Ttulo: La motivacin del acto administrativo - Caractersticas que debe reunir y la importancia de la misma

Autor: Barraza, Javier Indalecio Publicado en: LA LEY 1998-C, 985 -------------------------------------------------------------------------------SUMARIO: I. Introduccin. -- II. De la definicin de la motivacin. -- III. Dnde se encuentra la motivacin? -- IV. Para qu sirve la motivacin? -- V. La motivacin es un elemento esencial del acto administrativo o integra el elemento forma como un requisito? -VI. Deben motivarse todos los actos administrativos? -- VII. La motivacin y los actos administrativos discrecionales y reglados. -- VIII. Momento de la motivacin. -- IX. Conclusiones.

I. Introduccin El acto administrativo, para su legitimidad requiere del cumplimiento de un requisito de singular importancia, cual es, la motivacin. Usualmente se confunde a la motivacin con la causa. As, es dable sealar que la causa del acto administrativo es el conjunto de razones de hecho y de derecho que conducen al dictado del acto; en tanto que la motivacin es la explicacin o manifestacin de aquella causa. Nuestra jurisprudencia tambin ha realizado en el mismo sentido una diferencia entre motivacin y causa, al decir: "la causa es aquella que --entendida como los antecedentes de hecho y de derecho que en cada caso llevan a dictar el acto administrativo-- se diferencia de la motivacin, en tanto motivo o causa es la circunstancia de hecho impuesta por la ley para justificar la emisin del acto, y motivacin es la expresin o constancia de que dicho motivo existe o que concurre en el caso concreto". Asimismo en el fallo que citamos se hizo una diferencia entre motivo y motivacin, poniendo de manifiesto que "motivo y motivacin son matices de un mismo concepto e idea, pero son cosas distintas. Motivacin no es otra cosa que un aspecto o ingrediente del elemento forma del acto administrativo que tiende a poner de manifiesto la juridicidad del acto emitido acreditando que, en el caso concurren las circunstancias de hecho o de derecho que justifican su emisin" (1) II. De la definicin de la motivacin La jurisprudencia entiende por motivacin a "la exposicin de las razones que indujeron a la Administracin Pblica a la emisin del acto" (2). Tambin se ha expresado que la motivacin consiste "en la exteriorizacin de las razones que justifican y fundamentan su emisin que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho como en el inters que se persigue con su dictado, por lo que se tiende a poner de manifiesto la juridicidad del acto emitido" (3). De lo expuesto precedentemente podemos decir que la motivacin es explicacin, manifestacin, exteriorizacin de las razones de hecho y de derecho que llevan a emitir el acto.

Veamos seguidamente qu entiende la doctrina respecto de la motivacin. La definicin de Juan Carlos Cassagne sobre motivacin El referido jurista entiende por motivacin "la exteriorizacin de las razones que justifican y fundamentan la emisin del acto, que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho (causa) como en el inters pblico que se persigue con el dictado del acto (finalidad)" (4). La motivacin es una explicacin con caractersticas particulares Tal explicacin no es cualquier explicacin. Qu queremos significar con ello? Que sta debe ser certera y, adems, circunscripta a los hechos y al ordenamiento jurdico positivo aplicable al caso particular. As se ha manifestado que "la motivacin del acto administrativo debe contener una relacin de las circunstancias de hecho y de derecho que son determinantes para la emanacin del acto. No se necesita una relacin analtica sino solamente de una manera sucinta, siempre que resulte ilustrativa. Asimismo, cuando la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva, su mera referencia puede surtir efectos de motivacin, resultando as que la simple cita de la disposicin legal puede valer como motivacin" (5). Teniendo en cuenta lo precedentemente expuesto, no habra motivacin si en el supuesto de aplicarse una sancin administrativa a un empleado o agente de la Administracin Pblica, se pusieran de manifiesto los efectos benficos para la comunidad de tal medida correctiva; o si se expresaran de manera genrica el deber de la Administracin al aplicar tal sancin; o, por ltimo, si se hiciera referencia a los objetivos que se persigue con el sumario administrativo que se le instruy al agente. La explicacin de los hechos debe ser certera y respecto del caso en cuestin En cambio s habra motivacin, cuando al mismo empleado o agente pblico que resulta autor de un acto ilcito por la sustraccin de un elemento de propiedad de la Administracin Pblica, se le expresan en los considerandos del acto administrativo, todas y cada una de las circunstancias que rodearon al caso y que llevaron a tomar tal decisin; como por ejemplo, que se ha probado su permanencia en un determinado lugar, que han declarado testigos en tal sentido, que su actitud no era propia de un agente pblico debiendo haber guardado el celo necesario en la custodia de los bienes del Estado nacional, lo cual no realiz el agente. Lo expuesto en el prrafo inmediato anterior, es aplicable a la explicacin de los hechos. Sin embargo la descripcin de las circunstancias fcticas no resulta suficiente para tener por cumplida la motivacin. A sta hay que agregar algo ms, cual es, la explicacin del derecho aplicable; o en otras palabras, la fundamentacin jurdica que logre ensamblar esos hechos con el derecho aplicable a cada caso concreto. Es decir debe haber explicacin de hechos y luego de ello, la explicacin jurdica; ambas explicaciones no son independientes, se requieren mutuamente y se complementan. Por lo dems, la existencia de slo una de stas, afecta al acto administrativo tornndolo ilegtimo. Un ejemplo puede ayudar a aclarar ms an esta cuestin. Supongamos que un empleado pblico presta funciones netamente administrativas en un ministerio del Poder Ejecutivo

Nacional que se encuentra ubicado en la Capital Federal. Asimismo ese agente reside a 250 kms de la Capital Federal y como consecuencia de tal situacin solicita un adicional en sus emolumentos debido, principalmente, al gasto de viticos que debe enfrentar. La Administracin Pblica, previa informacin sumaria, determina que el agente reside en la distancia indicada, para lo cual se ha acompaado certificado de autoridad policial en ese sentido. Finalmente las autoridades administrativas, dictan el acto administrativo correspondiente, haciendo referencia en los considerandos a la situacin descripta precedentemente, es decir una explicacin clara de los hechos que hemos relatado y, finalmente, se hace referencia al dec. 1569 del 21 de agosto de 1985 (Adla, XLV-C, 2127), que regula lo relativo a viticos. Corresponde preguntarse ahora El referido acto administrativo est bien motivado? Para responder a tal pregunta recordemos nuevamente lo que expresramos en prrafos precedentes, en cuanto a que la motivacin es explicacin de hechos y de derecho, ambas explicaciones se complementan, la inexistencia de una afecta al acto administrativo. Ahora bien, si observamos los hechos y su explicacin, claramente podemos advertir la situacin en la que se encuentra el agente. Sin embargo, al analizar el aspecto jurdico y su exteriorizacin, debemos acudir a la norma invocada, cual es el dec. 1569/85. La citada norma prev la posibilidad de pagos, para aquellas personas que residan a ms de 100 kms. de la sede donde se desempean, sin embargo la norma restringe tal pago, para aquellos funcionarios que cumplan faenas de tipo poltico, lo cual no ocurre en nuestro caso. Entonces podemos concluir que la motivacin que se ha otorgado en el acto administrativo en cuestin, resulta insuficiente (6). Por un lado, los hechos marcan una realidad certera e incontestable, el agente pblico que vive alejado; por otro lado, la norma autoriza el pago pero slo para aquellos que cumplan funciones polticas, lo cual no es aplicable al agente, por cuanto sus cometidos son estrictamente administrativos. De esto se infiere que la motivacin no es una explicacin cualquiera, sino una explicacin certera, fundada y circunscripta a los hechos y al derecho aplicable. As tambin lo ha entendido la jurisprudencia, cuando pone de manifiesto que "resulta esencial para la legitimidad del acto administrativo la motivacin que debe ser expresada en forma concreta y con indicacin de las razones que inducen a emitirlo" (7). Entindase bien, a los hechos y al derecho del caso que nos ocupa, la falta de explicacin de uno de estos aspectos, deja al acto administrativo hurfano de motivacin. As ha expresado la jurisprudencia que "la carencia de motivacin fundada en los concretos antecedentes de hecho y derecho aplicables al caso, dejan a la resolucin recurrida sin los presupuestos constitutivos sustanciales que informa el acto administrativo y que determinan su insalvable nulidad por falta de causa y motivacin". De la explicacin jurdica Imaginemos ahora, la situacin inversa, as por ejemplo se dicta un acto administrativo en el que no se otorgan explicaciones de los hechos y solo se expresan de manera clara los antecedentes de derecho. Por ejemplo, se dice que de acuerdo con la solicitud de licencia por estudios en el extranjero y conforme lo dispuesto en el art. 13 punto II, inc. c) del dec. 3413/79 (Adla, XL-A, 116) se le concede a un agente pblico una licencia de un ao sin goce de haberes. Aqu deben expresarse de manera clara los hechos, que llevan al dictado del acto. As, por ejemplo, que el agente ha sido admitido en una universidad extranjera, que cumple con el requisito de antigedad de un ao para el otorgamiento de tal tipo de licencia, que ha acompaado copia certificada de su admisin en la referida universidad extranjera y luego de ello se debe hacer referencia a la explicacin jurdica (8).

Por otro lado, podemos decir que no hay explicacin jurdica, y por ende el acto administrativo carece de motivacin, cuando se cita de manera genrica un artculo. Esto tiene lugar, cuando se expresa que el Presidente de la Nacin dicta un decreto en virtud de lo dispuesto por el art. 99 de la Constitucin Nacional. Esto no es motivacin, lo que s sera motivacin es citar el referido artculo con su correspondiente inciso, adems si existe una ley especial, tambin citar la ley especial, haciendo referencia, adems, al desenvolvimiento de esas normas respecto del caso concreto. Por lo dems, nosotros no creemos que con la sola cita de las normas involucradas se haya cumplido con la motivacin jurdica. Al respecto seala Diez, que cuando se hace referencia a una ley, debe existir un desenvolvimiento del sentido de la misma, de acuerdo con la interpretacin dada por el autor del acto. En segundo lugar, una afirmacin de la constatacin de los hechos que constituyen la condicin para que la aplicacin de la ley haya tenido lugar, y en tercer trmino una afirmacin de que estos hechos han sido sometidos a una calificacin jurdica apropiada (9). Teniendo en cuenta lo expresado por Diez, debemos decir que no compartimos la tesis que sostiene que nicamente con la cita legal se ha cumplido con la motivacin, dado que entendemos que la explicacin de los hechos se complementa con la manifestacin de los fundamentos jurdicos que llevan al dictado del acto. No lo ha entendido as la jurisprudencia, cuando ha sealado que: "Si el acto administrativo impugnado se funda exclusivamente en las disposiciones del rgimen de prescindibilidad, sin aditamento alguno de juicio alguno de valor sobre la conducta, capacidad o persona del actor, sin que integre la resolucin por la que se da de baja al actor ninguna otra motivacin, tal declaracin encuentra sustento legal en los arts. 1 y 3 de la ley 21.274 (Adla, XXXVI-B, 1039)" (10). Aqu si bien, puede no corresponder abrir juicio de valor sobre la persona que ha sido puesta en prescindibilidad, corresponde que se formulen las explicaciones de las circunstancias de hecho que llevan al dictado del acto. La sola mencin de los arts. 1 y 3, desde nuestra perspectiva, no puede ser sustento suficiente para tener por cumplida la motivacin. En otro pronunciamiento nuestros tribunales reiteran el criterio por medio del cual slo la cita legal es suficiente para tener por cumplida la motivacin. As expresa: "Las razones de servicio, que por referirse a aptitudes del personal no es materia justiciable, enunciadas en la resolucin por la que se dio de baja al actor con sustento en la ley 20.713 y su dec. reglamentario 591/74 (Adla, XXXIV-C, 2022; XXXIV-C, 2217), constituyen suficiente motivacin del acto atacado" (11). Con similar temperamento en otras actuaciones tambin se arriba a idntica conclusin, al decir que: "La motivacin del acto que dispone la prescindibilidad (requisito exigido por el art. 7 de la ley 19.549, se encuentra suficientemente cumplida con la mera referencia a la ley 21.274 (Adla, XXXIX-C, 2339; XXXVI-B, 1039) (12). La motivacin puede fundarse tambin en los principios generales del derecho En cuanto a la motivacin jurdica, es usual que el acto administrativo se apoye en una norma del ordenamiento jurdico positivo, pero en determinadas situaciones, es posible que se dicte un acto administrativo con fundamento en los principios generales del derecho y no en una norma jurdica. Esto ha tenido lugar, cuando el Estado nacional frente a la prescripcin de una deuda que tena contra un particular, admiti la posibilidad del pago. Cul fue el fundamento para autorizar dicho pago? Al respecto se dijo que cuando en una deuda ha operado la prescripcin, si bien es cierto que la obligacin no es exigible, la misma subsiste como obligacin natural. Entonces, y como el Estado es una persona tica, se admiti por aplicacin de los principios generales del Derecho la posibilidad de acceder al pago, a pesar de estar prescripta la deuda (13).

En el caso Hugo Mott, el Poder Ejecutivo Nacional dict el Dec. 759 del 11 de agosto de 1997, por medio del cual dispens de la prescripcin operada en los autos caratulados "Hugo Mott c. Estado nacional s/daos y perjuicios". En aquella oportunidad, la motivacin que se esgrimi fue la siguiente, haciendo referencia a principios generales del Derecho. As se dijo en el considerando 12 del citado decreto "que median en el caso razones que trascienden lo estrictamente jurdico y que pertenecen al principio de la justicia material a la consideracin de la entidad de las consecuencias y a valores morales y de solidaridad social que hacen equitativo renunciar a los efectos liberatorios de la prescripcin eventualmente admitida" Por todo ello, pensamos que la explicacin jurdica, en lo que respecta a la motivacin se satisface, o bien, con la cita de las normas del ordenamiento jurdico positivo, en cuyo caso, dicha cita debe ser certera haciendo referencia a la Norma Fundamental si ello es posible, y luego a las normas especiales involucradas en el caso en cuestin. En otro orden de ideas, la motivacin tambin se satisface, en cuanto al aspecto jurdico haciendo una explicacin certera de los principios generales del derecho como fue el caso Mott. Nuestra definicin de motivacin De acuerdo con todo lo que expresramos en prrafos anteriores, creemos que estamos en condiciones de definir la motivacin. As entendemos por motivacin a la explicacin, manifestacin, o exteriorizacin certera y fundada de las circunstancias fcticas y de los principios generales del derecho o normas jurdicas positivas, como as tambin de las razones que llevaron al dictado del acto administrativo. De nuestra definicin podemos observar que la motivacin es explicacin de los antecedentes fcticos y jurdicos, pero a esa explicacin hay que agregar las razones, ya que de esta forma es posible conocer por medio de la exteriorizacin del acto administrativo, su finalidad. III. Dnde se encuentra la motivacin? Se encuentra en los llamados "considerandos". La explicacin de cada uno de los hechos se encuentra en cada uno de esos "considerandos" y la explicacin jurdica la encontramos usualmente en el ltimo considerando, que es conocido como "considerando de encuadre legal". IV. Para qu sirve la motivacin? Contrariamente a lo que se piensa, que lo nico vlido del acto administrativo es lo que el mismo decide, certifica u opina, la motivacin tiene una singular utilidad. Sirve para interpretar y determinar el alcance de lo que el acto administrativo decide, y por otro lado le permite a los administrados una suficiente defensa de sus derechos. Por su parte el doctor Juan Carlos Cassagne, ensea: " ...la motivacin aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de legalidad en la actuacin de los rganos estatales y que desde el punto de vista del particular o administrado traduce una exigencia fundada en la idea de una mayor proteccin de los derechos individuales, ya que de su cumplimiento depende que el administrado pueda conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y razones que justifiquen el dictado del acto" (14).

Asimismo la falta de motivacin no es un problema de forma sino de fondo, ya que esto se relaciona con el contenido de lo que el acto dispone, ya que una inadecuada motivacin o su ausencia, generan una disfuncin entre lo que se est decidiendo y los fundamentos para arribar a tal decisin. Es tambin, un problema que hace a la razonabilidad de los actos administrativos, puesto que los fundamentos que se otorgan para dictar un acto administrativo deben guardar estricta relacin con lo que finalmente habr de ser el objeto del mismo. As se ha expresado que la falta de motivacin: "no constituye un problema de forma sino de fondo, dado que atae al contenido del acto y a la razonabilidad de la decisin" (15). En otro fallo con idntico criterio se dijo: "La motivacin del acto administrativo no es un problema de forma, sino de fondo, y su presencia u omisin no se puede juzgar desde un punto de vista formal, pues hace al contenido del acto y a la razonabilidad de la decisin"(16). La motivacin tambin es til, en cuanto a la posibilidad de apreciacin de la legalidad del acto, as se entiende que: "La motivacin, es una necesidad tendiente a la observancia del principio de la legalidad en la actuacin de los rganos estatales, y, desde el punto de vista del administrado, traduce una exigencia fundada en una mayor proteccin de los derechos individuales, ya que de su cumplimiento depende que aqul pueda conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y razones que justifican el dictado del acto"(17). En otro orden de ideas cabe sealar que la motivacin, tambin resulta beneficiosa, para justificar la solucin a la que ha arribado la Administracin Pblica y facilita con tales expresiones el ulterior contralor judicial. En tal sentido se ha expresado: "Los actos del poder administrador estn sujetos a revisin jurisdiccional y no sera posible examinar su legitimidad para consolidarlos ni en caso contrario para anularlos si no se explicasen los motivos, es decir su causa, su validez, sobre todo tratndose de actos 'atributivos o denegatorios de derechos', en que resulta indiscutible la necesidad de la motivacin 'razonablemente adecuada'" (18). En otro fallo, se arriba a similar pensamiento, ponindose de manifiesto que: "Los principios republicanos que imponen a la administracin dar cuenta de sus actos, recaudos exigidos para permitir que estos puedan ser impugnados por quienes se ven afectados sus derechos, y la necesidad de que los jueces cuenten con los datos indispensables para ejercer la revisin de su legitimidad y razonabilidad imponen que en el ejercicio de facultades discrecionales los rganos administrativos satisfagan, con mayor razn an que en las predominantemente regladas, el imperativo de una motivacin suficiente y adecuada de sus decisiones, mxime si la decisin adoptada importa un apartamiento de los precedentes uniformemente reiterados en el curso de los aos" (19). De esto podemos decir que la motivacin sirve, para que el ciudadano, pueda apreciar las razones del decisor y poder defenderse adecuadamente. En segundo trmino es til la motivacin para poder apreciar la estricta relacin entre las explicaciones que se otorgan y el objeto del acto administrativo, dado que su falta de relacin implica la falta de motivacin. En tercer lugar, la motivacin nos brinda la posibilidad de apreciar la razonabilidad de los actos administrativos. En cuarto trmino, sirve para que en una eventual controversia judicial el juez pueda hacer uso de sus facultades de control, determinando si la Administracin Pblica ha obrado o no con ilegitimidad, o dentro de sus potestades especficas. V. La motivacin es un elemento esencial del acto administrativo o integra el elemento forma como un requisito?

Desde nuestra perspectiva, creemos que la motivacin no es un elemento del acto administrativo, sino que es un requisito que debe cumplir el acto administrativo al momento de su dictado integrando el elemento forma. VI. Deben motivarse todos los actos administrativos? Al respecto seala Diez que no existe en nuestro ordenamiento jurdico positivo una obligacin general e incondicional de motivar todos los actos administrativos. Asimismo destaca el citado autor que tal obligacin existir en dos supuestos, el primero cuando lo disponga una norma legal expresa; y en segundo lugar, cuando la obligacin de motivar viene impuesta por la naturaleza especial del acto. Por nuestra parte creemos que existe como principio general la obligacin de motivar todos y cada uno de los actos administrativos que se emiten, ya que esto hace a los principios republicanos de gobierno y tambin para que el administrado pueda conocer de manera certera los fundamentos de cualquier decisin que lo afecta, pudiendo de tal modo atacar dicha decisin. (20). Por otra parte, el art. 7 inc. e) de la ley nacional de procedimientos Administrativos dispone que el acto administrativo "Deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto consignando, adems, los recaudos indicados en el inc. b) del presente artculo". Es decir del anlisis literal de la norma citada, pareciera desprenderse el principio de que todos los actos administrativos deben estar motivados. Por su parte la justicia chaquea, ha sentado lo siguiente: "En la doctrina administrativa, resulta principio recibido, la obligatoriedad de la motivacin de los actos administrativos por parte de los gobernantes" (21). Sin perjuicio de lo expresado precedentemente, estimamos que en determinadas circunstancias, no existira la obligacin de motivar en aquellos actos administrativos reservados o secretos, en particular referidos a temas de seguridad o defensa y que hacen a la subsistencia misma del Estado. Por lo dems, existen requerimientos de orden pblico, que en determinadas circunstancias, las cuales deben ser apreciadas con suma prudencia y cautela, en que los motivos del acto administrativo deben permanecer secretos (22). Asimismo, resulta menester recordar que la ley nacional de procedimientos Administrativos, no es aplicable respecto de organismos de seguridad y de defensa (23). VII. La motivacin y los actos administrativos discrecionales y reglados La Administracin Pblica en determinadas circunstancias emite actos administrativos en virtud de facultades discrecionales. Algunos piensan que para estos actos administrativos no existira la obligacin de motivar los actos. Desde nuestra perspectiva, pensamos que la obligacin de motivar los actos en este punto es mayor. As tambin lo entiende la jurisprudencia, que expresa: "La circunstancia de tratarse de facultades discrecionales de la autoridad administrativa no la exime, sino por el contrario, con mayor razn an le impone el requisito de motivacin suficiente y adecuada, sin el cual no sera posible examinar la legitimidad de los actos administrativos en sede judicial"(24) Por otra parte, es indiferente que el acto sea discrecional o reglado, en ambos est la obligacin de motivar, la que surge con mayor vigor en los actos discrecionales. "El incumplimiento del recaudo de la motivacin del acto administrativo, no pierde importancia porque los rganos administrativos hayan actuado dentro de su competencia, ni por tratarse

de una cuestin discrecional, pues en estos casos se impone aun ms la necesidad de una motivacin suficiente, sin la cual no sera posible examinar la legitimidad de los actos administrativos en sede judicial" (25). VIII. Momento de la motivacin Segn nuestros tribunales, la motivacin "puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos en que integran la forma del acto: en el proceso de formacin o en el de expresin de la voluntad de la Administracin Pblica es decir, que la motivacin puede ser concomitante o contempornea con la declaracin de voluntad o anterior a tal declaracin, apareciendo en este ltimo caso en el proceso de formacin del acto administrativo" (26). En prrafos precedentes habamos expresado que la motivacin resulta beneficiosa para que el particular pueda conocer los fundamentos de hecho y de derecho que conllevan al dictado del acto, permitindole con este conocimiento una adecuada defensa de sus derechos. Asimismo el particular, al conocer y poder apreciar de manera clara tales fundamentos, tambin puede advertir si el acto administrativo que se ha dictado guarda razonabilidad, como tambin el particular, con esa difana exteriorizacin de los hechos y de las normas jurdicas aplicables al caso concreto puede examinar si los fundamentos del acto administrativo guardan ntima relacin con lo que se decide. Ahora bien, si entendemos como lo ha hecho la jurisprudencia que la motivacin puede tener lugar, un primer momento, conocido como momento anterior (proceso de formacin del acto) o en su defecto en un momento concomitante o contemporneo (al momento de emisin del acto administrativo), nos surge inevitable la siguiente pregunta Cmo hace el particular para conocer la motivacin anterior, que tiene lugar en el proceso de formacin del acto, tales como dictmenes tcnicos y/o jurdicos que sustenten el acto administrativo? Asimismo debe tenerse presente que cuando al particular se lo notifica de un acto administrativo lo nico que debe acompaarse es una copia del acto administrativo que se ha dictado. Podra decirse que el particular, podra conocer esta motivacin anterior, accediendo al expediente en el que se tramit la cuestin y que finalmente culmin con el dictado del acto administrativo, esto es cierto. Sin embargo, creemos que el acto administrativo, en cuanto a su motivacin, debe agotar entre sus considerandos con las razones que han llevado a su dictado. Si una razn fundamental es un dictamen tcnico y /o jurdico, pues entonces, habr que hacer referencia a ese dictamen jurdico, transcribiendo la parte esencial de esa opinin, de esta manera se permitir al ciudadano, conocer de una vez, cules son las razones que han llevado al decisor a emitir un acto administrativo. En tal sentido, creemos que la motivacin tiene un solo momento cual es el momento del dictado del acto, con esto queremos significar que la motivacin es contempornea al dictado del acto administrativo. Recordemos en este sentido un fallo que pone de manifiesto lo siguiente: "El fundamento de la decisin por la que se rescinde el contrato debe constar en el acto porque los que se vierten fuera de l no constituyen su motivacin"(27). Por ello, no compartimos el criterio de la Suprema Corte bonaerense, la que ha expresado que. "El acto administrativo est fundado suficientemente, en tanto el ministro se remiti en forma expresa al dictamen del Asesor de Gobierno, pues los fundamentos de ste han de tenerse como integrantes de la resolucin, suministrndole as suficiente motivacin, sin que fuere menester reproducirlos"(28). Esta sentencia, a nuestro juicio, adhiere a la tesis de que la motivacin puede tener dos momentos, as los fundamentos del asesor de gobierno, seran una motivacin anterior, e integraran segn su parecer la motivacin del acto administrativo. Asimismo, la Corte provincial, considera innecesario que se reproduzcan los fundamentos de dicho dictamen, pues considera a la motivacin como algo que puede tener dos momentos, un momento anterior u otro concomitante o contemporneo.

En otro fallo el mismo tribunal, volvi a reiterar su criterio, en cuanto entiende que la motivacin puede ser anterior o concomitante. As expres que: "El acto administrativo no adolece de falta de motivacin desde el momento que el Ministro mencion en forma explcita y como razn de su pronunciamiento , a los dictmenes del asesor de Gobierno y Fiscal de Estado que integran la resolucin"(29). Asimismo en otra sentencia, reitera su opinin, diciendo: "El acto administrativo no adolece de falta de motivacin si se apoy en las conclusiones del instructor sumariamente y de la Junta de Disciplina, las que por consiguiente, deben tenerse por integrantes del aqul"(30). Luego de ello, reafirma su criterio, al decir: "La motivacin del acto administrativo debe reputarse integrada con los dictmenes que menciona"(31). Por nuestra parte, pensamos que la motivacin debe ser concomitante, teniendo un solo momento, ya que de esta forma le permite conocer al ciudadano de manera rpida cada una de las razones que dieron lugar al dictado del acto administrativo. No propiciamos que se dicten extensos actos administrativos, lo que s proponemos es que la motivacin que se brinda si se afirma en dictmenes tcnicos y/o jurdicos previos, debe hacer referencia y transcribir, entre sus considerandos las partes esenciales de los mismos. Por otra parte, es tarea de cada una de las autoridades administrativas poder ensamblar cada uno de esos dictmenes jurdicos e informes tcnicos en que se apoya el acto administrativo, de manera tal que guarden estricta relacin con lo que el acto administrativo decide, la falta de esta relacin vicia el acto. IX. Conclusiones Desde nuestra ptica, creemos que la motivacin es de suma importancia para la existencia del acto administrativo. Recordemos en tal sentido lo expresado por nuestra jurisprudencia, que: "No se puede aceptar la ficcin de que la parte resolutiva del acto administrativo es la que vale y que los fundamentos no integran el acto, pues en el derecho administrativo la motivacin es un elemento esencial del acto administrativo" (32). El expresar los fundamentos de una decisin se compadece con los principios del Estado de derecho, en tanto las autoridades deben decidir, pero en tal decisin deben expresar los fundamentos jurdicos y las circunstancias fcticas que conducen a emitir una decisin. Culminaron los das en que el otrora monarca poderoso, decida, sin fundamentacin alguna. Nuestra realidad, indica que la explicacin de las decisiones de las autoridades con fundamento en los hechos y en el derecho aplicable se impone como regla fundamental de nuestro Estado de Derecho y para la legitimidad de cada uno de los actos administrativos que se intenten dictar. Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

(1)Cmara Nacional Federal Contencioso Administrativo, sala II, en los autos "Beamurguia, Narciso A. c. Estado Nacional - Ministerio de Salud y Accin Social", puede encontrarse dicho fallo en revista jurdica ED, 156-114. (2)Cmara Federal de Crdoba, sala civil y comercial "in re": "Amado, Ramn J. c. Obras Sanitarias de la Nacin" sentencia del 18 de octubre de 1983. La doctrina italiana ha realizado una diferenciacin entre motivacin y justificacin, sobre la base de admitir que

la justificacin encuentra su fundamento en la enunciacin de la situacin de hecho y de derecho. Por su parte, la motivacin, consistira en la expresin del motivo, que para dicho auto es el razonamiento que lleva al acto. Es decir, la demostracin de que el criterio elegido en base a determinadas circunstancias de hecho y de derecho, es el mejor que se poda elegir. Esta postura seala Juan Carlos Cassagne, ha sido sustentada por el jurista italiano IACCARINO, en su obra "Studi sulla motivazione con particolare riguardo agli atti amministrativi", p. 35, Roma, 1993. (3)Juzgado Federal Contencioso Administrativo N 9, sentencia del 18 de julio de 1995 "in re": "Construcciones Libres Coop. Ltda. c. Estado nacional" (ver nota de Agustn Gordillo, LA LEY, 1995-E, 519). (4)CASSAGNE, Juan Carlos, "El acto administrativo", p. 212 y sigtes., Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1974. (5)Tribunal Superior de la provincia de Crdoba, sala contencioso administrativa, "in re": "Ceballos, Liliana E. c. Provincia de Crdoba" sentencia del 22 de agosto de 1995, LLC, 1995-962. (6)El art. 1 del dec. 1569 del 21 de agosto de 1985, publicado en el Boletn Oficial de la Repblica Argentina el 26 de agosto de 1985, establece lo siguiente: "Los seores ministros, secretarios, secretarios y jefe de la Casa Militar de la Presidencia de la Nacin, subsecretarios, autoridad mxima de organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, que hayan sido o fueren convocados para cumplir tales funciones en el mbito del Poder Ejecutivo Nacional que tuvieran su domicilio permanente a una distancia superior a los 100 kms. de la sede donde se desempea y siempre que dicha situacin no se modifique durante su gestin, podrn utilizar un (1) pasaje por semana, personal e intransferible, de ida y vuelta, entre la Capital Federal y su ciudad de residencia, y hasta cuatro (4) pasajes de ida y vuelta por mes a favor de su cnyuge y/o hijos menores desde el lugar de su domicilio permanente y hasta esta Capital Federal, por va area o terrestre, utilizable cuando el beneficiario o titular no hubiere hecho uso del pasaje semanal desde esta Capital a su lugar de residencia". Es dable sealar que el artculo transcripto precedentemente fue incorporado al art. 10 del dec. 1343/74 como apartado VI (Adla, XXXIV-B, 1095). (7)CNCiv., sala A, "in re": "Larrosa, Juan L. c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", sentencia del 30 de junio de 1982 (La Ley, 1984-A, 497-36.574-S). (8)El dec. 3413 del 28 de diciembre de 1979, fue publicado en el Boletn Oficial de la Repblica Argentina N 24.332 el 11 de enero de 1980, dicho decreto fue modificado por el dec. 894/82 (Adla, XLII-B, 1452). En lo que atae a nuestro estudio el artculo 13, punto II, inciso c) establece que se otorgar licencia sin goce de haberes: " ...por razones de estudios de especializacin, investigacin, trabajos cientficos, tcnicos y culturales o para participar en conferencias o congresos de esa ndole, en el pas o en el extranjero, sea por iniciativa particular, estatal o extranjera, o por el usufructo de becas. Los perodos de licencia comprendidos en este inciso no podrn exceder de un (1) ao por cada decenio prorrogable, por un (1) ao ms en iguales condiciones, cuando las actividades que realice el agente guarden relacin con las funciones que le competen. Para usufructuar esta licencia deber contarse con una antigedad ininterrumpida de un (1) ao en la Administracin Pblica Nacional, en el perodo inmediato anterior a la fecha en que formule el pedido respectivo y no podr adicionarse a la licencia prevista en el precedente inciso b) "razones particulares" debiendo mediar entre ambas una real prestacin de servicio de seis (6) meses". (9)DIEZ, Manuel Mara, "El acto administrativo", p. 2394 y sigtes., Tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961.

(10)Cmara Federal de Mendoza, sala B, "in re": "Lombardo, Mario M. c. Instituto Nacional de Vitivinicultura", sentencia del 13 de abril de 1982. (11)CNFed. Contencioso Administrativo, sala II, sentencia del 10 de mayo de 1979, ED, 87-110. (12)CNFed. Contencioso Administrativo, sala III, en los autos "Perugini, Marcelo F.C. c. Ministerio de Cultura y Educacin", sentencia del 6 de noviembre de 1980. (13)La Procuracin del Tesoro de la Nacin en el caso Hugo Mott, Dictamen N 40/95, del 14 de marzo de 1995, dijo al respecto: "El pago de una obligacin natural no constituye una liberalidad ya que la mera transformacin de una obligacin civil en natural no convierte por s solo a un acto de administracin en un acto de disposicin que pudiera exceder las facultades del Poder Ejecutivo Nacional. (14)CASSAGNE, Juan Carlos, "Derecho Administrativo", t. II, ps. 149 y sigtes., Ed. Abeledo Perrot, 5 ed. actualizada, Buenos Aires, 1996. (15)Juzgado Federal Contencioso Administrativo N 9, en los autos "Consumidores Libres Coop. Ltda. c. Estado nacional", sentencia del 18 de julio de 1995, ver nota de Agustn Gordillo, LA LEY, 1995-E, 519. (16)Tribunal Superior de la provincia de Crdoba, en los autos "Lucca y Lappanya S.A. c. Provincia de Crdoba", sentencia del 8 de setiembre de 1994 (Adla, LLC, 1995-152). (17)Superior Tribunal de la Provincia de Chaco, sentencia del 31 de mayo de 1982, ED, 102-564. (18)Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, sentencia del 10 de agosto de 1971, tambin puede encontrarse dicho fallo en revista jurdica ED, 39-466. (19)Cmara Nacional Contencioso Administrativo Federal, sala III, sentencia del 11 de setiembre de 1984, ED, 111-700. (20)La postura que considera que el principio general es la motivacin, es sustentada por BIELSA Rafael, "Derecho Administrativo", 5 tomos, 6a ed., Buenos Aires, 1964-1966 y por FIORINI, Bartolom, "Manual de Derecho Administrativo", Buenos Aires, 1968, 2 tomos. (21)Superior Tribunal de la provincia de Chaco, sentencia del 31 de mayo de 1982. (22)DIEZ, Manuel Mara, "El acto administrativo", p. 239 y sigtes., Tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961. (23)A pesar de que la ley 19.549 excluye de su mbito a los organismos de defensa y seguridad, ver el interesante trabajo de COMADIRA, Julio Rodolfo, "Aplicacin de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y su reglamentacin en las Fuerzas Armadas"

"Derecho Administrativo", Buenos Aires, Ed. Abeledo Perrot, 1996, o en la revista jurdica ED, 100-956 y siguientes. (24)Suprema Corte de la provincia de Buenos Aires, sentencia del 10 diciembre de 1979. (25)Suprema Corte de la provincia de Buenos Aires, sentencia del 1 de junio de 1982, puede encontrarse en revista jurdica ED, 102-424. (26)Cmara Nacional Federal Contencioso Administrativo, sala II, en los autos "Beamurguia, Narciso A. c. Estado Nacional - Ministerio de Salud y Accin Social" sentencia del 23 de setiembre de 1993. (27)CNFed. Contenciosoadministrativo, sala II, en los autos "Rovedielle, Julio E c. Banco de la Nacin Argentina" sentencia del 6 de octubre de 1977 (Adla, 1979- A, 560, 34.953S). (28)Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, en los autos "Martire, Fernando c. Gobierno Nacional", sentencia del 18 de diciembre de 1979. (29)Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, en los autos "Lima, Osvaldo c. Provincia de Buenos Aires", sentencia del 2 de octubre de 1979. (30)Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, en los autos "Pan, Hctor c/Municipalidad de San Martn" sentencia del 8 de setiembre de 1981. (31)Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, en los autos "Garca Leis, Adriana c/Provincia de Buenos Aires", sentencia del 27 de abril de 1982. (32)Superior Tribunal de la Provincia de Corrientes, en los autos "Asociacin de Obreros y Empleados Municipales de Corrientes c/Municipalidad de Corrientes", sentencia del 15 de setiembre de 1994.