Brasil

Alfabetizado:
caminhos da
avaliao
Srie Avaliao n 1
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A Coleo Educao para Todos, lanada pelo

Ministrio da Educao e pela UNESCO em 2004,
um espao para divulgao de textos, documen-
tos, relatrios de pesquisas e eventos, estudos de
pesquisadores, acadmicos e educadores nacio-
nais e internacionais, que tem por fnalidade apro-
fundar o debate em torno da busca da educao
para todos.
A partir desse debate espera-se promover a
interlocuo, a informao e a formao de ges-
tores, educadores e demais pessoas interessadas
no campo da educao continuada, assim como
reafrmar o ideal de incluir socialmente o grande
nmero de jovens e adultos excludos dos pro-
cessos de aprendizagem formal, no Brasil e no
mundo.
Para a Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao e Diversidade (Secad), rgo, no
mbito do do Ministrio da Educao, responsvel
pela Coleo, a educao no pode separar-se,
nos debates, de questes como desenvolvimento
socialmente justo e ecologicamente sustentvel;
direitos humanos; gnero e diversidade de orien-
tao sexual; escola e proteo crianas e ado-
lescentes; sade e preveno; diversidade tnico-
racial; polticas afrmativas para afrodescendentes
e populaes indgenas; educao para as popu-
laes do campo; educao de jovens e adultos;
qualifcao profssional e mundo do trabalho; de-
mocracia, tolerncia e paz mundial..
Desde o incio do processo de sua estrutura-
o, em 2004, a Secretaria de Educao Continu-
ada, Alfabetizao e Diversidade (Secad) bus-
cou integrar de forma institucional as etapas de
planejamento, monitoramento e avaliao de seus
programas e projetos. Da inteno ao gesto, trans-
corram-se alguns meses, fndos os quais surgia o
Departamento de Avaliao e Informaes Edu-
cacionais (DAIE), composto por coordenaes
ligadas s reas de acompanhamento e monitora-
mento de programas, de sistemas de informao e
de estudos e avaliao.
Este, o primeiro dos volumes da Srie Aval-
iao dedicados ao Plano de Avaliao do Pro-
grama Brasil Alfabetizado, oferece aos leitores
um retrato com os contornos iniciais das aes
empreendidas durante primeira fase do Plano.
Os artigos ora apresentados verdadeiras mol-
duras que balizaram as aes posteriormente
implementadas jogam novas luzes sobre a
rea de avaliao de polticas pblicas, em es-
pecial de alfabetizao de jovens e adultos.
Organizao:
Ricardo Henriques
Ricardo Paes de Barros
Joo Pedro Azevedo
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Alfabetizado:
caminhos da
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Edio
Braslia, dezembro de 2006
Edies MEC/Unesco
SECAD Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao e Diversidade
Esplanada dos Ministrios, Bl. L, sala 700
Braslia, DF, CEP: 70097-900
Tel: (55 61) 2104-8432
Fax: (55 61) 2104-8476
Organizao das Naes Unidas para
a Educao, a Cincia e a Cultura
Representao no Brasil
SAS, Quadra 5, Bloco H, Lote 6, Ed. CNPq/IBICT/Unesco,
9 andar Braslia, DF, CEP: 70070-914
Tel.: (55 61) 2106-3500
Fax: (55 61) 3322-4261
Site: www.unesco.org.br
E-mail: grupoeditorial@unesco.org.br
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEA Braslia
SBS, Quadra 1, Bloco J, Ed. BNDES
70076-900 Braslia - DF Brasil
IPEA Rio de Janeiro
Av. Presidente Antnio Carlos, 51
20020-010 Rio de Janeiro - RJ Brasil
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Organizao:
Ricardo Henriques
Ricardo Paes de Barros
Joo Pedro Azevedo
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Edio
Braslia, dezembro de 2006
Os autores so responsveis pela escolha e apresentao dos fatos contidos nesse livro, bem como
pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente as da UNESCO e do Ministrio da
Educao, nem comprometem a Organizao e o Ministrio. As indicaes de nomes e a apresentao
do material ao longo deste livro no implicam a manifestao de qualquer opinio por parte da UNESCO
e do Ministrio da Educao a respeito da condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade, regio
ou de suas autoridades, nem tampouco a delimitao de suas fronteiras ou limites.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
Brasil alfabetizado : caminhos da avaliao / organizao, Ricardo Henriques, Ricardo Paes de Barros, Joo
Pedro Azevedo. Braslia : Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, 2006.
240 p. : il. (Coleo Educao para Todos, Srie Avaliao ; n. 1, v. 18)
ISBN 85-98171-62-X
1. Alfabetizao. 2. Avaliao da aprendizagem. 3. Nvel de escolaridade. 4. Educao de jovens e adultos.
I. Henriques, Ricardo. II. Barros, Ricardo Paes de. III. Azevedo, Joo Pedro de. IV. Secretaria de
Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade. V. Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura. VI. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. VII. Srie.
CDU 372.415(81)
2006. Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (Secad),
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco)
e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)
Conselho Editorial da Coleo Educao para Todos
Adama Ouane
Alberto Melo
Clio da Cunha
Dalila Shepard
Osmar Fvero
Ricardo Henriques
Coordenao Editorial
Felipe Leito Valadares Roquete
Reviso
Anglica Torres
Diagramao
ITECH Instituto de Tecnologia do Habitat
Tiragem: 5.000 exemplares
Apresentao
A efetividade das polticas pblicas sociais, entendida como o impacto pro-
duzido na vida dos benefcirios pelo investimento de recursos pblicos na rea
social, depende de fatores como a efcincia na gesto dos programas, a efccia
das aes desenvolvidas e o quanto se est garantindo de atendimento s reais
necessidades do pblico-alvo.
Por essa razo, o desenho adequado de um programa social, orientado
para garantir o mximo possvel de efetividade, depende primordialmente, alm
da identifcao precisa do fenmeno sobre o qual se quer atuar, de trs variveis:
i) elaborao de diagnstico detalhado das causas desse fenmeno; ii) construo
de conhecimento profundo tanto dos impactos gerados por programas similares
aplicados a outras populaes quanto das boas prticas de implementao e ges-
to; e iii) desenvolvimento de sistema de monitoramento e avaliao permanente,
que oriente o aperfeioamento sistemtico do desenho do programa.
Partindo desse entendimento, a fm de contribuir para o fortalecimento de
uma cultura institucional comprometida com a avaliao das polticas pblicas, foi
institudo, no mbito da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Di-
versidade do Ministrio da Educao (Secad/MEC), o Departamento de Avaliao
e Informaes Educacionais (DAIE).
As avaliaes levadas a cabo por esse Departamento tm por objetivo sub-
sidiar os processos de aperfeioamento e redesenho dos programas. Para tanto,
a utilizao de metodologias quantitativas (visando refnar e organizar os objetivos
especfcos e as aes em indicadores mensurveis) e de abordagens qualitativas
(buscando delinear o contexto dos programas e a situao dos benefcirios) ins-
trumentalizam as equipes das reas fnalsticas da Secad/MEC,permitindo, alm
disso, que se garanta a qualidade das aes, com utilizao mais efciente dos
recursos disponveis.
Essa forma inovadora de fazer poltica torna mais criterioso o processo de
reviso das aes implementadas a cada ano e proporciona aos gestores e agen-
tes uma oportunidade para repensarem dinamicamente suas atuaes, frente aos
objetivos postos pelos diferentes programas.
Alm de dar transparncia e compartilhar as experincias na rea de ava-
liao obtidas pela Secad/MEC, a Srie Avaliao uma linha editorial concebi-
da para dialogar com as demais obras da Coleo Educao para Todos, que
problematizam, do ponto de vista conceitual, a realidade que se pretende alterar
por meio de programas e aes. Espera-se, ainda, disseminar as metodologias
utilizadas e promover o debate sobre sua adequao aos programas implemen-
tados, estimulando o leque de sugestes disponveis para o aprimoramento tanto
das avaliaes realizadas pela Secad/MEC quanto daquelas realizadas por ou-
tras instituies.
Finalmente, a divulgao dos resultados alcanados, assim como das cr-
ticas construtivas feitas aos programas, contribui para um maior grau de controle
social e indica o caminho a ser trilhado para a melhoria permanente das polticas
pblicas. Espera-se que essas publicaes sejam teis no apenas aos gestores
dos programas e projetos analisados como tambm a todos os que se debruam
sobre iniciativas governamentais ou da sociedade civil voltadas para a trans-
formao da realidade brasileira, em direo a um Pas de todos e para todos,
com igualdade e eqidade.
Ricardo Henriques
Secretrio de Educao Continuada,
Alfabetizao e Diversidade
Sumrio
Introduo ............................................................................................ 9
Alfabetizao e Incluso Social: contexto e desafos
do Programa Brasil Alfabetizado
Ricardo Henriques ............................................................................... 13
Um mapa de avaliao: o caso
do Programa Brasil Alfabetizado
Joo Pedro Azevedo, Ricardo Paes de Barros,
Mirela de Carvalho e Ricardo Henriques ......................................... 59
O Programa Brasil Alfabetizado e sua capacidade
de mobilizao: uma anlise a partir dos dados
do mapeamento nacional de iniciativas de alfabetizao
de jovens e adultos
Felipe F. Schwartzman e Marcelo Pessoa ...................................... 117
Avaliao de Processo: a gesto
do Programa Brasil Alfabetizado
Gabriel Ulyssea, Joo Pedro Azevedo
e Isabel F. Schwartzman .................................................................. 149
Uma avaliao da demanda por alfabetizao no Brasil
Joo Pedro Azevedo, Valria Pero e Luiz Eduardo Cruz ................. 195

Introduo
A Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade
(Secad) buscou, desde o incio do processo de sua estruturao em 2004, inte-
grar de forma institucional as etapas de planejamento, monitoramento e ava-
liao de seus programas e projetos. Da inteno ao gesto, transcorreram-se
alguns meses, fndos os quais surgia o Departamento de Avaliao e Informa-
es Educacionais (DAIE), composto por coordenaes ligadas s reas de
acompanhamento e monitoramento de programas, de sistemas de informao e,
por bvio, de estudos e avaliao.
A defnio dos parmetros de um sistema de avaliao e monitoramento,
bem como das prioridades das aes de avaliao, constituiu os passos seguin-
tes, cuja direo foi determinada, de forma compartilhada, pelo Gabinete do Se-
cretrio e pelos departamentos da Secad.
Nesse ponto, frmado um Acordo de Cooperao Tcnica com o Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Inicia-se, ento, um intenso trabalho de
assessoria que desaguou na escolha do Programa Brasil Alfabetizado como o
foco inicial das aes de avaliao da Secad. Dessa forma, principia-se aquela
que pode ser chamada a primeira fase do Plano de Avaliao do Programa Brasil
Alfabetizado, que teve como coordenadores executivos o pesquisador Joo Pedro
Azevedo e Rodolfo Villela Marino, ento Coordenador-Geral de Estudos e Avalia-
o da Secad. Ainda que parte dos desdobramentos dessa fase possa ser deduzi-
da dos captulos que compem o presente volume, importa ressaltar o rico proces-
so de debates desenvolvido em torno das possveis dimenses da avaliao, das
condies de avaliabilidade de cada uma dessas dimenses e do leque de opes
ofertadas aos gestores do Programa que proporcionassem avaliaes cujos re-
sultados fossem teis, tempestivos e viveis para a tomada de deciso com vistas
ao redesenho do Programa.
1
Formalizada pela Portaria n 576, de 23 de fevereiro de 2006, (Dirio Ofcial da Unio n 41, Seo 02,
pgina 08), possui os seguintes membros titulares: Clio da Cunha, (Unesco), Guilherme Sedlaceck (BID),
Maria Ceclia Minayo (Fiocruz), Marta Arretche (USP), Pedro Olinto (Banco Mundial), Robert Evan Verhine
(UFBA), Ruben Klein (Cesgranrio) e Thereza Penna Firme (Cesgranrio).
10
Concomitantemente, visando reforar a legitimidade tcnica e metodolgica
do Plano de Avaliao, constituda a Comisso de Especialistas em Avaliao
1
,
rgo consultivo independente, vinculado exclusivamente ao Plano de Avaliao
do Programa Brasil Alfabetizado, cujas principais funes seriam: a) estabelecer
parmetros metodolgicos e referenciais ticos para o Plano de Avaliao, b) vali-
dar as opes metodolgicas, e c) sugerir alteraes e aperfeioamentos nas di-
menses da avaliao. Os debates, questionamentos e sugestes originados das
diversas reunies da Comisso de Especialistas permitiram que o Plano de Avalia-
o do Programa Brasil Alfabetizado fosse estruturado em sua feio defnitiva.
Dessa forma, inicia-se o que podemos considerar a segunda fase do Plano
de Avaliao, cujos desdobramentos esto expostos nos trs volumes seguintes
da Srie Avaliao durante a qual outras instituies so integradas ao planeja-
mento e execuo das aes de avaliao o Centro de Alfabetizao, Leitura e
Escrita (Ceale), vinculado Faculdade de Educao da Universidade Federal de
Minas Gerais (FaE-UFMG), a Sociedade Cientfca da Escola Nacional de Cincias
Estatsticas (Science), o Instituto Paulo Montenegro (IPM) e sua mantenedora Ibo-
pe/Opinio, a Associao Nacional dos Centros de Ps-Graduao em Economia
(Anpec), todas sob os auspcios do Programa das Naes Unidas para o Desen-
volvimento (Pnud). Por se tratar de uma avaliao externa, o processo transcorreu
sob coordenao do Ipea, em estreita parceria no que lhe cabia com o DAIE.
Se, por um lado, tal desenho organizacional permitiu que surgissem difculdades
relacionadas coordenao dos diversos parceiros territorialmente dispersos e
circulao assimtrica de informaes, por outro, possibilitou que cada parceiro
atuasse apenas na rea de sua expertise, agregando contedo e qualidade ao
processo de avaliao.
Este, o primeiro dos volumes da Srie Avaliao, dedicada ao Plano de
Avaliao do Programa Brasil Alfabetizado, oferece aos leitores um retrato com
os contornos iniciais das aes empreendidas durante a primeira fase do Pla-
no. Os artigos ora apresentados verdadeiras molduras que balizaram as aes
posteriormente implementadas na segunda fase jogam novas luzes sobre a
rea de avaliao de polticas pblicas, em especial a seara da alfabetizao de
jovens e adultos.
O primeiro captulo busca contextualizar o Programa Brasil Alfabetizado,
apresentando uma linha histrica das aes governamentais federais voltadas
alfabetizao de jovens e adultos. Ademais, os desafos com os quais se depara o
Programa so analisados, tendo como pano de fundo a situao de alfabetismo da
populao brasileira frente aos parmetros internacionais.
11
O segundo captulo apresenta a verso final do Plano de Avaliao do
Programa Brasil Alfabetizado. Partindo das razes que justificaram a elabora-
o de um plano de avaliao, passa-se aos aspectos conceituais, sejam eles
referentes avaliao estrito senso, origem da demanda por avaliao, s
condies de avaliabilidade e potencialidades da avaliao ou ordenao
das diversas avaliaes possveis. Tal intrito possibilita que seja compreen-
dido o Mapa de Avaliaes ali exposto, o qual descreve, de forma esquem-
tica, as macrofunes, funes e atividades passveis de avaliao no mbito
do Programa Brasil Alfabetizado: questes relacionadas s dimenses de
mobilizao de recursos, grau de eficincia, grau de eficcia e seleo ade-
quada de beneficirios.
O terceiro captulo traz uma extensa anlise dos dados coletados durante
o Mapeamento Nacional de Iniciativas de Alfabetizao de Jovens e Adultos,
iniciativa indita da Secad, em parceria com o Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) e com o Conselho Nacional de
Secretrios de Educao (Consed), visou identifcar as instituies, governamen-
tais ou no, que desenvolviam aes de alfabetizao de jovens e adultos. Para
alm da mera construo de um banco de dados a respeito das experincias
existentes, o Mapeamento colheu informaes que permitiram a elaborao de
diversas estimativas sobre o montante de recursos mobilizados em torno da al-
fabetizao de jovens e adultos, bem como sobre a cobertura, perfl e abrangn-
cia desse atendimento.
O quarto captulo constitui, em ltima instncia, uma fonte preciosa de infor-
maes acerca do funcionamento do Programa Brasil Alfabetizado durante os
anos de 2003, 2004 e 2005. Expresso de efetiva avaliao de processo, no sen-
tido forte do termo, o texto apresenta desde o fuxo de informaes do Programa,
cadeias de interaes e etapas de implementao, at a anlise dos dados do
Sistema Brasil Alfabetizado (SBA), registro administrativo que contm informaes
sobre os alfabetizandos, alfabetizadores, turmas e entidades parceiras. Ademais,
elabora os primeiros esboos de indicadores para monitoramento das informaes
prestadas, via SBA, pelos parceiros, iniciativa que visa construir rotinas para an-
lise e crtica daqueles dados.
Finalmente, o quinto e ltimo captulo consolida os diagnsticos existentes
acerca do nvel de escolaridade de jovens e adultos brasileiros. Desde as situa-
es de alfabetismo absoluto ou funcional, para utilizar terminologia consagrada
pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) at a demanda poten-
12
cial por alfabetizao e Educao de Jovens e Adultos, desfam-se dados ofciais
com diversos recortes: raa/cor, regional, gnero, rural/urbano, grupos de idade,
renda domiciliar e anos de estudo. Contudo, no se trata de mero exerccio esta-
tstico, mas de pertinente construo de manancial de informaes teis tomada
de deciso pelos gestores do Programa.
A srie de publicaes sobre o Plano de Avaliao do Programa Brasil
Alfabetizado, ora iniciada, no pretende realizar apenas um inventrio das
aes de avaliao planejadas e implementadas pela Secad. Aqui, o que se
almeja, por meio da divulgao de nossos erros, acertos e hesitaes, frutos
de nossa curta experincia, fomentar o necessrio debate em torno da ava-
liao das polticas pblicas nacionais. O sucesso dessa srie, portanto, de-
pende do impacto que os textos venham a causar na prtica cotidiana dos
gestores e tcnicos que atuam na rea pblica: a rgua para medi-lo est
em suas mos, caro leitor.
Timothy Denis Ireland
Diretor do Departamento de Educao
de Jovens e Adultos da Secad/MEC
Alfabetizao e
Incluso Social:
contexto e desafos
do Programa
Brasil Alfabetizado
Ricardo Henriques*
Introduo
A
prender a ler, escrever e contar um direito humano fundamental. Isso
porque, em um mundo centrado na escrita, o acesso a bens materiais e
imateriais, cultura, ao conhecimento e sade, assim como o usufruto
dos demais direitos humanos se d, em grande parte, a partir do do-
mnio dessas habilidades. Em princpio, todo ser humano nasce com potencial para
realizar tais operaes, sendo capaz de desenvolv-las ou aprend-las em qual-
quer idade, independentemente de sua etnia, sexo, origem ou classe social. Acreditar
verdadeiramente nessa igualdade, signifca reconhecer que o analfabeto apenas
uma pessoa que no teve, ainda, oportunidade e condies materiais e objetivas para
aprender.
Outro aspecto a se considerar que o letramento no apenas uma conquista
intelectual, tambm um valor social. Pessoas analfabetas ou com poucos anos de
escolarizao so alvo de todo o tipo de preconceito, discriminao e injustia. Vi-
vem, em geral, em locais com pouca ou nenhuma infra-estrutura de equipamentos
* Secretrio da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade do Ministrio da Educao
e Professor da Universidade Federal Fluminense(SECAD).
Gostaria de agradecer as contribuies e comentrios de Maria Adelaide Chamusca, Patrcia Mendona,
Felipe Leito Valadares Roquete, Joo Pedro Azevedo, Jorge teles, Marcos Maia e Ricardo Paes de Barros.
14
pblicos de sade, educao, saneamento, transporte e segurana; desassistidos pelo
Estado e pela sociedade. No raro, so submetidas a trabalhos aviltantes, extenuan-
tes, com baixssima remunerao e desvalorizados socialmente, tendo, muitas vezes,
seus direitos trabalhistas ignorados. As limitaes a que esto sujeitas acabam por
lhes reduzir as possibilidades de reagir e acionar instrumentos de garantia de direi-
tos que poderiam tir-los de situaes de fragilidade social.
Com freqncia, acabam sendo responsabilizadas por formadores de opi-
nio, lideranas polticas e outros importantes atores da sociedade por viverem em
tais condies. Conseqentemente, a auto-estima dessas pessoas baixa e a possi-
bilidade de reagir e acionar os instrumentos de garantia de direitos que poderiam
tir-los da situao de fragilidade social limitada.
Este artigo tem por objetivo discutir a evoluo das aes pblicas federais
voltadas alfabetizao e escolarizao de jovens e adultos traando eventuais li-
nhas de continuidade e pontos de ruptura e situar os esforos do Governo Federal
para vencer o desafo de inserir no mundo letrado milhes de brasileiros e brasilei-
ras que no tiveram respeitado o seu direito a uma educao de qualidade.
Cabe destacar que este artigo abre a Srie Caminhos da Avaliao do Progra-
ma Brasil Alfabetizado. Esta Srie busca sistematizar o conhecimento acumulado
atravs da iniciativa conjunta do Ministrio da Educao e do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada, e diversos outros parceiros, de avaliar o esforo recente do
Governo Federal no mbito da alfabetizao de jovens e adultos. O sistema de
avaliao apresentado nesta Srie, seus instrumentos, e alguns dos seus resultados j
obtidos, foram concebidos e utilizados para o aprimoramento contnuo das iniciati-
vas recentes do Programa Brasil Alfabetizado. A hiptese deste trabalho que para
que tenhamos uma poltica pblica de qualidade, no podemos nos constranger
diante dos dados.
Para tanto, em primeiro lugar, apresentado um breve histrico das aes go-
vernamentais empreendidas, em mbito nacional, em torno da Educao de Jovens
e Adultos. Em seguida, apresenta-se uma contextualizao da dimenso do desafo
a ser superado, tendo como referncia os dados ofciais sobre a situao educacional
brasileira. Finalmente, descreve-se o Programa Brasil Alfabetizado cuja imple-
mentao iniciou-se em 2003 abarcando seus princpios, objetivos, instrumentos
e processos de redesenho.
15
1. Alfabetizao de jovens e adultos no Brasil: iniciativas
pblicas federais
1.1 Breve histrico
1
A oferta pelo Estado de instruo primria pblica e gratuita para todos os ci-
dados e, portanto, tambm para adultos est prevista na legislao brasileira desde
a primeira Constituio, promulgada em 1824 (art. XXXII). Ainda que o conceito de
cidadania de ento fosse restrito
2
, o que reduzia signifcativamente o nmero de pos-
sveis benefcirios, a garantia de ensino pblico e gratuito, por um longo tempo, no
passou de uma inteno legal, no tendo se realizado plenamente at os dias de hoje.
Na Primeira Repblica, a responsabilidade pelo ensino fundamental ento
denominado elementar foi atribuda pela Constituio de 1891 s provncias e muni-
cpios. Unio coube atuar no ensino mdio ento chamado secundrio e superior.
Dessa forma, transferiu-se para os entes federados com maiores limitaes materiais,
fnanceiras e de recursos humanos a responsabilidade pelo atendimento da maior parte
da populao. Como resultado, em 1920, cerca de trinta anos depois da proclamao
da Repblica, 72% da populao brasileira era analfabeta
3
. A mesma Constituio ex-
cluiu os adultos analfabetos do direito de votar reduzindo-lhes a chance de infuir na
conduo poltica do pas.
A partir da dcada de 1930, com o incio dos processos de industrializao e
urbanizao e pressionado por movimentos de educadores e intelectuais que exi-
giam do Estado a ampliao da oferta de educao s camadas populares, a melhoria
da qualidade do ensino e a sua adequao s necessidades nacionais comeou a ser
estruturado o sistema pblico de ensino. Em consonncia, a Constituio de 1934 de-
terminou a elaborao de um Plano Nacional de Educao, coordenado e fscalizado
pelo Governo Federal, defnindo de forma clara as competncias da Unio, estados e
municpios em matria educacional e vinculando uma receita para a manuteno e
desenvolvimento do ensino. Segundo Srgio Haddad e Maria Clara di Pierro (2000)
[...] Pela primeira vez a educao de jovens e adultos era reconhecida e recebia um
tratamento particular.
1 O histrico apresentado nessa seo utilizou como principal referncia o artigo Escolarizao de Jovens e
Adultos, de Srgio Haddad e Maria Clara Di Perro, publicado na Revista Brasileira de Educao, n. 14, 2000,
editada pela Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (Anped).
2 Nessa Constituio, os no-catlicos, os despossudos, os escravos e os indgenas no eram considerados
cidados.
3 Censo Demogrfco de 1920.
16
Em 1942, foi institudo o Fundo Nacional do Ensino Primrio, que assegu-
rava 25% de seus recursos para a educao de adultos. Em 1947, atendo em vista a
articulao de iniciativas j existentes e a posterior ampliao para as diversas regi-
es do pas, lanado um projeto nacional intitulado Campanha de Educao de
Adultos. Para massifcar a oferta de educao dirigida a esse segmento, iniciou-se a
construo de uma rede de escolas de ensino supletivo posteriormente assumidas
por estados e municpios espaos destinados implementao das diversas etapas
da campanha. O processo contemplava desde a alfabetizao intensiva, com durao
de trs meses, passando pelo ento curso primrio, dividido em dois perodos de
sete meses, culminando na etapa fnal denominada ao em profundidade, voltada
capacitao profssional e ao desenvolvimento comunitrio.
Marco importante nesse processo foi a criao do Instituto Nacional de Es-
tudos Pedaggicos (Inep), em 1938, e da Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), em 1945. Os estudos do Inep subsidia-
ram a adoo das polticas e medidas ento implementadas e, no plano interna-
cional, a Unesco fortaleceu o entendimento de que a educao, especialmente a de
jovens e adultos, seria fator de desenvolvimento e de melhoria da qualidade de vida,
bem como um direito de todos os seres humanos.
No fnal da dcada de 1950, contudo, a Campanha esmoreceu, no logrando
superar o carter efmero das iniciativas de mobilizao de grande porte. Dentre
as limitaes identifcadas poca, destacavam-se a difculdade de enraizamento
das aes voltadas populao rural, a descontinuidade administrativa dos gestores
centrais da Campanha, as concepes pedaggicas que estigmatizavam os jovens e
adultos atendidos e, fnalmente, a unicidade, independentemente do pblico e re-
gio, do mtodo utilizado
4
. relevante salientar que essas crticas ainda se aplicam
a muitas das iniciativas de alfabetizao que se seguiram ao longo de nossa histria.
Um dos maiores desafos enfrentados, ainda hoje, pelo Governo Federal , exata-
mente, superar a adoo de aes que repitam equvocos cometidos no passado
5
.
Cabe ressaltar, dentre os avanos proporcionados por essa Campanha, a am-
pliao dos debates acerca da alfabetizao e educao de jovens e adultos desve-
lando um espao terico prprio, dentro da pedagogia e a produo de material
didtico especfco para os alfabetizandos adultos. Alm disso, como resultado da
convergncia de uma srie de experincias locais desenvolvidas por movimentos de
4 Ver Leito-Roquete, 2007.
5 A ateno com a superao desses desafos est na origem da agenda de avaliao inaugurada pelo
Programa Brasil Alfabetizado no ano de 2004. A perspectiva de um processo contnuo de monitoramento e
avaliao permite, entre outros, a correo de rumos com o redesenho, quando necessrio, dos programas
educacionais de educao de jovens e adultos.
17
educao popular e de base, ocorreu um importante avano metodolgico e pedag-
gico sobre a educao de jovens e adultos. O adulto no-escolarizado, at ento per-
cebido como um ser imaturo e ignorante, passa a ser encarado como um sujeito com
experincias e conhecimentos prprios, participante ativo do processo educativo.
Esse processo culminou com a proposio, em janeiro de 1964, de um Plano
Nacional de Alfabetizao, calcado no mtodo desenvolvido pelo educador Pau-
lo Freire, que estabelecia metas para disseminao de projetos de alfabetizao de
adultos por todo o pas. Mesmo com durao efmera haja vista sua revogao
aps o golpe militar de 1964 o Plano permitiu que se avanasse mais alguns pas-
sos no desenvolvimento de uma concepo de alfabetizao libertadora e direciona-
da ao alcance da cidadania.
Durante os primeiros anos do governo militar, os educadores, religiosos e in-
telectuais envolvidos nos movimentos de educao popular, considerados subversi-
vos pelos militares, foram presos, cassados e expulsos do pas quando no mortos.
A disseminao da metodologia e do material didtico-pedaggico utilizados nesses
processos de educao foi proibida.
A fm de preencher o vazio provocado por esse desmonte, bem como su-
prir as necessidades impostas pelo projeto desenvolvimentista do governo militar,
foi criado, em 1967, o Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral). Institudo
como um rgo autnomo em relao ao Ministrio da Educao (MEC)
6
, o Mo-
bral era responsvel pela orientao pedaggica e produo do material didtico, co-
ordenando as milhares de comisses municipais responsveis pela execuo direta
das atividades de alfabetizao, mas hierarquicamente submetidas ao rgo central
que surgiram com a massifcao da campanha de alfabetizao. Visava, basica-
mente, alfabetizao funcional de jovens e adultos, o que permitiria segundo
sua concepo no apenas a aquisio e domnio da leitura, escrita e clculo, mas
tambm sua integrao comunidade e ascenso social.
O economista Mrio Henrique Simonsen, mais tarde Ministro da Fazenda
(1974-1979) foi designado presidente do MOBRAL. Em sua gesto foram criados
mecanismos de fnanciamento que garantiram para o programa recursos amplos e
geis de carter extraoramentrio, obtidos pela opo voluntria para o MOBRAL
de 1% do Imposto de Renda devido pelas empresas, complementada com 24% da
renda lquida da Loteria Esportiva. Segundo Haddad e Di Pierro (2000, p. 115):
6 A ttulo exemplifcativo, poderamos comparar a institucionalidade do Mobral a uma autarquia nos moldes
de uma Instituio Federal de Ensino Superior atual; dispondo de autonomia gerencial, oramentria e
fnanceira.
18
Com esse instrumento, o economista Simonsen e o ento ministro da Educao,
coronel Jarbas Passarinho, passaram a propagandear o MOBRAL junto aos em-
presrios, convencidos que estavam de que o programa livraria o pas da chaga do
analfabetismo e simultaneamente realizaria uma ao ideolgica capaz de assegurar
a estabilidade do status quo, permitindo s empresas contar com amplos contin-
gentes de fora de trabalho alfabetizada.
Com um oramento crescente, o Mobral empreendeu novas iniciativas, am-
pliando o escopo de sua atuao original; surge, ento, o Programa de Educao
Integrada (PEI). Esse Programa objetivava permitir a continuidade de estudos dos
egressos das turmas de alfabetizao e das pessoas com baixa escolaridade, a partir
de um curso supletivo que condensava os contedos do ento curso primrio.
Em decorrncia do fracasso no atingimento das metas e na produo dos re-
sultados inicialmente prometidos, premido por uma srie de crticas desde aquelas
de cunho pedaggico, que advogavam o carter conservador dos mtodos utilizados,
at as de carter poltico, devido a sua utilizao como instrumento de controle ide-
olgico o Mobral extinto em 1985, pelo primeiro governo civil aps o perodo
militar. Em seu lugar, surge a Fundao Educar, com princpios diversos no que
tangia forma de implementao dos projetos de alfabetizao de jovens e adultos:
em vez da execuo direta, a fundao passou a privilegiar o apoio fnanceiro e tc-
nico a iniciativas pr-existentes, levadas a cabo por estados, municpios, entidades
da sociedade civil e empresas. Fugaz em sua existncia, a fundao foi extinta no
incio dos anos 90.
Nesse mesmo perodo, foi instalada a Assemblia Geral Constituinte, sen-
do promulgada a Constituio de 1988, que restabeleceu os direitos democrticos,
ampliando-os e estendendo-os toda a populao. O direito de jovens e adultos
educao pblica e gratuita reafrmado, sendo estipulado um prazo de dez anos,
durante os quais os governos e a sociedade deveriam concentrar esforos para er-
radicar o analfabetismo e universalizar a educao fundamental. Para isso, 50% dos
recursos a serem aplicados pelos trs nveis de governo, obrigatoriamente, em edu-
cao, seriam destinados ao atingimento dessa meta.
Entre 1985 e 1996, o Brasil enfrentou uma grave crise econmica, sendo editados v-
rios pacotes para a conteno da infao e medidas severas de conteno dos gastos pblicos.
Nesse perodo o aparelho estatal brasileiro sofreu fortes abalados, com interrupo da reno-
vao do quadro de servidores pblicos, extino de rgos e recuo do Estado na oferta de
bens e servios. crise econmica e estatal se somou uma crise poltica, que culminou com o
impeachment do primeiro presidente eleito pelo voto direto depois do perodo militar.
1
Apesar de todo esse quadro conturbado, ocorreram nesse perodo mudanas
na educao, com expanso e melhoria do atendimento da populao jovem e adul-
ta pela educao. No entanto com a extino, em 1990, da Fundao Educar e a
supresso dos incentivos fscais que facultavam s pessoas jurdicas direcionar 2% do
imposto devido a atividades de alfabetizao, todo o fnanciamento dessa modalida-
de de educao foi transferido abruptamente para os municpios.
A meta estipulada pela Constituio Federal de 1988 no s no foi alcana-
da como tambm a determinao contida nas Disposies Constitucionais Transi-
trias que comprometia o Estado, a sociedade e os governos a erradicar, at 1998,
o analfabetismo de jovens e adultos foi alterada pela Emenda Constitucional n
14/96. A distribuio dos encargos educacionais entre as esferas de governo foi
redefnida, sendo 60% dos recursos dos municpios vinculados educao carreados
para o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Ma-
gistrio (Fundef ). A Educao de Jovens e Adultos, inclusive a referida ao nvel do
ensino fundamental, fcou fora do escopo de fnanciamento desse Fundo, passando
a concorrer com os demais nveis e modalidades de educao e ensino Educao
Infantil, Ensino Mdio, Educao Profssional e Educao Superior para obten-
o de fnanciamento.
No mbito federal, o Ministrio da Educao se afastou da sua funo na
implementao de programas voltados para a alfabetizao e educao de jovens
e adultos. Essa lacuna s foi parcialmente preenchida em 2001, com a criao do
Programa Recomeo, destinado ao fnanciamento de novas turmas de Educao de
Jovens e Adultos. Esse Programa, no entanto, se restringia territorialmente aos mu-
nicpios contemplados pelo Programa Alvorada que sinalizava com a integrao
das polticas sociais federais nos municpios com baixo ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) e, posteriormente, s capitais do Nordeste.
Durante a segunda metade da dcada de 1990, trs programas do Governo
Federal diretamente articulados Educao de Jovens e Adultos, mas fora do m-
bito do Ministrio da Educao, foram criados: o Programa Alfabetizao Solidria,
vinculado Presidncia da Repblica; o Programa Nacional de Educao na Refor-
ma Agrria (Pronera), coordenado pelo Instituto Nacional de Colonizao e Refor-
ma Agrria (Incra); e o Plano Nacional de Formao do Trabalhador (Planfor), do
Ministrio do Trabalho (MTE).
O Programa Alfabetizao Solidria coordenado pelo Conselho da Co-
munidade Solidria, responsvel, poca, pela formulao, desenho e integrao
das polticas sociais federais estava focado na alfabetizao de jovens e adultos e
20
contava com um desenho organizacional particular: todo o gerenciamento das aes
e atividades fcava a cargo de uma organizao no-governamental, sem fnalidades
lucrativas, chamada Associao Alfabetizao Solidria (AlfaSol), especialmente
criada para tal fnalidade. A AlfaSol, seguindo diretrizes do Comunidade Solidria,
focalizou o seu atendimento em municpios com baixo desenvolvimento humano
(basicamente nas regies Norte e Nordeste, dado as elevadas taxas de analfabetis-
mo) e em grandes centros urbanos (dado o elevado nmero absoluto de analfabetos
que concentravam). Alm de no estar vinculado ao Ministrio da Educao, esse
programa no contemplava estratgias de articulao da alfabetizao com a educa-
o de jovens e adultos.
O Pronera, implementado a partir de 1998 sob a coordenao do Incra, e em
atividade at os dias de hoje, dirigido populao jovem e adulta que vive no meio
rural, especialmente os que vivem em assentamentos de reforma agrria. Conta com
a participao de universidades, sindicatos e movimentos sociais do campo, atua em
todo o territrio nacional.
J o Planfor
7
, do MTE, promovia aes dirigidas qualifcao profssional,
que envolviam a ampliao da escolaridade bsica de trabalhadores. Era fnanciado
com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), transferidos a estados
e municpios para a realizao de atividades de formao executadas diretamente
por rgos estaduais e municipais de educao, trabalho e emprego, entre outros,
ou em parceria com o Sistema S

, organizaes no-governamentais, sindicatos, as-

sociaes, universidades etc. Por movimentar anualmente um elevado montante de
recursos, atingindo um nmero signifcativo de trabalhadores, suas aes acabaram
por ter um peso relativo importante nas polticas pblicas de educao de jovens e
adultos.
1.2 O conceito de alfabetizao
Para concluir esse breve histrico, importante registrar a evoluo do pr-
prio conceito de alfabetizao nos ltimos sessenta anos. At por volta da dcada de
1950, era considerada alfabetizada a pessoa que tivesse a habilidade de ler e escrever
7 O Planfor foi extinto e substitudo pelo Plano Nacional de Qualifcao (PNQ) pela Resoluo n 333, de 10
de julho de 2003, que redefniu seu desenho e estratgias de atuao.
8 O chamado Sistema S formado pelo Servio Social da Indstria (Sesi), Servio Nacional da Indstria
(Senai), Servio Social do Comrcio (Sesc), Servio Nacional do Comrcio (Senac), Servio Nacional da
Agricultura (Senar), Servio Social do Transporte (Sest), Servio Nacional do Transporte (Senat) e Servio
Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).
21
um texto simples e que dominasse o cdigo alfabtico. Essa concepo foi se tor-
nando mais complexa, passando a incorporar o domnio da lngua falada e escrita
em um contexto social, assim como a dimenso cultural, poltica e de conquista dos
direitos de cidadania. Alguns especialistas brasileiros utilizam a palavra letramento
(do ingls literacy) para nomear esse conceito.
A partir da dcada de 1970, a Unesco passou a utilizar o termo analfabetismo
funcional, que corresponderia ao fenmeno no qual a pessoa sabe ler e escrever, mas
no alcana o domnio social da leitura e da escrita, alertando para a necessidade
de se estender a todos o acesso escolarizao bsica, a fm de se garantir tal do-
mnio. Desde ento, vm sendo adotados diversos acordos e planos internacionais
9

que aprofundaram esse entendimento relacionando-o diversidade e educao ao
longo de toda a vida.
Nesse contexto, educao e diversidade se relacionam na medida em que o
educando passa a ser encarado como o principal ator no processo de aprendizagem.
O capital cultural, tnico e social que ele traz consigo, assim como a sua linguagem,
precisam ser reconhecidos pelo educador, a fm de que se estabelea o dilogo a par-
tir do qual o processo de aprendizagem se concretizar. Dessa forma, estabelece-se
um processo criativo de aprendizagem que nunca se esgota, onde todos aprendem,
educadores e educandos, na escola ou fora dela, em processos formais ou informais.
Nenhum conhecimento melhor ou pior, assim como nenhuma tradio particular;
o respeito pelo outro e por sua diversidade permite que se aprenda a viver juntos
10
.
O histrico aqui relatado mostra que a populao jovem e adulta, apesar de
ter tido seus direitos educao reconhecidos no plano legal desde que o Brasil se
tornou uma nao soberana, ainda no teve esse direito concretizado, nem no plano
material, nem no poltico. A reduo signifcativa das taxas de analfabetismo, al-
canada no sculo passado, no foi sufciente para reverter o quadro ainda bastante
insatisfatrio, no que diz respeito ao nmero absoluto de analfabetos e aos baixos
ndices de escolaridade da populao brasileira. Alm disso, veio acompanhada de
um novo desafo, que o de reduzir o nmero de analfabetos funcionais, que cresce
9 Dentre eles, a Declarao Mundial de Educao para Todos e do Plano de Ao para Satisfazer as Neces-
sidades Bsicas de Aprendizagem (Jomtien, 1990), a Declarao de Hamburgo e a Agenda para o Futuro
(Hamburgo, 1997) e o Frum Mundial de Educao (Dakar, 2000).
10 Essa expresso tem origem no Relatrio Delors, elaborado pela Comisso Internacional da Unesco so-
bre a Educao para o Sculo XXI e aprovado em 1996. O Relatrio prope 4 pilares para a educao:
Aprender a Conhecer, Aprender a Fazer, Aprender a Ser e Aprender a Viver Juntos. Segundo o relatrio, a
educao tem por misso, por um lado, transmitir conhecimentos sobre a diversidade da espcie humana
e, por outro, levar as pessoas a tomarem conhecimento da semelhana e da interdependncia entre todos
os seres humanos do planeta. Ensinando, por exemplo, aos jovens a adotar a perspectiva de outros grupos
tnicos ou religiosos, pode-se evitar incompreenses geradoras de dios e de violncias entre os adultos.
Ver Delors (2001).
22
ano a ano, em decorrncia da m qualidade do ensino, da excluso educacional e da
pobreza.
Apesar de haver certo consenso quanto ao conceito de analfabetismo funcional
que seriam as pessoas que sabem ler, escrever e contar, mas no desenvolveram as
habilidades de leitura, escrita e clculo necessrias ao seu desenvolvimento pessoal e
profssional , existem diferentes formas de identifcar, em estudos populacionais, os
indivduos que se enquadram nessa descrio. O Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (IBGE), a exemplo de vrios institutos nacionais de estatstica no mun-
do, adota como parmetro a concluso do primeiro ciclo do Ensino Fundamental (o
que corresponderia hoje 5 srie)
11
. Esse , portanto, o critrio adotado nos estudos
populacionais ofciais brasileiros. Entretanto, pesquisadores e educadores em todo
o mundo
12
, inclusive no Brasil, vm propondo outros parmetros que permitem
analisar esse fenmeno a partir de investigaes centradas no grau de habilidade de
leitura, escrita e clculo dos indivduos. Com isso, tem sido possvel detectar def-
cincias de leitura entre populaes com elevados nveis de escolaridade, o que tem
gerado preocupao, por exemplo, em pases como a Inglaterra, Frana, Alemanha
e Estados Unidos.
No Brasil, o Instituto Paulo Montenegro, a Ao Educativa e o Ibope Opi-
nio, desenvolvem pesquisas anuais dessa natureza com base no Indicador Nacional
de Alfabetismo Funcional (Inaf ). Desde 2001, a partir de uma amostra de 2.000
pessoas, representativas dos brasileiros adultos, residentes em zonas urbanas e rurais
em todas as regies do pas, com idade entre 15 e 64 anos, so mensurados os nveis
de alfabetismo funcional da populao brasileira
13
. O relatrio Inaf 5 Anos: um balano
11 O analfabetismo absoluto medido pelas estatsticas ofcias a partir da auto-declarao dos entrevistados
pelo Censo Demogrfco ou pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) pergunta: (o
entrevistado) capaz de ler ou escrever um bilhete simples?.
12 Em 1994 a OCDE lanou o IALS (International Adult Literacy Survey), uma pesquisa comparativa pioneira
em nove pases, que defniu pela primeira vez uma metodologia para mensurar o letramento como um
processo contnuo (continum). Esta metodologia segue at os dias de hoje, e vem sendo periodicamente
aprimorada.
13 So identifcados quatro nveis de habilidades de letramento: analfabetismo condio dos que no conse-
guem decodifcar palavras e frases; alfabetismo rudimentar habilidade para localizar informaes explcitas
em textos curtos; alfabetismo bsico capacidade de localizar informaes em textos mais longos e de
realizar pequenas inferncias; alfabetismo pleno capacidade de ler textos longos, orientando-se por sub-
ttulos, localizando mais de uma informao, de acordo com condies estabelecidas, relacionando partes
de um texto, comparando dois textos, realizando inferncias e snteses. Quanto s habilidades matemticas,
so identifcados tambm quatro nveis: analfabetismo corresponde condio dos que no conseguem
realizar tarefas elementares com nmeros, como ler o preo de um produto ou anotar um nmero de tele-
fone; alfabetismo rudimentar habilidade de ler nmeros em contextos especfcos como preo, horrio, n-
meros de telefone etc.; alfabetismo nvel bsico capacidade de ler nmeros, resolver problemas simples
envolvendo soma, subtrao e multiplicao, ou mesmo a identifcao de relaes de proporcionalidade,
ainda que recorrendo eventualmente calculadora; alfabetismo nvel pleno capacidade de controlar uma
estratgia na resoluo de problemas mais complexos, que exigem a elaborao e a execuo de uma s-
rie de operaes relacionadas entre si, apresentando, ainda, familiaridades com mapas e grfcos e outras
representaes matemticas de uso social freqente (INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2007:4).
23
dos resultados de 2001 a 2005, publicado em 2007, informa que, embora a escolari-
zao da populao brasileira tenha aumentado signifcativamente neste perodo,
registrando uma mobilidade de quase 10 milhes de brasileiros para faixas mais
elevadas de escolaridade, quando se considera o alfabetismo funcional, as escala de
letramento e numeramento mostram melhoras, mas a ritmo inferior ao da prpria
escolarizao.
2. O Desafo da Alfabetizao no Brasil
Nas ltimas dcadas, os avanos alcanados pelo Brasil no campo da educa-
o no foram poucos. No campo legal, temos avanado nas reformas dos diferentes
nveis e modalidades de educao e em sua regulamentao. No que diz respeito
Educao Bsica, obteve-se a expanso da cobertura, chegando-se muito prximo
da universalizao do atendimento no Ensino Fundamental da populao de 6 a
14 anos, ampliou-se o atendimento do Ensino Mdio, caminha-se de forma estru-
turada para a expanso da oferta de Educao Infantil. Quanto ao fnanciamento,
reestruturou-se as receitas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, au-
mentando o montante anual de recursos e aperfeioando a sua aplicao. Em 2007,
entra em vigor o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profssionais da Educao (FUNDEB), com a capacidade de
inaugurar um novo e promissor momento para a educao. Esse Fundo amplia o
escopo de fnanciamento do seu antecessor (FUNDEF dirigido exclusivamente
para o Ensino Fundamental dito regular), passando a fnanciar a Educao Infantil,
o Ensino Mdio e a Educao de Jovens e Adultos, alm do Ensino Fundamental.
Ainda assim, os desafos so enormes. Melhorar a qualidade da Educao
Bsica condio para garantir a permanncia de estudantes na escola e a conclu-
so de estudos, elevando, em longo prazo, os nveis de escolarizao. Vale notar que
apenas metade dos alunos que iniciam o ensino fundamental conseguem conclu-lo.
Ao mesmo tempo, preciso proporcionar escolarizao para a populao de jovens
e adultos que no tiveram acesso escola quando crianas, assim como oferecer aos
j escolarizados a oportunidade de retornar escola para atualizar e ampliar conhe-
cimentos ou seja, proporcionar educao ao longo de toda a vida , exigncia do
mundo contemporneo.
Para iniciar o diagntico da situao educacional no que diz respeito Edu-
cao de Jovens e Adultos, apresentamos o Grfco 1, a seguir, gerado a partir de
dados do Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2004, do Programa das Na-
24
es Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). A linha de tendncia gerada a partir
do cruzamento entre renda per capita e taxa de analfabetismo dos 154 pases sugere
qual seria o valor esperado da taxa de analfabetismo dado os diferentes nveis de
renda per capita observados. Um aspecto que merece destaque a posio do Brasil
(crculo maior), o qual apresenta uma taxa de analfabetismo quase trs vezes supe-
rior a esperada, dado o nvel de renda per capita do pais. Esta defasagem ilustra a
magnitude do desafo brasileiro face a experincia internacional.
Grfco 1: Relao entre a taxa de analfabetismo e a renda per capita
Fonte: HDR, 2001.
0
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0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000
Renda per capita (US$ PPP/ano)
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o
(
%
)
Brasil
25
J o Grfco 2, abaixo, mostra que o progresso no enfrentamento da situao
de analfabetismo tem sido constante desde o incio do sculo passado, porm lento
diante da magnitude de nosso desafo histrico. Entramos o sculo XXI com cerca
de 13% da populao com 15 anos ou mais de idade em condio de analfabnetis-
mo absoluto.
Grfco 2: Evoluo da taxa de analfabetismo da populao de 15
anos e mais entre 100 e 2000 (segundo Censos demogrfcos
Fonte: IBGE: Censos Demogrfcos
Uma forma alternativa de analisarmos a performance brasileira na reduo
do analfabetismo de jovens e adultos atravs anlise da velocidade com que o
pas vem conseguindo reduzir seu analfabetismo. O Grfco 3 mostra a distribuio
da variao da taxa de analfabetismo entre 2002 e 2005, gerado a partir de dados
ofciais do Relatrio de Desenvolvimento Humano do PNUD. Em detaque pode-
mos observar a velocidade recente brasileira (2002 e 2005), e a velocidade histrica
(1992-2005). Como pode-se observar, aproximadamente 2/3 dos pases contempla-
58,3
66,6
55,0
51,9
40,5
32,9
24,6
20,2
12,9
0
10
20
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60
70
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Anos
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%
)
26
dos neste estudo conseguiram reduzir seu analfabetismo a uma velocidade superior
a brasileira. E ao utilizarmos a velocidade histrica brasileira, percebemos que 50%
dos pases seguem a uma velocidade mais alta que a brasileira. Entre os pases mais
rpidos que o Brasil, encontram-se Honduras, Guatemala, Bolvia e Repblica Do-
mincana, todos pases com uma renda per capita inferior a brasileira.
-5
0
5
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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Porcentagem dos pases
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u
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)
Brasil
Guatemala
Rep. Dominicana
Bolvia
Peru
Honduras
Brasil- 2002-05
O compromisso constitucional assumido pela sociedade brasileira de supera-
o do analfabetismo at o ano de 1998, no foi honrado, assim como no o foram
os compromissos assumidos internacionalmente pelo pas. Do ponto de vista do
desempenho relativo frente aos pases latinoamericanos, o Grfco 4 demonstra que,
mantida nossa baixa velocidade de reduo da taxa de analfabetismo das dcadas de
80 e 90, somente entorno do ano 2020 o Brasil atingir a situao em que Argen-
tina e Uruguai se encontram atualmente.
Grfco 3: Distribuio dos pases no mundo segundo a variao da
taxa de analfabetismo
Fonte: Estimativas obtidas com base no Human Development Report 2006.
27
Grfco 4: Evoluo da taxa de analfabetismo do Brasil (15 anos e mais)
Peru
Mexico
Panam
Venezuela
Paraguai
Chile
Argentina
Uruguai
0
5
10
15
20
25
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025
Ano
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%
)
Brasil
Fonte: PNAD, IBGE
As hipteses mais recentes para explicar essa lentido esto relacionadas s def-
cincias dos processos de alfabetizao: fragilidade de metodologias adotadas pelos pro-
gramas, exiguidade de tempo dedicado alfabetizao, baixa remunerao e fragilidade
nos processos de contratao dos profssionais envolvidos, insufcincia de equipamentos
e inadequao dos espaos de aula, descontinuidade dos programas, baixa efetividade e
descompassos em relao continuidade dos estudos aps o perodo de alfabetizao,
entre outros. Assim sendo, a agilidade buscada requer preocupao adicional com efci-
ncia, efccia e efetividade.
Outro aspecto importante a ser considerado que a poltica pblica deve buscar
no apenas a reduo do chamado analfabetismo absoluto, mas sobretudo a do analfa-
betismo funcional. Isto implica uma redefnio dos contornos dessa poltica na medida
em que podemos deslocar o foco restrito no combate ao analfabetismo (tradicional em
28
nossa histria) para uma viso prospectiva de construo de uma agenda integrada entre
alfabetizao e letramento. A importncia analtica dessa abordagem deriva do reco-
nhecimento de que o analfabetismo deve ser defnido como uma condio em estado
absoluto (com forte poder de inrcia), enquanto o seu oposto a alfabetizao en-
contra-se na condio inversa de um processo em movimento em estado contnuo.
A compreenso da alfabetizao como um contnuo,
14
amplia o escopo do pblico eleg-
vel, e torna o delineamento do pblico alvo ainda mais difcil. Este aspecto difcultado
pela ausncia de evidncia emprica acerca de metodologias efetivas na alfabetizao de
turmas compostas por forte heterogeneidade dos alunos.
Alm disso, estudos largamente conhecidos, demonstram que pessoas alfabeti-
zadas que no continuam envolvidas em algum tipo de atividade educacional e com a
prtica da leitura regular durante, pelo menos, cinco anos, em geral retornam condio
de analfabetismo. A Pnad de 2005 confrma esses estudos ao detectar que cerca de 60%
dos que freqentaram, ao longo de sua vida, somente cursos de alfabetizao de adultos
declaram no saber ler e escrever (ver grfco 5). parte o fator subjetivo relacionado a
como o indivduo se considera ou no analfabeto, esse dado expressa o peso signifcati-
vo da reincidncia na condio de analfabetismo e reafrma o quanto indispensvel
continuidade dos alunos em programas de Educao de Jovens e Adultos.
Grfco 5: Evoluo da taxa de analfabetismo entre as pessoas que
tem no mximo a alfabetizao de adultos
Fonte: PNAD, IBGE
14 Ver OECD (2000).
0
10
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30
40
50
60
70
1992 1995 1999 2002
Ano
(
%
)
2
Em 2005 a Pnad detectou praticamente 31 milhes de pessoas na condio
de analfabetismo funcional que pela defnio do IBGE, refere-se a pessoas que
no completaram o primeiro ciclo do Ensino Fundamental. Como vemos no Grf-
co 6 isso representa cerca 23,2% da populao com 15 ou mais anos de idade. Nesse
conjunto de pessoas encontram-se cerca de 15 milhes em condio de analfabe-
tismo absoluto representando uma taxa de analfabetismo de aproximadamente
11%.
15
Grfco 6: Taxa de analfabetismo funcional da populao de 15 anos
ou mais de idade por sexo - 12 a 2005
20
22
24
26
28
30
32
34
36
38
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005
Ano
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Brasil
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD/IBGE 1992 a 2003Inserir Grfco 6
Os estudos realizados pelo Instituto Paulo Montenegro, Ao Educativa e
Ibope Opinio permitiram construir o ndice de Nacional de Alfabetismo Fun-
cional (INAF), que sinaliza uma situao ainda mais grave no que se refere aos
desafos educacionais do pas. Nesse caso, a pesquisa sugere que apenas 25% da
populao brasileira se encontra no nvel de alfabetizao plena, indicando portanto
que 75% dos brasileiros possuem algum grau de analfabetismo funcional.
Alm de o analfabetismo representar um desafo social crucial, ele est inti-
mamente relacionado a outras questes sociais e varivel importantssima quando
se busca entender diferenas de renda e qualidade de vida. Sabe-se, por exemplo,
15 Um universo ainda mais abrangente da precariedade educacional poderia destacar que cerca de 70 mi-
lhes de pessoas com 15 anos ou mais no completaram o Ensino Fundamental.
30
que um dos fatores de risco para morte de crianas por determinadas enfermidades
o grau de instruo dos pais. Na mesma linha, a mortalidade infantil est direta-
mente relacionada aos anos de escolaridade da me.
Estudos tambm apontam que o nmero de anos de escolaridade tem maior
impacto global sobre a pobreza do que um simples aumento na oferta de empregos.
O analfabeto tem grande difculdade para se inserir no mercado de trabalho e quan-
do o faz recebe baixos salrios. De maneira geral, suas possibilidades so reduzidas
em termos de participao efetiva em atividades econmicas e polticas.
Dessa forma, as polticas sociais precisam ser complementares, uma vez que
difculdades de implementao em uma determinada rea podem afetar os resulta-
dos em outra. So necessrios, portanto, arranjos institucionais adequados com-
plexidade dos desafos postos, bem como monitoramento e avaliao ao longo do
processo, a fm de corrigir rumos de forma oportuna, garantindo, progressivamente,
maior efetividade poltica de alfabetizao.
3. O Programa Brasil Alfabetizado: evoluo da estratgia
de formulao e implementao
O desafo histrico da alfabetizao de jovens e adultos, as metas e os pre-
ceitos defnidos no Plano Nacional de Educao
16
e a adeso aos compromissos da
Conferncia Mundial de Educao para Todos, em Jomtien (1990) e da V Confe-
rncia Internacional de Educao de Jovens e Adultos (Confntea), em Hamburgo
(1997), reforam, no contexto brasileiro, a importncia de construo de uma agen-
da propositiva de reduo das taxas de analfabetismo absoluto e funcional.
O Programa Brasil Alfabetizado recolocou a alfabetizao de jovens e adultos
como prioridade na agenda educacional do Pas. Ao tomar esta iniciativa, o Governo
Federal, por intermdio do Ministrio da Educao, chamou para si a responsabili-
dade poltica e constitucional de induzir, sustentar e coordenar um esforo nacional
de alfabetizao, adotando uma nova concepo de poltica pblica que reconhece e
reafrma o dever do Estado de garantir a educao como direito de todos.
16 Aprovado pela Lei n 10.172 de 9 de Janeiro de 2001.
31
3.1 Brasil Alfabetizado: a gnese do Programa (2003)
No incio do ano de 2003, na elaborao do Plano Plurianual 2004-2007, o
Ministrio da Educao estabelece o analfabetismo como um problema focal, cujo
enfrentamento seria fundamental para contribuir na promoo de um ciclo sus-
tentvel de desenvolvimento social e econmico para o pas. A oferta de cursos de
alfabetizao populao de jovens e adultos com baixa escolaridade foi classifcada
como meta presidencial, o que, por um lado, refora os meios para consecuo dos
objetivos recursos fnanceiros, organizacionais e humanos , e, por outro, promove
maior visibilidade poltica com sua correlata necessidade de intensifcao do moni-
toramento e avaliao dos resultados alcanados.
Nesse contexto, o Programa Brasil Alfabetizado foi institudo ofcialmente,
sendo criada a Secretaria Extraordinria de Erradicao do Analfabetismo, no m-
bito do Ministrio da Educao, para geri-lo. Seu primeiro desenho, elaborado em
2003, j recebeu os infuxos positivos de sua classifcao como meta presidencial:
houve um aumento real, de aproximadamente 50%, no aporte de recursos destina-
dos alfabetizao de jovens e adultos, quando comparado ao montante de recursos
investidos pelo Governo Federal em programas de alfabetizao no ano anterior.
No ano de 2003, as aes do Programa Brasil Alfabetizado previam o repasse
de recursos para Estados, Distrito Federal, municpios, organizaes no-governa-
mentais, instituies de ensino superior e outras entidades sem fns lucrativos, des-
tinando recursos para o pagamento de formao e de bolsas para os alfabetizadores.
O fnanciamento, restrito a essas duas linhas, visava subsidiar a constituio de tur-
mas de alfabetizao, cujas atividades deveriam ter seis meses de durao.
Percebe-se, j no desenho de 2003, que o Programa Brasil Alfabetizado em-
preendeu signifcativos avanos que ultrapassam a simples ampliao de seu ora-
mento. No que se refere forma de implementao, a ao foi desenhada descentra-
lizada, com participao direta de Estados, Distrito Federal e municpios, permitindo
o aproveitamento da experincia dos diversos parceiros e o respeito diversidade
das realidades locais. Alm disso, garantiu-se a pluralidade de mtodos pedaggicos.
O MEC passa a defnir parmetros gerais de qualidade, via resoluo publicada no
Dirio Ofcial, sem direcionamento a qualquer metodologia especfca.
Em 2004, o Ministrio da Educao passa por uma reestruturao institu-
cional e administrativa, com impactos signifcativos sobre o desenho e a gesto do
Programa Brasil Alfabetizado. Inicia-se, assim, uma segunda fase do programa.
32
3.2 Brasil Alfabetizado: a segunda gerao do Programa (2004-2006)
Uma poltica pblica que pretenda transcender o escopo das responsabilida-
des tcnicas da equipe gestora de um dado rgo pblico central, precisa ser conf-
gurada como uma tarefa coletiva, que envolve representantes das diversas esferas de
governo, movimentos sociais, entidades da sociedade civil, universidades, empresas,
centros de pesquisa e formadores de opinio; enfm, uma mirade de atores que
conquistaram a legitimidade, no apenas para atuarem como parceiros na imple-
mentao das polticas, mas, tambm, como partcipes na defnio de prioridades.
Sem um acordo mnimo, produzido entre esses atores, no possvel a constituio
de uma poltica pblica perene e sustentvel, sobretudo diante do quadro de histri-
ca fragilidade das populaes em condio de analfabetismo absoluto ou funcional.
Racionalidade e permeabilidade da gesto integrada
Os processos de redesenho do Programa Brasil Alfabetizado procuram estar
calcados em dois princpios bsicos: em primeiro lugar, representam uma postura
incrementalista frente a aperfeioamentos nas aes governamentais, mediante a
qual se evitam os recorrentes surtos de descontinuidade; em segundo lugar, so fruto
da integrao de mecanismos de monitoramento e avaliao gesto do programa,
buscando dar utilidade como subsdios tempestivos tomada de deciso s in-
formaes e dados produzidos no mbito do Plano de Avaliao do Programa.
Dessa forma, busca-se proporcionar um horizonte de estabilidade, que per-
mita o planejamento por parte das entidades parceiras responsveis pela execuo
direta das aes. Ademais, ao tornar o desenho permevel s contribuies e crticas
dos diversos atores, busca-se consolidar a legitimidade advinda desta participao e
controle sociais.
A primeira modifcao, de cunho institucional e gerencial, foi a criao da
Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD), no
bojo da reestruturao do Ministrio da Educao. A SECAD passa a ser respon-
svel pelas agendas de alfabetizao e de educao de jovens e adultos (EJA), at
ento separadas em duas secretarias distintas.
17
A articulao das responsabilidades
17 A responsabilidade pela alfabetizao de jovens e adultos, como vimos acima, estava a cargo da Secretaria
Extraordinria de Erradicao do Analfabetismo e a responsabilidade pela Educao de Jovens e Adultos
(EJA) com a Secretaria de Educao Bsica. Destaca-se que esta dissociao de responsabilidades, com
suas bvias implicaes negativas sobre a possibilidade de continuidade dos estudos entre alfabetizao
e o primeiro segmento da educao fundamental, estava incorporada com rotina e naturalidade h vrias
33
sobre essas duas agendas no corpo organizacional de um nico Departamento (De-
partamento de Educao de Jovens e Adultos DEJA) no interior da SECAD visa
aumentar a capacidade de gesto e a probabilidade de aprendizagem efetiva por
jovens e adultos para alm da aquisio de rudimentos de leitura e escrita. Alm
disso, a Secretaria assumiu a responsabilidade de conduzir uma srie de progra-
mas e aes, antes dispersas por outros rgos do MEC e ministrios, que visavam
promover a diversidade na educao e a incluso educacional de segmentos da po-
pulao excludos dos sistemas de ensino em decorrncia das diferentes formas de
discriminao e preconceito presentes na sociedade brasileira.
18

Ao reunir em uma mesma unidade administrativa a formulao e a gesto das
polticas de alfabetizao e de educao de jovens e adultos, o Ministrio da Edu-
cao procurou responder ao desafo de transformar os programas de alfabetizao
em uma porta de entrada para ingresso ou reingresso nos sistemas pblicos de en-
sino, possibilitando o alcance de nveis de escolarizao cada vez mais elevados. Ao
mesmo tempo, esta nova estrutura organizacional permitiu a reunio de estratgias
de educao que contemplassem as necessidades educacionais da populao jovem e
adulta, partindo do respeito a suas origens tnico-raciais, culturais e regionais, bem
como suas especifcidades relacionadas idade, gnero e orientao sexual.
Alm disso, a SECAD criou um novo Departamento de Avaliao e Infor-
maes Educacionais (DAIE)
19
, que representa uma ousadia institucional no inte-
rior do Ministrio da Educao. O DAIE dedica-se a uma abordagem integral e
integrada das atividades de gerao e sistematizao de informaes, monitoramen-
to da implementao das aes e avaliao de processos e de impacto dos diversos
programas da Secretaria. O carter inovador da agenda programtica da SECAD
justifcou a criao desse Departamento que expressa um diferencial quanto im-
portncia da produo de conhecimento para ampliar as fronteiras da estratgia de
incluso educacional, permitindo constante aprendizagem e correlata redefnio de
rumos sempre que necessrio.
gestes do MEC.
18 Alm da alfabetizao e da educao de jovens e adultos, integram a agenda da Secad: educao esco-
lar indgena; educao do campo; educao para as comunidades remanescentes de quilombos; polticas
afrmativas para acesso universidade de grupos socialmente desfavorecidos; educao para a diversida-
de tnico-racial e valorizao da histria e cultura afro-brasileira; educao ambiental; aes educacionais
dirigidas a crianas e adolescentes em situao de risco e vulnerabilidade social; educao em Direitos
Humanos e educao para populao prisional.
19 O Departamento de Avaliao e Informaes Educacionais da Secad (DAIE/SECAD), composto por trs
coordenaes-gerais: de Sistemas de Informao, responsvel pela sistematizao de estatsticas, indica-
dores e informaes; de Acompanhamento de Programas, que trabalha no monitoramento dos programas e
projetos; e de Estudos e Avaliao, incumbida de desenvolver e implantar sistemas de avaliao e realizar
estudos sobre as polticas da Secad.
34
Em 2004, a nova abordagem do Programa permite, inicialmente, um redese-
nho, construdo em sintonia com a Comisso Nacional de Alfabetizao, que repre-
senta uma evoluo frente experincia de 2003. A operacionalizao desse rede-
senho resultou em um conjunto de parmetros e aes: o perodo de alfabetizao
foi ampliado para at oito meses de aulas; para estimular o comprometimento dos
poderes pblicos locais para com a oferta dessa modalidade de educao, 68% dos
recursos frente aos 42% do ano anterior passam a ser destinados a Estados e
municpios; a linha de fnanciamento para formao inicial e continuada dos alfabe-
tizadores ampliada em 50%; altera-se a forma de clculo da bolsa do alfabetizador,
estimulando a formao de turmas em regies com baixa densidade populacional
e em comunidades populares de periferias urbanas; e, fnalmente, implantado um
sistema integrado de monitoramento e avaliao do programa.
Sustentabilidade dos resultados: a continuidade de estudos
A partir de 2004, o Programa Brasil Alfabetizado passa a incorporar, em seus
princpios e aes, a promoo de mecanismos para garantir a continuidade de es-
tudos: os egressos das turmas de alfabetizao de jovens e adultos assim como ci-
dados com baixa escolaridade, afastados prematuramente do ambiente escolar, e as
pessoas sem trajetria escolar formal prvia passam a ser estimulados a matricula-
rem-se em turmas de Educao de Jovens e Adultos (EJA). Busca-se implementar
uma poltica pblica perene e sustentvel, capaz de superar as estratgias, recorren-
tes em nossa histria, de campanhas de alfabetizao caracterizadas por espasmos de
mobilizao sem a conseqente articulao com os estudos na modalidade de EJA.
O estmulo continuidade de estudos passa a ser uma das estratgias funda-
mentais do Programa Brasil Alfabetizado representando uma faceta operacional
decisiva na tentativa de garantir a sustentabilidade dos resultados obtidos pelo pro-
grama. Isso porque, h muito se sabe que um dos principais fatores que infuencia a
grande reincidncia condio de analfabetismo ou seja, egressos das turmas de
alfabetizao, que concluram com xito o curso, afastam-se do ambiente educacio-
nal e, algum tempo depois, retornam ao analfabetismo ou, no mximo, matriculam-
se novamente em turmas de alfabetizao conseqncia da perda prematura
pelo aluno do contato com atividades rotineiras de leitura e escrita.
Assim sendo, o desenho do Programa Brasil Alfabetizado envereda-se por
duas dimenses, simultneas e complementares: por um lado permite, por interm-
dio do aproveitamento da capilaridade das instituies parceiras, a constante mobi-
35
lizao de alfabetizandos e alfabetizadores para constituio de turmas de alfabeti-
zao; por outro abre possibilidade para uma efetiva integrao entre alfabetizao
e educao de jovens e adultos, enraizando a ao governamental e evitando que o
aluno recm-alfabetizado retorne situao de analfabetismo.
De forma integrada e articulada foi redesenhado, em 2005, o Programa de
Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos - Pro-
grama Fazendo Escola
20
, destinado s pessoas que no tiveram a oportunidade de
acesso ou permanncia no ensino fundamental na idade escolar obrigatria (dos
seis aos 14 anos). No programa, o Ministrio da Educao apia a expanso da EJA
por meio da transferncia de recursos fnanceiros com referncia ao nmero de alu-
nos matriculados nos sistemas estaduais e municipais. At 2004, o critrio de aten-
dimento referia-se aos Estados e municpios com baixo ndice de desenvolvimento
Humano (IDH), com incluso de alguns municpios do Programa Alvorada e ou-
tros do Programa Brasil Alfabetizado. No redesenho de 2005 altera-se o sistema de
incentivos para a expanso das matrculas na modalidade de EJA deslocando o re-
corte de seleo para a totalidade das matrculas das redes estaduais e municipais.
A inteno desse redesenho, consistente com a constituio do FUNDEB,
era sinalizar, com clareza, a disposio do governo federal em, simultaneamente,
estimular a expanso da oferta de matrculas de EJA (internalizando por toda rede
pblica de ensino a responsabilidade de saldar, gradativamente, essa enorme dvida
educacional) e criar condies efetivas do ponto de vista da assistncia tcnica e
fnanceira para que os egressos do Programa Brasil Alfabetizado pudessem en-
contrar nas redes de ensino condies de continuar seus estudos.
Essa nova etapa do Programa Fazendo Escola expressa uma estratgia de
construo coletiva com forte participao do Conselho Nacional dos Secretrios
de Educao (Consed) e da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Edu-
cao (Undime). Ao longo de vrios meses foi possvel redefnir os parmetros do
Programa de modo a assegurar uma transio de consenso para a cobertura univer-
sal das matrculas, mas com instrumentos que reconhecem as disparidades regionais
e as singularidades locais. Destaca-se na defnio do modo de implementao do
critrio de universalizao o papel do ndice de Fragilidade de Educao de Jovens
e Adultos (IFEJA)
21
. O IFEJA, criado pela SECAD, permitiu ordenar os Esta-
dos e municpios de acordo com o seu grau de fragilidade educacional referido
20 O Programa Fazendo Escola, criado em 2003, corresponde a uma evoluo do Programa Recomeo.
21 O IFEJA um ndice sinttico composto pelo ndice de Analfabetismo da Populao com 15 anos ou mais,
ndice de Analfabetismo Funcional da Populao de 15 anos ou mais e ndice da Populao com 25 anos
ou mais com menos de 8 anos de estudo.
36
populao alvo do programa e, conseqentemente, estabelecer apoios fnanceiros
diferenciados com os maiores valores por aluno matriculado sendo transferidos para
os entes federados com maior fragilidade
22
.
A mudana do desenho do Programa Fazendo Escola permitiu a concretiza-
o da meta de cobertura universal com tratamento diferenciado de acordo com o
perfl regional referido s caractersticas da oferta de educao do pblico de jovens
e adultos. Os recursos transferidos pelo MEC aos Estados e municpios permitem
apoiar formao continuada e valorizao de professores, elaborao e distribuio
de material didtico, material escolar e merenda sendo que os entes federados,
diante do montante de recursos que lhes atribudo, dispem de razovel fexibili-
dade na composio da cesta dessas atividades a serem fnanciadas.
Os resultados do redesenho do Fazendo escola so evidentes. Em 2004 o
MEC apoiou 1.790.119 matrculas de jovens e adultos do ensino fundamental
distribudas por 25 estados e 2322 municpios. Como resultado do redesenho, em
2005, com um pequeno aumento da dotao oramentria, o apoio foi dirigido para
todos estados e 4175 municpios e atingiu a cobertura de 3.342.531 alunos, corres-
pondentes totalidade das matrculas que constavam do Censo Escolar.
Em 2005, quando da atualizao do Plano Plurianual 2004-2007 (PPA), as
mltiplas dimenses referidas acima foram englobadas no mbito do sistema fede-
ral de planejamento das aes governamentais. O PPA passou a conter um nico
programa voltado alfabetizao e educao de jovens e adultos o Programa n
1.060, Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos. Esse programa inscrito no
Plano Plurianual apresenta o objetivo explcito de garantir acesso e permanncia de
jovens e adultos a programas educacionais que visam atender as suas necessidades
especfcas de aprendizagem e formao. Desse modo, permitiu que o reagrupa-
mento de aes anteriormente dispersas tornasse palpvel a consecuo de alguns
pressupostos valiosos ao planejamento, destacando-se os ganhos de qualidade ad-
vindos do incremento efetividade na coordenao das diversas aes relacionadas
alfabetizao e educao de jovens e adultos, bem como da integrao do monito-
ramento e avaliao dos processos e resultados.
Nesse sentido, cabe enfatizar o papel atribudo, a partir de ento, a Estados,
Distrito Federal e Municpios durante a implementao do Programa Brasil Alfa-
betizado. Tais entes federativos passaram a ser priorizados na defnio das metas
22 O ordenamento dos municpios a partir do IFEJA (indicador referido diretamente ao objetivo declarado do
Programa) e no mais a partir do IDH orienta as decises de alocao de recursos com maior aderncia
aos princpios de justia e rigor tcnico.
37
de abrangncia e cobertura e, portanto, na distribuio de recursos do programa
23
.
Criou-se, com isso, um componente de co-responsabilizao entre os trs nveis de
governo para a oferta de vagas em programas de alfabetizao e educao de jovens
e adultos, preservando-se a participao das organizaes da sociedade civil, univer-
sidades e centros de pesquisa, cuja capacidade tcnica, experincia, fexibilidade e
mobilidade so indispensveis para a garantia da qualidade dos programas.
Unidade na diversidade: mtodos de alfabetizao e atendimento a
segmentos especfcos
Sabemos que so muitas as variveis de ordem prtica que levam jovens e
adultos a abandonar os programas de alfabetizao e de educao de jovens e adul-
tos antes de sua concluso. Como exemplo podemos citar a necessidade de estudar
noite aps longas horas de trabalho, as defcincias materiais dos espaos disponveis
para a alfabetizao, as difculdades de leitura por motivos de viso, as limitaes
de sade afetas aos mais idosos, as difculdades para se locomover at a escola (nos
centros urbanos pelo preo do transporte, no campo pelas grandes distncias a per-
correr para chegar escola), a falta de materiais didticos especfcos, entre outras.
Contudo, segundo especialistas
24
, a falta de respeito s diferenas culturais e
lingsticas so um dos maiores obstculos para o sucesso dos programas de alfabe-
tizao. A tendncia de se tomar a cultura e a lngua dominante de uma sociedade
culturalmente diversa e economicamente desigual como parmetro para o processo
de alfabetizao e letramento das classes populares acaba por fazer com que o aluno
no se identifque com o processo e dele se afaste
25
.
Essa a principal razo de haver, no Programa Brasil Alfabetizado, um as-
pecto que perpassa sua trajetria: o respeito pluralidade de mtodos de alfabetiza-
o. Tal princpio funda-se na crena de que a defnio do mtodo de alfabetizao
deve referir-se a um diagnstico de cada realidade local e do perfl dos potenciais
alfabetizandos.
23 Para organizar o acesso ao Programa so publicadas duas Resolues do MEC contendo parmetros para
defnio de aes e distribuio de recursos para alfabetizao de jovens e adultos: a primeira, exclusiva
para projetos apresentados por Estados e Municpios; a segunda, destinada a entidades da sociedade civil
e instituies de ensino superior.
24 Ver, por exemplo, Paulo Freire e Ira Shor (2006), Donaldo Macedo (2000).
25 Segundo Ira Shor e Paulo Freire (2006) esse mesmo fenmeno tambm um importante fator do baixo
aproveitamento de alunos em idade escolar. Os estudantes no se identifcam com os programas de curso
propostos pelos currculos ofciais, no entendem a linguagem utilizada pelos educadores e no se sentem
estimulados a participar criativamente do processo educacional. Com isso, acabam por se afastar do mundo
do conhecimento e da prtica escolar.
38
Isso no signifca a inexistncia de parmetros pr-estabelecidos, nem
tampouco a desconsiderao da importncia do planejamento e da metodologia
na efetividade do processo de alfabetizao. Ao contrrio, para fortalecer os cui-
dados com esses aspectos o Programa procura fornecer s instituies e rgos
parceiros orientaes relativas :
elaborao de diagnstico para desvelamento da situao educacional
local em termos de analfabetismo e oferta de Educao de Jovens e
Adultos e, conseqentemente, defnio das estratgias de mobilizao e
metas de cobertura e abrangncia das iniciativas de alfabetizao;
fundamentao pedaggica das aes no sentido de que busquem ex-
plicitar as opes realizadas, sem que haja, contudo, a inteno de tolher
a liberdade de escolha ou dar preferncia a determinado mtodo;
planejamento das aes de alfabetizao e formao de alfabetizado-
res de um lado, a partir da descrio das competncias e habilidades
que se espera ver desenvolvidas nos alfabetizandos ao fnal do curso, de
outro, pela defnio de contedos mnimos que devem ser abordados
durante a formao inicial e continuada dos alfabetizadores; e
estratgias de acompanhamento e avaliao que se iniciam nos pro-
cedimentos de avaliao cognitiva dos alfabetizandos e culminam nas
estratgias de encaminhamento dos egressos para turmas de Educao
de Jovens e Adultos;
Alm disso, o Plano de Avaliao do Programa Brasil Alfabetizado in-
corpora variveis relacionadas ao mtodo de alfabetizao utilizado, a fm de
identifcar as que foram determinantes do sucesso no processo de alfabetizao.
Outros instrumentos pedaggicos vm sendo desenvolvidos para fortale-
cer os resultados do programa, especialmente no que tange ao incentivo lei-
tura. No incio de 2006, foi realizado o Concurso Literatura para Todos, com
o fm de estimular a produo de obras inditas de qualidade escritas especial-
mente para os jovens e adultos recm-alfabetizados. A inexistncia, at o mo-
mento, no mercado editorial brasileiro de um segmento que permita o acesso
leitura desse pblico neo-leitor restringe a leitura s alternativas tradicionais dos
textos fceis, da literatura infanto-juvenil (sem aderncia aos interesses e motiva-
es desse pblico) ou da adaptao dos clssicos. O sucesso na mobilizao e a
qualidade dos textos selecionados no Concurso indicam, contudo, um espectro
promissor de investimentos que, resolvida a questo da precifcao fnal, pode
3
sinalizar com um interessante instrumento de cidadania a ser produzido a partir
do mercado editorial
26
.
O Programa Brasil Alfabetizado oferece, ainda, como parte integrante de
uma estratgia de incluso e tambm como expresso do respeito pluralidade de
mtodos, janelas de oportunidade singulares e concretas para o atendimento a seg-
mentos especfcos da sociedade. Procura-se garantir, dessa forma, a possibilidade de
produo de experincias inovadoras associadas ao desenvolvimento de mtodos de
alfabetizao especfcos voltados, entre outros, aos jovens de 15 a 29 anos no-alfa-
betizados, s populaes indgenas bilnges, s populaes do campo agricultores
familiares, agricultores assalariados, trabalhadores rurais temporrios, assentados,
ribeirinhos, caiaras, extrativistas e remanescentes de quilombos , aos pescadores
artesanais e trabalhadores da pesca, s pessoas com necessidades educacionais espe-
ciais associadas defcincia, populao carcerria e aos jovens em cumprimento
de medidas socioeducativas.
Gesto descentralizada e controle social
Para alm da priorizao de Estados e Municpios no momento da defnio
das metas de cobertura e distribuio de recursos base da estratgia de fomento
continuidade de estudos , a SECAD buscou estreitar o regime de colaborao com
os entes federativos. O Conselho Nacional dos Secretrios de Educao (Consed)
e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) passaram
a assumir um papel cada vez mais ativo nos processos de redesenho do Programa
Brasil Alfabetizado. Com isso, as informaes sobre os princpios, objetivos e estra-
tgias do programa fuem de uma maneira mais clere e efciente entre as diversas
instncias: desde as entidades representativas at aos rgos especfcos, dentro das
estruturas das secretarias estaduais e municipais, responsveis pelos projetos de al-
fabetizao de jovens e adultos. Os ganhos da advindos so considerveis, princi-
palmente no que se refere ao compartilhamento, entre os entes parceiros, daqueles
princpios e estratgias que fundamentam a implementao do programa.
26 No Concurso Literatura para Todos foram premiadas obras nas categorias conto, novela, crnica, poesia,
biografa, tradio oral e teatro. A comisso julgadora era composta por: Antnio Torres, Heloisa Jahn, Jane
Paiva, Lgia Cademartori, Magda Soares, Marcelino Freire, Milton Hatoum, Moacyr Scliar e Rubens Figuei-
redo. As obras premiadas foram reunidas e publicadas pela Coleo Literatura para Todos, com os seguin-
tes ttulos: Famlia composta (pea de teatro), de Domingos Pellegrini (PR); Madalena (novela), de
Cristiane Dantas Costa (RJ); Cabelos molhados (conto), de Lus Pimentel (RJ); Cobras em compota
(conto), de Ana Cristina Arajo Ayer de Oliveira/ndigo (SP); Quando o gosto pela leitura (crnica), de
Paulo Csar Dias Rodrigues (RS); Lo, o pardo (biografa), de Rinaldo Santos Teixeira (SP); Batata co-
zida, mingau de car (tradio oral), de Elo Elizabete Bocheco (SC); Caravela (redescobrimento)
(poesia), de Gabriel Bicalho (MG); Entre as junturas dos ossos (poesia), de Vera Lcia de Oliveira; e
Abrao e as frutas (poesia), de Luciana de Mendona (RJ). Foram impressos 110 mil exemplares de
cada obra, para distribuio a todas as turmas de alfabetizao, s Secretarias de Educao e a todas as
bibliotecas integrantes do Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas.
40
Outro caminho trilhado refere-se abertura de canais permanentes de di-
logo com a sociedade civil. Ao buscar a democratizao dos processos de formula-
o, acompanhamento e implementao de suas aes, a secretaria buscou fortalecer
institucionalmente as instncias de controle social ento existentes. Dessa forma,
em 2005 foi ampliado o escopo da ento Comisso Nacional de Alfabetizao,
instituda em 2003, que passou a ser denominada Comisso Nacional de Alfabeti-
zao e Educao de Jovens e Adultos (CNAEJA)
27
e incluir em suas competncias,
alm de questes relacionadas alfabetizao, o assessoramento em temas ligados
Educao de Jovens e Adultos. A Comisso funciona como um rgo consultivo do
Ministrio da Educao, principalmente na defnio dos mecanismos de fnancia-
mento, acompanhamento e implementao dos programas e projetos de alfabetiza-
o e Educao de Jovens e Adultos.
Ademais, haja visto o protagonismo da sociedade civil brasileira no processo
de consolidao do direito de acesso educao, buscou-se ampliar a interao com
a rede dos Fruns de Educao de Jovens e Adultos
28
, na tentativa at o presente
momento, bem-sucedida de transformar a experincia dos diversos atores sociais,
com longa trajetria na gesto e implementao de projetos de alfabetizao e edu-
cao de jovens e adultos, em subsdios operacionais para o redesenho do Programa
Brasil Alfabetizado.
Avaliao do Programa Brasil Alfabetizado
A prioridade dedicada avaliao das aes do Programa Brasil Alfabetizado
revelada pela densa construo do Plano de Avaliao, elaborado sob a coordena-
o do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
29
. Expresso no apenas
da necessidade de transparncia na gesto, mas tambm da busca diuturna pelos
determinantes dos resultados alcanados pelo programa, esse Plano consolida as di-
menses passveis de avaliao, oferecendo equipe gestora diversas possibilidades
de gerar informaes teis para a tomada de deciso.
27 O Decreto n 5.475/2005 designa a seguinte composio da CNAEJA, presidida pelo Ministro Fernando
Haddad ou, em sua ausncia, pelo Secretrio da SECAD, Ricardo Henriques,: Neroaldo de Azevedo Pontes
(Conselho Nacional de Secretrios de Educao Consed); Maria do Pilar Lacerda Almeida e Silva (Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao Undime); Clio da Cunha (Unesco); Edna Castro de
Oliveira (Fruns de EJA); Timothy Denis Ireland (Secad/MEC); Jeanete Beauchamp (Secretaria de Educa-
o Bsica SEB/MEC); Heleno Manoel G. de Arajo Filho (Confederao Nacional dos Trabalhadores em
Educao CNTE); Dbora Pinto Niquini (Universidades); Maria Cristina Vargas (MST); Eliene Novaes Ro-
cha (Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Contag); Adelaide Las Parente Brasileiro
(Movimentos com Experincia em EJA); Francisca Bezerra da Silva (Segmento Indgena); Isabel Apareci-
da dos Santos (Segmento tnico-racial); Daniele Costa (Segmento Juventude); Carlos Rodrigues Brando
(Educao Ambiental); Srgio Haddad (ONGs com experincia em EJA).
28 Atualmente existem Fruns de EJA em todos os Estados e no Distrito Federal.
29 A descrio detalhada do Plano de Avaliao e de sua operacionalizao ser objeto dos demais captulos
do presente volume.
41
A inteno, no processo de elaborao do Plano de Avaliao, no se res-
tringiu apenas a possibilitar a produo de informaes teis qualidade necess-
ria tanto transparncia das aes quanto ao fornecimento de subsdios equipe
gestora , buscando tambm estruturar as avaliaes, de forma que fossem viveis e
estivessem em linha com os objetivos expostos no desenho do programa.
Sua implementao d-se no mbito de uma engenharia institucional ino-
vadora, que congrega uma rede de instituies sob os auspcios do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). Ao se buscar, para cada atividade
prevista na avaliao, uma instituio com expertise reconhecida na rea, fez-se uma
opo clara pela qualidade na conduo das aes. Assim, coordenado internamente
pela SECAD, a partir do Departamento de Avaliao e Informaes Educacionais
(DAIE), e, externamente, pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), o
Plano de Avaliao, tem sua implementao a cargo das seguintes instituies:
Centro de Alfabetizao, Leitura e Escrita (Ceale) responsvel pela ela-
borao das Matrizes de Referncia e dos testes cognitivos de Leitura/Es-
crita e Matemtica, bem como pela anlise estatstica e pedaggica dos
resultados;
Sociedade Cientfca da Escola Nacional de Cincias Estatsticas (Science)
cuja equipe tcnica elabora os planos amostrais e amostras;
Instituto Paulo Montenegro (IPM) que, juntamente com sua mantene-
dora, o Ibope/Opinio, aplica todos os instrumentos de pesquisa; e
Associao Nacional dos Centros de Ps-Graduao em Economia (Anpec)
que colaborou na elaborao dos instrumentos e na anlise dos dados.
Ainda que produzidas por diferentes instituies, as metodologias e instru-
mentos de pesquisa utilizados resultam de um processo de construo coletiva. Tal
caracterstica conseqncia da forma como o Plano de Avaliao foi concebido
e do papel desempenhado pela Comisso de Especialistas em Avaliao
30
, respon-
svel pelo estabelecimento dos referenciais ticos da avaliao e pela validao das
opes metodolgicas
31
.
30 A Comisso de Especialistas em Avaliao, instituda pela Portaria n 576 do Ministrio da Educao (23
de fevereiro de 2006), possui a seguinte composio: Clio da Cunha (Unesco), Guilherme Sedlaceck (BID),
Maria Ceclia Minayo (Fiocruz), Marta Arretche (USP), Pedro Olinto (Banco Mundial), Robert Evan Verhine
(UFBA), Ruben Klein (Cesgranrio) e Thereza Penna Firme (Cesgranrio).
31 Grande parte desse processo suas inovaes, avanos, fragilidades, e percalos ser delineado, em
seus pormenores, nos demais captulos deste livro e em outros quatro volumes da Srie Avaliao da
Coleo Educao para Todos. Nesses cinco volumes o leitor poder encontrar um referencial sobre os
meandros do desenho, operacionalizao e implementao de avaliaes de polticas pblicas
42
3.3 Programa Brasil Alfabetizado: a terceira gerao do
Programa (2006/2007)
Diagnstico
A implantao do Programa Brasil Alfabetizado produziu, entre os anos
2003 e 2006, importantes resultados nas dimenses de mobilizao da popula-
o com baixa escolaridade e de adeso das redes pblicas de ensino estaduais
e municipais. No entanto, o resultado no que se refere ao principal objetivo do
programa reduzir a taxa de analfabetismo absoluto foi estritamente insuf-
ciente.
No que se refere aos impactos positivos do programa vemos que as par-
cerias com as secretarias de educao migraram, em quatro anos, de 16 para 21
estados e de 143 para 591 municpios. Alm disso, e mais importante, as matr-
culas em cursos de alfabetizao captadas pela Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD) apresentam, como observamos no Grfco 7, um salto
de cerca de 60% frente ao ano de 2002, que se mantm estvel em todo perodo
de vigncia do Programa Brasil Alfabetizado.
A PNAD registra para os anos 2001 e 2002 cerca de 525 mil matrculas
anuais nos cursos de alfabetizao. Em 2003 h um salto para 790 mil matrcu-
las e esse patamar se mantm estvel nos anos subseqentes. Considerando que
a PNAD coleta seus dados em um nico momento do ano e que os curso de
alfabetizao so, em mdia, semestrais podemos inferir que as matrculas em
alfabetizao registradas pelas estatsticas ofciais revelam o salto de um patamar
de cerca de 1 milho de matrculas anuais (entre 2001 e 2002) para um patamar
de cerca de 1,6 milho de matrculas anuais no perodo de vigncia do Progra-
ma Brasil Alfabetizado (entre 2003 e 2005).
32

32 Merece destaque o fato de que esses valores so consistentes com os reportados pelos registros adminis-
trativos do Programa Brasil Alfabetizado.
43
Grfco 7: Evoluo da populao de 15 anos ou mais de idade
freqentando cursos de Alfabetizao de Jovens e Adultos - Brasil
- 181 a 2005
143
139 137
127
134
81
85
71
42 41
116 117 119
143
241
365
371
790
756
783
524
522
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005
(mil habitantes)
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 1981 a 2005, porm nos anos 1980,
1991, 1994 e 2000 a PNAD no foi a campo.
O Grfco 8 ilustra, de forma complementar, a aderncia entre as estatsticas
do IBGE e os registros administrativos do MEC. Vemos no referido grfco o per-
fl etrio da populao que freqenta cursos de alfabetizao, segundo a PNAD, e
o perfl etrio dos alunos matriculados em alfabetizao de acordo com o registro
administrativo do Programa Brasil Alfabetizado. A aderncia entre as duas curvas
signifcativa. evidente que essas curvas no traduzem o volume de pessoas em al-
fabetizao (caso do grfco 7), mas denotam que o esforo de alfabetizao presen-
te nas matrculas reportadas pelos vrios parceiros do Programa Brasil Alfabetizado
encontra forte indicativo de expressar a realidade captada pela PNAD.
44
Grfco 8: Distribuio das Pessoas de 15 anos ou mais de idade
que frequentam Alfabetizao de Jovens e Adultos por faixa etria,
segunda PNAD e Programa Brasil Alfabetizado - 2005
11,04
20,67
22,24
13,62
22,70
23,01
8,91
15,15
21,99
9,17
13,01
18,48
0
5
10
15
20
25
30
15a24 25a34 35a44 45a54 55a64 65ou+
Idade
P
o
r
c
e
n
t
a
g
e
m
(
%
)
Alfabetizao de Adultos (PNAD) Alfabetizandos (SECAD/MEC)
Fonte: Pesquisa Nacional de Amostra de Domicilios 2005 e Sistema Brasil Alfabetizado
No entanto, apesar do Programa Brasil Alfabetizado mobilizar mais parceiros
pblicos e de aumentar signifcativamente em cerca de 60% a quantidade de
pessoas matriculadas em alfabetizao, a taxa de analfabetismo no se reduz a uma
velocidade maior do que a tendncia histrica dos ltimos 30 anos. De acordo com
o Grfco 9 no se confrma, conforme esperado pelos esforos de mobilizao e
de matrcula efetivamente conquistados pelo Programa Brasil Alfabetizado, uma
acelerao na queda da taxa de analfabetismo absoluto entre as pessoas com mais
de 15 anos de idade.
45
Grfco : Evoluo da taxa de analfabetismo da populao de 15
anos e mais entre 177 e 2005
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Anos
T
a
x
a
d
e
a
n
a
l
f
a
b
e
t
i
s
m
o
(
%
)
Fonte: PNAD, IBGE
Os Grfcos 7, 8 e 9, extrados da mesma base de dados Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (Pnad) , demonstram a elevada efetividade no que se
refere mobilizao das pessoas analfabetas para freqentarem cursos de alfabetiza-
o e a baixa efetividade frente queda na taxa de analfabetismo absoluto. Apesar
dos evidentes avanos gerados no ltimo perodo, o cenrio de resistncia queda
da taxa de analfabetismo absoluto indica a necessidade de um forte redesenho do
programa.
A implantao do Plano de Avaliao do Programa Brasil Alfabetizado que
comps o redesenho do programa em 2004 e as interaes permanentes com as
secretarias estaduais e municipais de educao (alm de com outros parceiros) nos
permitem enumerar um conjunto de hipteses que compem as explicaes poss-
veis da baixa efetividade do programa no que se refere queda acentuada da taxa
de analfabetismo.
46
Hipteses
As principais razes de observarmos, simultaneamente, forte elevao das
matrculas e baixa queda na taxa de analfabetismo derivam da combinao, em in-
tensidades distintas, das cinco hipteses abaixo:
A primeira hiptese (H1) que o Programa apresenta baixa focalizao sobre
o seu pblico alvo (analfabetos absolutos). Apesar de parte signifcativa dos cursos
dispor de razovel efetividade para desenvolver as habilidades cognitivas dos bene-
fcirios, esses cursos por razes distintas no apresentam capacidade de atrair
os analfabetos absolutos. A maior parte da clientela formada por analfabetos fun-
cionais; nesse sentido o impacto sobre a reduo da taxa de analfabetismo absoluto
muito pequeno em relao ao nmero de pessoas matriculadas. H, portanto, um
importante problema de seleo de pblico alvo fazendo com que o Programa, em
larga medida, alfabetize pessoas que j se encontram alfabetizadas.
33
As principais
razes desse problema remetem, por um lado, ao legtimo desejo dos analfabetos
funcionais pela reinsero no sistema de ensino (sem disporem de outra porta de
entrada no sistema), e, por outro, ao erro do sistema de incentivos que motiva o
alfabetizador a recrutar indiscriminadamente alunos para preencher suas turmas de
alfabetizao.
A primeira razo expressa uma motivao positiva por parte da populao
analfabeta que busca retomar os estudos. No entanto, apesar do Programa Brasil
Alfabetizado apresentar a capacidade de absorver parcialmente a importante de-
manda social decorrente do analfabetismo funcional, essa caracterstica representa
um desvio do objetivo de reduzir a taxa de analfabetismo absoluto. A segunda razo
refete uma motivao negativa por parte dos alfabetizadores que deriva, em parte,
da forma de clculo do valor da bolsa do alfabetizador um patamar de valor fxo
acrescido de montante varivel em funo da quantidade de alunos inscritos no
curso.
Agregue-se, ainda, na composio desta primeira hiptese (H1), a baixa atra-
tividade sobre a populao em condio de analfabetismo absoluto decorrente dos
descompassos das escolhas de focalizao espacial em todo territrio nacional.
A segunda hiptese (H2) refere-se s defcincias no sistema de entrega dos
servios de alfabetizao. Os registros administrativos tendem a sobreestimar a
quantidade de benefcirios efetivos do Programa. Apesar da constatao, por di-
ferentes fontes de levantamento de campo, da existncia da maioria das turmas de
33 As pessoas precariamente alfabetizadas (analfabetos funcionais) ocupam vagas de analfabetos absolutos
e continuam respondendo positivamente a questo formulada pela PNAD saber ler ou escrever um bilhe-
te simples sem alterar, portanto, a estatstica da taxa de analfabetismo absoluto.
47
alfabetizao
34
, o nmero de alunos em sala de aula tende a ser entre 50% e 40%
do esperado, sendo que metade desse efeito se deve evaso e a outra metade
freqncia intermitente
35
.
A terceira hiptese (H3) remete baixa efetividade dos servios de alfa-
betizao para jovens e adultos em vrios cursos. Ocorrem distintas situaes em
que, apesar de atender a populao analfabeta, o valor cognitivo adicionado pelo
Programa baixo. A baixa efetividade deriva, entre outros, de combinaes variadas
dos seguintes fatores: mtodo utilizado, tempo de durao do curso, insufcincia ou
inadequao do material didtico utilizado, baixa capacidade didtica dos alfabeti-
zadores ou baixa motivao dos alfabetizadores.
A quarta hiptese (H4) deriva da subjetividade da pessoa no que se refere
sua percepo da condio de analfabetismo. Muitos egressos dos cursos de al-
fabetizao declararam que, apesar de terem freqentado e concludo o curso, no
se consideravam alfabetizados. No entanto, aps a aplicao de testes cognitivos,
verifcou-se que grande parte dos egressos que haviam declarado no saber ler
obteve resultados semelhantes, ou at superiores, aos que declararam saber ler.
Duas constataes bvias mas ambas incidem na resposta que mensura a taxa de
analfabetismo da PNAD: em primeiro lugar, a percepo quanto a saber ler e es-
crever varivel e remete a um conjunto difuso de aplicaes; e, em segundo lugar,
os programas de alfabetizao, quando efetivos, no s ampliam as habilidades de
leitura dos alunos como tambm modifcam a percepo quanto ao que signifca ser
alfabetizado, tornando-a mais apurada.
A quinta hiptese (H5) est associada importncia da continuidade dos
estudos. A constatao emprica de que os conhecimentos preliminares de leitura,
clculo e escrita no se consolidam sem a rotina da utilizao prtica e, portanto,
a reincidncia na condio de analfabetismo muito elevada quando se limitam
as possibilidades futuras de aplicao dessas habilidades adquiridas. Alm disso, os
indicadores disponveis indicam que a probabilidade de um aluno egresso de um
programa de alfabetizao se matricular em um programa de educao de jovens e
adultos oscila entre somente 30% e 50%. Nesse caso, em cada momento do tempo,
a quantidade de pessoas analfabetas pode no se alterar (ou crescer) na medida
em que para cada novo alfabetizado h pessoas que foram alfabetizadas em algum
34 O caso de inexistncia de turmas frente ao declarado no registro administrativo requer aumento da fscali-
zao e, quando necessrio, sano administrativa ou judiciria nos termos da legislao em vigor.
35 Chama-se aqui freqncia intermitente o indicador referente aos alunos que no abandonam o curso
mas faltam com muita freqncia. Por exemplo, o aluno comparece a uma aula, falta trs, retorna por mais
duas, falta novamente, e assim sucessivamente. Na medida em que os cursos de alfabetizao so de
curta durao (seis a oito meses) a freqncia intermitente compromete o aprendizado do aluno e, tambm,
a possibilidade do professor alfabetizador seguir, com consistncia, seu plano de aula pois o universo de
alunos presentes em sala de aula varia signifcativamente a cada aula.
48
momento do passado mas que retornam condio de analfabetas. O Programa ne-
cessita, portanto, ser efciente na alfabetizao de jovens e adultos, e tambm reduzir
a reposio no estoque de analfabetos.
Elementos do redesenho
A defnio de instrumentos com capacidade de resposta concreta a essas hi-
pteses e o novo marco institucional derivado da aprovao do FUNDEB permitem
estabelecer os contornos de um relevante redesenho do Programa Brasil Alfabeti-
zado. Redesenho que se faz necessrio na medida em que h evidncia emprica da
baixa efetividade frente ao principal objetivo de reduo da taxa de analfabetismo
absoluto. Redesenho que se faz possvel devido implantao de um processo rigo-
roso e contnuo de avaliao e vontade poltica de transformar, quando necessrio,
os resultados da avaliao em instrumentos efetivos de redefnio do programa.
36

O FUNDEB, de forma distinta do FUNDEF, defne uma linha de fnan-
ciamento regular para a Educao de Jovens e Adultos sob responsabilidade dos
Estados e dos Municpios. A criao desta linha no interior do Fundo permite que
o pacto federativo se expresse, de forma concreta, na responsabilizao fnanceira no
que diz respeito ao direito de jovens e adultos com baixa escolaridade reingressarem
nos sistemas pblicos de ensino. Mais do que isso, permite previsibilidade de clculo
oramentrio e projeo da oferta de EJA por parte dos Estados e dos Municpios
que seja capaz de absorver, de forma contnua, o fuxo de egressos de uma poltica
ativa de alfabetizao de jovens e adultos. A implementao do FUNDEB (com a
incorporao da modalidade de EJA) representa um divisor de guas na medida em
que defne um novo marco institucional com sinalizao concreta acerca dos incen-
tivos fnanceiros para a garantia da continuidade dos estudos (H5). O FUNDEB
estabelece um ambiente institucional que torna vivel a implementao das medidas
que compem a proposta de redesenho do Programa Brasil Alfabetizado.
As possibilidades de continuidade dos estudos esto associadas, ainda, cons-
cincia social das pessoas analfabetas (e de suas famlias) acerca de seus direitos,
s expectativas de mobilidade social ancoradas nos estudos, presso social por
aumento da oferta de EJA e motivao de dirigentes polticos e gestores frente
suas responsabilidades no processo de reduo da dvida educacional.
Os caminhos de identifcar, mobilizar e selecionar as pessoas em condio
de analfabetismo absoluto (H1) remetem, entre outros, necessidade de focali-
zao territorial. A prioridade deve, no momento atual, se concentrar nos estados
com maiores taxas de analfabetismo e, de forma complementar, naqueles com maior
36 A proposta de redesenho que se segue procura dialogar com as cinco hipteses apresentadas acima e,
sempre que possvel, remeter a elas por referncia aos cdigos H1, H2, H3, H4 e H5.
4
quantidade de pessoas analfabetas. Conforme observamos no Censo Demogrfco
de 2000, dos 5507 municpios presentes, 1488 municpios (ou seja 27% do total de
municpios) apresentam uma taxa de analfabetismo superior a 30%, sendo que 980
se encontram acima da taxa de 35%. Do ponto de vista da distribuio regional,
vemos no Grfco 10 que os Estados do Nordeste apresentam todos uma taxa de
analfabetismo da populao com 15 anos ou mais superior a mdia nacional de
11,05%. A focalizao na regio Nordeste, com base em uma slida pactuao com
Estados e municpios, se impe como prioridade natural.
Grfco 10: Taxa de analfabetismo da populao com 15 anos ou
mais segundo Estado
Fonte: PNAD 2005
9,98
21,14
6,70
12,23
12,69
7,23
16,30
22,99
27,37
22,58
21,47
25,21
20,46
29,27
19,67
18,78
10,05
8,69
4,82
5,41
7,08
5,17
5,21
9,06
9,74
10,22
4,66
-2,00 1,00 4,00 7,00 10,00 13,00 16,00 19,00 22,00 25,00 28,00 31,00
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do
Mato Grosso
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
U
F
Taxa em %
50
No que se refere quantidade de pessoas analfabetas podemos constatar que
somente cinco capitais concentram cerca de 1 milho de pessoas analfabetas, ou
seja, algo como 6% de todos analfabetos do pas se encontram nos municpios de
So Paulo, Rio de Janeiro, Fortaleza, Salvador e Recife (Censo Demogrfco, 2000).
O Grfco 11, a seguir, nos permite visualizar a distribuio espacial do analfabetis-
mo de acordo com a quantidade de pessoas analfabetas por Estado. A distribuio
espacial do foco de ao do Programa Brasil Alfabetizado deve procurar, portanto,
compatibilizar os Estados e municpios com elevadas taxas de analfabetismo com
aqueles que concentram maior quantidade de analfabetos.
Grfco 11: Populao com 15 anos ou mais analafabeta em 2005
segundo Estado
106.203
85.620
142.565
31.811
586.168
27.808
146.722
942.926
580.151
1.288.675
462.231
648.804
1.226.446
598.583
283.401
1.841.671
1.450.727
219.017
579.450
1.673.697
540.189
228.991
432.481
149.934
196.335
420.146
79.732
0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000 1.600.000 1.800.000 2.000.000
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
U
F
Taxa em %
Fonte: PNAD 2005
51
A preocupao com a qualidade da seleo dos alunos (H1) e com a con-
tinuidade dos estudos (H5) refora o papel estratgico a ser desempenhado pelos
responsveis pela conduo das redes pblicas de ensino. O redesenho do Programa
solicita reforar a prioridade de ao articulada da Unio com Estados, Distrito
Federal e municpios e, nesse sentido, deve ampliar para 80% o peso mnimo da
participao dos mesmos na destinao dos recursos fnanceiros disponveis.
O Grfco 12 apresenta a distribuio dos recursos federais para alfabetizao
de jovens e adultos entre 2002 e 2006. No ano de 2002, ltimo ano de implemen-
tao pelo Governo Federal do Programa Alfabetizao Solidria, a totalidade dos
recursos estava sob responsabilidade da gesto de uma nica ONG a AlfaSol.
Como vimos na seo 1 deste artigo trata-se de uma estratgia legtima de busca
da reduo do analfabetismo, no entanto essa opo signifcativamente distinta do
Programa Brasil Alfabetizado, sobretudo no que se refere ao papel de responsabili-
zao dos Estados e Municpios acerca da alfabetizao e, em particular, da oferta
de EJA como campo de possibilidades para a continuao dos estudos.
Como vemos no Grfco 12, a participao das organizaes no-governa-
mentais sofre uma reduo gradual ao longo do perodo de implantao do Pro-
grama Brasil Alfabetizado, alcanando no ano de 2006 cerca de 30% dos recursos
alocados sendo cerca de 50% para os Estados e 20% para os Municpios. A im-
portncia da continuidade dos estudos para alm do domnio dos rudimentos da
leitura e da escrita, indica a importncia de convergir para uma situao de equil-
brio em que, como vimos acima, no mximo 20% dos recursos sejam alocados em
ONGs.
52
Grfco 12: Distribuio de recursos federais para alfabetizao de
jovens e adultos, por ano e tipo de entidade
7%
10%
13%
21%
36%
43%
45%
50%
100%
55%
44%
41%
29%
3% 2%
1%
2%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2002 2003 2004 2005 2006
Ano
IES
ONGs
Estados
Municpios
Fonte: SBA
Agregue-se, ainda, que a busca pela melhoria da qualidade dos processos de
alfabetizao e a necessidade de transparncia e controle social induz a que Estados
e Municpios tornem-se os principais responsveis pela atribuio de identifcar e
mobilizar os analfabetos (H1, H2), assim como selecionar e capacitar os professores
alfabetizadores das redes pblicas (H3).
O papel das Instituies de Ensino Superior (IES) e das Organizaes No-
Governamentais (ONGs) deve passar a ser circunscrito s atividades mais adequa-
das a seus perfs e vocaes.
Em primeiro lugar, espera-se que essas entidades reforcem a qualidade das
parcerias frmadas entre o MEC e as secretarias municipais e estaduais de educa-
o, na medida em que atuem como instituies formadoras fornecendo assistncia
tcnica: na formulao dos planos de trabalho; na formao inicial e continuada de
professores alfabetizadores e de coordenadores de turma; e na superviso e acompa-
nhamento dos projetos de alfabetizao. Nesses termos, IES e ONGs contribuem
para aumentar a probabilidade de focalizao (H1) e de fxao dos alunos (H2) e
para melhorar a qualidade das metodologias de ensino (H3), dos professores (H3)
e dos sistemas de acompanhamento e gesto (H1, H2 e H3).
53
Em segundo lugar, ONGs e IES que atuam diretamente como instituies
alfabetizadoras passam a atender segmentos especfcos da populao (referentes
histria consolidada de trabalho dessas instituies e sem atendimento especfco
dos poderes pblicos) ou territrios, que por alguma circunstncia especfca, no
dispem de cobertura das secretarias estaduais ou municipais. Diante das difcul-
dades de mobilizao (H2), de auto-reconhecimento e de auto-estima (H2; H4)
procura-se atender nichos de sociedade referidos, legitimamente, aos trabalhos s-
rios e dedicados da sociedade civil organizada, dos movimentos sociais e das uni-
versidades.
A fm de ampliar a responsabilizao de Estados, Distrito Federal e mu-
nicpios, a adeso ao Programa Brasil Alfabetizado requer a apresentao de pla-
nos plurianuais, que descrevam as hipteses pedaggicas e as metodologias a serem
implantadas (avaliao cognitiva, formao de professores, material didtico, entre
outros) e, sobretudo, defnam detalhado sistema de gesto contemplando as fases de
seleo, superviso, acompanhamento e avaliao.
Os planos plurianuais devero prever metas consistentes para o perodo
2007/2010 que contemplem os fuxos de matrculas tanto de alfabetizao como
dos primeiro e segundo segmentos de educao de jovens e adultos (H5); podendo,
evidentemente, haver revises anuais. O processo de constituio desses planos visa,
tambm, aumentar a capacidade de formulao, formalizao e responsabilizao
de Estados e municpios frente s metas de alfabetizao e de educao de jovens
e adultos.
A necessria ateno com a capacidade de coordenao e de superviso so-
bre a implementao cotidiana dos planos de alfabetizao (H1, H3, H5) indi-
ca um tratamento preferencial para os planos estaduais. No entanto, os Estados ao
defnirem seus planos plurianuais devem explicitar as territorialidades municipais
(especifcando a quantidade, perfl e distribuio espacial dos analfabetos a serem
atendidos em cada municpio) e, alm disso, devem obter a adeso formal de cada
municpio onde forem atuar. evidente, conforme assinalado acima, que os Mu-
nicpios individualmente podem apresentar planos plurianuais. Por fm, na medida
em que buscamos aumentar a efetividade do aprendizado das pessoas analfabetas,
possvel que um mesmo territrio se benefcie da implementao simultnea de um
plano estadual e outro municipal, desde que devidamente coordenados e protoco-
lados no MEC.
A preocupao com a qualidade do ensino (H2, H3) e com o efetivo aprendi-
zado pelos alunos (H3, H4) indica que os projetos dos estados e municpios devem
54
ser ancorados, preferencialmente, nos professores das redes pblicas de ensino, que
atuaro como os principais alfabetizadores e coordenadores de turma. Nesse sen-
tido os professores das redes pblicas de ensino devero representar a maioria dos
alfabetizadores cadastrados nos projetos das secretarias estaduais e municipais de
educao. O padro de referncia, que deve se adequar s heterogneas circunstn-
cias da realidade do pas (disponibilidade de professores, regime de trabalho, etc.),
seria 75% dos alfabetizadores composto por professores das redes de ensino e 25%
dos alfabetizadores sendo educadores populares com experincia em alfabetizao
de jovens e adultos, registrados pelas secretarias estaduais ou municipais. Os profes-
sores das redes pblicas na medida em que o esforo de alfabetizao de forte
interesse nacional e de durao necessariamente temporria receberiam uma bolsa
de alfabetizador durante o perodo que se dedicassem ao Programa Brasil Alfabe-
tizado.
As bolsas dos alfabetizadores devero ser pagas mensalmente e diretamente
pelo MEC, em contas individuais abertas pelo FNDE, como forma de valorizar os
professores, colocando-os como atores centrais de um programa nacional. A com-
posio das turmas deve ter um nmero mnimo de alunos conforme as turmas
sejam urbanas (14 alunos) ou rurais (7 alunos); e o valor das bolsas fxo e nico
independente da quantidade de alunos em sala de aula (H1). necessrio, ainda,
instituir a atividade de coordenador de turma (H2, H3), de responsabilidade, pre-
ferencialmente, dos professores das redes (na proporo de um coordenador para
cada grupo de 15 a 20 turmas). As bolsas para esses coordenadores tambm pagas
diretamente pelo MEC.
O redesenho , tambm, pautado na nfase ao de formao, pela estreita
correlao que este componente possui com a qualidade do processo de alfabetiza-
o (H2, H3). Isso implica: aumento da carga horria da formao inicial (60 horas)
dos professores; fexibilizao dos itens a serem fnanciados, incluindo superviso,
acompanhamento e formao dos coordenadores; e aumento do valor monetrio
a ser repassado para apoio formao. No sentido de aumentar a efcincia desse
processo, os estados e municpios que no dispuserem de capacidade humana ou
institucional para assegurar a qualidade da formao de seus quadros, sero incen-
tivados a contratarem os servios de instituies formadoras universidades e
ONGs especializadas nesses contedos.
A orientao de busca do aumento da qualidade e efetividade do processo de
alfabetizao prev o apoio tcnico e fnanceiro a um conjunto de aes, conforme
identifcado na terceira hiptese (H3), que a evidncia emprica indica contribuir
55
para o bom funcionamento do Programa. Alm da ao de formao de alfabetiza-
dores, sero fnanciados pelo Programa: aquisio de material escolar, material para
o professor, material didtico, merenda e transporte. A proposta prev fexibilidade
na alocao de recursos pelos gestores locais do programa, defnindo apenas percen-
tuais mximos para cada um dos gastos. Para cobrir essas dimenses, o montante de
recursos a ser repassado ser proporcional limitado a 50% ao total do volume de
recursos destinados para o pagamento das bolsas de alfabetizadores e coordenadores
de turmas. Os planos plurianuais devem justifcar a escolha dessas aes e a assistn-
cia tcnica do Ministrio ser mobilizada sempre que necessrio.
No sentido da complementaridade de aes que aumentam a probabilidade
de sucesso do processo de alfabetizao o Ministrio da Educao atuar de forma
integrada ao Ministrio da Sade para o fornecimento de culos; fonte recorren-
temente declarada de evaso dos alunos (H2). A parceria, quando implantada de
forma integral, permitir que os alunos do Brasil Alfabetizado tenham atendimento
universal e prioritrio para a realizao de diagnstico e aquisio de culos no
Programa Olhar Brasil do Ministrio da Sade.
A metodologia de alfabetizao a ser utilizada pelos parceiros no Programa
permanece livre. No entanto, o MEC dever estabelecer um processo de avaliao
e certifcao dos diversos materiais utilizados na alfabetizao de jovens e adultos.
Para isso, pode ser adotada uma sistemtica anloga usada pelo MEC na aquisi-
o do livro didtico para o Ensino Fundamental e Mdio. A partir do lanamento
de um edital, seguido de anlise do material por uma comisso de especialistas, os
livros sero certifcados e comporo um guia para orientar a escolha dos materiais
pelos parceiros. Finalizado o processo de certifcao, o FNDE efetuar a aquisio
e a distribuio.
Como forma de ampliar as estratgias de mobilizao (H1) disposio das
entidades, o MEC deve consolidar e aprofundar as parcerias frmadas com os demais
rgos do Governo Federal. Neste sentido, merece destaque o acesso ao Cadastro
do Programa Bolsa Famlia e ao Cadastro do Sistema de Informao da Ateno
Bsica (Siab), do Sistema nico de Sade, por parte dos estados e dos municpios.
Alm disso, deve ser incentivado que os gestores locais do Brasil Alfabetizado esta-
beleam interao com os Agentes Comunitrios de Sade; importantes mobiliza-
dores com forte insero nas comunidades que trabalham.
56
4. Consideraes Finais
Em seu percurso de cerca de quatro anos, o Programa Brasil Alfabetizado
demonstrou ser mltiplo, possuir facetas diversas e se constituir como um verda-
deiro ponto de convergncia dos princpios e aes que buscam tornar a educao
ao longo de toda a vida uma efetiva poltica pblica. Se, por um lado, a realidade
da educao brasileira nos mostra que o analfabetismo espraia-se, de forma perene,
pelo territrio nacional, por outro, podemos afrmar que o Ministrio da Educao
reassumiu seu papel na defnio de prioridades e estratgias para enfrentar esse
legado, fruto da ausncia sistemtica do Estado em tempos passados.
Em que pesem os avanos registrados na gesto e implementao das aes
do Programa os resultados ainda esto aqum do esperado. H frtil terreno para
enraizar as conquistas, mas, sobretudo, para corrigir erros, redefnir instrumentos e
ampliar os horizontes da poltica de Alfabetizao e Educao de Jovens e Adul-
tos. Nesse sentido, a aplicao peridica e sistemtica dos processos de avaliao
representa a possibilidade de fornecer subsdios criteriosos para a consecuo de
aperfeioamentos no desenho do Programa Brasil Alfabetizado.
importante ressaltar que a ampliao da cobertura do Programa traz como
corolrio, de forma no-contraditria, a necessidade de desenvolver projetos inova-
dores que atendam segmentos especfcos da populao jovem e adulta em situao
de analfabetismo. O conhecimento proporcionado por tais experincias, principal-
mente no que se refere mobilizao e aos mtodos adotados, pode constituir um
importante referencial para a disseminao de futuros projetos de alfabetizao de
jovens e adultos.
A agenda de avaliao, oxigenada permanentemente pelas mudanas de perfl
do pblico, territrios, metodologias e instrumentos gesto, se impe como uma
dimenso necessria (e no artifcial) de produo contnua de conhecimento com
capacidade de redefnir decises e horizontes de ao poltica.
Por fm, o desafo programtico que se impe de promover a massifcao
da alfabetizao com garantia da efetividade acerca da aprendizagem de jovens e
adultos. Aprendizagem que transcenda o patamar do domnio dos rudimentos da
leitura, do clculo e da escrita. Efetividade na alfabetizao, com reduo signifcati-
va na taxa de analfabetismo absoluto, e efetividade no encaminhamento dos recm-
alfabetizados para o prosseguimento de seus estudos na modalidade de Educao de
Jovens e Adultos, alcanando patamares cada vez mais elevados de escolarizao.
57
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Um mapa
de avaliao:
o caso do
Programa Brasil
Alfabetizado*
Joo Pedro Azevedo
Ricardo Paes de Barros
Mirela de Carvalho
1
Ricardo Henriques
2
O
dimensionamento, efccia e efcincia de um programa social podem,
em princpio, resultar de diagnsticos sociais detalhados, de avaliaes
ex-ante e do reconhecimento das melhores prticas. Entretanto, como
nem tudo pode ser perfeitamente antecipado e as condies sociais e
econmicas encontram-se em permanente mudana, esses instrumentos permitem
apenas identifcar um bom ponto de partida. Assim, para que o programa continue
com dimensionamento adequado, desenho efcaz e efciente, indispensvel contar
com um processo amplo e contnuo de avaliao ex-post do programa.
A Necessidade de um Plano de Avaliao
Um processo contnuo e amplo de avaliao requer a realizao de avaliaes
de naturezas diversas em momentos diferentes. A seguir, argumentamos que uma
ampla avaliao do Programa Brasil Alfabetizado deve contemplar a realizao de 36
avaliaes especfcas, que formam o Mapa de Avaliaes. A qualidade e pertinn-
1
Pesquisadora Associada do Ipea.
2
Secretrio da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade e Professor da Universidade
Federal Fluminense
* Os autores agradecem os comentrios e sugestes feitos por Rodolfo Villela Marino, Valria Pero e pelos
tcnicos da Secad.
60
cia, e da a utilidade, das diversas avaliaes depende, sobremaneira, da existncia de
um rico sistema integrado de informaes sobre o funcionamento e desempenho do
programa.
Essas diversas avaliaes so, por vezes, concebidas e implementadas de for-
ma isolada, e se baseiam em fontes de informao construdas e coletadas indepen-
dentemente e exclusivamente para cada avaliao. Um sistema de avaliao pouco
integrado eleva os custos e desestimula a construo e o aperfeioamento de um
sistema nico e integrado de informaes sobre o programa.
Em contrapartida, uma abordagem integrada de avaliao permite a reduo
nos custos ao explorar pelo menos trs tipos de sinergias. Em primeiro lugar, a coor-
denao entre as diversas avaliaes e o monitoramento facilitam e estimulam a
construo e o aperfeioamento de um sistema nico e integrado de informaes,
vital tanto para reduzir custos quanto para elevar a qualidade e a possibilidade de
avaliaes e gerar mecanismos de monitoramento. Em segundo lugar, uma imple-
mentao integrada das diversas avaliaes permite a especializao e a diviso do
trabalho que reduzem custos e elevam a qualidade. Assim, pode-se contar com equi-
pes especializadas para o levantamento de informaes primrias encarregadas do
desenho dos instrumentos de coleta, amostragem, trabalho de campo e captura das
informaes que cubram as necessidades de todas as avaliaes. Por fm, vale ressaltar
que as diversas avaliaes so tambm complementares no uso. Muitas vezes neces-
srio relacionar o resultado de mais de uma avaliao para que se possa chegar a re-
comendaes para melhoria no desenho ou no funcionamento do programa. Nestes
casos, a coordenao entre as avaliaes amplia os benefcios de cada uma.
Considerando-se as vantagens de um sistema integrado de avaliaes, tais
como reduo de custos, melhoria na qualidade e utilidade, e ganhos no desenho e
no aperfeioamento de um sistema de informao, fundamental desenvolver um
detalhado plano de avaliao. Dado um oramento para avaliao e tantas necessida-
des de avaliaes, inter-relacionadas na produo e na utilizao, um plano de avalia-
o permite mapear as necessidades e a viabilidade de cada avaliao, identifcar
prioridades e defnir a seqncia e distribuio dessas avaliaes ao longo do tempo.
Os Componentes de um Plano de Avaliao
Todo plano de avaliao deve possuir cinco componentes. Em primeiro lugar,
deve ser elaborado um mapa que apresente o leque de avaliaes que necessitam ser
realizadas, a partir de uma anlise das funes do programa. Esse mapa deve des-
61
crever com detalhes os objetivos gerais de cada avaliao, como tambm as questes
especfcas a serem respondidas com cada uma delas.
Em segundo lugar, necessrio defnir as prioridades do processo de ava-
liao, a partir de uma anlise preliminar dos principais desafos relativos ao
desenho e entraves ao funcionamento do programa. O plano de avaliao deve
ser um instrumento dinmico que se modifca e atualiza na medida em que os
resultados das diversas avaliaes se tornam disponveis. Como em toda investi-
gao, os caminhos a serem seguidos por uma avaliao difcilmente podem ser
completamente determinados a priori. Em geral, os caminhos da avaliao de-
vem ser atualizados cada vez que os resultados de um novo componente estive-
rem disponveis.
Em terceiro lugar, o plano de avaliao necessita delinear a metodologia a ser
empregada em cada componente do sistema de avaliao descrito no mapa de ava-
liao. Alm disso, e como insumo ao prprio processo de planejamento, o plano de
avaliao necessita apresentar estimativas do custo e durao necessrias para a exe-
cuo de cada um dos componentes do sistema de avaliao.
Por fm, os dois ltimos componentes do plano de avaliao referem-se
defnio de como os recursos disponveis devero ser distribudos entre os compo-
nentes da avaliao e de como estas avaliaes e seus resultados devem ser distribu-
dos ao longo do tempo. Assim, o plano de avaliao dever informar, aos gestores
do programa, qual o fuxo de recursos necessrio avaliao e tambm qual o fuxo
esperado de resultados decorrentes destas avaliaes.
Objetivos e Contedo
Este documento pretende ser uma contribuio para a construo do Plano
de Avaliao para o Programa Brasil Alfabetizado. Ele descreve em detalhes um
amplo leque de avaliaes necessrio para uma avaliao exaustiva de todas as fun-
es do programa. Este o mapa de avaliaes, no qual encontramos uma listagem
das avaliaes necessrias, seus objetivos e resultados esperados.
Entretanto, antes de tratarmos do mapa de avaliaes, necessrio apresen-
tarmos o conceito de avaliao que norteou a construo deste mapa. Este o con-
tedo da primeira parte deste documento. Na segunda, a mais longa e importante,
apresentaremos o mapa de avaliao, isto , o conjunto de 36 avaliaes que neces-
sitam ser realizadas para cobrir todas as funes do programa.
62
Aspectos Conceituais da Avaliao
O conceito de avaliao
A avaliao de um programa , em ltima instncia, um inqurito a respeito
de seu desempenho e, enquanto tal, precisa ser capaz de isolar sua verdadeira con-
tribuio. Alm disso, a avaliao dever ser capaz de apontar as causas para o suces-
so ou fracasso do programa, e utilizar procedimentos objetivos e transparentes que
assegurem a replicabilidade dos resultados.
Para avaliar, por exemplo, o impacto do Programa Brasil Alfabetizado, no pode-
mos simplesmente comparar indicadores de resultados antes e depois da interveno.
Afnal, o benefcirio, durante o perodo em que participa do programa, est sujeito
ao de outros fatores que podem afetar positiva ou negativamente os resultados a que
o programa se prope. Portanto, o aprendizado, ou o no-aprendizado, no pode ser
diretamente atribudo ao Programa. Da mesma forma, o acompanhamento de egressos
tambm no deve ser interpretado como uma forma vlida de avaliao de impacto, na
medida em que no permite isolar a contribuio especfca do programa.
O mesmo vlido para as avaliaes que prezam pela gesto do programa. No
podem ser consideradas avaliaes as meras descries da implantao ou do funciona-
mento do programa. preciso conectar estas formas de implantao e funcionamento
aos resultados da gesto do programa. Por exemplo, envolve saber em que medida a
forma descentralizada de implantao foi responsvel por uma maior populao atendi-
da, por reduo nos custos e pelo impacto do programa, entre outros fatores.
Mensurar o desempenho do programa, contudo, no deve ser o objetivo nico
de uma avaliao, posto que seus resultados no devem ser usados apenas para deci-
dir pela continuidade ou no do programa. Os resultados de uma avaliao devem,
acima de tudo, servir como insumos para melhorar o funcionamento e o desenho das
intervenes. Toda avaliao estar sempre incompleta caso se restrinja apenas a
identifcar falhas de desempenho, tais como baixas efcincia e efccia, inadequado
grau de focalizao etc., sem se preocupar em apontar as causas do fracasso.
Adicionalmente, uma outra propriedade, defnidora do que entendemos nes-
te relatrio por avaliao, a replicabilidade. A percepo e a avaliao subjetiva
dos envolvidos no processo de gesto e a avaliao do programa geram informaes
valiosas, muitas vezes fundamentais para a defnio de prioridades. Mas o fato
que, ao fnal, todos os resultados da avaliao devem se basear em procedimentos
objetivos e replicveis, com representatividade ampla e inquestionvel da populao
benefciria e de seus subgrupos mais importantes.
63
Demanda por avaliao
At ento vimos que os gestores dos programas sociais so indubitavelmente
grandes demandantes de avaliaes. Isso porque os resultados gerados permitem
alimentar o redesenho do programa, corrigindo erros e ajustando o programa s
constantes mudanas nas necessidades da populao benefciria e nos ambientes
scio-econmico e institucional. Alm de extremamente necessrias para um dese-
nho mais adequado, as avaliaes tambm servem para revelar difculdades e causas
para atrasos, desvios, inefcincias e outros resultados relacionados implementao
e ao funcionamento do programa.
Mas no s os gestores so demandantes de avaliaes. Existe um conjunto
de atores para os quais a utilidade social do programa informao vital. Para os
formuladores de polticas, a utilidade social de um programa o que justifca uma
determinada interveno, e no outra. Tambm do ponto de vista democrtico, para
benefcirios, agentes fnanciadores e sociedade civil em geral, assim como para os
diversos ramos do Executivo e do Legislativo, fundamental conhecer a utilidade
social do programa, de forma a assegurar que recursos e esforos estejam sendo
despendidos adequadamente.
Dependendo do ciclo de vida do programa, um ou alguns tipos de demanda
podem ser predominantes. Programas iniciantes, em fases de concepo e testes,
requerem avaliaes voltadas para subsidiar seu desenho e fortalecer sua utilidade
social perante os formuladores de polticas (policy makers). J os programas recm-
implementados precisam mais de avaliaes dos processos de implantao e funcio-
namento. Quanto mais bem estabelecidos e maduros forem os programas, sua per-
manncia e expanso tero que passar pelo crivo de outros atores para alm dos
gestores e formuladores de polticas.
Dado que o Programa Brasil Alfabetizado foi implementado em um perodo
relativamente recente, com um desenho que no passou por uma fase inicial de
testes, neste plano contemplamos avaliaes que permitem melhorar o desenho do
Programa e tambm a sua forma de funcionamento.
Defnindo as Possibilidades de Avaliao Atravs das Funes
do Programa
A grande difculdade aqui o fato de que no existe um conjunto bem li-
mitado de possibilidades de avaliao ao qual se possa submeter um programa.
Qualquer programa, desde o nascimento at o fm, deve desempenhar muitas fun-
64
es, como, por exemplo, mobilizar recursos pblicos e/ou privados, defnir o ta-
manho de sua equipe administrativa, defnir e monitorar a qualidade do que
oferecido, defnir qual o impacto esperado sobre os benefcirios, monitorar se
esse impacto de fato est sendo concretizado etc.. Cada uma dessas funes deve-
ria, em princpio, ser avaliada.
Com o intuito de descrever, de maneira estruturada, o conjunto das possveis
avaliaes, propomos um esquema classifcatrio para as funes do programa. Tal
esquema permite identifcar, entre o contnuo de funes, quatro grandes grupos, os
quais denominaremos de macrofunes. A saber:
mobilizao de recursos,
efcincia com que os recursos do programa so utilizados,
efccia das aes realizadas e
seleo adequada dos benefcirios.
Cada uma destas macrofunes rene um conjunto de funes. Note que
cada uma das funes estar acoplada a uma ou mais possibilidades de avaliao.
Note ainda que as macrofunes so genricas e se aplicam a qualquer programa
social, porm as funes podem variar de um programa para outro, dependendo das
especifcidades de cada um. A Tabela 1 traz um sumrio das macrofunes e das
respectivas funes para o Programa Brasil Alfabetizado.
Nesta seo, nos limitaremos a defnir apenas as quatro macrofunes do
esquema classifcatrio, pois a descrio de cada uma das 36 funes ser alvo da
prxima parte deste captulo.
Iniciamos pela macrofuno Capacidade de Mobilizao de Recursos. A
questo central que o programa deve ter a capacidade de manter, de forma susten-
tvel e adequada para a magnitude do desafo, o volume de recursos que a sociedade
brasileira dedica ao combate do analfabetismo.
65
Tabela 1 Mapa de Avaliaes do Programa Brasil Alfabetizado
Macrofunes Funes Avaliaes
1 Mobilizao de recursos
1.1 Volume de recursos
1.1.1 Recursos federais 1
1.1.2 Recursos estaduais 2
1.1.3 Recursos municipais 3
1.2 Sustentabilidade 4
1.3 Adequabilidade dos
recursos
1.3.1 Compatibilidade entre recursos e
metas
5
1.3.2 Avaliao da adequabilidade do ritmo 6
2 Grau de efcincia
2.1 Entrega dos servios contratados 7
2.2 Grau de utilizao dos servios oferecidos 8
2.3 Custo de produo
2.3.1 Relao custo-qualidade dos servios
contratados
9
2.3.2 Efcincia na contratao dos servios 10
2.3.3 Componentes de inefcincia 11
2.4 Adequao dos custos administrativos 12
2.5 Igualdade de oportunidade no gasto 13
3 Grau de efccia
3.1 Alfabetizao
3.1.1 Programas de alfabetizao de jovens
e adultos
14
3.1.2 Programa Brasil Alfabetizado 15
3.1.3 Programa Brasil Alfabetizado por tipo
de servio
16
3.1.4 Programa Brasil Alfabetizado por tipo
de benefcirio
17
3.2 Impacto da
alfabetizao sobre
progresso escolar
3.2.1 Continuidade educacional 18
3.2.2 Nvel educacional fnalmente atingido 19
3.3 Condies de vida dos
benefcirios
3.3.1 Impactos de curto prazo 20
3.3.2 Impactos de mdio prazo 21
3.3.3 Impactos de longo prazo da
alfabetizao
22
3.4 Valor do programa
e da alfabetizao
23
3.5 Determinantes do
impacto
3.5.1 Adequao do programa s
necessidades dos benefcirios e sua
importncia para a alfabetizao
24
3.5.2 Avaliao do grau de
complementaridade
25
4 Seleo adequada
dos Benefcirios
4.1 Adequao do perfl dos
benefcirios
4.1.1 Perfl dos benefcirios 26
4.1.2 Prioridades para seleo dos
benefcirios
27
4.1.3 Grau de focalizao 28
4.2 Demanda por
alfabetizao
29
4.3 Distribuio de recursos
entre parceiros
4.3.1Adequao das regras para repartio
dos recursos
30
4.3.2 Distribuio atual dos recursos 31
4.4 Seleo local dos
benefcirios
4.4.1 Adequao das regras para seleo
local dos benefcirios
32
4.4.2 Processo de seleo local dos
benefcirios
33
4.4.3 Igualdade de oportunidade no
processo de seleo local dos benefcirios
34
4.5 Percepo dos
benefcirios
4.5.1 Percepo dos benefcirios sobre a
relao entre os benefcios recebidos e o
Programa Brasil Alfabetizado
35
4.5.2 Percepo sobre os benefcirios 36
66
A macrofuno Grau de Efcincia das Aes Realizadas diz respeito capa-
cidade de o Programa converter os recursos disponveis em servios. Uma avaliao
de efcincia pode, por exemplo, analisar em que medida o Programa est maximi-
zando o volume de servios oferecidos para uma dada qualidade e quantidade de
recursos disponveis. A macrofuno Efccia das Aes Realizadas refere-se ca-
pacidade do Programa reduzir o analfabetismo, assim como seu efeito sobre a con-
tinuidade educacional, e o efeito ltimo sobre a melhora de diversas dimenses do
bem-estar do jovem ou do adulto alfabetizado, e de sua famlia.
Por fm, a macrofuno Seleo Adequada dos Benefcirios equivale an-
lise da adequao e demanda dos benefcirios e parceiros do Programa. Em ltima
instncia, pode-se avaliar em que medida o Programa atinge a todos os que mais
necessitam do servio e queles que podem ter o maior benefcio possvel.
Vale ressaltar que o esquema classifcatrio proposto para avaliaes, o qual
conta com quatro macrofunes e 36 funes, no extrapola todas as possibilidades
de avaliao. Afnal, sempre possvel chegar a funes adicionais. Contudo, acre-
ditamos que a grande maioria das funes do Programa Brasil Alfabetizado est
contemplada no presente esquema.
Princpio Bsico para Ordenar as Avaliaes
Por onde comear o processo avaliativo? Das 36 funes do Programa Brasil
Alfabetizado, como selecionar quais devem ser prioritariamente avaliadas?
Responder a esta pergunta nos leva a um problema semelhante ao enfren-
tado por um tcnico em eletricidade, por exemplo, ao tentar reparar uma televiso.
Imagine que a televiso tenha deixado de funcionar. Vrios seriam os procedi-
mentos que o tcnico poderia seguir a fm de identifcar o problema. Um possvel
procedimento seria seguir seqencialmente cada ponto do circuito eltrico at que
se descobrisse o defeito. Se, por falta de sorte, o ponto defeituoso fosse o ltimo
a ser testado, ento o engenheiro seguramente teria despendido mais esforo do
que o necessrio. Seria de grande valia escutar o dono da televiso, que, com in-
formaes objetivas sobre como foi que a televiso parou de funcionar ou com sua
prpria percepo subjetiva dos fatos, poderia oferecer pistas que encurtassem o
tempo gasto pelo tcnico para resolver o problema. claro que estas informaes
fornecidas pelo dono da televiso no necessariamente revelariam o problema
exato, mas indicariam sua localizao e quais testes adicionais deveriam ser apli-
cados para chegar at ele.
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As estratgias para a ordenao das possveis avaliaes guardam, na reali-
dade, muita semelhana com o caso de nosso tcnico em eletricidade. Inicialmen-
te, poderiam ser ordenadas, a partir de um critrio qualquer, as quatro macrofun-
es, e, em seguida, avaliadas seqencialmente todas as funes dentro da
primeira macrofuno escolhida. Neste caso, o resultado da primeira avaliao
realizada no possuiria nenhum efeito sobre a prxima funo a ser avaliada. Ass-
sim, somente quando fossem esgotadas todas as funes da macrofuno avaliada
que se seguiria adiante. Evidentemente, este procedimento , como o primeiro
de nosso tcnico, muito custoso. Afnal, a funo mais problemtica pode ser jus-
tamente uma das ltimas a ser avaliada.
Tambm no caso da avaliao das funes de um programa social, existe
a possibilidade de as informaes oriundas da percepo dos envolvidos no Pro-
grama (os gestores, a populao atendida etc.) serem tomadas como atalho. Ao
invs de testar um contnuo de funes, o trabalho consistiria em avaliar fun-
es escolhidas levando em conta a percepo dos envolvidos a respeito do que
prioritrio. Em outras palavras, tambm a partir do conhecimento dos envol-
vidos, se chegaria no s s macrofunes prioritrias, mas tambm s prprias
funes prioritrias. A vantagem desta estratgia que a resposta produzida por
cada avaliao, aliada s percepes dos envolvidos, orienta qual deve ser a fun-
o seguinte a ser avaliada, o que, por sua vez, permite chegar com maior rapi-
dez aos verdadeiros problemas.
Vale ressaltar que este plano tem como objetivo central subsidiar o rede-
senho e o funcionamento geral do Programa Brasil Alfabetizado. Portanto, trata
da defnio de um conjunto de avaliaes que permita melhorar o Programa do
ponto de vista de seu desenho e gesto centrais. Espera-se que os resultados das
avaliaes produzidas no mbito desse plano possam servir tambm como im-
portantes pontos de partida para a identifcao das reas em que se concentram
os grandes problemas e difculdades locais. Os temas locais seriam como que
uma terceira camada de funes a serem avaliadas (macrofunes, funes e
funes locais).
Em suma, apesar de as avaliaes presentes neste plano oferecerem vises
global e nacional das reformas necessrias ao Programa Brasil Alfabetizado, elas tam-
bm valorizam o desenvolvimento de avaliaes locais, revelando funes especf-
cas que necessitam ser avaliadas a nvel local e, conforme veremos mais adiante, na
prxima parte, at mesmo oferecendo espao para que os resultados das avaliaes
locais possam alimentar a perspectiva global.
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A Relao entre Avaliao, Funes e Atividades de um Programa
At ento vimos que as possveis avaliaes sero tantas quantas forem as
funes de um programa. Vimos ainda que algumas destas funes so genricas e,
portanto, desempenhadas por qualquer programa social, enquanto outras so mais
especfcas e variam de programa para programa.
Nesta seo, desejamos chamar a ateno para o fato de que o resultado da
avaliao de uma funo pode gerar recomendaes para o redesenho de vrias ati-
vidades. Na realidade, bastante comum que uma mesma atividade receba reco-
mendaes para o seu redesenho oriundas da avaliao de diferentes funes.
Por exemplo, consideremos a atividade de selecionar os benefcirios para o
programa. Esta atividade seguramente receber recomendaes vindas da avalia-
o da garantia de igualdade de oportunidades para toda a populao-alvo. Ava-
liar esta funo, a grosso modo, signifca descobrir se o programa est garantindo
a toda a populao-alvo igual chance de se benefciar do programa. Em caso ne-
gativo, a avaliao tambm ter que explicar o porqu do resultado. Na medida
em que o programa estiver dando mais chances a determinados grupos em detri-
mento de outros, sero feitas recomendaes para tornar o processo de seleo de
benefcirios mais igualitrio. Por outro lado, cada desenho alternativo para o pro-
cesso de seleo de benefcirios est associado a um custo fnanceiro. Uma ava-
liao do processo seletivo, em termos de seus custos, se encaixaria nesse plano no
que chamamos de efcincia com gastos administrativos ou atividades-meio. Exis-
tem processos mais caros e outros mais baratos, alguns capazes de garantir uma
maior igualdade de oportunidades e outros com menor capacidade. Atualmente, o
Programa Brasil Alfabetizado utiliza os prprios alfabetizadores para selecionar os
integrantes das turmas de alfabetizao. Aproveitar o conhecimento que os alfa-
betizadores tm das comunidades pode ser uma das alternativas de menor custo,
mas, por outro lado, pode tambm ser a que gera o menor grau de igualdade de
oportunidades. Esta uma situao tpica em que as recomendaes provenientes
da avaliao de diferentes funes podem vir a exigir reformulaes contraditrias
para uma mesma atividade.
Em suma, embora cada avaliao deva concentrar-se sobre uma nica funo,
ela tambm deve, ao fnal, identifcar como todas as atividades que so infuenciadas
por esta funo poderiam ser modifcadas, ampliadas ou aperfeioadas. Pode ocorrer
que uma dada atividade do Programa se mostre adequada segundo o desempenho
de algumas funes e inadequada segundo o de outras.
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Por conseguinte, a opo por atrelar as avaliaes a funes do Programa leva a
que o trabalho de consolidar as implicaes das diversas avaliaes sobre o redesenho
das atividades do programa se torne uma etapa no-trivial no processo avaliativo.
Para chegar aos determinantes dos resultados encontrados nas diferen-
tes avaliaes necessrio compreender melhor o mapa de avaliao. Assim
sendo, as sees seguintes referem-se a cada uma das macrofunes acima
apresentadas, e descrevem as funes e detalham as avaliaes propostas para
o Programa Brasil Alfabetizado.
Mobilizao de Recursos
O sucesso de um programa social depende, em ltima instncia, do volume
de recursos com que pode contar e de sua efetividade em traduzir recursos em re-
sultados. A disponibilidade de recursos to importante quanto a efetividade. Mes-
mo que o programa seja extremamente efetivo, isto , mesmo que para cada real
gasto seja gerado o maior impacto possvel sobre a vida dos benefcirios, o impacto
total do programa ainda depender do volume de recursos utilizado. Logo, o xito
de um programa est condicionado interao entre a disponibilidade de recursos
e sua efetividade.
O Programa Brasil Alfabetizado no constitui uma exceo. Seu xito est
relacionado capacidade de mobilizar a ateno nacional para a alfabetizao de
jovens e adultos e, com isso, aumentar o volume de recursos designados pela socie-
dade a aes desse tipo. importante ressaltar que, apesar de ser um programa fe-
deral, o seu sucesso depende do volume total de recursos alocados pela sociedade
para a alfabetizao e no apenas do aporte do governo federal.
Identifcamos trs desafos para a mobilizao de recursos do Programa Brasil
Alfabetizado: (a) volume, (b) sustentabilidade e (c) adequabilidade. Primeiramente, o
volume total de recursos como foco avaliativo necessrio porque o investimento
feito pelo restante da sociedade, incluindo governos estaduais e municipais, no
exgeno, mas, pelo contrrio, depende do desempenho do Programa. A partir de
sua forma de atuao, o Programa pode incentivar ou desestimular os demais agen-
tes a expandirem os recursos que vinham dedicando alfabetizao.
Seu desempenho pode acarretar a substituio dos recursos que adviriam de
outros agentes por recursos federais. Por exemplo, se os demais agentes no acre-
ditam que exista a necessidade de aumentar o nmero de turmas de alfabetizao
para jovens e adultos, a negativa de investimento da decorrente far com que as
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verbas federais tenham de fnanciar turmas que poderiam ser sustentadas, de al-
guma outra forma, com recursos locais. Os recursos liberados seriam alocados a
outras prioridades da sociedade civil e dos governos estaduais e locais. Nesse caso,
cada turma fnanciada com recurso federal no constituiria, verdadeiramente, uma
nova turma. Pode ocorrer, assim, uma grande mudana na forma de fnanciamen-
to, com maior participao federal, sem que o volume total de recursos e turmas
cresa signifcativamente.
Em segundo lugar, se o fm do analfabetismo no ocorrer em um ano ou em
alguns poucos anos, tambm ser fundamental garantir sustentabilidade ao Progra-
ma, isto , garantir que haja continuidade na proviso de recursos para tal atividade.
Por fm, necessrio assegurar que os recursos do Programa satisfaam dois
critrios de adequabilidade. Por um lado, devem ser compatveis com as metas pro-
postas de reduo do analfabetismo e, portanto, devem levar em considerao o
custo da proviso dos servios e sua efccia. Quanto mais custoso e inefcaz o ser-
vio, maior a necessidade de recursos. Por outro lado, necessrio garantir compa-
tibilidade entre a disponibilidade de recursos e o ritmo que se pode imprimir, efeti-
vamente, ao programa, dada a estrutura administrativa com que possvel contar.
A cada um dos desafos volume, sustentabilidade e adequabilidade asso-
cia-se um conjunto de avaliaes, e cada qual, por sua vez, busca quantifcar o grau
de sucesso do Programa em enfrentar o desafo respectivo e as razes por detrs do
sucesso ou do fracasso nessa empreitada. A seguir, cada uma destas avaliaes en-
contra-se descrita com mais detalhes.
Volume dos Recursos
Avaliao do Impacto do Programa Sobre o Volume de Recursos Federais
Alocados na Alfabetizao de Jovens e Adultos
Com respeito mobilizao de recursos federais, a criao do Programa Bra-
sil Alfabetizado serve a dois propsitos. Por um lado, serve para elevar a efcincia, a
transparncia e, possivelmente, a efccia da administrao pblica, ao reunir, em
uma nica rubrica, recursos federais j disponveis para aes de alfabetizao de
jovens e adultos que se encontravam dispersos em uma variedade de programas. Por
outro lado, o Programa serve como meio para expandir o volume de recursos fede-
rais dedicados a esse tipo de ao. Torna-se relevante, portanto, avaliar o desempe-
nho do Programa nestas duas funes: (a) integrao e (b) mobilizao. Qual foi a
capacidade do programa de integrar os esforos federais que j vinham sendo reali-
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zados na rea de alfabetizao de jovens e adultos? Em que medida a mobilizao
em torno do programa levou a que um maior volume de recursos federais fosse
alocado a esse tipo de ao?
Alm de estimar o impacto do Programa sobre o volume de recursos federais
alocados alfabetizao de jovens e adultos, tambm funo desta avaliao iden-
tifcar os fatores determinantes do sucesso ou fracasso nesse aspecto. Embora a
identifcao de tais fatores integre a prpria avaliao, dois deles despontam por
sua importncia e merecem, por isso, ateno particular.
Em primeiro lugar, o grau de mobilizao depende da qualidade do
diagnstico disponvel, indicando a magnitude do analfabetismo, a importn-
cia de reduzi-lo e a viabilidade de faz-lo. Vale ressaltar que melhorias na
qualidade do diagnstico, embora devam sempre levar a uma alocao mais
racional dos recursos disponveis, nem sempre ocasionam um aumento do vo-
lume de recursos destinados ao programa. Um excelente diagnstico que mos-
tre pouca viabilidade ou alto custo para a alfabetizao de adultos dever,
corretamente, limitar os recursos destinados ao programa, desviando-os, por
exemplo, para a alfabetizao de crianas.
Em segundo lugar, o volume de recursos federais alocados no programa pren-
de-se capacidade gerencial da Secad de aplic-los de forma efciente e percepo
que se tem dessa capacidade. Tal prerrogativa por si s no basta. necessrio que
seja reconhecida e, para tanto, que esteja documentada e demonstrada.
Avaliao do Impacto do Programa Sobre o Volume de Recursos Estaduais
e Municipais Alocados na Alfabetizao de Jovens e Adultos
O desempenho do Programa depende da mobilizao total de recursos e no
apenas da fonte de fnanciamento federal. certo, porm, que a mobilizao de
recursos estaduais e municipais liga-se s aes na esfera federal, em particular, ao
volume de recursos federais alocados ao programa. De fato, o montante de investi-
mento destinado pelos governos locais est atrelado tanto s suas prioridades, que
podem ser infuenciadas pela atuao do governo central, quanto aos incentivos que
lhes forem dados para a alocao de seus prprios recursos alfabetizao de jovens
e adultos. Dependendo das aes do governo central e de sua relao com os gover-
nos locais, aumentos no volume de recursos federais dedicados alfabetizao de
jovens e adultos podem ocasionar tanto redues como incrementos no volume de
recursos alocados por estados e municpios.
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Assim, uma das funes do Programa mobilizar os estados e os municpios
para aes de alfabetizao de jovens e adultos. Esta mobilizao infuencia o de-
sempenho do Programa, ao mesmo tempo em que por ele infuenciada. Ao menos
dois aspectos desse movimento merecem avaliao. Em primeiro lugar, deve-se ava-
liar o grau de coordenao dos esforos federais, estaduais e municipais. Todos co-
laboram para a execuo de um nico programa ou para a execuo de um conjun-
to de aes complementares? Ou ser que cada um tem seu prprio programa com
possveis sobreposies e poucas chances de sinergia? Em termos mais gerais, no
que se refere ao fnanciamento, deve-se avaliar em que medida existem papis bem
defnidos para os governos estaduais e municipais, em que medida esta diviso de
tarefas adequada e em que medida respeitada na prtica.
Em segundo lugar, deve-se avaliar o impacto do Programa sobre o volume de
recursos mobilizados pelos governos estaduais e municipais para a alfabetizao de
jovens e adultos. Quanto a isso, vale ressaltar que, em alguns casos, o objetivo do
governo federal com o Programa substituir funes dos estados e municpios,
responsabilizando o governo central e liberando os governos locais para se preocu-
parem com outras questes. Nesses casos, espera-se que parte dos recursos federais
sirva para substituir recursos locais, levando o Programa a ter um impacto negativo
sobre a mobilizao local de recursos.
To importante quanto estimar o impacto do Programa sobre o volume
de recursos estaduais e municipais alocados em aes de alfabetizao de jo-
vens e adultos investigar as suas causas. Que fatores levam ao sucesso ou ao
fracasso da mobilizao?
Em princpio, a mobilizao de recursos pelos governos locais determinada
pela prioridade que estes atribuem alfabetizao de jovens e adultos. Quando
consideram de pouca relevncia a expanso dos servios oferecidos, os governos
estaduais e municipais devem buscar, naturalmente, reduzir sua participao na me-
dida em que o governo federal avana naquele terreno. Na prtica, o comportamen-
to dos governos locais infuenciado tambm pelos incentivos dados pelo governo
federal. Assim, quanto maiores os incentivos federais para as esferas estaduais e
municipais tomarem parte na alfabetizao de jovens e adultos e quanto maior im-
portncia estas atriburem expanso da oferta de servios, maior dever ser a mo-
bilizao de recursos locais para este fm.
O governo central, portanto, tem a capacidade de infuenciar a oferta de re-
cursos locais por duas vias. Por um lado, na medida em que exigir contrapartidas,
pode incentivar os governos locais a participarem . Por outro, pode modifcar o
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senso de prioridade dos governos locais, transferindo informaes sobre a magnitu-
de, as conseqncias, a viabilidade e os custos da alfabetizao de jovens e adultos.
Dessa forma, a avaliao da mobilizao local deve investigar em que me-
dida os governos locais esto adequadamente conscientes da proporo do analfa-
betismo em seus prprios espaos, da importncia de diminu-lo e dos custos de
faz-lo. Caso no estejam, natural que contribuam com recursos aqum ou alm
do que seria mais adequado. Nesta situao, fundamental verifcar em que me-
dida essa percepo incorreta nos nveis governamentais resulta de falhas nas
aes do governo central voltadas a esclarecer a importncia da alfabetizao e a
auxiliar no dimensionamento local do problema, do volume de servios necess-
rios e dos custos envolvidos.
A propenso dos governos locais de alocar recursos para a alfabetizao de-
pende tambm da percepo que tenham da viabilidade desse esforo. Quanto mais
vivel consideram a diminuio do analfabetismo, maior ser sua propenso a alocar
recursos. Como a assistncia tcnica federal pode ser muito importante para garan-
tir ou elevar a efccia dos programas locais de alfabetizao, o seu bom desempe-
nho pode ser muito importante para estimular os governos locais a dedicarem
maiores verbas alfabetizao. Alm disso, a prpria complementaridade das aes
entre as esferas de governo pode levar a aumentos na efetividade dos recursos locais
e, dessa forma, estimular uma mobilizao ainda maior desses recursos.
Assim, boa parte da misso do governo federal consiste em informar e dar
assistncia tcnica aos governos estaduais e municipais, de forma a alinhar os obje-
tivos das trs esferas de governo. Como nem sempre possvel garantir um alinha-
mento perfeito entre as metas dos trs nveis, em parte o governo central tambm
busca dar incentivos aos governos locais para que se comportem de forma favorvel
aos seus objetivos. Para este fm, concorrem instrumentos como o monitoramento e
o requerimento de contrapartidas. Assim, necessrio, tambm, avaliar a adequabi-
lidade dos termos de convnios frmados, em funo da capacidade de estimular os
governos locais a seguirem as diretrizes federais.
Avaliao do Impacto do Programa Sobre o Volume de Recursos Alocados
pela Sociedade Civil na Alfabetizao de Jovens e Adultos
Como no caso dos estados e municpios, a mobilizao da sociedade civil, por
um lado, tem impacto sobre o desempenho do Programa e, por outro, infuenciada
pela forma de atuao do Programa. Posto que importa para o desempenho do
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Programa e, ao mesmo tempo, depende de seu funcionamento, fundamental ava-
liar o papel da sociedade civil na alfabetizao de jovens e adultos.
Tambm, como no caso anterior, duas dimenses da mobilizao consti-
tuem foco avaliativo. Por um lado, deve-se avaliar o grau de coordenao entre
os esforos da sociedade civil e dos governos local e central. Os papis de cada
grupo esto bem defnidos? Existe cooperao? As sinergias existentes esto
sendo aproveitadas? Existe um programa conjunto ou uma srie de aes sobre-
postas com possveis redundncias?
Por outro lado, deve-se avaliar o impacto do programa sobre o grau de
mobilizao da sociedade civil, em particular, sobre o volume de recursos por
ela aportado. A entrada do governo federal para tratar de um problema que
tenha se tornado alvo de ateno da sociedade civil (como a alfabetizao de
jovens e adultos) pode estimular o investimento nessa direo ou exatamen-
te o oposto. A injeo de novos recursos federais pode tanto reduzir o esforo
do terceiro setor e de empresas privadas no combate ao analfabetismo, quanto
pode incentiv-los a investir ainda mais. Tudo depende dos objetivos do pro-
grama federal e, em ltima instncia, da forma como governo vai se relacionar
com a sociedade civil. Pode ser objetivo do programa, inclusive, suplantar a
oferta da sociedade civil, como ocorre, por exemplo, quando, por considerar os
servios oferecidos pelo terceiro setor de baixa qualidade, o governo federal
opta por substitu-los por servios produzidos pelo prprio setor pblico. Nes-
sas situaes, o impacto do programa sobre o aporte de recursos da sociedade
civil poder ser negativo.
Esta avaliao dever no s estimar qual o impacto do Programa sobre o
volume de recursos destinados pela sociedade civil alfabetizao de jovens e
adultos, mas tambm buscar identifcar os fatores responsveis pelo sucesso ou
fracasso dessa mobilizao. de se esperar que tais fatores sejam muito seme-
lhantes queles responsveis pelo sucesso ou fracasso da mobilizao de estados
e municpios, afnal, todas estas instituies (estados, municpios e organizaes
da sociedade civil) relacionam-se de forma similar com o governo federal. O
sucesso da mobilizao desses agentes depende da capacidade de o governo fe-
deral informar-lhes adequadamente a respeito das dimenses do analfabetismo,
da importncia de elimin-lo e da viabilidade e custo de faz-lo. Alm disso, o
grau de mobilizao depender da efetividade dos servios disponveis. Quanto
mais efetivos forem estes servios, maior ser a propenso da sociedade civil a
elevar a sua oferta de recursos. Assim, o governo central poder aumentar o grau
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de mobilizao da sociedade civil elevando a efetividade dos servios oferecidos,
seja por meio de assistncia tcnica ou efeito-demonstrao, seja por meio de
aes complementares s da sociedade civil.
Avaliao do Grau de Sustentabilidade do Programa
A erradicao do analfabetismo no depende apenas do volume de recursos
atualmente mobilizados para este fm. Ela depende, sobremaneira, da disponibilida-
de futura de recursos. Pode ser prefervel um menor, mas sustentvel, grau de mo-
bilizao, a um elevado, porm insustentvel. Torna-se vital, portanto, avaliar o grau
de sustentabilidade da mobilizao de recursos. Em particular, necessrio respon-
der questes como: (a) Quais as perspectivas de que, no futuro, ser possvel manter
o mesmo nvel da mobilizao atual? (b) Qual o grau de incerteza sobre a disponi-
bilidade futura de recursos para o programa?
To importante quanto avaliar as expectativas futuras e as incertezas corres-
pondentes identifcar os fatores que as determinam. Em grande medida, a dispo-
nibilidade futura de recursos depende da natureza das fontes de fnanciamento do
programa, em particular, do seu grau de vinculao: o oramento do programa deve
ser rediscutido a cada ano ou representa uma proporo fxa do oramento da Unio,
estados e municpios? Na medida em que o oramento precisa ser rediscutido a
cada ano, torna-se importante avaliar a capacidade da mobilizao de manter seu
momentum. A sustentabilidade desse momentum depende de vrios fatores, por
exemplo, se o programa foi bem avaliado. Quanto mais bem documentada estiver a
efcincia e a efccia do programa, maiores as suas chances de contar com os recur-
sos necessrios no futuro. Embora de impacto incerto, tambm importante a evo-
luo da prpria taxa de analfabetismo. Quedas na taxa de analfabetismo podem
tanto servir para estimular a sociedade, e, assim, permitir que o nvel de mobilizao
mantenha seu flego, quanto para levar os recursos a migrarem para outras questes
consideradas mais prementes.
Adequabilidade dos Recursos do Programa
Avaliao do Grau de Compatibilidade entre Recursos e Metas do Programa
O Programa Brasil Alfabetizado, como a maioria dos programas sociais, conta
com um oramento e com metas para reduo do analfabetismo. O futuro do Pro-
grama e da mobilizao em torno dele dependem, em boa parte, da capacidade de
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atingir essas metas. importante, portanto, avaliar em que medida as metas pro-
postas so compatveis com os recursos disponveis.
A compatibilidade entre recursos e metas depende de trs fatores: (a) da ef-
cincia com que o programa transforma recursos em servios; (b) da efccia desses
servios, isto , da sua capacidade de transformar analfabetos em pessoas alfabetiza-
das e (c) da capacidade do programa de atrair analfabetos em quantidade sufciente
para preencher as vagas disponveis. Para uma dada disponibilidade de recursos,
quanto maior a capacidade de atrao, efcincia e efccia, mais ambiciosa a meta a
ser atingida. Assim, nessa avaliao, a partir da disponibilidade de recursos e de
estimativas da capacidade de atrao, efcincia e efccia, devem-se estimar quais
metas de reduo do analfabetismo seriam factveis e como se comparariam meta
do programa. So os recursos e as metas do programa compatveis, dadas as suas
caractersticas? Quanto a efcincia e a efccia deveriam melhorar para que os re-
cursos e as metas do programa se tornassem compatveis? Qual deveria ser o volu-
me de recursos do programa para que as metas selecionadas se tornassem factveis?
Com os recursos disposio, que metas seriam exeqveis?
Avaliao da Adequabilidade do Ritmo do Programa
O ritmo de um programa (nmero de pessoas atendidas por ano) nem sem-
pre se encontra ajustado s necessidades da populao, tampouco ao volume de re-
cursos disponveis. Da taxa de analfabetismo entre jovens e adultos existentes no
Pas, e dos benefcios, custos e viabilidade de reduzi-la, resulta um ritmo ideal para
o combate ao analfabetismo. Do debate pblico surge uma meta poltica. Um dos
objetivos da avaliao deve ser, portanto, investigar o grau de adequao entre o
ritmo real do programa, seu ritmo ideal e a meta governamental.
Alm de avaliar se o ritmo do Programa encontra-se aqum do ideal ou do
politicamente estabelecido, necessrio investigar as razes para um ritmo mais
lento. A primeira a ser averiguada deve ser a disponibilidade de recursos e o custo
dos servios oferecidos. evidente que os recursos disponveis limitam o ritmo que
se pode imprimir ao programa. Logo, torna-se fundamental avaliar se os recursos
alocados ao programa so compatveis com o ritmo que dele se espera, dados a
qualidade dos servios que se deseja oferecer e o correspondente custo.
Nem sempre, entretanto, um ritmo mais lento resulta da escassez de recursos.
Pode ser que o ritmo esteja limitado pela demanda, isto , pela difculdade de atrair
a populao analfabeta para o programa. Mesmo quando a disponibilidade de re-
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cursos e a demanda no so restries, podem surgir restries de oferta. possvel
que no haja instituies interessadas em oferecer os servios, ou instrutores capa-
citados em nmero insufciente, entre outras restries que possam limitar a oferta.
Por fm, mas no menos importante, a restrio pode estar ligada capacidade ad-
ministrativa do rgo gestor do programa.
No caso das restries relativas oferta, administrao e at mesmo de-
manda, a razo de sua existncia pode estar relacionada ao ritmo de implantao do
programa. Um ritmo de implementao muito acelerado tende a gerar esses tipos
de gargalo, na medida em que a criao de capacidades produtiva e administrativa e
a mobilizao da demanda requerem tempo e planejamento. Assim, deve-se avaliar
em que medida uma implantao acelerada pode prejudicar severamente o funcio-
namento do programa.
sempre possvel acelerar o ritmo de execuo do programa, caso perdas na
qualidade dos servios e na efcincia e efccia sejam aceitveis. Desse modo, impor-
ta estimar tambm a relao existente entre a qualidade e o ritmo do programa, isto
, quanto de qualidade necessitaria ser sacrifcada para que a dinmica do programa
pudesse ser acelerada, sem modifcaes no ambiente institucional. Por fm, seria
relevante avaliar como a relao entre qualidade e ritmo do programa poderia ser
alterada por investimentos orientados para expandir a capacidade administrativa, ou
para eliminar restries oferta de servios, ou ainda para estimular a demanda.
Grau de Efcincia na Utilizao dos Recursos
Para o sucesso de um programa social, como o Brasil Alfabetizado, to im-
portante quanto a disponibilidade de recursos a efetividade com que estes recursos
so utilizados. A efetividade indica em quanto o programa, a cada unidade de recur-
so utilizada, capaz de reduzir a taxa de analfabetismo. A efetividade tem dois
componentes: efcincia e efccia. A efcincia a capacidade do programa de con-
verter os recursos disponveis em servios. A efccia a capacidade de estes servios
transformarem analfabetos em jovens e adultos alfabetizados. Nessa segunda parte
do mapa de avaliao, tratamos das avaliaes destinadas a estimar o grau de efci-
ncia do programa.
Um programa inefciente quando subutiliza os recursos de que dispe. As-
sim, sempre que, com a mesma quantidade de recursos, for possvel atender a um
volume maior de pessoas, sem gerar, com isso, perda de qualidade no servio pres-
tado, haver, ento, inefcincia no programa. Da mesma forma, sempre que for
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possvel aumentar a qualidade dos servios oferecidos para, ao menos, parte do p-
blico j benefciado, sem reduzir a populao atendida ou aumentar o volume de
recursos utilizados, o programa estar sendo inefciente. Alm disso, se for possvel
atender, com um volume menor de recursos, aos benefcirios atuais com servios da
qualidade atual, ento, o programa tambm ter apresentado inefcincia. Enfm, o
programa estar funcionando de forma inefciente sempre que, com menos recursos,
for possvel produzir um volume maior de melhores servios.
Num programa descentralizado como o Brasil Alfabetizado, cujos servios
oferecidos so todos subcontratados, a inefcincia pode originar-se de trs grandes
fontes. Em primeiro lugar, caso os servios contratados ou, ao menos parte deles,
no estejam sendo efetivamente produzidos e oferecidos populao, ter sido
diagnosticada inefcincia no programa. Nesse caso, seria claramente possvel, com
os mesmos recursos, atender a um conjunto maior de benefcirios. Em segundo
lugar, o programa estar operando de forma inefciente quando o grau de utilizao
dos servios oferecidos for limitado, devido baixa matrcula por turma ou a um
elevado absentesmo dos matriculados. Em terceiro lugar, a inefcincia poder re-
sultar de custos de produo acima dos mnimos. A avaliao de cada uma dessas
trs fontes de inefcincia ser tratada nesta parte do mapa de avaliao.
Custos elevados tambm tm, por sua vez, trs origens possveis: (a) compra
de insumos acima dos preos de mercado, (b) utilizao inefciente dos insumos
disponveis e (c) utilizao de uma combinao economicamente inadequada de
insumos, dados seus preos relativos. Cada uma delas ser tambm tratada nesta
segunda parte do mapa de avaliaes.
Para uma dada qualidade dos servios, quanto menor o custo de produo
maior o grau de efcincia. Entretanto, quando a qualidade varivel, redues nos
custos podem apenas signifcar servios de pior qualidade. Assim, em geral, para
mensurar o grau de efcincia necessrio contrastar a qualidade e o custo dos ser-
vios prestados com a fronteira de custo-qualidade, que expressa o menor custo
necessrio para atingir dados nveis de qualidade ou a maior qualidade a ser alcan-
ada a um dado custo.
O volume e a qualidade dos servios oferecidos dependem dos recursos
efetivamente alocados na proviso desses servios e da eficincia com que so
utilizados. Contudo, os recursos efetivamente alocados so apenas uma parte
dos recursos disponveis, uma vez que parte deve ser aplicada na administra-
o do programa. A parcela alocada na administrao tem um duplo efeito
sobre a qualidade e quantidade dos servios oferecidos. Por um lado, represen-
7
ta uma parcela de recursos que poderia estar sendo utilizada na atividade-fim
e que poderia, portanto, melhorar a qualidade dos servios prestados ou ex-
pandir a sua cobertura. Nesse sentido, aumentos nos gastos administrativos
funcionam como redues de eficincia. Por outro lado, aumentos nos gastos
com a administrao do programa devem levar a aumentos na eficincia. As-
sim, at um limite, enquanto os ganhos de eficincia dominam a reduo na
disponibilidade de recursos para atividades-fim, aumentos nos gastos adminis-
trativos acarretam servios de melhor qualidade e com maior cobertura. Alm
desse limite, todavia, os benefcios de incrementos nos gastos administrativos
so inferiores ao custo, levando a quedas na qualidade ou na taxa de cobertura
dos servios oferecidos. Logo, fundamental que, alm do grau de eficincia,
investiguemos ainda um de seus determinantes mais importantes, qual seja, os
gastos com a administrao do programa. Esto tais gastos excessivamente
reduzidos ou, pelo contrrio, elevados?
Embora a efcincia seja a caracterstica mais importante de um dado
gasto pblico, certamente no a nica caracterstica relevante. Um segundo
aspecto de grande destaque a igualdade de oportunidades. Entre os parceiros
provedores de servios de alfabetizao podem existir vrios com igual grau de
efcincia, todos capazes de prover servios ao mesmo custo. Para que o gasto
pblico seja adequado, importante que os provedores mais efcientes e baratos
sejam selecionados, mas todos aqueles com o mesmo grau de efcincia devem
ter a mesma oportunidade de contratao. O mesmo vale para a seleo de alfa-
betizadores e para a escolha dos insumos para a proviso dos servios de alfabe-
tizao. Assim, fundamental que esta etapa, alm de todas as avaliaes de
efcincia necessrias, tambm inclua uma avaliao da igualdade de oportuni-
dades nos gastos com o programa.
Avaliao da Entrega dos Servios Contratados
Por ser o programa operado de forma extremamente descentralizada,
esperado que nem todos os servios contratados ocorram exatamente no mo-
mento combinado ou no local indicado, ou atendam, necessariamente, popu-
lao inicialmente prevista. Em alguma extenso, natural que o executado
seja distinto do planejado. A questo : em que medida esses desvios so bem-
vindos, uma vez que servem para adaptar os servios s necessidades locais e
elevar a sua efetividade, ou em que medida eles pioram a qualidade e a efici-
ncia do programa, beneficiando os provedores, prejudicando os beneficirios
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e, portanto, devendo ser combatidos? Quando parte dos servios contratados
no executada, ou parte dos beneficirios que deveria ser atendida no tem
acesso ao servio, ento o grau de eficincia do programa ser, necessariamen-
te, limitado.
Trs so as questes que compem esta etapa da avaliao: qual a magnitude
dos desvios entre o contratado e o executado? Qual o impacto desses desvios sobre
a populao atendida e sobre a qualidade e a efccia dos servios oferecidos? Que
fatores motivaram ou permitiram tais desvios?
Ao avaliarmos a magnitude dos desvios entre o contratado e o efetivamente
realizado, devemos investigar, em primeiro lugar, que parcela das turmas contratadas
jamais iniciou as aulas? Em outras palavras, que parcela dos servios contratados
nunca foram efetivamente entregues populao? Em segundo lugar, devemos in-
vestigar as turmas que efetivamente funcionaram:
Que parcela da meta de atendimento (matrcula) inicialmente acordada foi
efetivamente cumprida em cada momento?
Que parcela esteve funcionando em locais, momentos e horrios distintos
do que havia sido acordado?
Que parcela utilizou prticas pedaggicas distintas das acordadas inicialmente?
Que parcela ofereceu servios com qualidade inferior esperada?
Dentre as questes a serem tratadas quanto s conseqncias dos desvios
encontrados, as seguintes merecem ateno especial: encontra-se o executado mais
bem adaptado s necessidades locais que o contratado? Que parcela da populao
deixou de ser atendida devido aos desvios identifcados? o servio executado de
pior qualidade que o contratado? Ao fnal, os desvios encontrados favorecem ou
prejudicam os benefcirios?
Por fm, a avaliao precisa identifcar que fatores levaram existncia desses
desvios. So tais desvios resultados de adaptaes imprescindveis s necessidades
ou possibilidades locais? Ou ser que constituem o resultado da falta de superviso
que permite alteraes favorveis aos provedores em detrimento dos benefcirios?
Em suma, os desvios encontrados so uma demanda dos benefcirios ou uma ma-
nifestao dos interesses dos provedores?
81
Avaliao do Grau de Utilizao dos Servios Oferecidos
A efcincia no pode ser avaliada apenas do ponto de vista da quantidade de
vagas oferecidas. Deve tambm ser avaliada pelo nmero de benefcirios efetiva-
mente atendidos. Mesmo que um grande nmero de vagas seja oferecido e mesmo
que estas vagas sejam produzidas ao menor custo, se apenas uma parcela delas for
preenchida, a efcincia do programa estar comprometida, uma vez que o custo por
benefcirio, inevitavelmente, ser elevado.
Assim, toda avaliao ampla de efcincia deve incluir uma anlise do grau de
utilizao dos servios disponveis. Quanto maior o grau de utilizao maior ser a
efcincia. Quatro noes complementares para o grau de utilizao dos servios
disponveis devem ser utilizadas:
Taxa de Ocupao: razo entre a matrcula inicial e o nmero de vagas
oferecidas;
Taxa de Concluso: a proporo dos matriculados inicialmente que con-
cluem o curso. Tambm importante identifcar quando ocorrem as eva-
ses. Para isso, deve-se estimar a distribuio dos evadidos segundo o mo-
mento que evadem (aps quantas semanas de aula);
Taxa de Reposio: quantos dos que evadem so substitudos por novos
alunos? Em particular, importante averiguar como a matrcula evolui ao
longo do curso;
Taxa de Freqncia: com que freqncia os matriculados utilizam os ser-
vios oferecidos? Por exemplo, em mdia, a quantas aulas um benefcirio
falta por ms?
Como em toda avaliao, to importante quanto estimar o grau de utilizao
identifcar seus determinantes. Que fatores podem explicar baixas taxas de ocupao, con-
cluso, reposio e freqncia? Em parte, baixas taxas de ocupao inicial e de reposio
podem refetir insufciente monitoramento uma vez que, pelos acordos frmados, os
parceiros seriam responsveis por manter um mnimo de ocupao , ou um desenho
inadequado dos incentivos dados aos parceiros. Em parte, a evaso e a baixa freqncia
devem-se a fatores diretamente ligados aos benefcirios (interesse, disciplina, persistncia,
difculdades de aprendizado ou impedimentos devido a problemas familiares ou profssio-
nais). Por fm, a evaso e a baixa freqncia podem resultar de fatores diretamente ligados
qualidade e adequabilidade dos servios oferecidos. Assim, a evaso pode resultar da
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baixa qualidade dos alfabetizadores, do material didtico ou da infra-estrutura, ou pode,
tambm, resultar da inadequao do horrio e local do curso. A inadequao dos mtodos
pedaggicos s necessidades dos alfabetizandos tambm pode levar a taxas de evaso ele-
vadas. Estmulos demanda, como merenda, auxlio-transporte e transferncias monet-
rias, podem ajudar, signifcativamente, a reduzir a evaso e o absentesmo.
Em suma, importante isolar o impacto sobre a taxa de utilizao dos servi-
os dos seguintes fatores: (a) comportamento dos parceiros (monitoramento e in-
centivos), (b) qualidade dos servios, (c) adequao dos servios s necessidades dos
alfabetizandos, (d) estmulos e incentivos demanda (merenda, auxlio-transporte,
bolsa) e (e) comportamento, limitaes e caractersticas dos benefcirios.
Avaliao do Custo de Produo
Quando os servios so efetivamente produzidos e utilizados pela populao,
a efcincia passa a ser funo da relao entre o custo de produo e a qualidade do
servio produzido. A proviso ser inefciente quando o custo puder ser reduzido
sem que seja necessrio reduzir a qualidade ou quando a qualidade puder ser eleva-
da sem que seja necessrio elevar o custo. Assim, a avaliao da efcincia, em ter-
mos de custo, deve proceder em duas etapas. Em primeiro lugar, necessrio esti-
mar a relao custo-qualidade (isto , o menor custo que permite que uma dada
qualidade possa ser atingida ou a maior qualidade que se pode atingir a um dado
custo) e o grau de inefcincia, medido pela distncia entre custo e qualidade reais e
custo e qualidade ideais, ou seja, quo mais caro que o mnimo possvel tem sido
produzir os servios de alfabetizao ou quo mais baixa tem sido a qualidade dos
servios oferecidos dado seu custo. Em outras palavras, esta avaliao busca desco-
brir se seria possvel oferecer o mesmo curso de alfabetizao a um custo menor, ou
um curso de melhor qualidade ao mesmo custo. Em segundo lugar, deve-se investi-
gar os possveis componentes da inefcincia: (a) compra dos servios a preos aci-
ma do mercado, (b) compra dos insumos a preos acima do mercado, (c) uso inef-
ciente dos insumos, (d) combinao economicamente inefciente dos insumos.
Avaliao da Relao Custo-Qualidade dos Servios Contratados
Esta avaliao tem trs objetivos: (a) estimar a relao custo-qualidade ideal,
(b) identifcar o grau de inefcincia de custos, isto , se, dada a qualidade dos ser-
vios oferecidos, no se est gastando mais do que seria necessrio e (c) identifcar
as causas da inefcincia.
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Empiricamente, esta avaliao deve se basear em ampla coleta de informa-
es detalhadas sobre a qualidade e custo dos servios oferecidos. Vale ressaltar que,
para obter o custo total dos servios oferecidos, necessrio computar tanto os gas-
tos do Programa Brasil Alfabetizado como tambm os de todos os seus parceiros,
uma vez que a contribuio do Brasil Alfabetizado defnitivamente no capaz de
cobrir todos os custos da alfabetizao. Para o clculo do custo, o valor de todos os
insumos utilizados deve ser includo. Dessa forma, todo trabalho voluntrio deve ser
valorado ao salrio de mercado, assim como o uso gratuito da infra-estrutura deve
ser avaliado pelo valor de mercado do aluguel.
De posse dessa informao, possvel identifcar as combinaes de custo e
qualidade mais efcientes e, a partir delas, construir a fronteira custo-qualidade.
Uma vez estimada a fronteira, pode-se estimar, para cada provedor, o grau de efci-
ncia medido por sua distncia em relao fronteira custo-qualidade. A distncia
pode ser medida de duas formas: ou por quanto maior seu custo em relao ao
mnimo, dada a qualidade dos servios oferecidos; ou por quo inferior a qualida-
de dos servios oferecidos em relao ao que seria possvel obter, dada a magnitude
dos custos incorridos.
Tipicamente, para cada provedor inefciente possvel identifcar quais os
provedores efcientes mais prximos, aqueles que oferecem servios de qualidade e
custo prximos. A possibilidade de comparao com provedores efcientes similares
pode ser extremamente til para que sejam conhecidas as razes da inefcincia.
Pode-se, por exemplo, contrastar a composio dos custos.
Agregando-se a ineficincia dos diversos provedores, podem-se obter
medidas agregadas para o grau de ineficincia e sua distribuio entre parcei-
ros. O componente final desta avaliao deve tratar das causas dessa ineficin-
cia. Em particular, deve-se avaliar em que medida custos elevados resultam da
falta de monitoramento e de informao sobre as contrapartidas e gastos dos
parceiros, em que medida resultam da falta de incentivos e concorrncia entre
parceiros e em que medida resultam da falta de assistncia tcnica e troca de
experincia entre parceiros.
Avaliando a Efcincia na Contratao dos Servios
O custo pode ser maior que o mnimo necessrio por, essencialmente, trs
motivos: ou os insumos esto sendo adquiridos a preos acima do mercado, ou estes
insumos esto sendo utilizados de forma tecnicamente inefciente na produo dos
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servios, ou esto sendo combinados em uma proporo economicamente inefcien-
te. A seguir descrevemos como cada um destes componentes deve ser avaliado.
Avaliando a efcincia na compra de insumos: evidente que estaremos
sempre sendo inefcientes quando, com os recursos disponveis, for possvel ad-
quirir um volume maior de insumos ou insumos de melhor qualidade. De fato,
quando os insumos so adquiridos a preos acima dos encontrados no mercado,
com os mesmos recursos seria possvel aumentar a quantidade e a qualidade dos
insumos adquiridos e, dessa forma, aumentar o volume ou qualidade dos servi-
os oferecidos.
Assim, deve ser parte da avaliao de efcincia investigar em que medida
alguns insumos esto sendo adquiridos acima de seus valores de mercado, fazendo
com que os custos de produo encontrem-se acima do mnimo. Com este objetivo,
deve-se contrastar o custo de produo efetivo, levando-se em considerao os pre-
os dos insumos efetivamente pagos frente ao que poderia ter sido, caso todos os
insumos fossem obtidos a preos de mercado. Quanto maior a diferena entre estes
dois custos, maior a inefcincia na compra dos insumos. Tambm, de particular
importncia, a identifcao dos insumos que foram adquiridos a preos bem aci-
ma do mercado. Por sua importncia para o custo total, merece ateno especial a
remunerao dos alfabetizadores.
To importante quanto avaliar o grau de inefcincia na compra dos insu-
mos identifcar suas causas. Dentre as causas merecem destaque e, portanto,
ateno especial: a falta de competitividade no processo de aquisio dos insu-
mos, a falta de informao sobre os preos de mercado e as deseconomias de
escala nas compras.
Avaliao da efcincia tcnica: existem variadas formas de os insumos dispo-
nveis serem utilizados para produzir servios de alfabetizao. Muitas dessas for-
mas so inefcientes, no sentido de que, com os mesmos insumos, poderia ser aten-
dido um conjunto mais amplo de benefcirios ou, ainda, os mesmos benefcirios
poderiam ser atendidos com servios de melhor qualidade. Assim, deve ser parte da
avaliao de efcincia investigar em que medida os insumos adquiridos esto sendo
utilizados da forma mais efciente possvel.
Esta avaliao deve proceder em trs etapas. Em primeiro lugar, deve-se
identifcar a fronteira de possibilidades de produo, isto , para uma dada disponi-
bilidade de insumos e qualidade esperada do servio, deve-se identifcar qual a
maior quantidade de benefcirios que poderia ser atendida.
85
Em segundo lugar, deve-se medir o grau de inefcincia tcnica de cada pro-
vedor, medida por sua distncia da fronteira de possibilidades de produo. Essa
distncia pode ser medida pelo menos de trs formas distintas:
quantos benefcirios adicionais poderiam ser atendidos utilizando-se os
mesmos insumos,
em quanto a qualidade do atendimento aos benefcirios atuais poderia ser
melhorada utilizando-se os insumos j disponveis,
em que medida seria possvel atender, com a mesma qualidade, o mesmo
conjunto de benefcirios utilizando-se um menor volume de insumos ou
com base em insumos de pior qualidade.
Agregando-se a distncia existente entre os diversos provedores e a fronteira,
obtm-se o grau de inefcincia tcnica do programa. Este grau indica em quanto a
disponibilidade de servios poderia ser expandida, caso a utilizao dos recursos
disponveis fosse otimizada. A fronteira de possibilidades de produo tambm per-
mite identifcar as experincias mais efcientes. Para os provedores inefcientes, essas
experincias podem servir de guia na busca de maior efcincia.
Por fm, esta, como toda avaliao, deve tambm buscar identifcar as causas
da inefcincia tcnica. Que parcela resulta da falta de assistncia tcnica e pedag-
gica? Que parcela resulta da falta de incentivos ou monitoramento?
Avaliao da efcincia econmica: um baixo custo unitrio no apenas
funo de uma aquisio ou de uma utilizao efciente dos insumos, mas tam-
bm do quo adequada a combinao de insumos, dados os seus preos relati-
vos. Por exemplo, se a remunerao dos alfabetizadores elevada e o material
didtico barato, poderia ser prefervel substituir alfabetizadores por material di-
dtico. Neste caso, pode ser que salas de aula um pouco maiores e com ampla
disponibilidade de material didtico simultaneamente melhorem a qualidade
dos servios e seu custo unitrio. Idealmente, o que se deseja que os insumos
sejam utilizados de tal forma que suas produtividades relativas igualem seus
preos relativos.
O objetivo desta avaliao verifcar se a combinao de insumos utilizada
a mais econmica, dados os seus preos e produtividades relativas. Dessa forma, a
avaliao deve centrar-se em investigar a combinao de insumos utilizada, com
particular ateno ao tamanho das classes, qualifcao dos alfabetizadores, co-
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ordenao e monitoramento, infra-estrutura e ao material didtico. Algumas das
principais questes so:
Dado os recursos dedicados ao material didtico, estamos despendendo re-
cursos em demasia com a qualifcao dos alfabetizadores?
prefervel ter pequenas turmas de alfabetizao em locais improvisados,
porm prximos residncia dos benefcirios, ou, na verdade, seriam pre-
ferveis turmas maiores, mais distantes, porm em locais mais adequados?
A resposta a estas indagaes requer no apenas um levantamento dos insu-
mos utilizados, de sua qualidade e de seus preos, mas tambm de estimativas do
impacto de cada um desses insumos sobre a qualidade e a efccia dos servios ofe-
recidos. Entre os insumos com igual impacto, a opo sempre ser pelo de menor
custo. Entretanto, pode ser plenamente efciente a utilizao de insumos de maior
custo, desde que um maior impacto assim o justifque.
Por fm, esta avaliao deve buscar identifcar que fatores poderiam facilitar a
utilizao de uma combinao de insumos economicamente mais efciente na pro-
viso dos servios de alfabetizao. Particular ateno deve ser dada ao papel da
disponibilidade de informaes acerca do impacto dos diversos insumos sobre a
qualidade e efccia da alfabetizao, e, portanto, da necessidade de detalhadas ava-
liaes de impacto. Para que essas informaes sejam efetivamente utilizadas pelos
parceiros, importante que estes possam contar com assistncia tcnica e com ade-
quados incentivos do Programa Brasil Alfabetizado. Em suma, o uso dos insumos em
propores adequadas pelos parceiros deve depender das informaes, incentivos e
monitoramento da gesto central do programa.
Avaliao da Adequao dos Custos Administrativos
Conforme mencionado nas avaliaes anteriores, a capacidade administrativa
do programa tem importante impacto sobre seu desempenho. A efcincia parti-
cularmente dependente de uma boa gesto central, na medida em que depende da
qualidade das assistncias tcnica e pedaggica e das capacidades de monitoramen-
to e avaliao.
Assim, se, por um lado, quanto maiores forem os gastos administrativos me-
nor ser a disponibilidade de recursos para a proviso de servios de alfabetizao,
por outro lado, uma melhor gesto poder levar a uma maior efcincia, e da a ser-
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vios de maior quantidade e melhor qualidade. Portanto, no existe uma relao un-
voca entre a proporo de gastos administrativos e a oferta de servios. Aumentos na
proporo dos gastos administrativos podem tanto reduzir a quantidade e a qualida-
de dos servios oferecidos quanto expandi-los. de se esperar que exista uma relao
na forma de um U invertido. Quando os gastos administrativos so muito pequenos,
aumentos devero melhorar tanto a efcincia quanto a efccia do programa, e, ape-
sar desses aumentos representarem redues na disponibilidade de recursos para a
proviso de servios, a quantidade e a qualidade dos servios oferecidos sero eleva-
das. Entretanto, a partir de um valor crtico, as vantagens geradas pelos aumentos nos
gastos administrativos no mais compensaro a reduo dos gastos com a proviso
de servios. A partir desse ponto, aumentos na proporo dos gastos administrativos
reduziro a qualidade e a quantidade dos servios oferecidos.
O objetivo desta etapa da avaliao investigar em que medida a magnitude
e a estrutura dos gastos com a gesto do programa so adequados. Assim, em pri-
meiro lugar, devem-se mensurar a magnitude e a composio desses gastos. Em
segundo lugar, com o intuito de avaliar sua adequabilidade, esses gastos devem ser
comparados aos de programas similares no Pas e no mundo. Em terceiro lugar,
deve-se investigar a importncia desses gastos, estimando o impacto de mudanas
nos seus diversos componentes sobre o desempenho do programa, em particular
sobre sua efcincia e efccia. Em particular, deve-se investigar o impacto sobre a
efetividade do programa de aumentos nos gastos com o desenvolvimento de um
melhor sistema de informaes e monitoramento, com o desenvolvimento, aprimo-
ramento e difuso de prticas pedaggicas e com uma superviso pedaggica mais
intensiva. Em quarto lugar, necessrio avaliar o grau de efcincia administrativa
do programa. Com a mesma parcela dos recursos dedicados administrao seria
possvel contar com uma melhor gesto? Por fm, importante identifcar os fatores
determinantes da proporo dos recursos do programa dedicados administrao e
de sua efcincia. Particular ateno deve ser dada velocidade de implantao do
programa, fator que pode ter prejudicado o desenvolvimento da estrutura adminis-
trativa e sua efcincia.
Avaliao do Grau de Igualdade de Oportunidades no Processo de
Seleo de Parceiros e na Aquisio de Insumos
Das caractersticas do processo de seleo de parceiros, contratao de servi-
os e aquisio de insumos, a efcincia seguramente a mais relevante. Entretanto,
no a nica importante. Em particular, por se tratar do uso de recursos pblicos,
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fundamental que estes processos garantam igualdade de oportunidades. Portanto,
no basta selecionar os parceiros mais aptos e de menor custo. preciso tambm
que todos os que forem capazes de oferecer servios com igual qualidade e custo
recebam igual tratamento. Da mesma forma, ao contratar supervisores, alfabetiza-
dores e outros recursos humanos, o programa no pode permitir que a seleo e a
remunerao destes profssionais seja marcada por qualquer tipo de discriminao.
Alfabetizadores, coordenadores e outros profssionais da Educao com a mesma
qualifcao devem receber igual tratamento, independentemente de cor, gnero ou
quaisquer outros atributos no produtivos. O processo de alfabetizao utiliza tam-
bm uma srie de outros insumos, como material didtico. Uma vez mais, ao com-
prar esses insumos, o programa no pode privilegiar certos provedores em detri-
mento de outros de mesma qualidade e custo.
O objetivo desta avaliao examinar os processos de seleo de parceiros, de
contratao de recursos humanos (supervisores, coordenadores e, principalmente, de
alfabetizadores), bem como o de aquisio de insumos pedaggicos e no-pedag-
gicos. Ela deve prosseguir em trs passos. Em primeiro lugar, deve-se realizar uma
descrio minuciosa desses processos. Em seguida, deve-se conduzir uma avaliao
dos graus de competitividade e de igualdade de oportunidades prevalentes no pro-
cesso de seleo de parceiros, recursos humanos e provedores de insumos. Por fm,
a avaliao deve dedicar-se a investigar quais os fatores por detrs desses processos
de seleo foram responsveis por desvios do ideal de igualdade de oportunidades.
Aspectos que merecem ateno incluem: necessidade de manter o ritmo de execu-
o do programa, tentativa de reduzir os custos administrativos, busca de melhores
preos, insufciente superviso e incorretos incentivos.
Grau de Efccia do Programa
O sucesso de um programa de alfabetizao no pode ser medido apenas pela
quantidade e qualidade dos servios que oferece. O sucesso depende tambm da
capacidade desses servios, efetivamente, alfabetizarem os que deles se benefciam.
O objetivo do programa deve ser alfabetizar e no apenas garantir acesso a classes
de alfabetizao. Em outras palavras, o sucesso de um programa particularmente
dependente do impacto ou efccia dos servios que oferece.
Embora o objetivo fnal desta terceira parte do mapa seja descrever as avalia-
es de impacto necessrias para uma avaliao abrangente do programa, antes
necessrio tratar de duas questes preliminares, porm fundamentais.
8
A princpio, difcil imaginar como um programa de alfabetizao no traria
benefcios para os que dele participam. Afnal, o simples fato de a participao no
programa requerer tempo e esforo leva os alfabetizandos a buscarem o servio vo-
luntariamente, pois o percebem como algo que os benefciar. Alm disso, todas as
teorias existentes enfatizam a importncia do conhecimento, e em particular da alfa-
betizao, para melhorar as condies de vida da populao e para tornar a insero
dos indivduos na sociedade mais participativa. Com todos estes argumentos, a res-
posta pergunta por que necessrio avaliar o impacto de um programa de alfabe-
tizao? no to bvia como se poderia imaginar. Por isso, iniciamos clarifcando a
importncia de avaliaes de impacto para programas como o Brasil Alfabetizado.
Conforme veremos, existem vrias formas de defnir impacto. Essas defnies
ao invs de alternativas, so complementares. , em grande medida, da variedade de
possveis defnies que surge a necessidade de contarmos com um amplo leque de
avaliaes para uma viso abrangente do impacto do programa. Assim, antes de pas-
sarmos a descrever propriamente o leque de avaliaes de impacto que compem
este mapa, tratamos de defnir com maior preciso as diversas possibilidades existen-
tes de defnio do que se entende por impacto de um programa de alfabetizao.
Por fm, passaremos a nosso objetivo central: descrever o leque de avaliaes
que julgamos necessrio para contemplar todos os ngulos e nuances do impacto de
um programa de alfabetizao. Ao todo, dez avaliaes complementares so sugeri-
das e descritas.
Por que Necessria uma Avaliao de Impacto?
Mesmo reconhecendo que um analfabeto difcilmente participaria volunta-
riamente de um programa de alfabetizao que no tivesse impacto, ainda assim
existem diversas razes pelas quais importante dedicar recursos do programa para
avaliar o seu impacto. Nesta seo consideramos quatro razes. Em primeiro lugar,
tratamos da diferena entre o impacto potencial de um curso ideal de alfabetizao
e o impacto efetivo do Programa Brasil Alfabetizado. Em seguida, argumentamos
que impacto positivo no sinnimo de sucesso. Para que um programa seja um
sucesso, necessrio que seu impacto no s compense os respectivos custos como
tambm que, dentre os programas com o mesmo custo, este seja o de maior impac-
to. Por fm, como existe grande heterogeneidade, a avaliao de impacto necessria
para identifcar quais mtodos e parceiros so mais efcazes e que tipo de benefci-
rio mais se benefcia do programa.
0
Impacto Potencial Versus Impacto Efetivo
Embora existam poucas dvidas de que um programa ideal de alfabetizao
tenha impactos signifcativos sobre a vida de seus benefcirios, quando considera-
mos um programa real atendendo uma populao ampla e heterognea, o resultado
costuma ser bem mais incerto.
Via de regra, quando estamos avaliando um programa especfco, como o
Brasil Alfabetizado, no estamos interessados em impactos tericos ou potenciais,
mas, sim, em estimativas do efetivo impacto do programa. evidente que o impac-
to efetivo depende tanto do potencial terico do programa, quanto de suas defci-
ncias de implantao e funcionamento. Na prtica, as condies ideais necessrias
para alcanar o impacto potencial no se verifcam, levando a impactos efetivos
sempre inferiores ao potencial. Dessa forma, mesmo que o impacto potencial seja
elevado e perfeitamente conhecido, ainda assim necessrio que o impacto efetivo
seja estimado.
Relao Custo-Benefcio
Todo programa de alfabetizao requer o dispndio de gastos pblicos e/ou
privados, alm de tempo e esforo dos alfabetizandos. Dessa forma, para que um
programa possa ser considerado bem sucedido, no sufciente que tenha um im-
pacto positivo, necessrio tambm que o valor deste impacto seja superior aos
custos envolvidos. Isto , que tenha uma relao custo-benefcio favorvel. Assim,
necessrio estimar o impacto, ou seja, a relao custo-efetividade, mesmo de progra-
mas que, reconhecidamente, tenham impacto.
O custo do Programa Brasil Alfabetizado encontra-se entre R$ 100,00 e R$
200,00 por alfabetizando. Assim, pode-se argumentar que os benefcios do progra-
ma, mesmo que bem inferiores ao ideal, devem ser signifcativamente mais elevados
do que o correspondente custo de proviso. pouco provvel que o valor dos bene-
fcios de um alfabetizando seja inferior a R$ 200,00. Se esta expectativa sobre os
benefcios lquidos do programa verdadeira, qual seria a utilidade de uma avalia-
o de impacto?
Para compreender a necessidade de uma avaliao de impacto mesmo nesta
situao, necessrio reconhecer que a alfabetizao apenas uma maneira, entre
muitas existentes, de melhorar as condies de vida da populao. Assim, a deci-
so sobre o uso de recursos adicionais em programas de alfabetizao no deve se
basear apenas na relao custo-benefcio desse programa. A prioridade na aloca-
1
o de recursos deve ir para o programa que, para uma dada disponibilidade de
recursos, tem o maior impacto, ou, equivalentemente, para o programa capaz de
atingir um dado impacto ao menor custo. Este critrio comumente denominado
de custo-efetividade.
A necessidade de comparar o desempenho do programa com as alternativas
exige que uma avaliao de impacto seja realizada mesmo quando plenamente
reconhecido que os benefcios do programa superam seus custos.
Heterogeneidade
Existe uma variedade de estilos de alfabetizao, os quais se diferenciam em
relao forma de motivar os alfabetizandos, metodologia empregada para alfa-
betizar, durao do curso e disponibilidade e qualidade dos alfabetizadores, do
material didtico, da infra-estrutura, da superviso etc.. Em princpio, estas alterna-
tivas devem diferir quanto efccia e ao custo. Na medida em que efetivamente
diferem, a escolha entre elas tem conseqncias sobre a efcincia e efccia do pro-
grama. Para selecionar a melhor alternativa, torna-se necessrio contar com infor-
maes detalhadas e precisas sobre o impacto e o custo de cada uma.
Dessa forma, mesmo que a alfabetizao j seja reconhecidamente o curso
com a melhor relao custo-efetividade, ainda assim ser necessrio investigar o
impacto de cada estilo alternativo de alfabetizao para que o melhor estilo possa
ser selecionado. Por exemplo, com base nas avaliaes do impacto e do custo de
aes de alfabetizao com distinta durao, ser possvel identifcar qual a durao
mais custo-efetiva para os cursos. Utilizando procedimentos similares, poderamos
identifcar quais processos pedaggicos e que formas de gesto teriam a melhor
relao custo-efetividade.
A clientela dos programas de alfabetizao to pouco homognea. Ela se
diferencia por uma srie de fatores que infuenciam sua maior ou menor propenso
a aprender, entre eles destacamos a faixa etria, o ambiente familiar, o interesse, a
motivao etc.. Em princpio, a magnitude do impacto da alfabetizao depende do
tipo de benefcirio. Identifcar quais os segmentos da populao-alvo que mais se
benefciam fundamental para a operao e desenho do programa. No curto prazo,
o melhor seria concentrar o atendimento nos segmentos da populao-alvo com
maior potencial de se benefciar. Ao mesmo tempo, quanto aos segmentos que tm
se benefciado, as aes de alfabetizao j empreendidas no revelam a necessidade
de investir em inovaes na metodologia, no material didtico, nas formas de moti-
2
vao etc., de forma que se permita aumentar o aproveitamento desses grupos em
mdio e longo prazos.
Por fm, via de regra, no existem mtodos que sejam universalmente superiores
ou tipos de benefcirios que, sob todas as circunstncias, tenham um melhor aproveita-
mento. Em geral, o desempenho de um mtodo depende das caractersticas da clientela
atendida e, vice-versa, o aproveitamento dos benefcirios depende da metodologia uti-
lizada. Assim, o sucesso do programa depende de um casamento adequado entre as
caractersticas dos benefcirios e a metodologia utilizada. Para alcanar este objetivo
necessrio conhecer como cada corrente terica, ou mtodo de alfabetizao, funciona
para cada realidade ou caracterstica do analfabeto. Qual a melhor forma de alfabetizar
jovens? Qual a melhor forma de alfabetizar trabalhadores rurais?
Em suma, como tanto a forma de alfabetizao quanto os seus benefcirios
so heterogneos, a melhor forma de alfabetizar um determinado grupo de analfa-
betos , em geral, distinta da de alfabetizar outros grupos com caractersticas dife-
rentes. Assim, mesmo quando a alfabetizao de adultos reconhecidamente uma
das aes com a melhor relao custo-efetividade, fundamental, para o desenho e
operao do programa, estimar como essa relao varia entre estilos alternativos de
alfabetizao e entre caractersticas distintas dos analfabetos.
Defnindo o Conceito de Impacto
Na seo anterior, argumentamos sobre a importncia de estimar o impacto
de um programa de alfabetizao, como se o conceito de impacto estivesse bem
defnido. Apesar disso, no evidente como, exatamente, o impacto de um progra-
ma desse tipo deve ser defnido.
Inicialmente, entenderemos por impacto de um programa de alfabetizao o
contraste entre a situao dos alfabetizandos aps terem participado do programa e a
situao em que estariam, caso no tivessem tido acesso a ele. Dessa forma, o impacto
do programa defnido como o contraste entre duas situaes: uma real (a situao
dos alfabetizandos aps o programa) e outra hipottica (a situao que teriam caso
no tivessem participado do programa). Embora esta forma de defnir o impacto seja
um bom ponto de partida, algumas qualifcaes se tornam necessrias.
Para os que participaram do programa, a situao aps o programa encon-
tra-se bem defnida e , em tese, observvel. Sua caracterizao essencialmente
uma questo emprica. Resta defnir quais as dimenses necessrias para caracteri-
zar a situao dos egressos do programa e como mensurar cada uma delas.
3
Ao contrrio, a situao em que estariam os que participaram do programa,
caso no tivessem participado, hipottica ou contra-factual e existem diversas
formas de interpret-la. Dentre os diversos aspectos envolvidos na defnio de im-
pacto, a interpretao de contra-factual , seguramente, a de maior relevncia.
A questo fundamental : uma vez que o curso de alfabetizao consumiu
tempo e esforo do alfabetizando, o que teria acontecido com ele caso no tivesse
participado do programa? A resposta depender de como teria gasto seu tempo e
esforo se no tivesse feito o curso. Assim, em princpio, o impacto do programa
sobre um indivduo que teria mantido suas atividades tradicionais inalteradas, caso
no tivesse se engajado num programa de alfabetizao, diferente do impacto so-
bre um indivduo que teria buscado a ajuda de um amigo para se alfabetizar. Em
suma, o impacto do programa depende, crucialmente, de como o alfabetizando teria
ocupado seu tempo, caso no tivesse tido acesso ao programa.
De maneira geral, o impacto do programa consiste, em ltima instncia, em
um contraste entre o que ocorreu com o indivduo aps o programa, em relao ao
que teria ocorrido, caso, em virtude de no ter tido acesso ao programa, seguisse
uma trajetria alternativa. Assim, a defnio do impacto completamente determi-
nada por essa escolha.
Idealmente, para medirmos o impacto absoluto de uma dada ao de alfabetiza-
o, deveramos contrastar as condies do alfabetizando aps o programa, com o que
ele teria caso tivesse se engajado em uma ao de alfabetizao reconhecidamente sem
qualquer impacto, dedicando o mesmo tempo e esforo. Uma vez que, na prtica, o
contraste se d sempre com alternativas mais produtivas que esta, devemos ter em men-
te que o impacto estimado para o programa no o seu impacto absoluto, mas sim o
impacto relativo alternativa considerada. Por exemplo, se o alfabetizando, caso no ti-
vesse obtido acesso ao Brasil Alfabetizado, tivesse dedicado seu tempo e esforo para se
alfabetizar com a ajuda de um amigo, ento, o impacto do programa no indicaria o
impacto absoluto do Brasil Alfabetizado, mas, sim, quo maior teria sido o impacto do
Brasil Alfabetizado em relao ao impacto do esforo de alfabetizao por um amigo.
Essa dependncia do impacto em relao escolha do contra-factual co-
mum a qualquer avaliao de impacto. Por esse motivo, na rea mdica, por exem-
plo, utilizam-se procedimentos conhecidos como duplamente cegos, que consiste
no seguinte: os pacientes que no iro receber um medicamento com um certo
contedo ativo, recebem, de todo modo, outro medicamento aparentemente idnti-
co, mas sem tal contedo (placebo), alm de serem atendidos por mdicos que cr-
em que todos receberam o medicamento com o contedo ativo.
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Tipos de impacto
Todo programa social, e o Brasil Alfabetizado no uma exceo, tem vrios
impactos a serem avaliados. Como vimos acima, para cada escolha de contra-factu-
al teremos um contraste distinto, e da o impacto de uma interveno distinta. A
escolha do contra-factual defne o impacto do que estamos investigando.
Entretanto, existem outras razes para os diversos tipos de impacto. Alm de
defnir o impacto do que, necessrio defnir o impacto sobre o que, quando e
sobre quem. Toda avaliao deve defnir qual ou quais desses impactos sero esti-
mados. Nesta seo descrevemos os tipos de impacto que uma avaliao ampla do
programa deveria, necessariamente, investigar.
No que se refere ao impacto do que, em primeiro lugar, deve-se reconhecer
que a participao em um curso de alfabetizao no dicotmica. A freqncia e
a dedicao podem ser parciais. O alfabetizando pode evadir antes do fnal do curso.
Assim, a cada noo de participao no programa teremos um conceito distinto de
impacto. Em segundo lugar, como o Programa Brasil Alfabetizado trabalha em coo-
perao com uma variedade de parceiros que, na maioria das vezes, aportam recur-
sos prprios, importante defnir se estamos avaliando o impacto dos recursos
aportados pelo governo federal ou do total de recursos utilizados.
No que se refere ao impacto sobre o que, deve-se reconhecer que a alfabe-
tizao tem impactos diretos e indiretos sobre uma variedade de resultados ao longo
de diversas dimenses. No que se refere ao impacto quando, deve-se reconhecer
que a alfabetizao tem tanto impactos imediatos quanto de longo prazo.
Por fm, como os benefcirios so heterogneos, via de regra os que partici-
pam do programa tm caractersticas distintas dos que iro se incorporar no futuro
e tambm do conjunto da populao analfabeta do Pas. Assim, central defnir se
o que se est avaliando o impacto mdio do programa, ou o impacto sobre os
benefcirios atuais, ou sobre os que ainda no se benefciaram. Pode ser tambm
que o objetivo seja avaliar o impacto sobre um grupo especfco, como as mulheres
analfabetas ou os analfabetos nordestinos em reas rurais.
Impacto do Qu?
Acesso, Freqncia e Aprendizado: at o momento temos tratado a avaliao
do impacto do programa como se o programa constitusse uma unidade indivisvel.
Entretanto, na realidade, a relao de um benefcirio com o programa bastante
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heterognea. Alguns dos que tm acesso ao curso evadem, outros participam de forma
intermitente e com baixo aproveitamento, outros terminam o curso e, pelas mais va-
riadas razes, no se alfabetizam, enquanto outros concluem e se alfabetizam.
Por conseguinte, existem diversas formas de avaliar o impacto do programa. Num
extremo, podemos avaliar o impacto de uma pessoa ter tido acesso ao programa, isto ,
o direito de participar. Neste caso, o impacto estimado uma mdia do impacto naque-
les que aproveitaram integralmente a oportunidade que tiveram com o impacto daque-
les que em nada ou apenas parcialmente aproveitaram esta oportunidade.
No outro extremo, podemos avaliar o impacto apenas sobre aqueles que con-
cluram o curso com sucesso. Nesse caso, o impacto imediato sobre a alfabetizao
trivial, uma vez que, por defnio, inclumos apenas os que se alfabetizaram. En-
tretanto, como a capacidade de ler e escrever pode depreciar, o impacto do progra-
ma sobre a alfabetizao no mdio e longo prazos no evidente. Alm disso,
sempre importante investigar qual o impacto do programa sobre as condies de
vida e participao social dos que foram alfabetizados com sucesso.
Entre esses extremos temos varias opes intermedirias. De particular impor-
tncia investigar o impacto do programa sobre aqueles que chegaram ao fnal do
curso mantendo uma freqncia mnima. Nesse caso, podemos avaliar tanto o impac-
to imediato do programa sobre a alfabetizao quanto os impactos de curto, mdio e
longo prazos sobre as condies de vida e participao social dos benefciados.
Assim, embora exista uma ampla variedade de opes, trs alternativas para
avaliao de impacto se destacam: (a) avaliar o impacto do acesso ao programa, (b)
avaliar o impacto sobre os que efetivamente participaram do curso (chegaram ao
fnal com uma freqncia mnima), (c) avaliar o impacto sobre os que, em funo
do programa, efetivamente se alfabetizaram. Estas trs noes de impacto foram as
que utilizamos neste plano de avaliao.
Brasil Alfabetizado versus programas de alfabetizao: em termos da defni-
o do signifcado da avaliao de impacto importante tambm especifcar se es-
tamos avaliando o impacto especfco do Programa Brasil Alfabetizado ou do con-
junto dos programas de alfabetizao de jovens e adultos disponveis no Pas. Essa
diferenciao tem duas componentes.
Em primeiro lugar, e talvez de maior importncia, devemos reconhecer que
as turmas que compem o Programa Brasil Alfabetizado no so integralmente f-
nanciadas com recursos federais. Ao contrrio, o Programa visa multiplicar os esfor-
os j existentes, fnanciando apenas parcialmente a proviso de servios. Os recur-
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sos federais servem, essencialmente, para fnanciar o treinamento e o pagamento
dos instrutores. Assim, como o Programa no fnancia completamente a proviso do
servio, o impacto do servio distinto do impacto do Programa. Na ausncia do
Programa, o servio poderia estar mesmo assim sendo ofertado, utilizando um alfa-
betizador voluntrio com pouco ou nenhum treinamento. Nesse caso, estrito senso,
uma avaliao do impacto do Programa Brasil Alfabetizado teria que contrastar o
impacto de um curso de alfabetizao com o apoio do Programa com o impacto de
um curso sem o apoio do Programa. De fato, se o efeito do Programa elevar a
qualidade de aes j existentes ou que existiriam de toda forma, no haveria outra
forma de avaliar seu impacto.
Entretanto, os recursos de um programa podem ser utilizados para per-
mitir uma expanso da oferta de servios, e no para o investimento no au-
mento da qualidade dos servios existentes. Nesse caso, os parceiros que ne-
cessitavam dedicar parte de seus recursos ao treinamento e remunerao dos
instrutores, agora podem destin-los a outras funes complementares, expan-
dindo a oferta de servios. Na medida em que o efeito do programa apenas
o de ampliar a oferta de servios pr-existentes, o seu impacto deve ser avalia-
do contrastando as condies dos que tiveram acesso a um programa qualquer
de alfabetizao com as dos que no tiveram acesso. Em suma, a avaliao do
programa tambm depende do que se supe sobre qual seria a situao da
oferta de servios na sua ausncia.
Em segundo lugar, devemos reconhecer que nem todos os cursos de alfabetiza-
o disponveis no Pas tm a mesma qualidade e, portanto, o mesmo impacto. Alm
disso, no necessariamente a qualidade mdia dos cursos disponveis deve ser igual
mdia dos que compem o Programa Brasil Alfabetizado. Assim, mesmo quando o
Programa leva simplesmente a um aumento na oferta, o impacto pode ser distinto do
impacto mdio do conjunto dos cursos de alfabetizao disponveis no Pas.
Heterogeneidade dos servios: o impacto da alfabetizao varia entre aes,
uma vez que elas so heterogneas quanto a contedo, durao, tipo de metodolo-
gia, disponibilidade de material didtico e infra-estrutura etc.. Uma das principais
utilidades da avaliao de impacto permitir a identifcao das metodologias que
devem ter prioridade, de qual a melhor opo para a durao dos cursos e de qual a
melhor forma de motivao dos alfabetizandos. A fm de que a avaliao de impac-
to possa ser utilizada com este objetivo, fundamental que estimativas de impacto
sejam obtidas de forma desagregada para aes de alfabetizao de natureza e du-
raes distintas.
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Impacto Sobre o Qu?
Os impactos de um programa de alfabetizao podem ser imediatos e diretos
ou mais indiretos. Segundo este critrio, os impactos do programa podem ser orga-
nizados em ao menos trs grandes grupos. Num primeiro grupo, temos o impacto
cognitivo do programa sobre a capacidade de ler e escrever dos participantes. Este
impacto, apesar de ser o mais prximo e base para os demais impactos, pode no ser
nem duradouro nem imediato. Por um lado, a capacidade de ler e escrever pode se
deteriorar ao longo do tempo. Por outro lado, embora um curso de alfabetizao
possa no ser bem sucedido em alfabetizar uma pessoa, ele pode ser efetivo em mo-
tiv-la para persistir na busca pela alfabetizao. Nesse caso, parte do mrito da alfa-
betizao alcanada apenas em um segundo curso deve ser atribuda ao primeiro.
Alm desse impacto direto sobre a capacidade de ler e escrever, um curso de
alfabetizao tem uma variedade de impactos indiretos. O mais imediato dos impac-
tos indiretos a progresso escolar. Evidentemente que a capacidade de ler e escrever
uma condio necessria para que uma pessoa possa progredir educacionalmente.
Dentre os impactos educacionais da alfabetizao ou do acesso a um programa de
alfabetizao, dois se destacam. De imediato, temos o impacto sobre a freqncia das
turmas de Educao de Jovens e Adultos (EJA). A continuidade da educao com
participao no EJA no apenas uma importantssima conseqncia de um progra-
ma de alfabetizao, mas, via de regra, tambm essencial para garantir impactos de
longo prazo. A evidncia disponvel indica que, sem continuidade educacional, as
chances de manuteno da capacidade de ler e escrever so limitadas.
De forma indireta, a alfabetizao, como a educao em geral, tem impacto
sobre uma variedade de dimenses das condies de vida dos benefciados. A alfabe-
tizao tem impacto sobre a empregabilidade, a produtividade, a renda dos trabalha-
dores, as condies de sade e a taxa de mortalidade e desenvolvimento dos flhos,
alm de impactar sobre a auto-estima, as atitudes, os valores, a cultura cvica, o capi-
tal social e tambm sobre o interesse e a capacidade de participao dos benefcirios
na sociedade e na comunidade em que vivem. Assim, fundamental que se defna,
com clareza, sobre quais resultados se deseja avaliar o impacto do programa.
Impacto Quando?
O impacto de qualquer programa, e do Brasil Alfabetizado em particular,
tende a variar com o tempo decorrido desde o atendimento. Por um lado, o impac-
to do programa tende a declinar, na medida em que os benefcirios vo perdendo
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sua capacidade de ler e escrever. Por outro, como a alfabetizao pode ser comple-
mentar e induzir a continuidade educacional, possvel que o impacto da alfabeti-
zao cresa ao longo do tempo.
Como todos os impactos diretos e indiretos do programa devem variar ao
longo do tempo, fundamental que sejam avaliados em diversos momentos aps a
concluso do programa. Devido maior difculdade e ao custo de avaliar os impac-
tos de longo prazo, maior ateno deve ser dada avaliao dos impactos imediatos
e de curto prazo.
Impacto Sobre Quem?
Heterogeneidade geral: via de regra, o impacto de uma ao dealfabetizao
varia entre os indivduos que compem uma dada populao. Assim, mesmo quan-
do uma ao de alfabetizao detalhadamente especifcada, no se pode falar uni-
vocamente do seu impacto, uma vez que esta ao, em realidade, gera uma distribui-
o de impactos na populao. Nestes casos, comumente se opta por estimar a
mdia do impacto sobre a populao benefciada pela ao.
Esta opo enseja, implicitamente, duas escolhas. Por um lado, da variedade
de caractersticas da distribuio de benefcios em que poderamos focar a ateno,
optamos pela mdia. Diversas outras opes de interesse poderiam ter sido igual-
mente adotadas, por exemplo, seria possvel concentrarmos a ateno na proporo
de benefcirios, cujo benefcio fosse positivo ou acima dos custos do programa, ou
acima de qualquer outro valor prefxado. Poderamos, tambm, concentrar a ateno
no benefcio mediano ou/e nos quartis da distribuio de benefcios. Ademais, po-
deria ser de nosso interesse no apenas estimar o benefcio mdio ou mediano, mas
tambm as medidas do grau de disperso desses benefcios, como o coefciente de
variao ou a distncia interquartlica.
Por outro lado, esta opo centra a ateno no impacto mdio para a subpo-
pulao benefciada pelo programa e no para a populao total de analfabetos. Se
o objetivo estimar quanto a populao atualmente atendida tem se benefciado do
programa, esta pode ser a opo mais adequada. Todavia, se estivermos tentando
avaliar o impacto que uma extenso do programa poderia ter, seria mais importante
estimarmos o impacto do programa sobre a populao ainda no atendida. Se o
programa est ainda em fase de implantao, e espera-se que ele venha a atender
toda a populao, ento, o mais adequado poderia ser calcular o impacto mdio do
programa para o conjunto de toda a populao.

Em suma, sempre que o impacto do programa varia entre os benefcirios,

torna-se necessrio especifcar (a) sobre que caractersticas da distribuio de
benefcios e (b) sobre que subpopulao desejamos concentrar nossa ateno.
Via de regra, a estimao do impacto mdio restrito populao de benefci-
rios , de longe, a opo mais fcil de ser realizada, quando no se apresenta
como a nica opo factvel.
Heterogeneidade sistemtica: embora boa parte da variabilidade dos benef-
cios de uma ao de alfabetizao seja no-sistemtica, existe sempre uma parcela
que se encontra associada a caractersticas observveis dos benefcirios. Por exem-
plo, o impacto de uma ao de alfabetizao pode variar, sistematicamente, segundo
a idade, a cor e o gnero do benefciado, e tambm de acordo com sua experincia
anterior com programas de alfabetizao.
Em toda avaliao fundamental poder contar com estimativas de como o
impacto do programa varia com as caractersticas da populao benefciada. Estas
estimativas permitiro, por um lado, que o programa possa ser melhor focalizado
naqueles segmentos da populao-alvo que mais se benefciam do programa. Por
outro lado, estas estimativas permitiro identifcar segmentos da populao-alvo
que no vm se benefciando ou vm se benefciando muito pouco do programa. Tal
identifcao primordial para que esforos sejam dedicados ao desenvolvimento
ou aprimoramento de tcnicas de alfabetizao mais adequadas ao atendimento
destes segmentos da populao-alvo.
Mapeando as Avaliaes de Impacto
Dado os distintos tipos de impacto existentes, toda avaliao deve, neces-
sariamente, contar com um amplo leque de avaliaes de impacto. Nesta seo
descrevemos o leque necessrio para uma avaliao abrangente do Programa
Brasil Alfabetizado.
Ao todo, 11 avaliaes, reunidas em cinco grandes grupos, formam este
leque. O primeiro grupo rene as avaliaes voltadas para estimar o impacto
imediato do Programa sobre a capacidade de ler e escrever de seus benefcirios
no curto e longo prazo. O segundo grupo visa estimar o impacto da alfabetiza-
o sobre o progresso educacional. Busca-se identifcar se a alfabetizao uma
porta de entrada para o sistema educacional ou um fm de linha. O terceiro
grupo trata da avaliao dos impactos indiretos do programa sobre as condies
de vida dos benefcirios.
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Nestes trs primeiros grupos o objetivo sempre limitado a estimar o im-
pacto do programa ou da alfabetizao. No quarto grupo, busca-se valorar os be-
nefcios do programa, ingrediente fundamental em qualquer avaliao da relao
custo-benefcio. Por fm, no ltimo grupo investigamos as razes para a magnitu-
de do impacto ser particularmente limitada ou particularmente elevada. Mais es-
pecifcamente, tratamos da importncia dos servios oferecidos serem adequados
s necessidades de seus benefcirios e da complementaridade entre a alfabetiza-
o e outros programas sociais.
Impactos Sobre a Alfabetizao
Este grupo de avaliaes visa obter estimativas do impacto de programas de
alfabetizao sobre a capacidade de ler e escrever de seus benefcirios. A obteno
de estimativas, tanto para o Brasil Alfabetizado quanto para outros programas de
alfabetizao, ir permitir avaliar a efccia relativa do programa. Estimativas para o
curto e longo prazo iro permitir estimar o grau de persistncia do impacto do
programa. Afnal, a alfabetizao defnitiva ou efmera? O contraste entre estima-
tivas do impacto para concluintes e benefcirios que tiveram acesso ao programa,
mas no necessariamente o concluram, ir permitir examinar em que medida a
evaso reduz a efccia do programa.
Por fm, estimativas de impacto desagregadas por tipo de servio oferecido e
por tipo de benefcirio serviro, por um lado, para identifcar as prticas mais ef-
cazes; por outro lado, serviro para identifcar grupos que tm participado, mas que
no tm se benefciado do programa e que, portanto, necessitam que prticas mais
adequadas s suas necessidades sejam desenvolvidas.
Avaliao dos impactos sobre a capacidade de ler e escrever de programas de al-
fabetizao de jovens e adultos: programas de alfabetizao de jovens e adultos efetiva-
mente tm impacto sobre a capacidade de ler e escrever dos que deles participam? Que
parcela daqueles com acesso a um programa de alfabetizao efetivamente terminam
alfabetizados? Estas so as principais questes a serem tratadas nesta avaliao.
Seu objetivo central consiste em medir o valor adicionado por programas de
alfabetizao, contrastando a capacidade cognitiva dos benefcirios antes e depois
do programa. importante que esta avaliao seja realizada tanto para uma amostra
representativa de benefcirios do Brasil Alfabetizado como tambm para a de ou-
tros programas em andamento. O objetivo verifcar como o desempenho do Brasil
Alfabetizado se compara ao dos demais programas existentes.
101
A avaliao deve buscar medir o valor adicionado tanto para aqueles que
completaram o programa como tambm para um grupo representativo dos que ti-
veram acesso ao programa, mas no necessariamente o completaram. O objetivo ,
com base no contraste entre estes dois impactos, estimar como a baixa freqncia e
a evaso podem reduzir a efccia do programa.
Avaliao dos impactos de longo prazo sobre a capacidade de ler e escrever
do Programa Brasil Alfabetizado:.uma das grandes preocupaes de um programa de
alfabetizao com a persistncia do impacto. Em que medida a alfabetizao
defnitiva? Em que medida o alfabetizado pelo programa tem grande chance de
regredir e voltar a ser analfabeto? Em ltima instncia deseja-se conhecer o grau de
persistncia da alfabetizao pelo Programa.
Para responder a estas questes, necessrio avaliar o impacto do programa
sobre a capacidade de ler e escrever de seus benefcirios em diversos momentos
aps o fnal do programa. No mnimo, deve-se avaliar o impacto imediatamente
aps o trmino do curso e um ano depois.
O conhecimento do grau de persistncia do impacto do programa decisivo
para a magnitude de seu benefcio. Quanto mais persistente o impacto, maior o
benefcio do programa. Alm disso, a efemeridade do impacto um indicador de
que programas complementares so necessrios. Recm-alfabetizados perdem rapi-
damente sua capacidade de ler e escrever quando no tm oportunidades para uti-
lizar ou exercitar suas novas capacidades, ou para desenvolver estas capacidades em
turmas de Educao de Jovens e Adultos (EJA). Assim, uma baixa persistncia do
impacto do programa estar indicando a necessidade de expandir a oferta de servi-
os educacionais complementares alfabetizao.
Avaliao dos impactos sobre a capacidade de ler e escrever do Programa
Brasil Alfabetizado por tipo de servio: o Programa Brasil Alfabetizado abarca
uma ampla variedade de servios que podem diferir com respeito metodologia
utilizada para motivar e alfabetizar os benefcirios, qualidade dos insumos
utilizados (alfabetizadores , material didtico, infra-estrutura), forma de ges-
to e superviso e aos incentivos dados freqncia (merenda, auxlio transpor-
te, entre outros).
Conhecer como o impacto do programa varia com estas caractersticas do
servio prestado vital para o seu aperfeioamento. Por um lado, o conhecimento
dessa relao permite identifcar as prticas, os mtodos e as formas de gesto que
mais necessitam de aprimoramento ou devem ser abandonadas.
102
Por outro lado, o conhecimento da relao entre a efccia do programa e a
natureza do servio permite identifcar os desenhos com a melhor relao custo-
efetividade que, portanto, devem ser incentivados. Em particular, essa informao
ajuda a responder em que medida recursos adicionais deveriam ser utilizados para
elevar a qualidade dos servios oferecidos ou para aumentar o nmero de benefci-
rios atendidos (expandir a cobertura do programa). A resposta a esta questo de-
pende de o valor dos benefcios elevar a qualidade e superar o custo deste aumento
na qualidade.
Assim, deve ser parte de qualquer conjunto bsico de avaliaes do programa,
estimar como o impacto do programa sobre a alfabetizao varia com a natureza e
a qualidade dos servios oferecidos.
Avaliao dos impactos sobre a capacidade de ler e escrever do Programa
Brasil Alfabetizado por tipo benefcirio: o Programa Brasil Alfabetizado atende a um
amplo leque de benefcirios. Para o aperfeioamento do Programa vital conhecer
como o seu impacto varia por tipo de benefcirio. Por um lado, identifcar os gru-
pos de benefcirios sobre os quais o programa tem maior impacto permite uma
seleo de benefcirios que torne o programa mais efcaz. Quanto mais o Programa
privilegiar o atendimento daqueles que mais iro se benefciar do programa, maior
ser seu impacto.
Por outro lado, identifcar os grupos de benefcirios sobre os quais o Progra-
ma tem tido muito pouco impacto, permite identifcar que modifcaes e aprimo-
ramentos tm de ser realizados para que o Programa possa ser mais efcaz no aten-
dimento a esses grupos. Desta forma, permite-se que o Programa se desenvolva na
direo de ser efcaz no atendimento de uma populao cada vez mais diversifcada.
Portanto, deve-se buscar estimar no apenas o impacto geral do programa sobre a
capacidade cognitiva dos benefcirios, mas tambm como este impacto varia se-
gundo caractersticas do benefcirio que devem interferir em seu processo de
aprendizado ou na persistncia do impacto do Programa. Tipicamente, as caracte-
rsticas a serem consideradas so: idade, cor, gnero e localizao geogrfca, in-
cluindo se o benefcirio vive em rea urbana ou rural.
Impacto da Alfabetizao Sobre o Progresso Escolar
Os analistas so unnimes em indicar que a continuidade de estudos (matr-
cula em turmas de EJA) fundamental tanto no sentido de que s assim se pode
garantir uma alfabetizao defnitiva (persistncia do impacto), quanto no sentido
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de que, dessa forma, o impacto da alfabetizao pode ser mais valorizado (impacto
do programa maximizado).
A continuidade educacional tem um componente imediato e um de longo
prazo. Para a manuteno da capacidade de ler e escrever, fundamental o acesso
imediato dos egressos das turmas de alfabetizao ao EJA. J o impacto fnal do
programa depende signifcativamente do progresso educacional que a alfabetizao
permite. O impacto de um programa de alfabetizao ser muito mais limitado
quando a alfabetizao tem apenas um fm em si mesma do que quando ela serve,
fundamentalmente, como uma porta de entrada para o sistema educacional.
Esta seo descreve as avaliaes necessrias para mensurar o impacto ime-
diato do programa sobre a continuidade e o impacto de longo prazo sobre a escola-
ridade fnalmente atingida por seus benefcirios.
Avaliao do impacto sobre a continuidade educacional: dada a importncia
da continuidade educacional para a persistncia do impacto sobre a alfabetizao,
indispensvel que a avaliao do Programa Brasil Alfabetizado conte com um mdu-
lo dedicado continuidade educacional. Este mdulo deve investigar: que propor-
o dos egressos do Programa continua a estudar? Que proporo dos matriculados
em EJA formada de egressos de cursos de alfabetizao de jovens e adultos? Ter
freqentado um curso de alfabetizao eleva a propenso de um jovem ou adulto
matricular-se em EJA e de permanecer e concluir o curso?
To importante quanto avaliar o impacto do programa sobre a continuidade
identifcar e avaliar seus determinantes. A continuidade claramente depende da
oferta local de turmas de EJA e do grau de coordenao local entre as aes de al-
fabetizao e de EJA. Assim, funo desta etapa da avaliao verifcar como a
continuidade afetada pela disponibilidade de vagas em EJA e pelo grau de coor-
denao das aes de alfabetizao como a EJA.
Ademais, a continuidade depende das caractersticas dos benefcirios. De
particular importncia so a idade, a insero no mercado de trabalho e se o bene-
fcirio vive em rea urbana ou rural. Assim, esta avaliao dever tambm determi-
nar a relao entre a continuidade e as caractersticas scio-demogrfcas bsicas
dos benefcirios.
Por fm, vale tambm ressaltar a importncia de incluir uma anlise da rela-
o entre continuidade educacional e desempenho do benefcirio no curso de alfa-
betizao. So os alfabetizandos com melhor desempenho os mais provveis de
continuar os estudos? Caso esta relao de fato exista, a avaliao deveria identifcar
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fatores que estimulem a continuidade educacional mesmo daqueles alfabetizandos
que no se encontram entre os mais bem sucedidos nos cursos de alfabetizao.
Avaliao do impacto sobre o nvel educacional fnalmente atingido: a impor-
tncia de um programa de alfabetizao depende sobremaneira do seu impacto sobre
a escolaridade fnalmente atingida por seus benefcirios. Para alguns, a alfabetizao
pode ser um fm em si mesma e o ponto fnal de sua trajetria educacional. Para ou-
tros, a alfabetizao apenas a porta de entrada para o sistema educacional. Quanto
mais um programa de alfabetizao funcionar como porta de entrada, mais facilmen-
te seus benefcios iro superar e, portanto, justifcar seus custos.
Assim, toda avaliao de um programa de alfabetizao deve, necessariamen-
te, avaliar seus impactos sobre a escolaridade fnalmente alcanada por seus benef-
cirios. Quando uma signifcativa proporo dos egressos do programa chega
Educao Mdia, o impacto de longo prazo do programa pode ser varias vezes su-
perior ao de curto prazo.
Em geral, esses impactos devem depender substancialmente da disponibilida-
de local de servios educacionais e de caractersticas scio-demogrfcas dos bene-
fcirios, em particular de sua idade. Portanto, fundamental investigar a relao
entre cada um desses fatores e a magnitude do impacto do programa sobre a esco-
laridade fnalmente atingida por seus benefcirios.
Impacto do programa e da alfabetizao sobre as condies de vida dos be-
nefcirios: para a maioria dos alfabetizandos, a alfabetizao no apenas um fm,
ela tambm um meio para melhorar suas condies de vida. Assim, toda avaliao
de um programa de alfabetizao deve ir alm de seus impactos imediatos sobre a
capacidade de ler e escrever, devendo tambm estimar o impacto sobre uma varie-
dade de indicadores de condies de vida. Nesta seo, descrevemos as avaliaes
necessrias para alcanar este objetivo.
Em boa medida, o impacto do Brasil Alfabetizado sobre as condies de vida
de seus benefcirios ocorre via alfabetizao. Na medida em que o Programa alfa-
betiza e a alfabetizao tem infuncia sobre o emprego, a renda, a sade e outras
dimenses das condies de vida, ele tem impacto sobre estes indicadores. Caso a
capacidade de alfabetizao seja limitada, ao menos por este caminho, o Programa
teria, naturalmente, pouco impacto sobre as condies de vida. Entretanto, pode-se
ter impacto direto sobre as condies de vida. Neste caso, possvel ter impacto
signifcativo sobre as condies de vida mesmo quando seu impacto sobre a alfabe-
tizao limitado.
105
Qualquer avaliao abrangente deve, necessariamente, contar tanto com esti-
mativas do impacto da participao do programa quanto da alfabetizao. Como a
participao pode ou no levar a alfabetizao, o contraste entre estas duas estima-
tivas permite identifcar que parcela impacto direto e que parcela impacto indi-
reto via alfabetizao.
Alguns dos impactos dos programas de alfabetizao sobre as condies de
vida dos benefcirios so quase que imediatos. Este o caso dos impactos sobre a
auto-estima e motivao. Outros podem levar anos ou mesmo dcadas para se ma-
nifestar, como o caso de alguns dos impactos sobre a sade. Assim, importante
separar a avaliao voltada para os impactos de curto prazo e outra dedicada aos de
longo prazo.
Avaliao dos impactos de curto prazo: espera-se que o Programa Brasil Al-
fabetizado tenha impactos de curto prazo sobre as condies de vida dos que dele se
benefciam. O objetivo deste componente da avaliao estimar esses impactos de
curto prazo.
Parte desse impacto direto e independe de se o benefcirio se alfabetizou
ou no. Outra parte indireta e decorre da alfabetizao. Assim, neste componente
deve-se investigar tanto o impacto de curto prazo, derivado do acesso e participao
no programa, quanto o impacto de ter-se alfabetizado com sucesso.
Por fm, como estes impactos devem diferir de acordo com as caractersticas
do alfabetizando e com as de seu entorno scio-cultural-econmico, deve tambm
ser parte dos objetivos desta avaliao investigar como os impactos de curto prazo
do programa sobre as condies de vida dos alfabetizandos variam com suas carac-
tersticas e de seu entorno.
Avaliao dos impactos de mdio prazo: boa parte dos impactos da alfabeti-
zao sobre as condies de vida no se manifesta de forma imediata. Em vrios
casos so necessrios meses para que o impacto se manifeste, como no caso do im-
pacto sobre o emprego e a renda. Em outros casos, o impacto pode necessitar de
anos para manifestar-se. Este tipicamente o caso do impacto sobre a fecundidade,
a mortalidade e as condies de sade.
Embora alguns necessitem de mais tempo para serem detectados, um ano
aps o fnal do programa j possvel captar importantes impactos sobre as condi-
es de vida. Desta forma, o programa deve contar com uma avaliao dos seus
impactos sobre as condies de vida dos egressos um ano aps o fnal do curso. Esta
avaliao deve captar os impactos de mdio prazo sobre as condies de vida.
106
O contraste dos resultados desta avaliao com a realizada logo aps o
fnal do curso permitir determinar como os impactos do programa sobre as
condies de vida variam ao longo do tempo. Alguns desses impactos podem
declinar com o tempo, enquanto outros podem crescer. Assim, com base nesta
avaliao ser possvel identifcar em que dimenses o impacto do programa
cumulativo e, portanto, crescente no tempo, e em que dimenses o impacto
efmero e, portanto, declinante.
Avaliao dos impactos de longo prazo da alfabetizao: acredita-se que a
alfabetizao tenha uma variedade de importantes impactos de longo prazo sobre as
condies de vida. Estes impactos, entretanto, podem ou no se manifestar no pri-
meiro ano, ou se manifestarem de forma apenas parcial. Alguns desses efeitos po-
dem levar anos para se manifestarem em sua plenitude. Ignorar os impactos de
longo prazo pode nos levar a subestimar signifcativamente os benefcios de aes
de alfabetizao. , portanto, fundamental que qualquer avaliao abrangente conte
com estimativas destes impactos de longo prazo.
Como podem ser necessrios anos para que alguns desses impactos se mani-
festem em toda sua plenitude, sua estimao difcil, custosa e demorada. Em par-
ticular, quando baseada em informaes dos prprios benefcirios do programa.
Neste caso, seria necessrio acompanhar os egressos do programa e manter grupos
de comparao por, pelo menos, uma dcada.
Dada estas difculdades, indispensvel, neste tipo de avaliao, lanar-
mos mo de informaes secundrias j disponveis. Uma opo utilizar infor-
maes de pesquisas domiciliares j disponveis, como Pesquisa sobre Padro de
Vida (PPV), Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) e Pesqui-
sa Nacional sobre Demografa e Sade (PNDS), com o objetivo de relacionar a
alfabetizao ou o acesso a servios de alfabetizao a melhores condies de
vida. Esta abordagem tem a vantagem de ser capaz de rapidamente produzir
estimativas dos impactos de longo prazo sobre uma ampla variedade de indica-
dores de condies de vida.
Esta abordagem tem, entretanto, uma srie de limitaes. Em primeiro lugar,
trata-se, naturalmente, de um estudo no experimental onde contrastamos os indi-
cadores dos alfabetizados com o dos no-alfabetizados com caractersticas observ-
veis similares. Nada garante, entretanto, que os dois grupos sejam tambm compa-
rveis com relao a suas caractersticas no observveis e, portanto, que as
diferenas nas condies de vida existentes entre os dois grupos devam-se exclusi-
vamente alfabetizao.
107
Em segundo lugar, este procedimento no capaz de identifcar quando ou
onde ocorreu a alfabetizao. Grande parte das pessoas alfabetizadas, consideradas
na anlise, foram alfabetizadas na infncia em cursos regulares. Alm disso, o im-
pacto da alfabetizao alcanada no ensino regular deve diferir de forma marcante
da alcanada em cursos para jovens e adultos e deve depender da idade com que a
pessoa foi alfabetizada. Assim, as estimativas obtidas com base em informao se-
cundria podem diferir de forma marcante do verdadeiro impacto da alfabetizao
via programas de alfabetizao de jovens e adultos.
Por fm, vale ressaltar que, com base neste procedimento, no possvel ava-
liar o impacto do acesso ou da alfabetizao via Programa Brasil Alfabetizado, pois o
que se avalia o impacto do acesso ou da alfabetizao em um programa tpico
utilizado no Pas para alfabetizao ao longo das ltimas cinco dcadas.
Vale ressaltar que, como nos demais componentes deste bloco de avaliaes,
esta avaliao deve ter duas caractersticas. Em primeiro lugar, deve-se concentrar
em estimar tanto o impacto da alfabetizao quanto o impacto do acesso a progra-
mas de alfabetizao. Do contraste entre eles ser possvel isolar o impacto direto
do acesso ao programa do seu impacto indireto via alfabetizao. Em segundo lugar,
a avaliao deve fornecer ampla informao sobre a variabilidade dos impactos de
acordo com caractersticas dos benefcirios. Que tipo de benefcirio mais se bene-
fcia da alfabetizao?
Avaliando o Valor do Programa e da Alfabetizao
O impacto de um programa de alfabetizao multidimensional e distribudo
no tempo. Para efeito de comparao com outros programas sociais, que competem
pelo mesmo oramento, fundamental contar com uma medida agregada do valor
do programa para o benefcirio (benefcio privado) e para a sociedade (benefcio
social). O objetivo deste componente seria obter estimativas do valor tanto do acesso
ao Programa Brasil Alfabetizado quanto de uma alfabetizao bem sucedida.
Existem, essencialmente, duas formas de obter estes valores. Uma consiste em,
a partir de estimativas dos diversos impactos do programa, buscar valorar cada um e
som-los para obter o valor total. Esta a abordagem tpica seguida numa avaliao
de custo-benefcio e dever tambm ser utilizada neste mdulo da avaliao.
Existem, entretanto, alternativas que podem e devem ser utilizadas neste m-
dulo. Uma alternativa seria obter estimativas do valor dos benefcios diretamente de
entrevistas com os benefcirios, perguntando quanto estariam dispostos a pagar
108
pelo servio recebido. Outra alternativa, seria obter estas estimativas indiretamente,
a partir do comportamento dos alfabetizandos. Tipicamente, obtm-se estas esti-
mativas a partir do quanto os alfabetizandos tiveram que abrir mo para participar
do curso, em termos do tempo que tiveram que alocar e dos recursos que tiveram
que desembolsar.
Determinantes do Impacto
To importante quanto estimar o impacto de um programa investigar seus
determinantes. Afnal, atuando sobre os determinantes que se pode melhorar o
desempenho do programa. Assim, nesta ltima seo da avaliao de efccia, ressal-
tamos a importncia de duas avaliaes voltadas identifcao e quantifcao dos
determinantes do impacto do Programa Brasil Alfabetizado. A primeira avalia o grau
de adequao do programa s necessidades dos benefcirios e suas conseqncias
sobre o impacto do Programa. A segunda trata da relao entre o desempenho do
Programa Brasil Alfabetizado e sua integrao com outros programas sociais.
Avaliao do grau de adequao do programa s necessidades dos benefci-
rios e sua importncia para a alfabetizao: por vezes, o impacto de um programa
de alfabetizao limitado no pela qualidade dos servios prestados, mas pela fal-
ta de adequao destes servios s necessidades especfcas dos alfabetizandos. A
inadequao est relacionada a fatores operacionais, por exemplo, quando a baixa
freqncia e a alta evaso esto relacionadas ao local e horrio selecionados para o
curso. A inadequao pode levar baixa motivao dos estudantes quando os temas
e exemplos tratados em sala de aula so distantes da realidade local. A difculdade
de aprendizado pode estar relacionada excessiva heterogeneidade dos alunos numa
mesma turma ou inadequada durao do curso.
Assim, fundamental incluir dois componentes no leque de avaliaes. Por
um lado, deve-se investigar qual o grau de adequao dos servios oferecidos pelo
Brasil Alfabetizado s necessidades de seus benefcirios. Por outro lado, deve-se
incluir uma avaliao da sensibilidade do impacto do programa a eventuais inade-
quaes no seu desenho e operao.
No primeiro caso, devem-se, com base em entrevistas com alfabetizadores,
supervisores e principalmente com alfabetizandos, identifcar os principais focos de
inadequao e qual o perfl dos alfabetizandos que mais sofreram com a inadequa-
o. Dessa primeira etapa resultam estimativas do grau de adequao dos servios
oferecidos por tipo de benefcirio.
10
Num segundo passo, devemos relacionar esse grau de inadequao por tipo
de benefcirio com a capacidade de alfabetizao do programa por tipo de benef-
cirio.Caso falhas na adequao sejam importantes para a efccia do programa,
dever existir uma forte associao inversa entre o grau de inadequao e o impacto
do programa sobre a alfabetizao.
Em suma, esta avaliao serve a dois propsitos. Por um lado, indica em que
extenso o impacto do programa tem sido limitado por inadequaes s necessida-
des dos seus benefcirios. Por outro lado, permite identifcar os aspectos do dese-
nho e da operao do programa que necessitam ser modifcados ou aperfeioados
para que se tornem mais adequados s necessidades dos benefcirios.
Avaliao do grau de complementaridade: Os impactos dos programas so-
ciais no so independentes, no sentido de que o impacto de um conjunto de pro-
gramas no igual soma dos seus impactos individuais. Na medida em que os
programas se complementam, o impacto do conjunto tende a ser maior que a soma
dos impactos individuais. O impacto de um programa infuenciado pela presena
ou ausncia de outros programas. A presena de um outro programa pode tanto
elevar como reduzir a efccia de um dado programa, tudo depende de se eles so
complementares ou substitutos.
Assim, para completar a avaliao de efccia do Programa Brasil Alfabetizado,
fundamental investigar como os impactos do programa so infuenciados pela
presena de outros importantes programas sociais brasileiros como Fazendo Escola,
Bolsa Famlia, Sade da Famlia, PRONAF e programas de gerao de trabalho e
renda, entre outros.
Seleo Adequada dos Benefcirios
O sucesso de um programa social depende tanto da sua capacidade de mobi-
lizar recursos e de sua efetividade quanto da sua habilidade de identifcar e priorizar
seu pblico alvo. Efetividade a capacidade de transformar recursos em resultados,
tanto atravs de um desenho efciente quanto de um efcaz. A identifcao e o di-
recionamento ao pblico alvo so a capacidade do programa de identifcar e atender
prioritariamente aqueles indivduos que mais necessitam e que podem se benefciar
mais do programa. Efetividade e direcionamento no so objetivos isolados, mas,
sim, complementares. Todo programa ser mais efetivo se priorizar, dentro do gru-
po necessitado, os indivduos que mais necessitam do programa e sobre os quais o
programa ter maior impacto.
110
No caso do Programa Brasil Alfabetizado, esta avaliao ganha uma importn-
cia especial tendo em vista que os gestores do Programa optaram por no defnir
explicitamente nenhum tipo de critrio objetivo de elegibilidade para determinar os
benefcirios. Estes critrios poderiam ser criados atravs da elaborao de um pa-
dro mximo de habilidade de leitura e escrita para os alunos do Programa, ou por
meio do estabelecimento de idades prioritrias como focos diferenciados na popu-
lao jovem ou idosa, ou atravs de um critrio de cotas raciais ou sociais concedi-
das por meio de declarao de cor ou renda, ou ainda atravs da defnio das reas
geogrfcas a serem prioritariamente atendidas, a exemplo dos locais com elevada
concentrao de pessoas que no sabem ler e escrever, seja em termos absolutos, seja
em relativos. Ou seja, para um indivduo participar do programa basta ele se apre-
sentar a uma das turmas e declarar que no sabe ler e escrever. A hiptese implcita
neste modelo que a auto-seleo dos benefcirios a melhor forma possvel para
determinar os indivduos que sero ou no atendidos pelo Programa.
Assim, para avaliar a adequao e a demanda dos benefcirios e parceiros do
Programa, deve-se analisar em que medida todos os indivduos que mais necessitam
do servio so atingidos e tambm os que tm maior benefcio possvel com o Pro-
grama. Para tanto, necessrio avaliar a adequao dos benefcirios, a demanda por
alfabetizao, a seleo local dos benefcirios e a percepo dos benefcirios sobre
o impacto do programa, conforme ser descrito a seguir.
Adequao do Perfl dos Benefcirios
Perfl dos Benefcirios
Uma forma de avaliar a adequao do perfl dos benefcirios de um progra-
ma atravs da descrio das caractersticas dos benefcirios quanto ao gnero,
faixa etria, regio de residncia, rea rural ou urbana, renda, entre outros. Com isso,
possvel compreender a heterogeneidade do perfl e, junto com o parceiro, escolher
a metodologia mais adequada ao perfl dos benefcirios.
Como j apresentamos anteriormente, o Programa Brasil Alfabetizado no de-
termina, nas suas resolues, um critrio ou critrios de elegibilidade para determi-
nar os benefcirios. Isto posto, vale notar que, no necessariamente, os parceiros do
Programa podem estar, na prtica, compartilhando desse objetivo, alm disso,
tambm possvel que a estratgia de auto-seleo dos benefcirios resulte em algum
tipo de vis, no qual alunos com determinadas caractersticas fsicas podem ser so-
bre ou sub-representados. Ou seja, como o Programa no determina, explicitamen-
111
te, que apenas pessoas que no sabem ler e escrever um bilhete simples participem
do programa, pode ser que, por alguma razo, esteja sendo atrado um contingente
signifcativo de indivduos aptos a ler e escrever um bilhete simples. Da mesma
forma, como o programa no possui nenhuma nfase etria, de cor ou regional,
pode ser que grupos especfcos encontrem-se sub ou sobre-representados entre os
atuais participantes do programa, em funo de algumas especifcidades desses seg-
mentos, as quais podem se tornar o alvo futuro de redesenho do Programa.
Com isso, ser possvel identifcar as falhas e apontar caminhos para atrair
o pblico desejado. Por exemplo, se uma regio apresenta um baixo atendimen-
to a jovens, o programa deve utilizar, prioritariamente em rodadas futuras, me-
todologias que demonstraram uma melhor capacidade de atrair indivduos na
faixa etria em questo. A identifcao do perfl dos benefcirios e a avaliao
da adequao desse perfl podem ser feitas tanto com a coleta primria de da-
dos, quanto com registros administrativos do programa e com bases de dados
secundrias, como o censo, a Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar (Pnad)
e a Pesquisa Mensal do Emprego (PME).
Prioridades para Seleo dos Benefcirios
A adequao do perfil dos beneficirios depende tambm das priorida-
des no seu processo de seleo. Primeiramente, preciso avaliar em que me-
dida o programa est priorizando o atendimento a determinados grupos em
detrimento de outros. Isso importante para avaliar se os benefcios do pro-
grama esto sendo direcionados prioritariamente para os grupos em que a
efetividade a maior possvel.
Em segundo lugar, necessrio determinar essa priorizao, o que pode ser
feito de duas formas: determinando (i) os fatores internos ao programa, como o
prprio desenho que defne regras e regulamentos para seleo de benefcirios, e
(2) os fatores externos, como capital social e grau de parentesco, entre outros. Mes-
mo considerando que os grupos priorizados seriam os mesmos, independentemente
da forma, se a seleo ocorreu a partir de fatores externos tem-se um problema de
igualdade de oportunidades. Em outras palavras, o programa est atendendo priori-
tariamente queles que tm acesso rede social e de informaes formada por rela-
es com pessoas ligadas ao programa.
Uma caracterstica forte dos programas de alfabetizao de jovens e adultos
o uso da rede de capital social do alfabetizador para localizar e mobilizar os benef-
112
cirios do programa. A avaliao das prioridades de seleo deve ser capaz de iden-
tifcar em que medida, por exemplo, o contato prvio com o alfabetizador afeta a
probabilidade de participao no programa.
Grau de Focalizao
Um programa focalizado se priorizar, dentro do grupo necessitado, os indi-
vduos que mais precisam do benefcio e para os quais o programa ter maior im-
pacto. A avaliao do grau de focalizao, por conseguinte, consiste em analisar se o
programa est atendendo as pessoas que mais precisam dele. Isso pode ser feito
tanto a partir de dados primrios e secundrios quanto utilizando em conjunto com
os registros administrativos do programa.
No caso do Programa Brasil Alfabetizado, o uso dos dados primrios, em par-
ticular do teste cognitivo, deve permitir identifcar em que medida a populao
atendida pelo j sabe ler e escrever. Esta anlise pode identifcar eventuais vazamen-
tos dos recursos, como um atendimento elevado de indivduos que j declaram na
primeira semana de aula saber ler e escrever um bilhete simples.
Diz-se que um programa tem uma distribuio espacial perfeitamente foca-
lizada, se a distribuio de pessoas atendidas pelo programa for igual distribuio
espacial de carncias determinadas pelos objetivos do programa social, ou seja, igual
distribuio espacial da populao que no sabe ler e escrever. Esta avaliao pode
ser feita com base nos registros administrativos do programa e nas bases secundrias
com representatividade espacial, como o censo, para municpios, e a Pnad, para as
unidades da federao.
Da mesma forma, esta anlise pode indicar se os parceiros do programa esto
conseguindo mobilizar um maior contingente de alunos naquelas regies com mais
pessoas que, em termos relativos ou absolutos, no sabem ler nem escrever. Resulta-
dos assim tm uma implicao direta sobre a capacidade do programa de atingir a
sua meta dentro de tempo estipulado, e deve, portanto, ser alvo de uma avaliao.
Demanda por alfabetizao: uma das difculdades de anlises da demanda
futura por programas sociais, que no podemos utilizar os registros adminis-
trativos do programa, uma vez que estes apenas revelam as caractersticas da
demanda atendida, a qual pode ser muito diferente da demanda futura do pro-
grama. Assim sendo, uma avaliao desse tipo necessita de bases de dados repre-
sentativas da populao como um todo e de perguntas relacionadas ao tipo de
interveno analisada.
113
Em princpio, dimensionar a populao-alvo e as caractersticas socioecon-
micas de um programa como o Brasil Alfabetizado no problema complicado. Por
exemplo, o pblico-alvo do programa pode ser estimado a partir das informaes
disponveis sobre pessoas que no sabem ler e escrever no mbito do Sistema Esta-
tstico Nacional. A estimativa da demanda por alfabetizao fundamental para o
planejamento de expanso do programa e, portanto, para prever o grau de mobili-
zao de recursos e o ritmo e sustentabilidade necessrios para que o programa
atinja a sua meta.
Por outro lado, para entender a demanda por programas como o Brasil Alfa-
betizado, importante ser capaz de ir alm do dimensionamento do seu pblico-
alvo. Esta avaliao deve analisar os aspectos motivacionais e de percepo que fa-
zem com que alguns indivduos na populao-alvo optem por buscar um curso de
alfabetizao e outros no. S assim ser possvel fazer uma estimativa mais realista
da demanda pelo programa.
Distribuio de Recursos entre Parceiros
Aps identifcar o perfl da populao atendida e avaliar o grau de focaliza-
o, um programa ser mais efcaz se, para execut-lo, forem selecionados os melho-
res parceiros. Em outras palavras, o programa ser mais efcaz se a distribuio de
recursos estiver baseada nas parcerias mais adequadas ao perfl da populao bene-
fciada. Nesse aspecto, importante avaliar, por exemplo, qual a melhor combinao
de parceiros dos setores pblico e privado para garantir a cobertura espacial do pro-
grama. No caso do Brasil Alfabetizado, esta avaliao ganha uma importncia par-
ticular tendo em vista a grande diversidade institucional das parcerias feitas para a
sua execuo (i.e. estados, municpios, ONGs, instituies de ensino superior).
A partir de registros administrativos do programa, possvel identifcar que
determinado tipo de parceiro possui foco de atuao especfco e, portanto, se o
direcionamento de recursos para esse tipo de entidade implica priorizao dos gru-
pos benefciados. No caso de programas de alfabetizao de adultos, alguns parcei-
ros, por exemplo, as ONGs, podem ter mais capilaridade no interior e uma meto-
dologia mais apropriada para pessoas mais velhas, o que levaria a um impacto maior
do que se a execuo do programa fosse feita pelos municpios. No entanto, o nicho
de atuao do parceiro pode estar associado perda de continuidade do programa,
por exemplo, em relao possibilidade de passar de um curso de alfabetizao de
jovens e adultos (AJA) para outro de Educao de Jovens e Adultos (EJA).
114
Adequao das Regras para Repartio dos Recursos
As regras para a distribuio dos recursos devem facilitar a organizao dos proce-
dimentos necessrios para atender a demanda. A avaliao da adequao das regras para
repartio dos recursos deve analisar em que medida os critrios ou regras existentes para
a distribuio de recursos do programa esto estabelecendo prioridades de maneira condi-
zente com as caractersticas da demanda pelo servio. Assim sendo, esta avaliao deve
analisar se os aspectos institucionais referentes s resolues, convnios e projetos que re-
gem o programa so adequados s caractersticas da demanda pelo programa.
Isso pode ser realizado combinando uma anlise qualitativa sobre desenho e
prtica institucional do programa com uma anlise emprica sobre o perfl dos be-
nefcirios e da demanda, a partir tanto de registros administrativos do programa
quanto de bases secundrias, como censo e Pnad.
Distribuio Atual dos Recursos
Esse ponto trata de avaliar se o programa est presente onde mais precisam
dele. Se considerarmos a dimenso espacial para anlise, diz-se que um programa
tem uma distribuio espacial de recursos perfeitamente focalizada se igual dis-
tribuio espacial de carncias determinadas pelos objetivos do programa social.
Esse tipo de avaliao deve combinar informaes dos registros administrativos do
programa com bases secundrias, como censo e Pnad.

Seleo Local dos Benefcirios
Essa avaliao consiste em verifcar se, na seleo local, o programa atende as
pessoas que mais precisam dele. No caso de programas de alfabetizao, seria avaliar
a seleo dos alunos na turma. Se, por exemplo, uma parte dos alunos que freqen-
ta o curso de alfabetizao de jovens e adultos j sabe ler e escrever, preciso com-
preender o processo de seleo local analfabetos absolutos ou funcionais para
avaliar se o programa est mal focalizado. Para tanto, preciso realizar uma pesqui-
sa de campo com os benefcirios do programa.
Adequao das Regras para Seleo Local dos Benefcirios
A adequao das regras institucionais defnidas no desenho do programa
no mbito federal deve contemplar tambm a aplicao na ponta, ou seja, em que
115
formato o programa chega ao local. A avaliao da adequao das regras para
seleo local dos benefcirios pode indicar a necessidade de os parceiros criarem
aditivos que complementem as regras em funo das especifcidades locais. Para
esse nvel de detalhamento de como as regras so aplicadas na ponta, ou seja, na
sala de aula, essa avaliao deveria ser feita a partir de pesquisa de campo com os
benefcirios.
Processo de Seleo Local dos Benefcirios
Avalia se o processo de seleo local prioriza as pessoas que mais se benef-
ciam do programa. Note que, nesse caso, faz-se a avaliao do processo local, ou
seja, avaliado se o processo de seleo local o mais adequado. Essas informaes
podem ser obtidas a partir de pesquisa de campo com os benefcirios e devem
conter perguntas que permitam comparar as diferentes perspectivas dos atores en-
volvidos no processo (alunos, alfabetizadores e supervisores).
Igualdade de Oportunidade no Processo de Seleo Local dos Benefcirios
A questo central nessa avaliao se o processo de seleo local igua-
litrio ou no. A partir de uma pesquisa de campo possvel colocar questes
para identificar se o capital social, ou a rede de conhecimentos interpessoais
(por exemplo, grau de parentesco dos alunos com alfabetizadores), no local
importa no momento da seleo dos beneficirios ou, mais especificamente,
da turma.
Percepo dos Benefcirios
Percepo dos Benefcirios Sobre a Relao Entre os Benefcios Recebidos
e o Programa Brasil Alfabetizado
Uma outra forma de avaliar se a demanda foi bem atendida a partir da
percepo dos benefcirios. A idia analisar se os benefcirios acham que apren-
deram com o curso de alfabetizao. Uma pesquisa de campo com os benefcirios
deve buscar informaes que permitam comparar medidas objetivas e subjetivas de
impacto e desempenho cognitivo dos alunos.
116
Percepo Sobre os Benefcirios
Apesar dos cursos de alfabetizao serem efetivos em desenvolver as habili-
dades cognitivas dos benefcirios, tambm modifcam a percepo dos benefcirios
sobre o que signifca ser alfabetizado. O resultado que muitos dos egressos, apesar
de saberem mais, no se consideram alfabetizados.
Para avaliar a percepo sobre os benefcirios necessrio comparar indica-
dores objetivos de alfabetizao com informaes qualitativas sobre questes mais
subjetivas de alfabetizao. Essas informaes devem ser obtidas a partir de uma
pesquisa de campo com os benefcirios.
Consideraes Finais
A apresentao do Mapa de Avaliao, em que foram descritas 36 avaliaes
necessrias, seus objetivos e resultados esperados, tem como fnalidade contribuir
para a construo de um Plano de Avaliao do Programa Brasil Alfabetizado. A
importncia desse Plano pode ser vista tanto a partir das vantagens de um sistema
integrado de avaliaes como reduo de custos e melhoria na qualidade do siste-
ma de informaes e do desenho , quanto a partir de um melhor planejamento dos
custos, das necessidades e das prioridades destas avaliaes ao longo do tempo.
No mapa de avaliao foram contempladas avaliaes que permitem tanto
melhorar o desenho do Programa quanto sua forma de funcionamento. Nesse
sentido, oferece, aos gestores e formuladores de polticas pblicas, uma orientao
para, de acordo com as necessidades e problemas detectados, tomar as decises
sobre os rumos da avaliao e, com os resultados, melhorar a efetividade do Pro-
grama Brasil Alfabetizado.
O Programa Brasil
Alfabetizado e sua
capacidade de
mobilizao: uma
anlise a partir dos
dados do mapeamento
nacional de iniciativas
de alfabetizao de
jovens e adultos
Felipe F. Schwartzman
Marcelo Pessoa
1
O
sucesso de um programa depende, em ltima instncia, de sua capaci-
dade de mobilizar recursos e da efetividade em traduzi-los em resulta-
dos. Avaliar a mobilizao de um programa investigar se a quantida-
de de recursos disponveis compatvel com os objetivos e prazos
defnidos. tambm verifcar se as regras e o desenho institucional estimulam a
liberao de recursos por partes de parceiros, sejam eles entidades pblicas de nvel
federal, estadual, municipal, sejam eles organizaes privadas (ONGs e Oscips).
O investimento de recursos em programas de combate ao analfabetismo de
jovens e adultos parece, primeira vista, ser algo com o qual todos deveriam con-
cordar. Por um lado, para uma pessoa que se torna alfabetizada, os ganhos so
imensos, na forma de maior insero social, auto-estima e capacidade de decidir os
caminhos de sua vida. Alm disso, conforme ser discutido no captulo Avaliao do
Impacto da Alfabetizao de Adultos sobre o Desenvolvimento Humano: Uma anlise
com dados secundrios, mulheres que se tornam alfabetizadas so mais propensas a
querer investir na educao dos flhos, de modo que programas desse tipo geram
ganhos para futuras geraes. Por fm, programas de alfabetizao de jovens e adul-
tos (AJA) benefciam, necessariamente, as camadas mais pobres e excludas da po-
1
Consultores da Diretoria de Avaliao e Estudos Educacionais (DAIE/Secad/MEC)
118
pulao, sendo, dessa forma, importantes para a construo de uma sociedade mais
igualitria. Por outro lado, considerando sua importncia social, o custo de um
aluno de AJA muito baixo se comparado ao custo de um aluno do curso bsico
regular, e insignifcante se comparado ao custo de um aluno de nvel superior. No
jargo econmico, programas de AJA aparentam oferecer uma taxa de retorno so-
cial altssima. Deveriam ser, portanto, uma poltica pblica ideal
2
.
Entretanto, desde a dcada de 1970 parece haver pouco interesse por parte
dos governos de pases em desenvolvimento e de grandes fnanciadores e doadores
em promover programas de AJA. Segundo Abadzi (2003)
3
, em relatrio para o
Banco Mundial, isso ocorre porque esses programas mostraram resultados insatis-
fatrios. A frao dos alunos efetivamente benefciados fcou muito abaixo da ex-
pectativa, de tal forma que o custo por alfabetizado teria sido muito maior do que
o custo por aluno. Os governos e doadores teriam perdido o interesse em investir
nesse tipo de programa, limitando o seu desenvolvimento. No fnal da dcada de
1990 surgiu um renovado interesse, por parte de doadores e fnanciadores, nesse
tipo de programa, com nfase em maior participao da sociedade civil.
O Brasil dos anos 1980 se caracteriza pela consolidao do direito formal da
populao jovem e adulta Educao Bsica com o processo de redemocratizao
da sociedade. No ocorreram, contudo, melhorias nos programas implementados e
reformulados na dcada de 70 (como o Mobral e seus desdobramentos) que carac-
terizassem uma mudana prtica na poltica pblica. De acordo com Haddad e Di
Pierro (2000), esse perodo foi caracterizado pela negao de polticas pblicas con-
cretas nessa rea.
Na dcada de 90, o governo federal diminuiu o seu papel de executor nesse
processo, sem, contudo, assumir por completo a funo de coordenador, deixando
um vcuo institucional, que foi ocupado por iniciativas locais da sociedade civil
organizada. A partir de meados dos anos 1990, retomou-se a importncia de pro-
gramas voltados para o ensino de jovens e adultos, impulsionados pela V Confern-
cia Internacional de Educao de Adultos, que gerou uma articulao de fruns e
redes da sociedade civil como os Fruns de Educao de Jovens e Adulto , com
a Unesco, o Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed) e a Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime) (DI PIERRO; GRA-
CIANO, 2003).
2
Uma poltica pblica ideal se possui excelente relao custo-benefcio e afeta positivamente os diferentes
segmentos da sociedade. Ou seja, uma poltica pblica ideal altamente desejada pela sociedade em geral
( paretiana, no sentido de Keneth Arrow, Social Choice and Individual Values, 1951, 2. ed., 1963).
3
Abadzi, H. Improving Adult Literacy Outcomes: Lessons from cognitive countries. Banco Mundial, 2003.
11
Em 2003, mudou a relao do governo federal com os estados e municpios
atravs da disponibilizao de recursos para a alfabetizao de jovens e adultos,
que passou tambm a ser executada por esses atores, visando a uma maior apro-
ximao entre os cursos de alfabetizao e a Educao de Jovens e Adultos.
nesse contexto que o Programa Brasil Alfabetizado (PBA) se insere. Segundo Aba-
dzi (2003), os dados apontam que essa nova gerao de programas tem apresen-
tado resultados marginalmente mais satisfatrios que a antiga, principalmente no
que diz respeito a manter os alunos nas salas de aula, mas ainda no h dados
sufcientes para avaliar se houve uma melhora na efcincia do ensino em relao
aos programas da dcada de 1970.
O objetivo desse captulo avaliar o tamanho e a natureza da mobilizao
de recursos fnanceiros e organizacionais em curso e o impacto que essa mobiliza-
o pode ter sobre a efcincia do programa para diferentes cenrios. Este captu-
lo no pretende avaliar a efcincia do programa, mas, sim, o papel do governo
federal na mobilizao. Isso ser feito atravs da anlise da proporo do aporte
fnanceiro por ele oferecido no montante total de recursos despendidos em pro-
gramas de alfabetizao de jovens e adultos. Alm do montante e proporo, ser
analisado se a atuao tende a complementar ou competir com a mobilizao de
outros atores, pblicos ou privados. A mobilizao governamental competitiva
quando provoca a desmobilizao dos demais atores, ou seja, quando o efeito no
total de recursos pequeno ou nulo. complementar quando no provoca essa
desmobilizao, ou seja, quando consegue de fato ampliar os recursos totais dis-
ponveis. Para realizar essa anlise foram usados dados do cadastro do Programa
Brasil Alfabetizado e do Mapeamento Nacional de Iniciativas de Alfabetizao de
Jovens e Adultos
4
apoiados pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetiza-
o e Diversidade (Secad) do Ministrio da Educao (MEC).
O captulo est estruturado da seguinte forma. Na segunda seo sero dis-
cutidos alguns grandes nmeros da mobilizao, com foco na quantidade de alunos
atendidos e na estimativa do volume de recursos mobilizados, alm das causas da
heterogeneidade na distribuio regional de alunos e recursos. A terceira seo pre-
tende discutir a natureza da mobilizao, focando em fontes de heterogeneidade
entre os atores envolvidos e em que medida de diviso do trabalho existe entre esses
atores heterogneos. A quarta seo analisar o impacto da mobilizao sobre o
4
O Mapeamento Nacional de Alfabetizao de Jovens e Adultos um cadastro criado pela Secad/MEC para
fornecer ao pesquisador/avaliador uma base de dados permitindo identifcar as relaes entre parceiros,
quantidade de alunos, direo e intensidade dos fuxos de recursos. Visa incluir todas as entidades envolvi-
das com AJA no Pas, no por obrigao, mas, sim, por engajamento. Para detalhes, consulte o Anexo.
120
ritmo de reduo do analfabetismo para diferentes cenrios acerca da efcincia do
programa. A discusso dessa seo permitir avaliar a sustentabilidade poltica e
econmica dessa mobilizao. A ltima seo apresentar concluses e direes
para trabalhos futuros.
O Tamanho da Mobilizao
O objetivo desta seo apresentar a base de dados e a amostra utilizadas
neste captulo e fornecer uma idia do tamanho e da natureza da mobilizao no
Pas em prol da alfabetizao de jovens e adultos. Aspectos a serem analisados
nesta seo so: as caractersticas gerais da populao estudada, a distribuio
regional da mobilizao, bem como uma estimativa do custo desta mobilizao
para a sociedade.
Dados, Universo de Anlise e Caractersticas Gerais
A principal fonte dos dados analisados nesta e na prxima seo foi o
Mapeamento Nacional de Iniciativas de Alfabetizao de Jovens e Adultos,
conforme dados referentes ao ano de 2004 e coletados at julho de 2005. Esta
base de dados foi construda a partir de uma iniciativa conjunta da Secad, Inep,
Consed, Unesco e Ipea e teve como principal objetivo identifcar as entidades
que apoiavam direta ou indiretamente a alfabetizao de jovens e adultos no
Brasil. Os instrumentos utilizados foram desenvolvidos tanto em uma verso
impressa quanto em um mdulo eletrnico, e a estratgia de coleta foi executa-
da com apoio das coordenaes de Educao de Jovens e Adultos das secretarias
estaduais de educao (Seducs) de diversas unidades da federao. Alm do
apoio das Seducs, esta iniciativa tambm contou com o suporte da Undime, que
mobilizou seus associados para responder o questionrio. Vale notar que este
instrumento teve uma inteno censitria, mas, como foi desenhado para ser
auto-respondido, seus resultados devem ser interpretados com cautela. A auto-
resposta do representante da entidade e o carter inovador da pesquisa podem
levar a um erro sistemtico. Por isso, as 942 entidades respondentes, que aten-
dem em torno de 1,5 milho de alunos, podem permitir a identifcao de al-
guns padres muito importantes sobre a natureza da mobilizao na alfabetiza-
o de jovens e adultos no Brasil.
Essa base de dados contm informaes de instituies executoras e fi-
nanciadoras de projetos de alfabetizao de jovens e adultos. As primeiras so
121
aquelas que declararam somente repassar recursos monetrios, sem ter qual-
quer atuao adicional na execuo dos programas, enquanto o segundo grupo
inclui todas as que, de alguma forma, se envolvem com o processo. O univer-
so de anlise deste captulo foi restrito s entidades executoras, pois a anlise
crtica das respostas das instituies financiadoras apresentou algumas incon-
sistncias.
A Tabela 1 mostra os diferentes recortes utilizados (j excluindo entida-
des fnanciadoras). Dentro do grupo das executoras, foi destacado o grupo de
entidades que est diretamente envolvido com a alfabetizao. Essa subdiviso,
alm de permitir diferenciar entidades que esto em contato direto com o usu-
rio fnal, tambm permite ter uma estimativa conservadora do nmero de alu-
nos atendidos. Isso foi feito incluindo na contagem apenas os alunos cujas en-
tidades alfabetizadoras declaram estar em programas em que elas esto
envolvidas com a alfabetizao. Essa estimativa conservadora porque, por um
lado, evita a dupla contagem que ocorreria ao serem includos alunos atendidos
por entidades que no esto envolvidas diretamente no ensino e que tm aque-
las como parceiras. Por outro lado, ela conservadora na medida em que exclui
alunos atendidos por entidades que no esto no Mapeamento e que poderiam
ser parceiras de entidades que esto
5
. Vale notar que foram utilizadas duas de-
fnies de entidades que atuam em mltiplas UFs. A primeira considera a mes-
ma entidade que atua em duas UFs como duas entidades (com dupla contagem);
a segunda considera estas entidades como uma nica entidade (sem dupla con-
tagem). Alm disso, ocorreu de mais de uma organizao se inscrever como
alfabetizadora de uma mesma turma
6
. Neste caso, pode ocorrer uma dupla ou
mesmo tripla contagem.
5
Para que no haja dupla contagem, trabalho com a hiptese de que as entidades que esto diretamente en-
volvidas com alfabetizao contabilizaram apenas os alunos atendidos por elas em um programa, e no os
atendidos por outras entidades que, por ventura, sejam parceiras no mesmo programa e tambm estejam
envolvidas na alfabetizao.
6
Por exemplo, um municpio pode alegar ser alfabetizador de 50 turmas, quando na verdade terceirizou a
alfabetizao de 20 delas. Neste caso, pode ocorrer a contagem equivocada de 70 turmas.
122
Tabela 1: Nmero de entidades e alunos atendidos por tipo de entidade:
Outro recorte analisado o das entidades que esto diretamente envolvidas
com projetos de alfabetizao e declararam no questionrio todo o fuxo de recursos
associado a esses projetos. Conforme discutido adiante, esse subgrupo tambm ex-
clui entidades que declararam adicionar uma quantidade de recursos negativo ou
excessivamente alto para AJA. Esse recorte permite obter uma estimativa do custo
por aluno para diferentes categorias.
Por fm, um dos subgrupos analisados o de entidades que responderam ao
Mapeamento e que so parceiras do Ministrio da Educao (MEC), isso , que
recebem recursos do Programa Brasil Alfabetizado. Esse ltimo grupo tambm foi
usado para obter uma estimativa da taxa de atrito da amostra
7
. Conforme mencio-
nado acima, a estimativa do nmero de alunos conservadora na medida em que
no inclui alunos atendidos por entidades que no responderam ao Mapeamento.
Um clculo simples comparar os nmeros (encontrados no Mapeamento) referen-
tes s entidades e aos alunos atendidos por entidades parceiras do MEC com os
totais no SBA. Com isso, possvel obter uma estimativa da taxa de atrito e utiliz-
la para extrapolar o nmero de alunos atendidos que aparecem no Mapeamento
para se obter uma estimativa do nmero total de alunos atendidos.

Nmero (*)
(a)
% das
Executoras
Sem dupla
contagem
(b)
Dupla
contagem
(a b)
Nmero
(milhares)
% das
Alfabetizad.
Entidades
Executoras
942 100,00% 881 61 1827 124,46%
Ent. Alfabetizadoras 622 66,03% 567 55 1468 100,00%
Ent. Parceiras do
MEC
149 15,82% 107 42 1050 71,53%
Ent. Alfabetizadoras 107 11,36% 78 29 988 67,30%
Entidades includas
no clculo de V.A.
202 21,44% 202 0 364 24,80%
(*) Entidades que atuam em diferentes UFs so contadas como entidades separadas
Nmero de Entidades Alunos Atendidos
7
Estamos chamando de taxa atrito a porcentagem de turmas do SBA que no participa do Mapeamento.
123
A Tabela 2 indica que o Mapeamento pode estar ignorando pouco menos da
metade dos alunos e mais de dois teros das entidades. A diferena deve-se ao fato
de que as entidades muito grandes (mais de dez mil alunos), que respondem por
uma frao substancial dos alunos, em geral responderam ao Mapeamento. Entre-
tanto, para entidades de porte menor no foi possvel discernir um padro de atrito
claro. Uma anlise mais aprofundada poderia permitir realizar projees mais deta-
lhadas. Entretanto, quanto maior o nvel de detalhamento, menor a amostra de
entidades parceiras do MEC, sendo que a amostra inicial de 116 j bastante re-
duzida, de modo que as estimativas de taxa de atrito tenderiam a ser menos conf-
veis. Alm disso, a validade dessas estimativas para as entidades que no so par-
ceiras do MEC no garantida, j que estas poderiam ter incentivos diferentes para
preencher o questionrio
8
. No que se segue, a no ser quando indicado, os resulta-
dos sero apresentados sem a extrapolao, entretanto, o leitor deve manter em
mente o quanto as quantidades apresentadas podem estar subestimadas.
Tabela 2: Comparao dos registros administrativos do Programa Brasil
Alfabetizado e os dados do Mapeamento (por entidade e alunos):
A Tabela 2 tambm apresenta as caractersticas gerais da mobilizao do
Brasil, tanto as que podem ser retiradas diretamente do Mapeamento quanto as
extrapolaes realizadas a partir da estimativa de taxa de atrito realizada. De acordo
com os dados do Mapeamento, as entidades que atuam na alfabetizao atenderam
em seus programas um total de 1,4 milhes de alunos no Brasil inteiro. Isso corres-
ponde a aproximadamente 10% do total de analfabetos de mais de 15 anos no
Brasil. Se de fato todos esses alunos so analfabetos, trata-se de uma taxa de cober-
Nmero de
Entidades
Nmero de Alunos
(milhares)
Total no Brasil Alfabetizado (a)* 374 1644
Parceiras do MEC no Mapeamento (b) 116 913
Cobertura da Amostra (b/a) 31.0% 55.5%
Executoras no Mapeamento 942 1827
Alfabetizadoras no Mapeamento 622 1468
Total de Executoras 3037 3290
Total de Alfabetizadoras 2005 2643
Fonte: Mapeamento, 2005
* Registros Administrativos do Programa Brasil Alfabetizado
Nmeros grifados so extrapolaes a partir da taxa de cobertura
8
Por exemplo, as entidades parceiras do MEC receberam o questionrio por e-mail, de modo que, para
essas entidades, a informao da existncia do Mapeamento no foi um fator relevante.
124
tura considervel. Mais ainda, quando extrapolados para dar conta da taxa de atrito
chega-se a um total de 2,6 milhes de alunos no Brasil inteiro ou aproximadamen-
te 18% dos analfabetos. Esses nmeros agregados do uma noo do considervel
tamanho da mobilizao.
Estimativa do custo por aluno
O clculo do custo exige ateno do pesquisador, pois os dados fornecem
poucas indicaes nesse sentido. O questionrio do Mapeamento inclua campos
para que os respondentes declarassem o montante de recursos aplicado em cada
programa, bem como o montante recebido e enviado para parceiros. Dessa forma,
pretendia-se calcular o valor adicionado
9
por cada entidade para a mobilizao e, a
partir da soma desses valores, calcular o total gasto e o custo por aluno.
Entretanto, a maior parte das entidades no listou os parceiros nos progra-
mas, apenas mencionou o montante de recursos prprios investidos. Como o ques-
tionrio no inclua uma pergunta acerca da existncia ou no de parceiros, mas
apenas solicitava que esses parceiros fossem listados, no possvel saber se a ausn-
cia de resposta indica ausncia de parceiros ou se esses foram omitidos. Ao eliminar
as entidades que no preencheram esse item do questionrio, a amostra reduzida
para 243, ou 26,3% das entidades executoras de projetos de AJA. Por outro lado,
ao eliminar as entidades que realmente no tm parceiros nos programas, pode-se
gerar um vis. Entretanto, este vis depende da correlao entre fazer ou no par-
cerias e o montante de gasto. Caso essa correlao seja fraca, prefervel esta inclu-
so incluso das parcerias invisveis.
Foi calculado, ento, para cada uma dessas entidades o valor adicionado por
elas aos programas de AJA. Algumas apresentaram valor adicionado negativo, o
que no faz sentido, e outras apresentaram valores adicionados altssimos para o seu
porte. Optou-se por retirar da amostra todas as entidades que apresentassem valor
adicionado negativo ou acima de mil reais por aluno atendido nos programas em
que atuavam, atribuindo-se esses resultados a erros de medio. A nova amostra
inclui 202 entidades, ou 83% das que listaram as parcerias e 22% do total das res-
pondentes. O valor agregado por essas entidades totalizou 52,8 milhes de reais.
9
Analogamente s Contas Nacionais, o valor adicionado aqui defnido como recursos prprios + transfern-
cias recebidas transferncias realizadas. Essa forma de calcular o valor agregado tem o mrito de evitar
dupla contagem e de incluir transferncias advindas de outras entidades que no aparecem na amostra. Ele
exclui transferncias para entidades fora da amostra. Entretanto, como veremos adiante, esse problema
menos importante que a excluso das transferncias recebidas, j que o governo federal prov grande parte
dos recursos atravs do Programa Brasil Alfabetizado, e este no est includo na amostra.
125
Por fim, para que fosse calculado o custo por aluno, foi necessrio criar
uma estimativa do nmero de alunos atendidos por essas entidades. Cada uma
delas declara quantos alunos so atendidos em seus programas, mas a soma
pode gerar uma sobreestimativa do nmero de alunos atendidos: h o risco de
dupla contagem, devido s vrias razes expostas acima. A estratgia de con-
tar apenas os alunos atendidos por entidades que alfabetizam tampouco sa-
tisfatria, pois, dado que os respondentes representam uma frao do univer-
so, isso excluiria muitos alunos que so atendidos por entidades que no
alfabetizam, mas que no so alfabetizados por nenhuma das entidades que
responderam pesquisa. Por outro lado, ao ser considerado o recorte que in-
clui todas as entidades que esto no Mapeamento, possvel ter maior con-
fiana de que grande parte dos alunos atendidos por esse nmero maior de
entidades est entre os atendidos pelas entidades diretamente envolvidas com
alfabetizao. Em termos nacionais, a razo entre o nmero de alunos atendi-
dos pelas entidades que alfabetizam e o nmero de pessoas atendidas por to-
das as entidades de 80,4%. Aplicando-se essa proporo para a soma do
nmero de alunos das 202 entidades que foram includas no clculo de valor
adicionado, chegou-se a uma estimativa de 293 mil alunos atendidos por essas
entidades, a um custo mdio por aluno, contando todo o perodo do curso, de
aproximadamente 180 reais.
Conforme o leitor ter percebido, o clculo desse nmero se baseou em
uma seqncia de hipteses e simplificaes e est sujeito a todo tipo de vis.
Para poder ter mais confiana nesse nmero, seria necessria uma pesquisa
mais aprofundada do grau de representatividade das entidades includas nesse
recorte. Entretanto, esse tipo de anlise complicado pelo reduzido tamanho
de observaes. Alm de questes de representatividade e do erro de medio,
a forma pela qual o clculo foi realizado introduz uma fonte de vis ao excluir
transferncias de recursos em espcie, como materiais escolares, merenda,
transporte etc.. Alm disso, freqentemente instituies que esto envolvidas
em vrios programas, como o caso de entidades pblicas, no contam o gas-
to com espao fsico e energia como sendo gastos especficos dos programas
de alfabetizao. Uma contabilizao mais detalhada do uso desses recursos,
bem como a imputao de valores para eles, seria necessria para chegar a uma
estimativa mais adequada.
A partir dessa estimativa de custo por aluno, possvel realizar uma esti-
mativa para o total de recursos mobilizado pela sociedade para programas de
AJA. O total estimado, considerando-se o total de alunos atendidos por insti-
126
tuies que alfabetizam e responderam ao Mapeamento, foi de 264,5 milhes
de reais. Esse nmero ainda envolve uma subestimativa, na medida em que nem
todas as instituies envolvidas em projetos de AJA responderam ao Mapea-
mento. Incluindo-se a estimativa de taxa de atrito calculada acima, pode-se
chegar a uma estimativa global de 476,2 milhes de reais para esses recursos.
Tabela 3: Total de recursos gastos com AJA em 2004 (estimativas)
A execuo oramentria de 2004 acusa um gasto de 167 milhes de reais do
governo federal com o PBA. Esse montante responde por 63,2% do gasto total com
programas de AJA medido pelo Mapeamento, ou aproximadamente 35,1%, se ado-
tada a extrapolao pela taxa de atrito. Mesmo no segundo caso, no qual o governo
federal no responde pela maior parte desses gastos, sua participao ainda subs-
tancial, de modo que no seria inadequado concluir que, na ausncia do PBA, a
mobilizao seria seriamente comprometida.
A Tabela 3 acima tambm apresenta uma estimativa da participao dos
recursos federais no montante de recursos alocados para alfabetizao de alu-
nos atendidos pelo PBA. Adotando-se a estimativa de 180 reais por aluno e
assumindo-se que o nmero de alunos listados no SBA representa o total de
alunos efetivamente atendidos por esses programas, chega-se a uma participa-
o de 56,5%. Esse nmero indicaria que as entidades parceiras estariam con-
R$ por Aluno
1
180,20
Recursos do Governo Federal no PBA (R$ milhares) (a) 167.180
Alunos no PBA (milhares, fonte: SBA) 1643
Gasto Total com Alunos no PBA (R$ milhares, estimativa)
3
(b) 296.069
a/b 56,5%
Gasto com Alunos no Mapeamento (R$ milhares)
3
(c) 264.534
a/c 63,2%
Total de Recursos Gastos (R$ milhares)
2,3
(d) 476.269
a/d 35,1%
Nmeros grifados so estimativas elaboradas pelo autor
(1) Estimativa a partir do mapeamento
(2) Extrapolao a partir da taxa de atrito estimada
(3) Calculado multiplicando R$ por aluno pelo nmero de alunos relevante
127
tribuindo com quase metade do custo, representando uma taxa de alavanca-
gem substancial para o programa. Naturalmente, no procede a interpretao
de que na ausncia do programa esses recursos no seriam alocados para alfa-
betizao de um nmero menor de alunos. Para poder chegar a concluses
nesse sentido seria necessrio um estudo mais aprofundado. Esse nmero
pode tambm estar sendo excessivamente otimista na medida em que o dado
sobre o nmero de alunos do SBA pode representar uma superestimativa do
nmero de alunos efetivamente atendidos por esse programa, uma vez que
representa uma declarao de inteno por parte das entidades, as quais tm
incentivos para exagerar essas intenes
10
.
A Tabela 4 mostra a evoluo dos recursos federais aplicados para AJA
desde 2000 em termos reais
11
, bem como, para comparao, o total de recur-
sos federais aplicados em Educao. O Programa Brasil Alfabetizado foi im-
plementado a partir de 2003 em substituio ao Alfabetizao Solidria, pro-
grama implementado pela administrao anterior. Uma das principais
diferenas que, enquanto o Alfabetizao Solidria se baseava na articulao
do governo com uma nica entidade sem fins lucrativos, o Programa Brasil
Alfabetizado pretende articular Seducs e Semeds no sentido da continuidade
de estudos. Como se pode observar, a implementao do Programa Brasil Al-
fabetizado foi acompanhada por um aumento real de mais de 50% dos recur-
sos aplicados em AJA. Isso ocorreu no mesmo ano em que o gasto real com
Educao foi reduzido em 12,4% como parte do grande esforo fiscal realiza-
do pelo governo federal naquele ano
12
. O resultado que a proporo de re-
cursos de Educao dedicados ao AJA quase dobrou, subindo de 0,66% para
1,14% do total de recursos. Esse aumento demonstra a priorizao dada
AJA pela nova administrao. De toda forma, a proporo continua pequena,
confirmando a impresso de que o combate ao analfabetismo uma poltica
educacional relativamente barata.
10
Esse problema pode ser amenizado pelo uso do dado de alunos atendidos por entidades parceiras do MEC
em programas onde essa parceria efetiva, conforme declarado no Mapeamento. Infelizmente, esse dado
ainda no est disponvel, mas ser utilizado em verses posteriores deste texto.
11
O defator utilizado foi o IGP-DI, calculado pela Fundao Getlio Vargas. Esse defator foi escolhido por
ser o utilizado pelo Tesouro Nacional nos clculos disponveis na internet. Alm de pretender representar
o nvel geral de preos na economia, o IGP relevante para contas do governo, pois muitos dos contratos
assinados pelo governo so corrigidos por esse ndice. Alm disso, o IGP tende a ser muito afetado por
variaes cambiais, que foram importantes componentes na variao da dvida pblica no perodo analisa-
do. Cabe ressaltar que, por ser muito infuenciado pelo cmbio, o IGP tende a ser mais varivel que outros
ndices, como o IPCA, exagerando as variaes reais apresentadas.
12
Usando outros defatores, a queda nos gastos com Educao teria sido menor, pois no perodo entre 2002
e 2004 o IGP-DI foi bastante superior a outras medidas. Como no existe defator ideal, prefervel ainda
assim utilizar o IGP-DI, pois refete bem a variao dos custos do governo. Ver Nota 7.
128
Tabela 4: Gastos do governo federal com AJA
Cobertura Regional
Alm da anlise dos valores globais, interessante olhar como a mobilizao
se distribui regionalmente. A tabela abaixo apresenta o nmero de alunos por esta-
do em 2004, o nmero de analfabetos segundo o Censo de 2000 e a taxa de cober-
tura correspondente
13
. Esta taxa denominada bruta, pois inclui no numerador
todos os alunos do programa, enquanto que uma taxa lquida a ser eventualmente
calculada exigiria uma estimativa do nmero de alunos no programa que j entra-
ram sabendo ler e escrever. A taxa de cobertura est provavelmente subestimada,
tanto pelo denominador, que uma estimativa conservadora do nmero de alunos,
quanto pelo numerador, que, por se referir a um ano anterior a 2004, exagera um
pouco o nmero de analfabetos.
O estado com a maior taxa de cobertura o Amap, seguido de Roraima e
Piau, mas a grande regio com maior taxa de cobertura a regio Centro-Oeste.
Os estados com menores taxas de cobertura so Santa Catarina, So Paulo e Ron-
dnia, e a regio com menor cobertura a Sudeste.
Chama a ateno que justamente as regies mais ricas (Sul e Sudeste)
apresentam as menores taxas de cobertura. Esse dado pode ser interpretado de
duas formas distintas. A interpretao mais imediata que as maiores taxas de
analfabetismo nas regies mais pobres do Pas levou a que muito investimento
fosse direcionado para o combate ao analfabetismo nessas regies. Pode-se tam-
Recursos para
Alfabetizao em R$
milhares de 20041,3 (a)
Var %
Gasto com Educao em
R$ milhares de 20042,3
(b)
Var % a/b
2000 40.894 - 17.864.797 - 0,23%
2001 120.680 195,1% 17.743.538 -0,7% 0,68%
2002 117.788 -2,4% 17.761.543 0,1% 0,66%
2003 177.360 50,6% 15.561.104 -12,4% 1,14%
2004 167.180 -5,7% 14.532.927 -6,6% 1,15%
(1) Execuo Oramentria. Fonte para 2000 at 2002: TCU. Fonte de 2003 e 2004: SECAD/MEC
(2) Despesa Liquidada. Fonte: Tesouro Nacional
(3) Valores deflacionados pelo IGP-DI
13
O uso da Pnad de 2003, ao invs do Censo de 2001, pouco afeta a taxa de cobertura, com exceo da
Regio Norte, para a qual as reas rurais no so includas na Pnad.
12
bm aventar a hiptese de que, nas regies mais ricas e que congregam o maior
nmero absoluto de analfabetos, o custo de oportunidade dos potenciais alunos
maior. Resumindo, os alunos das regies mais ricas tm um menor incentivo
para cursar AJA. A natureza descoordenada da mobilizao tambm levou a
que esse direcionamento fosse excessivo. Se essa interpretao correta, os da-
dos do Mapeamento exerceram a importante funo de disseminar essa hetero-
geneidade, permitindo que os esforos sejam redirecionados futuramente de
forma mais igualitria
14
.
14
Este comentrio parte do princpio de que, idealmente, todos os analfabetos deveriam ter a mesma pro-
babilidade de serem atendidos, o que no necessariamente verdade. Uma outra perspectiva poderia ser
a de que o mais importante atacar com mais vigor reas onde a taxa de analfabetismo mais alta, ou
ainda que se deve buscar a igualdade entre regies, mais do que a igualdade entre pessoas de diferentes
regies.
130
Tabela 5: Taxa de cobertura

Estado
Populao
Analfabeta 15 ou
mais, (Censo 2000)
Alunos de Entidades
que Alfabetizam
Taxa Bruta de
Cobertura
Rondnia 112 434 574 0,4%
Acre 80 917 3 589 3,5%
Amazonas 259 731 38 795 13,8%
Roraima 25 305 4 994 31,8%
Par 626 031 47 852 4,3%
Amap 33 863 4 271 78,2%
Tocantins 133 916 6 595 2,2%
NORTE 1 272 197 106 670 8,1%
Maranho 961 821 135 343 8,3%
Piau 550 940 157 160 29,1%
Cear 1 233 116 122 751 10,7%
Rio Grande do Norte 454 028 48 170 11,2%
Paraba 666 714 141 175 13,4%
Pernambuco 1 258 185 124 015 11,7%
Alagoas 584 734 49 225 13,0%
Sergipe 283 647 40 363 22,7%
Bahia 1 963 728 246 349 7,8%
NORDESTE 7 956 913 1 064 551 12,0%
Minas Gerais 1 469 480 27 902 8,8%
Esprito Santo 240 789 18 468 10,9%
Rio de Janeiro 670 319 41 374

So Paulo 1 702 537 33 795 1,6%
SUDESTE 4 083 126 121 539 5,6%
Paran 615 719 38 344 7,4%
Santa Catarina 226 273 1 361 0,6%
Rio Grande do Sul 473 378 34 054 7,2%
SUL 1 315 370 73 759 6,2%
Mato Grosso do Sul 155 524 42 910 27,6%
Mato Grosso 198 969 3 460 1,7%
Gois 401 957 50 839 12,6%
Distrito Federal 79 188 5 984 5,9%
CENTRO OESTE 835 637 103 193 12,2%
BRASIL 15 463 243 1 469 712 9,5%
6,2%
131
Outra interpretao que existe um vis regional na propenso das entidades
responderem o questionrio. O resultado poderia ser uma conseqncia de, por
algum motivo, entidades em regies mais ricas terem menos disposio para preen-
cher o questionrio. Nesse caso, o que esses dados mostram em que ponto o es-
foro futuro do Mapeamento deve ser alocado. Essa interpretao perigosa na
medida em que guiar o processo de amostragem pelos dados pode tender a enviesar
esses dados. Antes de us-la, seria necessrio pensar com cuidado que motivos po-
deriam levar a esse vis de seleo.
A Natureza da Mobilizao: Heterogeneidade e diviso
do trabalho
Concentrao na AJA
Um fato interessante a respeito das entidades que responderam ao Mapea-
mento o alto grau de concentrao das atividades e recursos de AJA nas mos de
poucas entidades. As Tabelas 6 e 7 mostram a distribuio de instituies (execu-
toras) e alunos (atendidos por alfabetizadoras) por regio.
Analisando-se primeiramente os dados totais, um fato que de imediato cha-
ma a ateno que, enquanto aproximadamente 80% das entidades atendem menos
de mil alunos, 78,4% dos alunos so atendidos por entidades que atendem a mais
de dez mil alunos. Em particular, uma nica dessas entidades com atuao em todo
o territrio nacional (sendo, portanto, contada como 21 unidades por atuar em 21
estados) atende a quase 40% dos alunos contados no Mapeamento. Essa entidade
uma entidade sem fns lucrativos e executa projetos de alfabetizao no Brasil intei-
ro. Entretanto, a presena dessa entidade no altera o ranking das grandes regies
com maior taxa de atendimento e tem pouco efeito sobre o ranking por estado. Sua
atividade benefcia principalmente a Regio Nordeste, respondendo por pouco mais
da metade dos alunos l atendidos.
De forma anloga ao que ocorreu na interpretao das taxas de cobertura,
duas interpretaes se oferecem para o fato observado. Uma interpretao que
existem importantes economias de escala em projetos de alfabetizao, por exem-
plo, no custo dos cursos de formao inicial e continuada dos alfabetizadores.
primeira vista, essa interpretao parece confitar com a viso de que esses projetos
devem idealmente ser delegados a entidades pequenas que, por seu reduzido tama-
nho, seriam capazes de prover servios mais direcionados s necessidades especfcas
das populaes locais. Por outro lado, dados de recursos (no reportados) indicam
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que a concentrao de recursos prprios ainda maior que a de alunos, indicando
que as grandes entidades reconhecem a necessidade de descentralizar a atuao,
mas no o fazem mais por causa de custos de agncia
15
.
As Tabelas 6 e 7 acima tambm mostram a abertura por regio. O que cha-
ma mais ateno que a Regio Nordeste apresenta a maior concentrao, com
86% dos alunos atendidos por instituies de mais de dez mil alunos, enquanto que
a Regio Sudeste apresenta um grau de concentrao muito menor que as outras
regies. Um motivo que, como apontado acima, a maior de todas as entidades
concentra sua atuao no Nordeste.
Natureza Jurdica das Entidades Alfabetizadoras
As entidades envolvidas no Mapeamento so de naturezas jurdicas distin-
tas, incluindo entidades estatais das diversas esferas de governo, entidades empre-
sariais e entidades sem fns lucrativos. A Tabela 8 abaixo apresenta a distribuio
das instituies por grande regio e natureza jurdica. O primeiro dado interes-
sante de ser observado que a grande maioria das entidades que responderam ao
Mapeamento composta por entidades municipais, isto , principalmente prefei-
turas, respondendo por aproximadamente dois teros dos respondentes. Em se-
gundo lugar surgem as sociedades sem fns lucrativos, respondendo por aproxima-
damente um quarto do total. Entidades federais e estaduais, bem como entidades
empresariais, respondem pelo resto.
Mais interessante observar como o esforo est dividido regionalmente.
Enquanto nas Regies Sul e Norte e, em menor medida, na Centro-Oeste, o n-
mero de entidades mantm aproximadamente as mesmas propores que as obser-
vadas nacionalmente, as Regies Nordeste e Sudeste apresentam perfs bastante
diferenciados. Na Regio Nordeste o nmero de entidades governamentais de nvel
municipal mais proeminente, respondendo por mais de quatro quintos do total de
entidades, enquanto que no Sudeste as entidades sem fns lucrativos tm uma par-
ticipao muito maior do que na mdia nacional, respondendo por mais da metade
do nmero de entidades envolvidas com AJA. Vale lembrar que, como os munic-
pios so normalmente os executores da EJA-fundamental, a AJA benefcia, e pode
se benefciar, da participao desse nvel de governo.
15
Custos de agncia so os custos incorridos por uma organizao no controle e monitoramento quando
diante de uma situao em que os diferentes nveis hierrquicos possuem objetivos e informaes desse-
melhantes.
134
Combinando essa observao com a menor taxa de cobertura, encontrada na
Regio Sudeste, pode-se inferir que a maior participao de entidades sem fns lu-
crativos no Sudeste uma reao da sociedade civil baixa prioridade dada pelos
governos locais ao combate ao analfabetismo. Essa interpretao reforada pelo
fato de que as entidades sem fns lucrativos esto localizadas predominantemente
na Regio Sudeste
16
.
Outro dado interessante a distribuio de projetos executados por entida-
des empresariais. A maior parte dessas entidades (aproximadamente um quarto)
tende a atuar na Regio Sudeste, que tambm a mais industrializada do Pas.
Entretanto, o que mais chama a ateno que elas tendem a ser mais importantes
no Centro-Oeste, onde respondem por aproximadamente 13% das entidades que
l atuam.
A Tabela 9 mostra como o nmero de alunos distribudo por cada grande
regio e de acordo com a natureza jurdica das entidades. A ordem de importncia
dos tipos de entidades nas diferentes regies se altera dramaticamente quando se
observa a questo sob essa perspectiva. As entidades sem fns lucrativos passam a
responder pelo grosso do nmero de alunos, sendo ento seguidas pelas entidades
estaduais e municipais. Isso se explica pelo diferente porte dessas entidades. Cabe
ressaltar, entretanto, que aproximadamente trs quartos dos alunos de entidades
sem fns lucrativos so atendidos por apenas uma dessas entidades, que concentra
seus esforos maciamente na Regio Nordeste do Pas, onde responde por quase
metade dos alunos de alfabetizao, enquanto que na Regio Sudeste atende a pou-
co mais de um quinto dos estudantes.
16
Naturalmente, essa no a nica interpretao possvel. Pode-se argumentar tambm que, por ser mais
desenvolvida, a Regio Sudeste conta com uma sociedade civil mais organizada, de forma que o poder
local se v desobrigado de atuar na AJA. Entretanto, nesse caso os municpios estariam agindo baseados
numa percepo errnea, uma vez que as entidades sem fns lucrativos no so capazes de oferecer uma
taxa de cobertura compatvel com a da Regio Nordeste.
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136
Esta diferena tambm pode ser responsvel pelo menor nmero de entida-
des sem fns lucrativos atuando na Regio Nordeste em comparao com a Regio
Sudeste. A confuncia de entidades sem fns lucrativos de porte menor para o Su-
deste faz com que as duas regies acabem com uma proporo parecida de alunos
atendidos por esse tipo de entidade.
Tambm digno de nota a alterao da participao dos estados em relao
aos municpios nas diferentes regies. Enquanto nas Regies Sul e Centro-Oeste a
AJA basicamente uma atividade exercida pelos estados, na Regio Sudeste a par-
ticipao dos municpios se torna mais importante. importante ressaltar que a
continuidade, sendo um dos objetivos do Programa Brasil Alfabetizado, benefcia e
pode se benefciar da participao dos municpios, que so os executores da EJA-
fundamental. Um dado surpreendente que a Regio Nordeste, apesar de contar
com proporcionalmente o maior nmero de municpios, responde por uma menor
parcela dos alunos.
Diviso do Trabalho: Funes exercidas pelos diferentes atores
O questionrio do Mapeamento solicitava que as entidades, alm de listarem os
programas em que atuavam, listassem quais funes exerciam nos programas. As Tabe-
las 10, 11 e 12 abaixo apresentam os resultados de acordo com diferentes classifcaes.
O primeiro fato que chama a ateno que, apesar da heterogeneidade no tamanho e
tipo de entidades que atuam em AJA, parece haver pouca diviso do trabalho entre elas,
com a maior parte das atividades sendo realizadas pela maior parte das entidades. As
no-alfabetizadoras parecem ser mais especializadas que as alfabetizadoras, apresentan-
do propores menores em todas as categorias. Por outro lado, as entidades participan-
tes do Mapeamento, que eram parceiras do PBA, parecem ser menos especializadas que
a mdia, com maior proporo destas em todas as atividades.
Os dados so interessantes, mas permitem pouca inferncia sobre diviso do
trabalho. Um fato que chama a ateno que a alfabetizao de jovens e adultos
uma atividade exercida por uma porcentagem alta de entidades muito pequenas e
muito grandes, mas reduzida em entidades de porte mdio. Tambm chama a aten-
o o fato de as instituies estaduais terem maior participao do que as munici-
pais, sendo que os municpios so os principais executores da EJA-fundamental.
Naturalmente, uma anlise mais fna desses resultados exigiria saber quantos recur-
sos as diferentes entidades alocam para as atividades, informao que no pode ser
obtida do Mapeamento.
137
Tabela 10: Funes realizadas pelas entidades por classifcao
Alfabetizadoras
No-
Alfabetizadoras
Parceiras
do PBA
Total
3.1 Planejamento, avaliao e
administrao
- - - -
Planejamento e avaliao 91,6% 79,2% 93,3% 86,7%
Administrao 83,3% 75,9% 94,2% 80,4%
3.2 Produo de materiais e
desenvolvimento pedaggico
86,2% 69,6% 89,4% 79,6%
3.3 Formao de
alfabetizadores/professores
85,6% 76,9% 94,2% 82,1%
3.4 Gesto local de programas/
projetos
90,2% 83,5% 92,3% 87,5%
3.5 Apoio alfabetizao de
alunos
- - - -
Auxlio/apoio aos alunos 61,9% 57,0% 67,3% 59,9%
Fornecimento de materiais e
recursos pedaggicos
87,1% 77,6% 93,3% 83,3%
Remunerao ou auxlio
fnanceiros a alfabetizadores/
professores
73,4% 59,9% 81,7% 68,0%
Remunerao ou auxlio a
outros profssionais
75,1% 55,0% 76,9% 67,1%
Espaos fsicos e manuteno
(salas de aula, bibliotecas etc.)
81,3% 71,2% 85,6% 77,3%
3.6 Alfabetizao de alunos 100,0% 0,0% 72,1% 60,1%
3.7 Outra(s) forma(s) no
listada(s)
9,6% 8,0% 12,5% 8,9%
(*) Entidades que atuam em diferentes UFs so contadas como entidades diferentes, sendo o nmero de alunos usado para defnir
seu tamanho o nmero de alunos que detm em cada UF onde atua.
138
Tabela 11: Funes realizadas pelas entidades por natureza jurdica

Entidade
Federal
Entidade
Estadual
Entidade
Municipal
Entidade
Empresarial
Entidade
Sem Fins
Lucrativos
3.1 Planejamento, avaliao
e administrao
95,0% 100,0% 88,2% 92,3% 87,7%
Planejamento e avaliao 95,0% 100,0% 85,1% 92,3% 86,7%
Administrao 95,0% 100,0% 82,3% 88,5% 67,9%
3.2 Produo de materiais
e desenvolvimento
pedaggico
90,0% 94,5% 76,7% 92,3% 83,3%
3.3 Formao de
alfabetizadores/professores
80,0% 98,2% 81,3% 92,3% 81,8%
3.4 Gesto local de
programas/projetos
90,0% 98,2% 87,3% 92,3% 85,5%
3.5 Apoio alfabetizao
de alunos
- - - - -
Auxlio/apoio aos alunos 50,0% 52,7% 64,7% 65,4% 46,0%
Fornecimento de materiais
e recursos pedaggicos
85,0% 96,4% 83,7% 76,9% 79,9%
Remunerao ou auxlio
fnanceiro a alfabetizadores/
professores
75,0% 89,1% 71,0% 61,5% 55,2%
Remunerao ou auxlio a
outros profssionais
85,0% 65,5% 67,1% 61,5% 66,4%
Espaos fsicos e
manuteno (salas de aula,
bibliotecas etc.)
45,0% 74,5% 80,3% 57,7% 73,1%
3.6 Alfabetizao de alunos 80,0% 61,8% 49,8% 69,2% 85,5%
3.7 Outra(s) forma(s) no
listada(s)
5,0% 14,5% 7,4% 15,4% 11,4%
(*) Entidades que atuam em diferentes UFs so contadas como entidades diferentes, sendo o nmero de alunos usado para defnir
seu tamanho o nmero de alunos que detm em cada UF onde atua.
13
Tabela 12: Funes realizadas pelas entidades por tamanho

0 a 60
alunos
60 a
300
alunos
300 a
1000
alunos
1000 a
3000
alunos
3000 a
10000
alunos
Mais de
10000
alunos
3.1 Planejamento, avaliao e
administrao
- - - - - -
Planejamento e avaliao 91,5% 91,6% 88,4% 91,6% 90,0% 100,0%
Administrao 65,1% 85,4% 85,1% 92,4% 93,3% 100,0%
3.2 Produo de materiais e
desenvolvimento pedaggico
88,7% 85,4% 78,4% 87,4% 93,3% 93,1%
3.3 Formao de alfabetizadores/
professores
81,6% 85,8% 86,2% 93,3% 96,7% 100,0%
3.4 Gesto local de programas/
projetos
89,2% 89,3% 92,5% 94,1% 86,7% 100,0%
3.5 Apoio alfabetizao de alunos - - - - - -
Auxlio/apoio aos alunos 51,4% 68,6% 67,9% 72,3% 56,7% 55,2%
Fornecimento de materiais e
recursos pedaggicos
87,7% 85,8% 89,6% 91,6% 73,3% 89,7%
Remunerao ou auxlio fnanceiro a
alfabetizadores/professores
54,7% 75,1% 74,3% 82,4% 76,7% 89,7%
Remunerao ou auxlio a outros
profssionais
70,8% 70,1% 75,0% 76,5% 66,7% 75,9%
Espaos fsicos e manuteno (salas
de aula, bibliotecas etc.)
87,3% 84,3% 83,6% 80,7% 53,3% 55,2%
3.6 Alfabetizao de alunos 81,6% 68,6% 52,6% 53,8% 60,0% 82,8%
3.7 Outra(s) forma(s) no listada(s) 10,4% 11,9% 9,7% 16,0% 6,7% 17,2%
(*) Entidades que atuam em diferentes UFs so contadas como entidades diferentes, sendo o nmero de alunos usado para defnir
seu tamanho o nmero de alunos que detm em cada UF onde atua.
Impacto da Mobilizao sobre o Analfabetismo
Um dos objetivos da avaliao de mobilizao , alm de avaliar o ritmo com
o qual o programa vem sendo implementado, se esse ritmo adequado e se pode
ser sustentado no futuro. Essa parte da avaliao foi feita com base em um modelo
de projeo descrito em anexo.
A anlise que se segue parte do reconhecimento de que a reduo da taxa de
analfabetismo pode se dar tanto por fatores demogrfcos quanto atravs de polti-
140
cas especfcas. Do ponto de vista demogrfco, a taxa de analfabetismo tende a ser
reduzida ao longo tempo, pois geraes mais novas so mais alfabetizadas que as
geraes mais velhas. Alm disso, a reduo da taxa de analfabetismo pode ser ace-
lerada atravs de aes e mobilizaes de alfabetizao de adultos.
Entretanto, para que essa avaliao seja feita, o modelo deve levar em conta a
efcincia do programa. Por um lado, nem todos os benefcirios do programa so
analfabetos, de modo que a oferta de curso de alfabetizao para essas pessoas no
tem impacto sobre a taxa de analfabetismo. Por outro lado, nem todos os benefci-
rios do programa de fato se benefciam dele, aprendendo a ler e a escrever. Muitos
se inscrevem no curso, mas no freqentam, outros freqentam, mas no adquirem
a capacidade de ler e escrever. Por fm, existe uma parcela que freqenta, adquire a
capacidade de ler e escrever, mas perde as habilidades adquiridas em pouco tempo.
O grau de inefcincia dos programas de alfabetizao em geral
17
mostrado
nos dados da Pnad de diferentes anos, segundo os quais aproximadamente 60% dos
entrevistados cujo ltimo curso foi o de alfabetizao se declaram analfabetos
18
.
Esse nmero varia pouco ao longo dos anos. Se considerarmos que parte das pes-
soas que passam por esses programas j entrou neles alfabetizada,, a taxa de jovens
e adultos alfabetizados por esse tipo de mobilizao tem sido historicamente ainda
mais baixa. Conforme est mais detalhadamente explicado no segundo item do
Anexo, as simulaes sero realizadas sob a hiptese de que 25% dos alunos dos
cursos de alfabetizao aprendem a ler e a escrever. Essa taxa otimista se compa-
rada com o fato tpico levantado por Abadzi (2003) para os programas realizados
nas dcadas de 1960 e 1970, nos quais metade dos alunos no completava os cursos,
metade dos que completavam no passava nos exames fnais e metade dos que pas-
savam nesses exames no conseguia mais ler nem escrever depois de poucos anos,
sugerindo que apenas 12,5% dos alunos analfabetos aprenderiam a ler e a escrever.
Foram realizadas ao todo seis projees. O primeiro grupo de trs projees
partiu da hiptese de que o volume de recursos como proporo do PIB seria man-
tido ao longo do tempo. Isso implica que, medida que a populao de analfabetos
for gradativamente reduzida, a taxa de cobertura vai aumentar. A hiptese que a
17
A alfabetizao foi incentivada no apenas pelo Brasil Alfabetizado, mas tambm por diversos outros pro-
gramas, como o Mobral. Seria positivo tratar da efcincia de cada um deles em separado, porm o dado
da Pnad se refere a todos os programas de alfabetizao conjuntamente.
18
importante ressaltar que, segundo pedagogos, fazer AJA leva a pessoa a descobrir que no sabe ler e
escrever. Assim, alguns indivduos que se consideravam alfabetizados podem, aps fazer um curso de AJA,
mudar de opinio. Dessa forma, o nmero de pessoas que no sabem ler e escrever e no fzeram AJA
na Pnad est subestimado, e cursar AJA revela um nmero maior. Concluso: a variao do nmero de
pessoas que no sabem ler e escrever subestimada pela Pnad.
141
sociedade, a partir do momento em que se compromete em destinar uma frao de
sua produo anual para programas de AJA, se comprometeria em manter essa
proporo no futuro. O segundo grupo de simulaes parte do princpio de que o
objetivo da mobilizao seria manter, anualmente e de forma constante, uma deter-
minada taxa de cobertura, de modo que, medida que o nmero de analfabetos
fosse sendo reduzido, tambm se reduziria o montante de recursos mobilizados.
O Grfco 1 apresenta as simulaes do primeiro grupo. A linha de cima repre-
senta a trajetria da taxa de analfabetismo sob a hiptese de que o programa no capaz
de alfabetizar ningum. O decrscimo da taxa de analfabetismo se d unicamente pela
morte de geraes mais velhas nas quais as taxas de analfabetismo so mais altas e a
reposio dessas por geraes mais novas com menor taxa de analfabetismo. A linha de
baixo representa o programa mais efciente possvel dado um custo fxo por aluno, no
qual todos os alunos entram analfabetos e saem alfabetizados. A linha do meio apresen-
ta o resultado com os parmetros de efcincia do modelo calibrados como descrito no
segundo item do Anexo. Como se pode notar, ela est bem distante da linha de baixo,
a mais otimista de todas, e isso se deve somente s inefcincias do programa. Alm
disso, mesmo para a parametrizao apresentada, esse modelo apresenta um resultado
otimista. O motivo que seria de esperar que certos grupos da populao fossem mais
facilmente alcanveis por programas de alfabetizao por viverem em reas urbanas,
por questes de idade etc., enquanto que outros grupos, como moradores de reas ru-
rais, populaes mais idosas ou pessoas com necessidades especiais, exigiriam ateno e
esforos mais concentrados. Os grupos da populao mais facilmente atingveis seriam
alfabetizados primeiro, de modo que o custo por aluno da alfabetizao tenderia a se
tornar maior com o tempo. Isso se traduziria em uma queda menos acentuada da taxa
de analfabetismo. No limite, a curva do meio poderia se aproximar muito da curva de
cima. O Grfco 2 apresenta, conforme seria de esperar, uma reduo muito mais lenta
da taxa de analfabetismo em todos os cenrios, mas, para alm disso, os resultados so
qualitativamente os mesmos.
Provavelmente, a principal informao que esses grfcos apresentam a incer-
teza sobre os efeitos e, logo, sobre a sustentabilidade de projetos de alfabetizao na
ausncia de pesquisas mais aprofundadas a respeito da efcincia desses programas e
das medidas que podem ser tomadas para alter-la, caso isso se faa necessrio. Caso
a efcincia desses programas esteja colocando a trajetria do analfabetismo prxima
da linha de cima, de esperar que a resistncia aos esforos existentes se aprofunde e
o pouco ganho existente seja abortado. Por outro lado, se for possvel demonstrar que
a trajetria inferior a mais provvel, no haver motivos para resistncia a um pro-
grama to barato e com resultados to substanciais num prazo to curto.
142
Grfco 1: Razo recursos/PIB constante
Grfco 2: Taxa de Cobertura Constante
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Sem Mobilizao
Mobilizao e Ineficincia
Mobilizao sem Ineficincia
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Sem Mobilizao
Mobilizao e Ineficincia
Mobilizao sem Ineficincia
143
Concluses
A anlise dos dados do Mapeamento Nacional de Iniciativas de Alfabe-
tizao de Jovens e Adultos aponta para uma importante mobilizao de re-
cursos por parte da sociedade com vistas Alfabetizao de Jovens e Adultos,
atendendo a uma quantidade substancial de alunos. Essa mobilizao facili-
tada pelo fato de que o custo por aluno de um curso de alfabetizao bas-
tante baixo, de forma que, com uma quantidade relativamente modesta de
recursos, possvel atender a uma quantidade grande de alunos. O governo
federal, que desde o incio da presente administrao tem mostrado grande
interesse pela questo do analfabetismo de jovens e adultos, est especialmen-
te empenhado nessa mobilizao, aumentando a quantidade de recursos alo-
cados para essas atividades e respondendo por algo entre um e dois teros do
total de recursos mobilizados.
Em termos de distribuio regional, esses recursos parecem estar aloca-
dos de forma desproporcional nas Regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste
do Pas, em detrimento das Regies Sul e Sudeste. Esse resultado parece con-
tra-intuitivo na medida em que essas duas so exatamente as regies mais ri-
cas e com menor taxa de analfabetismo do Pas, mas, aparentemente, esse fato
trabalhou contra elas no sentido de atrapalhar a mobilizao de recursos.
Alm disso, um fato importante da mobilizao que ela muito concentrada
em poucas entidades gigantes, algumas delas com presena nacional e priori-
dades regionais claras. Esse fato faz com que decises estratgicas dessas ins-
tituies enviesem a mobilizao em sentidos que podem ou no ser os mais
adequados para os fins desejados.
Entretanto, no possvel realizar uma projeo confivel do impacto
dessa mobilizao sobre taxas de analfabetismo no futuro. O motivo que
essas projees dependem, fundamentalmente, de um conhecimento detalha-
do da eficincia dos projetos de alfabetizao existentes, bem como de carac-
tersticas da populao atendida, que pode vir a dar informaes a respeito de
retornos decrescentes ao longo do tempo. Na ausncia dessas informaes, a
sustentabilidade da mobilizao fica sujeita a julgamentos subjetivos realiza-
dos pelos diferentes atores que, se no momento favorvel execuo de
projetos de alfabetizao, pode vir a mudar no mdio prazo como resposta
lentido da obteno de resultados discernveis.
144
Referncias:
ABADZI, Helen. Improving Adult Literacy Outcomes: Lessons from cognitive re-
search for developing countries. Washington, D.C.: Operations Evaluation
Department,Te World Bank, 2003.
HADDAD, S.; DI PIERRO, M. C. Escolarizao de jovens e adultos. Revista Bra-
sileira de Educao, n. 14, mai-ago, 2000, p.108-130.
ARROW. Keneth, Social Choice and Individual Values1951. 2 ed., 1963.
145
Anexos
146
Questionrio do Mapeamento
O Mapeamento Nacional de Iniciativas de Alfabetizao de Jovens e Adultos
um cadastro criado pela Secad/MEC que visava incluir todas as entidades envol-
vidas em projetos de AJA no Pas. A coleta foi feita em parceria com as secretarias
estaduais de Educao dos diferentes estados, e cada estado contava com um agen-
te de coleta contratado pela Secad. A coleta foi realizada por meio eletrnico ou em
papel, e depois transferida pelos agentes para o sistema on-line. A idia era que os
agentes de coleta atuassem numa primeira fase para mobilizar as entidades no sen-
tido de estimul-las a participarem e que, com o tempo, o Mapeamento ganhasse
um momentum prprio. Para estimular a participao, uma campanha de mdia
acompanhou o processo de coleta dos dados. O Mapeamento consistia de duas fa-
ses: uma primeira a respeito das instituies envolvidas em AJA e outra que visava
obter informaes mais detalhadas sobre as turmas de alfabetizao. At o momen-
to, apenas a primeira fase foi realizada, originando os dados analisados neste cap-
tulo. O questionrio on-line est disponvel continuamente, de modo que a atuali-
zao permanente. Os dados utilizados neste texto foram coletados at julho de
2005 e se referem s atividades de alfabetizao realizadas em 2004.
O questionrio convida as entidades a declararem se forneceram recursos
para alfabetizao ou se estiveram diretamente envolvidas em projetos de alfabeti-
zao. Neste segundo caso, pede-se que as entidades informem em que projetos e
municpios atuaram e, para cada projeto, quantos alunos foram atendidos, que fun-
es exerceram, com que parceiros trabalharam, quantos recursos receberam ou
transferiram de ou para outros parceiros. Idealmente, esse banco de dados fornece-
ria ao pesquisador/avaliador uma base relacional de dados que permitiria a anlise
de todas as ligaes existentes na atividade, bem como a direo e tamanho dos
fuxos de recursos. Entretanto, a base de dados ainda apresenta uma srie de pro-
blemas que fazem com que anlises mais detalhadas sejam pouco confveis. Por
isso, a anlise neste texto se limitou a dados mais agregados, de nmero de alunos
atendidos e instituies atuantes, sendo que os dados de recursos foram utilizados
apenas para construir uma estimativa no muito precisa do custo mdio por aluno
de programas de AJA.
Uma caracterstica dos dados analisados abaixo que o Mapeamento pediu
para instituies que atuavam em UFs diferentes que preenchessem um question-
rio separado para cada UF, aparecendo, assim, como instituies diferentes. Essa
prtica pode ter levado a algum grau de dupla contagem/vis em estimativas que
envolveram o nmero de instituies, mas esse fator no tem qualquer efeito sobre
147
nmeros de alunos. Na maior parte das tabelas, preferiu-se manter essa conveno,
adotando-se uma interpretao de que as unidades estaduais das entidades funcio-
nam como entidades diferentes. Essa interpretao no sempre vlida, de forma
que os resultados devem ser interpretados com cuidado.
O Modelo de Projeo
O modelo toma uma posio simplifcada sobre todas essas questes. A jus-
tifcativa para as simplifcaes apresentadas que, por um lado, os dados no per-
mitem parametrizar um modelo com maior grau de sofsticao, e, por outro lado,
o seu objetivo mais dar uma noo da ordem de grandeza do esforo necessrio e
possvel do que realizar projees precisas.
O modelo trabalha a partir de um conjunto de equaes que determinam o
nmero de analfabetos em cada coorte a partir de um contingente inicial. Estas
equaes so dadas por:
Analfabetos de idade i+1 = S
i
x Analfabetos de idade i x (1 p
t
q)
onde S
i
a frao de analfabetos de idade i que sobrevivem idade i+1, p
t

a probabilidade de um analfabeto ser includo em um programa de alfabetizao no
ano t (a taxa de cobertura lquida) e q a probabilidade de um analfabeto includo
em um curso de alfabetizao aprender a ler e a escrever. A varivel p
t
rege o alcan-
ce da mobilizao e q a sua efcincia. O total de recursos gastos na mobilizao
dado por:
Recursos no ano t = custo por analfabeto x Analfabetos no ano t x p
t
x ( 1 / (1-h) )
onde h a proporo de pessoas alfabetizadas atendidas por programas de
alfabetizao. A equao acima permite, dados os parmetros de efcincia custo
por analfabeto e h, tanto encontrar o volume de recursos gastos para dadas taxas de
cobertura lquida pt quanto encontrar a taxa de cobertura lquida compatvel com
um determinado nvel de recursos
19
.
A parametrizao do modelo foi realizada da seguinte forma: as taxas de
sobrevivncia para idades de 15 a 80 anos foram retiradas das Tabelas de Mortali-
dade colocadas disposio em meio eletrnico pelo IBGE. As taxas de sobrevi-
vncia para idades acima de 80 anos foram projetadas a partir de uma aproximao
polinomial das taxas de sobrevivncia disponveis. O contingente inicial de analfa-
19
Naturalmente pt tem de ser menor do que 1, de modo que, se o volume de recursos sugerir um pt maior
que 1, o modelo trabalha com pt=1.
148
betos para cada faixa etria foi retirado da Pnad de 2003. A proporo de alfabeti-
zados nos cursos de alfabetizao foi estimada a partir da proporo de alunos com
mais de dois anos de escolaridade nos cursos atendidos pelo Brasil Alfabetizado.
Ainda que no seja verdade que todos os alunos com mais de dois anos de estudo
saibam ler, tambm verdade que parte dos alunos com menos de dois anos pos-
sam saber ler e escrever, de forma que essa estimativa no deve estar muito envie-
sada. Combinando-se a taxa de 20% de alunos alfabetizados com o dado obtido da
Pnad, segundo o qual 60% das pessoas que informam ter feito cursos de alfabetiza-
o se declaram analfabetas, calculou-se a probabilidade de 25% de os alunos anal-
fabetos do Programa aprenderem a ler e a escrever. Os dados globais de populao
e PIB foram calculados respectivamente a partir das projees do IBGE e de uma
extrapolao a partir do PIB de 2005, acrescentando-se uma taxa de crescimento de
2,5% ao ano, seguindo a tendncia observada desde a dcada de 1990.
Os dados iniciais de cobertura lquida e de recursos aplicados foram os dados
globais calculados a partir das extrapolaes realizadas na seo um acima. Em um
conjunto de simulaes, a relao gastos/PIB foi mantida constante e, em outro
conjunto, a taxa de cobertura lquida foi mantida constante.
Avaliao de
Processo: a gesto
do Programa
Brasil Alfabetizado
1
Gabriel Ulyssea
Joo Pedro Azevedo
2
Isabel F. Schwartzman
3
O
Programa Brasil Alfabetizado foi lanado pelo governo federal
em 2003, tendo como principal objetivo promover a alfabetiza-
o dos jovens e adultos. Em seus trs primeiros anos de funcio-
namento, o Programa atendeu a cerca de 5,3 milhes de alunos,
o que representa aproximadamente 36% da populao de jovens e adultos
analfabetos existente no Brasil em 2005 (dados da Pnad)
4
. Em 2003, parti-
ciparam, recebendo recursos diretos do Programa, 188 entidades, nmero
que quase triplicou no ano seguinte, alcanando 382 entidade, em 2005 este
nmero passou para 642. Trata-se, portanto, de um Programa de grande por-
te, tanto em termos do nmero de alunos atendidos quanto de entidades
recebendo recursos diretos da Secretaria de Educao Continuada, Alfabeti-
zao e Diversidade (Secad).
1
Os autores agradecem equipe responsvel por esta publicao pelos comentrios valiosos e a toda a
equipe envolvida na gesto do Programa Brasil Alfabetizado na Secad/MEC pelas entrevistas concedidas e
as informaes utilizadas neste documento.
2
Equipe da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Instituto de Pesquisa Economica Aplicada (IPEA)
3
Consultora da Diretoria de Avaliao e Estudos Educacionais (DAIE/SECAD/MEC)
4
importante destacar que o PPrograma Brasil Alfabetizado no impe aos seus parceiros nenhum critrio
de seleo de benefcirios, dessa forma possvel que sejam atendidos pelo PPrograma indivduos que j
saibam ler escrever um bilhete simples no momento que iniciam o curso.
150
Apesar do substantivo esforo, o nmero de jovens e adultos analfabetos vem
apresentado uma reduo excessivamente gradual nos ltimos 14 anos: de 1990 a
2003 ele caiu a uma taxa de 1% ao ano, saindo de um total de mais de 17 milhes
em 1990 e chegando a cerca de 14,8 milhes em 2003 (PERO; AZEVEDO;
CRUZ, 2005). De 2003 a 2005 o quadro ainda mais desanimador, pois, mesmo
com o atendimento de aproximadamente 10% da populao-alvo entre 2003 e
2005, o nmero de analfabetos manteve uma taxa de reduo inferior a 0,5%, che-
gando a 14,6 milhes em 2005.
Estes nmeros parecem sugerir que o Programa Brasil Alfabetizado apresenta
um baixo grau de efetividade no que diz respeito ao objetivo de reduzir o nmero de
jovens e adultos analfabetos. Entretanto, dada a inexistncia, at o momento, dos
resultados da avaliao de efccia do Programa, em particular de mensuraes obje-
tivos de seu valor adicionado, no possvel fazer qualquer afrmativa em relao ao
seu grau de efetividade e impacto. Vale notar que o Plano de Avaliao do Brasil
Alfabetizado (AZEVEDO, et al, 2006) contempla esta avaliao, Plano, alis, que
se encontra em andamento. Mais ainda: mesmo que um eventual estudo de avaliao
do impacto do Programa apresentasse indcios de uma baixa efetividade, no seria
possvel distinguir se esse resultado seria conseqncia do fato de o Programa ser
inadequado ou em virtude de falhas em sua implementao. Essa distino funda-
mental do ponto de vista da formulao de polticas, pois se, de fato, o Programa
inadequado, ento necessrio substitu-lo por outro com um melhor desenho. Por
outro lado, se o problema reside na implementao do Programa, ento talvez seja
possvel torn-lo mais efetivo apenas por meio de correes em sua gesto.
A importncia desta questo no se restringe aos programas de alfabetizao
de jovens e adultos, pois a literatura de avaliao de maneira geral em particular
nas cincias biomdicas e em outras reas das cincias sociais tem crescentemente
destacado a importncia das avaliaes de processo na avaliao de diferentes tipos
de programas. O argumento central dessa literatura que a avaliao no deve se
restringir a uma abordagem do tipo caixa-preta (black box approach), em que ape-
nas se avaliam os impactos fnais do programa sem considerar a forma como ele foi
implementado. Ao contrrio, preciso analisar o processo de implementao e ges-
to do programa em suas diferentes etapas, de forma que seja possvel identifcar
eventuais falhas (McLAUGHLIN,1987; HaRACHI et al,1999).
No caso especfco do Programa Brasil Alfabetizado, uma primeira questo
deve ser levada em conta neste tipo de anlise: as atividades-fm do Programa no
so executadas pela equipe central responsvel pela gesto central. Ao contrrio,
151
a Secad delega s entidades parceiras a execuo destas atividades, oferecendo em
troca recursos fnanceiros. Em outras palavras, o Programa est calcado em um
sistema de distribuio direcionada de recursos mediante a prestao de uma srie
de contrapartidas por parte das entidades parceiras. A relao entre a Secad e as
entidades se d por meio de convnios e acordos (declaraes de compromisso)
que so estabelecidos dentro de um marco institucional defnido a cada ano por
resolues elaboradas pela Secad. Entre os diversos fatores relativos ao desenho
do Programa, estas Resolues defnem quatro aspectos centrais para o seu fun-
cionamento: (i) defnio dos critrios de seleo dos parceiros, (ii) determinao
das contrapartidas e das penalidades no caso do no-cumprimento, (iii) defnio
dos critrios de distribuio dos recursos, e (iv) o desenho do sistema de informa-
es do Programa.
De forma geral, essas resolues defnem dois tipos de contrapartidas que
devem ser cumpridas pelas entidades: aquelas associadas s atividades-fm do
Programa, tais como a formao inicial e continuada de alfabetizadores e as aes
de alfabetizao, e aquelas associadas s atividades intermedirias, tais como o
fornecimento de informaes sobre alfabetizadores, alfabetizandos e turmas, e a
prestao de contas da execuo do Programa. Alm disso, nas Resolues tam-
bm esto defnidas as atividades intermedirias que cabem gesto central, sen-
do as principais delas as atividades de verifcao e auditoria das informaes
fornecidas pelas entidades e o monitoramento e avaliao da implementao das
atividades-fm do Programa.
Diante disto, uma primeira questo fundamental que se coloca determinar
se os servios contratados junto s entidades parceiras (as atividades-fm) esto sen-
do de fato executados. Em caso positivo, resta ainda determinar o grau de aderncia
entre o que foi contratado e o que est sendo executado na prtica, ou seja, pre-
ciso avaliar se os servios de alfabetizao esto sendo executados de acordo com os
termos defnidos pela Secad. Embora fundamental, a anlise do grau de aderncia
do Programa no uma questo trivial, pois no h como abord-la com os dados
hoje disponveis, sendo necessria a realizao de uma pesquisa de campo.
Apesar disso, no que concerne s atividades intermedirias do Programa, as
informaes hoje disponveis permitem realizar uma avaliao da implementao e
do grau de aderncia entre o que estava previsto no desenho e o que ocorreu de
fato. Dessa forma, o objetivo deste trabalho fazer uma avaliao do processo de
implementao e da gesto do Programa Brasil Alfabetizado. A anlise se concentra
em dois aspectos fundamentais: (i) na avaliao do desenho do Programa e de seus
152
possveis impactos sobre o seu grau de efetividade e (ii) na avaliao da execuo do
Programa, em particular do grau de aderncia entre o que consta no desenho e o
que de fato foi realizado.
No primeiro caso, so utilizadas as resolues que determinaram o desenho e
o funcionamento do Programa de 2003 a 2005, alm do registro dos convnios j
frmados entre a Secad e as entidades parceiras. No segundo caso, utiliza-se o sis-
tema de informaes do Programa, que conta com um cadastro administrativo que,
a despeito de suas limitaes, capaz de fornecer um volume substancial de infor-
maes. A anlise da implementao do Programa se limita aos seus trs primeiros
anos de funcionamento, pois at o momento da elaborao deste artigo apenas as
Resolues de 2003, 2004 e 2005 haviam sido publicadas e o processo de seleo
dos parceiros havia apenas comeado. Portanto, o Programa ainda no havia inicia-
do suas atividades plenamente, de forma que somente foi possvel incluir uma an-
lise de seu desenho e as perspectivas para o seu funcionamento.
O restante do artigo est estruturado da seguinte forma. Na segunda seo
ser feita uma anlise descritiva do Programa,contemplando sua evoluo ao lon-
go dos trs ltimos anos. A terceira seo apresentar o arcabouo analtico utili-
zado na avaliao do Programa. Na quarta, ser feita uma avaliao do desenho
do Programa e, na quinta seo, haver uma avaliao de sua implementao nos
anos de 2003, 2004 e 2005. Finalmente, a sexta seo apresentar as perspectivas
futuras do Programa com base nas inovaes que constam no desenho defnido
nas Resolues de 2005.
Anlise Descritiva do Programa Brasil Alfabetizado
O Programa Brasil Alfabetizado constitui, essencialmente, um sistema de dis-
tribuio direcionada de recursos mediante o estabelecimento de convnios e acor-
dos com as entidades parceiras. Estes convnios e acordos so frmados dentro do
marco institucional do Programa, que defnido a cada ano por Resolues que so
responsveis por determinar seu desenho e a forma de seu funcionamento naquele
ano especfco.
Dentre os principais aspectos contemplados nestas Resolues, podemos
destacar quatro que so de fundamental importncia para a gesto do Programa: (i)
defnio dos critrios de seleo das entidades parceiras; (ii) determinao das con-
trapartidas que devem ser atendidas pelas entidades e as penalidades cabveis no
caso do no cumprimento das mesmas; (iii) defnio dos critrios de distribuio
153
dos recursos concedidos s entidades; e (iv) o desenho do sistema de informaes
do Programa. Devido sua importncia, estes quatro aspectos so discutidos em
mais detalhes nas subsees seguintes.
Seleo de parceiros
O critrio de seleo de parceiros do Programa sofreu signifcativas mudan-
as ao longo de seus trs primeiros anos de existncia. Em 2003, uma mesma Re-
soluo regulamentava a participao de estados, municpios, entidades federais,
estaduais, municipais e privadas (sem fns lucrativos) de ensino superior, ONGs e
Oscips. Embora no houvesse um critrio de seleo explcito na Resoluo, foram
priorizados os projetos que previam o atendimento da Regio Nordeste ou de mu-
nicpios que apresentavam um baixo IDH. Portanto, os critrios (implcitos) de
seleo de parceiros estavam relacionados ao baixo desenvolvimento das reas a
serem atendidas e no a questes relativas distribuio geogrfca do Programa.
Em 2004, houve uma mudana signifcativa no processo de seleo dos par-
ceiros, que se traduz na publicao de duas resolues distintas: uma para estados,
Distrito Federal e municpios e outra para as organizaes da sociedade civil e ins-
tituies de ensino superior. A partir dessa separao, foi determinado que estados
e municpios deveriam receber transferncias diretas de recursos fnanceiros, sem
necessidade de convnio, ajuste, acordo, contrato ou instrumento congnere
(FNDE, 2005).
5
Alm disso, a Resoluo para estados e municpios passaria a ser
publicada antes da resoluo para os demais parceiros, os quais s teriam acesso aos
recursos depois de defnido o aporte a ser realizado para os entes federados.
Como conseqncia dessas mudanas, ocorreu uma inverso na participao
de estados e municpios e demais entidades no total de benefcirios do Programa.
Em 2003, 60% dos alunos estavam concentrados em ONGs e instituies de ensi-
no superior (IES), enquanto que estados e municpios correspondiam a aproxima-
damente 40% dos benefcirios. Em 2004 esta relao se inverteu: estados e muni-
cpios passaram a responder por 52% dos alunos, enquanto que entidades da
sociedade civil organizada reduziram sua participao para 48% dos benefcirios do
Programa. J em 2005, estados e municpios passaram a responder por 56% dos
alunos, enquanto as entidades da sociedade civil responderam por 44%.
5
A opo pela transferncia direta no caso de estados e municpios advm da compreenso de que estes
entes, por serem responsveis pelas redes formais de ensino, tambm tm responsabilidade pela prestao
do servio de alfabetizao populao e, portanto, devem ter acesso direto aos recursos.
154
semelhana de 2003, a Resoluo de 2004 no apresentava qualquer con-
siderao acerca da distribuio geogrfca do Programa como um parmetro expl-
cito na seleo dos parceiros. Entretanto, esperava-se que ocorresse uma distribui-
o espacial mais equilibrada dos benefcirios do Programa como uma
conseqncia natural da priorizao da participao de estados e municpios, pois a
atuao de algumas ONGs de grande porte era muito concentrada em determina-
das regies do Pas. Alm disso, esta mudana baseava-se em uma estratgia de
ampliar a cobertura geogrfca do Programa, buscando uma universalizao da par-
ticipao por parte dos entes federados, em particular dos municpios.
Com efeito, entre 2003 e 2004 ocorreu tambm uma mudana importante na
distribuio geogrfca do Programa que se tornou mais equilibrada. A participao
da Regio Nordeste caiu de 71,85% para 41,3%, enquanto que todas as demais re-
gies aumentaram sua participao no nmero de benefcirios atendidos. Os fatos
que mais chamam a ateno dizem respeito Regio Sul, que dobrou sua partici-
pao (ainda que esta se mantenha muito pequena, apenas 5,8% dos benefcirios),
e Regio Centro-Oeste que ampliou sua participao de 8% para 29,4%.
Embora j presente de forma incipiente nas resolues de 2004, a questo da foca-
lizao espacial
6
ganhou um papel fundamental no processo de seleo de estados e mu-
nicpios em 2005, ano em que foi incorporado um critrio baseado em indicadores de
fragilidade educacional tanto municipal quanto estadual (Ifeja) (para mais detalhes sobre
essa metodologia ver Anexo A3). A partir desse indicador, a Secad introduziu uma meto-
dologia de clculo de tetos municipais para o total de vagas que poderiam ser pleiteadas
por secretarias municipais e estaduais no mbito do Programa Brasil Alfabetizado. A me-
todologia foi determinada de forma que municpios que apresentam uma maior fragilida-
de relativa (dentro de cada estado) sejam priorizados.
7
O objetivo desta inovao elevar
o grau de focalizao do Programa, de forma a compensar, por exemplo, eventuais pro-
blemas existentes no processo de seleo dos benefcirios. Alm disso, espera-se que o
sistema de tetos incentive a participao de municpios de pequeno porte, o quais passam
a ter acesso a um determinado volume de recursos correspondente ao quantitativo apre-
sentado em seu projeto de alfabetizao. Assim, esses municpios tm a possibilidade de
melhor se planejarem, uma vez que passam a contar com um critrio objetivo que sinaliza
um nmero mximo de vagas disponveis no seu territrio
8
.
6
A Resoluo de 2004 faz meno priorizao de projetos que atendam municpios que apresentem tanto
uma elevada taxa de analfabetismo quanto um alto nmero de analfabetos.
7
Esta metodologia foi elaborada no mbito da avaliao do Programa Brasil Alfabetizado. Para uma discus-
so detalhada, ver Azevedo e Ulyssea (2005).
8
Vale notar que estas vagas devero ser compartilhadas com todas as entidades parceiras do Programa que
atuam numa mesma localidade.
155
Contrapartidas e o Regime de Desembolso de Recursos
Tanto na Resoluo de 2003 quanto nas Resolues de 2004 e 2005 h um grande
nmero de contrapartidas e exigncias que devem ser cumpridas pelas entidades parceiras.
Estas contrapartidas esto essencialmente relacionadas ao fornecimento de informaes por
parte das entidades e, em menor medida, a aspectos relacionados aos parmetros de quali-
dade estabelecidos pela Secad ou defnio dos servios que a Secretaria deseja contratar.
No que diz respeito ao segundo grupo, possvel observar um avano nas resolu-
es a partir de 2004, em especial no que diz respeito a um maior detalhamento do
servio de alfabetizao que se deseja acordar com os parceiros. A Resoluo de 2003 no
especifcava a carga horria dos cursos de alfabetizao e era pouco detalhada com rela-
o s informaes que deveriam constar no Plano de Trabalho das entidades. J as
Resolues de 2004 e 2005 tratavam tais questes com mais rigor, especifcando cargas
horrias mnima e mxima para o curso de alfabetizao, e evidenciando uma maior
preocupao com questes importantes que no eram mencionadas na Resoluo do ano
anterior, a saber: estabelecimento de um limite ou, mais adequadamente, de valores de
referncia para o que seria um nmero aceitvel de evases e substituies de alunos e
alfabetizadores (exclusivo a 2004); a questo da articulao com os cursos de Educao
de Jovens e Adultos (EJA) por meio da mobilizao dos prprios alfabetizadores; e a
incluso da focalizao espacial nos critrios para a seleo de projetos de alfabetizao.
Alm dos parmetros defnidos nas resolues, em 2004 foi includo um anexo con-
tendo um formulrio para a formatao do convnio e um plano de trabalho, ambos que-
sitos obrigatrios. O objetivo era homogeneizar a qualidade dos projetos, o volume e a
qualidade das informaes fornecidas pelas entidades. Entretanto, da forma como foi apre-
sentado em 2004, o formulrio para o plano de trabalho no era adequado para cumprir
esses objetivos. Por ser constitudo por perguntas excessivamente abertas, o volume e o
detalhe das informaes variou enormemente de uma entidade para outra, oscilando de
planos de trabalho extremamente detalhados a planos muito superfciais. Em 2005 foram
introduzidas novas modifcaes que procuraram minimizar o problema. Em particular, o
desenvolvimento de um modelo de plano pedaggico, que deve ser fornecido pelos parcei-
ros, foi um avano tanto na direo de homogeneizar as informaes fornecidas quanto no
sentido de assegurar uma maior qualidade dos servios a serem prestados pelos parceiros.
A Tabela 1 apresenta, de forma sinttica, as contrapartidas exigidas das enti-
dades parceiras em 2004 e 2005.
9
9
O conjunto de exigncias e contrapartidas existente em 2004 contm aquele existente no ano anterior, uma
vez que todas as obrigaes que existiam em 2003 foram mantidas nas resolues do ano seguinte. Por
essa razo, a anlise e a Tabela 1 apresentam apenas as contrapartidas de 2004 e 2005, excluindo 2003.
156
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Assim como ocorre no caso das contrapartidas, tanto o critrio de clculo
quanto o regime de desembolso dos recursos disponveis para cada entidade
parceira mudaram de forma substancial desde 2003. Um primeiro aspecto fun-
damental diz respeito defnio do valor e ao peso dado a cada aspecto que
compe as aes de alfabetizao. Em 2003, a Resoluo do Programa previa
um pagamento s entidades no valor de R$15,00 por aluno a ser alfabetizado e
um valor nico de R$80,00 por alfabetizador a ttulo de sua formao inicial.
Este sistema foi completamente modifcado em 2004, pois a remunerao do
alfabetizador deixou de ser totalmente varivel de acordo com o nmero de
alunos e passou a apresentar um componente fxo (de R$120,00), enquanto que
o componente varivel passou a ser de R$7,00 por aluno. Alm disso, o valor do
montante fornecido para formao (inicial e continuada) dos alfabetizadores
aumentou de R$80,00 para R$120,00.
Com estas mudanas criou-se um piso de remunerao que viabilizava a criao
de turmas de menor tamanho e, conseqentemente, facilitava a formao de turmas em
locais de elevada carncia educacional e baixa densidade populacional. preciso consi-
derar, contudo, os possveis impactos sobre os incentivos dos alfabetizadores. Por um
lado, ao reduzir o componente varivel, a Secad reduziu os incentivos dos alfabetizado-
res ao ampliar o nmero de benefcirios do Programa (respeitando o teto de 25 alunos
por turma). Por outro lado, possvel que a remunerao 100% varivel gerasse incen-
tivos negativos para os alfabetizadores, pois este tenderia a completar o quantitativo de
alunos de maneira apressada, muitas vezes utilizando critrios questionveis de seleo.
Quanto ao regime de desembolso de recursos para as entidades parceiras, a
separao das resolues a partir de 2004 acarretou mudanas em aspectos cru-
ciais do relacionamento da Secad com as demais entidades. Em 2003, o desem-
bolso para todos os parceiros ocorria da mesma forma, sem distino: a primeira
parcela, correspondente a 70% do valor total, era transferida antes do incio das
aes de alfabetizao e mediante a apresentao do cadastro inicial, e a segunda
parcela com os 30% restantes era entregue ao trmino das aes fnanciadas.
Em 2004 ocorreu uma mudana profunda (mantida em 2005) que determinava
que estados e municpios deveriam receber transferncias diretas de recursos f-
nanceiros.
10
Alm disso, o desembolso passou a ser dividido em uma primeira
10
Diante da percepo de que estados e municpios devem ter acesso direto aos recursos para alfabetizao
(ver Subseo 2.1), a opo pela transferncia direta mais adequada por uma srie de motivos: no re-
quer a aprovao de um projeto; permite a incluso de um nmero maior de municpios que, caso contrrio,
no teriam condies de participar do Programa atravs de convnio; h menos exigncias burocrticas; e
h uma maior agilidade no processo de seleo, pois os projetos chegam diretamente na Secad para serem
avaliados e s depois so encaminhados ao FNDE.
158
parcela (referente aos recursos para formao dos alfabetizadores parcela nica
e primeira parcela da ao de alfabetizao), seguida de outras quatro parcelas
correspondentes s aes de alfabetizao.
O regime de desembolso dos demais tipos de entidades (organizaes no
governamentais e instituies de ensino superior) tambm sofreu modifcaes im-
portantes, sendo mantida a diviso em duas etapas existente em 2003, mas alteran-
do signifcativamente o percentual, e, principalmente, sua temporalidade: a primei-
ra parcela passa a ser de 60% do valor total e continua sendo repassada quando da
celebrao do convnio, contudo, a segunda parcela (de 40%) deixa de ser realizada
ao fnal do convnio e passa a ocorrer no quarto ms de execuo do projeto, ou
seja, exatamente na metade do tempo previsto para a durao do curso.
Em 2005, houve uma reduo no volume de contrapartidas anteriormente
exigidas das ONGs, o que parece refetir uma inteno de aumentar a racionalidade
das exigncias e tornar seu cumprimento mais factvel. Ao mesmo tempo, houve
uma maior preocupao de atrelar o fornecimento de algumas contrapartidas bsi-
cas, por parte de estados e municpios, ao desembolso das parcelas de recursos. A
Tabela 2 apresenta, de forma sinttica, a evoluo do critrio de desembolso de
recursos e seus condicionantes.Tabela 2: Regime de desembolso e seus condicio-
nantes 2003 a 2005
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O Sistema de Informaes
O sistema de informaes do Programa contm dois tipos de dados: aqueles
relativos ao acompanhamento dos projetos at a sua aprovao e os cadastros admi-
nistrativos de entidades, turmas, alfabetizadores e alfabetizandos. No que diz respeito
quele primeiro tipo de informao, o Programa conta com um sistema de acompa-
nhamento dos projetos desenvolvidos e gerenciados pelo FNDE
11
. Em 2003, este era
o nico sistema de acompanhamento existente, pois a Secad no tinha um sistema
interno de controle. Em 2004, a Secad desenvolveu o Quadro Geral de Controle
(QGC), que passou a ser utilizado para acompanhar internamente os projetos at a
sua aprovao.
12
Em 2004 foi desenvolvido ainda o Quadro Geral de Controle por
Municpio (QGC-M), com o objetivo de registrar e controlar as informaes sobre
as reas de atendimento das entidades parceiras do Programa. Os objetivos da criao
desse instrumento foram identifcar sobreposies de diferentes entidades em um
mesmo municpio e realizar ajustes quando necessrio. A partir de 2005, esse sistema
de controle e acompanhamento do projeto at a sua aprovao foi ampliado, e teve os
seus registros integrados ao Sistema Brasil Alfabetizado (SBA).
Por sua vez, o segundo tipo de dados, os cadastros administrativos, certamente
representa o principal componente do sistema de informaes do Programa. O SBA
constitui um amplo cadastro de entidades, turmas, alfabetizadores e alfabetizandos que
compem o Programa em um dado ano. Este sistema , potencialmente, um instrumen-
to de gesto extremamente efcaz, pois possibilita a realizao das atividades de monitora-
mento e fscalizao e, portanto, deveria ser um instrumento indispensvel para o bom
funcionamento do sistema de incentivos do Programa. Por essa razo, a anlise relativa ao
sistema de informaes se concentra no funcionamento e nos dados do SBA.
O Fluxo de Informaes do Programa
Um aspecto fundamental relativo ao sistema de informaes a temporalida-
de com que estas so disponibilizadas, vale dizer, de que forma ocorre o fuxo de
informaes no Programa Brasil Alfabetizado. A forma como se d o fuxo tambm
defnida nas resolues de cada ano e, portanto, est sujeita s mesmas oscilaes
destacadas na anlise das subsees anteriores. Para tornar mais clara a anlise des-
te tpico, foram construdos trs diagramas que retratam, de forma estilizada, das
11
Trata-se do Sistema de Acompanhamento de Projetos Educacionais (Sape), que o sistema utilizado pelo
FNDE para todos os projetos do Ministrio.
12
O QGC tem a funo de registrar as informaes constantes nos planos de trabalho apresentados Secre-
taria pelos potenciais parceiros e controlar as informaes durante a tramitao dos projetos.
161
principais caractersticas do fuxo informacional do Programa nos seus trs anos de
existncia. Os diagramas buscam capturar, de forma geral, os principais aspectos do
sistema de informaes do Programa que caracterizaram seu funcionamento em
2003 e 2004, bem como os que estavam previstos para 2005/2006.
Figura 1: Fluxo de informaes do Programa em 2003
Fonte: elaborao prpria a partir da Resoluo de 2003
Figura 2: Fluxo de informaes do Programa em 2004
Fonte: elaborao prpria a partir da Resoluo de 2004
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Encerr. do
Receb. das
Propostas
Etapa 0
Exigncias iguais para todas as
entidades
Informaes obrigatrias (campos
fechados):
Cadastro da entidade, do dirigente e do
responsvel tcnico-pedagogo; n
o
de
alunos e alfabetizad. por entidade e por
zona (rural ou urbana); data prevista incio
e trmino da alfabetizao e da formao;
Informaes variveis (campos abertos):
Proj. pedaggico p/form. e alfabet.; carga
horria;
Etapa 1: Cadastramento dos
Convnios SBA1
Informaes:
dados cadastrais da entidade;
Dados de cada turma; dados
completos dos alunos de cada
turma; informaes dos
alfabetizadores de cada turma.
Todos os dados desagregados
em nvel municipal.
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Etapa 0
Exigncias iguais para todas as
entidades
Informaes obrigatrias (campos
fechados):
Cadast. de entidade, dirigente e
respons. tcnico-pedagogo; n
o
de alunos
e alfabetizad. por entidade e por zona
(rural ou urbana); data prevista incio e
trmino da alfabetizao e da formao;
Informaes variveis (campos abertos):
Proj. pedaggico p/form. e alfabet.;
carga horria;
Etapa 1: Cadastramento
dos Convnios SBA1
Informaes:
Dados cadastrais da
entidade; n
o
de alunos e
alfabetiz. por entidade e
por municpio e UF;
dados dos alfabetiz. e
alunos;
Etapa 2: Enturmao
SBA2
Informaes (complemento
ao SBA1)
Dados de cada turma;
dados completos dos
alunos de cada turma;
informaes dos
alfabetizadores de cada
turma; endereos, dados
atualizados dos
alfabetizandos.
162
Figura 3: Fluxo de informaes do Programa previsto para 2005/2006
Fonte: elaborao prpria a partir da Resoluo de 2005
A partir dos diagramas acima, possvel constatar que um dos aspectos que
foi signifcativamente alterado de um ano para o outro foi o timing do fornecimen-
to das informaes por parte das entidades (como j indicado na Tabela 2). Em
2003, as Etapas 1 e 2 discriminadas na Figura 2 ocorreram de forma simultnea
apresentao do cadastro inicial das entidades, ou seja, na Etapa 1. Logo, o cadas-
tro inicial de 2003 j contava com informaes sobre as turmas em que estavam
alocados alfabetizandos e alfabetizadores, bem como alguns detalhes relativos ao
local e hora de funcionamento. Quanto etapa 3, ela no ocorreu de fato e, portan-
to, o cadastro fnal no existe.
Em 2004, o fuxo de informaes foi programado para ocorrer de acordo
com a diviso nas quatro etapas apresentadas na Figura 2. Contudo, a Etapa 2
ocorreu de forma bastante desorganizada e a Secad recebeu cadastros em cinco
momentos diferentes ao longo de 2005. Mesmo quando o Programa estava prxi-
mo do timing previsto para a Etapa 3, a Etapa 2 ainda no havia sido plenamente
concluda (ver Figura 6 na subseo 5.1, onde esta questo discutida em mais
detalhes). Em 2005, houve algumas mudanas importantes no que tange ao fuxo
de informaes, j inseridas nas resolues publicadas para estados, municpios e
demais entidades.
13
A Resoluo determina claramente que os parceiros deveriam
Etapa 2
Estados e municpios:
Registro da data efetiva de incio;
Relatrios da formao inicial e
continuada e relatrio parcial das
aes de alfabetizao.
Demais entidades:
Relatrios da formao inicial e
continuada e relatrio parcial das
aes de alfabetizao.
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Encerr. do
receb. das
Propostas
Etapa 0
Estados e municpios:
Declarao de
Compromisso (20 dias)
Demais entidades:
Plano de Trabalho
semelhante ao plano
pedaggico apresentado
por estados e municpios
Etapa 1 (contnua)
Estados e municpios:
Cad.de alunos, alfabetizadores,
turmas e coordenadores (60 dias);
Plano Pedaggico.
Demais entidades:
Cad.de alunos, alfabetizadores,
turmas e coordenadores (45 dias);
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13
Uma parte signifcativa dessas mudanas resultou de sugestes apresentadas em notas tcnicas da equipe
da avaliao e em verses anteriores deste mesmo artigo, acompanhados de discusses subseqentes
com a equipe da Secad.
163
fornecer o cadastro inicial de alfabetizandos, alfabetizadores, turmas e coordenado-
res de turmas e, posteriormente, a data de incio efetivo das turmas. Alm disso,
informes auxiliares determinaram que durante a execuo do Programa o cadastro
deveria permanecer aberto continuamente para a atualizao dos dados pelos par-
ceiros, que tambm deveriam enviar dois relatrios parciais de suas aes. Ao tr-
mino da execuo, os parceiros deveriam preencher o cadastro consolidado, enviar
um relatrio fnal e a prestao de contas.
Uma segunda inovao das resolues de 2005 a exigncia de entrega da
declarao de compromisso de estados e municpios na etapa zero. Esta decla-
rao especifca o nmero de alfabetizandos a serem atendidos e tem a funo
de auxiliar no processo de defnio da distribuio de recursos entre os parcei-
ros. Alm disso, outra inovao relevante que, at 2004, o plano pedaggico
antecedia o cadastro, enquanto que, em 2005, os dois passaram a ser concomi-
tantes. Esta mudana pretendeu trazer maior qualidade ao plano pedaggico,
pois o planejamento passou a ser feito com informaes a respeito do tamanho
do pblico a ser atendido.
Por fm, importante destacar uma caracterstica fundamental do sistema
de informaes do Programa Brasil Alfabetizado e, de forma mais particular, do
sistema SBA. Da forma como estava organizado at 2004, o SBA no possua
campos para o registro de informaes como data de incio e trmino das tur-
mas, horrio de funcionamento e dias da semana de operao da turma, de-
monstrando uma clara inconsistncia entre a exigncia de informaes na Reso-
luo e as ferramentas disponibilizadas aos parceiros do Programa. Alm disso,
o sistema tambm no possua memria do fuxo de informaes recebidas, o
que signifca que cada nova atualizao do cadastro feita pelas entidades substi-
tua a informao previamente existente. Assim, at 2004 no havia um registro
do histrico e da evoluo das informaes, o que impedia, por exemplo, saber
rapidamente quantos dos alunos que constavam da primeira verso do cadastro
foram substitudos e quantos permaneceram no Programa. Isto, por seu turno,
impossibilitava uma srie de averiguaes fundamentais para o monitoramento
e auditoria do Programa.
Vale destacar que a interao entre a equipe da avaliao e os gestores do
Programa fez com que grande parte dessas inconsistncias fossem notadas pelos
desenvolvedores do sistema, e j no mais se aplicaram verso 2005/2006 do
SBA. Estas mudanas representaram um ganho signifcativo em termos de capaci-
dade de gesto central do Programa.
164
Arcabouo Analtico
Aspectos Tericos Relativos ao Desenho do Programa
A partir da anlise da seo anterior, fca claro que o relacionamento en-
tre a Secad e as entidades parceiras pode ser caracterizado como o estabeleci-
mento de um contrato,
14
cujo desenho determinado nas resolues do Progra-
ma. Neste contrato, a Secad delega s entidades parceiras a execuo da
formao de alfabetizadores e das aes de alfabetizao e, em troca, fornece
recursos fnanceiros. Este contrato prev uma srie de condies e parmetros,
defnidos pela Secad, que devem pautar a execuo das aes que cabem aos
parceiros. Portanto, a Secad estabelece o que deve ser feito (alfabetizar um de-
terminado quantitativo de indivduos, por exemplo) e como faz-lo (limite su-
perior e inferior de alunos por turma, carga horria mnima e mxima, entre
outros). Alm disso, o contrato estabelecido pela Secad com as entidades par-
ceiras implica o fornecimento de uma srie de contrapartidas intermedirias que
no esto diretamente vinculadas realizao da atividade fm, tais como o for-
necimento dos cadastros de turmas, alunos e alfabetizadores. A Figura 4 repre-
senta, de forma sinttica esta cadeia de interaes.
Figura 4: Cadeia de interaes do Programa
SECAD
Entidades
Parceiras
Beneficirios (alfabetizadores
e alfabetizandos)
Recursos
Informaes/
Contrapartidas
Servios de
alfabetizao
Formao de
alfabetizadores
14
O termo contrato no utilizado aqui no sentido jurdico, mas econmico, que derivado da Teoria dos
Contratos. Da mesma forma, outros termos utilizados ao longo desta seo tais como principal, agente,
seleo adversa e risco moral no tm a conotao usual, mas so jarges especfcos deste arcabou-
o terico [ver, entre outros, Salani,1997].
165
Um primeiro aspecto importante na relao representada na Figura 4 o fato
de o conjunto de entidades parceiras no ser exgeno ou fxo no tempo, ao contr-
rio, o nmero e o perfl dos parceiros endgeno ao desenho do Programa. Em
outras palavras, as caractersticas e a quantidade de entidades que se apresentam
para fazer parte do Programa podem ser infuenciadas, entre outras coisas, pelos
critrios, contrapartidas e penalidades previstos nas Resolues defnidas pela Se-
cad. Isso no apenas confere maior fexibilidade e poder de deciso para a gesto do
Programa, mas tambm insere um complicador em sua anlise.
Um segundo aspecto fundamental que deve ser considerado o fato de a Secad
no observar, diretamente, as aes de formao e alfabetizao acordadas com seus par-
ceiros. Portanto, os gestores do Programa no podem verifcar, de forma imediata e sem
custo, se de fato as entidades esto executando as atividades contratadas e, caso estejam, se
essas atividades esto sendo feitas nas condies previstas no contrato. Alm disso, no
momento em que ocorre o processo de seleo a Secad tampouco tem informao perfei-
ta a respeito de todos os seus potenciais parceiros
15
. Em particular, ela no tem informa-
o direta a respeito do grau de comprometimento do potencial parceiro com os objetivos
do Programa e com o cumprimento dos parmetros e contrapartidas estabelecidas
16
.
Diante disso, parece ser possvel analisar a relao entre a Secad e entidades
parceiras a partir do modelo de principal-agente, em que a Secretaria a parte com
informao parcial (o principal) e as entidades constituem a parte plenamente infor-
mada (os agentes). Como mencionado, o problema de informao pode ser separado
em dois: (i) a no-observabilidade perfeita das aes das entidades e (ii) a falta de
informao em relao aos potenciais parceiros que sero selecionados. Portanto, es-
to presentes dois problemas distintos: o problema de seleo adversa e o de risco
moral (moral hazard). O primeiro advm do fato de a Secad no ter informao per-
feita a respeito das caractersticas das entidades, enquanto que o segundo decorre do
fato de a Secretaria no estar plenamente informada das aes dos parceiros.
De maneira geral, quando se tem uma situao do tipo principal-agente e o
problema de risco moral,
17
o principal deve criar uma estrutura contratual que defna
15
Uma das primeiras tentativas de colher informaes foi o Mapeamento Nacional de Alfabetizao de Jovens
e Adultos realizado em 2004-2005. O Mapeamento foi criado pela Secad/MEC para fornecer ao pesquisa-
dor/avaliador uma base de dados, permitindo identifcar as relaes entre parceiros, quantidade de alunos,
direo e intensidade dos fuxos de recursos. Visava incluir todas as entidades envolvidas com AJA no Pas,
no por obrigao, mas, sim, por engajamento.
16
Note que, nesse caso, a natureza intertemporal da relao entre a Secad e as entidades parceiras certa-
mente contribui para minorar o problema. Na medida em que os mesmos parceiros se repetem perodo
aps perodo, a gesto do Programa pode adquirir cada vez mais informaes a respeito deles, reduzindo,
com isso, o problema informacional.
17
Ou seja, uma situao em que duas partes estabelecem um contrato em que o contratante delega ao con-
tratado uma determinada atividade e as aes do contratado no so perfeitamente observveis.
166
de forma clara as obrigaes e contrapartidas que cabem aos agentes. Dado isso,
preciso que o contrato inclua um sistema de incentivos que motive o agente a executar
a atividade de acordo com os seus interesses e objetivos. Em outras palavras, o contra-
to deve contar com um sistema de incentivos que associe obrigaes e contrapartidas
do contratado a benefcios e penalidades, de forma que este tenha os incentivos corre-
tos para executar suas atividades de acordo com os interesses do contratante.
Ainda que o sistema de incentivos esteja desenhado de forma correta, para
que ele seja efetivo e operacional preciso que haja informaes sufcientes para
que um eventual desvio por parte do contratado seja passvel de deteco, e, assim,
as conseqentes penalidades previstas no desenho do contrato possam ser aplicadas.
Se tais informaes no existirem ou se as penalidades previstas no contrato no
forem crveis, ou seja, se no forem exeqveis do ponto de vista prtico, ento as
contrapartidas previstas no contrato tornam-se incuas e passam a depender apenas
do interesse dos contratados. Em outras palavras, se o sistema de informaes, mo-
nitoramento e penalidades no for bem desenhado, as contrapartidas e os servios
contratados somente sero realizados de forma plenamente adequada se os objeti-
vos do contratante e do contratado coincidirem perfeitamente. Mais ainda, quanto
maior for a diferena entre os objetivos de ambos (contratante e contratado), maior
ser a diferena entre aquilo que foi acordado e o que de fato for executado.
Contudo, cabe ressaltar que a importncia do sistema de incentivos e moni-
toramento pode ser reduzida se o processo de seleo de parceiros for extremamen-
te bem desenhado e bem sucedido. Nesse caso, a distncia entre os objetivos da
Secad e das entidades ser a menor possvel e, portanto, a realizao das atividades
e o fornecimento das contrapartidas tendero a ser adequados. Ainda assim, as ati-
vidades de monitoramento so importantes. Mesmo parceiros cujos objetivos esto
perfeitamente alinhados com os da Secad podem enfrentar diferentes difculdades
na implementao do que foi contratado. Nesses casos, cabe Secretaria identifcar
difculdades e intervir, prestando o auxlio tcnico necessrio.
Avaliao de Processo
Alm da etapa da defnio de seu desenho, o processo de execuo e imple-
mentao do Programa envolve uma srie de outras atividades cruciais para a gesto
do Programa, tais como o processo de seleo de parceiros e o monitoramento.
Embora as principais caractersticas dessas atividades sejam defnidas no desenho
do Programa (critrios de seleo, intensidade do monitoramento, entre outras), o
167
grau de fdelidade entre a sua implementao e aquilo que foi determinado nas re-
solues pode variar de forma substancial. Se essas atividades e a forma como elas
so executadas importam para a efetividade fnal do Programa, ento avaliar em que
medida o que foi executado corresponde ao que foi estabelecido no desenho do
Programa fundamental para entender os resultados observados em uma eventual
avaliao de impacto. Em particular, no caso em que se constata uma baixa efetivi-
dade do Programa, torna-se possvel identifcar se o Programa inadequado ou se
houve falhas em sua implementao (HARACHI et al, 1999).
A literatura de avaliao em outras reas das cincias sociais e biomdicas tem
crescentemente destacado a importncia das avaliaes de processo na avaliao de
diferentes tipos de programas. Argumenta-se que a avaliao no deve se restringir
abordagem do tipo caixa-preta (black box approach), em que apenas se avalia os
impactos fnais do programa sem considerar a forma como ele foi implementado
18
.
Ao contrrio, preciso desmembrar o processo de implementao do programa em
suas diferentes etapas e identifcar os pontos em que ocorreram falhas.
No h, no entanto, uma nica forma possvel de fazer uma avaliao de pro-
cesso, e nesta seo so apresentadas duas de especial importncia para a presente
anlise. A primeira a abordagem baseada na teoria (theory-based evaluation) que
busca identifcar as hipteses tericas subjacentes ao desenho do programa em ter-
mos de uma seqncia lgica de causas e efeitos. Identifcadas estas hipteses e as
etapas da seqncia de causa-efeito, preciso coletar os dados necessrios para ava-
liar em que medida as etapas foram implementadas de fato ou no. Assim, quando
se constata que uma determinada etapa no foi cumprida, possvel prever seus
efeitos sobre a efetividade do programa a partir da relao causa-efeito identifcada
previamente (CARVALHO; WHITE,2004). Em termos das etapas consideradas, a
literatura usualmente se concentra na avaliao da implementao das intervenes
na ponta dos programas, ou seja, diretamente na populao-alvo do programa.
Uma segunda abordagem em certo sentido complementar primeira
baseada em critrios de fdelidade (fidelity criteria). Em programas com um n-
mero limitado de componentes/etapas, a fdelidade seria defnida como a pro-
poro desses componentes que de fato foram implementados. Entretanto, esta
uma defnio extremamente genrica e a difculdade central em uma avalia-
o baseada em critrios de fdelidade exatamente defnir de forma precisa
indicadores de fdelidade. Em geral, estes critrios so defnidos como desvios
18
Ver McLaughlin (1987) e Harachi et al (1999).
168
em relao a um parmetro estabelecido a partir de um consenso entre especia-
listas, ou em relao a dado programa cuja implementao foi comprovadamen-
te bem-sucedida (MOWBRAY et al, 2003).
Em ambos os casos, uma questo fundamental identifcar as diferentes eta-
pas da implementao do programa, de forma que seja possvel avaliar em que
medida elas foram adequadamente executadas. No caso do Programa Brasil Alfabe-
tizado, a Figura 5 constitui uma primeira tentativa de identifcar tais etapas. Ela
representa, de forma estilizada, as principais etapas e atividades do Programa, de
acordo com o que est previsto em suas resolues (a seqncia apresentada geral
e comporta seus trs anos de existncia). As etapas destacadas em cinza so aquelas
que sero objeto de avaliao ao longo deste artigo.
16
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s

170
A partir da observao da Figura 5 possvel notar uma primeira diferena
entre a avaliao do processo que feita aqui e aquelas discutidas anteriormente. Ao
contrrio daquelas, a presente anlise no se concentra na anlise de implementao
das atividades-fm do Programa se a formao est sendo realizada, se est sendo
realizada de acordo com os parmetros determinados pela Secad, se todos os alunos
declarados nos planos de trabalho esto sendo atendidos, entre outros. Embora esta
seja uma anlise fundamental, a sua realizao depende de dados da pesquisa de
campo que est sendo realizada junto aos executores e benefcirios do Programa,
cuja a anlise no faz parte do escopo do presente trabalho (para mais detalhes ver
Volume 2 da srie com os instrumentos utilizado no trabalho de campo). Os objetos
de anlise desta avaliao so as atividades intermedirias do Programa, tais como o
fornecimento de informaes por parte das entidades e a realizao de monitora-
mento e verifcaes por parte da Secad. Alm disso, o prprio desenho do Progra-
ma avaliado com base no arcabouo descrito na seo anterior.
Uma segunda diferena importante em relao s avaliaes discutidas o
referencial utilizado para avaliar em que medida determinadas etapas do Programa
foram ou no implementadas. O referencial utilizado aqui no constitui uma teoria
do Programa extrada a partir de seu desenho ou de um benchmark estabelecido com
base na implementao de outros programas. O referencial utilizado na anlise ad-
vm, em parte, do arcabouo apresentado na terceira seo. Portanto, parte da an-
lise consiste em verifcar que incentivos podem estar sendo gerados quando uma
determinada atividade no realizada e quais as possveis conseqncias para o
desempenho do Programa. Um segundo aspecto que compe o referencial o pr-
prio desenho do Programa, ou seja, avalia-se em que medida determinadas ativida-
des fundamentais que constavam nas resolues foram de fato realizadas.
Avaliao do Desenho
Conforme ser discutido posteriormente, quando h uma situao em
que o agente delega ao outro a execuo de uma determinada tarefa, o contra-
tante (principal) deve definir de forma clara as obrigaes e contrapartidas
que cabem aos agentes. Alm disso, necessrio incluir um sistema de incen-
tivos que leve o contratado (agente) a executar a atividade de acordo com os
objetivos do contratante. Embora a primeira condio possa ser verificada nas
resolues do Programa, a segunda apresenta alguns pontos falhos em sua
evoluo ao longo do tempo.
171
No Programa Brasil Alfabetizado h basicamente duas formas de penalidades
que podem ser impostas aos parceiros: (i) a reduo ou reteno dos recursos acor-
dado e (ii) a restrio ou mesmo impedimento da participao da entidade no Pro-
grama no ano seguinte.
19
No primeiro caso, a compatibilizao do cronograma de
desembolso com o cronograma de execuo das atividades contratadas e as contra-
partidas exigidas crucial para que o sistema de penalidades seja crvel do ponto
vista prtico. Caso contrrio, a penalizao do no-cumprimento de uma determi-
nada atividade ou contrapartida deixa de ser possvel.
Embora teoricamente vlida, esta alternativa no vivel do ponto de vista
prtico, pois ela impe difculdades que vo alm de uma eventual falta de capa-
cidade gerencial por parte do Ministrio da Educao. Em primeiro lugar, atrelar
o cronograma de desembolsos s contrapartidas pode adiar a disponibilizao dos
recursos aos parceiros a ponto de inviabilizar a implementao do projeto. Segun-
do, os parceiros podem, de fato, no ter condies de atender a todas as contra-
partidas requeridas, seja por no dispor do tempo ou dos recursos (humanos, f-
nanceiros e organizacionais) necessrios, seja porque as contrapartidas exigidas
so excessivas ou pouco razoveis. Terceiro, a punio dos parceiros com corte de
recursos tambm acaba por prejudicar gravemente os benefcirios do Programa,
que tm suas aulas interrompidas e, portanto, seu processo de aprendizagem se-
veramente prejudicado.
Dessa forma, a introduo de intertemporalidade no relacionamento da Se-
cad com os parceiros a nica forma factvel de colocar em prtica um desenho de
penalidades que seja sufcientemente crvel e que, ao mesmo tempo, no se apie
em demasia na execuo freqente de punies. Ao condicionar o reingresso
20
da
entidade no Programa ao cumprimento adequado de todas as contrapartidas, a Se-
cretaria garante uma maior capacidade de fnanciamento aos parceiros e, ao mesmo
tempo, assegura um desenho adequado de incentivos. Cabe ressaltar, no entanto,
que este condicionante no deve ser binrio participa ou no participa. Ao con-
trrio, preciso defnir categorias de aderncia s contrapartidas exigidas, de forma
que o acesso aos recursos seja inversamente proporcional ao grau de descolamento
entre o que foi exigido e o que de fato foi cumprido pela entidade.
19
Seria possvel imaginar outras formas de penalidades no-monetrias, tais como exposio pblica de ms
condutas por parte dos parceiros. Se os parceiros tm preocupaes quanto a sua reputao junto socie-
dade, isso poderia constituir um sistema efetivo de penalidades. No entanto, h tambm inmeros limites
legais e morais que constrangeriam a utilizao desse tipo de prtica por parte da Secad.
20
O reingresso o ato pelo qual uma entidade parceira do Brasil Alfabetizado ingressa novamente no Progra-
ma em um perodo subseqente concluso se sua primeira participao.
172
Isso posto, imediato constatar que o sistema de incentivos da Resoluo de
2003 no era adequado. O sistema de penalidades se baseava exclusivamente na
reteno de recursos, uma vez que o segundo desembolso deveria ocorrer somente
ao trmino da execuo das aes fnanciadas e, em teoria, estaria condicionado
apresentao de um cadastro fnal com uma planilha de comprovao de freqncia
dos alunos (Tabela 2). Dessa forma, caso as contrapartidas tivessem sido fornecidas
ou no estivessem corretas, a Secad deveria reter a segunda parcela de pagamento.
Com as mudanas promovidas em 2004 (e mantidas em 2005), a Secad con-
tinuou a se basear na compatibilizao contempornea do cronograma de desem-
bolso com o cronograma das aes. No entanto, passou a haver uma diferenciao
entre estados e municpios e demais entidades. Em relao aos primeiros, a Secad
ampliou sua capacidade de penalizar desvios e irregularidades, mas em relao s
demais entidades esta capacidade foi reduzida. Embora se exija a apresentao do
cadastro consolidado no quarto ms do convnio, como condio para a liberao
da segunda parcela do pagamento, durante toda a segunda metade do convnio o
sistema de incentivos (e penalidades) anulado. Isso ocorre porque a Secad perde o
instrumento contemporneo de penalizao e, ao mesmo tempo, no dispe do
critrio intertemporal. Com isso, a Secretaria passa a depender apenas do grau de
comprometimento de cada entidade com o fornecimento das informaes e com a
prestao dos servios de alfabetizao.
21

Essa mudana pode representar um grave problema, pois, mesmo depois do
pagamento da totalidade dos recursos (no quarto ms de execuo), um volume
considervel de informaes cruciais para a gesto e avaliao dos impactos do Pro-
grama ainda no foi apresentado: o cadastro fnal de alfabetizandos, alfabetizadores
e turmas, assim como os dados relativos freqncia, evaso e substituio de alu-
nos (Figura 2 e Tabela 1). Com isso, o que se tem uma situao pouco desejvel
do ponto de vista do desenho de contrato e do mecanismo de incentivos. Por um
lado, h servios que se deseja que sejam realizados (a entrega das informaes)
com um elevado nvel de detalhe e qualidade. Por outro lado, no h incentivos
diretos e tampouco penalidades que possam ser aplicadas caso os parceiros no sa-
tisfaam os requerimentos impostos pela Secad.
Por fm, em 2005 houve uma reduo do volume de contrapartidas anterior-
mente exigidas das ONGs, conforme apresentado na Tabela 2. Alm disso, algu-
21
O objetivo da antecipao da segunda parcela para o quarto ms de execuo do convnio exatamente
viabilizar fnanceiramente a existncia de pequenas entidades da sociedade civil, em particular aquelas res-
ponsveis pelo atendimento a segmentos especfcos (comunidades indgenas, quilombolas, entre outros).
173
mas das obrigaes das entidades passaram a estar completamente vinculadas ao
recebimento dos recursos, ainda que o cadastro e relatrio fnais no estivessem
vinculados como condio para nenhum desembolso ou para a participao no Pro-
grama no ano seguinte. Assim, o Programa continua se baseando fortemente em
um sistema de penalidades que no muito factvel, pois pouco provvel que uma
determinada entidade tenha seus recursos suspensos durante a execuo das ativida-
des de alfabetizao.
Este problema atenuado pela introduo da prestao de contas e pela re-
gularizao de pendncias de rodadas anteriores do Programa como condies para
o recebimento da primeira (ou segunda) parcela dos recursos. Ela fundamental
porque inclui, de forma explcita, o carter intertemporal do relacionamento da
Secad com os parceiros. Entretanto, esta prestao de contas ainda pouco adequa-
da, pois se limita a aspectos contbeis da execuo das aes de alfabetizao reali-
zadas no mbito do Programa. Nesse sentido, especialmente grave a ausncia de
cobranas relativas s contrapartidas de fornecimento de informaes que deveriam
ter sido cumpridas pelos parceiros, mas no foram, como, por exemplo, o preenchi-
mento do encerramento do SBA 2003, o qual deveria conter informaes nominais
sobre os alunos que concluram o curso, assim como o porqu de eventuais no-
concluses, e o encaminhamento que teria sido dados aos egressos, com particular
nfase na continuidade dos estudos para a Educao de Jovens e Adultos.
Avaliao da Implementao do Programa: 2003, 2004
e 2005
Cumprimento das Contrapartidas por Parte das Entidades
Um dos aspectos necessrios para a realizao das atividades de monitora-
mento e para a credibilidade do sistema de penalidades do Programa o cumpri-
mento das contrapartidas relativas ao fornecimento de informaes. Assim, o no
fornecimento dessas informaes implica, a um s tempo, o descumprimento de
contrapartidas explicitamente exigidas e o comprometimento das atividades de mo-
nitoramento, alm de minar o sistema de incentivos do Programa. Sendo assim, a
grande diferena observada entre o que se demandou e o que de fato se obteve em
termos de informaes concedidas pelos parceiros nos ltimos dois anos preocu-
pante (i.e. 2004 e 2005).
Em 2003, estavam previstas trs grandes rodadas de informao: (i) os planos
de trabalho, (ii) o cadastro inicial e (iii) o cadastro fnal de alunos e alfabetizadores.
174
Alm disso, estavam previstos relatrios mensais relativos s aes de formao dos
alfabetizadores, bem como o armazenamento mensal da produo escrita dos alfa-
betizandos e do seu registro de freqncia. Desse montante de informao, apenas
as duas primeiras grandes rodadas ocorreram de fato. No h registro sistematizado
dentro da Secad das informaes mensais que deveriam ter sido fornecidas pelas
entidades parceiras, e a apresentao dos cadastros fnais no aconteceu. Assim,
algumas das contrapartidas e exigncias que constam na Resoluo de 2003 no
foram respeitadas e nenhuma delas foi verifcada, uma vez que as informaes ne-
cessrias para tal verifcao no foram fornecidas pelos parceiros
22
. Vale notar que
em 2003 o Programa Brasil Alfabetizado era de responsabilidade de uma outra se-
cretria do MEC, s tendo sido passado para a Secad em 2004.
Este problema se manteve em 2004, ano em que as entidades parceiras for-
neceram um conjunto inicial de informaes inferior quele apresentado em 2003,
condicionado ao fato de que seria fornecido um cadastro consolidado no quarto
ms de execuo do convnio. Contudo, a apresentao do cadastro consolidado
no ocorreu de forma homognea entre as diferentes entidades e tampouco no pra-
zo previsto. Isto signifcou que, na prtica, inmeras entidades receberam a totali-
dade dos recursos sem cumprir a contrapartida de apresentao do cadastro conso-
lidado com a relao de alunos e alfabetizadores vinculados a suas respectivas turmas
(enturmao)
23
. Como resultado, em agosto de 2005 apenas 81,9% dos alunos
haviam sido enturmados:
22
Alm disso, como ser analisado mais adiante, mesmo as informaes que estavam disponveis no foram
utilizadas para detectar eventuais problemas existentes nos cadastros fornecidos pelas entidades, ainda
que esse tipo de auditoria estivesse previsto na Resoluo de 2003.
23
O termo enturmao utilizado pelos gestores do Programa para designar o processo de vinculao dos
alunos registrados no SBA ao endereo de uma turma e ao nome de um alfabetizador.
175
Figura 6: Evoluo do grau de enturmao e total
de alunos cadastrados no SBA 2004
Portanto, a diviso do fuxo de informaes em quatro etapas (ver Figura 2)
no foi til do ponto de vista do monitoramento do Programa, uma vez que, em
termos prticos, as Etapas 2 e 3 ocorreram de forma quase que sobreposta. Alm
disso, todos os desembolsos j haviam sido realizados mesmo antes da concluso da
Etapa 2. Entretanto, possvel utilizar estas seis rodadas de informaes relativas ao
SBA 2004, e discriminadas na Figura 6, para fazer uma anlise ex post do grau de
fdelidade entre o que previa o desenho e o que de fato foi implementado em 2004.
As atividades de Monitoramento e Verifcao de Cadastro
Uma questo central para que o esquema de penalidades seja crvel a exis-
tncia de um sistema de monitoramento. Mais ainda, a no realizao das atividades
de monitoramento previstas no desenho do Programa gera um prejuzo duplo para a
sua gesto. Por um lado, a inexistncia das atividades de monitoramento inviabiliza
boa parte do sistema de incentivos, pois impossvel detectar eventuais desvios e,
conseqentemente, aplicar as sanes previstas no desenho do Programa.
Por outro lado, h uma conseqncia de carter intertemporal: o fato de a
Secad no executar as atividades de monitoramento previstas no desenho e, por-
tanto, no ter implementado as punies previstas faz com que a sua credibilida-
0.10
67.30
20.94
67.30
81.95 81.95 81.97
83.74 83.88 84.15
0.0
10.0
20.0
30.0
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6
(
e
m

%
)
1,300
1,350
1,400
1,450
1,500
1,550
1,600
1,650
1,700
1,750
(
e
m

m
i
l
)
Percentual de alunos enturmados Nmero de alunos no cadastro
176
de, em rodadas futuras do Programa, seja severamente prejudicada. Diante disso,
fca cada vez mais custoso para a Secretaria implementar um sistema de penalidades
que seja crvel, pois as entidades parceiras passam a ter uma expectativa de que este
no ser implementado na prtica. Com isso, torna-se necessrio criar um sistema
de penalidades mais severo ou um sistema de monitoramento mais intensivo. Alm
disso, provvel que sejam necessrias algumas rodadas do Programa para que a
Secad restabelea a credibilidade de seu sistema de penalidades
24
.
Diante disso, fundamental avaliar em que medida as atividades de monito-
ramento, verifcao e fscalizao foram realizadas. Nesta seo, a avaliao do grau
de fdelidade entre o que foi previsto no desenho do Programa e o que de fato se
verifcou na prtica feita com base na anlise do sistema de informaes do Pro-
grama (SBA), sendo que esta est dividida em trs partes: anlise dos cadastros dos
alfabetizadores, anlise dos cadastros dos alfabetizandos e construo, a partir des-
ses dois cadastros e do cadastro de turmas, de indicadores para o monitoramento.
Essa escolha foi feita porque a maior parte das contrapartidas exigidas con-
siste no fornecimento de informaes, das quais os componentes mais importantes
so as informaes que constam nos cadastros de alunos, alfabetizadores e turmas.
Alm disso, o desenho do Programa previa uma srie de atividades de verifcao
desses cadastros e qualquer problema ou irregularidade constatada seria passvel de
punio (via reteno de recursos). Como no foi aplicada nenhuma penalidade ao
longo do perodo analisado, qualquer problema encontrado nos cadastros implica
que as atividades de verifcao no foram realizadas ou, se foram, as penalidades
cabveis no foram aplicadas.
O Cadastro dos Alfabetizadores
A anlise desta subseo se concentra em dois aspectos bsicos do cadastro de
alfabetizadores: a proporo que no possua CPF registrado no cadastro e, daqueles
que o possuam, a proporo de CPFs repetidos pelo menos uma vez.
25
A partir des-
sas duas informaes, foi construdo um indicador de fdelidade que simplesmente
a mdia dessas duas propores (as tabelas com as propores desagregadas se encon-
tram anexadas). Logo, quanto mais prximo este indicador estiver de um, menor ser
24
At o presente momento a Secad j organizou trs rodadas de visitas a turmas e entidades parceiras do
Programa, contudo o nmero limitado de visitas, assim como a ausncia de uma estratgia amostral clara
e sistemtica, impossibilita considerar esse esforo como evidncia da existncia de um sistema de moni-
toramento do Programa em pleno funcionamento.
25
Em 2003, o CPF do alfabetizador era informao obrigatria e na Resoluo de 2004, ainda que no esti-
vesse claro que houvesse obrigatoriedade, era uma informao explicitamente requisitada.
177
a qualidade do cadastro, o que implica um grau de fdelidade baixo em relao ao que
estava previsto no desenho do Programa. A Figura 7 apresenta a evoluo desse indi-
cador desde o SBA 2003 at a ltima rodada relativa ao SBA 2005, desagregando as
entidades em seis faixas de tamanho (medido em nmero de alunos).
Figura 7: Indicador de fdelidade com base nos cadastros de alfabetizadores
A partir da Figura 7, fca claro que a qualidade no pode ser considerada
excelente para nenhum dos cadastros apresentados (o indicador apresenta uma m-
dia de 0,22 para o perodo como um todo, considerando todas as entidades) e, mais
do que isso, no houve praticamente mudana na qualidade entre 2003, 2004 e
2005. Assim, de acordo com esse aspecto dos cadastros de alfabetizadores, regular
o grau de fdelidade entre o que estava previsto no desenho e o que de fato foi exe-
cutado. Note, contudo, que a qualidade do cadastro apresenta nveis diferenciados
segundo o tipo de entidade, sendo mais forte entre as entidades de maior porte
(com mais de trs mil alunos), que correspondem a mais de 80% dos alfabetizadores
do Programa, seguido pelas entidades que alfabetizam entre 600 e mil alunos.
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0.05
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0 a 100 100 a 300 300 a 600 600 a 1.000 1.000 a 3.000 mais de 3.000 Total
Exerccio 2004 Exerccio 2005 Exerccio 2003
178
No cabe aqui discutir as razes dessa discrepncia entre a qualidade dos
cadastros apresentados pelos diferentes tipos de entidades. O que relevante
para a presente anlise que as atividades de verifcao dos cadastros previstas
nas resolues no foram realizadas ou, se foram, as penalidades cabveis no
foram aplicadas. Como discutido, isso pode ser extremamente prejudicial ao
sistema de incentivos do Programa, especialmente quando considerado o im-
pacto intertemporal. Isso fca claro na evoluo do indicador entre as entidades
de maior porte, que so aquelas que atuam reiteradamente em todos os anos do
Programa. Do SBA 2003 para o primeiro cadastro do SBA 2004, no foi pos-
svel detectar nenhuma melhora signifcativa (i.e. o indicador permaneceu em
torno de 0,22 em todos os cadastros do exerccio de 2004). J no primeiro ca-
dastro de 2005, houve uma pequena queda no indicador, que passou para 0,25,
sinalizando uma pequena piora da qualidade do cadastro. Assim, como no
houve qualquer sano por parte da Secad diante dos problemas apresentados
nos cadastros de 2003, as entidades no tiveram qualquer incentivo para cum-
prir estas contrapartidas, levando a uma piora sucessiva em 2004 e 2005 e a
uma estabilizao em um nvel mnimo de qualidade.
O Cadastro dos Alfabetizandos
No caso do registro dos alfabetizandos, a anlise de existncia de um
documento de identificao no faz muito sentido do ponto de vista da ges-
to, pois uma parte significativa desses indivduos sequer possui documento.
Portanto, uma questo importante , novamente, a presena de documentao
repetida. De fato, entre os alfabetizandos que apresentam documentao ca-
dastrada, o ndice de repetio baixo, como mostra a Figura 8. Porm no
houve nenhuma melhora significativa, visto que os nveis ficaram praticamen-
te estveis, oscilando entre 0,07 e 0,05 para todos os perodos.
17
Figura 8: Indicador de fdelidade com base nos cadastros de alfabetizandos
Vale notar que todas as rotinas desenvolvidas para checar a consistncia do
SBA foram compartilhadas com os programadores e estatsticos da Secad, permi-
tindo uma rpida internalizao desses procedimentos e conseqente melhoria da
crtica do sistema.
Por fm, importante destacar que, para os trs anos, tanto os cadastros
de alfabetizandos quanto os de alfabetizadores apresentaram algumas falhas que
deveriam ter sido sistematicamente eliminadas por meio de um processo roti-
neiro de crtica interna. Um exemplo desse tipo de falha a existncia de enti-
dades com apenas um aluno registrado. Embora isso no represente algo rele-
vante no universo do Programa, e tampouco signifque que houve distribuio
inadequada de recursos, importante ressaltar que o objetivo de aperfeioar o
SBA como uma ferramenta de gesto passa, necessariamente, pela eliminao
desse tipo de problema.
0.00
0.03
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0 a 100 100 a 300 300 a 600 600 a 1.000 1.000 a 3.000 mais de 3.000 Total
Exerccio 2004 Exerccio 2005 Exerccio 2003
180
Indicadores para o Monitoramento
Apesar dos problemas relativos aos cadastros apresentados pelas entidades, eles
contm inmeras informaes teis para o monitoramento, as quais j poderiam ter
sido utilizadas tanto em 2003 quanto em 2004, 2005 e 2006
26
. Analisando-se esses
cadastros possvel obter alguns indicadores bsicos de qualidade do servio de alfa-
betizao prestado pelas entidades, tais como o nmero de alunos por turma e por
alfabetizador. Alm de indicadores fundamentais do ponto de vista da qualidade dos
servios de alfabetizao, pelo fato de serem parmetros explicitamente determinados
nos convnios estabelecidos, eles esto diretamente ligados gesto do Programa.
As Tabelas 3 e 4 mostram que, em 2003, esses indicadores apresentaram um
comportamento adequado tanto do ponto de vista da gesto quanto da perspectiva
da qualidade dos servios de alfabetizao. Os valores mdios e mximos dos indi-
cadores esto dentro dos limites estipulados pela Secad, no havendo qualquer sinal
de inconsistncia e, portanto, no parecendo haver motivos para preocupao em
relao aos resultados de 2003.
J em 2004, o cenrio muda de forma expressiva. Em primeiro lugar, o ca-
dastro de 15 de fevereiro apresenta resultados extremamente distorcidos, especial-
mente entre as entidades de maior porte. Isso apenas refete a m qualidade do
cadastro e o fato de que ele no foi verifcado, reforando, portanto, a anlise das
subsees anteriores. Apesar disso, no que diz respeito ao nmero mdio de alunos
por alfabetizador, o valor desse indicador se estabiliza, a partir do cadastro de 26 de
abril, em patamares razoveis. Isso pode estar indicando que a Secad realizou um
trabalho de verifcao e anlise dos cadastros levando a um refnamento desse
material ou que este processo ocorreu de forma espontnea.
Os dados da Tabela 4 indicam que a primeira hiptese pouco provvel, pois
os nmeros mdio e mximo de alunos por turma apresentam valores distorcidos
em todos os cadastros e, mais uma vez, de forma especialmente acentuada entre as
entidades de grande porte. Logo, no parece ter havido um trabalho consistente de
anlise dos cadastros e tampouco o monitoramento, que deveria ser uma decorrn-
cia natural desses resultados. Cabe notar, ainda, que os resultados desse indicador
refetem os problemas observados no processo de fornecimento do cadastro conso-
lidado e o baixo grau de enturmao apontado na Figura 6.
26
Em novembro de 2004, houve uma iniciativa de monitoramento de turmas de 2003 ainda em andamento,
com o objetivo de obter informaes sobre as turmas daquele ano antes do trmino das aulas. Entretanto,
houve pouco planejamento para esta atividade e no foi possvel desenhar uma amostra representativa,
pois a maioria das turmas j havia terminado suas atividades naquele perodo. Portanto, essa no foi uma
iniciativa de monitoramento muito efetiva.
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Portanto, uma possvel aplicao do sistema SBA em sua forma atual seria a
sua utilizao para a produo de alertas para a equipe da Secad em relao s ins-
tituies que podem no estar cumprindo os parmetros mnimos exigidos. Se uma
determinada entidade apresenta uma relao demasiadamente elevada entre alunos
e alfabetizadores, ento ela deveria sofrer uma sondagem para esclarecer se (i) a
informao est correta e, (ii) se correta, verifcar se est havendo prejuzo da qua-
lidade do servio de alfabetizao devido a uma sobrecarga dos alfabetizadores.
Com os dados disponveis em 2003, 2004 e 2005 teria sido possvel realizar essa
rotina de monitoramento, mas , nesse sentido, os resultados apresentados so nega-
tivos em trs aspectos diferentes:
(i) semelhana da anlise das subsees 5.1 e 5.2, eles mostram que no fo-
ram realizadas as atividades de verifcao e auditoria dos cadastros previs-
tas nas resolues, comprometendo o sistema de incentivos ao Programa,
(ii) indicam que, mesmo com as informaes necessrias para realizar ativi-
dades de monitoramento, estas no foram realizadas, e
(iii) levantam dvidas em relao ao grau de aderncia entre o que foi contra-
tado e o que de fato est sendo realizado na ponta do Programa, uma vez
que as atividades intermedirias apresentam um baixo grau de aderncia
e no existe um sistema de monitoramento efetivo.
Perspectivas Futuras
Ao longo deste artigo, fca claro que os principais avanos em termos da
gesto do Programa ocorreram nos aspectos relativos ao sistema de incentivos e, de
forma especialmente acentuada, no sistema de informaes e monitoramento. De
fato, as resolues de 2005 j apontam para avanos signifcativos nesses campos.
Dentre estes, talvez o mais importante seja o fato de o SBA deixar de ser apenas
um cadastro de informaes dos parceiros e passar a constituir de fato um sistema
integrado de informaes do Programa.
O Quadro Geral de Controle (QGC) deixa de existir e se torna parte do
SBA, que passa a centralizar todas as informaes das etapas de anlise de projetos/
planos pedaggicos e de distribuio de recursos (declaraes de compromisso, pla-
no pedaggico, entre outros). Alm disso, o novo sistema agrega os relatrios de
acompanhamento dos parceiros, que incluem campos fechados, podendo ser rapi-
damente sistematizados e utilizados como indicadores para o monitoramento do
Programa, e campos abertos, que podem ser analisados por amostragem, gerando,
184
para a equipe pedaggica, informaes com maior detalhamento sobre os projetos.
Outra mudana importante ocorrida em 2005 o fato de agora o sistema poder ser
acessado tambm pelos parceiros, enquanto que, em 2004, o acesso era restrito
equipe do MEC. Alm de auxiliar na gesto local do Programa, espera-se que, ao
tornar o cadastro til para o parceiro, este reconhea a sua importncia e tenha uma
maior preocupao com a qualidade e fdedignidade dos dados fornecidos.
O Mapa do Brasil Alfabetizado foi efetivado (http://www.mec.gov.br/Secad/
sba/inicio.asp), disponibilizando para sociedade uma ferramenta de transparncia e
controle social atravs da internet (Figura 1).
Figura 5: Interface de consulta atravs da internet
Um segundo avano signifcativo do ponto de vista de gesto e, principal-
mente, de integrao das polticas sociais federais, o esforo por parte da Secad de
buscar atribuir o Nmero de Identifcador Social (NIS) a cada alfabetizando aten-
dido pelo Programa. Embora o procedimento ainda no tenha sido efetivado, ele j
indica uma importante iniciativa na direo de um controle e maior integrao das
polticas sociais brasileiras. Do ponto de vista da gesto, a atribuio do NIS im-
portante porque signifca a existncia de um cdigo identifcador verdadeiramente
185
nico para alfabetizandos. Com isso, o cdigo atribudo pelo sistema a um deter-
minado indivduo no pode ser inserido novamente por nenhuma outra entidade
em nenhum outro ponto do tempo, o que faz com que este cdigo de fato se torne
um atributo especfco a cada indivduo e no s entidades de um determinado ano.
Dessa forma, cada vez que um alfabetizador transitar de uma entidade para outra,
mesmo que com uma defasagem de anos, ser possvel identifcar facilmente tal
mudana. Alm disso, possvel identifcar, de forma mais direta, os alfabetizandos
que retornam sistematicamente ao Programa, mesmo que mudem de entidades.
Do ponto de vista da coordenao com outras polticas sociais, a atribuio
do NIS ir permitir uma rpida integrao com outros programas, como o Bolsa
Famlia, e com o cadastro do Sistema nico de Sade (SUS). Finalmente, torna-se
possvel averiguar e acompanhar a continuidade dos egressos do Programa nos sis-
temas formais de ensino, dado que os alunos da Educao de Jovens e Adultos
tambm possuem o NIS. Este ltimo ponto fundamental para as aes de acom-
panhamento, tendo em vista a perspectiva do acesso Educao Bsica (continui-
dade de estudos) como um dos principais objetivos do Programa.
Finalmente, uma inovao fundamental em 2005 foi o incio da criao de
um sistema de monitoramento do Programa. A criao e a implementao desse
sistema esto intimamente ligadas s inovaes introduzidas no sistema de infor-
maes, entre as quais destacamos: a nova rotina com a declarao de compromisso,
o cadastro de turmas e o plano pedaggico (que inclui uma previso do quantitativo
de alunos). Alm disso, a validao de datas e horrios das turmas e o contato dos
coordenadores locais tambm so fundamentais para o monitoramento, pois permi-
tem uma rpida localizao das turmas efetivamente em funcionamento. Da mesma
forma, os relatrios parciais permitem a identifcao de inconsistncias ou proble-
mas de qualidade nas informaes fornecidas, podendo ser utilizados como indica-
dores para a realizao de verifcaes nos locais de execuo das aes.
27
Finalmen-
te, ainda que os relatrios fnais no possam ser utilizados como instrumento de
monitoramento das aes (dado que as aes j esto encerradas), eles podem ser
importantes para orientar a Secad em rodadas futuras do Programa, pois os parcei-
ros tendem a se repetir nos diferentes anos.
28
27
Os relatrios parciais trazem informaes detalhadas sobre a qualidade das aes, tais como carga horria,
freqncia, planejamento, temas e periodicidade das formaes de alfabetizadores. Alm disso, h tambm
dados sobre o material didtico, recursos pedaggicos e acompanhamento dos alfabetizadores nas aes
de alfabetizao.
28
Embora mais sucinto do que os relatrios parciais, o relatrio fnal traz informaes importantes para a
gesto do Programa como um todo, a saber: nmero de evases, quantos alunos se alfabetizaram, quantos
no se alfabetizaram (acompanhado da justifcativa), quantos alfabetizadores foram substitudos e quantos
recm-alfabetizados foram matriculados na Educao de Jovens e Adultos.
186
Por fm, cumpre ressaltar que, apesar da importncia do monitoramento in
loco, a gesto do Programa na Secad no possui estrutura sufciente para realizar
esse tipo de atividade em larga escala. Portanto, necessrio realizar o monitora-
mento de forma pontual, a partir dos indicadores gerados pelo sistema de informa-
es. Alm disso, preciso divulgar amplamente os resultados do monitoramento
de forma a criar um efeito-reputao que incentive os parceiros a agir conforme o
estipulado nas resolues. Associado a isso, incentivar e viabilizar o controle social
por meio dos prprios parceiros ou de outras instncias locais envolvidas com a
Educao de Jovens e Adultos pode tornar o monitoramento mais efetivo.
187
Referncia
AZEVEDO, J. P. et al. Plano de Avaliao para o Programa Brasil Alfabetizado. v. 1,
cap. 2, 2006.
AZEVEDO, J. P.; ULYSSEA, G. Refexes sobre o sistema de informao do Programa
Brasil Alfabetizado. Ipea, 2005. Mimeografado.
CARVALHO, S.; WHITE, H. Teory-based evaluation: Te case of social funds.
American Journal of Evaluation, v.25, n.2, 2004.
PERO, V.; AZEVEDO, J. P. et al. Avaliando a demanda por programas de alfabetiza-
o de adultos. v.1, cap. 7, 2006.
FNDE Resoluo/CD/FNDE n 23, 8 de junho de 2005. Estabelece os critrios e os
procedimentos para transferncia automtica dos recursos fnanceiros do Progra-
ma Brasil Alfabetizado aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios. MEC,
Braslia, Distrito Federal.
HARACHI, T.W. et al. Opening the black box: Using process evaluation measures
to asses implementation and program building. American Journal of Community
Psychology, v.27, n.5, 1999.
MOWBRAY, C.T.; HOLTER, M.C.; TEAGUE, G.B.; BYBEE, D. Fidelity crite-
ria: development, measurement, and validation. American Journal of Evaluation,
v.24, n.3, 2003.
SLANI, B. Te economics of contracts: A primer. MIT Press, 1997.
188
18
Anexo
10
A.1 Estrutura Organizacional do Programa Brasil Alfabetizado
A gesto do Programa sob responsabilidade da Secretaria de Educao
Continuada, Alfabetizao e Diversidade (Secad) est estruturada de forma
transversal, sendo compartilhada por diferentes unidades internas e externas
Secad.
29
A fase de elaborao da resoluo coordenada diretamente pelo De-
partamento de Educao de Jovens e Adultos (Deja) em conjunto com o Gabi-
nete da Secad e com o auxlio do Departamento de Avaliao e Informaes
Educacionais (DAIE).
30
Dentro do Deja, a Coordenao-Geral de Pedagogia
responsvel pela defnio do marco terico que orienta a elaborao das reso-
lues em particular a defnio dos parmetros de qualidade do Programa e
pela anlise dos planos de trabalho encaminhados pelos potenciais parceiros.
Alm disso, a Coordenao-Geral de Pedagogia ainda responsvel pelo acom-
panhamento pedaggico do Programa
A Coordenao-Geral de Alfabetizao define a distribuio de recur-
sos para cada parceiro e encaminha os processos ao FNDE, que respon-
svel pela execuo oramentria. A partir da, a coordenao se ocupa do
acompanhamento da execuo financeira pelo FNDE e do fornecimento das
contrapartidas de informao pelos parceiros no sistema informatizado. O
monitoramento est a cargo da Coordenao-Geral de Acompanhamento de
Programas e do FNDE. A Figura A.1 apresenta o organograma da estrutura
organizacional do Programa.
29
Internamente, alm da Coordenao-Geral de Pedagogia de Alfabetizao e Educao de Jovens e Adultos
(CGPaeja) e da Coordenao-Geral de Alfabetizao (CGAlfa) do Departamento de Educao de Jovens e
Adultos (Deja), est envolvido na gesto central do Programa o Departamento de Avaliao e Informaes
Educacionais (DAIE). Externamente, participam a Coordenao-Geral de Informtica e Telecomunicaes
MEC (CEINF) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).
30
Alm de participar no desenho do Programa, a Coordenao de Alfabetizao responsvel direta pela
elaborao do sistema de informaes do Programa junto ao Departamento de Avaliao e Informaes
Educacionais e CEINF.
11
Figura A.1: Organograma da Gesto do Programa Brasil Alfabetizado
Qualidade dos Cadastros de Alfabetizadores
e Alfabetizandos
Gabinete da
Secad
Departamento de
Educao de Jovens e
Adultos - Deja
Departamento de
Desenvolvimento e
Articulao
Institucional - DDAI
Departamento de
Educao para a
Diversidade e Cidadania
- DEDC
Departamento de
Avaliao e
Informaes
Educacionais - DAIE
Coordenao-
Geral de
Estudos e
Avaliao
Coordenao-
Geral de
Sistema de
Informaes
Coordenao-
Geral de
Acompanhamen
to de Programas
Coordenao-
Geral de
Alfabetizao de
Jovens e Adultos
Coordenao-
Geral de
Pedagogia de
Jovens e Adultos
Coordenao-
Geral de
Educao de
Jovens e Adultos
Coordenao-Geral de
Informtica e
Telecomunicaes do
MEC - CEINF
Fundo Nacional de
Desenvolvimento da
Educao - FNDE
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p
o
r

o

d
e

a
l
f
a
b
e
t
i
z
a
d
o
r
e
s

s
e
m

C
P
F

c
a
d
a
s
t
r
a
d
o
.
13
ndice de Fragilidade Educacional de Jovens e Adultos (Ifeja)
O texto descreve, resumidamente, os critrios para o calculo do Ifeja. O n-
dice foi calculado para o conjunto dos estados e municpios brasileiros, observando
que o calculo do Ifeja estadual e do municipal independente, sendo utilizado para
cada um deles os seus respectivos indicadores.

Indicadores Utilizados
Dos indicadores utilizados dois deles foram obtidos a partir do conceito de
nmero de anos de estudo. Para cada indivduo, este conceito se defne como o
nmero de sries por ele j completadas, sendo obtido atravs da identifcao da
ltima srie cursada e do grau escolar concludo com aprovao. Os indicadores
utilizados para o calculo do ndice de Fragilidade de Educao de Jovens e Adultos
para os estados e municpios foram:
taxa de analfabetismo: percentual das pessoas com 15 anos e mais de idade
incapazes de ler ou escrever um bilhete simples,
taxa de Analfabetismo Funcional, defnido como o percentual de pessoas de
15 anos ou mais de idade com menos de quatro anos de estudo (incluindo-
se as pessoas sem nenhum grau de escolaridade), e
percentual de pessoas com 25 anos ou mais de idade com menos de oito
anos de estudo (incluindo-se as pessoas sem nenhum grau de escolaridade).
Representa a porcentagem da populao neste segmento etrio que no
tem nem o primeiro grau completo.
Metodologia
A metodologia bsica adotada na construo do Ifeja segue duas etapas. A
primeira consiste em transformar os diversos indicadores em ndices cujos valores
variem entre zero e um, de tal forma que valores mais elevados indiquem melhores
condies educacionais. Obter, a partir de um indicador, um ndice com estas ca-
ractersticas requer: (i) escolher o pior e o melhor valor possvel do indicador (estes
valores podem representar tanto os limites tericos para o indicador quanto o inter-
valo de variao em que se espera que este deva recair para todos os efeitos prti-
cos), e, (ii) com base no valor observado para o indicador e nos limites estabelecidos
para ele, obter o ndice atravs da frmula:
14
Como todos os indicadores so a razo entre duas populaes, o pior valor
possvel para o indicador ser de 100 % e o melhor valor para o indicador ser de
0%. O que faz com que a frmula para o ndice passe a ser:
Esta expresso garante que o ndice permanea sempre entre zero e um, pelo
menos enquanto o valor observado pelo indicador continuar dentro dos limites es-
tabelecidos. Assim, quanto mais o valor observado se aproximar do valor delimitado
como melhor, mais o ndice tender ao valor um (melhor situao). Na situao
oposta, quando o valor observado se aproximar do pior valor, o ndice tender pa
zero (pior situao).
A segunda etapa consiste em compor um nico ndice, baseado nos trs
ndices calculados anteriormente, utilizando-se os indicadores previamente sele-
cionados. Foi dado para os trs indicadores o mesmo grau de importncia conce-
dido Educao de Jovens e Adultos, portanto, deu-se peso igual para o clculo
do ndice composto. O Ifeja, tanto o estadual quanto o municipal, calculado
pela seguinte formula:
, onde I_ANALF o ndice
para a taxa de analfabetismo,
I_FUNC o ndice para a taxa de analfabetismo funcional e I_FUND o ndice
para a porcentagem da populao de 25 anos ou mais de idade com menos de oito
anos de estudo.
( )
( ) valor melhor valor pior
observado valor pior
ndice
. .
.

=
( )
( )
( )
100
100
0 100
100 observado observado
ndice

=

=

3
_ _ _ FUND I FUNC I ANALF I
IFEJA
+ +
=
( )
( ) valor melhor valor pior
observado valor pior
ndice
. .
.

=
( )
( )
( )
100
100
0 100
100 observado observado
ndice

=

=

3
_ _ _ FUND I FUNC I ANALF I
IFEJA
+ +
=
( )
( ) valor melhor valor pior
observado valor pior
ndice
. .
.

=
( )
( )
( )
100
100
0 100
100 observado observado
ndice

=

=

3
_ _ _ FUND I FUNC I ANALF I
IFEJA
+ +
=
Uma avaliao
da demanda
por alfabetizao
no Brasil
Joo Pedro Azevedo
1
Valria Pero
Luiz Eduardo Cruz
2
O
desafo da alfabetizao de jovens e adultos tem sido incorporado
poltica pblica de incluso social nos ltimos governos brasileiros e,
mais recentemente, a partir do Programa Brasil Alfabetizado (PBA).
3

Apesar de representar uma estratgia de pagar uma dvida social em
relao s pessoas que no tiveram acesso ao sistema educacional e, portanto, de
caminhar no sentido de garantir o direito universal alfabetizao, o tema ainda
gera controvrsias.
O analfabetismo no Brasil mais freqente nas populaes mais velhas resi-
dentes nas reas rurais mais pobres da Regio Nordeste. Argumenta-se que, para essas
pessoas analfabetas, o processo de aprendizado com os programas de alfabetizao de
adultos muito difcil, devido, em grande medida, ao fato de nem sempre utilizarem
a prtica da leitura e da escrita na vida cotidiana. Assim, os esforos deveriam ser
concentrados no problema do analfabetismo infantil, ou seja, nas crianas que, apesar
de estarem na escola, no aprendem a ler e escrever e muitas vezes permanecem na
condio de semi-analfabetas por toda a vida (SCHWARTZMAN, 2006).
1
Tecnico da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do Instituto de Pesquisa Economica Aplicada (IPEA)
2
Consultores da Diretoria de Avaliao e Estudos Educacionais (DAIE/SECAD/MEC)
3
Di Pierro (2005) apresenta uma anlise sobre a evoluo da poltica educacional de jovens e adultos a partir
da V Conferncia Internacional de Educao de Adultos em Hamburgo, onde foi aprovado como meta na
Agenda para o Futuro o direito universal alfabetizao e Educao Bsica.
16
O debate sobre a Educao de Adultos foi ganhando fora com a percepo
de que a educao para todos um instrumento importante para o desenvolvimen-
to com equidade e justia social. Um indicador que ilustra o problema da alfabeti-
zao brasileira considerar o ndice de desenvolvimento humano (IDH), medido
a partir de variveis sobre escolaridade, sade e renda. O Brasil perde muitas posi-
es no ranking entre os pases devido baixa escolaridade e, em particular, ele-
vada taxa de analfabetismo. Comparando com alguns pases latino-americanos, a
taxa de analfabetismo aproximadamente quatro vezes maior do que na Argentina
e no Chile (Unesco, 2004).
O avano no debate sobre poltica educacional de jovens e adultos caminha-
rou na direo de um formato institucional baseado em parcerias com redes muni-
cipais e estaduais de ensino, e com representantes da sociedade civil organizada, e
de uma concepo do programa de uma forma articulada com polticas culturais e
de outros contedos educacionais (Sade, Meio Ambiente, Cidadania), de qualif-
cao profssional, de renda mnima e de gerao de trabalho e renda. Esses pontos
contriburam para o desenho do PBA destinado populao com mais de 15 anos
de idade e que visa, no somente, inserir o adulto na escola, mas tambm estimul-
lo a continuar seus estudos na rede escolar.
O esforo dessa poltica e, principalmente, a praticamente universaliza-
o da Educao Bsica para as crianas gerou, segundo a Pnad, um declnio
contnuo da taxa de analfabetismo nos ltimos dez anos, passando de 16% em
1994 para 11% em 2004. O analfabetismo funcional (medido pela proporo
de pessoas com menos de quatro anos de estudo) tambm diminuiu, passando
de 32% para 27%, e a escolaridade mdia aumentou de 5,8 para 6,4 anos. Vale
destacar ainda que as propores de analfabetos que estudam e de jovens e
adultos com baixa escolaridade cursando o ensino fundamental cresceram nes-
se perodo.
Este captulo tem como objetivo analisar, com base em diversas caractersti-
cas como regio de residncia, sexo, faixa etria, renda e escolaridade, a evoluo
do nmero de analfabetos e de analfabetos que estudavam entre 1990 e 2005. Entre
os analfabetos que estudavam nesse perodo, possvel analisar a evoluo da con-
tribuio dos cursos de alfabetizao de adultos e dos cursos regulares. Com isso,
pretende-se avaliar quais grupos foram mais benefciados pela alfabetizao e em
que tipo de curso. Alm disso, so realizadas uma estimativa da demanda no-rea-
lizada por alfabetizao e uma avaliao do nmero de pessoas dispostas a freqen-
tar um curso de alfabetizao.
17
Assim sendo, este captulo est estruturado da forma como segue. Na primei-
ra seo, analisa-se a evoluo, por diversas caractersticas, da taxa de analfabetismo
entre 1990 e 2005. A seo seguinte descreve a evoluo da proporo de analfabe-
tos que estudavam e em qual tipo de curso se encontravam, dependendo das seguin-
tes caractersticas por regio, sexo, idade, renda e escolaridade. A terceira seo rea-
liza as estimativas da demanda por alfabetizao. Por fm, apresentam-se as principais
concluses deste captulo.
Perfl e Tendncias do Analfabetismo de Jovens e Adultos no Brasil
entre 1990 e 2005
O foco deste trabalho a populao de analfabetos com 15 anos ou mais no
perodo 1990-2005. O Grfco 1 mostra que os analfabetos representavam 14% do
total das pessoas de 15 anos ou mais e, conseqentemente, quase 90% de jovens e
adultos eram alfabetizados. Os analfabetos, por sua vez, podem ser divididos em
analfabetos que estudavam e os que no freqentavam a escola
4
. Em mdia, 98%
dos analfabetos no freqentavam a escola. Destes 2% de analfabetos que estuda-
vam, 61% freqentavam cursos de alfabetizao de adultos, enquanto um pouco
menos de 40% freqentavam o ensino fundamental (regular ou de jovens e adultos)
no perodo em questo.
Grafco 1
No s a grande maioria dos analfabetos de 15 anos ou mais no estudavam,
mas tambm a maioria deles nunca havia freqentado escola. Apenas 30% dos anal-
4
Analfabeto, segundo a PNAD, o indivduo que declarou no saber ler e escrever um bilhete simples. Uma
pequena frao destes em cada ano freqenta a escola.
18
fabetos que declararam no estudar j tinham freqentado escola antes. Esse fato,
primeira vista, pode revelar um enorme potencial de crescimento para a demanda
por alfabetizao de jovens e adultos, uma vez que uma razovel parcela dos analfa-
betos pode nunca ter estudado por falta de escolas ou cursos de alfabetizao na
localidade onde residem.
O grfco mostra, tambm, que uma pequena parcela dos alfabetizados fre-
qentava cursos de alfabetizao de adultos. Esta pequena frao de alfabetizados,
no entanto, corresponde, em mdia, a aproximadamente 50% das pessoas que cur-
savam alfabetizao de adultos. Ou seja, praticamente metade dos estudantes em
alfabetizao de adultos declararou saber ler e escrever
5
.
O Grfco 1 revela como a populao analfabeta de 15 anos ou mais pode ser
dividida em termos da demanda por cursos de alfabetizao. Mas como se compor-
ta a tendncia do analfabetismo e da demanda por escola dos analfabetos ao longo
do tempo?
No perodo 1990 a 2005, o nmero de analfabetos caiu a uma taxa de aproxi-
madamente 1% ao ano
6
. O Grfco 2 mostra que a populao de analfabetos de jo-
vens e adultos no Brasil diminuiu de mais de 17 milhes em 1990 para 15 milhes
em 2005.
7
Em conseqncia, a taxa de analfabetismo no Brasil caiu aproximadamen-
te oito pontos percentuais, passando de 18.7% em 1990 para 11.1% em 2005.
5
Este fato pode ser verifcado a partir do Grfco 1. Os analfabetos em alfabetizao de adultos no perodo
1990-2005 representavam 0,17 % da populao de 15 anos ou mais (no grfco, 61% x 2% x 14%), en-
quanto os alfabetizados nesses cursos de alfabetizao correspondiam a aproximadamente 0,16% dessa
populao (no Grfco 1, 0,2% x 86%).
6
Esta apenas a taxa de variao mdia da populao de analfabetos. Em alguns perodos, como 1996-
1997 e 2003-2005, o total de analfabetos at cresceu de um ano para outro. No ltimo perodo, em parti-
cular, o crescimento do nmero de analfabetos observado no Grfco 2 se deve basicamente ao aumento
da populao analfabeta na Regio Norte, por causa da maior cobertura da Pnad 2005 nas reas rurais
nessa regio.
7
Os dados da Pnad esto disponveis para os seguintes anos: 1990, 1992-1993, 1995-1999, 2001-2005. Os
anos de 1991, 1994 e 2000 mostrados nos grfcos so interpolaes.
1
Grfco 2:Taxa de Analfabetismo e Total de Analfabetos
O nmero de analfabetos que estudam, no entanto, cresceu em nmeros abso-
lutos e tambm proporcionalmente populao de analfabetos (Grfco 3). Em 2005,
o nmero de analfatebos estudantes havia mais que triplicado se comparado aos
dados de 1990. Esse grupo de analfabetos freqentava dois tipos de cursos: alfabeti-
zao de adultos (AJA)
8
e o primeiro grau/fundamental (regular ou supletivo).
A evoluo do nmero de analfabetos que estudavam teve uma trajetria
semelhante dos analfabetos que freqentavam alfabetizao de adultos, especial-
mente para anos mais recentes. Isso se deve crescente importncia dos analfabetos
em AJA, que representavam cerca de 13% dos analfabetos que estudavam em 1990.
Essa taxa, entretanto, subiu para 82 % em 2005.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
14.000.000
14.500.000
15.000.000
15.500.000
16.000.000
16.500.000
17.000.000
17.500.000
18.000.000
Analfabetos
Taxa de Analfabetismo
%
8
A sigla AJA signifca alfabetizao de jovens e adultos. No caso da Pnad, parte das pessoas que freqen-
tam cursos denominados alfabetizao de adultos tem menos de 18 anos. Como a populao considerada
aqui de pessoas de 15 anos ou mais, neste trabalho, os termos AJA e alfabetizao de adultos sero
utilizados como sinnimos.
200
Grfco 3: Evoluo dos Analfabetos que Estudam
O nmero absoluto de analfabetos cursando o primeiro grau, por sua vez, fu-
tuou, no perodo em questo, entre 88 e 155 mil pessoas. Alm disso, devido queda
do nmero de analfabetos e ao crescimento do nmero de analfabetos que estudavam,
a proporo de analfabetos que estudavam atingiu 3.2% em 2005, sendo que no co-
meo da dcada de 1990 era de aproximadamente 1%. Apesar do avano, os dados
mostram que a percentagem de analfabetos que nunca estudaram, ou que estudaram
sem conseguir se alfabetizar, nunca chegou a menos de 97% em cada ano.
Essas duas populaes (analfabetos e analfabetos que estudam) sero os focos
de todo este trabalho. A prxima seo iniciar a anlise sobre o analfabetismo,
considerando caractersticas da populao e a relao destas com a evoluo da taxa
de analfabetismo nacional.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
500.000
550.000
Estudantes
Em Alfabetizao de Adultos
Em Primeiro Grau (Regular/Supletivo)
201
Taxa de Analfabetismo e Caractersticas da Populao
Ao estudar a evoluo do analfabetismo com relao a diferentes caracters-
ticas da populao, vrias medidas podem ser utilizadas. Assim, por exemplo, pode-
se perguntar qual a taxa de analfabetismo na Regio Nordeste ou ainda qual a
proporo do total de analfabetos que est na Regio Nordeste. Estas duas medidas
revelam aspectos distintos da realidade do analfabetismo. A primeira diz qual a
proporo de analfabetos na populao do Nordeste, a segunda considera o univer-
so de analfabetos e mede a proporo dos que esto no Nordeste.
Grfco 4: Taxa de Analfabetismo
Grandes Regies
A determinao da medida mais importante depende do contexto da poltica
pblica a ser desenhada. Programas com o objetivo de diminuir nacionalmente o
analfabetismo podem reduzir a primeira medida e no alterar a segunda, uma vez
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
5
10
15
20
25
30
35
40
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
%
202
que a participao do Nordeste no total de analfabetos pode permanecer inalterada.
Se, no entanto, o objetivo reduzir a desigualdade regional do analfabetismo, a se-
gunda medida pode ser a mais relevante.
Os Grfcos 4, 5 e 6 mostram a evoluo dessas duas medidas, bem como o
perfl regional da populao de 15 anos ou mais. Assim, o Grfco 4 mostra que a
taxa de analfabetismo de praticamente todas as grandes regies seguiu o comporta-
mento da taxa de analfabetismo nacional, caindo no perodo analisado
9
. Alm disso,
as Regies Sudeste e Sul apresentaram as menores taxas, enquanto a taxa de anal-
fabetismo no Nordeste variou de 36% a 22% de 1990 a 2005.
Grfco 5: Perfl dos Analfabetos
Grandes Regies
9
A exceo a Regio Norte, que apresentou uma taxa de analfabetismo maior em 2004 do que em 1990. A taxa em
2005 foi praticamente a mesma de 1990: de 12%. No entanto, e necessrio cuidado ao considerar a Regio Norte em
virtude de dois fatos importantes: a) em 1990, ano de menor valor para a taxa de analfabetismo, a Pnad considerava
apenas reas urbanas desta regio, no incluindo toda a rea rural; b) o anos de 2004 mostra, em relao ao ano an-
terior, um crescimento na populao de 15 anos ou mais de quase 10 vezes na rea rural da regio, o que se deve
maior cobertura desta rea na pesquisa. Em contraste, a populao da rea urbana da regio cresce 5% entre 2003 e
2004. Como o analfabetismo da populao de 15 anos ou mais est sobre-representado em reas rurais, isto explica
porque a taxa de analfabetismo de 1990 relativamente mais baixa que a dos anos seguinte (as Pnads de 1992 em
diante incluem reas rurais e urbanas da Regio Norte), e porque a taxa de analfabetismo da regio relativamente
alta em 2004 e 2005 (a participao da populao rural no total da populao de 15 anos ou mais no Norte em 2004
e 2005 25% contra 3% para o perodo 2001-2003). Se, no caso da Regio Norte, a anlise exclusse o ano de
1990 e considerasse que a proporo de residentes em reas rurais na regio fosse para os anos de 2004 e 2005 a
mesma que a observada em 2001-2003, a srie mostraria que tambm para esta regio a taxa de analfabetismo da
populao de 15 anos ou mais apresentaria uma tendncia queda.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Centro-Oeste Sul Sudeste Nordeste Norte
%
203
O Grfco 5 mostra a evoluo do perfl regional dos analfabetos. Mais de
50% deles estavam no Nordeste no perodo em questo. A Regio Sudeste era res-
ponsvel por, em mdia, 27% dos analfabetos, enquanto as Regies Sul, Norte e
Centro-Oeste somavam 19% dos analfabetos. Estas participaes se mantiveram ao
longo do tempo. Ou seja, apesar de quase todas as regies terem experimentado
queda na incidncia de analfabetismo em suas populaes, as participaes de cada
regio no total de analfabetos mudaram pouco
10
. Finalmente, o Grfco 6 mostra a
evoluo do perfl da populao de 15 anos ou mais. Enquanto a maioria dos anal-
fabetos estava no Nordeste, somente 27% da populao residia nessa regio, e mais
de 45% da populao vivia no Sudeste.
Grfco 6: Perfl da Populao de 15 anos ou mais
Grandes Regies
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Centro-Oeste Sul Sudeste Nordeste Norte
%
10
A exceo a Regio Norte, pelas razes discutidas na nota de rodap anterior.
204
A taxa de analfabetismo e os perfs dos analfabetos e da populao esto re-
lacionados, como pode ser visto na seguinte discusso. Usando o exemplo acima,
considere a taxa de analfabetismo do Nordeste, que pode ser entendida, heuristica-
mente, como a probabilidade de uma pessoa da regio ser analfabeta
11
. Esta expres-
so pode ser reescrita da seguinte maneira:
A frmula mostra como a taxa de analfabetismo e os perfs mostrados nos
grfcos esto relacionados. Assim, a taxa de analfabetismo no Nordeste uma fun-
o da taxa de analfabetismo nacional vezes a razo entre a proporo de analfabe-
tos que esto no Nordeste sobre a proporo da populao que reside na regio.
Ao comparar taxas de analfabetismo de diferentes regies, o que importa so
as razes entre a participao dos analfabetos sobre a participao da populao.
Segundo o Grfco 5, os analfabetos esto mais concentrados no Nordeste do que o
total da populao. Isto faz com que o Nordeste tenha uma taxa maior que a nacio-
nal. O Sudeste, por sua vez, tem 45% da populao, mas apenas 27% dos analfabe-
tos, fazendo com que a taxa seja menor que a da mdia nacional, e, conseqente-
mente, que a do Nordeste.
Os Grfcos 4 e 5 mostram a estabilidade dos perfs no perodo 1990-2005.
Esta estabilidade se preserva para a maioria das diferentes caractersticas considera-
das neste artigo (gnero, reas urbana e rural etc.). Mesmo quando o perfl de uma
caracterstica muda ao longo do tempo, como o caso do crescimento da importn-
cia dos idosos na populao, por exemplo, essa tendncia se repete para o grupo de
analfabetos, fazendo com que a razo das propores na frmula pouco se altere.
Desta forma, para um dado ano, ou para o perodo 1990-2005 como um todo, a
razo das propores para uma dada caracterstica considerada serve para dizer se a
taxa de analfabetismo maior que a mdia ou que algum outro grupo.
A Tabela 1 do Apndice mostra, entre outras informaes, os perfs dos anal-
fabetos e da populao de 15 anos ou mais para o perodo 1990-2005 como um
todo (colunas dois e trs). Como a razo dessas propores muda pouco ao longo
do tempo, possvel tirar concluses sobre a taxa de analfabetismo das caractersti-
cas consideradas. O Nordeste tem, em mdia, 54% dos analfabetos, mas apenas 27%
Proporo de analfabetos no NE
Taxa de Analfabetismo no NE Taxa de analfabetismo no Brasil
Proporo da populao no NE

=


11
Nesta discusso fundamental explicitar o universo populacional utilizado. Em toda a anlise da taxa de
analfabetismo a seguir, o universo da populao de 15 anos ou mais para cada caracterstica considerada.
205
da populao. No Sudeste, por sua vez, esto apenas 27% dos analfabetos, mas 45%
da populao. Isto implica que, no perodo analisado, a taxa de analfabetismo do
Nordeste estava acima da mdia nacional e a do Sudeste, abaixo
12
.
Em suma, esta discusso permite olhar para a taxa de analfabetismo de uma
certa caracterstica considerando os seguintes fatores: a) a taxa de analfabetismo
para qualquer caracterstica analisada uma funo da taxa de analfabetismo nacio-
nal, como esta caiu no perodo em questo (Grfco 2), os grfcos para as caracte-
rsticas consideradas apresentam uma tendncia semelhante; b) comparaes entre
taxas de analfabetismo de diferentes caractersticas podem ser feitas comparando-se
a razo da presena da caracterstica na populao de analfabetos sobre a presena
desta na populao de 15 anos ou mais.
Grfco 7: Taxa de Analfabetismo
Gnero
12
Neste caso, mais que isso, que, em mdia, a taxa de analfabetismo do Nordeste
maior do que a do Sudeste.

(

|
|
.
|

\
|
= = 1
3 , 45 2 , 27
1 , 27 6 , 54
33 , 2 % 233
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
10
12
14
16
18
20
Homens
Mulheres
%
206
Grfco 8: Taxa de Analfabetismo
reas Urbana e Rural
Os Grfcos 7 a 12 mostram a evoluo das taxas de analfabetismo para di-
ferentes caractersticas da populao. At 1997, as mulheres apresentavam taxa de
analfabetismo maior do que a dos homens. A partir de ento, mulheres passaram a
ter uma menor taxa de analfabetismo, embora a diferena entre as taxas seja peque-
na (para o perodo como um todo, mulheres apresentaram uma taxa de analfabetis-
mo mdia de 13,8%, enquanto homens apresentaram uma taxa de 13,7%). A Tabe-
la 1 do Apndice revela que a taxa mdia de analfabetismo das mulheres
praticamente a mesma da dos homens. Mulheres so a maioria da populao de 15
anos ou mais e tambm a maioria dos analfabetos. A razo entre essas duas propor-
es praticamente a mesma que a obtida para a razo dos homens.
O Grfco 8 mostra a evoluo da taxa de analfabetismo em reas urbanas e
rurais. reas urbanas apresentam sempre uma menor taxa de analfabetismo que
rurais. Em mdia, reas rurais tm uma taxa trs vezes maior que urbanas. A maior
parte da populao e dos analfabetos se encontra em reas urbanas, mas analfabetos
esto relativamente mais concentrados em reas rurais do que a populao (Tabela
1). Assim, enquanto apenas 18% da populao se encontra em reas rurais, 40 % dos
analfabetos se encontram nestas reas.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
5
10
15
20
25
30
35
40
Urbana
Rural
%
207
Grfco : Taxa de Analfabetismo
Cor ou Raa
O Grfco 9 revela as taxas de analfabetismo para as diferentes raas. Pretos
e pardos tm taxas semelhantes (21% e 20%, em mdia, respectivamente), enquanto
brancos e amarelos apresentam as menores taxas
11
. A diferena entre as taxas de
analfabetismo de brancos, pretos e pardos decresceu no perodo. Em 1990, a taxa de
analfabetismo entre brancos representava 39% da taxa de negros e 43% da taxa de
pardos. Em 2005, estes nmeros foram 48% e 45% respectivamente. Houve, portan-
to, uma pequena convergncia entre as taxas, principalmente no caso de brancos e
pretos. Alm disso, brancos representam 55% da populao, mas apenas 34% dos
analfabetos (Tabela 1). Pretos e pardos, por sua vez, esto sobre-representados entre
os analfabetos, e so, respectivamente, 9% e 56% dos analfabetos, mas apenas 6% e
38% da populao.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Branca Preta Amarela Parda Indigena
%
13
O grfco mostra ainda a evoluo da taxa de analfabetismo entre os indgenas. A srie comea em 1992,
porque antes disto, os indgenas eram includos entre os pardos. O movimento desta srie muito errtico
em virtude do pequeno tamanho da amostra.
208
O analfabetismo est mais presente entre os mais velhos. O Grfco 10 apresenta a
evoluo das taxas para grupos etrios. Jovens, pessoas de 15 a 19 anos, apresentavam uma
taxa de analfabetismo que variava de 9.5% em 1990 a 2.5% em 2005. Ou seja, a taxa de
analfabetismo entre os mais jovens em 2005 era aproximadamente da taxa observada
em 1990. De fato, esse grupo foi o que apresentou a maior queda nas taxas de analfabetis-
mo no perodo. A taxa de analfabetismo caiu para todos os grupos de idade, mas quanto
mais velho o grupo, menor foi a taxa de reduo do analfabetismo
14
. Em conseqncia,
apesar da idade mdia da populao de 15 anos ou mais ter crescido no perodo, o ritmo
de envelhecimento dos analfabetos foi mais rpido. Ou seja, analfabetos so mais velhos
que a populao como um todo. Idosos e jovens so, por exemplo, 33% e 5% dos analfa-
betos, respectivamente, mas 13% e 15% da populao de 15 anos ou mais.
Grfco 10: Taxa de Analfabetismo
Grupos de Idade
14
A taxa de analfabetismo das pessoas de 60 anos ou mais cai a uma taxa aproximada de 2% ao ano, en-
quanto a taxa de analfabetismo de pessoas de 15 a 17 anos cai a uma taxa de 9% em mdia. Os outros
grupos de idade apresentam quedas entre estes dois extremos, com as taxas de analfabetismo de grupos
mais jovens caindo mais rapidamente que as de grupos mais velhos.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
De 15 a 19 anos De 20 a 29 anos De 30 a 39 anos De 40 a 49 anos De 50 a 59 anos 60 ou mais anos
%
20
Taxas de analfabetismo so menores quanto maior a renda domiciliar
15
me-
dida em salrios mnimos (S.M.) (Grfco 11). Apesar de as taxas terem diminudo
para todas as faixas de renda, a taxa mdia de analfabetismo para domiclios entre
zero e um salrio mnimo foi de 35%. A taxa foi de 2% para domiclios com mais
de dez salrios mnimos. de rendimento. A Tabela 1 mostra por que a taxa de anal-
fabetismo est inversamente relacionada faixa de rendimento. A participao de
analfabetos cresce medida que a renda do domiclio cai, indo de apenas 3% para
domiclio com renda domiciliar acima de dez salrios mnimos para 22% em domi-
clios com at um salrio mnimo.
Grfco 11: Taxa de Analfabetismo
Renda Domiciliar em Salrios Mnimos (S.M.)
Finalmente, o Grfco 12 revela como anos de estudo esto relacionados com
o analfabetismo. A taxa de analfabetismo para pessoas com menos de um ano de
estudo variou de 91% em 1990 para 80% em 2005. Essas pessoas representavam
apenas 15% da populao total, mas 90% da populao analfabeta (Tabela 1). Popu-
15
A renda domiciliar corresponde soma de todos os rendimentos de todos os indivduos que residem em um
mesmo domiclio no momento da entrevista.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
De 0 a 1 S.M. Mais de 1 a 2 S.M. Mais de 2 a 3 S.M. Mais de 3 a 5 S.M. Mais de 5 a 10 S.M. Mais de 10 S.M.
%
210
laes com mais anos de estudo, por sua vez, apresentaram taxas consideravelmente
menores. Analfabetos compunham cerca de aproximadamente 10% da populao
com um a trs anos de estudo, e populaes com mais de trs anos de estudo no
apresentaram incidncia de analfabetismo, de acordo com as Pnads
16
.
Em suma, a taxa de analfabetismo caiu no perodo 1990-2005 para as diver-
sas caractersticas consideradas. Alm disso, homens e mulheres tiveram taxas seme-
lhantes, mas entre os negros e os pardos as taxas foram maiores do que entre os
brancos. As reas urbanas tambm apresentaram menores taxas que as rurais. A taxa
de analfabetismo era maior medida que a idade dos indivduos crescia ou que a
renda do domiclio caa. Por fm, as disparidades regionais parecem persistir ao lon-
go do tempo, enquanto que as desigualdades raciais em termos de analfabetismo
apresentaram uma tendncia convergncia entre 1990 e 2005 (ver Grfco 9).
Grfco 12: Taxa de Analfabetismo
Anos de Estudo
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
De 0 a menos de 1 ano De 1 a 3 anos
%
16
Este pode ser apenas um resultado da construo da varivel anos de estudo, j que no feita a partir de
uma pergunta sobre quantos anos um dado morador estudou, mas a partir da informao sobre o grau e a
srie mais elevadas que foram concludas pelo entrevistado. Pessoas que cursam ou cursaram alfabetiza-
o de adultos, o destino da maioria dos analfabetos que estudam, so classifcados no grupo de menos de
1 ano de estudo concludo.
211
Analfabetos e Freqncia Escola
O Grfco 13 mostra a evoluo do perfl dos analfabetos com relao
freqncia ou no escola. A proporo de analfabetos que estudava cresceu ao
longo de todo o perodo, mas o grfco tambm revela que, apesar desse cresci-
mento, a parcela dos analfabetos jovens e adultos que estudava era ainda pequena,
chegando a um pouco mais de 3% em 2005. O Grfco 13 revela ainda que a
maior parte dos analfabetos com 15 anos ou mais nunca freqentou a escola, e
que a proporo dos que tinham estudado antes aumentou ao longo do tempo,
crescendo em mdia 2% ao ano
17
.
A Tabela 2 do Apndice mostra a diviso entre os analfabetos que estudaram
(freqentaram escola) e os que no estudaram no perodo 1990-2005. Este ltimo
grupo dividido entre os que nunca estudaram e os que estudaram antes. A tabela
mostra que, em mdia, apenas 2% dos analfabetos estudavam, fato j destacado
antes, A grande maioria dos analfabetos de 15 anos ou mais no freqentavam es-
cola. A tabela mostra ainda que 69% destes nunca estudaram e que 29% tinham
estudado antes, mas no foram alfabetizados.
Portanto, constatou-se que a proporo de analfabetos que estudavam nas
Regies Norte e Nordeste era maior que a mdia nacional, enquanto que nas
outras regies era menor. A Tabela 2 apresenta ainda um resultado revelador para
o problema do analfabetismo no Nordeste, visto que a proporo de pessoas que
j tinham estudado e continuavam analfabetas era maior nessa regio do que na
mdia nacional. J a proporo de analfabetos que nunca haviam estudado era
menor que a mdia nacional. Essas propores se comportaram de maneira con-
trria nas outras regies, especialmente na Regio Sudeste, que apresentou a pro-
poro mais elevada de analfabetos que nunca tinham estudado. Enquanto no
Nordeste 63% dos analfabetos nunca tinham estudado, no Sudeste essa proporo
era de 75%. Esse um ponto importante a ser levado em considerao no dese-
nho dos programas de alfabetizao.
Os perfs por sexo e rea urbana e rural dos analfabetos que estudavam no
eram muito diferentes da mdia nacional, sendo ligeiramente maiores para homens
e na rea rural. No entanto, a anlise por raa revela diferenas mais pronunciadas,
17
O grfco revela uma diferena importante entre a proporo de analfabetos que estudavam e nunca
estudaram antes quando se considera o perodo 1990-1992. Isto se deve ao formato dos questionrios
da PNAD que s a partir de 1992 pergunta diretamente aos no estudantes se estes estudaram antes
ou no. possvel obter esta informao da PNAD 1990 mas esta no pergunta esta informao dire-
tamente dos moradores entrevistados. Por esta razo, as taxas de crescimento mdias das propores
de analfabetos que estudaram antes ou nunca estudaram, referidas nos textos, consideram apenas os
perodos 1992-2005.
212
sendo a proporo de analfabetos que estudavam ou j tinham estudado menor para
brancos e amarelos e maior para negros, pardos e indgenas. S para dar uma idia,
os amarelos registraram uma proporo de analfabetos que estudavam ou haviam
estudado de 21%, e os pardos, de 36%.
As diferenas por faixa etria tambm foram bem marcadas: quanto mais jo-
vem, maior a proporo de analfabetos que estudavam ou j haviam estudado antes,
passando de 53% entre os jovens de 15 a 19 anos para 19% entre os analfabetos com
mais de 60 anos. Vale dizer ainda que a faixa etria que apresentou a maior propor-
o de analfabetos que tinham estudado antes de 20 a 29 anos (43%).
A anlise por renda domiciliar revelou que quanto maior a renda menor a
proporo de analfabetos que estudavam ou j haviam estudado antes. Por fm, o
perfl por escolaridade revelou um grupo de analfabetos que declarou ter entre um
e trs anos de estudo. Para esses grupos, todos estavam estudando (3%) ou j ha-
viam estudado antes (97%). Assim, apesar de terem freqentado a escola, declara-
ram no saber ler e escrever.
Em resumo, os perfs que caracterizam mais os analfabetos que estudavam ou
haviam estudado antes so os dos residentes da Regio Nordeste, pardos, jovens,
baixa renda e que declararam ter entre um e trs anos de estudo. Esse parece ser o
grupo em que as tentativas de alfabetizao foram mais difceis, uma vez que, apesar
de freqentar ou ter freqentado a escola, essas pessoas continuavam sendo ou se
considerando analfabetas.

Analfabetos em Cursos de Alfabetizao de Adultos
A maior parte dos analfabetos que estudam est em cursos de alfabetizao
de adultos, principalmente quando se considera o perodo recente. Por esta razo,
esta seo se concentra neste grupo de analfabetos, e tenta entender a participao
de analfabetos nestes cursos com base em caractersticas da populao analfabeta. A
anlise realizada para a taxa de analfabetismo pode ser facilmente estendida para a
participao dos analfabetos em cursos de alfabetizao de adultos (AJA). Assim,
por exemplo, a participao em AJA de analfabetos residentes na Regio Nordeste
pode ser escrita da seguinte forma:

=
NE no s analfabeto de Proporo
NE no AJA em s analfabeto de Proporo
Brasil no AJA em o Participa NE no s analfabeto de AJA em o Participa
213
Grfco 13 : Proporo de Analfabetos que Estudam,
Estudaram Antes e Nunca Estudaram
Algumas observaes so necessrias. Em primeiro lugar, as caractersticas
utilizadas anteriormente podem ser usadas aqui. Assim, esta decomposio pode ser
estendida para regies, gnero etc. Em segundo lugar, o universo da anlise dife-
rente da seo anterior. Nesta ltima, o universo usado foi o da populao de 15
anos ou mais e as caractersticas desta populao foram comparadas com a distri-
buio de caractersticas da populao analfabeta. Aqui, o universo o dos analfa-
betos, com o qual a distribuio de caractersticas da populao analfabeta, mas
cursando AJA, comparada.
Finalmente, o primeiro termo do lado direito da frmula a proporo de analfa-
betos que cursam AJA em todo o Pas. Este nmero cresceu continuamente no perodo
de 1990 a 2005. A frmula expressa a participao em AJA por parte da populao anal-
fabeta com uma dada caracterstica como funo da participao em AJA de analfabetos
no Brasil. Assim, a participao em AJA no Nordeste ser maior que a mdia nacional se
analfabetos que cursam AJA estiverem mais representados no Nordeste do que analfabe-
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Estudam Estudaram Antes Nunca Estudaram
%
214
tos em geral. Sempre que isso ocorrer, a razo do lado direito da frmula ser maior que
um e a participao do grupo ser maior que a mdia. Esta frmula, como antes, til na
comparao da participao em AJA de diferentes grupos ou caractersticas.
A Tabela 4 do Apndice mostra as duas medidas que compem a razo na fr-
mula acima para o perodo 1990-2005: a proporo de analfabetos em AJA dadas as
caractersticas (coluna dois) e a proporo de analfabetos para cada caracterstica consi-
derada (coluna trs). As regies Norte e Nordeste tm, em mdia, maior participao de
analfabetos em AJA. Como 62% dos analfabetos cursando AJA se encontram no Nor-
deste e 54% dos analfabetos residem nessa regio, a razo do lado direito da frmula
acima maior que um e a participao (mdia) em AJA por parte dos analfabetos da
Regio Nordeste maior que a participao de analfabetos em mbito nacional.
Enquanto 0.1% dos analfabetos estudavam em AJA em 1990, 3% dos analfa-
betos cursavam alfabetizao de adultos em 2005. A participao dos analfabetos
em AJA, segundo as diferentes caractersticas (sexo, raa, idade), segue a mesma
tendncia. A participao de analfabetos em AJA, para qualquer caracterstica con-
siderada, era consideravelmente maior em 2005 que em 1990.
Mulheres apresentam maior participao do que homens, isto se deve ao fato
de que mulheres esto sobre-representadas entre analfabetos em AJA. A participao
de analfabetos em AJA maior em reas urbanas do que em reas rurais. Indgenas,
pretos e pardos so as raas com maior participao em AJA. Brancos, apesar de
serem 34% dos analfabetos, representam apenas 27% dos analfabetos que estudam
em AJA, o que faz com que sua taxa de participao seja menor que a mdia nacio-
nal. Jovens, pessoas de 15 a 19 anos, tm a maior participao em AJA. Isto se deve
ao fato de que, apesar de apenas 5% dos analfabetos pertencerem a este grupo, jovens
que estudam em AJA representam 9% dos analfabetos em alfabetizao de adultos.
A situao oposta ocorre com o grupo de idosos, pessoas com 60 anos ou mais. Estes
representam 33% dos analfabetos, mas apenas 15% dos analfabetos em AJA.
Pessoas que residem em domiclios com rendimento at um salrio mnimo
apresentam a maior participao em AJA, mas as diferenas entre faixas de rendimento
so pequenas. A participao em AJA futua, em geral, em torno de 1%, independente-
mente do rendimento domiciliar. A distribuio de rendimento domiciliar para a popu-
lao de analfabetos cursando alfabetizao de adultos concentrada em baixos nveis
de renda, assim como a distribuio da populao do total de analfabetos. Mais de 72%
dos analfabetos que freqentam AJA e aproximadamente 70% de todos os analfabetos
se encontram em domiclios com rendimento de at trs salrios mnimos.
215
Em suma, a participao de analfabetos em AJA cresceu no perodo 1990-
2005. Em mdia, no entanto, a participao dos analfabetos que estudavam em
curso de alfabetizao era apenas por volta de 1% do total de analfabetos. Este n-
mero no diferente quando as caractersticas da populao (gnero, idade etc.) so
consideradas. Independentemente da caracterstica, sempre menos de 2% da popu-
lao analfabeta estuda em AJA. A distribuio das caractersticas na populao de
analfabetos em AJA semelhante distribuio na populao analfabeta como um
todo, com algumas diferenas importantes. Analfabetos em AJA esto relativamen-
te mais concentrados na populao do Nordeste, de mulheres, de pretos e pardos,
em reas urbanas e mais jovem do que na mdia da populao de analfabetos.
A Taxa de Analfabetismo em AJA
O Grfco 14 mostra a evoluo do perfl dos estudantes de alfabetizao de
adultos. Alm de analfabetos, alfabetizados freqentam cursos de AJA, e esta divi-
so muda pouco no perodo, com analfabetos em alfabetizao de adultos, em m-
dia, representando 51% do total de estudantes em AJA. Ou seja, quase metade dos
estudantes de alfabetizao de adultos declarava saber ler e escrever.
Grfco 14: Perfl dos Estudantes em Alfabetizao de Adultos
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Alfabetizado Analfabeto
%
216
O perfl mostrado no Grfco 14 nada mais do que a taxa de analfabetismo,
considerando-se a populao de estudantes de AJA. A Tabela 5 do Apndice apre-
senta essa taxa de analfabetismo no perodo 1990-2005 e o perfl dos analfabetos e
alfabetizados em AJA. Estas duas populaes tinham caractersticas semelhantes.
Alfabetizados e analfabetos em AJA eram, em sua maioria, mulheres, pardos e resi-
dentes em reas urbanas e no Nordeste. Mais de 50% dos analfabetos e dos alfabe-
tizados em AJA tinham 40 anos ou mais e residiam em domiclios com renda de at
trs salrios mnimos.
A taxa de analfabetismo em AJA est diretamente relacionada ao perfl dos
analfabetos e dos alfabetizados. De fato, sempre que a proporo de analfabetos em
AJA para uma dada caracterstica maior que a proporo de alfabetizados, a taxa
de analfabetismo em AJA maior que a mdia nacional, 51.1%. Alm disso, para
duas dadas caractersticas, a taxa de analfabetismo ser maior quanto maior for a
razo da proporo de analfabetos em AJA sobre a proporo de alfabetizados em
AJA (coluna trs).
As Regies Sul e Sudeste apresentaram mais de 60% dos estudantes de AJA
como alfabetizados. O Nordeste, por sua vez, foi a regio com maior taxa de anal-
fabetismo em AJA, mais de 60% dos estudantes de AJA nesta regio eram analfa-
betos. Isto ocorreu porque o Nordeste, alm de conter a maioria dos estudantes de
AJA, possui a maioria dos analfabetos que cursam AJA. Enquanto 41% dos alfabe-
tizados cursando AJA esto no Nordeste, 62% dos analfabetos que cursam AJA se
encontram nessa regio, fazendo com que a taxa de analfabetismo seja maior que a
mdia nacional.
Mulheres so a maioria dos estudantes de AJA e a maioria dos analfabetos
cursando alfabetizao de adultos. A taxa de analfabetismo desse grupo menor que
a dos homens porque ser analfabeto e cursar AJA relativamente mais prevalente
entre os homens do que cursar AJA. Dessa forma, 41% dos analfabetos que cursam
alfabetizao so homens e 38% dos alfabetizados que freqentam AJA o so.
Pretos e pardos apresentam uma taxa de analfabetismo em AJA maior do que
brancos, como acontece com a taxa de analfabetismo. Mais de 50% dos brancos
cursando alfabetizao de adultos sabem ler e escrever. Mais de 70% dos analfabetos
que cursam AJA so pretos ou pardos.
A taxa de analfabetismo em AJA em reas urbanas consideravelmente me-
nor do que em reas rurais. Apesar de a maioria dos analfabetos em AJA estarem em
reas urbanas, a presena desses estudantes relativamente maior do que a do total
de estudantes de AJA, fazendo com que a taxa de analfabetismo chegue a 63%.
217
A distribuio etria de analfabetos em AJA e estudantes em AJA seme-
lhante. Mais de 50% de analfabetos e estudantes em AJA tm menos de 40 anos de
idade. Uma conseqncia da semelhana na distribuio que as taxas de analfabe-
tismo para os grupos de idade so prximas da mdia nacional e, em geral, acima
dos 50%. Uma exceo importante o grupo de 15 a 19 anos. Para os restantes das
categorias de idade a diferena de menos de um ponto percentual.
A taxa de analfabetismo em AJA decresce medida que a renda domiciliar
aumenta. Assim, em domiclios com rendimento de at um salrio mnimo (S.M.),
mais de 60% dos residentes cursando AJA so analfabetos. A situao se reverte
para faixas de rendimento maiores. Domiclios com rendimento acima de cinco
salrios mnimos. tm taxa de analfabetismo superior a 60%. A explicao para essas
diferenas aparece na comparao entre a distribuio de analfabetos e estudantes
segundo as diferentes faixas. Analfabetos em AJA, como analfabetos em geral, esto
concentrados em domiclios com baixos rendimentos. Mais de 50% dos analfabetos
que cursam AJA esto em domiclios com at dois salrios mnimos.
A discusso sobre a taxa de analfabetismo em AJA revela um problema de
poltica pblica. Quase a metade dos estudantes de AJA sabe ler e escrever. Estes
estudantes estariam potencialmente tirando vagas de analfabetos que poderiam es-
tar cursando alfabetizao de adultos. Apesar das diferenas da distribuio de ca-
ractersticas, analfabetos e alfabetizados em AJA tm uma caracterstica importante
em comum, ambos os grupos tm menos de um ano de estudo completo
18
. Este fato
sugere que possvel que essas pessoas que declaram estar cursando AJA podem,
em virtude do pouco tempo em escola, considerar cursar alfabetizao a fm de re-
forar o aprendizado.
Outra possibilidade que esses alfabetizados em AJA so apenas analfabetos
recm-alfabetizados. possvel que, quando a pesquisa realizada, alguns dos estu-
dantes de AJA declarem no saber ler e escrever porque se encontram no comeo
do curso de alfabetizao, enquanto outros, estando no fnal do ciclo de alfabetiza-
o, respondam saber ler e escrever. Nesse sentido, o fato de observarmos alfabeti-
zados cursando e competindo por vagas em cursos de alfabetizao no seria um
problema. impossvel identifcar, com os dados disponveis, esses grupos e saber
quantas das pessoas que cursam AJA so recm-alfabetizadas, quantas se dizem
alfabetizadas, mas que, na realidade, so parcialmente alfabetizadas, em virtude da
18
A Pnad calcula anos completos de estudo a partir das sries concludas. No h informao sobre quantos
anos as pessoas que cursam alfabetizao estudaram antes. Assim, possvel que as pessoas que cursam
AJA e se dizem alfabetizadas possam ter estudado por anos anteriormente ou possam ser recm-alfabeti-
zadas. Infelizmente, a Pnad no permite distinguir entre esses dois casos.
218
necessidade de reforos de aprendizado, e quantas realmente sabem ler e escrever e
decidem freqentar cursos de AJA por razes outras que no sejam a alfabetizao,
tomando vagas de analfabetos.
Analfabetos que Cursam o Primeiro Grau (Regular/Supletivo)
Outro fato importante relacionado demanda por curso de alfabetizao
o fato de que analfabetos que buscam educao freqentam no s cursos de al-
fabetizao, mas tambm cursos de primeiro grau (regular/supletivo). Apesar de o
primeiro grau ter recebido mais analfabetos que cursos de alfabetizao no passa-
do, de 1998 em diante a maioria dos analfabetos que estudam freqentam alfabe-
tizao de adultos (AJA). Em 2005, 79% dos analfabetos estudantes estavam em
alfabetizao de adultos
19
.
Uma questo importante quanto da demanda dos analfabetos por cursos em
primeiro grau se deve a limitaes na oferta de cursos de alfabetizao de adultos. Se
parte da demanda por cursos de primeiro grau por parte de analfabetos se deve
restrio de oferta, talvez em conseqncia da ausncia de cursos de alfabetizao na
localidade considerada, ento estimativas da demanda por cursos de alfabetizao
precisariam incluir parte dos analfabetos que freqentam estes cursos. Potencialmen-
te, esses analfabetos demandariam cursos de alfabetizao de adultos se as condies
fossem diferentes, mas acabam freqentando cursos de primeiro grau.
A Tabela 6 do Apndice mostra a distribuio dos analfabetos que estudam
(em AJA ou no primeiro grau/fundamental)
20
. As duas primeiras colunas mostram
a distribuio de analfabetos que estudam nos dois tipos de cursos, dadas as carac-
tersticas consideradas. Assim, os dados do Brasil mostram que, considerando-se o
perodo 1990-2005, 61% dos analfabetos que estudavam cursavam AJA. Ainda con-
19
Cabe ressaltar que a importncia do primeiro grau/fundamental para analfabetos que estudam dife-
rente se os censos demogrfcos so considerados. Em 1991, de acordo com o Censo, mais de 80%
dos analfabetos que estudavam cursavam o primeiro grau (sem supletivo) e em 2000 este nmero
era 51%. Em comum, Censo e Pnad tm o fato de que a importncia de cursos de AJA, como desti-
no dos analfabetos, cresceu entre os anos 1991 e 2000. Nos censos, a participao de AJA para os
analfabetos cresceu de 17% em 1991 para 43% em 2000. Finalmente, para os censos, nesse perodo
a importncia do supletivo tambm cresceu de 3% dos analfabetos que estudavam para quase 7%.
A informao sobre supletivo para o universo dos analfabetos nas Pnad muito limitada, com alguns
anos no apresentando observaes. A participao desse tipo de curso, para anos em que h dados,
no atinge 1% dos analfabetos que estudam.
20
possvel dividir ainda os analfabetos que estudam em cursos de primeiro grau (ou fundamental) regular
e os que cursam o supletivo (EJA). O problema que a amostra de analfabetos que cursam supletivo ,
como observado na nota anterior, muito pequena na PNAD, no permitindo, em particular, que todas as ca-
ractersticas consideradas aqui sejam mostradas. A opo foi por agrupar todos os analfabetos que cursam
o primeiro grau (regular e supletivo).
21
siderando-se a Regio Norte, 66% dos analfabetos estavam nestes cursos enquanto
34% cursavam o primeiro grau. Essas duas colunas do a dimenso e a importncia
relativa dos destinos dos analfabetos que estudam.
As duas ltimas colunas mostram a distribuio de caractersticas para cada
um desses grupos de analfabetos. Elas tentam responder quanto dos analfabetos que
cursam o primeiro grau, por exemplo, esto no Norte, so homens, idosos etc.. Por
que considerar essas duas maneiras de analisar os dados? A primeira (colunas um e
dois) revela o tamanho relativo para cada caracterstica. A segunda identifca a im-
portncia da caracterstica para cada populao de analfabeto que estuda.
Quando consideramos o perodo 1990-2005, a maioria dos analfabetos que
estudavam, por exemplo, no Nordeste cursava o primeiro grau em vez do AJA,. A
maioria dos analfabetos que cursavam o primeiro grau e tambm AJA encontra-
vam-se no Nordeste. A primeira informao diz que havia mais analfabetos cursan-
do o primeiro grau no Nordeste. A segunda diz que, para ambas as populaes, no
Nordeste residia a maioria dos analfabetos estudantes.
As outras regies, Sul, Sudeste, Norte e Centro-Oeste, apresentaram a maio-
ria dos analfabetos estudantes cursando alfabetizao de adultos. Estas regies, no
entanto, representam, somadas, menos de 40% dos analfabetos que estudam. O caso
dos analfabetos em primeiro grau dramtico. Mais de 80% deles esto no Nordes-
te, enquanto esta regio responsvel por mais de 60% dos analfabetos em AJA.
Em sua maioria, homens cursam o primeiro grau, enquanto a maioria das mulheres
cursa AJA. Os homens so a maioria dos analfabetos em primeiro grau e as mulhe-
res so a maioria em AJA.
Em sua maioria, brancos, pretos e indgenas cursam AJA, amarelos analfabetos
esto mais presentes nos cursos de primeiro grau e pardos esto igualmente distribu-
dos nesses cursos. Pardos so a maioria dos analfabetos que estudam, os quais repre-
sentam 72% dos estudantes em cursos de primeiro grau e 62% em AJA. Brancos e
pretos vm em seguida, com 20% (28%) e 7% (9%) cursando o primeiro grau (AJA).
A maioria dos analfabetos que estudam em reas urbanas cursa AJA, enquan-
to a maioria dos que estudam em reas rurais cursa o ensino fundamental. Coinci-
dentemente, a maioria dos analfabetos que cursam o ensino fundamental est em
reas urbanas e a maioria dos analfabetos que cursam AJA est em reas urbanas.
Jovens, em sua maioria, cursam o ensino fundamental e pessoas de 15 a 19 anos
representam 74% dos analfabetos em primeiro grau. Talvez essa seja uma das dife-
renas mais marcantes dessas duas populaes.
220
Analfabetos que cursam AJA so mais velhos que os analfabetos em pri-
meiro grau. Segundo os dados, 90% dos analfabetos em primeiro grau tm menos
de 30 anos, enquanto pessoas de 40 anos ou mais representam 50% dos analfabe-
tos em alfabetizao de adultos. Com exceo de pessoas de 15 a 19 anos, pelo
menos 50% de cada um dos outros grupos de idade cursa AJA. A maioria dos
analfabetos que cursam o primeiro grau tem menos de um ano de estudo, mas, ao
contrrio do grupo que cursa alfabetizao de adultos, h analfabetos com at
cinco anos de estudo nesse grupo.
Finalmente, com relao ao rendimento domiciliar, para qualquer faixa de
renda considerada, a maioria dos analfabetos dessa faixa cursa AJA. A distribuio
dos analfabetos que cursam AJA e primeiro grau semelhante no que diz respeito
ao rendimento. Para ambas as populaes, mais de 50% dos analfabetos residem em
domiclios com at dois salrios mnimos, e mais de 90% dos analfabetos em pri-
meiro grau, e 89% dos analfabetos em AJA, residem em domiclios com at cinco
salrios mnimos de renda domiciliar.
Uma ltima observao antes de concluir. O forte crescimento do nmero de
analfabetos que estudavam ao longo do perodo 1990-2005, conforme j destacado,
foi devido, em grande parte, ao crescimento do nmero de analfabetos freqentan-
do alfabetizao de adultos. De fato, o nmero de analfabetos em primeiro grau
estabilizou-se, de acordo com os dados da Pnad. Assim, a anlise realizada anterior-
mente pode ser muito afetada por esta evidncia.
Quando o perodo 1990-2005 considerado, a importncia do crescimento
dos analfabetos que freqentam AJA reduzida pela mdia. Uma maneira de
avaliar o quanto os resultados mostrados na tabela anterior so afetados consi-
derar no o perodo 1990-2005, mas um fragmento deste. Se o perodo mais re-
cente de dados 2001-2005 considerado, a importncia do curso de alfabetizao
de adultos cresce. Nesse caso, alfabetizao de adultos o destino da maioria dos
analfabetos que estudam para quase todas as caractersticas consideradas, com
exceo da faixa de idade de 15 a 19 anos, onde mais de 80% dos analfabetos
cursam o primeiro grau.
Esta observao implica que, se o perodo 2001-2005 for a referncia, ao
contrrio do que foi obtido antes, a maioria dos analfabetos que estudam no Nor-
deste, a maioria dos homens, dos amarelos e pardos e dos residentes em reas rurais,
freqentam alfabetizao de adultos. Isto se deve crescente importncia de alfabe-
tizao de adultos ao longo do tempo.
221
A Demanda por Alfabetizao e a Proporo de Analfabetos
que Estudam
Em termos de polticas pblicas, uma questo fundamental quanto seria a
demanda por alfabetizao que no atendida. A proporo de analfabetos que
estudavam foi crescente no perodo 1990-2004. Mas quanto maior teria sido essa
proporo de estudantes se jovens e adultos tivessem tido mais acesso a recursos
educacionais? Esta uma questo muito difcil de ser respondida sem informaes
adicionais. possvel, no entanto, desenhar uma estratgia que imponha um limite
mximo ao nmero de analfabetos que potencialmente estudariam.
O Grfco 15 revela, por faixa etria, as propores de jovens e adultos anal-
fabetos e alfabetizados que estudavam no perodo 1990-2004. Aos 15 anos, en-
quanto, em mdia, 85% dos alfabetizados estudam, apenas 23% dos analfabetos
freqentavam a escola. Como era de esperar, uma proporo maior de alfabetizados
estudava, pelo menos at os 40 anos, ao contrrio dos analfabetos.
Os jovens e adultos analfabetos so uma amostra de pessoas que, seja
por dificuldades de acesso a bens educacionais seja por maiores dificuldades
inatas, estudam menos. Essa situao se inverte para as idades mais avanadas:
a partir dos 50 anos, h uma maior proporo de analfabetos que estudam do
que alfabetizados estudantes. Isto se deve ao fato de que a proporo de alfa-
betizados que estudam decai exponencialmente medida que a idade do indi-
vduo avana. Isso tambm verdade para os analfabetos, mas a situao
mais forte entre os alfabetizados.
O grfco sugere ainda uma possvel estratgia para estimar um limite su-
perior proporo de analfabetos que poderiam estudar. Imagine que uma polti-
ca pblica fosse desenhada focada na alfabetizao de jovens e adultos analfabe-
tos. Independentemente dos recursos direcionados educao desse grupo,
difcil imaginar uma situao em que fosse mostrada uma propenso a estudar
maior do que no grupo dos alfabetizados, pelo menos entre os mais jovens. H
vrias razes para isso: se esses jovens e adultos esto h anos sem serem alfabe-
tizados, provvel que, mesmo com maiores recursos educacionais disponveis,
tenham mais difculdades para levar seus estudos adiante, sejam difculdades rela-
tivas ao processo de aprendizagem em si, sejam relacionadas aos problemas de
conciliar trabalho e outras responsabilidades da vida familiar com os estudos.
Alm disso, maiores recursos direcionados a jovens e adultos podem ter um efeito
indireto para os j alfabetizados e fazer com que aumente tambm a proporo de
alfabetizados que estudam.
222
Grfco 15: Proporo de Analfabetos e Alfabetizados Estudantes (10-2004)
Duas hipteses so feitas na estimao de um limite para a proporo de
jovens e adultos analfabetos que estudam. Em primeiro lugar, assumido, no im-
porta qual a idade considerada, que a proporo de analfabetos que estudariam no
ultrapassa o mximo da proporo de alfabetizados que estudam, o que ocorre exa-
tamente aos 15 anos de idade. Isso condizente com a idia de que no importa
quo focada nos jovens e adultos esteja a poltica pblica de alfabetizao, pois, pela
seleo que ocorreu ao longo do tempo, os analfabetos so um grupo diferente dos
alfabetizados. Muitos desses analfabetos o so porque nunca tiveram acesso a cursos
de alfabetizao em sua localidade, mas muitos o so porque tentaram se alfabetizar
e no conseguiram, e quo maior a idade, menor a chance de esses analfabetos vol-
tarem escola.
Assim, uma estratgia possvel seria igualar a propenso a estudar dos analfa-
betos dos alfabetizados. Bastaria, ento, ignorar a proporo dos analfabetos que
freqentam a escola e usar a dos alfabetizados. H dois problemas com esta estra-
tgia. Primeiro, a distribuio etria dos analfabetos que estudam mudaria e o limi-
te para os analfabetos que estudam incluiria, assim, proporcionalmente mais jovens
e menos adultos do que originalmente. Mas um fato evidenciado pela anlise de
sees anteriores que os analfabetos so em mdia mais velhos que os alfabetiza-
dos. Segundo, usar esta proporo para os analfabetos implicaria, para os idosos,
reduzir a proporo de estudantes, j que para idades acima de 50 anos, comum
obter propores de analfabetos estudantes maiores que as dos alfabetizados.
223
Uma outra hiptese para estimar a demanda por alfabetizao , ento, que a
distribuio etria dos analfabetos que estudariam a mesma que a distribuio
etria observada dos analfabetos que estudam. Isso garante que, dada a populao
de analfabetos, os analfabetos que estudariam teriam as mesmas propores de jo-
vens e velhos estudantes que o observado. O Grfco 15 mostra, assim, a proporo
mxima de analfabetos que estudariam. O mximo ocorre aos 15 anos de idade,
como os alfabetizados, e, medida que os indivduos se tornam mais velhos, esta
proporo cai. Isso porque, por hiptese, a proporo mxima de analfabetos que
estudariam mantm a distribuio etria dos analfabetos que estudam, j que a pro-
poro mxima basicamente a proporo de analfabetos que estudam multiplicada
por uma constante. Dessa forma, como a maioria dos estudantes jovem, a maior
demanda ser desse grupo.
Grfco 16: Distribuio de Anos de Estudo dos Alfabetizados (10-2004)
Se a proporo de analfabetos que estudam for maior, a taxa de analfabetismo
cair. A questo de quanto. O Grfco 16 revela a distribuio de anos de estudo
para jovens e adultos alfabetizados
21
. Quase 70% dos alfabetizados tm oito anos ou
21
O grfco exclui os alfabetizados que a Pnad reportou como tendo anos de estudo no determinados.
Estes representam 0.5% de toda a amostra de alfabetizados.
224
menos de estudo e 17% destes possuem apenas quatro anos de estudo. Um fato
mais importante para anlise em questo que mais de 3% dos alfabetizados tive-
ram menos de um ano de estudo. Isto implica que, se a proporo de analfabetos
que estudam cresce consideravelmente em um dado ano, esperado que um nme-
ro maior de pessoas sejam alfabetizadas j no ano seguinte. Usando este raciocnio
e algumas hipteses simplifcadoras, o Grfco 17 mostra a evoluo de duas taxas
de analfabetismo de pessoas de 15 anos ou mais. Na primeira, a taxa observada j
foi analisada na primeira seo. Na segunda, a taxa contrafactual, tenta responder a
seguinte questo: se, a partir de 1990, a proporo de analfabetos que estudavam
crescesse, considerando a porcentagem mxima de analfabetos que estudariam por
idade, qual seria a taxa de analfabetismo de jovens e adultos?
Grfco 17: Taxas de Analfabetismo Observada e Confractual
Esta discusso importante porque, se as hipteses so razoveis, tm-se limi-
tes ao que poderia ser alcanado. Em outras palavras, se a poltica pblica fosse de-
senhada de tal forma que uma maior proporo de analfabetos jovens e adultos estu-
dasse, qual seria o mximo que se conseguiria diminuir a taxa de analfabetismo ao
longo do tempo? O Grfco 17 sugere que, comeando em 1990, esta poltica permi-
225
tiria que a taxa de analfabetismo estivesse no seguinte intervalo em 2004, entre 8 e
11%. Ou seja, mesmo que atravs de polticas pblicas a proporo de analfabetos
que estudam aumentasse a partir de 1990, a taxa de analfabetismo entre jovens e
adultos difcilmente cairia em 2004 para um dgito, uma vez que aqui isso alcana-
do atravs de um enorme esforo, entre outras coisas, fazendo a proporo de anal-
fabetos que estudam aos 15 anos subir de 23% para mais de 85%, em mdia.
Grfco 18: Proporo de Analfabetos e Alfabetizados Estudantes
O Grfco 18 mostra a evoluo ao longo do tempo das propores de anal-
fabetos que estudam, de alfabetizados e da proporo de analfabetos que estudariam
se as hipteses fossem adotadas. Como antes, a proporo de analfabetos que estu-
dam cresce de menos de 1% dos analfabetos em 1990 para mais de 3% em 2004.
226
Sob as hipteses adotadas aqui, a proporo de analfabetos futuaria de mais de 3%
em 1990 para mais de 7% em 2004. Note que, mesmo com um considervel au-
mento na proporo de analfabetos estudantes para cada faixa etria (Grfco 15), o
percentual de analfabetos que estudariam no chegaria a 10% .
Grfco 1: Demanda por Alfabetizao
O Grfco 19 mostra a demanda de alfabetizao observada e a contrafactual.
A primeira entendida como a soma do total de analfabetos que estudam mais os
alfabetizados que cursam alfabetizao de adultos. A demanda contrafactual calcula
a mesma soma, mas considerando que a proporo de analfabetos que estudam
fosse a mxima como defnida no grfco 15
22
. Como esperado, a demanda por al-
fabetizao vem crescendo ao longo do tempo, refetindo o fato que, apesar do n-
mero de analfabetos decrescente no perodo 1990-2004, devido ao expressivo cres-
cimento da proporo de analfabetos que estudam, havia mais analfabetos
estudando em 2004 que em 1990 e, por isso, havia uma maior demanda por alfabe-
22
A questo aqui como incluir os alfabetizados que cursam alfabetizao de adultos caso a proporo
de analfabetos estudantes fosse maior. Utilizou-se, ento, para o clculo da demanda contrafactual, a ra-
zo (alfabetizados em alfabetizao de adultos/analfabetos que estudam) observada. Como o nmero de
analfabetos que estudariam (contrafactual) maior, h mais alfabetizados em alfabetizao de adultos na
demanda contrafactual que a observada.
227
tizao. A demanda por alfabetizao, no entanto, ainda muito pequena em rela-
o populao total de analfabetos. Em 2004, quando a demanda por alfabetiza-
o passava de 800 mil pessoas, esta no representava 8% do total dos analfabetos.
Alm disso, mesmo considerando a demanda contrafactual, com a proporo de
analfabetos estudantes consideravelmente maior, a demanda por alfabetizao no
chegaria a dois milhes de pessoas em 2005; menos de 15% dos analfabetos.

Concluses
A taxa de analfabetismo no Brasil diminuiu consideravelmente ao longo
dos ltimos 15 anos, passando de 18,7% da populao com mais de 15 anos em
1990 para 11,3% em 2005. Apesar da queda do analfabetismo para todos os
grupos considerados na anlise, a taxa de analfabetismo consideravelmente
mais alta no Nordeste, na rea rural, entre os pardos e negros e pessoas mais
velhas. Vale destacar que a intensidade da queda foi diferenciada entre grupos,
sendo, por exemplo, mais forte entre pardos e negros do que entre brancos. Nes-
se perodo, portanto, ocorreu uma pequena convergncia entre as taxas de anal-
fabetismo de brancos e de negros e pardos.
Um outro resultado importante o forte crescimento do nmero de anal-
fabetos que estudavam ao longo do perodo 1990-2005, o qual cresceu para
todos os grupos analisados, mas, principalmente, para as pessoas mais velhas e
residentes em reas urbanas e no Nordeste. Alm disso, esse crescimento se
deve, em grande parte, ao crescimento do nmero de analfabetos freqentando
alfabetizao de adultos, principalmente a partir de 2001, quando se estabilizou
o nmero de analfabetos em curso regular de primeiro grau. Assim, no perodo
mais recente de 2001-2005, a alfabetizao de adultos passou a ser o destino da
maioria dos analfabetos que estudavam para quase todas as caractersticas con-
sideradas, com exceo da faixa de idade de 15 a 19 anos, em que mais de 80%
dos analfabetos cursavam o primeiro grau.
Por fm, considerando-se essas tendncias, uma questo para o desenho e
planejamento dos programas de alfabetizao : qual a demanda por alfabetizao?
Utilizando-se a hiptese de mximo de analfabetos que estudam (que ocorre na
faixa de 15 anos), estimou-se que a taxa de analfabetismo poderia ter sido reduzida
a 8%. Considerando-se uma situao mais factvel, estaria entre 8 e 11%. Apesar do
enorme esforo, no entanto, a demanda por alfabetizao no chegaria a 1,5 milho
em 2005, o que representa aproximadamente 12% dos analfabetos.
228
Referncia

DI PIERRO. Um Balano da Evoluo Recente da Educao de Jovens e Adultos
no Brasil. In: _____. Construo Coletiva: Contribuies educao de jovens
e adultos. Secad/RAAAB (Org.). Coleo Educao Para Todos. Unesco/RAAB/
MEC, 2005. Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001432/
143238POR.pdf>.
HENRIQUES, R.; IRELAND,T. A poltica de educao de jovens e adultos no
governo Lula. In:____. Construo Coletiva: Contribuies educao de jovens
e adultos. Secad/RAAAB (Org.). Coleo Educao Para Todos. Unesco/RAAB/
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SCHWARTZMAN, S. Desafos da Educao no Brasil. 2006 Disponvel em: <http://
www.iets.inf.br/article.php3?id_article=267>.
SCHWARTZMAN, S. Andando de Lado. Jornal da Cincia, jan. 2005.
UNESCO. Educao de Jovens e Adultos: Uma memria contempornea 1996 -
2004. In: ____. Coleo Educao Para Todos. Unesco/MEC, 2004. Disponvel em:
<http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001368/136859POR.pdf>.
22
Anexos
230
Tabela 1: Taxa de Analfabetismo, Perfs dos Analfabetos
e da Populao de 15 anos ou mais (%) (PNAD, 10-2005)
Taxa de Analfabetismo Analfabetos Pop. 15 anos ou mais
Brasil 13,8 100 100
Grandes Regies
Norte 12,2 4,5 5,1
Nordeste 27,1 53,6 27,2
Sudeste 8,2 27,1 45,3
Sul 8,0 9,0 15,5
Centro-Oeste 11,4 5,7 6,9
Gnero
Homens 13,7 48,0 48,1
Mulheres 13,8 52,0 51,9
reas
Urbana 10,1 60,4 82,1
Rural 30,5 39,6 17,9
Cor ou Raa
Branca 8,6 34,3 54,9
Preta 20,8 9,0 6,0
Amarela 4,1 0,2 0,5
Parda 20,1 56,3 38,4
22,9 0,2 0,1
Grupos de Idade
De 15 a 19 anos 5,0 5,3 14,6
De 20 a 29 anos 6,8 12,1 24,4
De 30 a 39 anos 9,8 15,0 21,0
De 40 a 49 anos 14,2 16,9 16,4
De 50 a 59 anos 22,3 17,7 11,0
60 ou mais anos 35,8 33,0 12,7
Renda Domiciliar
De 0 a 1 S.M. 34,6 22,0 8,7
Mais de 1 a 2 S.M. 25,3 29,4 16,0
Mais de 2 a 3 S.M. 18,5 19,5 14,5
Mais de 3 a 5 S.M. 11,5 17,1 20,5
Mais de 5 a 10 S.M. 5,9 9,3 21,8
Mais de 10 S.M. 2,1 2,8 18,5
Anos de Estudo
De 0 a menos de 1 ano 82,1 89,5 15,0
De 1 a 3 anos 9,7 10,5 14,9
De 4 a mais anos 0 0 70,1
Indgena
231
Tabela 2 : Proporo de Analfabetos que Estudam, Estudaram
Antes e Nunca Estudaram (%) (PNAD, 10-2005)
Estudam Estudaram Antes Nunca Estudaram
Brasil 2,0 29,5 68,5
Grandes Regies
Norte 2,8 28,1 69,1
Nordeste 2,6 33,9 63,5
Sudeste 1,2 22,9 75,9
Sul 1,0 27,2 71,9
Centro-Oeste 1,6 24,2 74,1
Gnero
Homens 2,1 32,7 65,2
Mulheres 2,0 26,5 71,5
reas
Urbana 1,8 28,6 69,6
Rural 2,3 30,9 66,8
Cor ou Raa
Branca 1,5 26,3 72,3
Preta 2,0 24,6 73,4
Amarela 1,3 19,2 79,5
Parda 2,4 32,3 65,3
3,4 24,4 72,2
Grupos de Idade
De 15 a 19 anos 12,7 39,8 47,5
De 20 a 29 anos 2,8 43,3 53,9
De 30 a 39 anos 2,1 39,1 58,7
De 40 a 49 anos 1,6 33,0 65,3
De 50 a 59 anos 1,4 26,8 71,8
60 ou mais anos 0,6 18,0 81,4
Renda Domiciliar
De 0 a 1 S.M. 2,3 32,7 65,0
Mais de 1 a 2 S.M. 2,1 30,5 67,4
Mais de 2 a 3 S.M. 1,9 29,3 68,8
Mais de 3 a 5 S.M. 1,8 27,4 70,8
Mais de 5 a 10 S.M. 1,5 24,1 74,4
Mais de 10 S.M. 1,7 19,8 78,5
Anos de Estudo
De 0 a menos de 1 ano 2,0 21,5 76,5
De 1 a 3 anos 2,7 97,3 0,0
Indgena
232
Tabela 3 : Perfl dos Analfabetos que Estudam, Estudaram Antes
e Nunca Estudaram (%) (PNAD, 10-2005)

Estudam Estudaram Antes Nunca Estudaram
Brasil 100 100 100
Grandes Regies
Norte 6,2 4,3 4,6
Nordeste 69,3 61,7 49,7
Sudeste 15,7 21,0 30,1
Sul 4,3 8,3 9,4
Centro-Oeste 4,6 4,7 6,2
Gnero
Homens 49,2 53,2 45,7
Mulheres 50,8 46,8 54,3
reas
Urbana 54,5 58,5 61,4
Rural 45,5 41,5 38,6
Cor ou Raa
Branca 24,5 30,6 36,2
Preta 8,8 7,5 9,7
Amarela 0,1 0,1 0,2
Parda 66,2 61,6 53,7
0,4 0,2 0,3
Grupos de Idade
De 15 a 19 anos 32,8 7,2 3,7
De 20 a 29 anos 16,4 17,8 9,6
De 30 a 39 anos 15,4 19,9 12,8
De 40 a 49 anos 13,5 18,9 16,1
De 50 a 59 anos 12,4 16,1 18,6
60 ou mais anos 9,4 20,1 39,2
Renda Domiciliar
De 0 a 1 S.M. 23,8 23,4 20,0
Mais de 1 a 2 S.M. 29,3 29,2 27,8
Mais de 2 a 3 S.M. 17,5 18,7 18,8
Mais de 3 a 5 S.M. 14,4 15,3 16,9
Mais de 5 a 10 S.M. 6,6 7,3 9,7
Mais de 10 S.M. 2,2 1,8 3,1
Anos de Estudo
De 0 a menos de 1 ano 86,0 65,4 100,0
De 1 a 3 anos 14,0 34,6 0,0
Indgena
233
Tabela 4: Participao em AJA e Perfs dos Analfabetos
em AJA e dos Analfabetos (%) (PNAD,10-2005)

Analfabetos em AJA Analfabetos
Brasil 1,3 100 100
Grandes Regies
Norte 1,8 6,7 4,5
Nordeste 1,4 62,2 53,6
Sudeste 0,9 19,3 27,1
Sul 0,8 6,0 9,0
Centro-Oeste 1,3 5,8 5,7
Gnero
Homens 1,1 40,5 48,0
Mulheres 1,4 59,5 52,0
reas
Urbana 1,3 62,0 60,4
Rural 1,2 38,0 39,6
Cor ou Raa
Branca 1,0 27,2 34,3
Preta 1,3 9,5 9,0
Amarela 0,8 0,1 0,2
Parda 1,4 62,7 56,3
2,4 0,5 0,2
Grupos de Idade
De 15 a 19 anos 2,2 9,1 5,3
De 20 a 29 anos 1,6 15,9 12,1
De 30 a 39 anos 1,8 21,3 15,0
De 40 a 49 anos 1,5 20,0 16,9
De 50 a 59 anos 1,4 19,3 17,7
60 ou mais anos 0,5 14,5 33,0
Renda Domiciliar
De 0 a 1 S.M. 1,4 23,8 22,0
Mais de 1 a 2 S.M. 1,3 29,9 29,4
Mais de 2 a 3 S.M. 1,2 18,6 19,5
Mais de 3 a 5 S.M. 1,1 14,9 17,1
Mais de 5 a 10 S.M. 0,9 6,7 9,3
Mais de 10 S.M. 1,2 2,5 2,8
Anos de Estudo
0 a menos de 1 ano 1,4 100 89,5
Participao em AJA
Indgena
234
Tabela 5 : Taxa de Analfabetismo e Perfl dos Analfabetos
e dos Alfabetizados em AJA (%) (PNAD, 10-2005)
Taxa de Analfabetismo em AJA Analfabetos em AJA Alfabetizados em AJA
Brasil 51,1 100 100
Grandes Regies
Norte 48,0 6,7 7,5
Nordeste 61,2 62,2 41,2
Sudeste 39,0 19,3 31,5
Sul 32,4 6,0 13,2
Centro-Oeste 48,3 5,8 6,5
Gnero
Homens 52,5 40,5 38,3
Mulheres 50,2 59,5 61,7
reas
Urbana 46,9 62,0 73,4
Rural 59,9 38,0 26,6
Cor ou Raa
Branca 43,7 27,2 36,7
Preta 54,5 9,5 8,3
Amarela 29,1 0,1 0,2
Parda 54,6 62,7 54,4
61,8 0,5 0,3
Grupos de Idade
De 15 a 19 anos 59,0 9,1 6,6
De 20 a 29 anos 48,7 15,9 17,5
De 30 a 39 anos 47,5 21,3 24,6
De 40 a 49 anos 48,7 20,0 21,9
De 50 a 59 anos 54,3 19,3 17,0
60 ou mais anos 55,0 14,5 12,4
Renda Domiciliar
De 0 a 1 S.M. 60,8 24,7 16,6
Mais de 1 a 2 S.M. 56,6 30,9 24,8
Mais de 2 a 3 S.M. 50,9 19,3 19,5
Mais de 3 a 5 S.M. 43,9 15,5 20,6
Mais de 5 a 10 S.M. 36,0 7,0 13,0
Mais de 10 S.M. 33,5 2,6 5,5
Anos de Estudo
0 a menos de 1 ano 51,1 100 100
Indigena
235
Tabela 6: Perfl dos Analfabetos que cursam Primeiro Grau
e AJA (%) (PNAD, 10-2005)
Primeiro Grau
Brasil 38,9 61,1 100 100
Grandes Regies
Norte 34,1 65,9 5,4 6,7
Nordeste 45,2 54,8 80,4 62,2
Sudeste 24,8 75,2 10,0 19,3
Sul 14,2 85,8 1,6 6,0
Centro-Oeste 22,6 77,4 2,7 5,8
Gnero
Homens 49,8 50,2 63,0 40,5
Mulheres 28,4 71,6 37,0 59,5
reas
Urbana 30,7 69,3 42,9 62,0
Rural 48,9 51,1 57,1 38,0
Cor ou Raa
Branca 32,2 67,8 20,3 27,2
Preta 33,9 66,1 7,6 9,5
Amarela 39,6 60,4 0,1 0,1
Parda 42,2 57,8 71,7 62,7
29,9 70,1 0,3 0,5
Grupos de Idade
De 15 a 19 anos 83,1 16,9 70,0 9,1
De 20 a 29 anos 41,0 59,0 17,3 15,9
De 30 a 39 anos 15,8 84,2 6,3 21,3
De 40 a 49 anos 9,9 90,1 3,4 20,0
De 50 a 59 anos 5,0 95,0 1,6 19,3
60 ou mais anos 6,0 94,0 1,4 14,5
Renda Domiciliar
De 0 a 1 S.M. 40,6 59,4 26,5 24,7
Mais de 1 a 2 S.M. 39,5 60,5 31,7 30,9
Mais de 2 a 3 S.M. 36,7 63,3 17,6 19,3
Mais de 3 a 5 S.M. 38,7 61,3 15,3 15,5
Mais de 5 a 10 S.M. 39,2 60,8 7,1 7,0
Mais de 10 S.M. 32,4 67,6 2,0 2,6
Anos de Estudo
0 a menos de 1 ano 28,9 71,1 63,6 100
De 1 a 3 anos 100 0 36,4 0
Universo:
Caracterstica
AJA
Universo:
Caracterstica
AJA
Universo:
Alfabetos
Primeiro Grau
Universo:
Analfabetos
Indgena
237
Coleo Educao para Todos
Volume 01: Educao de Jovens e Adultos: uma memria contempornea, 1996-2004
Volume 02: Educao Anti-racista: caminhos abertos pela Lei Federal n 10.639/03
Volume 03: Construo Coletiva: contribuies educao de jovens e adultos
Volume 04: Educao Popular na Amrica Latina: dilogos e perspectivas
Volume 05: Aes Afrmativas e Combate ao Racismo nas Amricas
Volume 06: Histria da Educao do Negro e Outras Histrias
Volume 07: Educao como Exerccio de Diversidade
Volume 08: Formao de Professores Indgenas: repensando trajetrias
Volume 0: Dimenses da Incluso no Ensino Mdio: mercado de trabalho, religiosidade
e educao quilombola
Volume 10: Olhares Feministas
Volume 11: Trajetria e Polticas para o Ensino das Artes no Brasil: anais da XV CONFAEB
Volume 12, Srie Vias dos Saberes n. 1: O ndio Brasileiro: o que voc precisa saber
sobre os povos indgenas no Brasil de hoje
Volume 13, Srie Vias dos Saberes n. 2: A Presena Indgena na Formao do Brasil
Volume 14, Srie Vias dos Saberes n. 3: Povos Indgenas e a Lei dos Brancos:
o direito diferena
238
Volume 15, Srie Vias dos Saberes n. 4: Manual de Lingstica: subsdios para a forma-
o de professores indgenas na rea de linguagem
Volume 16: Juventude e Contemporaneidade
Volume 17: Catlicos Radicais no Brasil
Volume 18, Srie Avaliao n. 1: Brasil Alfabetizado: caminhos da avaliao
Volume 1, Srie Avaliao n. 2: Brasil Alfabetizado: a experincia de campo de 2004
Volume 20, Srie Avaliao n. 3: Brasil Alfabetizado: marco referencial para avaliao
cognitiva
Volume 21, Srie Avaliao n. 4: Brasil Alfabetizado: como entrevistamos em 2006
Volume 22, Srie Avaliao n. 5: Brasil Alfabetizado: experincias de avaliao dos
parceiros
Volume 23, Srie Avaliao n. 6: O que fazem as escolas que dizem que fazem Educa-
o Ambiental?
Volume 24, Srie Avaliao n. 7: Diversidade na Educao: experincias de formao
continuada de professores
Volume 25, Srie Avaliao n. 8: Diversidade na Educao: como indicar as diferenas?
Volume 26: Pensar o Ambiente: bases flosfcas para a Educao Ambiental
Volume 27: Juventudes: outros olhares sobre a diversidade
Volume 28: Educao na Diversidade: experincias e desafos na educao intercultural
bilnge
Volume 2: O Programa Diversidade na Universidade e a Construo de uma Poltica
Educacional Anti-racista
Volume 30: Acesso e Permanncia da Populao Negra no Ensino Superior
O primeiro captulo apresenta a verso fnal
do Plano de Avaliao do Programa Brasil Alfa-
betizado. Partindo das razes que justifcam a
elaborao de um plano de avaliao, passa-se
aos aspectos conceituais, sejam eles referentes
avaliao estrito senso, origem da demanda por
avaliao, s condies de avaliabilidade e poten-
cialidades da avaliao ou s dimenses de mobi-
lizao de recursos, grau de efcincia, grau de
efccia e seleo adequada de benefcirios.
O segundo captulo traz uma extensa anlise
dos dados coletados durante o Mapeamento Na-
cional de Iniciativas de Alfabetizao de Jovens
e Adultos, que visava identifcar as instituies,
governamentais ou no, que desenvolviam aes
de alfabetizao de jovens e adultos. Para alm
da mera construo de um banco de dados sobre
as experincias existentes, o Mapeamento colheu
informaes que permitiram a elaborao de di-
versas estimativas sobre o montante de recursos
mobilizados em torno da alfabetizao de jovens e
adultos, bem como a cobertura, perfl e abrangn-
cia deste atendimento.
O terceiro captulo constitui, em ltima instn-
cia, uma fonte preciosa de informaes sobre o
funcionamento do Programa Brasil Alfabetizado
durante os anos de 2003, 2004 e 2005. Expresso
de efetiva avaliao de processo, no sentido forte
do termo, o texto apresenta desde o fuxo de in-
formaes do Programa, cadeias de interaes e
etapas de implementao, at a anlise dos dados
do Sistema Brasil Alfabetizado (SBA).
Finalmente, o quarto e ltimo captulo con-
solida os diagnsticos existentes acerca do nvel
de escolaridade de jovens e adultos brasileiros.
Desde as situaes de alfabetismo absoluto ou
funcional at a demanda potencial por alfabetiza-
o e Educao de Jovens e Adultos, apresentam-
se dados ofciais com diversos recortes: raa/cor,
regional, gnero, rural/urbano, grupos de idade,
renda domiciliar e anos de estudo.
A srie de publicaes sobre o Plano de
Avaliao do Programa Brasil Alfabetizado, ora
iniciada, no pretende realizar apenas um inven-
trio das aes de avaliao planejadas e imple-
mentadas pela Secad. Aqui, o que se almeja por
meio da divulgao de nossos erros, acertos e
hesitaes, frutos de nossa curta experincia
fomentar o necessrio debate em torno da aval-
iao das polticas pblicas nacionais. O sucesso
dessa srie, portanto, depende do impacto que os
textos causarem na prtica cotidiana dos gestores
e tcnicos que atuam na rea pblica: a rgua
para medi-lo est em suas mos, caro leitor.