteco, para lo cual se proponen los siguientes cambios: Partidos Polticos Se incrementa la presencia territorial de los partidos polticos. Se estipula que tengan organizacin en al menos dos terceras partes de los departamentos del pas y en ms de la mitad de los municipios de esos departamentos.

 Se aumenta el requisito mnimo de afiliados del 0.30% al 0.50% del padrn electoral. Se crean mecanismos para evitar cacicazgos con el objetivo de institucionalizar los partidos polticos y crear posibilidades de competencia interna. Esto por medio de la representacin proporcional en las listas de candidaturas para rganos permanentes de los partidos. Los Secretarios Generales de los partidos polticos slo pueden reelegirse en dos ocasiones consecutivas. Se norma y define el proselitismo en tiempo no electoral. Aumenta la deuda poltica de US$ 2 por voto que actualmente est estipulado, a US$ 5 por voto. La formula de distribucin quedara as: La mitad a la sede nacional del partido poltico y la otra a las sedes departamentales y municipales, quienes se lo dividirn (30-70).Las tres instancias tienen el mandato de usar el 30% (nacionales) y 1/3 del total (departamentales y municipales) para formacin y capacitacin de afiliados. Se prohben las contribuciones annimas y todas las donaciones privadas deben ser por medio de boleta bancaria en cuentas a nombre del partido poltico cuando sea en dinero, o por medio de factura cuando sea en especie. Se estipulan obligaciones de transparencia y rendicin de cuentas para el manejo financiero Tribunal Supremo Electoral Se fortalecen los controles y se instituye la cooperacin interinstitucional

Anlisis de situacin

para fiscalizar el financiamiento de partidos. Se mandata a la Superintendencia de Bancos (SIB), la ??? (IVE), la Contralora General de Cuentas (CGC) y la Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT), entre otras, a brindar la asistencia que el TSE solicite para fiscalizar el origen de los fondos privados y el uso de los recursos financieros de los partidos. Se incrementan las multas que puede imponer el TSE y se establece que ste puede descontarlas directamente del financiamiento pblico. Se crea la Direccin General del TSE como mxima autoridad de conduccin tcnica y administrativa del Tribunal y enlace entre el Pleno de Magistrados y las dems direcciones. El Pleno de Magistrados se encargar de la funcin jurdica y jurisdiccional del TSE. Se establece en ley la Direccin Electoral como el ente tcnico y logstico de los procesos electorales y de consulta popular. El TSE deber crear en el transcurso de seis meses las Unidades de Control y Fiscalizacin de las Finanzas de los Partidos Polticos, y la de Medios de Comunicacin y Estudios de Opinin Se establece que el TSE sea el nico que comprar y asignar espacios y tiempos en medios de comunicacin para los partidos polticos. El TSE ser el que revise los amparos en primera instancia contra las Direcciones y rganos electorales, siendo la Corte de

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Constitucionalidad instancia.

(CC)

es

la

ltima

Parlamento (PARLACEN)

Centroamericano

Anlisis de situacin

Se reforma la Ley de Amparo, Exhibicin Personal y Constitucionalidad para darle al TSE la potestad de conocer en primera instancia los amparos contra el Registro de Ciudadanos y los partidos polticos; y que la CC conozca en nica instancia los amparos en materia electoral. Proceso Electoral Se instituye el voto en el extranjero y le da la potestad al TSE para que determine su entrada en vigencia y los mecanismos de su implementacin. En poca electoral, el TSE adquirir espacios y tiempo en medios y lo distribuir equitativamente entre los partidos polticos. stos sern los nicos que podrn utilizar los partidos pues les queda prohibido contratar tiempo o espacios adicionales as como recibir donaciones que los incremente. Respecto del cronograma electoral, se provee al TSE con mayor tiempo para la gestin electoral y se reduce el tiempo de campaa electoral a 90 das. Congreso de la Repblica y

Se norma el llenado de vacantes en puestos en caso del PARLACEN. Se establece nmero fijo de diputados: 32 del listado nacional y 128 para los distritos. Cada distrito debe contar como mnimo con dos representantes. Se establece que con cada censo de poblacin, el TSE revisar el nmero de diputaciones correspondientes a cada distrito, siempre observando que el total de diputados no puede incrementar. Se establece que las listas de postulacin deben tener la misma proporcin numrica y en forma intercalada de mujeres y hombres. En los distritos y circunscripciones cuya composicin tnica sea mayoritariamente indgena, xinca o garfuna, no menos de un 50% de sus candidatos debern ser personas de estas etnias. Consultas Populares Norma el procedimiento para convocar y participar en las consultas populares; establece que la ciudadana puede solicitar que se realice consulta y se ponen pisos de participacin para considerar vinculantes dichos procesos.

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Por el momento, el grupo preponderante en la Comisin Especfica de Reforma Electoral en el Congreso de la Repblica es el partido Todos, y por eso la figura de Roberto Alejos aparece mucho en este proceso, pues ha abanderado esta reforma y eso ha creado algunas dificultades desde el punto de vista de otras organizaciones como LIDER, que ven que no han sido incluidos porque Alejos la ha capitalizado, en tanto que estaran dispuestos a incorporarse para que no sea una propuesta con apellido poltico. Otra de las preocupaciones que plantea Urrutia es el rol de ciertos actores pero principalmente, el del CACIF, a quien se seala de tener una influencia muy fuerte en el Congreso de la Repblica18.
18 Segn el medio digital Plaza Pblica, el CACIF y su influencia en el Congreso es considerable. ica.com.gt/content/el-cacif-en-el-congreso.

De acuerdo con Urrutia, citando al investigador Omar Snchez el CACIF es la organizacin poltica de los empresarios; no usan un partido porque ya tienen al CACIF. El CACIF tiene una caracterstica: que no existe en muchos pases una organizacin parecida al CACIF, que de hecho est prohibido en muchos lugares que exista una sper cpula de las cmaras empresariales. Tambin seala que el tema del financiamiento a la campaa poltica es una gran preocupacin, lo que obliga a plantearse el revertir o invertir la proporcin entre financiamiento privado y financiamiento pblico. Por citar un ejemplo, en Costa Rica el financiamiento pblico andar por el 75 u 80 por ciento y el resto es privado. Aqu en Guatemala el 96 97 por ciento es privado y el resto pblico. La desproporcin es demasiado grande y eso ha llevado a quienes se convierten en los financistas de los partidos, sean quienes gobiernan o quienes disfrutan de una serie de privilegios o disfrutan de una influencia muy grande en el ejercicio de gobierno. Carmen Ortiz considera que en el tema del financiamiento, en la propuesta actual hay elementos positivos que podran no tener grandes efectos. en una primera instancia, a primera vista, uno podra valorar positivo el hecho de que en los controles del financiamiento ahora se establezca que los partidos tengan que abrir una cuenta bancaria a nombre del partido y que cualquier financiamiento privado tiene que canalizarse a travs de esta cuenta, es decir, a nombre del partido poltico. Eso est muy bien y queda prohibido financiar a personas particulares. Pero quedan, por ejemplo, las llamadas donaciones en especie, las cuales deberan ir acompaadas de la presentacin de facturas. A respecto, Ortiz seala Eso es para la comisin, dos temas importantes. Y uno podra analizarlo a simple vista como avance pero si esto no es complementado con las leyes anticorrupcin, no va a tener ningn efecto. Si no est aprobada la Ley del Secreto Bancario no va a existir ninguna posibilidad de poder fiscalizar las cuentas de los partidos polticos, que escudados en esa ley no van a transparentar sus cuentas. En cuanto a aspectos positivos contemplados en el dictamen, Ortiz seala que una de las prioridades era fortalecer al TSE. Desde esa perspectiva dira que en esta ocasin se lograron varias cuestiones importantes: haber quitado las funciones administrativas a la presidenta del TSE y haber creado una direccin especfica para todo lo que va a ser la logstica y la administracin de las elecciones () el aumento del presupuesto del TSE que pas del 0.5 por ciento al 1 por ciento, es positivo, pero habra que analizar si tcnicamente eso es

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Anlisis de situacin

suficiente para que el TSE tenga mayor capacidad de fiscalizacin y control, ya que ese ha sido siempre el problema. Puede ser que an con haber duplicado su presupuesto todava siga siendo insuficiente. Un aspecto positivo que se consider en la propuesta que hoy tiene un dictamen favorable gira en torno a que la legislacin anterior permita que se le entregara el presupuesto al TSE para desarrollar los procesos electorales, el mismo ao de la eleccin, con lo cual tena que correr mucho y trabajar bajo presin para poder organizar el proceso electoral. En esta ocasin qued establecido que se le entregar el presupuesto al TSE un ao antes del proceso electoral, con lo que ya tiene un mejor margen de accin. No obstante, todo esto no est aprobado; es lo que est contemplado en el nuevo dictamen y justamente se basa en la experiencia que tuvo el TSE en los anteriores procesos electorales y en el monitoreo que hizo el Mirador Electoral, para tratar de corregir esas deficiencias. Pero en el tema de las sanciones y las multas, por ejemplo, todava quedan debilidades que persisten: los mismos partidos definen que las multas impuestas por el TSE tienen que ir del rango del 1% al 24% del financiamiento pblico, y que van a ser debitados de ese financiamiento pblico. Al respecto, Ortiz dice si nos vamos a la lgica racional de los partidos, lgicamente, si son juez y parte estn tratando de imponerse cul es el techo mximo de las multas, pero as no es funcional. Este tema debera ser regulado por la autoridad electoral; definir cules van a ser los rangos de multa; definir cules van a ser las sanciones; qu casos van a ser aplicables, y definir los montos en el caso de las multas no los partidos polticos. Si se acepta que las multas y las sanciones se debiten del financiamiento pblico, seala Ortiz, este aspecto no abona en positivo a la institucionalidad del TSE y no augura que vaya a mejorar la situacin de la permanente transgresin de los partidos a las normas electorales. las reformas son mnimas. Aqu siempre las organizaciones apuntan al mximo, al ideal, uno esperara no llegar al mnimo sino poder establecer un punto medio en donde todos ganen: los partidos polticos, el TSE, y la sociedad; y no en donde siempre resulten ganadores los partidos en detrimento en detrimento de la representatividad y la participacin de la ciudadana.
Edmundo Urrutia. Foto: internet

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Anlisis de situacin

lvaro Velzquez, quien tambin participa en la CONAREP por parte de FLACSO, se muestra optimista en cuanto a cmo qued la propuesta en el dictamen. Segn dijo: Esa iniciativa es la ms avanzada que se ha tenido desde los Acuerdos de Paz () Como CONAREP estamos satisfechos porque vemos que se incorporaron muchas de nuestras demandas.

Por ejemplo, dice, se incluye la lista equitativa paritaria electoral, que tiene tambin el castigo o la pena de que los partidos que no se presenten as, no se inscriban. La lista paritaria busca eliminar la lista de la vergenza que nosotros le llamamos del anacrnico sistema electoral que vivimos y tambin contempla la participacin con pertinencia tnica como Totonicapn y otros. O sea, siempre ira una lista paritaria pero en esos lugares siempre ira el tema indgena en esta propuesta.

Anlisis de situacin

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Adems, ve positivo que se eleve el financiamiento pblico de US$2 a US$5, que se reparten con el criterio de 50% a nivel nacional, 30% a nivel departamental y 20% a nivel municipal para temas de formacin poltica: eso es otro avance, seala. Asimismo, considera un avance el que el TSE tendra que contratar el total de la campaa electoral y distribuirla equitativamente a los partidos polticos. Ah s hay, digamos, diferencias con el Partido Patriota y LIDER porque consideran que no es justo tasar a todos con la misma vara; creen que los dos partidos mayoritarios deben tener el 50%. Que el 50% se reparta equitativamente entre los pequeos, pero que los mayores puedan aplicar a otros fondos privados. El criterio para repartir sera que quines ms votos hayan sacado en la ltima eleccin, eso es lo que deparara la diferencia. Si en el Congreso de la Repblica los diputados no cambian el dictamen, en este aspecto Velsquez considera que habra equidad. Por ejemplo la ANN tendra derecho a una pgina completa en el peridico, lo mismo que el Patriota, lo mismo que la UNE, etc. Y tambin en horas pico, en los canales de televisin, tambin tendran un espacio preferencial o consecutivo, como sucede en Mxico. Dentro de las propuestas que no pasaron est la eleccin a medio periodo del Congreso de la Repblica, como sucede en El Salvador. Se tratara de una lista semi abierta, con lo que se podra votar por el partido pero tambin por un candidato determinado. Tampoco est en el dictamen la prohibicin de la reeleccin a nivel general. Nosotros proponamos la no reeleccin de los secretarios generales de los partidos polticos, no ms de dos periodos. Igualmente, no reeleccin por ms de dos periodos de diputados; y no reeleccin por ms de dos periodos de alcaldes. Y a nivel de alcaldas, introducir la segunda vuelta19.

19 Entrevista de El Observador con lvaro Velsquez.

Por el momento no se sabe qu enmiendas harn los congresistas. Sin embargo, existe un compromiso de parte de la Presidencia del Congreso de incluir en la agenda legislativa la iniciativa. Si la incluyen sera un logro en esa contradiccin que vimos este ao (2012) entre Reformas Constitucionales y reforma electoral. La mayor parte de los diputados y las instancias de sociedad civil hemos estado abogando porque es prioritaria la reforma electoral y que las Reformas Constitucionales del gobierno son muy blandas.

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Anlisis de situacin

Lo que est pendiente es conocer la postura que vayan a tomar las bancadas mayoritarias, Patriota y LIDER. Por el momento, el compromiso se limita a la Comisin Especfica en el Congreso, pero hay dudas ya que aunque, por ejemplo, el diputado Roberto Villate, del partido LIDER, es miembro de la Comisin, nunca lleg y no avalara la propuesta. En el caso del PP, tiene diputados en la Comisin pero tampoco han asistido a las reuniones y por otra parte, pesa ms en su agenda su propio proyecto de Reforma Constitucional. De acuerdo con Velzquez hemos estado buscando vnculos con el Patriota para ver cmo se puede, lo uno o lo otro, o matizar las propuestas y no han querido. Lo mismo que en Totonicapn solo que a un nivel ms silencioso, es lo que impide llegar a acuerdos con ellos. Entonces ms presin social es lo que hace falta. Del optimismo a la crtica: hacia un estallido de gobernabilidad? Aunque las organizaciones de sociedad civil y el sector acadmico parecen estar entusiasmados con el dictamen, no todos parecen estar de acuerdo con la propuesta tal y como qued. Uno de ellos es el Alejandro Balsells, quien se muestra escptico y crtico. En entrevista con Enfoque, manifiesta sus puntos de vista, y dice estar preocupado por aspectos que uno no entiende qu est pasando. Segn dijo, sus preocupaciones giran en torno a cul es el concepto que realmente se est persiguiendo. Ms parece que se han tomado ideas de muchos sectores y entonces se ha creado una estructura muy difcil de concebir y de entender. No cabe la menor duda que yo, por lo menos, que creo entender un poquito del tema electoral, no entiendo a dnde nos llevan o qu hacen.

Alejandro Balsells Foto: El Observador

Segn explic, hay dos aspectos en una reforma electoral siempre: 1. El del sistema electoral, o sea el sistema mediante el cual los votos se convierten en escaos. Balsells considera que eso no est siendo cambiado absolutamente en nada y eso s preocupa. 2. El del padrn electoral, que ha sido el tema ms grande que ha habido en los procesos electorales.

Anlisis de situacin

El abogado considera que existe demasiado desorden en el padrn electoral cualquiera se inscribe donde sea y no hay una unidad del padrn, no hay un control del padrn, y eso no puede seguir funcionando y ah estn los acarreos de votantes y los traslados ficticios de votantes. Seala que de esta cuenta, en muchos lugares como La Antigua Guatemala, Chinautla, y Santa Catarina Mita, entre otros tenemos autoridades que fueron electas fraudulentamente y no estamos revisando eso () si no tenemos sistema electoral y no tenemos una entrada al tema del padrn, no estamos abarcando lo sustantivo () el poder de fiscalizacin no es el adecuado, porque en teora el sistema electoral puede funcionar si todos los ciudadanos se vuelven votantes y fiscalizadores. Balsells es bastante crtico en cuanto a que en Guatemala no se tenga el derecho a la accin en materia electoral se reform la ley y la CC mantuvo que era un criterio vigente. Slo los partidos polticos pueden impugnar en materia electoral y eso es absurdo () no hay una labor de fiscalizacin a pesar de que es un mandato constitucional de los ciudadanos y vemos que no se est llegando al tema de fondo. En cuanto al financiamiento, Balsells tambin plantea sus dudas: en el financiamiento de los partidos polticos, vemos que se est creando una nueva estructura en el TSE, pero, insisto, no veo un TSE ms fortalecido y ms fuerte. En cuanto al fortalecimiento del TSE, Balsells considera que es absurdo que se pretenda el 1% de aumento al presupuesto del TSE cuando el Tribunal lo que tiene que hacer es repensarse y hacer reingenieras. Es increble que a estas alturas del partido, ya con el RENAP y con el DPI funcionando, todava sigan funcionando el concepto de una subdelegacin en cada municipio para empadronar a dos o tres personas mensualmente. Eso es un despilfarro de recursos. Indudablemente, Balsells es hasta ahora el verdadero crtico del contenido del

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dictamen que eventualmente modificara la LEPP. S creo que la reforma electoral por lo menos no le entra al tutano del problema, y es lo poco que he visto porque hoy tuve acceso al documento20.

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Anlisis de situacin
Respecto a la Consulta a los Pueblos Indgenas, Balsells considera que hay un marasmo total en ello. Ese tema es un retroceso para este pas porque se estn confundiendo muchsimas cosas y esto no es ms que populismo llevado a una Ley Constitucional como lo es la LEPP. Definitivamente, la consulta a los pueblos indgenas no es un tema plebiscitario; basta ver la ley del Per si nadie me cree o la de Colombia para entender que el tema de consulta previa no tiene nada que ver con votos y con plebiscitos como para que aqu ahora se est diciendo que esto va a ser tema de votos y plebiscitos, y adems se le da carcter vinculante () lo que estn haciendo es un estallido de gobernabilidad.
20 Entrevista con Alejandro Balsells.

Sus crticas parten, segn explica, de que no se puede fiar de buenas intenciones hay mucha gente que est apoyando la Ley Anticorrupcin y esa ley tiene cosas absurdas () entonces, de buenas intenciones Remarca que para que la reforma electoral en Guatemala sea sustancial, insiste en tres temas:

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Anlisis de situacin

a) b) c)

El sistema electoral. El padrn electoral; y, El financiamiento Esos son los principales temas que no hay que perder de vista. Todava no entiendo por qu queremos todava mantener un TSE con 10 magistrados, 5 titulares y 5 suplentes. Y ahora se les ocurre poner una Presidencia rotativa, lo cual es ridculo porque el periodo son seis aos, entonces cada Presidencia va estar cada uno/a un ao, un mes y doce das, es ridculo () Eso es definitivamente lo que no puede tolerarse, y por eso hay que criticarlo. Por eso desde esta tribuna y desde cualquier otra tribuna digo que me opondr al aumento al 1% al presupuesto del TSE desde ya, eso es tirar los recursos. Guatemala no est para eso.

De esa cuenta, Balsells no ve innovaciones en el sistema electoral. Aun as, dijo que ve con buenos ojos el que el TSE compre los espacios en los medios de comunicacin eso es excelente, pero es psimo que se distribuya en sesiones con los fiscales, si el TSE es la autoridad, entonces tiene que tener las reglas para distribuir y se acab. El TSE no tiene que hacer sesiones con los fiscales, eso es la de nunca acabarse. Ah lo que va a haber es jugarse el acceso a los medios de comunicacin. Eso es corrupcin. No obstante, a pesar de ser un acrrimo crtico, Balsells no se considera un pesimista. Yo no creo que estemos comenzando de nuevo. Obviamente, yo no soy nada pesimista. El tema es que yo creo que al sistema no se le est entrando al tutano. Por ejemplo, est presidiendo la Comisin de Asuntos Electorales el partido Todos, y ese partido est en franca campaa, y estn normando la campaa anticipada, entonces es absurdo. Por eso yo insisto muchsimo en que la ausencia de autoridad electoral en el pas es lo que estamos pagando nosotros, y eso es terrible porque entonces es como jugar un partido de futbol sin rbitro y esas chamuscas siempre terminan con patadas. Finalmente, Balsells se pregunta: Cul es la exigencia ciudadana de terminar con los privilegios de los partidos polticos? Realmente este es un problema

que le preocupa a la gente o no? Eso es lo primero. No hay ninguna Ley que haya tenido tanto anlisis como la LEPP y terminamos de ver este monstruito que ha salido, y definitivamente hay algo que est pasando. Los partidos estn quedando bien con todo el mundo, han agarrado algo de todo el mundo, y eso no puede funcionar as. Qu hay para adelante? Tanto Alejos del partido Todos, como el diputado Mario Taracena de la UNE, han sido los dos diputados con experiencia en la Comisin Especfica de Reforma Electoral que estn impulsando esta iniciativa. En el caso del PP y de LIDER, se oponen porque ven intensiones electorales en Alejos. Dicen que de aprobarse la Ley tal como est, Alejos podra utilizarla como capital poltico diciendo que es la ley Alejos. Lo cierto es que sea que lo haya hecho por inters personal o lo que sea, sin el apoyo de Alejos y Taracena no se hubieran conseguido los 10 votos de 13 de la comisin. En entrevista con Enfoque, Alejos Cmbara habla de su visin de las cosas. Nosotros hemos tenido un mal concepto de democracia () un periodo de 27 aos del periodo democrtico no son nada para un pas que ha vivido en una democracia irreal, porque realmente no hemos vivido una democracia real; en Guatemala estamos desarrollando una democracia que se encuentra muy bien definida en nuestra Constitucin, que no se ha desarrollado y que no se cumple. Ese alejamiento de la democracia, afirma el legislador y ex Constituyente, tiene que ver con que venimos de una poca muy confrontada () la Guerra Fra y las ideologas de izquierda y derecha, nos confront. Entonces no hay todava en Guatemala una cultura de dilogo; hablar tambin es saber escuchar, respetar la diferencia de opiniones, saber disentir y sacar el mejor provecho del dilogo. Es decir, estamos an desarrollando ese concepto desde el punto de que la poblacin entera aun no participa de la toma de decisiones y ah es donde esa falta de desarrollo de la misma Constitucin y de los conceptos que tiene. Para Alejos, se debe cambiar la forma de elegir al Congreso de la Repblica dejando fijo el nmero de diputados. Todo en su conjunto s cambia el sistema de eleccin y de participacin en el pas () Tenemos que aprender que la clase poltica en este pas es necesaria y no seguir atacndola porque est desapareciendo, y eso es uno de los grandes problemas () lo que tenemos es que estamos llenos de oportunistas, de gente que no controla el tema o gente de otros sectores, de otros quehaceres y de otra formacin que est

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llenando ese vaco. Se debe en gran parte a la falta de lderes, producto de toda la matadera (sic), de todos los muertos que hubo durante el conflicto armado que tuvimos; es lamentable y triste, y por otra parte, por la falta de participacin. Su perspectiva sobre la aprobacin de las reformas a la LEPP es positiva, pues de lo contrario, afirma

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Roberto Alejos Foto: El Observador.

vamos a parchar nada ms la ley. Si los partidos polticos cambian realmente obligados por la Ley, incluyendo la cuota de las mujeres y participacin de los Pueblos Indgenas, entonces vamos a elegir polticos diferentes y vamos a rescatar la clase poltica del pas. Si todo esto no se hace, si no aumenta la participacin ciudadana en todo sentido, ya sea en los partidos y en el voto, participacin en la vigilancia, si no mejoramos el TSE, y si no mejoramos a los partidos y a quienes los dirigen para fortalecer esa participacin y no motivamos la participacin, vamos a seguir eligiendo a los mismos () Estoy totalmente de acuerdo con la poblacin que no se siente representada por sus diputados o sus partidos polticos.

Pero, Cabe Alejos en la descripcin de los mismos?. Niega querer beneficiarse con la aprobacin de las reformas a la LEPP21. Hace aproximadamente diez o doce aos, cuando an no era diputado, present la primera propuesta de reforma a la ley electoral y de partidos polticos. En la legislatura pasada, que presida la Comisin un diputado patriota, siendo yo presidente del Congreso, le entregu la presidencia de esa comisin a un diputado de la oposicin, y particip en esa comisin e hicimos un dictamen que coincide enormemente con el dictamen de ahora. Segn afirma es un tema de bancada o de partido pero tambin como una lucha personal por el fortalecimiento de la democracia. Entonces, por supuesto, esa lucha casi personal de buscar un mejor sistema poltico para fortalecer nuestro sistema democrtico, me ha identificado mucho con la propuesta de Ley.
21 Alejos anunci oficialmente el 21 de febrero pasado, su renuncia como diputado al Congreso de la Repblica a partir de la primera quincena de marzo del presente ao, junto al tambin diputado Ovidio Monzn, del mismo partido Todos de Alejos. La razn: se dedicar a tiempo completo a trabajar su campaa presidencial para las elecciones generales de 2015. En su lugar asumirn: el ex diputado Csar del guila, as como el ex Viceministro de Agricultura, Jorge Girn, ambos ex integrantes de la UNE. elPeridico del 22 de febrero de 2013, pgina 7.

Critica a quienes se niegan a aprobar las reformas bajo la excusa de que l se capitalizara polticamente. Hay quienes dicen que no van a votar por la ley porque es la ley de Roberto Alejos, y resulta que ahora Roberto Alejos se convierte en un estorbo para que la ley tenga votos.Yo particularmente creo que es un pretexto para no votar por cambios profundos en los partidos polticos que vienen a daar a quienes se han adueado de los partidos.

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lvaro Velsquez Foto: internet.

Por el momento, segn Velzquez Afortunadamente, en este dictamen, otra cosa productiva que lleva, es que queda institucionalizada la reforma electoral. Es decir, despus de que se conocen los resultados electorales, el TSE, si es que logra pasar la ley, est obligado a convocar a acadmicos, partidos polticos y sociedad civil para distinguir qu de bueno o malo hubo en el proceso electoral (2011) y proponer reformas; eso ya est contemplado en un artculo transitorio. Esto finalmente logra darle al sistema guatemalteco unas esperanzas para seguir no por coyuntura sino que queda institucionalizado el proceso de reforma, eso es lo positivo.

ENFOQUE es una publicacin mensual de anlisis de situacin que es producido por la Asociacin El Observador. Forma parte

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de la iniciativa: Anlisis Alternativo e Independiente para la Construccin de una Sociedad Democrtica con la cual se pretende contribuir en el proceso de construccin de una sociedad ms justa y democrtica, a travs de fortalecer la capacidad para el debate y discusin, el planteamiento, la propuesta y la incidencia poltica de actores del movimiento social, organizaciones de la sociedad civil, medios comunicacin alternativos y todas aquellas expresiones sociales que actan en diferentes niveles: local, regional y nacional.
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