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Los recursos directos ante la Cmara Contencioso Administrativo Federal Vocos Conesa, Juan Martn Voces RECURSO DIRECTO ~ RECURSOS ~ FUERO FEDERAL ~ ACCION CONTENCIOSOADMINISTRATIVA ~ CAMARA DE APELACIONES ~ INSTANCIA UNICA ~ IMPUGNACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO ~ ACTO ADMINISTRATIVO ~ TUTELA JUDICIAL EFECTIVA ~ SILENCIO DE LA ADMINISTRACION ~ RESOLUCION ADMINISTRATIVA ~ IMPUGNACION DE RESOLUCION ADMINISTRATIVA ~ PRINCIPIO SOLVE ET REPETE ~ ENTE REGULADOR ~ ENTE REGULADOR DE SERVICIOS PUBLICOS ~ AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ~ LEY DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR ~ DEFENSA DEL CONSUMIDOR ~ SERVICIO PUBLICO ~ ADMINISTRACION PUBLICA ~ PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ~ DEBIDO PROCESO ~ PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Ttulo: Los recursos directos ante la Cmara Contencioso Administrativo Federal Autor: Vocos Conesa, Juan Martn Publicado en: Sup. Adm. 2010 (noviembre), 1 Sumario: I. Introduccin. - II. Aclaraciones, precisiones y especificaciones. - III. Aspectos especiales de los recursos judiciales directos. - IV. Los recursos judiciales directos y la tutela judicial efectiva. - V. Algunos casos jurisprudenciales en particular. - VI. Conclusiones. I. Introduccin
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Me voy a referir a un tema que no ha tenido un gran desarrollo doctrinario y, por ello, resulta muy interesante su investigacin. Debo decir que encar el asunto con ms interrogantes que respuestas, y me concentr en el anlisis jurisprudencial. Para empezar, circunscribir brevemente el objeto de estudio y luego formular algunas objeciones y plantear los interrogantes que el tema presenta. En particular, luego de la introduccin y de ciertas aclaraciones, precisiones y especificaciones tericas, me referir a una serie de casos jurisprudenciales recientes sobre aspectos controvertidos del rgimen procesal de los denominados recursos judiciales directos y los confrontar con los principios y garantas constitucionales del debido proceso, la tutela judicial efectiva y el afianzamiento de la justicia, para analizar su grado de adecuacin a stos. II. Aclaraciones, precisiones y especificaciones Una vez ms me veo en la necesidad de destacar que, en el mbito judicial nacional (federal), no se cuenta an con un Cdigo Procesal Contencioso Administrativo que regule los principales aspectos de la accin contencioso administrativa (1). Esta circunstancia es preocupante, a mi modo de ver, pues resta claridad y transparencia a las reglas de juego que rigen el proceso, tanto para los justiciables como para los jueces. Y si a esto se le suma la falta de unidad en cuanto a la competencia contencioso administrativa ya que en la Nacin tampoco existen rganos judiciales que tengan otorgada la competencia exclusiva en la materia el resultado es desastroso, pues el particular se encuentra a la hora de iniciar un pleito, muchas veces, con la imposibilidad de encontrar respuesta satisfactoria a una cuestin tan simple como ante qu juez debe iniciar el proceso y qu reglas le son aplicables (2). Sentado lo anterior, y an cuando es sabido por todos, no me parece ocioso recordar que la Administracin Pblica se manifiesta a travs de actos o hechos. Los primeros son las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio y los segundos son las actuaciones materiales. Toda la actividad administrativa puede, pues, ser impugnada judicialmente por el particular afectado. La forma de esa impugnacin depende de la naturaleza de la actividad cuestionada y las distinciones que se realizan dependen de los diferentes regmenes aplicables en cada caso. En ese contexto, debe recordarse que la accin contencioso administrativa ordinaria, es aqulla que comienza su trmite ante la primera instancia, y la intervencin de la Cmara de Apelaciones se produce recin cuando alguna decisin adoptada por los magistrados de grado, resulta apelada. De ese modo, una caracterstica tpica de la accin bajo anlisis es la intervencin de dos instancias judiciales, siempre y cuando la parte haga uso del recurso de apelacin y el monto cuestionado supere un mnimo legalmente establecido (3). En cambio, en los recursos judiciales directos el criterio es el de la instancia nica, sin perjuicio de la posibilidad de interponer el recurso extraordinario federal en el caso de que se encuentren reunidos los requisitos previstos al efecto (4). En consecuencia, podemos afirmar que los denominados recursos judiciales directos como ensea el profesor Carlos F. Balbn (5) son acciones judiciales que tramitan y son resueltas directamente por la Cmara de Apelaciones y no por los jueces de primera instancia, de all que el legislador haya utilizado el concepto de proceso directo ante el tribunal de apelaciones (6).
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El Alto Tribunal sostuvo respecto a la interpretacin del principio del 'solve et repete', en relacin al Pacto de San Jos de Costa Rica que el alcance que cabe otorgar a los dispuesto en el artculo 8, inciso 1) de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos a la que el inciso 22 del artculo 75 de la Constitucin Nacional otorga jerarqua constitucional es equivalente, en relacin con aqul principio, a las excepciones que contemplan situaciones concretas de los particulares a fin de evitar que ese pago previo traduzca a causa de la falta comprometida e inculpable de los medios pertinentes para enfrentar la erogacin en un real menoscabo del derecho de defensa en juicio (20). 2) Por otra parte, me parece interesante recordar un precedente de la Sala IV de la Cmara Nacional Contencioso Administrativo Federal, en el cual sostuvo algunos conceptos que considero relevantes y que, en mi opinin, no han sido contestados por el mximo tribunal an cuando revoc ese pronunciamiento. Me refiero al fallo en el caso "Frimca SA", del 28 de diciembre de 1998. All se dijo que no cabe presumir que el depsito de los fondos correspondientes a una multa administrativa (21) cumpla una funcin de garanta, en el supuesto en que esa pena es confirmada en sede judicial, pues la suma abonada en tal concepto ingresa al Tesoro de la Nacin, y si se ordenara judicialmente su restitucin podra resultar afectada por la legislacin relativa al pago de las deudas dinerarias del Estado Nacional (22). Adems, se indic que las sanciones pecuniarias impuestas por la Administracin revisten naturaleza penal, razn por la cual les resultan aplicables, supletoriamente, los principios generales y las normas del derecho penal. Destac que la exigencia de ingresar la multa administrativa antes de su cuestionamiento judicial viola el principio fundamental y bsico del derecho penal de presuncin de inocencia. Si el trmite ante el rgano administrativo que impone una sancin no se integra con la instancia judicial correspondiente, no cabe considerar a tal pronunciamiento administrativo como juicio, en los trminos del artculo 18 de la Constitucin Nacional, y la prohibicin de ser penado sin juicio previo impide que el particular cuya culpabilidad no se encuentre probada ante el juez natural, deba cumplir anticipadamente la pena administrativa. La exigencia de previo pago de la multa administrativa para habilitar su conocimiento por parte del Poder Judicial, viola el artculo 10 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, pues el funcionario de la Administracin que la impone no reviste las calidades de independencia e imparcialidad, que segn tal norma debe revestir el tribunal ante el cual se solicita la determinacin de cierto derecho u obligacin. Tal exigencia tambin vulnera el artculo XVIII de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, pues el particular cuyos derechos constitucionales se ven violados por actos de la Administracin no goza de un procedimiento judicial sencillo, en los trminos de tal norma, que lo ampare de dichos actos. A pesar de la fortaleza de esta argumentacin, la Corte Suprema resolvi revocar ese pronunciamiento, remitindose por razones de brevedad a sus precedentes "Agropecuaria Ayu SA" y "Micromnibus Barrancas de Belgrano SA"(23).
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En los casos de infracciones a normas de polica, las multas que se imponen constituyen obligaciones que no forman (o no deberan formar) parte de los recursos esenciales y habituales del Estado. Por el contrario, constituyen sanciones impuestas por la administracin ante supuestos en los que se verific un actuar contrario a derecho, que slo apunta a lograr el cumplimiento de las normas regulatorias de la actividad de que se trate y que no persigue una finalidad recaudatoria. V.- b) Improcedencia de la impugnacin por va directa de actos administrativos que, en los regmenes disciplinarios, no imponen sanciones En el marco de la relacin de empleo pblico, en el orden nacional, se ha establecido un medio especfico de control judicial de las sanciones disciplinarias (27). Adems, se ha determinado la competencia de la Cmara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, como tribunal especializado en la materia. El rgimen artculo 41 de la ley 22.140 (derogado) y artculo 39 de la ley 25.164 (vigente) presupone la existencia de una sancin disciplinaria, siendo el fundamento del recurso la ilegitimidad de aqulla. Con arreglo a esos preceptos, la va procesal expeditiva as prevista, es restrictivamente concedida a los empelados pblicos que sean sujetos pasivos de tales sanciones, dictadas en ejercicio de facultades que en esa materia poseen los rganos competentes de la administracin, al cabo de un procedimiento en el que la conducta del agente haya sido juzgada con respeto de la garanta constitucional del debido proceso. En el caso que aqu nos interesa destacar (28), se resolvi que no concurran los supuestos que habilitaban la procedencia del recurso intentado, en tanto el acto impugnado en modo alguno contena una sancin disciplinaria, sino que se trataba de la separacin del servicio de la agente hasta tanto se concluya la instruccin de un sumario administrativo, ordenado a fin de establecer la posible infraccin al rgimen de incompatibilidades y acumulacin de cargos (29). En esa oportunidad se destac que, conforme surga de los considerandos de la decisin impugnada y de sus citas, la medida separativa que haba sido adoptada a la que se denomin "cese", tena por objeto poner fin en forma inmediata a la violacin de normas vigentes. Se enfatiz que consista en una separacin del servicio que no era definitiva, sino que se haba adoptado sin perjuicio de las sanciones que pudieran corresponderle al agente incurso en tal violacin. En sntesis, por medio del acto administrativo impugnado no se haba resuelto aplicar ninguna de las sanciones a las que se hace referencia en el artculo 30 de las leyes 22.140 y 25.164 respectivamente, sino que se persegua el respeto a las reglas que rigen el modo en que se han de prestar los servicios personales en la Administracin Pblica. En otras palabras, se haba dispuesto el cese del cargo que ejerca la recurrente por incompatibilidad, y no se haba impuesto una sancin disciplinaria (30). En definitiva, se resolvi que el tribunal resultaba incompetente en razn del grado para entender en la causa, debindose efectuar la impugnacin del acto administrativo que dispuso el cese del cargo que ejerca la actora por incompatibilidad por la va ordinaria, ante el juzgado de primera instancia del fuero que resulte sorteado. V.- c) Los casos en que la autoridad administrativa incurre en silencio
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En efecto, en autos "Prima SA"(43) se impugn la validez de la medida preventiva dictada por la Subsecretara de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor de la Nacin, por la cual se orden a la actora y a otras empresas del sector telecomunicaciones, en particular, Internet, que deba abstenerse de continuar brindando el servicio de "banda ancha" en las condiciones actuales; es decir con disminucin de la velocidad y capacidad de interconexin ofrecido y contratado por los consumidores, retrotrayendo los vnculos de interconexin con el alcance y calidad brindados con anterioridad al mes de octubre de 2003. Adems, en el plazo de diez [10] das de notificada, deban informar a esa autoridad las medidas adoptadas en cumplimiento de la cautelar dictada, bajo apercibimiento de lo dispuesto en el artculo 239 del Cdigo Penal de la Nacin (44). El Tribunal, tras dejar de lado su anterior forma de ver el tema (45), consider conveniente recordar que la ley 24.240 de Defensa del Consumidor, conforma un sistema protector en conjuncin con las leyes de Lealtad Comercial (ley 22.802) y de Defensa de la Competencia (ley 22.262, derogada por la 25.156) ya que as lo establece expresamente su artculo 3), norma que comporta una clara pauta de exgesis dentro de un contexto de conjunto. Con tal miraje, destac que en el marco de esas leyes las medidas preventivas resultan apelables por expresa previsin normativa. Por lo tanto, entendi que la cuestin resulta interpretable, ya que si en las leyes complementarias a la ley 24.240 se han previsto normas que expresamente regulan el recurso de apelacin contra el dictado de medidas preventivas, por parte de las respectivas autoridades de aplicacin, ello indica claramente que la intencin del legislador fue la de establecer una competencia judicial especfica. En consecuencia, enfatiz que una correcta hermenutica de las normas referenciadas, efectuada a la luz del derecho de defensa reconocido en el artculo 18 de nuestra Ley Fundamental, no permite concluir que slo las sanciones en sentido estricto que impone la autoridad de aplicacin sean las revisables a travs del recurso previsto en el prrafo 12 del art. 45 de la ley 24.240. Por el contrario, decidi que resultan apelables tambin la "medidas preventivas"(46). V.- e) La impugnacin de determinadas decisiones adoptadas por los entes reguladores de servicios pblicos En este acpite nos referiremos puntualmente a los casos en los que los entes reguladores de servicios pblicos en particular el ENRE actan como si fueran "tribunales de menor cuanta" frente a reclamos por daos causados en artefactos y/o instalaciones domiciliarias de usuarios residenciales. Llegan casos as a conocimiento de la Cmara Contencioso Administrativo Federal, por la va del recurso judicial directo previsto en la ley 24.065, al que ya nos referimos. Los antecedentes suelen ser siempre los mismos: a) El usuario reclama con resultado negativo a la distribuidora de electricidad la indemnizacin de los daos que le fueron causados en artefactos electrodomsticos y/o en instalaciones de su propiedad, por deficiencias tcnicas en el suministro de energa elctrica. b) Luego, el usuario acude ante el ENRE y formula idntico reclamo por daos. El ente, previa sustanciacin con la distribuidora, resuelve hacer lugar al reclamo del usuario por reparacin de los
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(9) As, por ejemplo, los requisitos y recaudos previstos en los artculos 23, 24, 30, y 31 de la ley 19.549. En cambio, con relacin al plazo previsto al final del artculo 25, ser de aplicacin el de treinta (30) das hbiles judiciales, en caso de ausencia de regulacin en la normativa especial. (10) En igual sentido, LUQUI, Roberto Enrique, Revisin judicial de la actividad administrativa. Juicio contencioso administrativo. Buenos Aires, Astrea, T. II, 2005, pgina 162. (11) Tal el caso previsto en la ley 25.164 Marco de regulacin del empleo pblico nacional en su artculo 39. Sin embargo, esa no era la interpretacin que la Corte Suprema de Justicia haba hecho del artculo 40 de la ley 22.140. Ver, al respecto, Fallos: 312:1724, in re, "Donaruma, Hctor Andrs c/Ministerio de Defensa", del 21/09/1989. (12) CSJN, Fallos: 317:387, in re, "Mocoroa, Alfredo", del 12/04/1994. (13) En igual sentido, Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (en adelante, C.N.Apel.Cont.Adm.Fed.), Sala II, in re, "Medina de Robledo, Blanca E. c/Ministerio de Interior", del 23/06/1995, publicado en La Ley 1996-C, 444. (14) HUTCHINSON, Toms, obra y lugar citados, pgina 20. (15) Artculos 8 y 25 del Pacto de San Jos de Costa Rica. (16) Previsto en el artculo 10 de la ley 19.549. (17) Ver CSJN, Fallos: 312:2490 y 322:1284; causas N B. 818. XXVI, del 04-03-1997 y N F. 326. XXXV, entre otras. (18) LICHT, Miguel Nathan, "El efecto contaminante del 'solve et repete' sobre pautas propias del derecho administrativo sancionador", La Ley, 2000-C, 98; FERNANDEZ LAMELA, Pablo M., "El 'solve et repete' es inconstitucional", La Ley 2001-A, 342, entre otros. (19) CSJN, Fallos: 247:181, "Livorno SRL c/Direccin de Vinos"; 261:101, "Destileras, Bodegas y Viedos El Globo Ltda."; 312:2490, "Micromnibus Barrancas de Belgrano SA", entre otros. (20) CSJN, Fallos: 322:1284, "Agropecuaria Ayu SA"; causa N F. 326. XXXV, "Frimca SA", entre otros. (21) En el caso se trataba del artculo 30 de la ley de carnes 21.740. (22) Concretamente, a las leyes 23.982; 25.344; 25.565; etc. y sus reglamentaciones. (23) Causa N F. 326. XXXV, "Frimca SA", sentencia del 20/11/2001. (24) Ver, Sala I, in re, "Pesquera Don Juan SA", del 12/05/2005; Sala II, in re, "Prinmar SA", del 28/07/2005; Sala III, in re, "Pesquera Don Juan SA", del 19/12/2005; Sala IV, in re, "Prinmar SA", del 18/10/2007 y Sala V, in re, "Lanzamar SA", del 21/06/2005. (25) C.N.Apel.Cont.Adm.Fed., Sala II, sentencia del 25/09/2007.
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(35) Tal como surge del artculo XVIII de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y del artculo 8 de la Convencin Americana de Derechos Humanos Pacto de San Jos de Costa Rica; ambos con jerarqua constitucional, segn lo dispuesto en el artculo 75, inciso 22 de la Constitucin Nacional. (36) Ver CSJN, causa N A. 737. XLIII, sentencia del 26/03/2009. (37) C.Nac.Apel.Cont.Adm.Fed., Sala II, in re, "Transener SA c/ENRE (expte 2167/96)", sentencia del 23/10/2008 y aclaratoria del 06/11/2008. (38) CSJN, Fallos: 326:4909, entre muchos otros. (39) Por resolucin ENRE 85/2005. (40) Mediante resolucin ENRE 528/2004, disponible en www.enre.gov.ar. (41) Se trata de sanciones pecuniarias compulsivas y progresivas tendientes a que las partes cumplan sus mandatos, cuyo importe ser fijado a favor del litigante perjudicado por el incumplimiento. (42) Previstas en el artculo 45 de la ley 24.240 y sus modificatorias, en especial, la ley 26.361 (art. 20). (43) C.Nac.Apel.Cont.Adm.Fed., Sala II, in re, "Prima SA c/DNCI", sentencia del 20/09/2007. Ver, asimismo, la interesante nota crtica de ALVAREZ LARRONDO, Federico M., "Las medidas preventivas administrativas en el derecho del consumidor", publicado en la La Ley, ejemplar del 26/02/2008, pgina 3 y siguientes. (44) Ser reprimido con prisin de quince das a un ao, el que resistiere o desobedeciere a un funcionario pblico en el ejercicio legtimo de sus funciones o a la persona que le prestare asistencia a requerimiento de aqul o en virtud de una obligacin legal. (45) Con anterioridad, haba resuelto su incompetencia para conocer en casos como el presente. Ver C.Nac.Apel.Cont.Adm.Fed., Sala II, in re, "Telecom Argentina SA rqu- c/Subsecretara Defensa C y DC res. 16/4/04", del 30/03/2006. (46) En igual sentido se expidi esa Sala posteriormente en autos, "CEMIC c/Secretara DDC", sentencia del 09/10/2007. En ese caso, se haba dispuesto en sede administrativa como medida preventiva que CEMIC deba llevar a cabo y cubrir en forma integral todas las prestaciones mdico-asistenciales recetadas que requiera el menor F.A.M. en atencin a la patologa diagnosticada, en los trminos de las leyes 24.754 y 24.901. (47) Sentencia del 5 de abril de 2005, publicada en Fallos: 328:651. (48) Ver C.Nac.Apel.Cont.Adm.Fed., Sala V, in re, "EDESUR SA c/resolucin 7738/04 ENRE SE 937/06", sentencia del 02/03/2007, entre otros. (49) Ver C.Nac.Apel.Cont.Adm.Fed., Sala II, in re, "EDESUR SA c/resolucin 5851/04 ENRE resol 821/07 SE", del 26/02/2009 (monto del juicio: $ 1.162); "EDESUR SA c/resolucin 403/05 ENRE rs
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