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3.2.7. TRANSPARNCIA DAS INFORMAES PREVIDENCIRIAS


Um dos avanos obtidos pela Lei Geral de Previdncia Pblica foi a exigncia de divulgao dos dados referentes aos regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos. Tal procedimento de suma importncia para que se d maior rigor tcnico e planejamento das aes. Alm disso, foram padronizados os modelos de relatrios e a modelagem dos dados, permitindo uma anlise comparativa dos regimes prprios. Essa experincia foi implementada com xito nos Estados Unidos. Na reforma dos regimes estaduais de previdncia dos servidores pblicos daquele Pas, observou-se a falta de padronizao dos relatrios referentes ao desempenho dos investimentos e ao grau de fundamento dos referidos regimes. Assim, aps reconhecer a necessidade da padronizao na apresentao dos dados, criou-se, em 1992, uma estrutura bsica que serviria para relatar as questes financeiras dos planos Governamental Accounting Standards Board (GASB). Desde ento, a maioria dos planos de previdncia locais e estaduais americanos prepara suas demonstraes de acordo com as regras estipuladas no Statement n. 5 (GASB, 1986), que especifica o que os planos devem relatar em seus ativos em relao ao valor de mercado e as suas obrigaes de acordo com o conceito chamado pension benefit obligation (PBO). O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social tem desenvolvido amplo trabalho de disponibilizar os meios necessrios para que os estados e os municpios tenham condies de cumprir as exigncias de enviar os relatrios previstos na legislao. Para isso, consoante os avanos tecnolgicos, tem-se priorizado a utilizao da Internet como instrumento de disseminao da previdncia pblica. O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, por meio de seu endereo eletrnico, www.previdenciasocial.gov.br, oferece diversos servios para os gestores previdencirios de municpios, estados e da prpria Unio, tanto os necessrios ao cumprimento das exigncias legais quanto os de contedo informativo. Ressalte-se que toda a informao pblica e sem restries de acesso. A pgina eletrnica principal do MPAS contm diversos assuntos relativos aos regimes prprios, identificados pelo ttulo Previdncia no Servio Pblico. Dentre as opes disponveis, cabe destacar: CRP Certificado de Regularidade Previdenciria: permite ao ente pblico, mediante identificao pelo nome do estado ou do municpio, verificar sua situao de regularidade e imprimir seu certificado; Extrato Previdencirio: informa os recolhimentos de contribuies ao INSS, retenes do Fundo de Participao dos Municpios FPM efetuadas referentes a dvidas previdencirias parceladas, a situao de regularidade do regime prprio, o enquadramento nos critrios previstos em lei e a compensao previdenciria; Demonstrativo Previdencirio: acessado pelo ente pblico para informar receitas e despesas previdencirias, o quantitativo de servidores ativos, inativos e pensionistas, e o saldo financeiro. Aps o preenchimento ser automaticamente enviado para a base de dados existente no Ministrio para consulta e cumprimento da exigncia legal;

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Demonstrativo de Resultados da Avaliao Atuarial: resumo da avaliao atuarial realizada pelo ente pblico, conforme prev a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei Geral de Previdncia Pblica; Legislao contm toda a legislao federal atualizada sobre previdncia pblica, como tambm legislao previdenciria dos estados e municpios. Toda esta estrutura tem como objetivo principal difundir a cultura previdenciria, facilitando a fiscalizao dos regimes pelos prprios servidores pblicos. Alm disso, auxilia as entidades de controle interno e externo em seu papel fiscalizador das contas pblicas.

3.2.8 . A EVOLUO DO DFICIT ATUARIAL


Apesar de todos os avanos alcanados com a Reforma da Previdncia, os regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos ainda convivem com dispositivos fticos e normativos que impedem a obteno do equilbrio desejado. O dficit atuarial decorre da aplicao de normas ultrapassadas e da dificuldade de se obterem novas fontes de custeio, o que impede a estabilizao das contas previdencirias dos entes federados. O resultado de todas essas distores provoca dficits elevados nos regimes prprios de previdncia em todas as esferas de governo que, por sua vez, coloca srias dificuldades para as finanas pblicas. Isso pode ser demonstrado pelo dficit atuarial da Unio e dos estados no ano de 2001, conforme tabela 4. Ressalte-se que esse dficit representa a diferena entre as receitas e as despesas previdencirias no perodo total de vnculo do servidor com o referido regime, incluindo seus dependentes. Esse dficit atuarial apurado da seguinte forma: i. calcula-se o valor presente do fluxo futuro da despesa com benefcios aos servidores e seus dependentes. Assim, para cada servidor ativo ou inativo, calcula-se o valor presente dos pagamentos futuros de seu benefcio at sua completa cessao em virtude do seu falecimento ou do falecimento de seus eventuais pensionistas, o seu falecimento e da sua respectiva penso, e no somente o montante financeiro a ser despendido no exerccio atual; ii. calcula-se tambm o valor presente dos fluxos futuros das receitas de contribuies aportadas do momento atual at o momento em que esse participante cessa suas contribuies; iii. calcula-se o valor das reservas, ou seja, quanto o regime deve a seus participantes pela diferena entre os valores presentes dos benefcios e das contribuies. Como, alm do fluxo futuro de contribuies, os regimes previdencirios, em alguns casos, tambm dispem de ativos acumulados, o dficit atuarial calculado pela diferena entre o valor das reservas e a dos ativos acumulados.

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Fonte: Avaliaes atuariais, DRAAs e projees atuariais enviados CGAET.

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O passivo dos regimes prprios de previdncia social da Unio e dos estados de aproximadamente R$ 673 bilhes (tabela 4), equivalente a 61 % do PIB nacional. Esse valor representa os recursos necessrios para a capitalizao dos fundos previdencirios como forma de garantir o pagamento dos benefcios aos servidores pblicos inativos e aos pensionistas, assim como queles que, em atividade, ainda no implementaram os requisitos para se aposentar, mas que viro a faz-lo. Grande parte desse passivo atuarial de responsabilidade da Unio - cerca de R$ 416 bilhes ou 37 % do PIB, sendo R$ 178 bilhes referentes previdncia dos servidores civis e R$ 238 bilhes referente previdncia dos militares. J com relao aos estados, nota-se que o passivo atuarial est concentrado na Regio Sudeste, responsvel por 47 % do total estadual, em que se destacam os estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. A deciso do Supremo Tribunal Federal vedando a contribuio previdenciria para os servidores inativos e pensionistas teve duplo impacto nas contas previdencirias: impediu a continuao da cobrana dos beneficirios que j contribuam para o regime prprio de previdncia e proibiu a instituio da exao nos regimes previdencirios que ainda no cobravam.

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Ademais, foi mantida uma antiga distoro no sistema, qual seja o aposentado do setor pblico continua a receber mais que o servidor ativo da mesma categoria, pois, ao se aposentar, deixa de contribuir para a previdncia, aumentando sua remunerao lquida. Acrescente-se que a vinculao do reajuste dos benefcios ao aumento concedido aos servidores ativos, dispositivo constitucional denominado paridade entre ativo e inativo, mantm a distoro ao longo do tempo.

Fonte: MP - Boletim Estatstico de Pessoal n. 69 - Jan/2002 - pg. 43.

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Analisando o grfico 15, verifica-se que a diferena entre as aposentadorias e os salrios mensais pode chegar a 149%, como no caso dos militares. As projees atuariais, realizadas com fundamento nas medidas adotadas at o momento, revelam a necessidade de aperfeioamento na modelagem do atual sistema previdencirio dos servidores pblicos. Como exemplo, apresentamos uma anlise feita para o regime dos servidores civis da Unio em relao aos dados coletados no final de 2001. Foi considerado o impacto das regras atuais sobre a presente gerao dos servidores ativos, inativos, os respectivos dependentes e pensionistas, considerando, portanto, uma massa fechada. O grfico 16 apresenta o impacto das medidas adotadas na reforma sobre o dficit previdencirio dos servidores civis da Unio. As situaes apresentadas retratam o dficit sem a reforma e o novo dficit, aplicando-se as regras constitucionais atualmente vigentes. A diferena entre essas duas situaes est retratada pela rea azul do grfico, demonstrando que, ao longo das prximas trs dcadas, estima-se uma reduo no dficit, acumulado no perodo, da ordem de R$ 41,23 bilhes.

Fonte e Elaborao: SPS/MPAS

O impacto das medidas, como era de se esperar, diminui paulatinamente no decorrer dos anos at o momento em que todos os atuais ativos estiverem aposentados, e, a partir dessa data, os dficits sero praticamente iguais, na hiptese de nenhum novo ingresso de servidores civis na Unio. Em outras palavras, o clculo atuarial revela que, em relao atual gerao de ativos, a reforma provoca efeitos de curto e mdio prazos pela postergao da aposentadoria. No longo prazo, considerando um perodo de aproximadamente 30 anos, todos os servidores estaro aposentados, fato que explica a coincidncia das curvas com e sem reforma no longo prazo para o grfico 16.

3. A REFORMA

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Como medida auxiliar no equacionamento dos desequilbrios financeiros e atuariais dos regimes prprios, foi proposta a contribuio de inativos, ainda no aprovada. O grfico 16 tambm apresenta estimativa para essa receita, percebendo-se que o impacto dessa medida relevante, com significativa reduo do dficit atuarial. Isso se deve ao fato de a contribuio dos inativos influenciar no apenas os benefcios a conceder, mas tambm o estoque j existente. Nesse cenrio, e apenas para fins comparativos, foi imaginada a aplicao de uma alquota para os servidores inativos igual atualmente em vigor para os servidores ativos, isto , 11% para os servidores e 11% para a Unio. A anlise grfica revela que o efeito dessa premissa de suma importncia na reduo do dficit ao longo dos anos futuros. O impacto financeiro dessa medida proporcionaria s contas pblicas uma economia, nas prximas trs dcadas, de R$ 103,48 bilhes, demonstrando sua importncia para o equilbrio da situao do regime previdencirio da Unio no futuro prximo. O grfico 17 considera um cenrio hipottico, em que no haveria regras de transio para as aposentadorias programadas, mas, ao contrrio, todos os servidores se aposentariam pelas regras permanentes. O impacto da no-aplicao das regras de transio varia de acordo com o horizonte temporal de anlise. Em curto prazo,

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seus efeitos so superiores contribuio de inativos. Em outras palavras, no curto prazo, a postergao de aposentadorias tem efeito redutor sobre o dficit maior que a contribuio de inativos e pensionistas. Porm, no longo prazo, como todos os atuais ativos estaro recebendo benefcios previdencirios, a instituio de contribuio sobre inativos gera maior impacto atuarial do que modificaes nas regras de qualificao aos benefcios. Nesse cenrio, a reduo do dficit previdencirio ao longo das prximas trs dcadas, quando comparado com a situao antes da reforma, seria de R$ 129,50 bilhes (grfico 17). Por sua vez, a instituio da contribuio de inativos nestas condies reduziria o dficit nos prximos 30 anos em R$ 217 bilhes.

Fonte e Elaborao: SPS/MPAS

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Nota-se, portanto, que as inovaes trazidas pela reforma da previdncia dos servidores pblicos pela EC n. 20/98 proporcionaram impacto positivo nas contas previdencirias, permitindo reduo da trajetria ascendente do dficit do regime prprio de previdncia. Contudo, essas medidas carecem de complementos com outras de natureza estrutural, como forma de garantir a auto-sustentabilidade permanente dos regimes prprios de previdncia, gerando maior segurana a todos os servidores pblicos e seus familiares e garantindo a manuteno do nvel de bem-estar na inatividade. Por fim, a tabela 5 sintetiza os impactos atuarias de diversos cenrios em relao situao sem reforma.

Fonte e Elaborao: SPS/MPAS Obs. No esto descontados os juros

3. A REFORMA

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A Previdncia Complementar, compreendendo as entidades fechadas e as abertas, integra o Sistema Previdencirio brasileiro, que congrega ainda, como assinalado no incio deste livro, o Regime Geral de Previdncia Social RGPS, a cargo do INSS, e o Regime Prprio de Previdncia dos Servidores RPPS. Atualmente, o Conselho de Gesto da Previdncia Complementar (CGPC) e a Secretaria de Previdncia Complementar (SPC) do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social so os rgos reguladores e fiscalizadores, respectivamente, do sistema de Previdncia Complementar Fechado, enquanto o Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) e a Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), rgos do Ministrio da Fazenda regulam e fiscalizam, respectivamente, a Previdncia Complementar Aberta e as seguradoras.

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

4.1. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 20


A promulgao da Emenda Constitucional (EC) n. 20, em 1998, relativa reforma da Previdncia, deu incio reviso do quadro regulatrio do regime de Previdncia Complementar e constituiu-se na oportunidade de, resguardada a previdncia bsica, de natureza pblica, universal e compulsria, fomentar a Previdncia Complementar, ampliando sua participao no sistema previdencirio brasileiro. O marco legal originrio da Previdncia Complementar foi a Lei n. 6.435, sancionada em 1977. Essa legislao bsica manteve-se praticamente intacta desde a sua edio, muito embora a evoluo tcnica e a realidade do mercado de trabalho tivessem h muito provocado distanciamento entre o arcabouo legal e a prtica das entidades fechadas. As lacunas vinham sendo supridas por normas infralegais, que traziam certa insegurana tanto para os participantes dos planos de benefcios como aos agentes responsveis por sua regulamentao e fiscalizao. Dando prosseguimento s reformas introduzidas pela EC n. 20/98, o Poder Executivo props um conjunto de trs projetos de Leis Complementares (PLCs), visando aperfeioar o marco regulatrio do sistema de previdncia complementar: os PLCs n. 8 e 10/99, sancionados em 29 de maio de 2001, originaram as Leis Complementares 108 e 109, respectivamente, e o PLC n. 9/99, ainda em tramitao no Congresso. O principal objetivo da reforma da Previdncia Complementar foi o incentivo ao desenvolvimento do sistema fechado, modernizando a legislao e fortalecendo os instrumentos de fiscalizao, controle e melhoria da gesto, para que, resguardando-se os direitos e as garantias dos participantes, o sistema fosse estruturado com mais segurana e transparncia, viabilizando, como conseqncia, o fortalecimento da poupana interna e dos investimentos de longo prazo no Pas.

4.2. LEI COMPLEMENTAR N. 109/01


A Lei Complementar n. 109/01 priorizou a gesto das entidades fechadas de previdncia complementar (EFPC), com foco nos planos de benefcios, diferentemente da legislao anterior (Lei n. 6.435/77), cujo centro era a entidade

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fechada, uma vez que naquele momento as EFPC se confundiam com os prprios planos de benefcios. Cada entidade, geralmente, administrava um nico plano de benefcios. Normalmente, esse plano era na modalidade de benefcio definido (BD). Assim, todos os controles da entidade e as informaes contbeis, atuariais e de investimentos prestadas ao rgo fiscalizador tinham como parmetro a entidade fechada, ao invs do plano de benefcios. Na referida Lei Complementar foi estabelecida a obrigatoriedade da adoo de normas tcnicas que garantam a solidez dos planos de benefcios quanto solvncia, liquidez, segurana e ao zelo pelo equilbrio atuarial. Tambm se buscou fortalecer a transparncia na gesto, por meio do aumento da representao dos participantes nos Conselhos, alm da responsabilizao direta dos gestores dos fundos. Dentre os novos institutos previstos na nova lei geral da Previdncia Complementar, que buscam segurana, atratividade e expanso do sistema, destacam-se: Benefcio Proporcional Diferido (vesting) faculta ao participante de plano de benefcios, no caso de cessao de vnculo empregatcio com o patrocinador ou associativo com o instituidor, antes da aquisio do direito ao benefcio programado pleno, usufruir o benefcio da aposentadoria proporcional ao tempo de vinculao ao plano, a ser concedido, quando cumpridos os requisitos de elegibilidade. Esse instituto j foi regulamentado pela Resoluo CGPC n. 13, de 2/10/2002; Portabilidade possibilita ao participante de um fundo de penso a transferncia do seu direito acumulado para o plano de benefcios de outra entidade, quando da cessao do vnculo com o patrocinador ou o instituidor. No incidiro obrigaes tributrias sobre esta transao, dado que a portabilidade no configura o resgate da poupana, mas apenas uma transferncia de ativos entre planos. A portabilidade foi regulamentada pela Resoluo CGPC n. 09, de 27 de junho de 2002; Instituidor autoriza a criao de entidades fechadas ou de planos benefcios de Previdncia Complementar por pessoas jurdicas de carter profissional, classista ou setorial. Essas associaes ao se habilitarem como instituidores podem constituir nova EFPC ou instituir planos de benefcios em entidades j existentes, para oferecer a seus associados. Essa nova figura foi regulamentada pela Resoluo CGPC n. 12, de 17/9/2002; Extino de planos de benefcios com o desenvolvimento das EFPC, caracterizado pela expanso das entidades multipatrocinadas e multiplanos, tornou-se necessrio dotar o Poder Pblico desse instrumento, que possibilita a extino de um plano de benefcios especficos de uma entidade fechada, que administra mais de um plano. Dessa forma, garantida a solvncia dos demais planos administrados pela entidade, est estabelecida a possibilidade da ao estatal apenas parcela da entidade que apresenta problemas atuariais, financeiros ou gerenciais. Anteriormente, nesses casos, mesmo com os demais planos de benefcios estando equilibrados, era necessria a liquidao de toda a entidade fechada para solucionar uma questo especfica de um plano; Administrador Especial para plano de benefcios corolrio da possibilidade da extino de plano de benefcios, foi a criao do Administrador Especial. Dessa maneira, numa entidade multipatrocinada ou multiplano, em que um plano de benefcios especfico esteja com qualquer tipo de desequilbrio, sem que tal situao caracterize a necessidade de sua extino, o Poder Pblico poder decretar a administrao especial

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

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desse plano, nomeando um Administrador Especial. A entidade continuar com seu funcionamento normal para os demais planos administrados, com a manuteno de sua diretoria e demais rgos estatutrios, porm, para aquele plano de benefcios especfico, o Administrador Especial ter os poderes de interveno ou liquidao que se fizerem necessrios para solucionar seu desequilbrio; Regime Disciplinar foi atualizado o regime disciplinar, com vistas a agregar segurana e credibilidade ao sistema, com a atualizao das multas aplicveis por infraes legislao, que passaram de R$ 2 mil a R$ 1 milho, a responsabilizao pessoal dos gestores, bem como a definio das circunstncias agravantes e atenuantes a serem observadas na aplicao das penalidades previstas aos dirigentes. As penalidades previstas so advertncia, suspenso do exerccio de atividades em entidades de previdncia complementar pelo prazo de at cento e oitenta dias, de inabilitao para o exerccio de cargo ou funo em entidades de previdncia complementar, sociedades seguradoras, instituies financeiras e no servio pblico pelo prazo de dois a dez anos; Insero dos Participantes nos rgos Estatutrios foi homogeneizada a estrutura mnima das entidades fechadas composta por Conselho Deliberativo, Conselho Fiscal e Diretoria-Executiva, sendo assegurado aos participantes e aos assistidos, no mnimo, um tero das vagas nesses conselhos; Profissionalizao da Gesto visando aumentar o nvel de profissionalizao do Sistema, foram estabelecidos requisitos mnimos para integrantes dos conselhos estatutrios das EFPC. Dentre os requisitos vale destacar a exigncia de comprovada experincia no exerccio de atividades na rea financeira, administrativa, contbil, jurdica, de fiscalizao ou de auditoria, no ter sofrido condenao criminal transitada em julgado e no ter sofrido penalidade administrativa por infrao legislao da seguridade social ou como servidor pblico. Os membros da diretoria-executiva, alm dos requisitos anteriores, devem ter formao de nvel superior; Entidades Multipatrocinadas e Multiplanos incorporando a dinmica do mercado, foram regulamentadas as entidades multipatrocinadas e os multiplanos. Essas entidades, que podem administrar vrios tipos de planos de benefcios ou terem diversos patrocinadores ou instituidores, representam a nova face da Previdncia Complementar. Alm dos ganhos de escala nos investimentos e da especializao, esse tipo de entidade obtm economia em seus custos administrativos, que, no limite, beneficiam os participantes; Planos de Benefcio Definido e Contribuio Definida alm da previso dessas modalidades de planos de benefcios, a nova legislao estabeleceu a possibilidade de regulamentao de novos planos, que reflitam a evoluo tcnica do Sistema. Foi dada, assim, a necessria flexibilidade para o desenvolvimento dele; Obrigatoriedade de Prestar Informaes aos Participantes foi explicitado na nova legislao a obrigatoriedade da divulgao aos participantes e aos assistidos, ao menos uma vez por ano, das informaes pertinentes aos planos de benefcios. Estabeleceu, ainda, a obrigatoriedade de as entidades fechadas prestarem informaes especficas requeridas pelos participantes, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal;

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

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Avaliaes Atuariais para agregar segurana e transparncia gesto, foi estabelecida a obrigatoriedade de, ao final de cada exerccio, as EFPC levantarem as demonstraes contbeis e as avaliaes atuariais de cada plano de benefcios, por profissional legalmente habilitado, devendo os resultados ser encaminhados ao rgo regulador e fiscalizador e divulgados aos participantes e aos assistidos.

4.3 . LEI COMPLEMENTAR N. 108/2001


A Lei Complementar n. 108, de 29 de maio de 2001, trata da relao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, suas autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e outras entidades pblicas e suas respectivas entidades fechadas de previdncia complementar. Essa Lei Complementar representou mais um passo no sentido de consolidar prticas que possibilitem o equilbrio fiscal de longo prazo no setor pblico. Cumprindo a determinao da EC n. 20/98, foi regulamentada a paridade contributiva entre o patrocinador integrante da Administrao Pblica e os seus participantes, para custeio normal dos planos de benefcios de suas entidades fechadas. A Lei Complementar n. 108/01 estabeleceu, tambm, a estrutura obrigatria para as entidades fechadas patrocinadas por entes estatais, compostas por conselho deliberativo, conselho fiscal e diretoria-executiva, alm de definir requisitos de profissionalizao e limitaes funcionais para os integrantes dessas instncias estatutrias. Refletindo a paridade contributiva, a composio dos conselhos estatutrios passou a ser paritria entre representantes do patrocinador pblico e dos participantes. Como forma de evitar o impasse na gesto da entidade em situaes especficas, foi estabelecido que o conselho fiscal presidido por representante dos participantes, que tm, alm do seu, o voto de qualidade. No caso do conselho deliberativo, a presidncia cabe ao representante do patrocinador, que tem, alm do seu, o voto de qualidade. Foram, tambm, estabelecidos prazos no coincidentes para os mandatos dos conselheiros, nmero mximo de membros para cada rgo estatutrio e garantia de estabilidade para os membros do conselho deliberativo. Esses dispositivos tm como objetivo estabilizar a gesto da entidade fechada e torn-la transparente, tanto para patrocinadores quanto para participantes e assistidos. Outra inovao dessa Lei Complementar foi o estabelecimento de quarentena para os membros da diretoria-executiva. Assim, ao se desligar da diretoria da entidade, o profissional ter que permanecer doze meses afastado do exerccio do cargo de diretor de outra entidade fechada e ficar impedido de prestar servio, sob qualquer forma, a instituies do sistema financeiro, se o cargo a ser exercido implicar a utilizao das informaes a que teve acesso em decorrncia do cargo anteriormente exercido. Vale ressaltar que as regras e os princpios gerais constantes da Lei Complementar n. 109/01 aplicam-se s entidades fechadas regidas pela Lei Complementar n. 108/01, ressalvadas as disposies especficas desta ltima.

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

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4.4. PROJETO DE LEI N. 9/99


O Projeto de Lei Complementar n. 9/99, que desde maro de 1999 est em tramitao na Cmara dos Deputados, dispe sobre as normas gerais para instituio de regime de previdncia complementar pela Unio, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios para seus servidores titulares de cargo efetivo. Igualmente neste caso, as regras e os princpios gerais estabelecidos nas Leis Complementares n.s. 108 e 109/01 aplicam-se s entidades fechadas reguladas por esta Lei Complementar, ressalvadas as disposies especficas. A aprovao dessa lei complementar viabilizar a homogeneizao do RGPS e do RPPS, haja vista que a Unio, os

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

estados, o Distrito Federal e os municpios podero fixar, para o valor das aposentadorias e das penses a serem concedidas por seus Regimes Prprios, o limite mximo estabelecido para os benefcios do RGPS, desde que instituam regime de Previdncia Complementar para seus servidores titulares de cargo efetivo. Aprovado o PLP n. 9/99, a instituio do regime de Previdncia Complementar se dar mediante leis ordinrias federais, estaduais, distritais ou municipais, sendo esse Regime operado por meio de uma EFPC. Para a administrao dos recursos, segundo o disposto no Projeto, a entidade deve manter o controle das reservas acumuladas em nome do participante, individualizando as suas contribuies e as do patrocinador. Visando segurana e credibilidade do regime, fica vedada a utilizao dos recursos garantidores das reservas tcnicas das entidades referidas no PLP n. 9/99 para emprstimos e financiamentos de qualquer natureza, inclusive Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios. permitida, contudo, a aplicao dos recursos em ttulos pblicos de emisso do Governo Federal.

4.5. DECRETO N. 4.206/02


A Lei Complementar n. 109/01 foi regulamentada pelo Decreto n. 4.206, de 23 de abril de 2002. Dentre outras disposies, esse Decreto disciplina a formalizao da condio de patrocinador ou instituidor, mediante convnio de adeso respectivo a cada plano de benefcios, estabelece o acesso dos participantes a informaes e dispe sobre a constituio e a qualificao das entidades. Define, tambm, as demais competncias do rgo regulador e fiscalizador do Sistema Fechado de Previdncia Complementar, bem como do Ministro de Estado ao qual est vinculado, at que seja publicada a lei de que trata o art. 5 da Lei Complementar n. 109/ 2001, que trata do rgo ou aos rgos reguladores e fiscalizadores da Previdncia Complementar.

4.6. ASPECTOS ATUARIAIS DAS REFORMAS


As mudanas em curso na Previdncia Complementar redefinem a atuao de gestores e tcnicos que atuam no Sistema, estabelecendo novas atribuies e responsabilidades para esses profissionais. Nesse novo contexto, destacam-se as medidas que vo ao encontro do equilbrio atuarial e da modernizao da gesto dos recursos das EFPC, como a adoo de premissas atuariais mnimas, a segregao de recursos entre os diversos tipos de planos,

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a adoo de tcnicas de asset-liability management (ALM), o clculo do valor em risco (VaR), alm de incentivos para aquisio de aes de empresas que pratiquem princpios de governana societria. Um segundo aspecto com implicaes sobre a orientao da atuao da SPC/MPAS diz respeito ao princpio constitucional de o regime de Previdncia Complementar basear-se na constituio de reservas. O conceito de reserva remonta tcnica atuarial utilizada pela Previdncia para imprimir cientificidade ao clculo dos riscos inerentes ao Sistema. Na busca de se dar maior grau de confiabilidade e solidez ao Sistema, a SPC props ao CGPC que as entidades realizassem em seus planos de benefcios auditoria atuarial e de benefcios. Essa proposio foi aprovada, resultando na Resoluo CGPC n. 03, de 19 de dezembro de 2001. A auditoria atuarial tem como objetivo avaliar a qualidade do cadastro de participantes que serve de base para a realizao das Avaliaes Atuariais, a coerncia e a consistncia do perfil da massa de participantes com as hipteses biomtricas, demogrficas e financeiras, bem como do regime de financiamento do plano, com vistas preservao do nvel de solvncia do plano de benefcios. A auditoria de benefcios, por seu lado, tem como objetivo a anlise da qualidade do cadastro dos participantes e a comparao dos itens previstos em regulamento do plano de benefcios com os efetivamente praticados, quais sejam: a base e os percentuais de contribuio dos participantes e das patrocinadoras, a concesso e a manuteno de benefcios e o clculo e o pagamento de resgates. Diferentemente da legislao anterior, que permitia a constituio de reservas no nvel de 70% das necessidades do plano, a Lei Complementar n. 109/01 passou a exigir que as reservas sejam mantidas para atender a 100% dos compromissos assumidos, como forma de aumentar o nvel de segurana das entidades de Previdncia Complementar. O tratamento do dficit foi igualmente objeto de regulamentao na referida Lei Complementar que, dessa forma, deixou claro o tratamento para o supervit e para o dficit, estabelecendo que o nus ser suportado proporcionalmente por patrocinadores e participantes, inclusive assistidos. Assim, foram estabelecidos os parmetros para equacionamento dos diversos cenrios atuariais a que est sujeita uma EFPC. Para ampliar a segurana atuarial, a Lei Complementar n. 109/01 facultou s EFPC a contratao de operaes de resseguro, podendo estas ser exigidas pelo rgo regulador e fiscalizador em determinadas circunstncias. Tambm foi prevista a possibilidade de criao de fundo de solvncia, que objetiva dar maior estabilidade ao Sistema, tornandose mecanismo de combate a flutuaes cclicas e a crises localizadas. Dessa forma, alm dos princpios tcnicos atuariais e econmico-financeiros, os participantes podero ter garantias extras proporcionadas pelo resseguro e pelo fundo de solvncia. No que diz respeito ao equilbrio atuarial dos planos, foi introduzida a carncia mnima de sessenta contribuies mensais e a necessidade de fim do vnculo empregatcio com o patrocinador para que o participante se torne elegvel a um benefcio de prestao programada e continuada. Alm disso, os reajustes dos benefcios seguiro o que foi estabelecido pelo regulamento do plano, ficando proibidos o repasse de abono, os ganhos de produtividade e as vantagens de qualquer natureza.

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

Com o intuito de assegurar especializao e segurana para as entidades fechadas, foi proibida a hiptese de prestao de servios que no tenham carter previdencirio. Dessa maneira, est proibida a criao de novos planos assistenciais pelas EFPC, garantindo-se, no entanto, a manuteno dos planos j existentes.

4.7. INVESTIMENTOS (ATIVOS) DAS EFPC


Os fundos de penso tm um patrimnio significativo, que contribui para a formao de poupana interna no Pas, j que seus ativos representam em torno de 15% do PIB. Na tabela 6 esto apresentados os investimentos das EFPC, em agosto

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

de 2002.

Fonte: Informaes Bsicas, Secretaria de Previdncia Complementar, agosto 2002.

At o incio de 2001, a norma que regulamentava os investimentos das EFPC era a Resoluo do Conselho Monetrio Nacional (CMN) 2.324, de 30 de outubro de 1996. Essa Resoluo trazia diretrizes gerais para a aplicao de reservas, fundos e provises que integram o patrimnio das entidades, enumerando as categorias de ttulos e bens e os percentuais mximos permitidos na aplicao das reservas em cada grupo de investimentos. Tambm determinava os parmetros para realizar certas operaes de mercado, os requisitos de diversificao a serem observados nos investimentos e as proibies s entidades.

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Em 30 de maro de 2001, foi aprovada a Resoluo CMN 2.829, que posteriormente foi objeto de alteraes pontuais por intermdio da Resoluo CMN 2.850/2001, da Resoluo CMN 2.910/2001 e da Resoluo CMN 2.922/2002. A Resoluo CMN 2.829 atualizou as diretrizes para os investimentos das EFPC. Seus principais objetivos so incentivar a adoo das melhores prticas de governana corporativa, dar maior flexibilidade aplicao dos recursos e estimular a gesto profissional dos ativos, fundamentada em tcnicas que permitam a estruturao de portflios balanceados de acordo com o passivo atuarial dos planos. As principais caractersticas da Resoluo n. 2.829/01 so: flexibilidade, permitindo a realizao de todas as operaes que so praticadas pelo mercado brasileiro, inclusive operaes com derivativos que, tradicionalmente, no so permitidas em outros pases latinoamericanos; separao clara entre o fundo de penso e a sua patrocinadora, limitando a utilizao do fundo para investimentos de interesse da patrocinadora; necessidade de adoo de uma poltica de investimentos e de riscos e sua comunicao obrigatria aos participantes e ao rgo de superviso; introduo do conceito de disclosure, isto , abertura para os participantes e o rgo fiscalizador da poltica de investimentos da entidade e de seus ativos especficos; obrigatoriedade de emisso de relatrios peridicos de desempenho e de prestao de contas dos resultados; obrigatoriedade de contratao do agente custodiante e do auditor de gesto; separao entre os ativos dos diversos planos, de forma a no se permitir solidariedade entre planos; responsabilizao cvel e criminal dos dirigentes dos fundos de penso pela gesto dos recursos; aumento da participao em renda varivel, com estmulos para a compra de aes de empresas que cumpram requisitos de boa governana corporativa; liberdade para delegar a gesto de recursos a terceiros e a obrigatoriedade de contratao de agente custodiante; obrigatoriedade da implantao de modelos de gesto de riscos e incentivos ao casamento entre ativos e passivos.

4.8 . INFORMAES CONTBEIS DAS EFPC


Os normativos contbeis relativos s entidades fechadas de Previdncia Complementar EFPC j contemplavam desenho conceitual com enfoque gerencial, uma vez que segregavam os registros contbeis por macroatividades, quais sejam

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

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previdencial, assistencial, administrativa e de investimentos. Para tanto se utilizava o critrio de centro de custos, denominado como programa, nos citados normativos. Tal estrutura contbil permite visualizar o patrimnio e os resultados de cada um desses programas. Uma vez consolidada a estrutura de centro de custos, com registros contbeis totalmente segregados por programa, com suas respectivas regras de procedimento contbil e modelos de demonstrativos, fez-se necessria a adaptao daqueles normativos ao novo marco regulatrio do sistema de previdncia complementar, as Leis Complementares n. 108 e 109/ 2001. A mencionada mudana de foco da entidade para o plano de benefcios promovida pela nova legislao repercutiu nos normativos contbeis e, conseqentemente, resultou em ajustes nos sistemas informatizados de captao e gerenciamento de dados das EFPC. Passou a ser atribuio do rgo fiscalizador do sistema de previdncia complementar o acompanhamento do nvel de solvncia, liquidez e equilbrio patrimonial de cada plano de benefcios, e no apenas da entidade de forma consolidada. No tocante aos demonstrativos contbeis, alm do balano patrimonial, da demonstrao de resultados do exerccio e do demonstrativo do fluxo financeiro, os novos normativos contbeis contemplam o Demonstrativo Patrimonial e de Resultados por Plano de Benefcios, que objetiva informar aos participantes, de maneira mais clara e simplificada, a real situao patrimonial do plano de benefcios do qual participa. Outra inovao da norma contbil foi a criao do oramento geral da entidade, no qual as EFPC prevem as contribuies e os benefcios, previdenciais e assistenciais, o custeio administrativo, bem como o retorno dos investimentos. Este instrumento se torna uma pea de carter gerencial, que possibilitar o acompanhamento da gesto de cada EFPC de forma global. Cabe enfatizar, ainda, como alteraes nos procedimentos contbeis, a segregao das Provises Matemticas a Constituir em servio passado e dficit equacionado, as regras de provisionamento de direitos creditrios de liquidao duvidosa e a avaliao e a classificao contbil dos ttulos e dos valores mobilirios, de acordo com a inteno e a capacidade financeira de se levarem os ttulos em carteira at o vencimento, registrados contabilmente pela curva do papel ou, no caso da entidade no ter interesse de manter o papel na carteira at o vencimento, pelo valor de mercado. Por ltimo, faz-se necessrio destacar que os balancetes mensais das EFPC so remetidos mensalmente Secretaria de Previdncia Complementar/MPAS em meio magntico e submetidos a regras de consistncia automatizadas, acabando por se constiturem relevante manancial de informaes a todas as reas tcnicas da SPC/ MPAS.

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

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4.9 . O SISTEMA DE PREVIDNCIA COMPLEMENTAR


O regime de Previdncia Complementar Fechada no Brasil engloba atualmente 2,3 milhes de participantes. Este total divide-se em 1,7 milho de contribuintes ativos e 0,6 milho de assistidos. O Sistema paga, mensalmente, cerca de 560 mil benefcios (segundo dados de julho de 2002), entre aposentadorias, penses, auxlios e peclios. A Previdncia Complementar um instrumento essencial para a formao de poupana de longo prazo no Brasil. As 359 entidades fechadas (denominadas fundos de penso) possuem ativos que correspondem a aproximadamente 13% do PIB do Pas. Esses ativos tm grande potencial de crescimento. As informaes constantes da tabela 7, pelas quais do teto dos benefcios do RGPS, representando uma massa salarial de R$ 17,12 bilhes, sendo que, desse total, R$ 8,66 bilhes referem-se massa salarial acima do mencionado teto de benefcios do INSS (R$ 1.561,56), demonstram o significativo potencial de crescimento da Previdncia Complementar. Ou seja, existem 3,71 milhes de trabalhadores brasileiros que ainda no esto cobertos pela Previdncia Complementar, mas que tm rendimento suficiente para ingressarem nesse sistema. constata-se que existem cerca de 5,41 milhes de trabalhadores formais e informais com renda mensal superior ao valor

*Valores atualizados pelo INPC at junho de 2002 - R$ Milhes Obs.: Massa salarial dos ativos incluindo gastos com dirias, transporte e gratificaes

As EFPC tm apresentado desempenho positivo em termos de acumulao de ativos, que passaram de 3,3% do PIB em 1990 para 13,8% do PIB em 2002 (grfico 18). A tabela 8 mostra a evoluo dos ativos das entidades fechadas, de 1996 a agosto de 2002. A expectativa de que, com a nova estrutura regulatria, seja agregada solidez, transparncia e credibilidade ao sistema de Previdncia Complementar.

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA


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Fonte: SPC/MPAS Fonte: SPC/MPAS.

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4.10 . PROPOSTAS DE MUDANAS PARA O FUTURO


Coerentemente com o princpio de que a Previdncia deve ser tratada como um processo dinmico, ao qual devem ser agregados, de forma permanente, ajustes que reflitam a evoluo socioeconmica, demogrfica e do mercado de trabalho, tornam-se necessrias algumas medidas em relao ao Regime de Previdncia Complementar.

4.11. ) MUDANAS CONSTITUCIONAIS

de se prever na Lei Maior que esse regime deve ser obrigatrio para os novos servidores pblicos titulares de cargos efetivos que ingressarem no servio pblico aps a publicao da respectiva emenda constitucional. A mudana fundamental faria com que fosse substitudo o carter facultativo estabelecido pela EC n. 20/98, pela obrigatoriedade da Previdncia Complementar para esses entes pblicos. Dessa forma, seria viabilizada a homogeneizao do RGPS e do RPPS, uma vez que todos os trabalhadores teriam o mesmo limite mximo para o valor dos benefcios pagos pela Previdncia Social. No entanto, a Administrao Pblica no perderia as salvaguardas e as limitaes a que esto submetidos os servidores no exerccio de suas funes pblicas.

4.12 . MUDANAS LEGAIS


Com o objetivo de tornar o sistema mais seguro e atrativo, deve ser analisada a possibilidade de criao do fundo de solvncia, conforme disposto no pargrafo nico do art. 11 da Lei Complementar n. 109/01. Esse fundo seria utilizado para assegurar, integral ou parcialmente, compromissos assumidos com participantes e assistidos de planos de benefcios, constituindo-se em mais um instrumento de segurana para as entidades fechadas. Outra medida necessria para a estabilidade e a expanso do sistema refere-se regulamentao do rgo ou dos rgos reguladores e fiscalizadores das entidades de previdncia complementar, de acordo com o disposto no art. 5 da Lei Complementar n. 109/01. Espera-se que esse rgo tenha a personalidade jurdica similar s agncias reguladoras criadas para as reas de telecomunicaes, energia e petrleo. Dessa forma, alm da possibilidade de contar com quadro prprio de recursos humanos, inclusive na rea de procuradoria, esse rgo teria o seu custeio financiado pelas prprias entidades, mediante a cobrana de uma taxa anual de fiscalizao ou funcionamento. Atualmente, a SPC, que o rgo responsvel pela fiscalizao das EFPC, financiada por recursos correntes do oramento da Unio, onerando assim o conjunto da sociedade. Outro relevante aspecto legal que deve ser objeto de anlise o tratamento tributrio das EFPC. luz da evoluo dos aspectos tcnicos relativos a esta matria, considerando a experincia internacional e as especificidades scioeconmicas internas, deve-se partir para o estabelecimento de um marco legal para essa questo tributria que, ao mesmo tempo, estimule a expanso da Previdncia Complementar e d estabilidade de regras para o Sistema.

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

Em relao necessidade de mudanas constitucionais relativas Previdncia Complementar, remanesce a possibilidade

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Assim como j concludo no mbito do RGPS, necessrio o encaminhamento ao Congresso Nacional de projeto de lei que tipifique os crimes contra a Previdncia Complementar. A SPC j concluiu a proposta preliminar desse projeto de lei, que dever ser objeto de discusso com o Sistema, antes de seu encaminhamento ao Poder Legislativo. Alm de coibir a prtica de irregularidades, a aprovao dessa legislao tornar o sistema ainda mais confivel e dotar o Estado de instrumentos objetivos para a penalizao dos responsveis por eventuais prejuzos aos participantes e assistidos das EFPC.

4. PREVIDNCIA COMPLEMENTAR FECHADA

4.13 . MUDANAS INFRALEGAIS


Em que pese o intenso trabalho normativo implantado aps a edio da Lei Complementar n 109/01, alguns dispositivos da nova legislao complementar necessitam ainda de regulamentao pelo CGPC, destacando-se os seguintes: regime disciplinar (art. 65 da Lei Complementar n. 109/01); extino de planos de benefcios (art. 25 da Lei Complementar n. 109/01); operaes de resseguro (art. 11 da Lei Complementar n. 109/01). Ao lado desses aperfeioamentos na regulamentao, outro relevante componente do trabalho a ser feito na Previdncia Complementar refere-se operao do Sistema. Na gesto desse Sistema ser de fundamental importncia o estmulo criao de novas entidades fechadas e de novos planos de benefcios por meio da figura do instituidor, a avaliao das novas fronteiras de investimento em infra-estrutura para as EFPC, a adequao dos planos aos novos institutos da portabilidade, do benefcio proporcional diferido e do resgate. Implantadas essas aes, alm dos benefcios sociais diretos para os participantes dos fundos de penso, estar sendo construda parcela considervel da poupana interna necessria para um ciclo de desenvolvimento sustentado da economia. O cenrio desejado para o Brasil, inclusive como forma de fortalecimento do RGPS, que num futuro prximo todos os brasileiros tenham algum tipo de plano de Previdncia Complementar, seja em entidades fechadas ou abertas, seja em plano individual ou coletivo.

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E O FUTURO DA PREVIDNCIA SOCIAL

PARTE II

O CENRIO PS-REFORMA

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A reforma da Previdncia Social deve ser entendida como um processo permanente de ajuste do sistema s modificaes socioeconmicas, demogrficas e no mercado de trabalho. O que foi feito at o momento representou alvio em relao tendncia explosiva anterior e, com isso, a sociedade ganhou mais tempo para discutir e acordar mudanas futuras.

5.1. REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL RGPS

5. PROPOSTAS DE MUDANAS PARA O FUTURO

Novas medidas so necessrias no RGPS, algumas de cunho estrutural, com alteraes mais profundas no sistema, e outras destinadas ao aperfeioamento da gesto ou da legislao.

5.1.1. MUDANAS ESTRUTURAIS


A agenda de medidas estruturais deve compreender a reviso das alquotas de contribuio, com a conseqente especializao destas (separao das destinadas ao financiamento dos benefcios de risco doena, invalidez, acidente, maternidade e morte em servio daquelas que financiam os benefcios programveis aposentadoria), o estmulo postergao das aposentadorias por tempo de contribuio, a reviso do acmulo de benefcios ou de benefcio e salrio, a separao do financiamento dos benefcios sem a suficiente contrapartida contributiva e a unificao de idades para fins de aposentadoria.

5.1.1.1. Financiamento: reviso de alquotas e separao de fontes


Os crescentes problemas de financiamento tm levado a mudanas estruturais nos diversos sistemas de Previdncia Social existentes no mundo. No passado, o aumento de alquotas foi o expediente utilizado para reequilibrar as finanas dos sistemas. A partir de certo nvel, esse expediente comeou a produzir efeito oposto ao desejado. As crescentes alquotas de contribuio tornaram-se obstculo para o crescimento da competitividade econmica e aumentaram o peso do sistema de proteo social sobre o conjunto da economia. As altas alquotas estimularam a sonegao e a evaso de contribuies e contribuem fortemente para o aumento da informalidade no mercado de trabalho. Da a tendncia atual de no aumentar a contribuio empresarial. No Brasil, a alquota paga pelas empresas aumentou de 3,5%, em 1938, para os atuais 20% incidentes sobre o total da folha de salrios. Esse incremento ocorreu em meio a um processo de desenvolvimento de substituio de importaes, com uma economia relativamente fechada, organizada em estruturas oligopolsticas, com facilidade para repassar aumentos de custos da mo-de-obra para os preos e, portanto, para toda a sociedade. Com a abertura econmica, os elevados patamares de contribuio constituem empecilho ao aumento da competitividade das empresas formalizadas nos mercados interno e externo.

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Tal encargo, associado incidncia de outros no previdencirios sobre a folha, tais como os destinados ao Sistema S, ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS e ao salrio-educao, torna o peso tributrio sobre a folha de salrios no Brasil substancialmente superior ao de pases com o mesmo nvel de desenvolvimento e semelhante ao dos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE. Isso tem conduzido evaso, ao aumento da informalidade, principalmente no contexto brasileiro do incio da dcada de 90, ao aumento da competio, devido abertura comercial, s modificaes nas relaes de trabalho. Em 1982, os trabalhadores com carteira assinada representavam 57% do total da populao ocupada; em 2001, este nmero caiu para 31,4%. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD de 2001, das 75,5 milhes de pessoas ocupadas, 40,7 milhes esto sem

Alguns crticos do sistema de repartio pugnam pela total excluso do encargo previdencirio da folha de salrios, como forma de reverter os problemas apontados. Alegam que haveria claros ganhos macroeconmicos com a substituio da contribuio sobre folha por outros sobre faturamento, lucro, movimentao financeira ou similares, em face da perda de importncia relativa dos salrios, da cumulatividade do imposto de folha, por onerar o empregador e desestimular a gerao de empregos. Mas essas formas alternativas de contribuio teriam a clara desvantagem de no vincular os aportes aos custos causados ao sistema, nem vincular o valor dos benefcios ao das contribuies. Tampouco garantia de gerao de novos empregos. Experincias recentes no Brasil, a exemplo da Lei n. 9.601, de 21 de janeiro de 1998, que reduziu determinados encargos sobre a folha para estimular a contrao de trabalhadores por prazo determinado, no produziram os resultados desejados. Outros ainda defendem uma mudana radical no sistema previdencirio, abandonando-se o regime de repartio simples e substituindo-o por outro, de capitalizao individual, ao estilo do adotado pelo Chile em 1981 e propagado por vrios pases da Amrica Latina e do Leste Europeu na dcada de 90, por influncia do Banco Mundial. Esse sistema teria a virtude de atravessar os tempos intacto, em qualquer cenrio de envelhecimento populacional, pois o aposentado viveria com o capital acumulado pelas suas prprias contribuies durante sua vida de trabalho, acrescidas do retorno das aplicaes. Contudo, a reforma no Brasil no optou pelo regime de capitalizao individual, pois implicaria insuportvel custo de transio. Alm disso, agravaria ainda mais o problema da cobertura previdenciria, j extremamente baixa no Brasil. No entanto, h espao para que haja reduo na contribuio das empresas no Brasil. A atual contribuio de 20% incide sobre a totalidade da remunerao dos trabalhadores, no observando o limite mximo do salrio-de-contribuio, embora o valor dos benefcios observe este limite. Uma vez que somente so computadas no clculo do benefcio do segurado as contribuies feitas com base no teto estabelecido, as contribuies do empregador sobre a parcela da remunerao excedente ao teto vm sendo utilizadas para cobrir o dficit do sistema previdencirio, subsidiando os benefcios, sem a necessria contrapartida de contribuies, constituindo assim a contribuio solidria das empresas. Na medida em que se busca o equilbrio atuarial do sistema, no se justifica a manuteno da contribuio acima do teto. Os desequilbrios do sistema decorrentes de renncias contributivas e benefcios subsidiados devero buscar financiamento em outras fontes.

5. PROPOSTAS DE MUDANAS PARA O FUTURO

nenhuma cobertura previdenciria.

De outra parte, a busca do equilbrio atuarial recomenda tambm a especializao das alquotas. A atual alquota de contribuio de 31% (cota patronal mais a parte do empregado, tomando-se a alquota mxima deste) inteiramente destinada ao financiamento da aposentadoria, ficando a descoberto o financiamento dos benefcios de risco. Ser necessrio buscar alquotas atuarialmente corretas para o financiamento dos benefcios programveis e no programveis. Simulaes feitas na Secretaria de Previdncia Social demonstram que, das atuais contribuies destinadas Previdncia Social, tomando-se, por exemplo, uma idade de filiao ao regime de 18 anos e admitindo-se a aposentadoria aos 58 anos, com 40 anos de contribuio, 21,73% so correspondentes ao custo dos benefcios programveis (aposentadoria por idade e tempo de contribuio e penso delas decorrentes) e 7,05%, ao custo dos benefcios no programveis, totalizando uma alquota de 28,78%. V-se, assim, ser excessiva a alquota vigente de 31%, podendo ser reduzida para algo em torno de 28 e 29%, desde que se explicitem fontes alternativas para a cobertura do dficit decorrente dos benefcios subsidiados. Mas sem reformas no sistema de acesso aos benefcios, a carga total a ser suportada pela sociedade no ser alterada por simples reduo da contribuio sobre a folha. Se o objetivo reduzir a carga contributiva, faz-se necessrio, simultaneamente, rever os critrios de elegibilidade aos benefcios. Para tanto, necessrio aprofundar a reforma do sistema, estendendo a todos os tipos de benefcios os mesmos critrios de seguro. Somente isso garantir o necessrio equilbrio atuarial e financeiro em longo prazo, ameaado, como est, pelo aumento da longevidade. Uma soluo deve estar atrelada outra. A folha de salrios deve ser fonte de financiamento da Previdncia Social. Mas as outras aes da Seguridade Social devem ser financiadas por fontes outras que no a folha salarial, dentre elas as contribuies incidentes sobre faturamento, lucro, concursos e prognsticos e movimentao financeira. Esta ltima tem a virtude de incluir na base de tributao at mesmo a parcela informal da economia. Dessas fontes deveriam provir tambm os recursos para financiar os benefcios previdencirios subsidiados, de carter assistencial, e as renncias de contribuies previdencirias. Da mesma forma, seria possvel permitir ao empregador que deduzisse de sua cota patronal Previdncia Social o recolhimento devido a ttulo de CPMF. O valor deduzido seria limitado cota patronal incidente sobre as parcelas da remunerao que excedesse o teto de contribuies e benefcios. Com isso, na prtica, a CPMF incidiria plenamente apenas sobre o setor informal da economia e sobre as pessoas fsicas. A CPMF tem-se mostrado um tributo de fcil recolhimento, alcanando inclusive o setor informal da economia, o que possibilita a consolidao de valiosas informaes para a inteligncia fiscal. A experincia da CPMF pode ser utilizada para minimizar os incentivos tributrios informalidade, ao se permitir que ela seja dedutvel dos encargos previdencirios das empresas. Dessa forma, alm de se reduzirem os custos do trabalho, promove-se a desonerao de exportaes, a eliminao de sua incidncia em cascata no setor formal e a ampliao das bases de financiamento da Previdncia Social. preciso ter claro, por conseguinte, que benefcios so previdencirios e quais so os assistenciais, cada um com sua

5. PROPOSTAS DE MUDANAS PARA O FUTURO

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fonte e fundo especficos. Para os segurados que no possuem suficiente capacidade contributiva, a lei oramentria anual deve alocar recursos para suprir a insuficincia contributiva como forma de custear os benefcios. Nesse contexto, cumpre analisar a problemtica dos benefcios outorgados aos trabalhadores rurais, principalmente aos segurados especiais. Sabe-se que um sistema de Previdncia Rural no capaz de auto-sustento financeiro-atuarial em parte alguma do mundo e sempre exigir alguma forma de subsdio. No entanto, no caso da Previdncia Rural brasileira, parece que h algum espao para melhorar a arrecadao e o coeficiente de autofinanciamento. necessria a uniformizao das alquotas dos produtores rurais, pessoas fsicas com a contribuio descontada do empregado. Essa sistemtica manteria a atual carga fiscal e incentivaria a formalidade da mo-de-obra. Em relao ao segurado especial, urge que sua contribuio seja individualizada por membro do grupo familiar, tema tratado no subitem 5.1.2.5. Contudo, mesmo com esses aperfeioamentos, os benefcios rurais no perdero o seu carter assistencial. Embora sejam benefcios formalmente previdencirios, so, efetivamente, assistenciais, em face da insignificncia da contribuio em relao ao dispndio com o pagamento dos respectivos benefcios. A arrecadao na rea rural tem representando, ao longo dos anos, menos de 10% do valor total da despesa (a se considerarem somente a arrecadao e a despesa com os segurados especiais, essa relao cai para menos de 2%). H e haver, por muito tempo ainda, dada a extremamente pequena renda monetizvel desses segurados, a necessidade de aportes especficos de recursos para a manuteno desses benefcios. Dessa incapacidade contributiva do segurado especial decorre a necessidade de fundo especfico, com a clara indicao das fontes. Da mesma forma, os benefcios outorgados a outros segmentos, sem a suficiente contrapartida contributiva, precisam ser mantidos, com o devido destaque dos recursos oramentrios compensatrios. A taxa de adeso ao sistema tender a ser tanto maior quanto mais transparentes forem essas operaes. medida que o tratamento diferenciado dado a segmentos especiais da sociedade for explicitado e os valores contribudos a menor forem compensados, que os subsdios cruzados forem eliminados ou compensados e que o critrio de seguro for melhor obedecido, mais espao se abrir para a reviso das alquotas e mais contribuintes aderiro espontaneamente ao sistema. e jurdicas, majorando-as de um lado e, de outro, possibilitando a compensao de parte dessa contribuio patronal

5.1.1.2. Limite de idade: estmulo para postergao das aposentadorias por tempo de contribuio e unificao de limites
Como se sabe, a aposentadoria um seguro de renda destinado queles que perderam sua capacidade de trabalho e est relacionado, essencialmente, velhice. O limite de idade para a concesso desse benefcio , portanto, um dos princpios universais em que se baseiam os sistemas previdencirios em todo o mundo. A quase-totalidade dos pases o adota. E, na maioria desses pases, a concesso da aposentadoria pressupe o no-retorno do trabalhador ao mercado de trabalho.

5. PROPOSTAS DE MUDANAS PARA O FUTURO

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No Brasil, a aposentadoria por tempo de contribuio tornou-se um expediente capaz de garantir aposentadorias precoces para os segmentos de mais alta renda, que geralmente no abandonam o mercado formal de trabalho aps o benefcio. Nesses casos, a aposentadoria tornou-se simples complementao de renda. Para os segmentos de baixa renda, com maiores dificuldades de insero no mercado formal de trabalho, muito difcil o acesso a esse benefcio. Esses trabalhadores oscilam entre o mercado formal e a informalidade, geralmente tendo acesso somente aposentadoria por idade, hoje aos 65 anos para o homem e 60 anos para a mulher. Em 1995, quando do encaminhamento da proposta de emenda Constituio pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, que reformulava o sistema previdencirio e que resultou na EC n. 20, de 1998, apenas sete pases no utilizavam o limite de idade: Benin, Brasil, Egito, Equador, Ir, Iraque e Kuwait. Esses pases adotavam a aposentadoria por tempo de servio. Dessa lista, somente o Brasil no condicionava a aposentadoria por tempo de servio ao afastamento do mercado de trabalho. Em 1999, to-somente quatro pases no a adotavam: Brasil, Ir, Iraque e Equador. O novo sistema previdencirio da Argentina, que entrou em vigor em julho de 1994, misto, composto por um subsistema pblico, que funciona em regime de repartio, e outro, gerido por instituies privadas, que funciona em regime de capitalizao. Depois de uma regra de transio, a idade mnima de 65 anos para os homens e 60 para as mulheres. A ltima mudana na legislao previdenciria do Uruguai ocorreu em setembro de 1995 e entrou em vigor em abril de 1996. A nova legislao prev um sistema misto de capitalizao e repartio, com trs nveis de cobertura. O limite de idade para aposentadoria de 60 anos para homens e 56 anos para mulheres, exigindo, em ambos, 35 anos de contribuio. A partir do ano de 2003, a idade mnima ser de 60 anos tambm para as mulheres. Nos Estados Unidos, o limite de idade para a obteno de aposentadoria era, em 1999, de 65 anos para homens e mulheres. A partir do ano de 2000, este limite est sendo alterado, gradualmente, devendo chegar a 67 no ano 2027. O regime pblico norte-americano faculta aos contribuintes a aposentadoria antecipada a partir de 62 anos, com um benefcio de valor menor. Na Inglaterra, a aposentadoria permitida aos 65 anos para os homens e 60 anos para as mulheres. A partir de 2010, o limite de idade para mulheres ser progressivamente para 65 anos. Na Alemanha, o limite de idade de 65 anos para homens e mulheres, mas o sistema faculta a aposentadoria antecipada aos 63 anos para os homens e aos 60 anos para as mulheres. Na Frana, o limite de idade de 65 anos para homens e mulheres. No Chile, de 65 anos para os homens e de 60 anos para as mulheres. Na Itlia, h um sistema flexvel, em que os trabalhadores podem se aposentar entre os 57 e 65 anos de idade. No caso brasileiro, o sistema previdencirio admitia, at 1998, aposentar por tempo de servio pessoas que tivessem 25 ou 30 anos de servio, para as mulheres e homens, respectivamente. A regra permitia aposentadorias em baixas idades. Assim, a idade mdia daqueles que se aposentaram por tempo de servio em 1997 foi 49 anos, idade que havia cado um ano a cada um dos cinco anos anteriores. Aps a reforma da Previdncia (dezembro/98) e a Lei n. 9.876 (novembro/99), a idade mdia das aposentadorias por tempo de contribuio aumentou para 53,5 anos.

5. PROPOSTAS DE MUDANAS PARA O FUTURO

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Essas baixas idades de aposentadoria decorrem da caracterstica atpica do sistema brasileiro: a aposentadoria por tempo de contribuio independente de idade. Em conseqncia, a durao mdia das aposentadorias no Brasil supera os 20 anos, maior do que a observada nos pases desenvolvidos (da OCDE), de 18 anos. O paradoxal nesses dados o fato de se viver, no Brasil, um perodo como aposentado mais longo do que nos pases avanados, embora aqui se tenha uma vida mais curta. Como em muitos outros aspectos sociais, vivamos na contramo da histria: enquanto aumentavam as esperanas de vida, o sistema admitia redues nas j baixas idades de aposentadoria. As reformas de 1998 e 1999 esto vida nas idades avanadas. A sustentabilidade da Previdncia Social exige novas reformas, que levem em conta essa tendncia de vidas mais longas. No passado, os ajustes nos desequilbrios financeiros que surgiam recorrentemente foram equacionados de duas formas: uma, pelo aumento das alquotas de contribuio, que passaram de cerca de 3%, nos primrdios do sistema, para 8%, 9% ou 11% para o empregado e para 20% para o empregador, uma das mais altas do mundo; outra, pelo efeito nefasto da inflao, que corroa os valores reais dos benefcios pagos. Estas duas formas degeneradas de ajuste, felizmente, no esto mais atuantes e devem ser afastadas cada vez mais do corpo social. Resta-nos uma forma possvel de ajuste: o alongamento do perodo de trabalho e de contribuio. defensvel que o perodo adicional de vida trazido pelo progresso seja repartido entre uma parcela em atividade e contribuio e outra em usufruto da aposentadoria. Esclarecendo melhor, no se est propondo o aumento das idades da aposentadoria por idade que ocorre aos 65 anos para os homens e aos 60 anos para as mulheres. Essas so idades que prevalecem no mundo, mesmo nos pases mais avanados que tm uma populao mais idosa que a brasileira, como j visto antes. O que se precisa estimular mais ainda a postergao das aposentadorias por tempo de contribuio, que ainda ocorrem aos 53,5 anos de idade em mdia. As pessoas que se aposentam nessas condies so as mais bem colocadas no mercado de trabalho, com os maiores salrios, com boas oportunidades de emprego aps a aposentadoria, cuja durao pode se estender por perodos to longos quanto os de vida contributiva. Essa postergao pode ser feita de forma determinante, fixando-se uma idade mnima para essa aposentadoria, como, alis, constava na proposta rejeitada na reforma da Previdncia. Tendo em vista a realidade demogrfica brasileira, que se aproxima aceleradamente daquela dos pases desenvolvidos, o limite deveria ser o de 65 anos para os homens e 60 para as mulheres ou, ainda, o limite nico de 65 anos para homens e mulheres. Parece no mais se justificar, tambm, a aposentadoria precoce da mulher, mesmo porque a expectativa de sobrevida da mulher superior dos homens. Na verdade, a fixao de uma idade mnima no deixaria margem de recusa por parte da sociedade, e o mesmo resultado poderia ser alcanado por meio de um compensador sistema de estmulos. O resultado a alcanar seria um aumento maior no valor do benefcio, como prmio para a postergao da aposentadoria, que pode ser implementado por pequena alterao na frmula de clculo, de modo a elevar a taxa de juros implcita que remunera as contribuies vertidas ao sistema. Deseja-se que o ganho marginal no valor da revertendo essa situao. Mas ainda h muito por se fazer, considerando-se o ritmo de aumento da esperana de

5. PROPOSTAS DE MUDANAS PARA O FUTURO

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aposentadoria seja maior e tenha progresso mais acentuada que na frmula atual. O ganho seria tanto maior quanto maior a idade e o tempo de contribuio. A alterao deve vir acompanhada da especializao das alquotas. A atual frmula de clculo destina a totalidade das contribuies ao financiamento da aposentadoria, ficando a descoberto o financiamento dos benefcios de risco. Parte da contribuio deve ser destinada ao financiamento desses benefcios. Como isso reduz o acmulo de capital escritural, poder-se-ia elevar a taxa de juros implcita a remunerar as contribuies vertidas, induzindo o protraimento das aposentadorias pelo interessado, em face do aumento significativo do benefcio. Preserva-se assim a liberdade de escolha por parte dos indivduos e mantm-se a desejada flexibilidade no mercado de trabalho Na verdade, a nova frmula de clculo deveria ser obrigatoriamente aplicada a todas as aposentadorias, inclusive as por idade e as especiais. Tendo em vista a busca do equilbrio atuarial e a especializao das alquotas, no se justifica o contrrio. As alquotas vigentes so notadamente insuficientes para o custeio dos benefcios por idade e especiais. Estudos da Secretaria de Previdncia Social demonstram que a aposentadoria por idade aos 60 ou 65 anos, com um tempo de contribuio de 15 anos (carncia para essa aposentadoria), exigiria uma alquota de contribuio para seu custeio de 67% para as mulheres e 55% para os homens, respectivamente. No caso das aposentadorias especiais, as alquotas seriam de, respectivamente, 177%, 107% e 77%, conforme a aposentadoria se d aos 25, 20 ou 15 anos de contribuio, considerandose a entrada no mercado de trabalho aos 18 anos de idade. Tendo em vista que os segurados que se aposentam por idade percebem benefcios relativamente baixos, R$ 251,641 em mdia, e que os benefcios no podem ser inferiores ao salrio mnimo, a aplicao do fator previdencirio no produziria maiores efeitos em face de um reduzido tempo suplementar de contribuio, salvo se for estabelecido que o benefcio s seria concedido quando o valor apurado, aps a aplicao do fator, resultar igual ou superior ao salrio mnimo, ou aos 67 anos de idade (para ambos os sexos). A no-aplicao do fator previdencirio somente seria justificada mediante o aumento da carncia exigida atualmente para esse benefcio (proposta detalhada no subitem 5.1.2.2). A aplicao do fator previdencirio s aposentadorias especiais deve guardar similaridade com a situao das mulheres e dos professores, para os quais foi adicionado um tempo fictcio para fins de clculo do correspondente benefcio (de 5 anos para as mulheres e os professores e de 10 anos para as professoras), de forma a lhes assegurar o direito constitucional ao benefcio com menor tempo de contribuio. Assim, em qualquer caso, h que se considerar um tempo de contribuio de 35 anos para fins de aplicao do fator previdencirio aos segurados que cumprirem os requisitos da aposentadoria especial, de forma a que tenham o mesmo tratamento dado aos segurados que requerem a aposentadoria por tempo de contribuio. No existe igualmente fundamentao tcnica para os limites de idade diferenciados para fins de aposentadoria dos trabalhadores rurais 55 anos para a mulher e 60 anos para o homem em oposio aos urbanos 60 anos para a mulher e 65 para o homem. Embora no existam tbuas de expectativa de vida separadas para as populaes rural e urbana, os dados indicam que as pessoas que vivem na rea urbana e rural tm uma expectativa de sobrevida semelhante, principalmente nas idades avanadas. Segundo o Censo de 2000 do IBGE, a participao de idosos que

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Valor mdio da aposentadoria por idade (concesso) Mdia de Janeiro a Setembro de 2002, deflacionado pelo INPC de set/2002.

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viviam na rea rural em relao populao total rural era de 8,5%; essa mesma relao para os que viviam na rea urbana era de 8,6%. Ou seja, praticamente o mesmo percentual. Parece que at agora o que tem prevalecido nessa questo o circunstancial. De fato, o trabalhador rural (que no mais antes de tudo um forte) vive sob condies gerais menos favorveis, como, por exemplo, acesso aos bens de primeira necessidade e exposio contnua (de sol a sol) aos rigores climticos. At porque no outra a explicao para o xodo rural. De qualquer forma, o trabalho rural no , por sua natureza, mais penoso, perigoso ou insalubre que o urbano e tampouco o trabalhador rural mais exposto a agentes nocivos prejudiciais a sua sade ou integridade fsica que o trabalhador urbano. Muito pelo contrrio, a quase totalidade dos casos em que se verificam os requisitos para a concesso da aposentadoria especial, com exposio a condies prejudiciais sade ou integridade fsica, ocorre no meio urbano. O que se pretende colocar em discusso a carga social que a tabela 9 mostra. Enquanto a Previdncia da rea urbana praticamente equilibrada, a despesa com benefcios rurais somou R$ 11,7 bilhes e a arrecadao proveniente da rea rural foi de R$ 1,5 bilho, o que gerou um resultado negativo de R$ 10,1 bilhes entre janeiro e setembro de 2002.

Fonte: Fluxo de Caixa INSS; AEPS Elaborao: SPS/MPAS

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As alquotas atuarialmente adequadas para os trabalhadores rurais, que se aposentam aos 55 ou 60 anos, com 15 anos de contribuio, seriam de 98,74% e 94,98%, para mulheres e homens, respectivamente. Ao se inclurem todos os benefcios (programveis e no programveis), as alquotas seriam de, respectivamente, 109,78% e 114,70%. Tais alquotas so, obviamente, inexeqveis. Frente j mencionada incapacidade contributiva dos trabalhadores rurais, especialmente os segurados especiais, resta uma proposta defensvel para se reduzir o desequilbrio financeiro e atuarial embutido nesse tipo de benefcio: a uniformizao das idades mnimas aos 60 e 65 anos, conforme j vigentes para as aposentadorias urbanas por idade.

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Tambm carece de fundamentao tcnica o tratamento diferenciado hoje dado aos professores da educao infantil e do ensino mdio e fundamental, em relao ao tempo de contribuio (5 anos a menos). Da mesma forma, a se introduzir algum limite ou referencial de idade, no se justifica qualquer sistemtica que os privilegie. Os professores no tm uma jornada de trabalho mais exaustiva do que as demais categorias profissionais. O reingresso destes profissionais no mercado de trabalho comprova que eles esto na posse de relativa capacidade para o trabalho. Quando do encaminhamento da proposta de reforma que resultou na EC n. 20/98, j se formulava tratamento a todos os professores idntico ao dos demais trabalhadores. Contudo, quando da aprovao da referida Emenda, adotou-se, sem o necessrio respaldo tcnico ou doutrinrio, a igualdade de tratamento apenas aos professores universitrios. Os baixos salrios pagos aos demais professores e as inadequadas condies de trabalho foram utilizados como justificativa para a concesso da aposentadoria precoce. O resultado dessa poltica que o professor aposenta-se cedo, com um valor baixo de benefcio e, para sobreviver com dignidade, obrigado a voltar ao mercado de trabalho. A aposentadoria no deve ser oferecida ao professor como forma de compensao pelas baixas remuneraes. Ao contrrio, a sociedade precisa remunerar bem este profissional, que exerce atividade de vital importncia para o Pas. Precisa tambm adotar medidas que valorizem sua carreira e assegurem condies adequadas de trabalho. O professor, assim como todos os segurados da Previdncia, precisa ter remunerao mais condizente com o exerccio de sua funo e, ao se aposentar, ter direito a uma remunerao que garanta uma vida digna, sem a necessidade de retornar ao mercado de trabalho para assegurar o seu sustento e o de sua famlia.

5.1.1.3. Acmulo de benefcios ou de benefcio e salrio


A Previdncia Social um seguro de renda queles que, temporria ou permanentemente, perderam a capacidade de trabalho. No , portanto, um complemento de renda. No encontra respaldo tcnico ou doutrinrio permitir-se que os benefcios da previdncia sejam acumulados integralmente com a renda do trabalho. O sistema previdencirio brasileiro admite a concesso de aposentadorias e penses por morte independentemente da continuidade de percepo de renda decorrente do trabalho. A nica exceo a aposentadoria por invalidez concedida no pressuposto de incapacidade laborativa. H enormes resistncias a abordar essa questo. Contudo, necessrio enfrent-la, de forma a que a sociedade seja conscientizada das conseqncias e possa tomar a deciso mais coerente com a realidade brasileira.

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importante lembrar que a legislao brasileira no condiciona a aposentadoria ao afastamento da atividade laboral. Dessa forma, muitos dos que se aposentam voltam ou continuam a trabalhar. E os maiores beneficiados so os que se aposentam por tempo de contribuio, justamente os que apresentam maior escolaridade, melhor insero no mercado de trabalho e, por conseguinte, maior remunerao e empregabilidade. Em outro extremo, esto os trabalhadores de menor escolaridade e insero menos favorvel no mercado de trabalho, que geralmente se aposentam por idade, j que durante seu perodo laboral tm maior dificuldade para conseguir trabalho formal e nem sempre formalizam sua condio de autnomo perante a Previdncia Social. Em relao a de trabalho. A possibilidade de acumulao de aposentadoria com renda do trabalho um obstculo adicional aos mais jovens que disputam os empregos disponveis. A sistemtica atual, permitindo a permanncia do aposentado no posto de trabalho, dificulta a insero no mercado de trabalho dos jovens que atingem a maturidade para o trabalho e dos que perderam o emprego. A possibilidade de que uma parcela da populao tenha duas fontes de renda uma da aposentadoria e outra da atividade contribui para que a outra fique sem nenhuma. Quer do ponto de vista tcnico e doutrinrio, quer do ponto de vista social, no faz sentido permitir o acmulo da remunerao do trabalho com o provento integral da aposentadoria. Na maioria dos pases, sobretudo nos mais desenvolvidos, a aposentadoria importa a cessao do vnculo de trabalho e, no retorno, h reduo proporcional no valor do benefcio. Em relao penso por morte, as distores so igualmente evidentes. A legislao brasileira no condiciona a sua concesso a um estado de dependncia econmica ou de necessidade, permitindo que seja ela acumulada no s com renda do trabalho, mas tambm com aposentadoria. A morte provoca a privao da renda com que subsistiam as pessoas que conviviam e eram mantidas a cargo e por conta da pessoa falecida. Surge, por conseguinte, a necessidade de se dar cobertura a essas pessoas sobreviventes, com reposio dos ingressos cessantes por causa da morte. A penso por morte cumpre tal finalidade. A penso por morte tem, assim, como objetivo bsico, suprir as situaes de necessidade que se criam para as pessoas que dependem economicamente de segurado que falece. O pressuposto de fato da prestao, em conseqncia, a concorrncia de dois elementos: a morte e a dependncia econmica. A penso por morte foi concebida, em sua origem, para uma sociedade centrada na famlia, em que a mulher casada permanecia em seu lar, ocupando-se dos afazeres domsticos e do cuidado dos filhos. Como no participava do mercado de trabalho, era natural o pressuposto da inexistncia de renda por parte da mulher. Na primeira referncia a esta prestao no Brasil Decreto Legislativo n. 4.682, de 24 de janeiro de 1923, a chamada Lei Eloy Chaves , no era ela devida ao cnjuge, indistintamente, mas somente viva ou ao vivo, este quando invlido. Em boa parte dos sistemas de outros pases, ainda hoje a penso por morte unicamente se reconhece ao cnjuge feminino, salvo se, em se tratando do masculino, estiver invlido. estes, dificilmente haver uma situao de acumulao de aposentadoria com renda decorrente do mercado formal

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Hoje, com a crescente participao da mulher no mercado de trabalho, no mais se justifica a distino de sexo, para fins de recebimento deste benefcio ou de qualquer outro. A igualdade de tratamento est, inclusive, assegurada constitucionalmente. Contudo, a sua concesso, independentemente da percepo de renda por parte do beneficirio, no encontra respaldo tcnico ou doutrinrio, nem tampouco a correspondncia no direito comparado. A norma internacional normalmente impe a incompatibilidade desta prestao com qualquer renda do trabalho

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e prev uma reduo proporcional na penso quando os ingressos ou as rendas do beneficirio excedam determinado limite. A regulao internacional da penso se apia, hodiernamente, em trs elementos: a posio do beneficirio na famlia e na sociedade, pressupondo uma relao de dependncia com o segurado falecido; os problemas econmicos que a morte do segurado provoca na unidade familiar e, por ltimo, a relao com o problema da velhice. O Cdigo Ibero-americano de Seguridade Social define a contingncia a cobrir como a compensao de meios de subsistncia sofrida pela viva ou pelos filhos a cargo de quem sustentava a famlia. O mesmo Cdigo permite que os Estados que o tenham ratificado possam condicionar a sua concesso ao cumprimento de determinada idade ou a que o interessado seja incapaz de subsistir por sua prpria conta. Em boa parte dos sistemas comparados, exigem-se perodos de contribuio ou filiao, algumas vezes coincidentes com os exigidos para as prestaes por velhice, outras vezes especficos. Nos diferentes sistemas, estes perodos oscilam de 1 a 10 anos, ainda que existam sistemas onde no se exige qualquer carncia, a exemplo de Blgica e Holanda. O Cdigo Ibero-americano de Seguridade Social estabelece uma carncia de pelo menos 5 anos para que o segurado falecido possa instituir uma penso. Em muitos pases, costuma-se exigir que o cnjuge sobrevivente tenha uma idade mnima, que se situa na faixa entre 40 e 55 anos, seja incapaz para o trabalho ou tenha filhos menores a seu cargo. Tambm normal que o novo matrimnio extinga a penso por morte. Em relao ao valor da penso, no direito comparado, regra geral que se perceba, aproximadamente, a metade da aposentadoria do falecido, e, no caso de orfandade, que cada filho perceba uma quarta parte. Na Frana, o valor da penso situa-se num percentual de 40 a 50% da penso do falecido. Na Espanha, 45%; Na ustria, 20%; Na Alemanha, 30 a 40%; na Blgica, 30 a 50%. O Cdigo Ibero-americano de Seguridade Social prev uma quantia conjunta das penses por morte que oscila entre 40% e 60%. No Brasil, a penso por morte possui carter vitalcio, independe da situao econmica do beneficirio, no se condiciona a qualquer limite de idade, pode ser acumulada com qualquer outro benefcio previdencirio e corresponde a 100% do valor do salrio-de-contribuio ou da aposentadoria, conforme, respectivamente, o segurado esteja em atividade ou aposentado quando de sua morte.

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Percebe-se, portanto, que a penso por morte no Brasil no obedece a critrios tcnicos ou doutrinrios e tampouco est em consonncia com o direito comparado. Recomenda-se, por conseguinte, a sua adequao, nas seguintes linhas: vedar a percepo cumulativa da penso por morte com outros benefcios previdencirios, admitida a opo pelo benefcio mais vantajoso; condicionar sua concesso necessidade de sua percepo, mediante comprovao da inexistncia de renda por parte do beneficirio; extinguir a sua vitaliciedade, exceto se o pensionista for idoso, incapaz ou tiver dependentes incapazes; fixar o valor da penso a uma frao dos rendimentos do falecido.

Diversas outras proposies tm sido veiculadas quanto ao aprofundamento da reforma da Previdncia Social, sobretudo em face da recente campanha eleitoral. Candidatos e especialistas manifestaram-se sobre o tema, criticando ou apresentando sugestes. Neste tpico, abordar-se-o duas delas: a instituio de um benefcio universal bsico e de um plano alternativo de benefcios. a) Benefcio universal bsico A proposio outorgar a toda a populao, pelo simples fato de ser um residente no Pas, um benefcio pecunirio, uma vez atingido determinado limite de idade, independentemente de a soma das contribuies vertidas ao sistema justificar a concesso do benefcio mnimo e o estado de carncia da pessoa. Este benefcio seria semelhante ao benefcio de prestao continuada, assegurado pela Lei Orgnica da Assistncia Social aos portadores de deficincia e aos idosos de muito baixa renda, para o qual no se exige contribuio. O benefcio universal bsico teria a vantagem de obedecer a somente um critrio objetivo o limite de idade, que deveria ser maior do que o vigente para o benefcio da LOAS (67 anos de idade) no levando em considerao critrios especficos, como a comprovao do estado de necessidade. Embora a LOAS estabelea um critrio objetivo para definir o estado de carncia do requerente renda per capita familiar inferior a um quarto do salrio mnimo a prtica tem demonstrado ser uma exigncia de difcil operacionalizao. To-somente se exige do interessado uma declarao de que no possua renda acima do limite legal, salvo se houver renda decorrente de trabalho, informada pelo empregador mediante a GFIP . Ao se instituir o benefcio universal, haveria um sistema estruturado em dois nveis: um primeiro nvel bsico, no contributivo, assegurando-se a todos os residentes no Pas uma prestao de valor mnimo, aps ter o cidado completado uma idade limite e, nessa idade, ainda no tenha se tornado elegvel a um beneficio previdencirio ou assistencial da LOAS; um segundo nvel contributivo, destinado a assegurar benefcios de valor superior ao do primeiro nvel. Em diversos pases, encontram-se exemplos de sistemas que asseguram benefcios universais, quer de maneira mais ampla, a exemplo de Dinamarca, Inglaterra, Holanda e Finlndia, quer limitada a certos riscos, como a assistncia sanitria (Espanha e Brasil), os encargos familiares (Frana e Canad) e a enfermidade (Sucia). Questo relevante a repercusso financeira nas contas pblicas em face da introduo, no sistema brasileiro, desse benefcio universal bsico. Por mais que possa ser aconselhvel e simplifique os procedimentos administrativos, h que

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5.1.1.4. Outras medidas

estar em harmonia com a capacidade de financiamento do Pas. Estudos efetuados pela Secretaria de Previdncia Social indicam um gasto adicional de R$1,08 bilho, em 2002, caso fosse concedido esse benefcio, no valor de um salrio mnimo, a todos os idosos acima de 70 anos que atualmente no recebem o benefcio de prestao continuada da LOAS nem qualquer outro benefcio previdencirio. A projeo para o ano de 2020 seria de um gasto adicional de R$2,05 bilhes. Contudo, a concesso de um benefcio universal traria tambm impactos na arrecadao. Os atuais contribuintes individuais que recolhem sua contribuio sobre uma base de clculo equivalente ao salrio mnimo ou prximo disso provavelmente deixariam de recolher sua contribuio, em face de passarem a ter direito a um benefcio equivalente, independentemente de contribuio. Estudos da Secretaria de Previdncia Social indicam uma perda anual de R$ 1,70 bilho, caso todos os contribuintes individuais com renda at dois salrios mnimos deixarem de contribuir para a Previdncia Social. para evitar qualquer desestmulo contribuio dos trabalhadores de baixa renda que se deve fixar limite de idade maior do que o da aposentadoria por idade ou mesmo do benefcio assistencial da LOAS. Uma outra possibilidade seria exigir-se determinado nmero de contribuies do requerente em algum momento de sua vida, a exemplo do que ocorria com a renda mensal vitalcia. Tal medida seguramente contribuiria para evitar o desestmulo contribuio para o sistema, sobretudo para os contribuintes de baixa renda. b) Planos alternativos de benefcios Conforme antes ressaltado, o Brasil tinha 70,6 milhes de trabalhadores ocupados no ano de 2001. Desse total, 40,7 milhes no eram contribuintes de nenhum sistema de Previdncia Social, ou seja, a cada 100 trabalhadores, 57,7 estavam expostos a riscos de perda de capacidade laborativa, sem a necessria proteo previdenciria. Entre os trabalhadores por conta prpria, de cada 10 trabalhadores, 8,5 no contribuam para a Previdncia. Entre esses 40,7 milhes de no contribuintes, 21,2% viviam sem rendimentos prprios, 28,9% tinham rendimentos entre zero e 1 (um) salrio mnimo e 7,4% possuam renda igual a um salrio mnimo. Verifica-se, pois, que a maior parte dos no-contribuintes no contribuem para a Previdncia Social por insuficincia de renda. Mesmo aqueles que ganham um pouco acima do salrio mnimo tm dificuldades para contribuir. Dificilmente um trabalhador que tenha renda mensal de R$200,00 por ms destinar, espontaneamente, R$40,00 (20% de sua renda) para um plano de benefcios. De outro lado, h pessoas de diversos segmentos, seja em face de sua renda, seja em face de interesses especficos, que gostariam de optar por um plano de benefcios diferente do atualmente vigente para o RGPS. Quer para as pessoas de baixa renda, quer para aquelas que possuam suficiente contrapartida contributiva, a alternativa poderia ser contribuies de planos diferenciados desenhados para segmentos especficos dos que atualmente esto sem Previdncia Social. As pessoas poderiam escolher, entre planos diferentes, aquele que correspondesse a sua capacidade contributiva e interesse prprio, observando-se, sempre, o equilbrio financeiro e atuarial, vale dizer, o princpio basilar de se devolverem aos segurados, em mdia, os valores contribudos acrescidos da

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remunerao. dessa forma que a previdncia privada se comporta: oferece a seus clientes o plano que melhor os atenda. A rigidez do atual plano de benefcios impede que muitos segurados se inscrevam no regime, contribuindo para a baixa cobertura do sistema. A possibilidade de o RGPS contemplar planos flexveis, segundo a capacidade contributiva e o interesse de seus beneficirios, seguramente tornaria o regime mais atrativo, reduzindo a excluso social e aumentando a credibilidade do sistema previdencirio. A Previdncia Social oficial precisa cuidar de seus clientes, inclusive atraindo os clientes potenciais.

5.1.2. APERFEIOAMENTOS DA LEGISLAO E DA GESTO 5.1.2.1. O desafio de aumentar a cobertura


A Previdncia Social exerce papel fundamental na estabilidade social do Pas. Os benefcios pagos pela Previdncia garantem ao cidado seguro contra riscos presentes como doena, maternidade, invalidez, morte e futuros, como idade avanada. Apesar do reconhecimento da importncia do tema, as estatsticas mostram um cenrio oposto ao desejado, com milhes de trabalhadores ocupados sem Previdncia Social. Esses trabalhadores esto expostos aos riscos de perda de capacidade laborativa sem a necessria proteo previdenciria. Na ocorrncia de eventos adversos, esses trabalhadores dependero da renda de suas famlias ou dos programas de assistncia social mantidos por entidades civis ou pelo poder pblico. A menor taxa de cobertura previdenciria verifica-se entre os trabalhadores por conta prpria, dos quais 8,5 de cada 10 trabalhadores no contribuem para a Previdncia. Tem-se, assim, enorme contingente de trabalhadores que podem e devem ser incorporados ao sistema previdencirio. Alm dos aspectos estruturais relacionados com a necessidade de flexibilizao das relaes de trabalho, a poltica de expanso da cobertura passa por medidas de conscientizao, legislativas, gerenciais e de apoio fiscalizao, de modo a simplificar, facilitar e criar atrativos filiao ao sistema previdencirio. Dentre as medidas legislativas que poderiam incentivar o aumento da cobertura previdenciria dos trabalhadores, a exemplo da Lei n. 9.876/99, que estendeu o salrio-maternidade s trabalhadoras autnomas, s empresrias e facultativas e reduziu a contribuio dos autnomos e dos empresrios que prestam servios a empresas, cumpre destacar: i. Programa de Fidelidade ao Seguro da Previdncia Social PREVprmio, com o objetivo de premiar, mediante sorteio, contribuintes individuais, facultativos, domsticos ou especiais, que se mantenham em dia com as contribuies (Projeto de Lei em tramitao no Executivo); ii. Desconto, por parte das empresas, das contribuies devidas pelos contribuintes que lhes prestem

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servios (empresrios, autnomos e cooperados), tal como fazem em relao aos empregados. Assegurase, dessa forma, a contribuio mensal de empresrios e de autnomos que prestam servios a empresas. A medida em nada onera as empresas, uma vez que elas j informam os autnomos e suas remuneraes na GFIP e j recolhem a cota patronal. Espera-se aumentar o nmero dos contribuintes regulares da Previdncia Social, simplificar e baratear o processo de arrecadao mediante a reduo do nmero de Guias de Previdncia Social GPS. Estima-se que menos da metade dos autnomos que prestam servios s empresas faam o recolhimento regular de suas contribuies (Projeto de Lei enviado ao Congresso Nacional);

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iii. Instituio de comprovante de regularidade junto ao INSS para o trabalhador por conta prpria, exigido para obter licena, inscrio ou registro de atividade ou profisso de autnomo ou por conta prpria. O projeto, para ser implementado, requer o desenvolvimento de sistemas de consulta em tempo real a banco de dados que demonstre a situao de regularidade sem burocracia (Requer Projeto de Lei e desenvolvimento de sistemas computadorizados); iv. Condicionamento do incentivo fiscal previdncia privada comprovao de filiao previdncia oficial, para aumentar a cobertura previdenciria junto a profissionais de renda mdia e alta que no contribuem para o RGPS, mas contribuem para a Previdncia Complementar, com incentivo de Imposto de Renda (Requer Projeto de Lei e desenvolvimento de sistemas computadorizados). Algumas medidas de gesto e operacionais poderiam assegurar que segurados mantenham essa condio at completarem os requisitos para aposentadoria e contribuam sobre a totalidade de seus rendimentos do trabalho. Dentre essas medidas destaca-se: i. Intercmbio de dados e informaes com outros rgos do Governo, como a Secretaria da Receita Federal SRF. A Lei n. 9.876/99 definiu como salrio-de-contribuio do contribuinte individual o valor da remunerao auferida pelo exerccio de sua atividade por conta prpria, durante o ms, observado o limite mximo. Tanto a SRF quanto o INSS dispem de informao, de fontes independentes, sobre rendimentos do trabalho das pessoas fsicas. O cruzamento dessas informaes permitiria melhor verificao do cumprimento tributrio (IRPF e contribuies ao INSS) das pessoas fsicas para cada uma das instituies envolvidas. ii. Cruzamento de dados de autnomos constantes da GFIP com os dos contribuintes individuais: Esse cruzamento permitiria viabilizar a fidelizao dos segurados Previdncia Social. Alm dessas medidas, essencial investir na conscientizao das pessoas. Grande parte dos trabalhadores no filiados desconhece direitos e deveres em relao ao sistema. Uma pesquisa realizada em janeiro de 2001 mostra que 66% dos entrevistados no sabiam o que era Previdncia Social. Para 30,2% delas, o INSS promove assistncia mdico-hospitalar e 23,5% desconhecem qualquer benefcio oferecido. O fortalecimento do Programa de Estabilidade Social PES de fundamental importncia na estratgia de aumento da cobertura previdenciria. A continuidade do PES nos prximos anos ser crucial para que os resultados j alcanados no

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sejam apenas pontuais, mas verdadeiros pilares de uma campanha sistemtica de conscientizao e ampliao da proteo social aos trabalhadores. A execuo do PES se processa de forma descentralizada por 102 comits regionais instalados em cada uma das gerncias executivas do INSS. As instncias regionais so orientadas por um comit nacional diretamente ligado ao Ministro de Estado da Previdncia e Assistncia Social. Cabe ao comit nacional acompanhar o Programa e elaborar diretrizes globais de ao. Os 102 comits regionais, por sua vez, so responsveis pela efetivao das polticas junto populao, adequando-as realidade do seu espao e das necessidades da populao da regio. As atividades do PES devem ser fortalecidas, com investimento em campanhas nacionais em rdio e televiso; treinamento especfico e peridico aos servidores dos comits; aquisio de material de divulgao; acompanhamento das inscries e do efetivo pagamento; aperfeioamento da pgina de divulgao na Internet e Intraprev; contratao de estudos sobre o tema da cobertura previdenciria. Os esforos via modificao da legislao, aperfeioamento da fiscalizao e campanha de conscientizao no rendero os resultados desejveis, caso o INSS no consolide seu papel de seguradora do trabalhador, prestando eficientemente servios de qualidade. Os procedimentos para se filiar, contribuir, requerer e receber benefcios, assim como todos os outros servios, devem ser simples, informatizados e desburocratizados. Assim, deve-se aumentar os investimentos na modernizao gerencial, continuando com o programa de reformas nas agncias, disponibilizando mais servios em terminais de auto-atendimento, internet e telefone, e aumentando o nmero de agncias mveis terrestres e flutuantes, que j tm percorrido parte do territrio nacional, levando informaes e benefcios populao dos municpios do interior e das margens dos rios amaznicos, tradicionalmente sem acesso s polticas pblicas.

5.1.2.2. Carncia para as aposentadorias


Um sistema de proteo ao trabalhador, como o previdencirio, de prestao continuada, envolve enorme massa de recursos e de obrigaes. Para que ele sobreviva ao longo do tempo, necessrio que cada participante contribua com uma parcela de sua renda, ao longo de sua vida ativa. O financiamento do sistema baseia-se, portanto, no carter contributivo do vnculo dos segurados. Se um cidado recebe uma aposentadoria sem ter, em algum momento, contribudo para ela, o sistema como um todo estar pagando a conta de seu benefcio, pois os recursos tero que ser retirados de outros contribuintes. necessrio, pois, que se estabelea uma contribuio por um perodo mnimo, para que o segurado possa fazer jus ao benefcio: o que se denomina carncia. A carncia um instituto que necessariamente deve estar presente em qualquer sistema previdencirio, sendo indispensvel para os benefcios programveis. No h conhecimento no Direito comparado de pas que no a adote. No se pode conceber um sistema de seguro social em que no se exija contribuio, por um perodo mnimo que seja.

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A maioria dos pases estipula um prazo mnimo de contribuio para a concesso da aposentadoria. Assim, para requerer a aposentadoria integral pelo sistema pblico na Inglaterra, alm de ter a idade mnima exigida pela legislao, o trabalhador que entra no mercado de trabalho aos 16 anos precisa cumprir cerca de 44 anos de contribuio, no caso dos homens, e 39 anos, no caso das mulheres. Os contribuintes que no alcanam tais limites recebem uma aposentadoria proporcional ao nmero de anos contribudos. Na Frana, o indivduo precisa ter contribudo pelo prazo de 37,5 anos para ter direito ao benefcio. No Japo, o prazo mnimo de contribuio exigido de 25 anos.

5. PROPOSTAS DE MUDANAS PARA O FUTURO

No Chile, o sistema previdencirio obrigatrio funciona em regime de capitalizao e gerido por instituies privadas. Uma aposentadoria mnima equivalente a US$ 70 por ms garantida pelo Governo a todos os contribuintes que alcanarem a idade de 65 anos e que tenham contribudo por pelo menos 20 anos. Na Argentina, os trabalhadores que permanecem no subsistema estatal, que funciona em regime de repartio simples, precisam contribuir por pelo menos 30 anos. No Uruguai, alm do limite de idade de 60 anos para homens e 56 anos para mulheres, a aposentadoria somente obtida no sistema pblico bsico aps um perodo de 35 anos de contribuio. Se o trabalhador no conseguir comprovar a contribuio durante esse perodo, a alternativa a aposentadoria por idade avanada, aos 70 anos de idade e quinze de contribuio. No Brasil, a carncia exigida para a aposentadoria por idade, especial e por tempo de contribuio de 126 meses em 2002 e aumenta 6 meses a cada ano, at atingir 15 anos. Contudo, relativamente s aposentadorias no vinculadas idade mnima, exige-se o cumprimento de 30 anos de contribuio para a mulher e 35 para o homem, para a aposentadoria por tempo de contribuio, e 15, 20 ou 25 anos de contribuio, conforme a atividade exercida, para a aposentadoria especial. Sendo estes os tempos mnimos de contribuio, no faz sentido estipular-se uma carncia inferior. A carncia h que corresponder ao tempo de contribuio necessrio para o requerimento do benefcio. Em relao aposentadoria por idade, que deferida a quem no consegue cumprir o requisito de 30 ou 35 anos de contribuio, a carncia de 15 anos insuficiente. Estudos efetuados pela Secretaria de Previdncia Social (tabela 10) demonstram que, para a aposentadoria aos 65 anos, com um tempo de contribuio de 15 anos, a alquota de contribuio adequada para o seu custeio seria de 54,95%; para 60 anos (mulher) e 15 anos de contribuio, a alquota seria de 67,02%. A se inclurem todos os benefcios (programveis e no programveis), as alquotas seriam, respectivamente, de 64,65% e 78,85%.