Propuesta de lineamientos para elaborar leyes

1. Introduccin Fusades, a travs de su Observatorio Legislativo, monitorea permanentemente la actividad legislativa, lo cual permite contabilizar las leyes aprobadas; sin embargo, tambin es importante realizar una valoracin cualitativa de las mismas, pues regulan la convivencia en la sociedad e inciden positiva o negativamente en el progreso de un pas y en las condiciones de libertad, justicia y seguridad de que pueden gozar los ciudadanos. En El Salvador existen aproximadamente 20,000 normas de carcter general, entre leyes, tratados internacionales, ordenanzas, reglamentos y decretos, cuya deficiente configuracin crea innumerables problemas que son necesarios prevenir con el fin de evitar los costos polticos, sociales y econmicos.1 De manera que, todo proyecto normativo debera responder a preguntas como: cul es el beneficio que este proyecto, de aprobarse, traer a la ciu1 Pineda Garfias, Rodrigo. Teora de la Legislacin: Algunos planteamientos generales, 2010. Consulta en http://bloglegal.bcn.cl/me dia/users/4/224688/files/5043/Teor_a_de _la_Legislaci_n_Rodrigo_Pineda.pdf

En El Salvador existen aproximadamente 20,000 normas de carcter general, entre leyes, tratados internacionales, ordenanzas, reglamentos y decretos, cuya deficiente configuracin crea innumerables problemas...

dadana?, cmo este proyecto se debe definir y administrar?, qu incentivos se necesitan para lograr el objetivo deseado?, qu consecuencias pueden surgir?, qu recursos son necesarios para el desarrollo de lo que se pretende?, cmo ser la evaluacin de la aplicacin del programa?, entre otras. Algunos problemas detectados en la produccin normativa de nuestro pas, tanto a nivel legislativo como de cualquier otra entidad competente para emitir normas de carcter general, son: la proliferacin o inflacin normativa, antinomias, redundancias, faltas de mnima coordinacin normativa e institucional, desordenada regulacin de reas del quehacer jurdico, dficit en los grados de eficacia de las normas y ausencia de un marco tico justificativo de su obligatoriedad.2 Casos recientes de falta de coordinacin en la promulgacin y la planificacin para la vigencia de leyes
2 Oelckers, Osvaldo: El contenido esencial de la Tcnica Legislativa, pgina 2, en la Tcnica Legislativa ante la elaboracin de la Ley, editado por el Centro de Estudios y Asistencia Legislativa de la Universidad Catlica de Valparaso, Valparaso, 1998.

Si se tiene un marco jurdico profuso, se afecta a la seguridad jurdica porque dificulta las posibilidades de cumplimiento, se desconoce que es lo que existe, cuales son los derechos y los deberes que hay que cumplir.

se puede observar en el Cdigo Procesal Penal, Cdigo Procesal Civil y Mercantil y la Ley de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia (LEPINA). En estos casos no solo hubo repetidas prrrogas para la entrada en vigencia, sino que una vez aprobadas, las entidades responsables de implementarlas argumentaron incapacidad tcnica y presupuestaria para cumplir sus funciones, tanto el Instituto Salvadoreo para la Niez y Adolescencia con la LEPINA, como la Fiscala General de la Repblica y el rgano Judicial con el Cdigo Procesal Penal. Lo anterior impacta en la confianza que los ciudadanos tienen en las reglas del juego y en sus instituciones, ya que estas acciones favorecen la idea de improvisacin legal contrario a una solucin con herramientas legislativas. Si se tiene un marco jurdico profuso, se afecta a la seguridad jurdica porque dificulta las posibilidades de cumplimiento, se desconoce que es lo que existe, cuales son los derechos y los deberes que hay que cumplir. Estos problemas se agravan cuando el mismo ordenamiento jurdico establece que las leyes se presumen conocidas por todos los habitantes y su aplicacin es obligatoria, sin que puede argumentarse su desconocimiento, artculo 8 Cdigo Civil, algo que en la prctica se transforma en casi una ficcin.3 El presente boletn tiene por objeto presentar algunos elementos a tomarse en cuenta en el proceso de formulacin de la ley, entendida tanto en su sentido estricto como en su sentido amplio, es decir, comprende a toda norma de carcter general dotada de coactividad proveniente del Estado, como las leyes, reglamentos, decretos, ordenanzas, entre otras. Con lo anterior se pre3 Universidad Francisco Marroqun. Programa Observatorio Legislativo. 2010.

tende fortalecer la capacidad de los entes creadores, favorecer la rendicin de cuentas, la solvencia fiscal, transparencia y adopcin de polticas pblicas prioritarias, tal como se ha mencionado por Fusades, desde el primer estudio Las Instituciones Democrticas en El Salvador: Valoracin de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento Institucional.4 2. Mejores Prcticas Internacionales Los problemas mencionados no constituyen peculiaridades o novedades nacionales, sino ms bien, son propios de la actividad normativa de los Estados, y, desde hace varios aos son objeto de estudio de la ciencia de la legislacin o tcnica legislativa.5 En su sentido general, la tcnica legislativa es el conjunto de reglas a que se debe ajustar la conducta fundamental del legislador para una idnea elaboracin, formulacin e interpretacin general de las leyes.6 En otras palabras, se trata de buscar cules son las normas adecuadas para la regulacin de la conducta social, tomando en cuenta los incentivos que genera entre sus destinatarios, para cumplir la finalidad deseada.7
4 Fusades, Las Instituciones Democrticas en El Salvador: Valoracin de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento, Departamento de Estudios Legales, 2005. Consulta en www.fusades.org Por mencionar algunos estudios: Calsamiglia, Albert, Ciencia Jurdica, El Derecho y la Justicia, en Enciclopedia Iberoamericana de Filosofa N 11, editorial Trotta, (Madrid, 1996) y Atienza, Manuel, Contribucin a una Teora de la Legislacin, pginas 27 y 28, Cuadernos Civitas, editorial Civitas (Madrid, 1997). Bascun Valdez, Anbal: Introduccin al estudio de las ciencias jurdicas y sociales, 2a. ed., Santiago de Chile, Editorial Jurdica de Chile, 1960, p. 202. Universidad Francisco Marroqun. Programa Observatorio Legislativo. 2010.

La ciencia de la legislacin surgi en Alemania y con el transcurso de los aos se han desarrollado interesantes soluciones en diversos pases, sin importar la tradicin jurdica o el desarrollo econmico, como en Estados Unidos, Espaa, Brasil, Per, entre otros. De estas experiencias internacionales, se presentan las principales prcticas implementadas: a) la aplicacin de la tcnica legislativa o legstica, que aborda el contenido o composicin y la estructura formal o lenguaje de las leyes; b) la creacin de oficinas de evaluacin tcnica no partidistas, que proporcionan informacin presupuestaria y econmica sobre los proyectos de ley en discusin; c) los anlisis de impacto, generados a travs de un proceso riguroso basado en informacin objetiva que proporciona las ventajas y desventajas de cada propuesta de ley; y d) las listas de chequeo, un conjunto de directrices redactadas en forma de cuestionario sobre los aspectos a considerar para aprobar un proyecto ley, como la justificacin prctica, armona legislativa, presupuesto, incentivos sociales, entre otros. a) La tcnica legislativa o legstica Esta tcnica, en la concepcin minimalista de la ciencia de la legislacin, se define como un conjunto de normas tcnico - jurdicas que facilitan a los legisladores, as como a las personas que intervienen directa o indirectamente en el proceso de formacin de la ley, una correcta estructuracin y redaccin.8 Las tcnicas persiguen mejorar y homogeneizar la calidad de las normas en dos aspectos fundamentales: su contenido o composicin y su estructura formal o lenguaje. La pri8 Garca Amado, Juan Antonio, Razn Prctica y Teora de la Legislacin, Doxa, 1994.

mera consiste en la observancia de principios constitucionales, adecuacin al ordenamiento jurdico, y evaluacin de la validez; y la segunda, en la correcta redaccin y estructuracin de las leyes. A tales efectos, se formulan propuestas de organizacin o reorganizacin de sistemas de composicin, redaccin de los anteproyectos y proyectos de disposiciones jurdicas, modelos de exposicin de motivos, metodologa de derogatorias especficas, en fin, propuestas que se articulan en manuales de procedimientos o en catlogos de directrices y en cuestionarios, que en algunos pases se conocen como Digestos. Adems, pueden incorporarse reglas de discusin, como regulacin adecuada de la dispensa de trmites o la eliminacin de los madrugones legislativos, es decir, la aprobacin sorpresiva de leyes, y la implementacin del registro y publicidad de la discusin y voto parlamentario. Temas que Fusades ha sealado en repetidas ocasiones debido a sus efectos en la calidad de la democracia del pas,9 por ejemplo, en El Salvador los votos individuales de los diputados no son pblicos, a pesar de contar con un sistema de votacin digital moderno. En sntesis, la tcnica legislativa constituye el arte de legislar clara y eficazmente,10 pero tambin afecta a cuestiones ms generales y trascendentes, como son la unidad y coherencia del ordenamiento jurdi-

La tcnica legislativa trata de buscar cules son las normas adecuadas para la regulacin de la conducta social, tomando en cuenta los incentivos que genera entre sus destinatarios, para cumplir la finalidad deseada.

Fusades, Segundo Informe de Coyuntura Legal e Institucional Segundo Semestre 2010, Departamento de Estudios Legales, enero 2011. Disponible en www.fusades.org

10 Garca-Escudero Mrquez, P., Nuevas directrices de tcnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 227-2005, en Repertorio Aranzadi del Tribunal constitucional n. 15 (2005), Parte Estudio.

co y la calidad, la publicidad y la viabilidad de las normas.11 b) Oficinas de evaluacin tcnica de la ejecucin presupuestaria Otra medida es la creacin de oficinas de evaluacin tcnica de la ejecucin presupuestaria, con personal competente y estable, presupuesto y recursos tcnicos adecuados, tal como se propuso en el estudio Las Instituciones Democrticas en El Salvador II: Valoracin de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento Institucional.12 En esa lnea, vale la pena citar como modelo el caso de los Estados Unidos, pas en el cual la Ley de Presupuesto del Congreso de 1974 cre una nueva institucin para implementar el proceso presupuestario: la Oficina del Presupuesto, dedicada a proporcionar a las comisiones, presupuesto y, al Congreso, una fuente neutral e independiente de informacin presupuestaria y econmica. De igual manera, el Congreso de Brasil cuenta con una oficina tcnica y multidisciplinaria que realiza los estudios de impacto y costo-beneficios directos e indirectos de todo proyecto de ley.13 Dicha oficina funciona desde 1955, est subordinada a la Junta Directiva del Senado y cuenta con ms de 30 reas de estudio.
11 Sainz Moreno, F., Tcnica normativa, en Enciclopedia Jurdica. Madrid: Civitas, 1995. v. 4 p.6485-6489. 12 Fusades, Las Instituciones Democrticas en El Salvador II: Valoracin de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento, Departamento de Estudios Legales, 2010. Disponible en www.fusades.org 13 Meneguin, Fernando B., Avaliao de impacto legislativo no Brasil, Textos para discusso 70, Centro de Estudos da Consultoria do Senado, marzo 2010. Disponible en www.senado.gov.br/.../texto70%20-%20Fer nando%20Meneguin.pdf

Adicionalmente, resultara adecuado que las iniciativas de ley analizadas por estas Oficinas, sean publicadas y de fcil acceso al pblico, lo que facilitara las relaciones con la sociedad civil, y mejorara la transparencia en el quehacer legislativo. En fin, la idea bsica de esta propuesta es la de dotar al rgano Legislativo, o a la entidad correspondiente, de capacidades tcnicas y de la autonoma necesaria para producir su propia informacin y sus propios anlisis econmicos sin que intermedie la Administracin Pblica, y que facilite el acceso de la ciudadana a esta informacin. Para el caso del rgano Legislativo, podra lograrse a travs de la modernizacin de las unidades dedicadas al anlisis y seguimiento del presupuesto. Por ltimo, para mantener el papel no partidista, sus anlisis no deberan recomendar la implementacin de polticas especficas, sino solo evaluar la factibilidad presupuestaria de las propuestas de leyes presentadas. c) Anlisis de impacto de las normativas Otra de las herramientas ms utilizadas es el anlisis de impacto de las normativas, que consiste en un proceso riguroso, transparente y completo, basado en informacin adecuada y objetiva, el cual proporciona detalles sobre las ventajas y desventajas de cada propuesta, y en ltima instancia, pretende mejorar la calidad de la regulacin.14 Los anlisis de impacto permiten determinar para cada propuesta las consecuencias sociales, econmicas y ambientales, es decir, los benefi14 Comisin Europea, Impact Assessment Guidelines, 2009. Disponible en http://ec.euro pa.eu/governance/impact/index_en.htm

La idea bsica de esta propuesta es la de dotar al rgano Legislativo, o a la entidad correspondiente, de capacidades tcnicas y de la autonoma necesaria para producir su propia informacin y sus propios anlisis econmicos, sin que intermedie la Administracin Pblica, y que facilite el acceso de la ciudadana a esta informacin.

cios y costos a corto y largo plazo, incluyendo aspectos presupuestarios. De manera que con el fin de alcanzar de manera eficaz y eficiente el objetivo propuesto por el legislador, es indispensable que el creador de las normas evale el impacto de las futuras leyes en cuanto a: costos, beneficios, incentivos y externalidades. Para tales fines, algunos pases han incorporado la obligacin de presentar un anlisis de impacto acompaando toda iniciativa de ley, por ejemplo, Per estableci en el Reglamento del Congreso que todo proyecto de ley debe presentar una buena exposicin de motivos, un anlisis costo-beneficios, y un comentario sobre incidencia ambiental si es pertinente.15 Argentina incorpor en el Reglamento de la Cmara de Senadores una disposicin que obliga a incorporar anexo a todo proyecto presentado, las justificaciones de su viabilidad financiera, e incluso prohbe las dispensas de trmites para las iniciativas que generen gastos del Gobierno.16
15 Artculo 75 Reglamento del Congreso de la Repblica del Per: Las proposiciones de ley deben contener una exposicin de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislacin nacional, el anlisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la frmula legal respectiva que estar dividida en ttulos, captulos, secciones y artculos. Estos requisitos slo pueden ser dispensados por motivos excepcionales. 16 Artculo 126 del Reglamento de la Cmara de Senadores: Todo proyecto que importe gastos incluir en sus fundamentos la estimacin de tales erogaciones e indicar la fuente de financiamiento, a fin de justificar la viabilidad del mismo. De no ser as, no se discutir en la sesin de la Cmara hasta tanto la omisin no sea subsanada, por el o los autores del mismo. Ningn proyecto que importe gastos se tratar sin dictamen de comisin.

Asimismo, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) reconoce que una regulacin de calidad es un elemento crucial para aumentar el crecimiento econmico y la calidad de vida de los ciudadanos; por lo que, desde 1995 impulsa tcnicas de anlisis de impacto normativo, y ha elaborado varios documentos guas y recomendaciones.17 El proceso de formacin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica (LAIP) es un interesante ejemplo de proceso de formacin de ley que vale la pena ser analizado como caso de estudio por las enseanzas positivas y negativas que se pueden derivar de l. La ley se aprob a inicios de diciembre de 2010, y al cierre de este informe an esta pendiente la conclusin del proceso de formacin de ley por la Asamblea Legislativa, tras recibir las observaciones del rgano Ejecutivo. Como antesala a la aprobacin, se observ un proceso de discusin y anlisis amplio, inclusivo y quizs hasta podra calificarse de muy extenso, aunque es compresible dado el cambio de paradigma que presupone el gestionar la administracin de cara a la ciudadana, es decir un gobierno abierto. El anteproyecto, se discuti por un poco ms de dos aos en el seno de la Comisin de la Legislacin y Puntos Constitucionales de la Asamblea Legislativa, en donde la sociedad civil, a travs del Grupo Promotor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, tuvo una participacin activa en dicho proceso, no solo propuso el
17 Algunas publicaciones son: Recommendation on improving the Quality of Government Regulation, The Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance y Regulatory Impact Analysis-Best practices in OECD Countries.

Los anlisis de impacto permiten determinar para cada propuesta las consecuencias sociales, econmicas y ambientales, es decir, los beneficios y costos a corto y largo plazo, incluyendo aspectos presupuestarios.

...otra herramienta muy vinculada a los anlisis de impacto es la utilizacin de checklist, o listados de preguntas, que consisten en un conjunto de directrices redactadas en forma de cuestionario que los legisladores deben tener presente desde el inicio de la redaccin de un proyecto legislativo.

articulado de uno de los primeros anteproyectos, tomando como estndar las mejores prcticas internacionales, sino que organiz debates a los legisladores para generar pensamiento sobre los detalles de la normativa. Lo anterior, incidi muchsimo en el alto nivel tcnico que tiene la normativa. Tambin se destaca, que gracias al amplio proceso de discusin que existi, la aprobacin de la LAIP fue realizada por las dos fuerzas legislativas mayoritarias del pas y por el partido Cambio Democrtico. Otro aspecto positivo fue que el rgano Ejecutivo realiz un anlisis presupuestario del costo de implementacin de la normativa, lo lamentable es que este anlisis no fue hecho oportunamente, sino una vez la normativa ha sido aprobada, lo que ha dado poco margen de incidencia y de discusin real de la temtica. El rgano Ejecutivo ha solicitado para la implementacin de la LAIP un monto excesivo de dinero para su aplicacin, lo cual pareciera ms bien una excusa para demorar su entrada en vigor.18 d) Lista de Chequeo o Checklist Por ltimo, otra herramienta muy vinculada a los anlisis de impacto es la utilizacin de checklist, o listados de preguntas, que surgen en Alemania y consisten en un con-

junto de directrices redactadas en forma de cuestionario que los legisladores deben tener presente desde el inicio de la redaccin de un proyecto legislativo. Estos cuestionarios persiguen analizar la necesidad de la norma y su adecuacin al fin perseguido, su incidencia en el ordenamiento jurdico y su ejecutabilidad, as como la relacin entre costes y resultados y su aceptabilidad por los destinatarios.19 En Espaa, siguiendo la tcnica aplicada en otros pases, obligaron a la utilizacin de cuestionarios de evaluacin, mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990, denominado Cuestionario de evaluacin que deber acompaar a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros.20 La idea de esta propuesta es que la utilizacin de la lista de chequeo ponga a disposicin de cada legislador los elementos bsicos que permitan evaluar y volver ms visibles las consecuencias de cada propuesta de ley, y as tomar mejores decisiones, o al menos generar la necesidad de justificar debidamente cada decisin. 3. Gua para la elaboracin de leyes A continuacin, en el Cuadro 1 se propone una gua para la elaboracin de leyes, con un conjunto de preguntas sencillas que deberan aplicarse a todo proyecto de ley en discusin, y que abarca los aspectos

18 La presentacin de la Subsecretaria de Transparencia en la Comisin de Legislacin y Puntos Constitucionales de la Asamblea Legislativa para analizar las observaciones a la LAIP, asume que el costo de implementacin de la LAIP es el mismo para las 83 instituciones del Ejecutivo, sin importar el tamao de las mismas. Sin embargo, no es razonable que el costo de implementar la ley para el Consejo Salvadoreo del Caf con un presupuesto de US $1,300,000 sea el mismo que para el Ministerio de Gobernacin cuyo presupuesto es de US $15,000,000.

19 Martn Casals, M., La tcnica de las Checklisten, en Curso de tcnica legislativa, 1989. op. cit. p.253-290. 20 Ministerio de la Presidencia. Tramitacin de asuntos en los rganos colegiados del gobierno. Madrid, 1996.

Cuadro 1. Gua para la elaboracin de leyes

Cuestiones Preliminares 1) Cul es el propsito del proyecto de nueva normativa? 2) Ser emitida por la autoridad a la que constitucionalmente le corresponde? 3) En caso de que el proyecto sea de una nueva ley, por qu es necesaria la emisin de una ley nacional para el propsito buscado o se podra alcanzar, en su lugar, a travs de alguno de los siguientes mecanismos? a) un reglamento emitido por el Presidente de la Repblica; b) una ordenanza municipal; c) una decisin judicial; d) un acuerdo entre privados. Armona Legislativa 4) Existe legislacin sobre la misma materia de que trata el proyecto? 5) Si lo anterior es afirmativo, por qu se considera necesario modificar la legislacin existente? 6) Si la nueva normativa contradice o espera superar legislacin existente, contiene disposiciones derogatorias expresas? 7) Qu otra legislacin se vera afectada por la norma? 8) Contradice de alguna manera la normativa propuesta algn tratado internacional ratificado por El Salvador? f) g) h) i) j) k) l) m) n) Libre disposicin de bienes y libertad de contratacin; Inviolabilidad personal, de morada, de correspondencia y de telecomunicaciones; Seguridad jurdica (afecta derechos adquiridos por particulares con anterioridad?); Derecho al honor, a la intimidad personal y a la propia imagen; Igualdad ante la ley; Derecho de asociacin; Derecho al trabajo y a recibir retribucin por servicios personales; Presuncin de inocencia y dems derechos procesales; Debido proceso legal.

15) Existen dentro del proyecto disposiciones que permitan hacer cumplir los derechos y obligaciones que en el mismo se contemplan o se remite a una norma procesal para hacerlos cumplir? Son dichas disposiciones suficientes? 16) Si se establecen penas, se reserva su imposicin exclusivamente al rgano Judicial, salvo lo estipulado en las sanciones administrativas? 17) Existe doble penalidad de una misma conducta ilcita? Efectos Econmicos 18) Tendr la puesta en prctica de la nueva normativa un costo monetario directo? 19) Se ha determinado el costo total que la puesta en prctica de la nueva normativa exigira? A cuanto asciende? 20) Ser necesaria la contratacin de nuevos empleados pblicos o la creacin de nuevas oficinas jurdicas para la puesta en prctica de la nueva normativa? 21) En caso de que exista un costo monetario directo para la puesta en prctica de la nueva ley, especifique cul ser su impacto para: a) Las finanzas del Estado; b) Sectores particulares. 22) En caso de que la nueva ley afecte las finanzas del Estado, se ha determinado cmo se financiar? Efectos de Aplicacin de la Ley 23) Qu incentivos considera que la norma podr generar a corto, mediano y largo plazo? 24) Qu desincentivos considera que la norma podr fomentar a corto, mediano y largo plazo?
Fuente: Elaboracin propia.

Tcnica Legislativa 9) Est redactado el proyecto de nueva normativa de una manera clara, concisa y comprensible? 10) Sigue el proyecto todas las reglas gramaticales del idioma castellano? 11) En su redaccin y capitulacin sigue el proyecto las reglas de la tcnica legislativa? 12) Contiene el proyecto normas, declaraciones o inclusiones de cualquier clase sin contenido jurdico? 13) Se han incluido indebidamente definiciones en el proyecto? Aspectos Sustantivos 14) Se respetan en el proyecto todos y cada de uno de los derechos fundamentales consagrados en la Constitucin? a) Vida e integridad personal; b) Libertad personal y ambulatoria; c) Libertad de expresin del pensamiento; d) Libertad de culto y otras libertades; e) Propiedad privada y posesin de bienes;

A travs de las propuestas presentadas, Fusades desea contribuir a facilitar y mejorar la labor de los entes con competencia normativa, lo cual se debe traducir en mejorar el respeto al Estado de Derecho en El Salvador.

siguientes: cuestiones preliminares, armona legislativa, tcnica legislativa, aspectos sustantivos, efecto econmicos y de su aplicacin. Esta gua pretende contribuir a que las normas proporcionen los mejores resultados y ayuden al bienestar de las personas. En general, las prcticas expuestas brindan muchos beneficios, entre los cuales destacan: a) mayor eficiencia en el proceso de formacin de ley, al presentar las consecuencias de cada proyecto discutido; b) transparencia en la discusin, ya que todas las personas tienen acceso a la informacin; c) procesos ms racionales y cientficos en la produccin legal; y d) legitiman las decisiones, ya que facilitan la obtencin de apoyo pblico a un acto legislativo, en la medida que contiene todos los beneficios y perjuicios en un solo documento.

4. Reflexiones finales La inflacin normativa, la escasa coordinacin y los obstculos de implementacin son muestras de los problemas de la actividad normativa del pas, tanto a nivel legislativo como de cualquier otra entidad competente para emitir normas de carcter general. Precisamente estas dificultades debilitan la seguridad jurdica, ya que impiden que las leyes sean de conocimiento pblico, claras y de aplicacin general. En fin, a travs de las propuestas presentadas y, en especial de la gua para la elaboracin de leyes, Fusades desea contribuir a facilitar y mejorar la labor de los entes con competencia normativa, incrementar la calidad y eficiencia del ordenamiento jurdico, generar mayor transparencia, lo cual se debe traducir en mejorar el respeto al Estado de Derecho en El Salvador.