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REGULACIN DE LAS ACCIONES DE GRUPO FORMULADAS EN CONTRA DE LAS ENTIDADES PBLICAS EN EL DERECHO COLOMBIANO Doctor: Alier Eduardo Hernndez Enrquez Consejero de Estado La Constitucin Poltica de 1.991, al tiempo que consagr los derechos de las personas, en categoras diversas, introdujo los mecanismos judiciales de proteccin, tambin con naturaleza diferente, tales como la accin de tutela, la de cumplimiento, la popular, la de grupo, todas ellas de rango constitucional; y dej al legislador la tarea de establecer los dems recursos, acciones y procedimientos que propugnen por la integridad del orden jurdico y por la proteccin de derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la accin u omisin de las autoridades pblicas (artculos 89 y 150).1 Entre tales mecanismos, como se dej dicho, se encuentran las denominadas acciones colectivas bajo dos modalidades: las acciones populares y las acciones de grupo2. Tal es la interpretacin que, paulatinamente, se ha ido consolidando tanto en sede del legislador como en la del juez y en la de la doctrina nacional3, respecto del artculo 88 Constitucional, cuyo inciso primero
Corte constitucional. Sentencia C-1062-00 GIDI, Antonio: Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos colectivos e individuales en Brasil. Un modelo para pases de derecho civil. UNAM . 2004. De acuerdo con el autor, la denominacin acciones colectivas es la ms apropiada y constituira el gnero de este tipo de acciones; incluso piensa que la traduccin adecuada del trmino anglosajn class actions no debe ser el de acciones de clase, sino el de acciones colectivas. De ellas, propone esta definicin: Una accin colectiva es la accin promovida por un representante (legitimacin colectiva), para proteger el derecho que pertenece a un grupo de personas (objeto del litigio), y cuya sentencia obligar al grupo como a un todo (cosa juzgada)..pgs. 32; y concluye que Lo que distingue una accin colectiva de una accin individual es su aptitud de proteger el derecho de un grupo, pgs. 33. 3 El artculo 88 de la C.P. dispone, en lo que interesa: La ley regular las acciones populares para la proteccin de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la
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establece la accin popular como mecanismo de tutela de los derechos e intereses colectivos, y el inciso segundo, las acciones de grupo o de clase para obtener la reparacin de los daos causados a un nmero plural de personas. La regulacin de uno y otro mecanismos qued en manos del legislador, el cual, en ejercicio de dicha competencia, expidi la ley 472 de 19984, cuya aplicacin ha dado lugar al surgimiento de una abundante jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado cuyo contenido, en relacin con las acciones de grupo nicamente, me propongo comentar en seguida. Para buscar un comienzo al tratamiento del tema, me parece conveniente as el asunto tenga solamente importancia informativa-, indagar por los antecedentes constitucionales y legales del instituto jurdico para establecer los propsitos de la Asamblea Nacional Constitucional con la2M 2222222222222222

seguridad y la salubridad pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. 4 Por la cual se desarrolla el artculo 88 de la Constitucin Poltica de Colombia en relacin con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

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62\6W66W66+66666666666666666666666666666666666666666666 66666666666666666l66666J666666J66J66(66r 66 6666666666666666666666666666666666t]666666t]666666t] 668666]666corrieron los constituyentes hasta la redaccin final del artculo 88; sin embargo, en el intento de repasar lo ocurrido en el seno de la Asamblea Nacional Constitucional, un buen punto de partida puede ser la sesin de la comisin quinta5, que tuvo lugar el 12 de abril de 19916; en el informe ponencia7 que la precedi se dijo que, pese a la dificultad que existe para precisar el concepto de derechos colectivos, por cuanto la colectividad su titular carece de personera jurdica, su importancia se pone en evidencia cuando se vulneran, evento en el cual, se produce un agravio o dao colectivo, de lo cual dio como ejemplos la afectacin negativa del medio ambiente o de los intereses de los consumidores. Destac el informe el origen de las acciones populares en el derecho romano y en el viejo derecho ingls y su consagracin actual en la Constitucin Espaola, en la del Brasil, en la de Portugal y en la del Estado de Illinois; precis los antecedentes que, a nivel legislativo, existan en el derecho colombiano con antelacin a la constitucin de 1.991 y propuso un texto constitucional contenido en tres artculos sobre los cuales versar la discusin posterior. Por el primero de ellos, se impone al Estado la obligacin de asegurar y proteger los derechos colectivos, se enumeran los que se consideran como tales y se dispone el deber de indemnizar cuandoquiera que
La comisin quinta tuvo a su cargo los asuntos econmicos, sociales y ecolgicos. Seguir, para ello, la versin de la Consejera para el Desarrollo de la Constitucin de la Presidencia de la Repblica. 7 Elaborado por los constituyentes Ivn Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Bentez, Angelino Garzn, Tulio Cuevas y Guillermo Guerrero, segn da cuenta la gaceta constitucional No. 46 de 15 de abril de 1.991.
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resulten transgredidos8. El segundo alude a la proteccin de los consumidores y usuarios9 y, el tercero, a las acciones populares10. Por la redaccin de los textos, as como por la discusin a que dieron lugar, se deduce que, hasta ese momento, no se estaba pensando en las que, posteriormente, se denominaran las acciones de grupo; se trat, simplemente, de establecer unos derechos colectivos, la forma de proteccin judicial de los mismos, a travs de un mecanismo que se denomin accin popular, y el deber de indemnizar por su transgresin, se insiste, la de los derechos colectivos y por los daos causados a los consumidores cuyos derechos, en principio, se concibieron con una regulacin especial. En otros trminos, la indemnizacin del dao fuera ste colectivo o individual se concibi como un aspecto comprendido en la figura de la accin popular, sin

perjuicio de las acciones individuales11.

La redaccin del artculo proyectado era como sigue: Las autoridades de la Repblica aseguran y protegen los derechos colectivos en general y en particular a gozar de un medio ambiente sano, al espacio pblico, de los consumidores y usuarios, a la seguridad y salubridad pblicas, a la utilizacin de los bienes de uso pblico, a eliminar el dao contingente que amenaza a personas indeterminadas y a la competencia econmica. Toda infraccin de los derechos colectivos y daos causados al medio ambiente deber ser indemnizado o reparado por quien sea responsable sin perjuicio de las acciones administrativas y penales que determine la ley. 9 Su texto es el siguiente: El Estado protege a los consumidores y usuarios. Por mandato de la ley, garantiza sus derechos a la salud, a la seguridad, a obtener informacin veraz y completa, a la libre eleccin, a su adecuado aprovisionamiento, a la proteccin en situaciones de inferioridad o subordinacin y a la indemnizacin, cuando se les causa dao. La ley regular el control de calidad de bienes y servicios. El Estado promover la participacin de organizaciones de consumidores y usuarios en la adopcin de disposiciones generales que los afecten directamente y, en el caso de los servicios pblicos, en la planeacin, gestin y fiscalizacin de su prestacin. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y aplicar procedimientos democrticos internos. 10 Deca este artculo: La ley regular el ejercicio directo y autnomo de las acciones populares para la defensa de los derechos e intereses colectivos, sin perjuicio de las correspondientes acciones individuales. 11 Incluso, alguna parte del debate gir en torno de la inclusin de lo que hoy se conoce como la accin de cumplimiento, como una accin popular ms y as se concret en los proyectos siguientes. En cuanto a la proteccin de los consumidores, vale la pena destacar estas palabras del constituyente Jess Prez Gonzlez-Rubio:...el problema que desde el punto de vista jurdico tienen los consumidores para hacer valer sus derechos, es el de que no existe un mecanismo que permita hacer la condena en el juicio correspondiente, la condena colectiva y luego establecer un mecanismo que le permita a los perjudicados tratar de obtener ya en trminos individuales, es decir, son dos cosas distintas, hay un dao colectivo, un producto de mala calidad se le vendi a todo el mundo, un producto tena un contenido inferior al que deca el empaque, al que crea el consumidor que estaba comprando, y entonces all hay un dao colectivo, individualmente no hay
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Pese a que, en general, hubo consenso sobre las materias objeto de regulacin, surgieron discrepancias en cuanto a la redaccin de los textos, por lo cual fue necesario designar una comisin accidental con ese propsito, la cual present a la consideracin de la comisin quinta un nuevo texto12 en el que se deja a salvo la indemnizacin por el quebranto a los derechos colectivos, se prev la reparacin por los daos causados a los consumidores y usuarios y se consagra la accin popular, sin perjuicio de las acciones individuales que procedan13. En trminos generales, tal es el contenido finalmente aprobado por la comisin del cual resulta claro que la indemnizacin qued prevista para dos eventos: la violacin de los derechos colectivos y los daos causados a los consumidores y usuarios, instituciones que tomaron fundamento segn lo advirtieron varios de los constituyentes en las denominadas class actions del derecho anglosajn. Tambin surge de lo aprobado que el ejercicio de las acciones populares no rie con el de las acciones individuales. Como la comisin primera tambin se estaba ocupando del tema14 y as lo haban advertido varios de los miembros de la comisin quinta donde se llevaban a cabo los debates que rpidamente he reseado, el 6 de mayo de 1.991, el constituyente Guillermo Perry, integrante de
manera de demandar, se demanda el dao colectivo, luego hay que establecer un mecanismo para individualizar la indemnizacin... 12 Para cuanto aqu interesa, se dijo, al final del artculo primero: toda violacin de los derechos colectivos deber ser indemnizada sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad que establezca la ley. En el artculo segundo, relativo a los consumidores y usuarios se proyect estatuir que...quien cause daos a consumidores y usuarios estar obligado a indemnizarlos en los trminos que seale la ley. El artculo tercero tambin sufri variaciones: La ley regular el ejercicio autnomo de las acciones populares para la defensa de los derechos e intereses colectivos, sin perjuicio de las correspondientes acciones individuales. 13 Sesin de la comisin quinta del 16 de abril de 1991. 14 La comisin primera estuvo encargada de los principios, derechos, deberes, garantas y libertades fundamentales. Mecanismos e instituciones de proteccin. Participacin democrtica. Sistema electoral. Partidos polticos. Estatuto de la oposicin. Mecanismos de reforma constitucional.

sta ltima, inform a la comisin primera de lo ocurrido en su propia comisin15. En tal oportunidad sostuvo que las acciones populares corresponden al nombre con que han ido aclimatndose en nuestras leyes las class actions del derecho anglosajn y que han probado

ser tan efectivas para permitir la defensa de los derechos e intereses de tipo colectivo , las cuales, dijo, se pueden ejercer sin perjuicio de
las acciones individuales. En la sesin plenaria de 10 de junio, el delegatario Guillermo Perry presenta el proyecto que contiene los tres artculos a que vengo haciendo mencin, ante la plenaria de la Asamblea. Insiste, en esta oportunidad, en que se trata de las denominadas acciones populares

o acciones de clase para la defensa de los derechos e intereses colectivos. Estas acciones pueden ser interpuestas por cualquier miembro de la colectividad o de un grupo, en defensa de los intereses de toda la colectividad, o del grupo a que pertenece, en nombre de todos, para demandar por perjuicios, por daos, para exigir reparacin, indemnizacin, cuando sea cometido un dao al medio ambiente, al espacio pblico, o a alguno de los otros derechos e intereses de carcter colectivo. Defiende el artculo relativo a la
proteccin de consumidores y usuarios y seala que una accin ante

los tribunales podra condenar a un determinado productor o suministrador de bienes o servicios por un dao colectivo que l infligi a un gran nmero de personas de manera similar y que de ninguna manera justificara que fueran objeto de acciones jurdicas independientes, porque no habra la posibilidad de que cada uno de los consumidores afectados llevara a cabo por su cuenta este tipo de accin, por eso la accin de clase o la accin de grupo de manera
El acta correspondiente de la comisin primera se ha tomado tambin de los documentos de consulta textual y referencia de la Consejera para el Desarrollo de la Constitucin de la Presidencia de la Repblica.
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preferencial se aplica a estos casos, en donde el dao colectivo es suficientemente grande como para que pueda ser tramitado a travs de una accin judicial, y una vez establecido se siga de all la indemnizacin a cada uno de los afectados.
En la comisin primera, sin embargo, exista una discrepancia notable en relacin con lo que haba discutido y aprobado la comisin quinta. En efecto, en el informe ponencia para primer debate en plenaria sobre mecanismos de proteccin de los derechos fundamentales y del

orden jurdico 16, se dijo:

Cabe, en todo caso, hacer algunas precisiones sobre el articulado de la Comisin

Quinta, que sera prudente tener en cuenta al momento de decidir sobre las llamadas acciones populares o cvicas. Este tipo de acciones est orientado a la defensa de un inters colectivo difuso, que no se concreta en cabeza de nadie en particular y que por lo tanto no tiene entre la ciudadana, de conformidad con el derecho ordinario, voceros legitimados para su defensa. La ley, entonces, faculta a todos para que, careciendo de inters patrimonial propio, ejerzan una accin en beneficio de la comunidad. Esta la inexistencia de un derecho patrimonial privado- la razn por la cual en algunos casos se prev una recompensa para el particular que interpone la accin.

As concebidas estas acciones deben diferenciarse de las llamadas acciones de clase

o de representacin, propias del derecho anglosajn. Estas ltimas estn orientadas a la reclamacin conjunta de una serie de de derechos individuales que surgen como consecuencia de un dao o perjuicio colectivo imputable a una persona natural o jurdica. Quien interpone la accin lo hace en nombre y representacin de una clase determinada; la de todos aquellos que se encuentran en sus mismas circunstancias de hecho, para obtener una determinada prestacin o reparacin de carcter econmico, que posteriormente habr de liquidarse y distribuirse entre todos los integrantes de la clase. A diferencia de las acciones cvicas o populares, aqu no estamos frente a una actividad desinteresada en beneficio colectivo: por el contrario, quien ejerce la accin de clase tiene una pretensin privada que lo legitima en la causa, y son razones de economa y efectividad procesal de los derechos las que permiten acumular de manera indefinida las pretensiones.
El informe ponencia estuvo a cargo de los constituyentes Jaime Arias Lpez y Juan C. Esguerra Portocarrero. Gaceta constitucional No. 77 del 20 de mayo de 1.991 pgs. 8 y ss.
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Como se ve, se trata de dos instituciones distintas. Mientras que en el primer caso,

nos encontramos, frente a una defensa del inters colectivo cuya consagracin constitucional es conveniente para que se desarrollen las acciones que permitan a cualquier persona actuar en defensa de la comunidad, en el segundo estamos frente a un novedoso instituto procesal, interesante si, pero que ha generado no pocas dificultades al momento de determinar la integracin de la clase, la notificacin de los integrantes de la misma, la liquidacin de las indemnizaciones que se decreten, etc.

Desborda el mbito de este informe, ponencia un anlisis pormenorizado de las

peculiaridades propias de cada una de estas acciones, que pese a tener numerosos puntos de contacto, son sustancialmente distintas. Pueden en ciertos casos ser concurrentes, y un ejemplo ilustra la situacin: Si existe en el mercado un producto defectuoso, que no cumple con los requisitos mnimos de calidad o que entrae riesgo para los consumidores, cualquier persona, en ejercicio de una accin popular, podr solicitar que se prohba su comercializacin. Se tratara de proteger el inters colectivo y difuso de los consumidores. Pero, en estas mismas circunstancias de hecho, quienes han adquirido el producto han sido lesionados en sus derechos y podran ejercer una accin de cumplimiento o indemnizacin de perjuicios, segn sera el caso. Y es aqu en donde cabra la accin de clase o representacin: cualquiera de los particulares afectados podra interponer una accin en representacin de todos aquellos que hayan adquirido el producto defectuoso y obtener una reparacin que habra de distribuirse entre todos.

Por las razones anotadas sugerimos que las acciones populares se consagren de

manera imperativa, tal como lo ha propuesto la Comisin Quinta, pero que para las acciones de clase se deje simplemente abierta la posibilidad para que el legislador las desarrolle de manera progresiva.

Esta intervencin puso las cosas en su punto correcto y debi tener influencia definitiva en la plenaria de la Asamblea porque, el 14 de junio, aprob17, en primer debate, el texto constitucional tal cual existe hoy en el artculo 88.

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Gaceta constitucional No. 109 de 27 de junio de 1.991, pgs. 7.

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Sin embargo, la comisin codificadora se rene el 22 de junio, asume el estudio del texto final18 y lo objeta19 en varios puntos pero, sobre todo, en cuanto se refiere al inciso segundo, es decir en lo tocante con las acciones de grupo. Frente a tal circunstancia, la plenaria de la Asamblea trata de nuevo el tema en sesin del 14 de junio y aprueba el artculo, con el mismo

El texto que examina la comisin codificadora es el siguiente: La ley regular las acciones populares para la proteccin de los derechos e intereses colectivos vinculados al patrimonio pblico, a la moral administrativa, al ambiente, al espacio pblico, a la seguridad y la salubridad pblicas, a la libre competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definan en ella. Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero plural de personas sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. As mismo reglamentar los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao inferido a los derechos e intereses colectivos. 19 Los reparos de la comisin al texto del artculo son variados. Sin embargo, para este trabajo interesan nicamente los que se formularon sobre el inciso segundo que es la fuente de lo que, en adelante, se denominaran las acciones de grupo como mecanismos de tutela judicial distintos de las acciones populares. La comisin aborda el estudio de tal texto de esta manera: -Tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero plural de personas sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares, as mismo. - Qu es ese horror. - A mi me parece que ah tocan es slo un aspecto de la accin popular, o sea eso es como una repeticin, a mi me parece que eso sobra aunque no, es algo que hay alguien que me pudiera explicar cual es, que es la treta (debe tratarse de una mala transcripcin de este vocablo) de este segundo inciso al primero. - Repite lo mismo, dice: la ley regular las acciones populares y luego dice: tambin regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero plural de personas, parecera que el primer inciso fuera para una persona nicamente y el segundo para un nmero plural de personas. - Sobra totalmente, porque - Yo creo que el artculo tiene una explicacin, entiendo yo, que lo que se quiere aqu reafirmar es que la accin popular solidaria no excluye la accin individual. - No, pero hay otra cosa, es que el primer inciso se habla de la proteccin de derechos e intereses y aqu es la del resarcimiento del dao ocasionado por - Pero es que la proteccin puede ir junto con resarcimiento, nos estaramos metiendo en la -No, metmosle arriba lo del dao. - Para la proteccin e indemnizacin, pero es que la proteccin, o sea la ley puede darle este alcance a la proteccin. - Es mejor que sea especfico para el dao tambin. - La nica diferencia que yo () medio, como tratar de dilucidar, es que el segundo inciso puede operar para situaciones en las cuales no est en juego un derecho o un inters colectivo. - Yo no creo Ah! - Pongamos que se cae un avin, ah hay dao a un grupo de personas, pero no est en juego un inters colectivo, porque lo que pasa es que se mataron. - Pero eso no es un derecho colectivo. .. - Es que a m me parece que eso no caza ah, eso del nmero plural de personas tiende a complicar con esa interpretacin gravsima, y es que el derecho se vuelve colectivo cuando el dao lo sufre un nmero plural de personas.
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texto que tena originalmente, por 43 votos y, de esa manera, forma parte de nuestro Cdigo Constitucional. De todo cuanto se dijo en el proyecto as como en las diversas discusiones que tuvieron lugar en el seno de las comisiones y de la plenaria de la Asamblea Nacional Constitucional se llega a la conclusin de que la accin indemnizatoria que, originalmente, se proyect y debati en la comisin quinta, aluda esencialmente a dos temas: los daos derivados de la violacin de derechos o de intereses colectivos, por una parte, y los que padecieran los consumidores y usuarios, de otra. Sin embargo, por la intervencin de la comisin primera, se hizo la distincin clara entre las acciones populares, protectoras de los derechos e intereses colectivos, y las acciones de grupo, correspondientes a las class actions del derecho anglosajn, de estirpe indemnizatoria de los perjuicios causados a una pluralidad de personas, sin que la naturaleza del derecho lesionado cobrara importancia alguna. I. ANTECEDENTES DE LA LEY 472 DE 1.998

Vigente el artculo 88 de la Constitucin, desde el ao de 1.993 se presentaron, al Congreso de la Repblica, varios proyectos de ley que a la postre resultaron infructuosos -, con el propsito de regular las dos acciones previstas en l. Finalmente, en 1.995, la cmara de representantes recibi tres proyectos de ley que, acumulados, se convirtieron en lo que hoy es la ley 472 de 1.998. En la exposicin de motivos del proyecto nmero 005/9520, se dijo que el artculo 88 de la C.P. consagraba dos acciones diferentes aunque
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Gaceta del Congreso del jueves, 27 de julio de 1.995.

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relacionadas entre si. Las diferencias radicaban, segn tal documento,

en la finalidad de cada una de ellas. Mientras la accin popular

persigue evitar un dao eventual o contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, para lo cual en algunos casos es necesario que el infractor pague determinadas sumas de dinero, la accin de grupo posee una evidente naturaleza indemnizatoria, respecto de perjuicios que ya se han ocasionado necesariamente...
En cambio la relacin entre las dos acciones, en su aspecto ms claro,

est dada por la posibilidad de que las acciones de grupo se ejerzan para obtener la indemnizacin de perjuicios causados a un determinado nmero de personas por la violacin de derechos o intereses colectivos. Sin embargo, el mismo documento previ la
posibilidad de que la accin de grupo se pudiera adelantar por la

vulneracin de los derechos individuales de la misma pluralidad de individuos.

El otro punto en comn, que en el documento se destaca como novedoso, es lo que se pudiera denominar la legitimacin colectiva que permite trascender la equivocada percepcin de que al no ser los

intereses colectivos susceptibles de titularidad individual, se convierten en algo que aparentemente es de todos, pero en realidad no es de nadie. Pese a ello, aqu se marca otra diferencia, pues, la naturaleza de la accin (de grupo) incide en la legitimacin para adelantarla, que no puede ser igual de amplia a la de las acciones populares en el sentido de que no toda persona puede intentar la accin.

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En la ponencia para primer debate en el Senado de la Repblica21, se intent diferenciar las dos acciones, a partir de los siguientes elementos: a) Las acciones populares constituyen un mecanismo de proteccin de los derechos e intereses colectivos; las de grupo, hacen

referencia a la vulneracin de derechos subjetivos derivados de derechos colectivos.

b) La finalidad de las acciones populares es pblica: la proteccin de la comunidad en su conjunto; las acciones de grupo pretenden reivindicar un inters personal: el pago de una indemnizacin por perjuicios individuales. c) Cualquier persona est legitimada para interponer las acciones populares; pero la accin de grupo solo podr intentarla un

grupo de ciudadanos, siempre y cuando todos hayan sido afectados de manera directa por los hechos o posean un status jurdico semejante...
d) La sentencia que pone fin al proceso en una accin popular contendr una orden de hacer o de no hacer, necesaria para la proteccin del derecho colectivo; la correspondiente de la accin de grupo ser, esencialmente, indemnizatoria. En la ponencia presentada, para segundo debate, en el Senado de la Repblica, se dijo a propsito de las acciones de grupo:
Por

ser

de

especial

relevancia

en

este

tema

transcribimos

las

sugerencias del profesor Luis Carlos Schica al respecto:

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Gaceta del Congreso 498, del jueves 7 de noviembre de 1.996.

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Respecto de las acciones de grupo, deben tenerse en cuenta estas observaciones en

relacin con el texto actual del proyecto: a) No involucran derechos colectivos. Lo que hay de comn en la situacin que plantean es la autora y causa del dao y el inters cuya lesin debe ser reparada, que es lo que justifica su actuacin judicial conjunta de los afectados la parte demandante - integrada por una pluralidad de interesados. b) Se trata de intereses individuales privados o particulares que, por lo mismo, deben ser regulados con criterios de derecho privado y sin ninguna asimilacin con las acciones populares, ya que aunque previstas en el mismo artculo 88 constitucional, son materias distintas; c) Por lo mismo, salvo en lo tocante con los mecanismos de la formacin del grupo para efectos del trmite de la accin y la manera de hacer efectiva la condena a todos los integrantes de aqul, los principios, las actuaciones del juez y de las partes, las pruebas y los efectos de la sentencia, deben ser los vigentes para los pertinentes procesos ordinarios, porque nada justifica, sino la economa procesal, tratos preferenciales o de excepcin, estando en juego intereses puramente privados22.

Si bien de los documentos referidos se deduce que, en el congreso, no exista una total claridad sobre el campo de accin de los dos institutos jurdicos y, por eso, se alude, por ejemplo, a los derechos subjetivos

derivados de los derechos colectivos, para establecer el objetivo de

proteccin de la accin de grupo, en general, se entendi, correctamente, que se trataba de dos mecanismos procesales diferentes, cuyo propsito protector tena, tambin, objetivos distintos, sin perjuicio de que, entre ellos, pudiera existir, en ocasiones, estrecha relacin, como por ejemplo, cuando el quebranto de un derecho colectivo, cuya proteccin en principio es propia del campo de la accin popular, produce daos individuales cuya indemnizacin es propia de la accin de grupo.

II.

LAS ACCIONES DE GRUPO EN LA LEY 472 DE 1.998.

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Gaceta del Congreso No. 167.

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El proceso legislativo, algunos de cuyos principales trazos se han destacado antes, concluy con la expedicin de la ley 472 que regul, al tiempo, las acciones populares y las de grupo; las primeras, para la

defensa y proteccin de los derechos e intereses colectivos y, las

segundas, para la defensa y proteccin de los intereses de grupo o de

un nmero plural de personas, segn lo expone el artculo 1.

El artculo 3 de la ley ensay definir las acciones de grupo23, materia de nuestro inters, y, a partir del artculo 46, se regul su procedencia, la caducidad, la jurisdiccin, la competencia y el procedimiento aplicable cuyos trminos se establecieron como perentorios y, su transgresin, como constitutiva, para el juez transgresor, de causal de destitucin del cargo (artculo 88). Dicho procedimiento reviste una especial brevedad y, teniendo en cuenta la disposicin ltima, una marcada celeridad: el juez dispone de diez das pa17M 17171717171717171717171717171717

Dispone el artculo 3. Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un nmero plural o un conjunto de personas que renen condiciones uniformes respecto de una misma causa que origin perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener tambin lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad. La accin de grupo se ejercer exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnizacin de los perjuicios. (El texto resaltado fue declarado inexequible mediante sentencia (C-569-04)
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Aunque esto ltimo no lo dispone la ley, es obvio deducirlo.

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20bjbj==202020202020202020202020202020202020

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212\21W2121W212125+212 121212121212121212121212121212121212121212121212121212 1212121212121212121212121212121212121212121212121212 1212121212121l2121212121J212121212121J2121J2121(2121r 2121 212121212121212121212121212121212 1212121212121212121216212121212121t]212121212121t]212121212 121t]21218212121]212121a el trmite conciliatorio (artculo 61); veinte das para la prctica de pruebas, trmino que, cuando la complejidad del proceso lo requiera, se puede prorrogar en veinte das ms (artculo 62); cinco das comunes para que las partes aleguen de conclusin (artculo 63); veinte das para dictar sentencia (artculo 64); veinte das para resolver el recurso de apelacin, salvo que resultare necesario practicar pruebas en segunda instancia, evento en el cual, este plazo se puede prorrogar en diez das (artculo 67); noventa das para resolver los recursos de casacin o revisin, segn sea el caso (artculo 67, inciso final), y veinte das para que los miembros del grupo que no intervinieron en el proceso se puedan acoger a la sentencia (artculo 55). Si se comparan estos plazos que, en total y si no se presentaren incidentes, pudieran totalizar los 10 meses, con los trminos reales de los procesos ordinarios (nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales, reparacin directa) que pueden ser, en ciertos casos, de hasta diez aos, se aprecia con facilidad el privilegio que otorga la ley a las acciones de grupo.
Se dice en principio, porque la redaccin del literal b del artculo 56 resulta bastante confuso; en efecto, cuando seala que la persona que no se sienta adecuadamente representada por el representante del grupo o que estime que hubo errores graves en la notificacin, puede manifestar su deseo de excluirse del grupo en el mismo trmino del inciso primero de esa norma (cinco das siguientes al vencimiento del plazo para el traslado de la demanda), tal disposicin no se concilia con el inicio del texto: Cuando una persona vinculada por una sentencia pero que no particip en el proceso
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Este recorrido, simplemente descriptivo, por los antecedentes de la accin de grupo, tanto en su consagracin constitucional como en su desarrollo legal, nos permiten examinar si las diversas autoridades que se han ocupado del tema (Asamblea Nacional Constitucional, Congreso de la Repblica, Corte Constitucional y Consejo de Estado), han visualizado todos la misma institucin jurdica o han tenido en mente instrumentos distintos con objetos de tutela tambin diferentes.

III.

DESARROLLO JURISPRUDENCIAL.

En este punto quiero referirme a los aspectos ms sobresalientes y de mayor controversia, regulados en la ley 472 y tratados por la Corte Constitucional, desde el ngulo de sus competencias, y por el Consejo de Estado, desde las suyas26. Quizs no sobre sealar que los pronunciamientos de la Corte Constitucional obedecen al ejercicio de acciones de inconstitucionalidad y de tutela, y los del Consejo de Estado, a la resolucin de recursos de apelacin interpuestos frente a providencias (autos y sentencias), de los tribunales administrativos, en procesos originados en acciones de grupo. En cuanto concierne con esta ltima corporacin judicial, es menester hacer dos advertencias iniciales:

Si bien la jurisdiccin civil ordinaria conoce de las acciones de grupo originadas en la actividad de los particulares, salvo que tal actividad implique el ejercicio de una funcin administrativa, segn lo dispone el inciso segundo del artculo 50 de la ley 472, sus decisiones quedan al margen de este trabajo.
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La primera, que la atribucin que hace la ley 472, a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, para que conozca de las acciones de grupo, no funciona bajo el mismo esquema que gobierna, de modo general, los dems asuntos sometidos a su conocimiento. En efecto, es sabido que, en nuestro derecho, es la ley quien decide los asuntos que son de conocimiento de cada una de las diversas jurisdicciones27; en el caso de la contencioso administrativa, cuando no exista ley especial de atribucin28, es menester acudir a la regla general del artculo 82 del CCA29, y establecer, por consiguiente, si se trata de un litigio o de una controversia administrativos, para lo cual es necesario saber si el origen de los mismos radic en el ejercicio de una funcin pblica bien por parte de una entidad del Estado o de un particular; si ello es as, su conocimiento est atribuido a la jurisdiccin contencioso administrativa; en caso contrario deber conocerlo y juzgarlo la jurisdiccin ordinaria. Luego, en este primer caso, no es suficiente la naturaleza pblica de la entidad comprometida en el litigio para deducir la competencia de la jurisdiccin especial30. En cambio, en las acciones de grupo, tal criterio es definitivo; de modo que, en todos los casos en que la accin se origine en la actividad de una entidad pblica, sin ninguna otra consideracin, la misma ser de conocimiento de esta jurisdiccin31. Otro tanto ocurrir cuando la accin se origine en la actividad de un particular en ejercicio de funciones administrativas.32
Ver sentencias Corte Constitucional C-037-96 y C-157-98. Tal es el caso, por ejemplo, del artculo 75 de la ley 80 de 1.993. 29 Establece tal disposicin, en cuanto interesa: Objeto de la jurisdiccin en lo contencioso administrativo. La jurisdiccin de lo contencioso administrativo est instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades pblicas y de las personas privadas que desempeen funciones de los distintos rganos del Estado. 30 Auto de 17 de febrero de 2005. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera. Expediente No. 27673. 31 Cfr. Auto de 17 de febrero de 2005. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera. Expediente No. AG 0958. 32 Artculo 50 de la ley 472. Lo propio ocurre con las acciones populares, en este caso, por mandato del artculo 15 de la misma ley.
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Esta

advertencia

es

til

porque

la

jurisdiccin

contencioso

administrativa puede ser competente para conocer de determinadas acciones de grupo pese a que no lo sea, para la reparacin del perjuicio, si se inician las acciones individuales. Por las mismas razones, tampoco habr lugar a la distincin que se hace a partir del numeral 6 de los artculos 131 y 132 del CCA 33, segn la cual, si se trata de un asunto de nulidad y restablecimiento del derecho laboral, no derivado de contrato de trabajo, el conocimiento se atribuye al juez contencioso administrativo; en caso contrario, es decir, cuando la controversia tiene origen en un contrato laboral, su solucin compete a la jurisdiccin laboral ordinaria. En cambio, en tratndose de las acciones de grupo, si la lesin a los derechos de un conjunto de personas, no menor de veinte, proviene de la accin u omisin de una entidad pblica, tal aspecto subjetivo es suficiente para que su conocimiento y decisin correspondan a la jurisdiccin contencioso administrativa. La segunda precisin se refiere al hecho de que la competencia atribuida por la ley 472 al Consejo de Estado reviste, en el entendido legal, naturaleza transitoria. En efecto, a trminos del artculo 51 de la ley, de la primera instancia de los procesos originados en acciones de grupo conocen los jueces administrativos y, de la segunda, los tribunales administrativos; sin embargo, como tales juzgados no se han puesto en funcionamiento y mientras ello ocurra, la primera

Me refiero a la normacin anterior a la ley 446 de 1998, hasta hoy vigente; cuando dicha ley, en este aspecto, se comience a aplicar lo cual ocurrir con la puesta en marcha de los jueces administrativos -, la norma corresponder al numeral 2 del artculo 132 del mismo cdigo.
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instancia se atribuy a los tribunales y, la segunda, al Consejo de Estado (pargrafo del mismo artculo). En esta Corporacin, el asunto tiene dos etapas: A partir de la vigencia de la ley 472 y hasta la modificacin del reglamento interno del Consejo de Estado, mediante acuerdo No. 55 de 2003, conoci de los recursos de apelacin de las acciones de grupo la Sala de lo Contencioso Administrativo a travs de sus cinco secciones, por igual. El acuerdo mencionado, con el propsito de unificar el criterio jurisprudencial, determin que las acciones de grupo seran de conocimiento, exclusivamente, de la seccin tercera, atribucin que subsiste. Esta circunstancia explica porqu, antes de la norma aludida, se encuentran providencias, en procesos originados en acciones de grupo, proferidas por todas las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mientras que, con posterioridad, proceden sin excepcin nicamente de la seccin tercera.

IV.1 CARACTERISTICAS DE LAS ACCIONES DE GRUPO 34

La Corte Constitucional ha deducido estas caractersticas para las acciones de grupo: i) No involucran derechos colectivos. El elemento comn es la causa del dao y el inters cuya lesin debe ser reparada, que es lo que justifica una actuacin conjunta de los afectados; ii) En principio, por tratarse de intereses individuales privados o particulares, los criterios de regulacin deben ser los ordinarios; iii) Los mecanismos de formacin del grupo y la manera de hacer efectiva la
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De la preceptiva legal contenida en la ley 472, as como de las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, se puede deducir algunas de las principales caractersticas de la accin de grupo: se trata de una accin indemnizatoria, para su ejercicio es necesaria la existencia de un dao, requiere de especiales condiciones de legitimacin, es autnoma pero compatible con las acciones indemnizatorias individuales, tiene un inters personal o privado y pertenece a una categora especial de instrumentos de proteccin. A) La accin de grupo es una accin indemnizatoria. Tal caracterstica se deduce de su propia fuente constitucional, el artculo 88 de la CP, segn el cual, la accin se origina en los daos ocasionados a un nmero plural de personas, y se desarrolla en la ley 472, incisos segundos de los artculo 3 y 46, cuyo texto es idntico:
La accin de grupo se ejercer exclusivamente para obtener el reconocimiento y

pago de la indemnizacin de los perjuicios.

Esta particularidad permite distinguir las acciones de grupo de las acciones populares reguladas por el mismo texto normativo, dado que estas ltimas revisten un carcter esencialmente preventivo y eventualmente restitutorio35. por ello, ... no es ni puede ser requisito

para su ejercicio, el que exista un dao o perjuicio de los derechos o intereses que busca amparar..., lo cual no obsta para que dichos
mecanismos busquen tambin ...el restablecimiento del uso y goce de

tales derechos e intereses colectivos, por lo que tambin tienen un

reparacin a cada uno de sus miembros si deben ser regulados de manera especial, con fundamento en la norma constitucional, atendiendo las razones de economa procesal que inspiran su consagracin en ese nivel. Sentencia C-215-99. 35 Artculo 2 de la ley 472: Las acciones populares se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas su estado anterior cuando fuere posible.

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carcter restitutorio, que se debe resaltar36. (Negrillas del texto

original). ...las acciones populares, aunque se enderecen a la

proteccin y amparo judicial de estos concretos intereses y derechos colectivos, no pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparacin subjetiva o plural de eventuales daos que pueda causar la accin o la omisin de la autoridad pblica o del particular sobre ellos; para estos ltimos fines el Constituyente erigi el instituto de las acciones de grupo o de clase y conserv las acciones ordinarias o especializadas y consagr como complemento residual la accin de tutela si se presenta la violacin de los derechos constitucionales...37
Tambin el Consejo de Estado ha enfatizado esta caracterstica de la accin de grupo en numerosas providencias38. Ha dicho, por ejemplo:
Se trata de una accin eminentemente reparatoria, a travs de la cual se busca una

mayor economa procesal y agilidad en la administracin de justicia, pues se busca permitir a un grupo de personas que habiendo sufrido perjuicios individuales, quienes por supuesto pueden presentar acciones separadas, que demanden conjuntamente siempre que la causa generadora del dao y los dems elementos que configuran la responsabilidad sean comunes.39 Se trata, pues de dos elementos que, de consuno, confluyen a enfatizar el carcter indemnizatorio que los artculos 88 de la Constitucin Poltica, 3 y 46 de la Ley 472 de 1998 le atribuyen a la accin de grupo; de ah que el juez, nicamente pueda admitir la procedencia de dicha accin dentro de la aludida limitacin40.

Se debe advertir, en todo caso, que, a trminos del artculo 34 de la ley 472, la sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una accin popular podr condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado dao a un derecho o inters colectivo a favor de la entidad pblica no culpable que los tenga a su cargo, disposicin que fue declarada exequible mediante sentencia C-215-99. 37 Corte Constitucional. Sentencia T-528-92. 38 Ver, entre otras, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Auto del 13 de marzo de 2003. Expediente No. AG 5428 y Sentencia del 25 de marzo de 2004. Expediente No. AG 0662. 39 Auto del 1 de junio de 2000. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. AG-001. 40 Auto del 1 de abril de 2004, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. AG 1158.
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La naturaleza indemnizatoria que reviste la accin de grupo hay que mirarla en toda su amplitud, pues, de no hacerlo as, se corre el riesgo de excluir de este instrumento jurdico pretensiones que, sin duda le pertenecen; no se puede olvidar, entonces, que la finalidad de la accin de grupo como de otras acciones reparatorias de carcter ordinario es la reparacin de un dao; tal reparacin lo ha dicho siempre la doctrina puede revestir diversas formas; puede serlo en especie o in natura, como es el caso, por ejemplo del denominado restablecimiento del derecho; si tal cosa no es posible, habr que buscar un equivalente para la reparacin, equivalente que, normalmente, es el dinero; en este caso la indemnizacin debe comprender la totalidad del perjuicio causado41, salvo en el evento de los daos inmateriales en los que la reparacin tiene slo efectos compensatorios. Esta nocin, por lo dems, corresponde al sentido natural del vocablo indemnizar que el diccionario de la Real Academia Espaola define como resarcir de un dao o perjuicio , al tiempo que de resarcir seala: indemnizar, reparar, compensar un dao, perjuicio o agravio (XXI ed.). B) Directamente relacionada con la primera caracterstica, surge la segunda: la accin de grupo supone la ocurrencia de un dao. La Corte Constitucional lo precis de la siguiente manera:
Estas (las acciones de grupo)...no hacen referencia exclusiva a los derechos

constitucionales fundamentales, ni slo a los derechos colectivos, pues tambin comprenden los derechos subjetivos de origen constitucional o legal y necesariamente suponen la existencia, reclamo y demostracin de un perjuicio o dao causado y cuya reparacin se puede pedir ante el juez; empero, exigen siempre que este dao sea de
Es lo que se conoce como el principio de reparacin integral que, en el derecho colombiano, est consagrado en el artculo 16 de la Ley 446 de 1998.
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los que son causados en ciertos eventos a un nmero plural de personas que por sus condiciones y por su dimensin deben ser atendidas con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios42. (Subraya del original).

Luego, la pretensin propia de la accin de grupo es la reparacin del dao que haya sufrido cada uno de los miembros del grupo vctima del mismo; se trata, pues, de una accin resarcitoria, en la cual el dao reclamado puede provenir de la lesin de cualquier clase o categora de derechos de las personas: derechos colectivos, derechos subjetivos de naturaleza constitucional o legal, sin que haya lugar a hacer ninguna distincin, por este aspecto. En palabras de la Corte: ...la accin de clase o de grupo se configura

a partir de la preexistencia de un dao que se busca reparar pecuniariamente y en forma individualizada, por todos aquellos que se han visto afectados...
43

; de all que ...se constituye en un

procedimiento declarativo de responsabilidad, en el cual debe garantizarse el derecho de defensa del presunto responsable y de los actores...
Por estas razones, la Corte Constitucional declar la constitucionalidad condicionada del artculo 55 de la ley 472, en el entendido de que con

su interpretacin y aplicacin no se excluyan los dems derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de grupo.
Es claro, entonces, que la naturaleza del derecho por cuya lesin se reclama no es razn suficiente para rechazar una accin de grupo; el
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Corte Constitucional. Sentencia T-528-92. Corte Constitucional. Sentencia C-1062-00.

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Consejo de Estado, si bien inicialmente rechaz algunas de las acciones de grupo interpuestas, con el argumento de que los derechos lesionados eran de naturaleza laboral44, y que, por tanto, no tenan carcter indemnizatorio, hoy ha rectificado su postura y admite45, sin discusin, estas acciones siempre, claro est, que se cumpla con los requerimientos legales de la accin. En sntesis, pues, el artculo 88 de la CP no limit la procedencia de la accin de grupo a la lesin de alguna o algunas categoras de derechos de las personas, razn por la cual la jurisprudencia de la Corte y la del Consejo de Estado, si bien exigen la existencia de un dao46, no excluyen ningn tipo de derechos de la accin de grupo. Lo dicho no significa, claro est, que el dao o perjuicio que se reclama no deba reunir todas las caractersticas del dao indemnizable, es decir, ha de tratarse de un dao cierto, de un dao personal y de un dao cuantificable econmicamente; por la aplicacin de las reglas generales de la carga de la prueba (artculo 177 del CPC)47, la demostracin correspondiente concierne al grupo demandante. Es necesario sealar, adems, que, a travs de la accin de grupo se podrn reclamar cualquier clase de daos, a condicin de que se renan las condiciones indispensables para su reparacin; es decir, que, en el estado actual de la jurisprudencia del Consejo de Estado, se podrn reclamar perjuicios tales como el dao emergente y el lucro
Al respecto ver, por ejemplo, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Sentencia del 6 de septiembre de 2001. Expediente No. AG 0017 ; Seccin Tercera. Auto del 25 de abril de 2002. Expediente No. AG 0021 y Auto del 1 de abril de 2004, Expediente No. AG 1158. 45 Al respecto ver, por ejemplo, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Sentencia del 18 de noviembre de 2004, Expediente No. AG 1541. 46 Ver, entre otras, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Quinta. Sentencia de 12 de diciembre de 2002. Expediente No. AG 1062; Seccin Tercera. Sentencia 25 de noviembre de 2004. Expediente No. AG 1220 y Sentencia del 5 de agosto de 2004. Expediente AG 2034. 47 Segn el artculo 68 de la ley 472, En lo que no contrare lo dispuesto en las normas del presente ttulo, se aplicarn a las acciones de grupo las normas del Cdigo de Procedimiento civil.
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cesante dentro de la categora de perjuicios materiales as como el dao moral y el perjuicio a la vida de relacin en la categora de los inmateriales. Tampoco importa la cuanta de los daos reclamados para la procedencia de la accin; ni la Constitucin Poltica ni la ley establecieron un lmite cuantitativo en estos casos48. No obstante que, de la norma constitucional que consagra la accin de grupo as como de la definicin legal contenida en los artculos 3 y 46 de la ley 472, se deduce que los daos que se reclaman a travs de ella son perjuicios individuales, no deja de inquietar una nocin que se manej con insistencia en la Asamblea Constituyente como se vio en la primera parte de este trabajo consistente en el dao

colectivo.
No queda duda de que si se trata de daos infligidos a un grupo de personas de las condiciones que prev la ley, por la lesin de sus derechos individuales debida a una causa comn49, sin perjuicio de la accin que corresponde a cada uno de los damnificados, proceder la accin de grupo; tampoco hay duda sobre la procedencia de esta accin cuando la lesin, en las mismas condiciones anotadas, se produce sobre un derecho o un inters colectivo50 y genera perjuicios
En el derecho espaol ocurre otro tanto, segn lo manifiesta el profesor de la Universidad de Castilla-La mancha, Juan Jos Marn Lpez: Las acciones de clase en el derecho espaol. www.indret.com 49 El artculo 46 de la ley 472 es, sobre este punto, suficientemente claro. 50 Segn el artculo 4 de la ley 472, son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitucin, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecolgico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. La conservacin de las especies animales y vegetales, la proteccin de reas de especial importancia ecolgica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, as como los dems intereses de la comunidad relacionados con la preservacin y restauracin del medio ambiente; d) El goce del espacio pblico y la utilizacin y defensa de los bienes de uso pblico; e) La defensa del patrimonio pblico; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nacin; g) La seguridad y salubridad pblicas;
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personales a los individuos51. Pero, en tratndose de la vulneracin (no de la amenaza) a los derechos e intereses colectivos hay, adems, un dao que padece la comunidad como tal y que, si bien afecta tambin a los individuos que la componen, se distingue de sus propios y personales daos. En el Libro Blanco de la Responsabilidad Ambiental, elaborado y presentado por la Comisin Europea Direccin General de Medio ambiente, el 9 de febrero del ao 2000, por ejemplo, se distinguen los daos tradicionales, que aluden a los corporales y materiales, de los daos ambientales propiamente dichos, como los daos causados a la biodiversidad y la contaminacin de lugares; cada tipo de daos dice la Comisin -, es objeto de un enfoque diferente. En el mbito de

los daos causados a la biodiversidad no existen normas ni criterios suficientemente desarrollados en materia de responsabilidad, motivo por cual habr que elaborarlos. Por lo que respecta a la responsabilidad por contaminacin de lugares, si cabe sealar la existencia de legislaciones y regmenes nacionales, aunque muy
h) El acceso a una infraestructura de servicios que 32M 32323232323232323232323232323232 32bjbj==323232323232323232323232323232323232 322\32W3232W3232+32323232323232323232323232323232323232323232323232323232323232323232323 232323232323232323232323232323232323232323232323232l3232323232J323232323232J323 2J3232(3232r 3232 3232323232323232323232323232323232323232323232323232326323232323232t]3 23232323232t]323232323232t]32328323232]32323232M 32323232323232323232323232323232 32bjbj==323232323232323232323232323232323232 322\32W3232W3232+32323232323232323232323232323232323232323232323232323232323232323232323 232323232323232323232323232323232323232323232323232l3232323232J323232323232J323 2J3232(3232r 3232 3232323232323232323232323232323232323232323232323232326323232323232t]3 23232323232t]323232323232t]32328323232]323232ndo las disposiciones jurdicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios. Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitucin, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia 51 El caso est previsto en el artculo 55 de la ley 472: Cuando la demanda se haya originado en daos ocasionados a un nmero plural de personas, por una misma accin u omisin, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneracin de derechos o intereses colectivos.....

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diferentes entre s. Los daos tradicionales han de ser objeto de un tratamiento coherente en relacin con las otras formas de daos al medio ambiente, lo cual requiere que las normas fundamentales sean las mismas para todos los tipos de dao. Luego de precisar que slo
deben ser indemnizables los daos que superen un umbral mnimo, esta obra aborda el tema de la evaluacin econmica de los daos y seala: La evaluacin econmica de los daos a la biodiversidad es

particularmente importante cuando estos daos son irreparables. Pero si la restauracin es viable, tiene que haber asimismo criterios que permitan evaluar el recurso natural daado, para evitar que los costes de restauracin sean desproporcionados. En cada caso se deber realizar un anlisis de costes-beneficios o de razonabilidad. El punto de partida para ese anlisis, en los casos en que la restauracin sea posible, debe ser los costes de restauracin......Si la restauracin no es tcnicamente posible, o slo lo es en parte, la evaluacin de los recursos naturales tiene que basarse en el coste de soluciones alternativas que tengan como meta la reposicin de recursos naturales equivalentes a los que se han destruido....
En otros mbitos doctrinales52, a este mismo propsito, se habla de la restitutio in prstinum como la necesidad de devolver a su estado

inicial las cosas, objetos o bienes en general de contenido ambiental daados con ocasin del actuar de un particular o... de las administraciones pblicas., nocin que tendra algn matiz diferencial
con la restitutio in ntegrum o reparacin integral; e, incluso, se formula la existencia de un dao moral colectivo que consistira en ...la disminucin en la tranquilidad anmica y espiritual que sufre la

comunidad,
52

equivalente

lesin

intereses

colectivos

no

SNCHEZ SAEZ, Antonio Jos: la restitutio in pristinum como mecanismo deseable para la reparacin de los daos causados al medio ambiente. Revista Medio Ambiente y Derecho, Facultad de Derecho, Universidad de Sevilla.

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patrimoniales, causada por el dao acontecido contra el ambiente que los circunda 53.
Tambin, desde un punto de vista estrictamente procesal que recoge estas ideas, se alude a tres clases de pretensiones posibles: La individual de condena, que corresponde a la reparacin del dao individual; la colectiva de condena que puede ser econmica y de hacer o de no hacer y, en fin la general y de condena que corresponder a una pretensin de cesacin de la actividad54. El tema ha quedado circunscrito a los daos causados al medio ambiente, lo cual obedece a que, en general, las legislaciones y la doctrina limitan el entendimiento de las acciones colectivas a dicho mbito y al de los consumidores, pese a lo cual, se mantiene la inquietud de una modalidad de dao que padece la comunidad que ser la titular de la pretensin resarcitoria. A esta materia alude tambin, a mi juicio, la ley 472 cuando fija, entre los propsitos de las acciones populares, ...hacer cesar la vulneracin

o agravio, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. En este ltimo caso, la jurisprudencia ha calificado
las acciones de restitutorias para diferenciarlas de las preventivas, las dos categoras de las acciones populares; pero, bien miradas las cosas, las denominadas acciones restitutorias pertenecen a las acciones reparatorias, bajo lo que la doctrina ha denominado restitutio in

pristinum que es, como se ha visto, una manera de reparar el dao

colectivo causado al medio ambiente y, en nuestro caso, a cualquiera
PEA CHACON, Mario: Dao, responsabilidad y reparacin del medio ambiente. mariopena@racsa.co.cr 54 MONTERO AROCA, Juan: Acciones judiciales en materia de medio ambiente en el marco de la ley de enjuiciamiento civil.
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de los derechos o intereses colectivos y, adems, porque, como lo recuerda la Corte Constitucional, La naturaleza indemnizatoria de la

accin de grupo debe ser interpretada de manera amplia.....ella no solo cubre la indemnizacin por pago de un equivalente monetario, sino tambin, tal y como lo han indicado la doctrina y la prctica jurisprudencial comparada, otras formas de indemnizacin, como el restablecimiento del derecho in natura o la imposicin de obligaciones de hacer que no tienen estrictamente equivalente pecuniario, pero que permiten restablecer y dejar indemne el derecho que fue vulnerado
55

Tal entendimiento amplio de lo que es una accin indemnizatoria no tiene porqu restringirse a las acciones de grupo, pues, es asunto que, de siempre se ha tenido por pacfico en la doctrina. Tambin se refiere a este tema porque no podra tener una comprensin distinta - la ley 472 cuando, en el artculo 34, dispone que la sentencia que acoja las pretensiones en una accin popular podr ...condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado dao

a un derecho o inters colectivo a favor de la entidad pblica no culpable que los tenga a su cargo.
Esta indemnizacin no tendra explicacin sino en cuanto se trate de reparar un dao colectivo, razn por la cual no favorece un individuo en particular (como ocurrira si se tratase de un dao personal), sino a la entidad pblica que tiene a su cargo el derecho o el inters colectivo vulnerado, bajo la condicin legal de que no sea culpable de tal vulneracin o menoscabo.

55

Corte Constitucional. Sentencia C-569-04.

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A partir de estas normas, se podra concluir que el derecho colombiano, a partir de la ley 472, reconoci el dao colectivo y previ la accin popular como mecanismo para reclamarlo. Quizs por esa misma razn, en el artculo 6, previ un trmite preferencial nicamente para las acciones populares preventivas56 y no para las dems, aunque todas ellas estn sometidas al mismo procedimiento. Incluso la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de referirse a este asunto, con ocasin de examinar la constitucionalidad del inciso segundo del artculo 56 del C. de P. P (ley 600 de 2000), que dispone:
Cuando se haya intentado la accin popular y esta prospere, el juez en la sentencia

condenatoria deber sealar el monto de los perjuicios colectivos ocasionados por la conducta punible.

Para declarar exequible el texto acusado, la Corte razon de esta manera:

6. Para entender la referencia del inciso acusado a la accin popular, es necesario no analizar ese aparte aisladamente. Ahora bien, ese inciso hace parte del artculo 56 del C de PP, que regula la liquidacin de los perjuicios en la sentencia condenatoria en los procesos penales. El primer inciso de ese artculo 56 ordena entonces que si en el proceso ha sido demostrada la existencia de perjuicios provenientes del hecho investigado, el juez deber liquidarlos de acuerdo a lo acreditado, y en la sentencia condenar al responsable. Por su parte el segundo inciso, que es el acusado, precisa que si ha sido intentada la accin popular y sta prospera, entonces el juez en la sentencia condenatoria deber sealar el monto de los perjuicios colectivos ocasionados por la conducta punible. A su vez el artculo 45 de ese mismo estatuto, establece que la accin civil puede ejercerse en el proceso penal y puede ser "individual o popular" y busca "el resarcimiento de los daos y perjuicios individuales y colectivos causados por la conducta punible".

Una interpretacin sistemtica de esas dos disposiciones muestra entonces que cuando el aparte acusado menciona la "accin popular" no est hablando de la "accin popular" para prevenir la vulneracin de derechos colectivos que establece el inciso primero del artculo 88 de la Carta, como equivocadamente lo piensan los actores, sino que el inciso demandado hace referencia a la accin civil popular prevista en el propio estatuto procesal penal, que es un instrumento procesal para lograr el resarcimiento de los daos colectivos ocasionados por el delito. Esto significa que esa accin popular en el proceso penal tiene un propsito esencialmente indemnizatorio, por lo que uno de los supuestos bsicos de la demanda se derrumba. En efecto, si esa accin popular
Establece esa disposicin: Las acciones populares preventivas se tramitarn con preferencia a las dems que conozca el juez competente, excepto el recurso de habeas corpus, la accin de tutela y la accin de cumplimiento.
56

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en el proceso penal busca el resarcimiento de un perjuicio colectivo provocado por el hecho punible, entonces se entiende que la accin prospera cuando ha sido demostrado ese dao colectivo que debe ser reparado. Y por ello no existe ninguna vulneracin del debido proceso en que la norma acusada ordene al juez sealar el monto de los perjuicios colectivos ocasionados por la conducta punible, si dicha accin popular en el proceso penal prospera. 7. Con todo, podra argumentarse, como parecen hacerlo los actores, que esa regulacin es inconstitucional pues la ley estara desnaturalizando la accin popular, al convertirla en un instrumento indemnizatorio, cuando el artculo 88 superior le confiere una funcin preventiva. A pesar de su aparente fuerza, ese argumento no es de recibo, por cuanto, como bien lo seala el interviniente y la Vista Fiscal, el artculo 88 superior prev la existencia de la accin popular para prevenir la vulneracin derechos colectivos, pero no slo tambin establece otras acciones para reparar los daos a intereses colectivos sino que, adems, en ningn momento prohbe que fuera de esas dos acciones constitucionales existan otros mecanismo judiciales para salvaguardar dichos derechos colectivos, ya sea evitando su vulneracin, o ya sea reparando los daos ocasionados. Es ms, explcitamente el artculo 89 superior establece que adems de los mecanismos de proteccin de los derechos constitucionales expresamente consagrados en la Carta, la ley deber desarrollar otros recursos, acciones, y procedimientos para la proteccin de los derechos individuales, de grupo o colectivos. Conforme a lo anterior, la existencia de una accin popular preventiva de rango constitucional no impide que la ley establezca una accin civil popular distinta, que busque en el proceso penal la reparacin de daos a derechos e intereses colectivos derivados de un hecho punible. Y eso es lo que regula precisamente el aparte acusado, por lo que la acusacin de los actores pierde todo sustento. 8. Sin embargo, los actores podran objetar que el estatuto procesal penal puede establecer una accin civil en el proceso penal para la indemnizacin de daos colectivos, pero no puede calificarla de "accin popular", pues estara desnaturalizando la verdadera accin popular, que es esencialmente preventiva y de rango constitucional. Ese reparo no es de recibo pues la disposicin acusada no est desarrollando la accin popular prevista por el artculo 88 superior, la cual ha sido regulada por la Ley 472 de 1998. El inciso demandado hace referencia a la accin civil popular que, como se ha mostrado, es una figura distinta. Es cierto que, por su naturaleza indemnizatoria, esa accin civil popular en el proceso penal es ms prxima a las acciones de clase y de grupo previstas por el inciso segundo del artculo 88 de la Carta que a las acciones populares establecidas en el inciso primero de esa disposicin constitucional. Y por ello incluso, a nivel de tcnica legislativa, tal vez hubiera sido deseable denominar de otra forma a esa accin civil popular indemnizatoria, a fin de evitar los equvocos en que incurren los demandantes. Sin embargo, ese posible defecto de tcnica legislativa no tiene ninguna incidencia constitucional, por cuanto la regulacin del estatuto procesal penal permite determinar con claridad la naturaleza indemnizatoria de esa accin civil popular, tal y como se mostr en los fundamentos anteriores de esta sentencia. Es ms, en una ocasin anterior, esta Corte ya haba precisado que a pesar de su denominacin como accin popular, esta intervencin del actor civil popular se asemejaba ms a las acciones de grupo o clase.

Es claro que, en caso regulado por el CPP, no se trata de la liquidacin de perjuicios individuales, reclamados mediante la accin de que dispone cada uno de los damnificados, porque tal regulacin se

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encuentra en el inciso primero del mismo artculo; tampoco se trata de la accin de grupo, porque todos los perjuicios que han sufrido las vctimas estn comprendidos en el mismo inciso. Se trata, por consiguiente, de un perjuicio distinto, como trata de precisarlo la Corte. Volviendo al tema de la accin de grupo, es necesario precisar que los daos que se reclaman, mediante esta accin, no tienen que ser idnticos o uniformes para todos los afectados; entre los argumentos que esgrimi la Corte Constitucional para declarar la inexequibilidad de las expresiones finales que aparecen en el inciso primero de los artculos 3 y 46 de la ley 472, se encuentra ste: Sin embargo, es no

slo posible sino probable que los daos y perjuicios sufridos por esas personas no sean uniformes sino dismiles, precisamente porque se trata de la afectacin de intereses individuales separables. Por ejemplo, en una situacin semejante a la explosin del carro tanque en California, es posible que algunas personas mueran, otras queden gravemente enfermas, mientras que otras pueden sufrir la destruccin de su vivienda, pero no recibir ningn menoscabo en su vida o integridad personal 57.
Puede tratarse, por consiguiente de daos distintos o de daos similares pero de cuantas diversas, eventos en los cuales, el juez de la accin de grupo debe ...analizar colectivamente las condiciones de

responsabilidad que justifican el deber de reparacin que podra recaer en la parte demandada, pero proceda a individualizar y distinguir los daos, en el evento de que los daos y perjuicios no sean uniformes58.
57 58

Corte Constitucional. Sentencia C-569-04. Idem.

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Precisamente por esta razn, la ley 472, en el artculo 65, numeral 3, literal a, establece que El juez podr dividir el grupo en subgrupos,

para efectos de establecer y distribuir la indemnizacin, cuando lo considere conveniente por razones de equidad y segn las circunstancias propias de cada caso.
C) La tercera caracterstica de la accin de grupo est representada en las especiales condiciones de legitimacin que exige su ejercicio. Los artculos 3 y 46, en ambos casos en el primer inciso, de la ley 472 disponen:
Las acciones de grupo son aqullas interpuestas por un nmero plural o un conjunto

de personas que renen condiciones uniformes respecto de una misma causa que origin perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener tambin lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad 59.

El tema de la legitimacin es uno de los que ms debate ha suscitado desde la introduccin de la institucin, sobre todo porque desplaza el asunto de su sede tradicional, la legitimacin del individuo, hacia una distinta y desconocida, la legitimacin del grupo, fenmeno que ocurre de manera similar y correspondiente del inters del individuo hacia el inters del grupo60, a pesar de que la indemnizacin que se busca, en ltimas, favorecer siempre al individuo61.
El texto en negrilla fue declarado inexequible mediante sentencia C-569-04 Segn lo explica el profesor Lorenzo-Mateo BUJOSA VADELL, bajo el trmino intereses de grupo, se renen diversas situaciones subjetivas heterogneas: por un lado, autnticos intereses individuales, pero con una relevancia colectiva evidente, y por otro, intereses ms generales, referidos a bienes indivisibles no susceptibles de apropiacin exclusiva por parte de ningn individuo, y que, adems, aunque puedan llegar a ser tan generales que puedan confundirse con los intereses pblicos, no son total o exclusivamente acogidos por el Estado como tales, sino que se deja un margen a la participacin de los miembros de los grupos afectados para que acten en su defensa, tanto ante la Administracin como ante los Tribunales. La proteccin Jurisdiccional de los Intereses de Grupo. Edit. Bosh. 1995. Pgs.147. 61 As se desprende, por ejemplo, de los artculos 3 y 46 de la ley 472 que se refieren a la indemnizacin de los perjuicios individuales que sufren las personas que integran el grupo; del artculo 48 que legitima, para presentar la accin de grupo a las personas que hubieren sufrido un perjuicio individual; o del pargrafo del mismo artculo, segn el cual, el actor representa a las
59 60

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As lo precis la Corte Constitucional cuando sostuvo que La

legitimacin hace referencia a la relacin sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el inters sustancial del litigio. En el caso de los derechos colectivos o intereses difusos no se puede predicar una titularidad subjetiva del derecho y por lo tanto es necesario modificar el concepto tradicional para dar lugar a la efectiva proteccin del derecho.62
Antes de que, mediante el Acuerdo 55 de 2003, el Consejo de Estado centralizara en la Seccin Tercera el conocimiento de las acciones de grupo, varias tesis se ensayaron en cuanto a las condiciones necesarias para legitimar al grupo interesado en proponer esta accin. As, por ejemplo, las secciones primera y segunda, en algunas ocasiones, estimaron suficiente que el grupo demandante estuviera integrado por 20 personas, segn la exigencia del inciso tercero del artculo 46 de la ley 472, y que la causa del dao reclamado fuese uniforme. Tal concepcin se refleja, por ejemplo, en esta providencia de la Seccin Primera:
A juicio de los actores, y de ah la razn para que la accin fuera ejercida ante esta

jurisdiccin, en aplicacin del artculo 15 de la Ley 472 de 1998 de la Repblica, que se hicieron obligatorias para las diferentes entidades financieras para efectos de la financiacin de vivienda por el sistema UPAC; y el perjuicio individual frente a cada uno de ellos se concreta en haber pagado por encima de lo que legalmente deban pagar, como consecuencia de la aplicacin de tales normas., la causa generadora del perjuicio cuya indemnizacin reclaman la constituyen las normas declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, dictadas por el Estado y el Banco dems personas que hayan sido afectadas individualmente; o del artculo 55 que, al regular la integracin del grupo, permite que se hagan parte en el proceso quienes hubieren sufrido un perjuicio, o, en fin, el artculo 65, a cuyos trminos, la sentencia favorable a las pretensiones de la demanda contendr la suma ponderada de las indemnizaciones individuales, etc. 62 Sentencia T-067-93, de unificacin jurisprudencial.

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Ciertamente, desde esta perspectiva, resulta viable admitir que hay condiciones uniformes respecto de la causa que origin los perjuicios aducidos, pues stos se predican de un mismo hecho generador. Ahora, asunto diferente es establecer si existe o no un dao, si ste se deriva o no del hecho generador aducido y si es o no atribuible a las entidades a quienes se les reclama su indemnizacin, pues ello es del resorte de la sentencia que habr de dirimir la controversia63.

Del mismo estilo es esta otra providencia de la misma Seccin:

Del contenido de las disposiciones transcritas (Alude a los artculos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998) se desprende que la uniformidad en las condiciones que se predica

frente a los elementos que configuran la responsabilidad, es un aspecto que constituye un requisito de procedibilidad de la accin que debe expresarse con la demanda, a ttulo de justificacin, a fin de que sea valorado por el juez al momento de proferir el auto admisorio 64.

Tesis similar fue sostenida por la Seccin Segunda, como se deduce del siguiente extracto:
En el caso de las acciones de grupo, es relevante la existencia del grupo y la entidad

del mismo que amerite la pronta resolucin del dao sufrido por el mismo hecho, como se dijo anteriormente. Como lo dijo la Corte Constitucional en la precitada sentencia C215, la accin exige que el dao afecte derechos subjetivos bien de origen constitucional y legal de un nmero plural de personas que por sus condiciones y por su dimensin deben ser atendidos con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios.
Y en este aspecto resulta indiferente si el grupo exista con anterioridad al dao

causado, pues el legislador en manera alguna indic esta condicin para la existencia de la accin. Lo significativo entonces es, de una parte, que tengan condiciones uniformes respecto de los elementos de la responsabilidad; es decir, que se identifiquen en los miembros del grupo, similitud en el hecho generador del dao; en el dao mismo, y que frente a stos se d el nexo causal, y, de otra parte, que el grupo, dadas las caractersticas del dao sufrido, amerite la reparacin pronta del
Auto del 1 de febrero de 2001. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Expediente No. Q-075 . 64 Auto del 6 de julio de 2001. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Expediente No. AG 0012 .
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perjuicio, a travs del proceso preferencial y sumario consagrado por el legislador en esta clase de acciones; y es al juez al que le corresponde, con un criterio ponderado y razonable, hacer esta valoracin, como lo seala el pargrafo del artculo 53 de la Ley 472 de 1998 65.

En algunas oportunidades, la Seccin Segunda enfatiz, como relevante, la importancia del grupo para la procedencia de la accin. Dijo, por ejemplo:
Pero no toda pluralidad de personas a las que afecta el dao que se pretende reparar, es pasible de esta accin preferente, pues en sentir de la Sala, se requiere que el grupo amerite una reparacin del dao, de manera pronta y efectiva. Es significativo que las discusiones en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, sobre los instrumentos para asegurar el ejercicio de los derechos tanto del rango constitucional como legal, colectivos y subjetivos, apuntaron a su efectividad; por ello, fueron creados medios ms especficos que los ordinarios para su proteccin, dadas las caractersticas propias de cada uno de dichos instrumentos; pero no fue la intencin del Constituyente destruir el ordenamiento jurdico, sustituyendo la variada gama de acciones que existan en el derecho colombiano para proteger a los particulares. En el caso de las acciones de grupo, es relevante la existencia del grupo y la entidad del mismo que amerite la pronta resolucin del dao sufrido por el mismo hecho, como se dijo anteriormente. Como lo dijo la Corte Constitucional en la precitada sentencia C215, la accin exige que el dao nmero plural de afecte derechos subjetivos bien de origen constitucional y legal de unas personas que por sus condiciones y por su dimensin deben ser atendidos con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios 66.

Las Secciones Tercera, Cuarta y Quinta tomaron un camino distinto, pues, exigieron un requisito adicional para la procedencia de la accin de grupo; dijeron, en sntesis, que la accin de grupo no resultaba procedente por el solo hecho de que 20 personas se presentaran a
Auto de 2 de mayo de 2001, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Segunda. Expediente No. AG 011 . 66 Auto de 24 de mayo de 2001. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Segunda. Expediente No. AG 011.
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demandar los daos que les produjo una causa uniforme, pues lo que buscaba proteger la accin y de all su inclusin en la Constitucin Poltica era los grupos sociales que merecieran tal proteccin, los que, por lo mismo, deban preexistir al dao; en otros trminos que el dao no poda ser la causa conformante del grupo sino una contingencia ms en la vida del mismo, cuya existencia deba ser anterior. La tesis se expuso de la siguiente manera:
Dos aspectos de la norma parecen fundamentales para la comprensin del contenido

de la accin. En ella se exige, en primer lugar, que quienes la formulan renan condiciones uniformes respecto de una misma causa que origin para ellos perjuicios individuales. En segundo lugar, que tales condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.
Por el principio del efecto til, segn se ha visto, el texto de una norma debe ser

interpretado de manera que todo cuanto ella prescribe produzca consecuencias jurdicas. En consecuencia, no puede el intrprete dar idntico significado a dos expresiones contenidas en una misma norma, pues una de ellas resultara superflua e innecesaria. Ahora bien, si los elementos de la responsabilidad son: a) el hecho generador del y

dao, culpable o no, de acuerdo con el rgimen que resulte aplicable, b) el dao,

c) el nexo causal entre ste y aqul, debe entenderse que cuando el legislador prescribe que las personas deben reunir condiciones uniformes respecto de una misma causa que origin perjuicios, se est refiriendo a un concepto diferente del hecho generador del dao, puesto que tal exigencia deben est comprendida en la la disposicin contenida en la misma norma, segn la cual las condiciones uniformes tener tambin lugar respecto de los elementos que configuran responsabilidad. Para efectos de desentraar el significado de la frase analizada, resulta necesario, en opinin de esta Sala, precisar el contenido de la expresin condiciones uniformes. Teniendo en cuenta que estas acciones se han diseado para reparar daos que afecten a grupos de especial entidad67, tales condiciones uniformes son aquellas conforme a las cuales es posible que un conjunto de personas se relacionen entre s
67

Corte Constitucional Sentencia C - 215 de 1999.

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para conformar un grupo68, y adquieren relevancia al estar presentes respecto de la causa del perjuicio que dichas personas sufren. Entonces, lo que dispone la norma analizada es que el conjunto de personas que puede acceder a este mecanismo procesal debe ser uno de aquellos cuyos miembros compartan determinadas caractersticas; pero adems, tales caractersticas deben ser predicables de esas personas slo en cuanto todas ellas se han colocado - con antelacin a la ocurrencia del dao- en una situacin comn, y slo frente a aquellos aspectos relacionados con tal situacin. As las cosas, es claro que la condicin de damnificado no podra constituir, en ningn caso, la condicin uniforme que identifique a unas personas como miembros de un grupo. As las cosas, no se trata de una accin que pueda ser intentada por un grupo de veinte personas que coincidan por su inters particular de contenido patrimonial consistente en ser indemnizada por un dao sufrido por ellas en virtud de un mismo hecho. No. Si bien esta accin tiene por objeto, por lo general, la proteccin de derechos individuales, mediante la obtencin de una compensacin pecuniaria que ser percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la accin, es de su esencia que se pretenda proteger a un conjunto de personas que se identifican por ciertas condiciones especficas preexistentes a la ocurrencia del dao69.

Posteriormente, la tesis quedara complementada as:

Por lo anterior, las condiciones que se precisen en la demanda, para justificar la

procedencia de la accin, deben permitir al juez deducir que se trata de un grupo que hubiera podido ser identificado como tal antes de la ocurrencia del dao cuya indemnizacin se pretende. Siendo que la esencia de esta accin es permitir la proteccin de un conjunto de personas que se identifiquen por ciertas condiciones especficas preexistentes a la ocurrencia del dao, ellas (las condiciones) deben indicrsele al juez en la demanda, para que ste pueda determinar si la accin es admisible.70

Como la modificacin del reglamento interno del Consejo de Estado atribuy el conocimiento de las acciones de grupo, exclusivamente, a
Segn el diccionario de la Lengua Espaola, de la Real Academia Espaola, grupo es un conjunto de elementos que se relacionan entre s conforme a determinadas caractersticas. 69 Auto del 2 de febrero de 2001. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. AG 0017. 70 Auto del 4 de septiembre de 2003. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. AG 0031.
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la Seccin Tercera, fue la tesis sostenida por esta sala la que finalmente se impuso, hasta que la Corte Constitucional la declar inexequible. El fundamento de la misma parta del hecho de que la ley 472 haba establecido, para la accin de grupo, un procedimiento especialmente rpido, cosa que no ocurra con los procesos originados en acciones reparatorias de carcter ordinario como la de nulidad y restablecimiento del derecho (artculo 85 del CCA), la de reparacin directa (artculo 86 ibdem) y las de controversias contractuales (artculo 87 del mismo cdigo). En estas acciones, de carcter individual, procede la acumulacin subjetiva de pretensiones en los eventos previstos por el artculo 82 del CPC, entre otros, cuando aqullas (las pretensiones) provengan de la misma causa, o versen

sobre el mismo objeto.... Entonces, si la reclamacin de perjuicios

individuales, a travs de las acciones ordinarias admite la acumulacin subjetiva de pretensiones que provengan de la misma causa, sin que por esa circunstancia se acelere el procedimiento, entendi el Consejo, en las Secciones indicadas, que la accin de grupo debera interpretarse de una manera distinta, como protectora de un grupo social que ameritaba especial proteccin; no hacerlo, es decir, entender que el grupo se integraba a partir de la causacin del dao, atentaba contra el principio de igualdad, dado que si el litisconsorcio facultativo estaba integrado hasta por 19 demandantes, la accin y el procedimiento seran los ordinarios con todos sus inconvenientes y tardanzas; en cambio si el mismo estaba constituido por 20 personas, podan acudir a la accin de grupo con todas sus ventajas.

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Esta postura, por lo dems, estaba asentada en la doctrina trazada por la Corte Constitucional, la cual, de diversas maneras y en oportunidades distintas haba sealado que la accin de grupo se haba previsto para los daos causados a un nmero plural de personas que por sus condiciones y por su dimensin, mereca ser atendido con prontitud.71 Tales reflexiones, sin embargo, slo tienen hoy importancia histrica porque la Corte Constitucional, en sentencia AC-569-04 declar la inexequibilidad de tal exigencia y, para hacerlo, declar tambin inexequible la expresin: Las condiciones uniformes deben tener

tambin lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad., que aparece en la parte final del inciso primero de
los artculos 3 y 46 de la ley 472. De este modo, en el momento actual, para analizar la legitimacin del grupo es necesario acudir a dicho fallo, de cuyos trminos se pueden extraer estas conclusiones72: - El legislador atribuy a la accin de grupo una naturaleza indemnizatoria; sin embargo, dentro de su libertad de

configuracin, (le) puede atribuir objetivos ms amplios...; en

todo caso, tal naturaleza indemnizatoria se debe interpretar con amplitud, de modo que la accin procede para solicitar no slo

la indemnizacin por pago de un equivalente monetario, sino

tambin para otras formas de indemnizacin como el resarcimiento del derecho in natura (como ocurre, por ejemplo
Sentencia T-528-92. Infortunadamente la Corte Constitucional, en este fallo, no resolvi el problema del quebranto al principio de igualdad que haba sido el fundamento de la concepcin jurisprudencial del Consejo de Estado.
71 72

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en la accin de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artculo 85 del CCA) o la imposicin de obligaciones de hacer que permitan restablecer y dejar indemne el derecho vulnerado. - La consagracin de acciones colectivas en la Constitucin ha implicado la ampliacin de los conceptos jurdicos tradicionales en tres aspectos concretos: primero, el ordenamiento jurdico ha reconocido intereses jurdicos de orden colectivo o difuso; luego, se ha reconocido una titularidad colectiva o difusa de tales intereses; finalmente, se han diseado mecanismos judiciales especiales para asegurar la proteccin real y efectiva de los mismos. - El objeto de la accin de grupo es proteger intereses de grupo con objeto divisible o intereses plurisubjetivos o derechos o intereses subjetivos homogneos; en cambio las acciones populares estn destinadas a proteger intereses de grupo con objeto indivisible o derechos colectivos en sentido estricto: los intereses colectivos y los intereses difusos. - La accin de grupo pretende, por lo tanto, reparar el dao ocasionado a unos individuos, en la medida en que fueron afectados por un dao originado en circunstancias comunes y que, por ello, forman parte de un grupo que amerita un tratamiento procesal unitario. La

determinacin

de

la

responsabilidad es entonces tramitada colectivamente pero las reparaciones concretas son en principio individualizadas, puesto que se ampara el dao subjetivo de cada miembro del grupo.
- Tres son las razones fundamentales que justifican la existencia de la accin de grupo: en primer lugar, soluciona problemas de acceso a la justicia puesto que permite, en principio, la divisin

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de los costos del proceso y permite la formulacin de reclamaciones individuales que, aisladas, carecen de toda significacin pero, agrupadas, cobran mucha importancia. En segundo trmino, sirve de mecanismo disuasivo para que ciertos actores econmicos se abstengan de realizar actos que producen perjuicios menores a una gran cantidad de personas. Finalmente, permiten realizar el principio de economa procesal y facilitan la coherencia de las decisiones judiciales. - A partir del concepto de la despersonalizacin del dao, existen grupos abiertos y grupos cerrados, segn que sea posible identificar plenamente las personas afectadas que constituyen el grupo o que tal posibilidad, por las particularidades del caso, no exista. La procedencia de la accin en relacin con grupos abiertos rompe con la lgica de la preexistencia del grupo. - El legislador, en ejercicio de la competencia constitucional de que dispone para regular las acciones de grupo, tiene un amplio margen de configuracin que, sin embargo, debe quedar enmarcado dentro de estos criterios: adems de los artculos 88 y 89 de la CP, el diseo legal de la accin debe estar orientado por el principio de solidaridad, el derecho de acceso a la justicia y por los contenidos definitorios del modelo de estado constitucional; los elementos de las acciones de grupo deben estar definidos e interpretados de conformidad con el objeto que pretenden proteger: inters de grupo divisible, y con la naturaleza de sus titulares: grupos de personas abiertos o cerrados, que han sufrido dao en sus intereses, en circunstancias comunes; el legislador puede establecer requisitos de procedibilidad, siempre que sean proporcionales y razonables, que habilitaran al juez para decidir sobre su procedencia, previa

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verificacin de la importancia social del grupo , de la repercusin de los hechos dainos o de la magnitud misma del dao, para lo cual sirven de ejemplo las condiciones que, para la procedencia de las acciones de clase, impone el artculo 23.a de las normas federales de procedimiento civil en los Estados Unidos73. A partir de estos conceptos de la Corte Constitucional y de la inexequibilidad declarada de las normas indicadas de la ley 472, se tiene bien definido que el grupo con importancia social suficiente para ser atendido con preferencia por la administracin de justicia, a travs de la accin de grupo, es aqul constituido por 20 damnificados por una causa comn. As lo estableci el legislador74 quien no regul requisito alguno adicional para la procedencia de la accin. En consecuencia, en la base misma del asunto, no hay diferencia sustancial entre la acumulacin subjetiva de pretensiones indemnizatorias de 20 personas damnificadas por la misma causa y el grupo necesario para iniciar esta accin especial. Las diferencias estarn dadas, y as he tratado de subrayarlo, en el desarrollo del procedimiento bastante ms favorable para la accin de grupo y en la adopcin de la sentencia condenatoria as como en las modalidades para el pago de la indemnizacin. Por supuesto que si los veinte damnificados prefieren la accin ordinaria a la de grupo estn en su derecho de hacerlo y, en ese caso, se tratar de una simple acumulacin subjetiva de pretensiones regulada por el artculo 82 del CPC, que estamos acostumbrados a ver con mucha frecuencia en estrados judiciales.
De acuerdo con la sentencia, tales requisitos son: 1. La clase debe ser tan numerosa que juntar a todos sus miembros no sea practicable, 2) los puntos de hecho y de derecho deben ser comunes a la clase, 3) las posiciones de ambas partes deben expresar las tpicas de la clase, y 4)los representantes deben proteger lmpida y adecuadamente los intereses de la clase. 74 El inciso tercero del artculo 46 de la ley 472 dispone: El grupo estar integrado al menos por veinte (20) personas.
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Por otra parte, y esto reviste especial importancia, la causa del dao no est definida por la ley; sta se limita a sealar que el grupo debe reunir condiciones uniformes respecto de una misma causa75 (artculos 3 y 46) y, cuando atribuye su conocimiento a la jurisdiccin contencioso administrativa, dispone que dicha atribucin se refiere a las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades

pblicas y de las personas privadas que desempeen funciones administrativas;76El vocablo actividad es genrico77 y comprende todas
las manifestaciones de las entidades pblicas, en sus diferentes funciones, lo cual permite sostener que la causa generadora del dao que abre paso a la accin de grupo bien puede ser un hecho, una omisin o una operacin administrativos de aquellos que dan nacimiento a la accin de reparacin directa (artculo 86 del CCA), o un acto administrativo unilateral susceptible de ser impugnado por una accin de nulidad y restablecimiento del derecho (artculo 85 del CCA) o un contrato del Estado que puede dar lugar a una de las denominadas controversias contractuales (artculo 87 del CCA). Hay quienes sostienen que, a travs de la accin de grupo no es posible discutir la validez del acto jurdico porque tal debate se opone a la naturaleza indemnizatoria de la accin; esa conclusin, que se extrae de manera general, se aplica, en particular, a los actos administrativos, de modo tal que Mientras el acto no sea aniquilado

previamente, nadie podr iniciar una accin de grupo para reclamar

La Expresin una misma causa es problemtica; no corresponde aqu tratar el tema; en todo caso, es provechosa la lectura de los planteamientos que hace el profesor JAVIER TAMAYO JARAMILLO: Las acciones populares y de grupo en la responsabilidad civil, pgs. 241 y Ss. 76 Artculo 50 de la ley 472. 77 De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Espaola es el conjunto de operaciones o tareas propias de una persona o entidad. XXI edicin 1992.
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los

perjuicios

derivados

del

mismo78.

Esta

tesis

no

parece

corresponder al sentido de la ley; en efecto, no se puede negar que el dao puede tener como causa un acto administrativo unilateral y que el damnificado puede controvertir la legalidad del acto que lo lesiona; en ese evento, para lograr la reparacin del perjuicio, es menester remover el obstculo que lo intermedia, es decir, el acto administrativo, lo cual se logra por medio de su anulacin judicial; de all que el control de validez del acto administrativo, en estos casos, constituye slo un medio y no un fin de la pretensin del actor que consiste en la reparacin del perjuicio por l sufrido. Esta descripcin corresponde a la accin de nulidad y restablecimiento del derecho (artculo 85 del CCA) a la cual nadie osa negarle naturaleza resarcitoria. De este modo, la circunstancia de que la accin de grupo se caracterice por ser indemnizatoria, no impide que, por medio de ella, se busque la reparacin del dao causado por un acto administrativo unilateral acumulando, a la peticin de reparacin, la de anulacin del acto. La otra conclusin, segn la cual hay que buscar primero aniquilar el acto y, slo despus, intentar la accin de grupo, es insostenible; de ser as, el procedimiento, en lugar de agilizarse y simplificarse, se tornara ms largo y complejo en desmedro de los intereses del grupo que se busca proteger; ms fcil resultara en lugar de tal propuesta acudir directamente a la accin de nulidad y restablecimiento del derecho para que, en un solo proceso y no en dos como se propone, se logre una decisin definitiva sobre las pretensiones reparatorias. De modo que, a mi juicio, cualquiera sea la actividad del Estado causante del dao: acto, hecho, operacin, omisin o contrato, da
TAMAYO JARAMILLO, Javier: La acciones populares y de grupo en la responsabilidad civil. Baker & Mckenzie, 2001., pgs. 219.
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lugar, sin duda cuando se cumplen las exigencias legales -, a su reparacin a travs de la accin de grupo. A lo anterior hay que agregar en aras de la claridad -, que tambin se debe incluir dentro de este contexto, las reclamaciones provenientes de actos constitutivos de detencin injusta, de error jurisdiccional, de indebido funcionamiento de la administracin de justicia en los trminos de la ley 270 de 1996 y las que toman su fuente en el hecho de la ley, circunstancias todas que, entre las acciones ordinarias, daran lugar a la accin de reparacin directa. Si a lo anterior se agrega que, de acuerdo con las prescripciones de la Corte, la accin de grupo procede frente al quebranto de cualquier tipo de derechos, sean ellos constitucionales o legales, el cubrimiento de esta accin es amplsimo, pues bien puede tratarse de derechos fundamentales o sociales o econmicos o laborales o civiles, lo cual no constituir obstculo alguno para que se abra paso este instrumento procesal. De hecho, las decisiones que, con anterioridad al fallo comentado, haba proferido el Consejo de Estado en sus diversas secciones sealando que la accin de grupo no es el medio procesal adecuado para formular reclamaciones laborales, queda, en adelante, sin piso alguno, pues, siempre que se renan las condiciones establecidas por la ley, a saber al menos 20 personas damnificadas, por ejemplo, por un acto administrativo de insubsistencia, la procedencia de dicha accin ser incuestionable y as lo ha reconocido la Seccin Tercera de la mencionada Corporacin judicial.

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Otro tanto podr ocurrir en el mbito de la responsabilidad precontractual, por ejemplo en el evento frecuente en que una entidad estatal declare desiertos una licitacin o un concurso y, con tal actuacin, perjudique a 20 proponentes o a un nmero inferior de licitadores que, con sus grupos familiares, logren integrar el nmero legal requerido para la procedencia de la accin, o, incluso en los casos ms frecuentes an en los que las reclamaciones parten de una adjudicacin que se entiende ilegal, cuando, por las circunstancias internas del proponente, el nmero de personas que integra la parte demandante cumple con el requisito de la ley. Ni qu decir de las pretensiones que dan lugar a las acciones de reparacin directa que, en adelante, podrn formularse, en la mayora de los casos, como acciones de grupo para obtener los beneficios de un procedimiento preferente; lo mismo ocurrira con las pretensiones que dan lugar a las acciones contractuales cuando, por el nmero de consorciados por ejemplo o de miembros de una unin temporal, o de otro tipo de asociaciones, o por otras razones distintas, el nmero de demandantes satisfaga el exigido por la ley79.

Sobre Este punto, la Seccin Tercera del Consejo de Estado en el auto de 4 de septiembre de 2003. Expediente No. AG 0031 dijo: Debe aclararse que las acciones de grupo resultan procedentes siempre que se cumplan los requisitos previstos en los artculos 3 y 46 de la Ley 472, varias veces mencionados, y tienen por objeto obtener el reconocimiento y pago de la indemnizacin de los perjuicios individuales sufridos por los miembros de la colectividad demandante. No se establecen en dichas disposiciones limitaciones relativas a la naturaleza contractual o extracontractual de la accin formulada, de manera que bien podra tener por causa el perjuicio reclamado el incumplimiento de un contrato respecto de todos los miembros del grupo, o, tambin respecto de todos, una accin u omisin imputable a una entidad estatal. Por esta razn, si bien, como se ha explicado, la Sala comparte lo expresado por el Tribunal en el sentido de que la causa del perjuicio reclamado por los particulares demandados slo podra encontrarse en el incumplimiento de los contratos de compraventa celebrados y, por ello, supondra la declaracin previa de su resolucin, esta consideracin no se opone a la posibilidad de que, en un caso concreto, la accin de grupo ejercida contra la entidad estatal demandada o contra personas privadas que desempeen funciones administrativas tenga una fuente contractual como la indicada .
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De esta manera, las observaciones que haba formulado la propia Corte con antelacin a la sentencia C-569-04 segn las cuales ...es de la esencia de estos instrumentos judiciales (se refiere a las acciones de grupo), que el dao a reparar sea de aquellos que afectan

a un nmero plural de personas que por su entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva 80, o que su objeto consiste en proteger intereses especficos de la poblacin, que, en algunas
oportunidades destac el Consejo de Estado81 para determinar los parmetros de procedencia de la accin de grupo 82, slo tendrn, en el futuro, la connotacin de que tales circunstancias son elementos que puede tener en cuenta el legislador, nico habilitado para imponerlas, y que, por lo tanto, cuando en la ley se estableci, como nico requisito, el de los veinte demandantes afectados por una causa comn, se debe entender que no hay lugar para exigencias adicionales. Tampoco hay lugar a exigir especiales caractersticas en el dao reclamado, como requerimiento para la procedencia de la accin de

Sentencia C-215-99. dem. La Seccin Tercera, en el auto de 13 de mayo de 2004. Expediente No. AG- 047 dijo: Ahora bien, la nocin del vocablo grupo, a la luz del artculo 88 de la Constitucin Poltica y de la accin que se estudia, fue precisada por esta Sala en los siguientes trminos. Todo lo dicho permite comprender que la fuerza semntica del vocablo grupo debe traer consigo especiales implicaciones jurdicas, las cuales fueron insinuadas por la Corte Constitucional, al afirmar que la pluralidad de personas a las que afecta el dao que se pretende reparar es de una entidad tal, que debe ser atendida de manera pronta y efectiva, es decir, que debe tratarse de un grupo relevante dentro de la actividad social, econmica, poltica, acadmica entre otras- del pas. Igualmente, cuando la Corte aclara que con la accin de grupo se pretende proteger inters de sectores de la poblacin, est indicando que no toda pluralidad de personas configura un grupo de aquellos cuyos integrantes estn legitimados para interponer estas acciones. En efecto, la intencin del constituyente al consagrar las acciones de grupo fue la de proteger sectores de importancia singular, sectores que no resultan, claro est, de la simple reunin de un nmero plural de personas, es decir de la simple yuxtaposicin de intereses, que ya encuentra tutela en mecanismos tales como la acumulacin subjetiva de pretensiones en el procedimiento ordinario. Idntica tesis fue reiterada en providencias pronunciadas en los expedientes AG-017 y AG-016 de 2004. 82 Ver, por ejemplo, el auto del 27 de septiembre de 2001 de la Seccin Segunda. Expediente No. AG 0177.
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grupo, tales como la repercusin social del dao,83 primero, porque no se deduce del contenido de la ley y, luego, porque de la sentencia comentada se concluye que cualquier tipo de dao, a condicin de que lo sufran al menos veinte personas y que se origine en una causa comn, abre el camino a este instituto constitucional. Sin embargo, como en la sentencia se reitera que el propsito constitucional de las acciones de grupo consiste en proteger grupos

de especial relevancia social, reparar daos de gran entidad e inhibir comportamientos que puedan provocar hechos dainos de grandes repercusiones, al menos, en cuanto a los grupos abiertos se refiere,
bien podra el legislador acudiendo a los derroteros trazados por el fallo establecer unos requisitos de procedibilidad que permitieran rescatar las bondades de las acciones de grupo e impidieran que una generalizacin exagerada de las mismas terminara por inutilizarlas. Para ello, bien podra echar mano de las dos normas constitucionales que se refieren al tema, es decir los artculos 88 y 89, pues, en la primera de tales disposiciones, inciso segundo, se ha entendido consagrada la accin que hoy conocemos como la accin de grupo y, en la segunda figuran otros recursos, acciones y procedimientos para la proteccin de los derechos de grupo o colectivos, frente a la accin

u omisin de las autoridades pblicas.

Seccin Tercera, Sentencia del 18 de octubre de 2001, Expediente No. AG 021. En esta sentencia, la Corporacin haba dicho: Como ya se seal, no frente a todo dao sufrido por un nmero plural de personas puede intentarse su reparacin a travs de la accin de grupo, pues se reitera, para tal efecto se requiere que el dao se haya producido en unas circunstancias y con una dimensin que por su impacto social justifique la utilizacin de esta va procesal especfica que busca garantizar la eficacia en la justicia y evitar la inseguridad jurdica al favorecer una solucin igual para problemas similares.
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En todo caso, al momento actual y acatando la decisin de la Corte Constitucional84, las condiciones de procedibilidad de la accin de grupo son las siguientes: 1) Que su ejercicio tenga como propsito exclusivo la reparacin de perjuicios individuales. (inciso segundo de los artculos 3 y 46 de la ley 472). Debe recordarse que el concepto de reparacin no puede ser restrictivo. 2) Que el grupo de personas demandante rena condiciones uniformes respecto de la causa de los perjuicios reclamados; la causa de los perjuicios debe ser la misma para todos ellos. (inciso primero de los artculos 3 y 46 de la ley 472).

Sobre la mentada decisin de constitucionalidad, el Consejo de Estado ha dicho: La anterior interpretacin del artculo 46 de la Ley 472 de 1998, fue cuestionada ante la Corte Constitucional argumentando que establece un requisito no contemplado en la norma y, con ello, viola el derecho de acceso a la justicia, la igualdad en la aplicacin de la ley, el debido proceso y el principio de legalidad, entre otros. La Corte Constitucional mediante sentencia C-569 del 8 de junio de 2004, declar inexequible la expresin las condiciones uniformes deben tener tambin lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad contenidas en el inciso primero del artculo 3 y el inciso primero del artculo 46 de la Ley 472 de 1998. (...) Luego, como del anlisis conjunto de la parte resolutiva y de la motiva el fallo de constitucionalidad, se puede concluir que la razn para declara inexequibles los apartes mencionados de los artculos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, consiste en que la exigencia segn la cual el grupo debe preceder la ocurrencia del dao es contraria a la constitucin, este requisito no podra exigirse en el futuro. Por consiguiente, para la procedencia de la accin de grupo se requiere: 1. Que el grupo de afectados est conformado, al menos, por veinte personas (art. 46), asunto que ha de estar acreditado en la demanda. 2. Que cada una de tales personas, naturales o jurdicas, haya sufrido un perjuicio individual (art. 48), el cual puede derivarse de derechos colectivos o individuales. (Corte Constitucional, Sentencia C - 215 de 1999). 3. Que el grupo rena condiciones uniformes respecto de la causa del dao. Requisito cuyo cumplimiento no supone la preexistencia del grupo. 4. Que la accin se ejerza con la exclusiva pretensin de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios (art. 46). 5. Que al momento de la presentacin de la demanda, no hayan transcurrido ms de dos aos contados a partir de la ocurrencia del hecho que caus el dao, o desde cuando ces la accin vulnerante. 6. Que, la accin sea ejercida por conducto de abogado. En conclusin, al momento de admitir la demanda el juez de la accin de grupo deber evaluar si se cumplen los requisitos aludidos; de ser as, habr lugar a admitirla . Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Auto del 12 de agosto de 2004. Expediente No. AG 0401 .
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3) Que el grupo est integrado, al menos, por 20 personas. Lo cual no significa que todos ellos deban presentar la demanda (Pargrafo del artculo 48 de la ley 472)85, ni que todos, a la postre, deban resultar favorecidos con el fallo86. 4) Que la accin no haya caducado, fenmeno que ocurre al cabo de los dos aos siguientes a la fecha en que se caus el dao o
Establece esa disposicin: En la accin de grupo el actor o quien acte como demandante, representa a las dems personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia accin, ni haya otorgado poder. En aplicacin de esta norma, ha dicho la Seccin Tercera del Consejo de Estado: Ahora bien, el pargrafo del artculo 48 ibdem establece que el actor o quien acte como demandante representa a las dems personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia accin, ni haya otorgado poder. Por su parte, el numeral 4 del artculo 52 de la misma ley establece como requisito de la demanda, que el actor proporcione los nombres de quienes integran el grupo, o al menos suministre los criterios para identificarlos. Al armonizar estas disposiciones, concluye la Sala que si bien la accin puede ser interpuesta por una sola persona, sta no puede actuar en nombre de un grupo inferior a 20 personas, las cuales debern individualizarse en la misma demanda, o identificarse con antelacin a su admisin, a partir de los criterios que seale el actor. Si este requisito no se cumple, deber inadmitirse la demanda, de conformidad con lo establecido en el pargrafo del artculo 53 de dicha ley que establece que el auto admisorio deber valorar la procedencia de la accin de grupo en los trminos de los artculos 3 y 47 (debe entenderse 46) de la presente ley, lo cual significa que en el evento de que no se establezca que el grupo de afectados con el hecho que se imputa a la entidad demandada est integrado al menos por 20 personas no podr drsele trmite a la accin . Auto de 1 de junio de 2000. Expediente No. AG 001. 86 Refirindose a este tema, la Seccin Tercera en auto del 25 de abril de 2002, Expediente No. AG 0030, seal: 1. Consecuencias del hecho de que no todos los miembros del grupo prueben, en el trmite del proceso, los perjuicios reclamados. Como se dijo anteriormente, el a quo sostuvo que, en el caso concreto, no exista un grupo legitimado para actuar en el proceso en los trminos de la norma, por cuanto no se probaron los perjuicios inferidos al menos por 20 de las personas que presentaron la demanda. La Sala no comparte este criterio, pues, tratndose de estas acciones, no es requisito que impida fallar de fondo el hecho de que no fuere posible demostrar, en el trmite del proceso, los perjuicios que reclama el nmero mnimo de personas que debe conformar el grupo demandante, y tampoco constituye tal hecho un impedimento para la prosperidad de las pretensiones de aquellos que lograron establecer la existencia de todos los elementos de la responsabilidad cuya declaracin se solicita. As se desprende de lo dispuesto en el artculo 56 de la Ley 472 de 1998, segn el cual: Exclusin del grupo. Dentro de los cinco (5) das siguientes al vencimiento del trmino de traslado de la demanda, cualquier miembro de un mismo grupo podr manifestar su deseo de ser excluido del grupo y, en consecuencia, no ser vinculado por el acuerdo de conciliacin o la sentencia.... Esto indica, en efecto, que el nmero de personas vinculadas por la sentencia puede ser inferior a 20, no obstante que la accin haya sido formulada por ese nmero de demandantes, o por un nmero mayor, conforme lo previsto en la ley. Lo anterior, concordante con lo dispuesto en el artculo 66 de la misma ley, explica que el juez pueda modificar la estimacin del perjuicio, una vez establecidas su existencia y su cuanta real, ajustando la valoracin hecha por la parte actora con fundamento en el clculo global del dao. As las cosas, no es necesario que al final del proceso aparezca acreditado el dao de la totalidad de las 20 personas cuya identidad tuvo que determinarse para que procediera la demanda. Una
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ces la accin vulnerante causante del mismo (artculo 47 de la

ley 472), y se configura de manera independiente de la caducidad de la accin individual que corresponda por la

indemnizacin de perjuicios, como lo da a entender la misma

norma; en otros trminos, para las acciones individuales siguen vigentes las reglas generales, es decir, el trmino de cuatro meses para la accin de nulidad y restablecimiento del derecho87, de dos aos para la de reparacin directa88, y un trmino similar con algunas variantes para las acciones contractuales89. Tambin hay que advertir que el momento a partir del cual se comienza a contar la caducidad de la accin de grupo no corresponde, en todos los casos con el que est establecido para las diversas acciones individuales90. Como los trminos de
interpretacin en otro sentido traera consecuencias no queridas por nuestro ordenamiento. Significara que siempre que procede una accin de grupo, el proceso tiene que terminar con una sentencia favorable a las splicas de la demanda al menos para 20 personas, como lo entendi el Tribunal, o que la accin slo procede cuando el demandante prueba el dao al momento de la presentacin de la demanda. Ambas consecuencias resultaran impropias, en la medida en que suponen exigencias arbitrarias, pues los procesos indemnizatorios, sin excepcin, estn diseados, precisamente, para discutir, a lo largo de su desarrollo, si existen los elementos de la responsabilidad, entre los cuales est el dao, y el hecho de que ellos no se demuestren no torna improcedente la accin formulada, y si slo se establece su existencia en relacin con alguno de los demandantes, el juez debe declarar la responsabilidad del demandado y proferir la condena respectiva. 87 Artculo 136, numeral 2 del CCA. 88 Artculo 136, numeral 8 del CCA. 89 Artculo 136, numeral 10 del CCA. 90 Sobre el tema de la caducidad, la Seccin Tercera ha sealado: La norma en cuestin consagra dos eventos distintos para efectos del cmputo del trmino de caducidad de la accin de grupo; el primero, referido a aquellos casos en los que dao se origina en un acto que se agota en su ejecucin; el segundo, alusivo a aquellos casos en que la causacin del dao se prolonga en el tiempo, pues no se agota en un solo acto o hecho. (...) Ahora bien, el artculo citado dispone que el trmino de caducidad de la accin de grupo debe contarse sin perjuicio de la accin individual que corresponda por la indemnizacin de perjuicios, lo cual evidencia que, en ningn momento, la finalidad de la ley al establecer dicha norma fue variar los trminos de caducidad de la accin ordinaria, pues la accin individual, a que se refiere el artculo, sigue cindose a las reglas del procedimiento ordinario. De ah que, el Juez de la accin de grupo deba analizar cuidadosamente el trmino de caducidad previsto para la misma, para lo cual debe partir de la fecha en que ocurri el hecho generador del dao y verificar si sta es anterior a la entrada en vigencia de la ley 472 de 1998, pues, de ser as, el procedimiento de dicha accin resultara aplicable, nicamente, a aquellos casos en que, a la entrada en vigencia de la ley, no se hubiere configurado la caducidad de la accin ordinaria. Dicho de otra manera, la accin de grupo no puede usarse para revivir trminos de caducidad legalmente concluidos, conforme a la legislacin anterior. Sentencia del 4 de marzo de 2004. Expediente No. AG 1645 .

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caducidad de las acciones individuales y de la de grupo, en ocasiones, son diferentes y, en otras, se cuentan de manera diversa, puede ocurrir que caducada una accin individual proceda, sin embargo, una de grupo an no caducada. Tal circunstancia puede ocurrir para las diferentes acciones pero, sobre todo, para la de nulidad y restablecimiento del derecho, incluso, cuando se discuten derechos de carcter laboral. D) La accin de grupo, y esta es la cuarta caracterstica, es una accin autnoma pero compatible con las acciones indemnizatorias individuales. Tal propiedad de la accin de grupo viene advertida desde la propia norma constitucional que le da origen, la cual defiere a la ley su regulacin, sin perjuicio de las correspondientes acciones

particulares. A tono con ello, la ley 472, en el artculo 56, estableci el

derecho de exclusin del grupo que tienen sus miembros para no quedar vinculados por el acuerdo conciliatorio o por la sentencia, y, en el inciso final del artculo 55, previ que las acciones individuales pueden, a solicitud del interesado, acumularse a la de grupo, evento en el cual los resultados de sta ltima se le aplican. La autonoma de la accin de grupo significa que la sola circunstancia de que, frente a las indemnizaciones reclamadas, procedan otras acciones (V.Gr. la de nulidad y restablecimiento del derecho, o la de reparacin directa, o la contractual...), no la hace improcedente, siempre claro est que concurran los requisitos necesarios para su viabilidad. Lo cual no impide, sin embargo que, por una parte, quienes quieran hacerlo soliciten su exclusin del grupo y, de otra, que quienes hayan ejercido su accin individual la acumulen a la de grupo.

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Sobre este punto, la Corte Constitucional, con ocasin del examen que hiciera a las objeciones que formul el gobierno al proyecto de ley que, luego, se convertira en la ley 472 de 1.998, dijo:
La consagracin del derecho de exclusin, permite que el interesado pueda iniciar una

accin independiente del resto de las personas cobijadas por la misma causa que origin un dao plural. Por lo tanto, la legitimacin que se confiere a cualquier miembro del grupo para asumir la representacin de los dems, no es bice para que se entablen acciones individuales, por fuera de las acciones de grupo. El esquema legal estimula el efectivo acceso a la justicia del conjunto de damnificados, pero no impide que se instauren procesos singulares por parte de quienes decidan obrar de manera individual.91

En oportunidad posterior, la misma Corporacin se refiri al tema con estas palabras:

De otro lado, es, igualmente, caracterstica fundamental de las acciones de clase o de

grupo su procedencia independiente de la existencia de otra accin, es decir que presenta carcter principal y su ejercicio no impide instaurar las correspondientes acciones particulares (C.P, art. 88, inc. 2.). Lo que sucede es que por economa procesal y en aras de la eficacia de la administracin de justicia, la identidad en la pretensin y los hechos, as como la unidad en la causa del dao y el inters cuya lesin debe ser reparada, las peticiones del nmero plural de personas o del grupo pueden estudiarse y resolverse bajo una misma unidad procesal.
92

Tambin el Consejo de Estado ha subrayado esta caracterstica:

De otra parte, se observa que en el inciso segundo del artculo 88 de la Constitucin Poltica al referirse a las acciones de grupo, establece que la ley regular las acciones originadas en los daos ocasionados a un nmero plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares, lo que significa que, a diferencia de la accin de tutela y de la accin de cumplimiento, la accin popular y la accin de grupo son acciones principales que pueden ejercerse sin perjuicio de la accin individual civil o administrativa que corresponda por la indemnizacin de perjuicios.93

91 92

Sentencia C-036-98. Sentencia C-1062-00.

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En el mismo sentido, en otra oportunidad, la misma Corporacin seal:

Es una accin de carcter principal. Procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para pretender la reparacin de los perjuicios sufridos, pues precisamente el artculo 88 de la Constitucin y la ley 472 de 1998 sealan que la misma puede instaurarse sin perjuicio de la accin individual que corresponda por la indemnizacin de perjuicios (art. 47) En otros trminos, queda al arbitrio del demandante ejercer en los casos en que sta procede o bien la accin de grupo o la correspondiente accin ordinaria94

Luego, la circunstancia de que la indemnizacin que se reclama, mediante la accin de grupo, se pueda tambin hacer a travs de otras acciones (ordinarias o constitucionales), no constituye obstculo para la procedencia de la primera. Por consiguiente, en todos los casos en que se pretenda la reparacin de un dao causado por la accin o la omisin de las entidades pblicas, es posible que se presente una de estas hiptesis: a) que el nmero de damnificados oscile entre uno y diez y nueve, evento en el cual es forzoso acudir a una accin individual ordinaria (de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparacin directa, contractual...); b) que el nmero de damnificados sea de 20 o ms, en cuyo caso existen dos posibilidades: que, al menos, 20 de ellos, directamente o por medio de alguno o algunos que los representen, acudan a la accin de grupo; o que prefieran acudir a la accin ordinaria (cualquiera que ella sea), individualmente o mediante la figura del litisconsorcio facultativo del artculo 82 del CPC.
Auto del 27 de noviembre de 2003. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. AG 0179. 94 Auto del 18 de octubre de 2001. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. AG 021.
93

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Esta caracterstica, por lo dems, marca una diferencia adicional entre la accin de grupo y las de tutela o cumplimiento, todas de rango constitucional. E) En quinto lugar, la accin de grupo reviste un inters personal de carcter privado. Como se trata de la reclamacin por la indemnizacin de perjuicios individuales que han sufrido los miembros de un grupo, es obvio que el inters que anima la accin es netamente privado; all hay tambin una diferencia notable con las acciones populares y esa es la razn que ha expuesto la Corte Constitucional para admitir el establecimiento de un trmino de caducidad en las acciones de grupo y estimarlo inadmisible, en cambio, en el caso de las acciones populares95. Ese es tambin el motivo por el cual, frente a los derechos colectivos, existen acciones populares que, como lo indica su nombre, pueden ser ejercidas por cualquier persona sin ninguna exclusin y, en cambio, para el ejercicio de las acciones de grupo se exija una legitimacin ms restringida. De all que la Corte Constitucional haya sealado que ...debe tenerse

en cuenta que la accin de clase o de grupo se configura a partir de la preexistencia de un dao que se busca reparar pecuniariamente y en forma individualizada, por todos aquellos que se han visto afectados. Por lo tanto, su ejercicio est sometido a unos requisitos sustanciales especficos, en cuanto a la legitimacin activa y pasiva de la accin, la determinacin de la responsabilidad que se pretende determinar y el objeto que se pretende proteger.

95

Sentencia C-215-99.

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Frente a lo primero, debe probarse un inters jurdico determinado

por quien la instaure... (subrayo).

As lo ha prescrito, adems, la ley 472, en el artculo 48, al establecer que Podrn presentar acciones de grupo las personas naturales o

jurdicas que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece el artculo 4796. Lo anterior no impide que la propia ley (el
mismo artculo 48) haya facultado al defensor del pueblo y a los personeros municipales para interponer la accin, a condicin de que algn interesado se lo solicite o que se encuentre en situacin de desamparo o de indefensin. f) Finalmente, en sexto lugar, la accin de grupo forma parte de los mecanismos especiales de proteccin de los derechos, que introdujo la Constitucin Poltica de 1991; la Corte Constitucional lo dijo de esta manera:
Tradicionalmente en nuestro sistema constitucional, los mecanismos judiciales

previstos para la proteccin de los derechos de las personas, se han dividido en: a) Mecanismos de proteccin inmediata de los derechos constitucionales (habeas corpus, acciones pblicas de inconstitucionalidad y nulidad); b) Mecanismos ordinarios, que se refieren a los derechos subjetivos y a intereses individuales legtimos (procesos civil y contencioso administrativo). La Constitucin vigente avanz ms all, al actualizar la carta de los derechos fundamentales de la persona y a la vez establecer medios ms especficos y efectivos para su proteccin, como lo son la accin de tutela y las acciones populares o de grupo97.

Los

motivos

para

su

consagracin

constitucional

consisten

fundamentalmente CONSULTAR SENTENCIAS CORTE

Sin duda, la referencia legal es incorrecta, pues el artculo 47 regula la caducidad de la accin; de modo que la referencia ha de entenderse hecha al artculo 46. 97 Sentencia C-215-99.
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Esta caracterstica es la que da pi para que se haya introducido un procedimiento que pretende ser muy breve y muy gil y del cual damos cuenta en seguida.

IV.2 ASPECTOS SOBRESALIENTES DEL PROCEDIMIENTO EN LAS ACCIONES DE GRUPO. Este congreso se ocupa sobre todo de asuntos procesales, razn por la cual dejar de lado los contenidos sustanciales de la accin de grupo; sin embargo, no sobra advertir que, como se trata de una accin indemnizatoria, cuando sta se dirige en contra del Estado, la prosperidad de las pretensiones exige que estn reunidos los elementos que, de acuerdo con el artculo 90 de la CP98, comprometen su responsabilidad patrimonial, a saber: el dao antijurdico y la imputabilidad de dicho dao al Estado. De otra parte, dado que no es posible tratar, en detalle, el procedimiento que, a trminos de la ley 472, origina el ejercicio de la accin de grupo, es conveniente, al menos, tomar en consideracin algunos de los aspectos ms sobresalientes del mismo. 1. El primer punto se refiere a los requisitos para el ejercicio de la accin. No se puede olvidar que, la de grupo, es una accin constitucional, de carcter especial, que genera un procedimiento muy breve, razones que justifican unas exigencias mayores al momento de ejercerla de aqullas que se requieren para las acciones ordinarias.
Dispone tal precepto constitucional: El Estado responder patrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables, causados por la accin o la omisin de las autoridades pblicas.
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En efecto, si, a ttulo de ejemplo, se toma la accin de nulidad y restablecimiento del derecho del artculo 85 del CCA99, resulta suficiente que una persona se crea lesionada en un derecho suyo por un acto administrativo que estima ilegal, para que el juez entienda satisfecha la condicin para admitir la demanda que contenga las pretensiones de anulacin del acto y de restablecimiento del derecho o de reparacin del dao. Otro tanto ocurre con la accin de reparacin directa (artculo 86 dem), puesto que la ley dispone que la persona

interesada podr demandar directamente la reparacin del dao.... En

estos casos, basta la afirmacin que, de tales supuestos, hace el actor en la demanda para que la misma resulte admisible y se desencadene el procedimiento pertinente, en el curso del cual tendr la carga de probar los supuestos de hecho sobre los cuales se edifican sus pretensiones. En la accin de grupo, las cosas son un poco diferentes; como el inters necesario para ejercer la accin no es el de una persona, sino el de un grupo, desde el comienzo debe quedar establecido que tal grupo existe, que est integrado por veinte personas o ms, y que quien ejerce la accin en su nombre ha sufrido un perjuicio individual (artculo 48). Para ello, resulta trascendente la condicin con que se presentan los demandantes: propietarios, poseedores, arrendatarios, usuarios de servicios financieros,....etc, o toda ellas, o varias de ellas; tambin ser necesario que, ab initio, el juez pueda observar, as no fuese de
Establece esa disposicin: Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurdica, podr pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; tambin podr solicitar que se le repare el dao. La misma accin tendr quien pretenda que le modifiquen una obligacin fiscal, o de otra clase, o la devolucin de lo que pag indebidamente.
99

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manera concluyente, que los demandantes sufrieron un dao que obedeci a una causa comn y que, de esa manera, se conform el grupo que exige la ley. Tal conclusin se deduce del artculo 48, inciso primero, que remite al artculo 46 de la ley100, para efectos de la

legitimacin que es la denominacin del captulo II.

Por esta misma razn, el artculo 52, al sealar los requisitos de la demanda, prev en el numeral cuatro que Si no fuere posible

proporcionar el nombre de todos los individuos de un mismo grupo,

(se deben) expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo; y, en el numeral 6, el mismo artculo dispone que se debe justificar la procedencia de la accin, en los trminos de los artculos 3 y 46101 de la ley. Dentro de este mismo criterio, el pargrafo del artculo 53 establece que el auto admisorio deber valorar la procedencia de la accin de

grupo en los trminos de los artculos 3 y 47102 de la presente ley.

Este requerimiento ha sido exigido siempre por el Consejo de Estado; un primer ejemplo de ello se encuentra en el siguiente aparte jurisprudencial:
En todo caso, y conforme al numeral 4 del artculo 52 de la misma ley, es requisito

de la demanda que el actor proporcione los nombres de quienes integran el grupo, o al menos suministre los criterios para identificarlos, as como la forma de lograr su notificacin. Para darle trmite a la accin, entonces, se requerir que al menos el grupo demandante est integrado por 20 personas, aunque los posibles afectados puedan
Equivocadamente la ley se refiere al artculo 47. De nuevo hay una equivocacin de la ley al remitir al artculo 49 que no tiene nada que ver con el grupo. 102 Nuevamente hay un error, es el artculo 46.
100 101

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constituir un nmero mayor a ese mnimo, caso en el cual esos afectados pueden hacerse parte del grupo inicial en los trminos del artculo 55 de la Ley 472103.

En otra oportunidad sostuvo:

d. Slo estn legitimados para interponerla quienes conforman un grupo o clase. De

conformidad con lo establecido en el artculo 46 de la ley 472 de 1998, la accin deber interponerse al menos por 20 personas. Al interpretar el alcance de esta disposicin, la Sala ha sealado que si se armoniza el contenido del artculo 48 de la ley citada que establece que el actor o quien acte como demandante, representa a las dems personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia accin, ni haya otorgado poder, y el numeral 4 del artculo 52 ibdem, que seala como requisito de la demanda que el actor proporcione los nombres de quienes integran el grupo, o al menos suministre los criterios para identificarlos, hay lugar a concluir que si bien la accin puede ser interpuesta por una sola persona, sta no puede actuar en nombre de un grupo inferior a 20 personas, las cuales debern individualizarse en la misma demanda, o identificarse con antelacin a su admisin, a partir de los criterios que seale el actor
104

Un tercer ejemplo final, puede ser ste:

Lo expresado no se opone, en absoluto, a la previsin contenida en el artculo 55 de

la Ley 472.

La integracin al grupo solicitada por uno de sus miembros no

demandantes, antes de la apertura a pruebas, o el acogimiento a la sentencia por parte quien no concurri al proceso, dentro de los 20 das siguientes a la publicacin de aqulla, constituyen simplemente mecanismos para buscar, respecto de todos los afectados, o del mayor nmero posible de ellos, su presencia en el proceso, en el primer caso, y la reparacin del perjuicio, en el segundo. Pero la claridad sobre la conformacin del grupo por un nmero mnimo de veinte (20) personas debe existir al momento de la admisin de la demanda.105

Auto del 23 de octubre de 2003, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin tercera. Expediente No. AG 0781. 104 Auto de 25 de abril de 2002. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. AG 0021. 105 Auto de 4 de septiembre de 2003. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. AG 0031.
103

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En un caso en el que los demandantes se presentaron como propietarios de predios de la Urbanizacin Rosa Blanca del municipio de Ubat, la Sala declar la nulidad de todo lo actuado pues slo 6 de los demandantes demostraron su calidad de propietarios, condicin que, de acuerdo con la demanda, los identificaba como miembros del grupo106. Esta conclusin, por otra parte, es acorde con la doctrina que, sobre el particular, ha elaborado la Corte Constitucional, la cual sostiene:
...esta Corte ha destacado i) que la accin de clase o grupo se configura a partir de

la preexistencia de un dao que se busca reparar pecuniariamente y en forma individualizada, por todos aquellos que se han visto afectados, y ii) que su ejercicio est sometido a unos requisitos sustanciales especficos, en cuanto a la legitimacin activa y pasiva de la accin, la determinacin de la responsabilidad que se pretende determinar (sic) y el objeto que pretende proteger Expuso la Corte, en la providencia que se trae a colacin, que legitimacin activa en las acciones de grupo radica en las personas que se han visto afectadas en un Inters jurdico, obligadas a compartir la misma situacin respecto de la causa que origin los perjuicios individuales y frente a los dems elementos atribuibles a la responsabilidad. Esto ltimo entendido en el sentido de que el hecho generador del dao sea idntico, que ese hecho haya sido cometido por el mismo agente, o sea referido a un mismo responsable, y que exista una relacin de causalidad entre el hecho generador del dao y el perjuicio por el cual el grupo puede dirigir la accin tendiente a la reparacin de los perjuicios sufridos.107

La doctrina nacional ha elaborado interpretaciones similares; por ejemplo el profesor Tamayo Jaramillo seala que el juez antes de

admitir la demanda. Deber limitarse a averiguar si todos los demandantes llenan los requisitos de uniformidad exigidos por los artculos 46 y 55, as no prueben los perjuicios desde el comienzo,
pues es necesario que el juez tenga la seguridad de que el proceso
Auto de 4 de septiembre de 2003. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. AG 0031. 107 Sentencia T-728-04.
106

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afectar a un mnimo de 20 personas todas ellas identificadas, as ninguna de ellas hubiere manifestado su deseo de adherirse al proceso108.
Esta es la razn para que, en estas acciones, el auto que admite la demanda deje de ser un simple auto de sustanciacin, como ocurre en las acciones ordinarias, para convertirse en uno interlocutorio, en el cual el juez tiene la obligacin de valorar la procedencia de la accin de grupo, a partir de los requisitos vistos, es decir, que el grupo existe en los trminos de la ley (ese es un presupuesto de la accin) y que quien o quienes presentan la accin pertenece o pertenecen a l. No parecera entendible que alguien que no pertenece al grupo de damnificados pudiera representarlos y pudiera hacerlo adecuadamente109. Luego, no es suficiente, como si lo es en las acciones ordinarias, la simple manifestacin que hace el actor de su inters para ser admitido en el proceso. La accin de grupo, por sus propias caractersticas es ms exigente, lo cual no impide que, en el curso del proceso se demuestre que, finalmente, todos los demandantes o algunos de ellos no fueron damnificados o, en general, que no se cumpli alguno de los elementos necesarios para declarar la responsabilidad del Estado,
Op. Cit. Pgs. 221. Este de la representacin adecuada del grupo es un requisito que reviste mucha importancia en la regulacin norteamericana de las acciones de clase, y en otros regmenes jurdicos que consagran instrumentos similares. De acuerdo con Juan Vicente SUL: Constitucin y Economa. Ed. Abeledo Perrot, pgs. 460 y ss, En los requisitos federales para las acciones de clase se establece que uno o ms miembros de una clase puede demandar o ser demandado como representante si (i) la clase es tan numerosa que unir a todos los miembros en demandas individuales es impracticable, (ii) si hay cuestin de derecho o de hecho comunes a la clase, (iii) si las pretensiones o las defensas de los representantes son tpicas de las pretensiones o defensas de las clases y (iv) si los representantes protegern justa y adecuadamente (fairly and adequately) los intereses de la clase. y el mismo autor agrega: Las normas federales sobre acciones de clase que fueron revisadas y adoptadas fundamentalmente en 1966, han tenido un efecto muy amplio en los Estados Unidos. All se establecieron cuatro requisitos que unifican todas las acciones de clase: un gran cantidad de partes en el juicio que hagan impracticable una solucin individual, cuestiones comunes de derecho y de hecho, que las pretensiones sean tpicas y una representacin adecuada.
108 109

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eventos en los cuales el fallo ser denegatorio, total o parcialmente, de las pretensiones deprecadas. Como se dijo al comienzo, dado que la legitimacin, en estas acciones, no es del individuo sino del grupo, resulta elemental exigir que, desde el comienzo, quede establecida la existencia del titular del inters que va a discutirse en el proceso, es decir, el grupo damnificado. De otra manera, se tramitaran infinidad de acciones de grupo que, en realidad, corresponden a acciones ordinarias. Solo as, de otra parte, el procedimiento puede cumplir, en la prctica, los breves trminos a que lo sujet la ley. Una pregunta que se impone aqu, es la que concierne a la posibilidad de que determinados entes asociativos, creados para representar intereses de grupo, estn legitimados para interponer las acciones de grupo; me refiero, por ejemplo, a las asociaciones de consumidores y a los sindicatos de trabajadores, entre otros110. A partir de la regulacin contenida en el artculo 48 de la ley, todo indica que la respuesta debe ser negativa salvo, claro est, que dicho ente asociativo sea uno de los perjudicados integrantes del grupo, evento en el cual no tendr obstculos para presentar la demanda. En efecto, la ley, al determinar los titulares de las acciones, dispone que podrn presentarlas las

personas naturales o jurdicas que hubieren sufrido un perjuicio individual, y, adems, el defensor del pueblo y los personeros
municipales y distritales en las circunstancias que la misma norma describe. Mrese la diferencia con las acciones populares que, en este punto (artculo 12 numeral 2), contempla como titulares de la accin a Las

organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cvicas o de ndole similar, lo cual era, incluso, innecesario, dado que
110

Ver BUJOSA VADELL, Lorenzo M. Op. Cit. Pgs. 161 y Ss.

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de entrada se haba dispuesto, como titular de la accin, a toda persona natural o jurdica. Tal ha sido la tesis sostenida por la seccin Quinta del Consejo de Estado, al negar la posibilidad de que una asociacin de pensionados presentara, a nombre de sus afiliados, una accin de grupo que buscaba la indemnizacin de perjuicios por la mora en el pago de las mesadas pensionales. Si bien la demanda, finalmente, prosper, tal cosa se debi a que, adems de la asociacin, demandaron conjuntamente dos de los afectados111. Sobre la necesidad de que, en el auto admisorio de la demanda, el juez examine los requisitos legales para la procedencia de la accin de grupo, ha dicho el Consejo
El juez competente, por otra parte, est obligado valorar la procedencia de la accin

en el auto admisorio (artculo 53 de la Ley 472, pargrafo). Debe entenderse, en consecuencia, que, en el presente caso, el Tribunal no poda admitir la demanda sino cuando tuviera claridad respecto del cumplimiento del requisito mencionado y de los dems previstos en el mencionado artculo 46. Sorprende, por esa razn, que no se hubiera hecho consideracin alguna al respecto en el auto del 30 de noviembre de 2001, citado en el numeral 2 del acpite de antecedentes de esta providencia, en el cual slo se expres que la demanda reuna los requisitos de forma, y, an ms, que el mismo se hubiera proferido sin que obraran en el expediente los documentos que permitan acreditar la calidad de propietarios alegada por los demandantes. Estas pruebas, en efecto, con las falencias advertidas, slo fueron allegadas al proceso el 21 de junio de 2002, casi siete meses despus.

Debe agregarse que, por constituir la exigencia anotada uno de los requisitos de procedencia de la accin de grupo y con el fin de cumplir con la carga que le impone el pargrafo del artculo 53 de la Ley 472, el juez de conocimiento podra, inclusive, ord71M 71717171717171717171717171717171

Sentencia del 23 de febrero de 2001. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Quinta. Expediente AG-013.
111

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72bjbj==727272727272727272727272727272727272

73

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3737373737373737373l7373737373J737373737373J7373J7 373(7373r 7373 737373737373737373737373737373737 3737373737373737373736737373737373t]737373737373t] 737373737373t]73738737373]73737373M 73737373737373737373737373737373

Auto de 4 de septiembre de 2003. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. AG 0031.
1 112

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74bjbj==747474747474747474747474747474747474

75

752\75W7575W7575+757 575757575757575757575757575757575757575757575757575757 5757575757575757575757575757575757575757575757575757 5757575757575l7575757575J757575757575J7575J7575(7575r 7575 757575757575757575757575757575757 5757575757575757575756757575757575t]757575757575t]757575757

575t]75758757575]757575a peticin a la accin que corresponda.,

como lo ha hecho en reiteradas oportunidades el Consejo de Estado113, para cumplir una sabia decisin de la ley, contenida en el mismo artculo, consistente en la obligacin de impulsar oficiosamente el procedimiento y, como consecuencia, proferir sentencia de mrito. El Consejo de Estado ha entendido que, para una cabal aplicacin del pargrafo del artculo 53, el juez dispone de poderes oficiosos al momento de decidir sobre la admisin de la demanda para decretar pruebas que le permitan establecer la procedencia de la accin de grupo114. As, por ejemplo, en el expediente AG 0958 de 2004, antes de decidir sobre la admisin de la demanda, presentada por un grupo de usuarios de servicios financieros de una entidad financiera, orden a
Al respecto ver, por ejemplo, Auto 13 de mayo de 2004, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente No. 3047; Auto de 22 de enero de 2004. Expediente No. 1089. 114 En las acciones de clase norteamericanas existe un requisito judicial, previo al proceso, consistente en la certificacin de la existencia de la clase, mediante la cual el juez determina que se dan ciertas condiciones esenciales que permiten entender que se est en presencia de un grupo o clase para efectos del ejercicio de la accin; hay, pues, una calificacin previa para la procedencia de la accin, lo cual, segn SUL (op. Cit), no es tarea fcil y requiere una organizacin previa importante, pues la certificacin de la clase es la dificultad principal , y admite que Salvo en los casos donde la clase proviene de un accidente masivo, o en los de derecho societario donde son todos los accionistas de una sociedad annima, la inclusin de los individuos en una clase tiene un carcter algo arbitrario, tanto por lo que incluye como por lo que excluye. Es muy difcil que todos los que sufren discriminacin en el empleo por razn de raza o sexo lo hayan sido en la misma forma, hay por lo tanto una inevitable gradacin. Lo mismo ocurre en los casos de daos producidos por la contaminacin. Por lo tanto corresponde a la responsabilidad del juez establecer un criterio estricto para la determinacin de la clase. Los costos en probar la existencia de una clase tambin aumentan los costos del proceso.
113

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dicha entidad que le enviara la informacin necesaria para determinar que el grupo estaba conformado por ms de 20 personas. No existe en la ley disposicin alguna relativa a la permanencia de la accin si, en el curso de proceso, se establece que los requisitos de procedibilidad desaparecieron; por ejemplo, porque es tal el nmero de exclusiones del grupo que la accin intentada, como de grupo, quede completamente desnaturalizada115. En cambio, cuando el Consejo de Estado ha advertido, incluso al momento de resolver el recurso de apelacin del fallo de primera instancia, que el procedimiento propio de la accin de grupo nunca se debi imprimir, con fundamento en el numeral 6 del artculo 144 del CPC, tal cual qued despus de la inexequibilidad declarada por la sentencia C-40797, declara la nulidad de lo actuado y dispone la adecuacin de la accin a la que resulte procedente116. Lo anterior, como se dijo antes, no impide que, en representacin del grupo, acte como demandante uno slo de sus integrantes, siempre que identifique al grupo o establezca los criterios que permitan al juez hacer tal identificacin; lo propio hay que decir para los eventos en que la demanda se presente por el defensor del pueblo o por el personero municipal o el distrital, quienes, por su condicin de funcionarios no estn relevados de estas cargas procesales.
Segn lo cuenta SUL, Para ser mantenida como una accin de clase el tribunal debe tener en cuenta varios puntos alternativos. En principio, la accin debe evitar que otras demandas de miembros individuales puedan crear un riesgo de fallos inconsistentes que establezcan estndares incompatibles de conducta para la parte que enfrente en juicio a la clase. O que estos casos individuales dispongan de los intereses de los otros miembros de esos procesos o impidan sustancialmente su habilidad de proteger sus intereses. Tampoco se mantiene la accin de clase si la demandada ha dado una compensacin a la clase como un todo. Para mantener la accin de clase el juez debe establecer que las cuestiones de hecho o de derecho comunes a los miembros de la clase predominan sobre las cuestiones que afectan a los miembros individuales y que la accin de clase sea superior a todos los otros medios existentes para una decisin justa y eficiente de la controversia .(op. Cit. Pgs. 469). 116 Al respecto ver, por ejemplo, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Auto del 4 de septiembre de 2003. Expediente No. AG 0031.
115

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Tampoco se puede dejar de lado el hecho de que el demandante o demandantes representan la totalidad del grupo, salvo claro est, que el grupo demandante coincida con el grupo de damnificados; una defectuosa representacin puede dejar sin posibilidades de hacer efectivos sus derechos a los miembros del grupo que comparecieron al proceso, dado que, en los trminos del artculo 66 de la ley 472, la sentencia (tanto favorable como desfavorable) hace trnsito a cosa juzgada y produce efectos tanto en relacin con aquellas personas que concurrieron al proceso, como con aqullas que, sin haberlo hecho, forman parte del grupo. De all que el juez norteamericano, para admitir una demanda en ejercicio de una accin de clase, verifica, desde el comienzo, este aspecto que alude al cumplimiento del debido proceso respecto de los ausentes, a quienes, sin embargo, ir a afectar la decisin final. Segn lo expresa Lorenzo-Mateo Bujosa Vadell, el derecho anglosajn, en las denominadas class actions articula una serie de indicios que permiten valorar la representatividad de la persona que acta ante los

tribunales en defensa de intereses de grupo no organizados u organizados slo parcialmente, dado que aqu ya no se trata de una representacin referida a una persona fsica o jurdica (vertretung), sino una representacin de los intereses de grupo indeterminado de sujetos (Reprsentation)117 Y ms adelante agrega el mismo autor:
Es imprescindible en todo caso un control de estos requisitos (se refiere a los que garantizan una representacin adecuada) para evitar

abusos en la posibilidad de acceso a los tribunales. Se establecen, por consiguiente, filtros para asegurar la seriedad y buen propsito de las

117

Op. Cit. Pgs. 186.

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reclamaciones y asegurar la consistencia y representatividad de la entidad o persona actuante.118

Para efectos de garantizar una adecuada representacin del grupo lo cual tendr mayores posibilidades de lograrse si el o los demandantes forman parte de los damnificados, como lo exige la ley -, es menester, adems, darle la importancia necesaria a la publicacin, prevista en el artculo 53, para que los miembros del grupo se enteren de la interposicin de la accin. En ello, la ley deja en manos del juez un margen amplio de accin que se debe utilizar de manera tal que la norma cumpla sus fines119. En todo caso, como ms adelante se ver, los errores en la notificacin, si ellos son graves, y la inadecuada representacin, son causales de exclusin del grupo para quienes no intervinieron en el proceso (artculo 56). En relacin con este punto, opina el profesor Tamayo120:
Pero no dice la ley cul sea el contenido de la informacin que se deba publicar. En

principio, podra pensarse en que basta simplemente publicar el auto admisorio de la demanda. Sin embargo creemos que la publicacin debe contener, as sea dentro del mismo auto de admisin de la demanda, una convocatoria del juez a todas las personas que renan las condiciones de uniformidad exigidas por la ley para hacer parte del grupo. Y desde luego se deben incluir esas condiciones, de forma tal que quien lea la publicacin sepa al leerla si hace parte del grupo o no y para, en esa forma, estar pendiente del resultado del proceso o pedir su exclusin del grupo. Si la publicacin no contiene esos datos mnimos, las vctimas que no se presentaron al proceso luego de la publicacin, podrn alegar que la sentencia no les es oponible, con base en el artculo 56, invocando graves errores en la notificacin.

dem, pgs. 189. Lo aconsejable podra ser, por ejemplo, que existiera una publicacin especializada en las acciones de grupo que se inician ante los tribunales y juzgados del pas, para efectos de que todas las personas interesadas se puedan enterar adecuadamente. 120 Op. Cit. Pgs. 234.
118 119

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El Consejo de Estado ha sido conciente de la importancia de la publicacin en las acciones de grupo y, por ello, cuando se ha pretermitido hacerla, ha encontrado configurada una causal de nulidad. Lo que sigue sirve de ejemplo:
En este caso, la Sala encuentra que, en el trmite de la primera instancia, se ha

configurado la causal de nulidad procesal prevista en el numeral 9 del artculo 140 del Cdigo de Procedimiento Civil, aplicable en los procesos que se adelantan con fundamento en la ley 472 por expresa remisin que hace su artculo 68.
(...)

En efecto, cuando el a quo admiti la demanda, olvid cumplir lo preceptuado en el artculo 53, pues nicamente orden que se informara al grupo de demandantes mediante su apoderado u otro medio eficaz. No se hizo comunicacin alguna a las dems personas no demandantes, que deban ser citadas por disposicin de la ley, lo cual, segn la mencionada norma del cdigo de procedimiento civil, constituye causal de nulidad que slo se sanea cuando participan en el proceso, sin alegarla, aquellos que debieron haber sido citados, lo cual no ha sucedido en este caso.

(...)

De manera pues, que si no se realiza la indicada comunicacin de que existe un proceso de grupo al que pueden integrarse los interesados, stos no podrn solicitar al juez que los tenga como parte, ni podrn aportarle ms datos para que pueda calcular la magnitud del dao y, consecuentemente, el monto de la indemnizacin, el cual, valga la aclaracin, no depende del nmero exacto de afectados que participen en el proceso, sino que debe responder a criterios objetivos relacionados con los alcances del dao; ello es lo que permite que, luego de la notificacin de la sentencia, los afectados que no se hicieron parte en el proceso se acojan a ella sin que deba modificarse el monto de la indemnizacin (art. 55 ley 472).

(...)

La comunicacin a las personas de ese grupo, entonces, es un requisito cuyo cumplimiento es ineludible, pues, por una parte, su proteccin no puede ser eficaz si no se les da la opcin de hacerse parte en el proceso, y, por otra, porque, como se

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dijo, de ello depende, en gran parte, la informacin de la que dispondr el juez para remediar integralmente el dao. De acuerdo con lo dicho, se ordenar retrotraer el proceso para que el juez de primera instancia comunique el auto admisorio de la demanda a los dems miembros del grupo no demandantes- para que, dentro los treinta (30) das siguientes a la notificacin de esta providencia concurran al proceso, si a bien lo tienen.121

2. Un segundo punto que merece tratarse, as sea brevemente, es la demanda mediante la cual se ejerce la accin. De acuerdo con el artculo 52 de la ley 472, la demanda, en el caso de que su conocimiento est atribuido a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, debe reunir adems de los requisitos por l previstos los que estn establecidos en el CCA. Significa lo anterior que se debe conciliar lo normado por el artculo 137 del CCA con el artculo 52 de la ley, lo cual muestra, a simple vista, que la demanda de accin de grupo es ms exigente que la demanda ordinaria contencioso administrativa. Sin embargo, existe un requisito que reviste mucha trascendencia en los procesos ordinarios contencioso administrativos y que pierde importancia en la demanda de accin de grupo. De acuerdo con el artculo 52, comentado, es necesario hacer en la demanda el estimativo del valor de los perjuicios que se reclaman. En las demandas ordinarias, este es un elemento que tendr ingerencia en la congruencia del fallo de modo que no se resuelva ultra petita; pero en la accin de grupo, dadas sus especiales caractersticas, y en consideracin a que, con posterioridad a la admisin de la demanda,
Auto del 26 de julio de 2001. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Expediente AG 0030.
121

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se procede a la integracin del grupo (artculo 55), circunstancia que puede aumentar sustancialmente la cuanta de los perjuicios, tal formalidad pareciera no tener el mismo valor. En todo caso, la estimacin de la cuanta, que el artculo 137 del CCA la exige razonada, en la accin de grupo carece en absoluto de importancia para determinar el procedimiento. En los procesos ordinarios este es un aspecto relevante dado que la cuanta del proceso determina si el asunto es de nica o de dos instancias; en cambio, en el caso de las acciones de grupo, la sentencia que le pone fin al proceso es, en todos los casos apelable, segn lo dispone el artculo 67 de la ley. Esta circunstancia, unida al hecho de que, hoy, la accin de grupo est abierta a cualquier tipo de pretensiones sin requisitos mayores, puede hacer nugatoria la brevedad y la celeridad del procedimiento pretendidas por la ley y puede contribuir a congestionar, an ms, la jurisdiccin contencioso administrativa. El numeral 5 del artculo 52 exige que, en la demanda, se identifique al demandado, lo cual est en consonancia con las exigencias del artculo 137 del CCA que alude a la designacin de las partes, y, adems, con el pargrafo del mismo artculo 52 que precepta que el presunto

responsable...debe ser determinado.

Sin embargo, aqu hay otra innovacin interesante en relacin con los procesos ordinarios. Me refiero al hecho de que, cuando en el curso

del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia, de oficio, ordenar su citacin. Tal cosa no
es posible en el proceso ordinario, salvo el evento del litisconsorcio necesario. En el caso de la accin de grupo, dicha posibilidad est

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restringida a la primera instancia y consiste en la potestad oficiosa del juez de citar al proceso los posibles responsables, adems, de los sealados en la demanda. Y, nuevamente, se resiente el concepto tradicional de la congruencia del fallo, porque tal citacin podr conducir a la condena consiguiente, en el evento de que se demuestre finalmente su responsabilidad sin que, en la demanda, se hayan formulado peticiones de esa naturaleza frente a los citados. 3. El tercer punto es el atinente a la integracin del grupo y al derecho de exclusin. De acuerdo con el artculo 55 de la ley, cuya exequibilidad, segn se dijo, qued condicionada a que, con su interpretacin y ejecucin no se excluyan los derechos subjetivos de origen constitucional y legal, cualquiera fuera su naturaleza, de la accin de grupo122, existen tres oportunidades para que las personas se integren al grupo que ejerci la accin, a saber: quienes hubieren sufrido un perjuicio, podrn hacerse parte en el proceso, antes de que ste se abra a pruebas; para ello, deben presentar un escrito en el cual se indique el nombre del solicitante, el perjuicio sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al grupo (artculo 55, inciso primero). Quienes hubieren ejercido acciones individuales, en relacin con los mismos hechos, tambin pueden integrarse al grupo, pidiendo que ellas se acumulen a la accin de grupo. En este caso, el solicitante queda cobijado por las resultas de esta ltima (inciso 3 del artculo 55).

122

Corte Constitucional. Sentencia C-1062-00.

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Los miembros del grupo que no concurran al proceso, y en el evento de que se pronuncie fallo favorable a las pretensiones planteadas, pueden acogerse a l dentro de los veinte das siguientes a la publicacin de la sentencia123, suministrando la misma informacin exigible para quienes se integran al grupo en el curso del proceso (artculo 55, inciso primero, parte final). La ley prev, para este caso, un requisito adicional: siempre que su accin no haya prescrito y/o

caducado de conformidad con las disposiciones vigentes. En relacin

con esta exigencia, se ha pronunciado el Consejo de Estado de la siguiente manera : ESPERAR FALLO DRA. RUTH STELLA.
La publicacin de la sentencia est prevista en el numeral 4 del artculo 65, segn el cual, la sentencia que acoja las pretensiones incoadas dispondr: 1. El pago de una indemnizacin colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales. 2. El sealamiento de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han estado ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnizacin correspondiente, en los trminos establecidos en el artculo 61 de la presente ley. 3. El monto de dicha indemnizacin se entregar al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) das siguientes a la ejecutoria, el cual ser administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se pagarn: a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso como integrantes del grupo, segn la porcentualizacin que se hubiere precisado en el curso del proceso. El Juez podr dividir el grupo en subgrupos, para efectos de establecer y distribuir la indemnizacin, cuando lo considere conveniente por razones de equidad y segn las circunstancias propias de cada caso; b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a presentar oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que renan los requisitos exigidos por el Juez en la sentencia. Todas las solicitudes presentadas oportunamente se tramitarn y decidirn conjuntamente mediante Acto Administrativo en el cual se reconocer el pago de la indemnizacin previa comprobacin de los requisitos exigidos en la sentencia para demostrar que forma parte del grupo en cuyo favor se decret la condena. Cuando el estimativo de integrantes del grupo o el monto de las indemnizaciones fuere inferior a las solicitudes presentadas, el Juez o el Magistrado podr revisar, por una sola vez, la distribucin del monto de la condena, dentro de los veinte (20) das siguientes contados a partir del fenecimiento del trmino consagrado para la integracin al grupo de que trata el artculo 61 de la presente ley. Los dineros restantes despus de haber pagado todas las indemnizaciones sern devueltos al demandado. 4. La publicacin, por una sola vez, de un extracto de la sentencia, en un diario de amplia circulacin nacional, dentro del mes siguiente a su ejecutoria o a la notificacin del auto que hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el superior, con la prevencin a todos los interesados igualmente lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al proceso, para que se presenten al Juzgado, dentro de los veinte (20) das siguientes a la publicacin, para reclamar la indemnizacin. 5. La liquidacin de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicacin del extracto de la sentencia. 6. La liquidacin de los honorarios del abogado coordinador, que corresponder al diez por ciento (10%) de la indemnizacin que obtengan cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados judicialmente.
123

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Las personas que, perteneciendo al grupo, no hagan uso de ninguna de estas oportunidades no podrn hacer reclamacin posterior y tampoco, creo yo, podrn hacer uso de la accin individual por cuanto la sentencia proferida en el proceso iniciado por el grupo produce, respecto de ellos tambin, efectos de cosa juzgada. Aqu, sin embargo, la ley hace una distincin importante entre las acciones de grupo originadas por la violacin de derechos individuales y aqullas originadas en la violacin de derechos e intereses colectivos. En efecto, para el caso de los primeros se exige la causa nica: Cuando la demanda se haya originado en daos ocasionados a un

nmero plural de personas por una misma accin u omisin... (parte

inicial del artculo 55). En cambio, en el caso de la vulneracin de derechos e intereses colectivos la misma norma permite la causa plural: Cuando la demanda se haya originado en daos ocasionados a

un nmero plural de personas.......por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneracin de derechos o intereses colectivos....
Aunque el uso del vocablo derivadas no es el mejor, lo cierto es que la ley quiso establecer una distincin entre estas dos categoras de derechos. Ello obedece, a mi juicio, a que el problema de la causalidad en materia de vulneracin de derechos y de intereses colectivos es supremamente complejo124......CONSULTAR DOCTRINA.

Lo dicho nos da ya una idea aproximada de las dificultades que presenta con carcter general la relacin de causalidad en la responsabilidad administrativa. Pero enfocando el asunto desde la perspectiva de los daos al medio ambiente, la especial naturaleza de stos aada un plus en lo tocante a su determinacin. Y es que la prueba del nexo causal en los daos ambientales constituye por lo general una autntica prueba diablica. As, se ha puesto de manifiesto cmo esta tarea se ve dificultada por circunstancias tales como la frecuente pluralidad de agentes contaminantes, la eventual lejana entre la ubicacin del agente lesivo y el lugar de produccin de los efectos, la manifestacin diferida en el tiempo de los daos o del real alcance de los mismos . LEERO BOHRQUEZ, Rosario. La Relacin de Causalidad en la Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Pblicas por Daos Ambientales. Revista Medio ambiente y derecho. Universidad de Sevilla.
124

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De otra parte, as como la ley previ los casos y las oportunidades para que los miembros del grupo que no presentaron la demanda se integren a l, tambin estableci la posibilidad de excluirse del grupo y las oportunidades para hacerlo vlidamente, acatando el mandamiento constitucional, segn el cual estas acciones proceden, sin perjuicio de

las correspondientes acciones particulares.

La exclusin del grupo est regulada en el artculo 56 de la ley y establece, para ello, dos oportunidades: La primera se presenta en el curso del proceso, dentro de los cinco das siguientes al vencimiento del trmino de traslado de la demanda; para ello ser suficiente la manifestacin que haga el interesado de excluirse del grupo. La segunda, cuando despus de dictada la sentencia, o sea, luego de finalizado el proceso quien solicita la exclusin demuestra que sus

intereses no fueron representados en forma adecuada por el representante del grupo o que hubo graves errores en la notificacin.
No hay claridad en cuanto al trmino en que puede hacerlo, puesto que la ley habla del mismo trmino, es decir, cinco das contados a partir del vencimiento del plazo para el traslado de la demanda; habr que entender que, en este caso, el mismo se cuenta desde la publicacin del fallo, si se trata de uno favorable, para guardar coherencia con la oportunidad prevista para quienes deseen integrarse al grupo teniendo en cuenta que quien o quienes desean la exclusin del grupo tampoco intervinieron en el proceso, o desde su ejecutoria, en los dems casos en los que tal publicacin no existe. Este es el nico mecanismo de que dispone un miembro del grupo que se sienta

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lesionado, por una inadecuada representacin en el proceso, para salvaguardar sus intereses. En todo caso, entre las dos oportunidades legales que existen para la exclusin del grupo, hay sustanciales diferencias; en efecto, en la primera, es suficiente la manifestacin que hace el interesado de excluirse del grupo. En la segunda, en cambio, es menester que pruebe la inadecuada representacin de sus intereses en el proceso, o que hubo graves errores en la notificacin. En este ltimo evento, entiendo que se refiere a la informacin prevista en la parte final del inciso primero del artculo 53, segn el cual: A los miembros del

grupo se les informar a travs de un medio masivo de comunicacin o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios. Para este efecto el juez podr utilizar simultneamente diversos medios de comunicacin.
Falta por establecer el caso de los miembros del grupo que, antes de iniciarse la accin de grupo, han ejercido sus acciones individuales y no solicitan la acumulacin de dicho proceso al de grupo; la ley no regula este evento, pero todo pareciera indicar que, de presentarse, tambin existe una exclusin del grupo. 4. Otro aspecto procesal importante es el relativo a las excepciones que proceden en la accin de grupo. En efecto, normalmente, en los procesos contencioso administrativos no son de recibo las excepciones previas, por cuanto el artculo 164 del CCA slo admite las excepciones de fondo. Sin embargo, en el proces86M 86868686868686868686868686868686

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902\90W9090W9090+909 090909090909090909090909090909090909090909090909090909 0909090909090909090909090909090909090909090909090909 0909090909090l9090909090J909090909090J9090J9090(9090r 9090 909090909090909090909090909090909 0909090909090909090906909090909090t]909090909090t]909090909 090t]90908909090]909090entro del proceso, segn se ha visto; la otra, voluntaria, que pueden solicitar las partes en cualquier estado del proceso. El artculo 61, que regula este tema, tambin establece una diferencia, que amerita destacarse, con lo que ocurre en los procesos ordinarios contencioso administrativos en los que la conciliacin es admisible, sea ella judicial o prejudicial. En efecto, en tales eventos, luego de logrado el acuerdo conciliatorio, el Tribunal o el Consejo de Estado segn el caso deciden sobre la aprobacin o improbacin del acuerdo, de modo que es ste, sumado al auto aprobatorio, lo que hace trnsito a cosa juzgada. En la accin de grupo no hay necesidad de aprobacin judicial, si nos atenemos a lo establecido en el inciso final del artculo 61: El acuerdo entre las partes se asimilar a una sentencia y tendr

los efectos que para ella se establecen en esta ley. El acta de conciliacin que contenga el acuerdo hace trnsito a cosa juzgada y presta mrito ejecutivo. El juez ordenar la publicacin del acuerdo de conciliacin en un medio de comunicacin de amplia circulacin nacional. Desde este punto de vista, el juez de la accin de grupo
carece de todo control respecto del acuerdo de las partes, lo cual significa que, as resulte lesivo para el patrimonio publico (por ejemplo

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porque la accin est caducada y tal fenmeno no se estableci al momento de decidir sobre la admisin de la demanda, o porque no existen pruebas suficientes para deducir la obligacin a cargo del ente pblico demandado), los efectos de cosa juzgada se producen. Tal situacin, como se ha dicho, no ocurre en las dems acciones contencioso administrativas de carcter reparatorio, en las que se obliga al juez, en todos los casos, que el acuerdo no lesione el patrimonio pblico antes de impartirle aprobacin. Lo curioso del asunto es que, incluso en las acciones populares en las que, por su propia naturaleza, se debaten intereses de carcter colectivo (ya se ha visto que, en las de grupo, tal inters es netamente privado), el pacto de cumplimiento (equivalente de la conciliacin en las acciones de grupo), requiere la revisin del juez quien lo aprueba mediante sentencia, pero si observa vicios de ilegalidad, previamente los corrige, con el consentimiento de las partes (artculo 27 de la ley). Obviamente, en estos casos, el contenido del acuerdo conciliatorio reviste mucha complejidad, pues, en principio, su contenido se debe sujetar a los aspectos que, el artculo 65, prev para el fallo; de otra manera, los problemas se presentarn a la hora de la ejecucin del acuerdo; de all que la direccin del juez en su concrecin es de mucha importancia. 6. El fallo que le pone fin a la accin de grupo ha de sujetarse a las disposiciones del cdigo de procedimiento civil, artculos 304 y siguientes. Pero en el caso de que acoja las pretensiones de la demanda debe, adems, sujetarse a lo dispuesto en el artculo 65 de la ley 472. En tal evento, y en lo que aqu reviste mayor inters, debe disponer:

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El pago de una indemnizacin colectiva que contenga la suma

ponderada de las indemnizaciones individuales. Luego, la sentencia

debe contener la condena por la totalidad del dao causado al grupo (que fue quien interpuso la accin), del cual, todos los miembros podrn haber estado presentes en el proceso evento que facilitar las cosas , o se podr presentar la hiptesis y la ley la contempla , de que algunos de ellos hayan estado ausentes del mismo. Lo cierto es que, adems de la prueba del dao, el juez debe disponer de la prueba de la cuanta del mismo, para efectos de cumplir el precepto legal. Esta observacin sirve para precisar que, pese a que el inciso segundo del artculo 64 disponga que Una vez que el expediente haya pasado a

despacho para proferir sentencia, no podr surtirse actuacin alguna hasta tanto no se haya proferido sta, excepcin hecha de la declaratoria de impedimento o recusacin, nada impedira en
aplicacin del principio de la prevalencia del derecho sustancial (artculos 228 de la CP y 5 de la ley 472), y de la norma general de integracin del artculo 68 de la ley 472 -, que se d aplicacin al artculo 307 del CPC, decretando, por una sola vez, las pruebas de oficio necesarias para el establecimiento del quantum de la indemnizacin. Adems del pago de la indemnizacin colectiva que corresponde, como se ha dicho, al dao total sufrido por el grupo demandante, la sentencia debe contener la suma ponderada de las indemnizaciones individuales cuya sumatoria arroja el total antes sealado. Esta previsin se justifica en que, como se dijo atrs, lo daos reclamados por el grupo no tienen porqu ser uniformes o idnticos. Como lo que justifica la accin, en el evento en que el dao provenga del quebranto

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de derechos individuales, es la causa comn, bien puede ocurrir que los daos reclamados sean distintos para cada una de las personas componentes del grupo o que, sin serlo, tengan sin embargo distinta entidad y por lo tanto diferente cuanta. De all que el juez deba precisar el porcentaje de la indemnizacin que corresponde a cada uno de los miembros del grupo que form parte del proceso, como se deduce del numeral 3 del artculo 65 que se viene comentando, para lo cual puede dividir el grupo en subgrupos, si a ello hubiere lugar por razones de equidad y segn las circunstancias

propias de cada caso. En relacin con ellos, los miembros del grupo
que comparecieron al proceso, el asunto tendr menos dificultad por cuanto se dispondr, para dictar el fallo, de la prueba del dao individual y de su cuanta. La dificultad mayor se presenta para el sealamiento de las indemnizaciones de aquellas personas que, siendo miembros del grupo, no hicieron parte del proceso y que, como se dijo, se pueden presentar dentro de los veinte das siguientes a la publicacin de la sentencia, presentando un escrito en el que se indique, entre otras cosas, el dao sufrido (artculo 55). Para ellas, el juez establecer en el fallo los requisitos que deben cumplir para ser beneficiarios de la indemnizacin (requisitos tendientes a demostrar que forma parte del

grupo en cuyo favor se decret la condena inciso segundo letra b,

artculo 65), que ser distribuida, entre presentes y ausentes del proceso, por el defensor del pueblo en tanto administrador del fondo

para la defensa de los derechos e intereses colectivos (literal b del

artculo 65 y artculo 72 de la ley).

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Puede ocurrir que el estimativo de los integrantes del grupo, hecho por el juez, resulte inferior a las solicitudes que, con el lleno de los requisitos establecidos en el fallo, se presenten a la defensora del pueblo; o que el monto de la indemnizacin colectiva determinado en la misma providencia resulte inferior a la real; en los dos eventos, la ley autoriza al juez para revisar, por una sola vez, la distribucin del

monto de la condena. Lo cual significa que el monto de la condena es

inmodificable: es la indemnizacin del dao causado al grupo; lo que puede revisar el juez es su distribucin entre los integrantes del mismo, lo cual, puede dar lugar a que, en el caso de las acciones de grupo, no se cumpla el principio de reparacin integral previsto en el artculo 16 de la ley 446 de 1998125, y deducido por la Corte Constitucional del prembulo y de los artculos 2 y 90 de la Constitucin Poltica, como se infiere de los apartes de las sentencias que a continuacin se:
La indemnizacin que establece el artculo 58 constitucional en caso de expropiacin es distinta de la que seala el artculo 90 de la Carta en relacin con la responsabilidad patrimonial del Estado por los daos antijurdicos que le sean imputables causados por las acciones u omisiones de las autoridades pblicas. En primer lugar, el artculo 58 se refiere a un dao que no es antijurdico, puesto que el mismo texto constitucional establece que el particular debe soportar la carga de ser expropiado, es decir, el dao resultado de la expropiacin s debe ser soportado por el expropiado, lo cual no significa que dicho dao no deba tambin ser indemnizado, por mandato expreso de la Constitucin. La existencia de tal deber justifica que la indemnizacin en caso de expropiacin no tenga siempre que ser integral como si lo exige el artculo 90 Superior. En segundo lugar, el artculo 58 Superior regula expresamente la fijacin de la indemnizacin en caso de expropiacin para indicar que sta no se basa exclusivamente en los intereses del afectado, es decir, en el inters privado en que la indemnizacin sea lo ms elevada posible y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse tambin en los intereses de la comunidad. La fijacin de la indemnizacin se har consultando los intereses de la comunidad y del afectado, cuando el perjuicio es resultado de una expropiacin, no de un dao antijurdico previsto en el artculo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnizacin en caso de expropiacin no ha comprendido el dao moral, como por ejemplo el que puede resultar del especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado. Ello indica que en este caso la expropiacin no tiene que ser integral. En cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daos antijurdicos, la indemnizacin s comprende el dao moral126.
Establece esa disposicin: Dentro de cualquier proceso que se surta ante la administracin de justicia, la valoracin de daos irrogados a las personas y a las cosas, atender los principios de reparacin integral y equidad y observar los criterios tcnicos actuariales. 126 Corte Constitucional, Sentencia C 9116 de 2002.
125

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Tal como lo ha reconocido esta Corporacin, en un Estado social de derecho y en una democracia participativa (artculo 1, CP), los derechos de las vctimas de un delito resultan constitucionalmente relevantes y, por ello, el constituyente elev a rango constitucional el concepto de vctima, como quiera que el numeral 4 del artculo 250 Superior, seala que el Fiscal General de la Nacin debe velar por la proteccin de las vctimas. Adems, el numeral 1 de este artculo dice que deber tomar las necesarias para hacer efectivos el restablecimiento del derecho y la indemnizacin de los perjuicios ocasionados por el delito. En desarrollo del artculo 2 de la Carta, al adelantar las investigaciones y procedimientos necesarios para esclarecer los hechos punibles, las autoridades judiciales deben propender el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la proteccin de bienes jurdicos de particular importancia para la vida en sociedad. Esta Corporacin ha reconocido que dicha proteccin no se refiere exclusivamente a la reparacin de los daos que le ocasione el delito, sino tambin a la proteccin integral de sus derechos a la verdad y a la justicia. (...) De ello resulta que si bien la indemnizacin de daos es slo uno de los elementos de la reparacin a la vctima y que el restablecimiento de sus derechos supone ms que la mera indemnizacin, en todo caso la Carta protege especialmente el derecho de las vctimas a la reparacin de los daos ocasionados por la conducta punible127. El hecho constitutivo del perjuicio, el dao sufrido y el nexo causal entre ste y aqul, deben ser probados en cada caso por el trabajador aforado que ha sido despedido o por el sindicato al que pertenece, si fue este ltimo, a travs de su junta directiva, quien interpuso la accin de reintegro. De igual forma, la valoracin del dao, as como la tasacin de la indemnizacin a que haya lugar, es una tarea que corresponde cumplir al juez del trabajo. No obstante, la Corte encuentra irrazonable que, al hacer tal valoracin, este ltimo se vea limitado por la talanquera que consagra la norma demandada, segn la cual el pago de los salarios dejados de percibir constituyen el nico valor de la indemnizacin a que eventualmente puede tener derecho el trabajador aforado que ha sido despedido ilegalmente. Una interpretacin de la norma acusada en tal sentido, sera contraria al principio de favorabilidad en la interpretacin y aplicacin de las fuentes formales de derecho, de conformidad con el artculo 53 de la Constitucin. Debe recordarse que, al tenor del artculo 16 de la Ley 446 de 1998, dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administracin de Justicia, la valoracin de daos irrogados a las personas y a las cosas, atender los principios de reparacin integral y equidad y observar los criterios tcnicos actuariales.128 En consecuencia, la norma acusada vulnera los principios de justicia y equidad que informan el ordenamiento constitucional (Prembulo y art. 2 C.P.) y menoscaba el derecho de asociacin sindical (Art. 39 C.P.), en la medida en que restringe ilegtimamente el alcance de la accin de reintegro y, por tanto, de la garanta del fuero sindical. Se concluye entonces que el dao sufrido por el trabajador aforado, provocado por el despido sin justa causa declarada mediante sentencia judicial, debe ser reparado de manera integral, esto es, de acuerdo con lo que se logre probar en cada caso, lo cual incluye, adems del pago de los salarios no devengados, con sus reajustes y
Corte Constitucional, Sentencia C 1074 de 2002. Cuando se conmina al juzgador a considerar los principios de reparacin integral y equidad en el proceso de valoracin del dao irrogado a una persona para tasar la indemnizacin, la Corte ha dicho que se pretende alcanzar una justicia recta y eficiente y facilitar la solucin del respectivo conflicto, as como la de evitar que para efectos de la indemnizacin de los daos en forma integral sea necesaria la tramitacin de nuevos procesos. (Sentencia C-487/00 M.P. Antonio Barrera Carbonell)
127 128

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prestaciones, cualquier otro valor dejado de percibir o pagado por el trabajador, como consecuencia directa del despido injusto. Siendo entendido, adems, que la reparacin integral incorpora la correspondiente indexacin. Por consiguiente, la Corte declarar la constitucionalidad de la expresin a ttulo de indemnizacin contenida en la norma acusada, en el entendido de que la indemnizacin a que tiene derecho el trabajador aforado despedido ilegalmente, segn sentencia judicial, debe ser integral en la medida de lo judicialmente probado129.

En el caso contrario, es decir, cuando despus de haber pagado todas las indemnizaciones haya dineros sobrantes, stos sern devueltos al demandado (inciso 2 letra b artculo 65). Como el monto total de la condena se entrega a la defensora del Pueblo (fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos), el pago a sus destinatarios corresponde a esta entidad la cual, de una parte, paga las indemnizaciones correspondientes a las personas que hicieron parte del proceso y sobre las cuales se pronunci el juez (letra a. Numeral 3, artculo 65) y, adems, luego de haber tramitado conjuntamente las solicitudes presentadas oportunamente, toma una nica decisin, mediante acto administrativo, en el cual se reconocer

el pago de la indemnizacin previa comprobacin de los requisitos... .

La ley no establece un plazo para la adopcin de esta decisin por lo cual, como se trata del ejercicio de la funcin administrativa, ser menester acudir a la regulacin que hace la primera parte del CCA sobre los trminos para decidir el derecho de peticin. Hay quienes sostienen que ste es un acto de ejecucin y que, por consiguiente, carece de recursos gubernativos y no es susceptible de acciones impugnatorias. Yo me aparto de esa concepcin. Si bien existe una decisin judicial previa, no hay duda de que se trata del ejercicio del derecho de peticin consagrado en el artculo 23
129

Corte Constitucional, Sentencia C-201 de 2002.

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Constitucional, que origina una actuacin administrativa para efectos de establecer los requisitos sealados en la sentencia, trmite que concluye con el reconocimiento de la indemnizacin y con el sealamiento de su monto, de la cual estn excluidos los daos

extraordinarios o excepcionales y la condena en costas (artculo 55,

inciso primero, parte final). En todo caso, esta tesis tiene el inconveniente de que, a partir del acto administrativo, existen posibilidades de que se originen otras acciones, esta vez de nulidad y restablecimiento del derecho que no se compadece con el principio de economa procesal que busca privilegiar la accin de grupo. Podra ser ms conveniente, que el juez de primera instancia decidiera todos los asuntos relativos al proceso. Por las limitaciones propias de este escrito, no es posible abordar ahora otros temas que tambin revisten mucha complejidad como, por ejemplo, el relativo a la ejecucin de los fallos en la accin de grupo, cuando la entidad demandada no paga el monto de la condena a la Defensora del Pueblo, o cuando esta entidad no paga a los beneficiarios del fallo, o lo hace tardamente. En las sentencias de condena que ha proferido el Consejo de Estado, esta materia se ha manejado de la siguiente manera: La Seccin Quinta130 ha condenado por la mora en el pago de unas mesadas pensionales a ms de quinientos pensionados del departamento del Cauca, sealando que El monto de dicha indemnizacin ser

equivalente a la suma ponderada de todas las indemnizaciones individuales calculadas en los trminos sealados en el artculo 141 de la ley 100 de 1993, que se fijar en sentencia complementaria. Dicha
130

Sentencia de 23 de febrero de 2001. Expediente AG 013.

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sentencia complementaria se dict el 17 de agosto de 2001 y, en ella, se fij el monto de la indemnizacin colectiva, se liquid la indemnizacin para los miembros del grupo que concurrieron al proceso y se dispuso que la suma total fijada a ttulo de indemnizacin colectiva se entregara a la Defensora del Pueblo para que los pensionados que hubieran sido afectados por la mora en el pago de sus mesadas, dentro del perodo a que se contrae la condena, pudieran hacer la reclamacin respectiva, salvo claro est aqullos respecto de los cuales se produjo una condena en concreto. En otra ocasin, la misma Seccin131 orden pagar los perjuicios a unos estudiantes de un instituto de educacin superior que, pese a haber cursado varios semestres, no pudieron obtener el ttulo profesional. Se dispuso el pago de una indemnizacin colectiva por la suma de las

indemnizaciones individuales, en los perjuicios materiales causados a los actores por concepto de prdida de oportunidades de empleo a causa de la falta de ttulo universitario. El monto de dicha

indemnizacin y los dems aspectos del fallo sealados en el artculo 65 de la Ley 472 de 1998 se considerarn en sentencia complementaria.
QU SEAL LA SENTENCIA COMPLEMENTARIA La Seccin Segunda132 dispuso la indemnizacin por unas casas que amenazaban derrumbarse; excluy del grupo a una de las demandantes 98M 98989898989898989898989898989898
131 132

Sentencia de 4 de octubre de 2002. Expediente AG 0184. Sentencia de 25 de octubre de 2001. Expediente AG 012.

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101bjbj==10 1101101101101101101101101101101101101101101101101101

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Sentencia de 13 de mayo de 2004, exp. AG 0226.

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accin de grupo resulta favorable para los interesados y para la administracin de justicia, puede ser muy peligrosa cuando se intenta irresponsablemente. Son estos y otros riesgos propios de las acciones de grupo los que, as como les generan fervientes defensores, tambin hacen surgir movimientos que, con aparente eficacia, denigran de ellas y luchan en su contra134.

Por ejemplo, El Nuevo Herald, del 18 de febrero de 2005, da cuenta de que el presidente Bush firm un proyecto de ley que tiende a desestimular las demandas colectivas, transfirindolas de los tribunales estatales a los tribunales federales, cuando superen ciertas cuantas cuando menos de un tercio de los demandantes residen en el mismo estado del acusado principal. Segn la noticia, se ha estimado que los tribunales y jurados estatales son demasiado complacientes con los demandantes frente a las demandas colectivas que el presidente ha calificado de frvolas.
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