UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL PROGRAMA DE PS-GRADUAO E PESQUISA MESTRADO EM DIREITO

JULIANA FLVIA MATTEI

REVITALIZAO DE BROWNFIELDS: DA APLICAO DO PRINCPIO DA FUNO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE AO GERENCIAMENTO DE REAS CONTAMINADAS OU SUSPEITAS DE CONTAMINAO

Caxias do Sul, RS 2010

JULIANA FLVIA MATTEI

REVITALIZAO DE BROWNFIELDS: DA APLICAO DO PRINCPIO DA FUNO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE AO GERENCIAMENTO DE REAS CONTAMINADAS OU SUSPEITAS DE CONTAMINAO

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Direito stricto sensu da Universidade de Caxias do Sul, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Direito Ambiental e Sociedade na linha de pesquisa Direito Ambiental e Novos Direitos.

Orientador: Professor Doutor Antnio Maria Rodrigues de Freitas Iserhard

Caxias do Sul, RS 2010

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Universidade de Caxias do Sul UCS - BICE - Processamento Tcnico
M435r Mattei, Juliana Flvia, 1979Revitalizao de brownfields : da aplicao do princpio da funo socioambiental da propriedade ao gerenciamento de reas contaminadas ou suspeitas de contaminao / Juliana Flvia Mattei. - 2010. 108 f. : il. ; 30 cm. Apresenta bibliografia. Dissertao (Mestrado) Universidade de Caxias do Sul, Programa de Ps-Graduao em Direito, 2010. Orientao: Prof. Dr. Antnio Maria Rodrigues de Freitas Iserhard. 1.Direito ambiental. 2. Brownfields. 3. Propriedade privada. 4. Depsitos de resduos txicos. 5. Planejamento urbano. I. Ttulo. CDU: 349.6 CDU: 37.091.3

ndice para o catlogo sistemtico:

1. 2. 3. 4. 5. Direito ambiental Brownfields Propriedade privada Depsitos de resduos txicos Planejamento urbano 349.6 628.4/.5 347.23 628.54 711.4

Catalogao na fonte elaborada pelo bibliotecrio Marcelo Votto Teixeira CRB 10/ 1974

DEDICATRIA Aos meus pais, Saul e Marivone, pela lio de que no h maior riqueza do que o saber e melhor instrutor do que o tempo, o que me mantm nos muitos bancos escolares da vida. Aos meus irmos-amigos Samuel e Jeana, pequena Isabel e Laura, que tornam mais feliz nossa famlia. s minhas tias, ou meus anjos da guarda, Cleusa e Maristela, que me amparam desde sempre.

AGRADECIMENTOS

Aos meus queridos colegas de trabalho, todos, sem distino, e aos meus scios Paulo Franco e Marcele, por terem sacrificado tempo e planos durante minhas incontveis ausncias. Ao estimado Doutor Desembargador Antnio Maria Iserhard, ilustre professor e sempre solcito orientador, com quem por presente do destino pude contar para a construo dessa dissertao. Professora Doutora Raquel Sparemberger, que muito me auxiliou com suas co-orientaes e emprestou gosto especial s aulas do Mestrado. s colegas Laura e Mnica, por toda a ajuda com os estudos, apresentaes e trabalhos que agora culminam nesta dissertao final, e principalmente pelo carinho e amizade que no se encerram com o curso. Aos demais colegas do Mestrado em Direito da UCS, por terem dividido suas experincias e opinies durante nossos acalorados debates, muitas delas diretamente enfrentadas na produo do texto que agora segue. A todos vocs, a quem ouso chamar de amigos, minha mais sincera gratido.

RESUMO

Como efeito negativo da sociedade marcada pelo desenvolvimento industrial a qualquer preo, especialmente decorrente do revs processo histrico de desativao de indstrias, surgiram no espao urbano extensas reas abandonadas suspeitas ou efetivamente contaminadas. Estas reas so denominadas brownfields, e podem ser encontradas em praticamente todos os pases industrializados ou em processo intenso de industrializao, em qualquer dos Continentes. Mostra-se relevante perceber a situao atual do gerenciamento de brownfields, mais especificamente de reas contaminadas, que compem o cenrio de grande parte das cidades, e os instrumentos utilizados para promover a sua refuncionalizao, especialmente os mecanismos legais criados para este fim. A Regio Metropolitana de So Paulo caso emblemtico no Brasil tanto na constatao e registros da formao de brownfields pela relocalizao de empreendimentos industriais quanto pela forma pioneira com que vem inovando e implementando instrumentos para a revitalizao desses espaos urbanos, aliando iniciativas polticas e legais. Ainda, a recentssima Resoluo CONAMA n 420, de 28 dezembro de 2009, surge como a primeira regulamentao sobre o tema em nvel federal no Brasil, e traz a expectativa de que o tema seja finalmente enfrentado adequadamente no Pas, embora ainda merea aprimoramentos e medidas complementares. PALAVRAS-CHAVE: reas Contaminadas. Brownfields. Funo socioambiental da propriedade. Gerenciamento. Instrumentos Legais.

ABSTRACT

As a negative effect of the industrial development at any price, especially due to the historical process of closure of industries have emerged large urban areas abandoned, which are suspected or actually contaminated. These areas are called brownfields, and can be found in virtually all countries, industrialized or under intense process of industrialization in any of the Continents. It is necessary to study the current status of brownfields management, which have been being a mark of industrialized cities, and the instruments used to promote their revitalization or refunctioning, especially the legal mechanisms created for this purpose. The Metropolitan Region of So Paulo in Brazil is emblematic case both in finding and comfirming the formation of brownfields by relocation of industrial enterprises, as well the pioneer way in innovating and deploying tools for urban areas revitalization, combining political and legal initiatives. Also, the very recent CONAMA Resolution 420 of December 28th, 2009, appears as the first legislation on the issue from federal initiative in Brazil, and raises the hope that the problem is finally addressed adequately in the country, though still worthy of improvements and complementary measures. KEY-WORDS: Contaminated sites. Brownfields. Socio-environmental function of real estate property. Management. Legal Instruments.

SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................ 8 1 SOCIEDADE DE RISCO E O USO DO ESPAO URBANO ............................. 14

DE INDUSTRIALIZAO, SOCIEDADE DE RISCO E FORMAO DE BROWNFIELDS: A ERA DOS EFEITOS COLATERAIS ...................................................... 15 VISO GLOBAL DA QUESTO DA CONTAMINAO DOS SOLOS E DAS GUAS NAS REAS INDUSTRIAIS................................................................................................ 24

1.1 PROCESSO 1.2 UMA

1.2.1 1.2.2 1.2.3

PEGADAS DE CONTAMINAO NA EUROPA ................................................. 25 ESTADOS UNIDOS DA AMRICA E SEUS BROWNFIELDS ................................ 32 BROWNFIELDS NO BRASIL ........................................................................ 34

2 PROPRIEDADE PRIVADA URBANA E SUA FUNO SOCIOAMBIENTAL NO ATUAL ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO................................................ 41 2.1 A
FUNO SOCIOAMBIENTAL COMO CONDICIONANTE DO EXERCCIO DO DIREITO DE PROPRIEDADE ....................................................................................................... 41

2.2 O ESTATUTO 2.2.1 2.2.2 2.2.4

DA CIDADE E O DEVER DE CUMPRIR A FUNO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE ....................................................................................................... 55

PLANO DIRETOR ...................................................................................... 58 ZONEAMENTO AMBIENTAL ......................................................................... 59 INCENTIVOS E BENEFCIOS FINANCEIROS E FISCAIS .................................... 59

2.2.5 ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA) E ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA (EIV) .................................................................................................. 62 2.2.6 3 PARTICIPAO CIDAD ............................................................................. 63

O GERENCIAMENTO DAS REAS CONTAMINADAS .................................... 66

3.1 OS AVANOS NORMATIVOS DO BRASIL E EXPERINCIA DA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO........................................................................................................... 67 3.2 NOVOS
CONTORNOS DO GERENCIAMENTO DE REAS CONTAMINADAS E DA REFUNCIONALIZAO DE BROWNFIELDS ................................................................... 82

CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................... 94 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ....................................................................... 101

INTRODUO

A questo ambiental contempornea surge da compreenso dos limites materiais do nosso mundo, onde o uso do espao que encontramos nesse incio de milnio o produto das foras sociais criadas ao longo da histria, na qual a preservao do meio ambiente deve ser um fim e os mecanismos legais de proteo um norte. A insustentabilidade dos modelos de produo ainda vigentes, deflagrada pela constatao da escassez, da insuficincia ou da incapacidade de recomposio e reequilbrio dos recursos naturais na velocidade e voracidade com que so explorados, tem exigido da sociedade primeiro, uma reflexo sobre o nosso futuro comum e, qui, uma alterao em nossos padres de comportamento (sociais e econmicos), e, ainda, a reinveno de mecanismos e instrumentos de regulao das interaes da pessoa com a natureza. Tomam lugar nas agendas discusses sobre a explorao de recursos minerais, florestas, apropriao de animais, utilizao de diversidade biolgica para fins de pesquisa ou fins farmacuticos, uso da gua, uso de reas de terra ainda inexploradas para fins agropecurios ou industriais todas questes de extrema relevncia, de interesse e de dever social. Com as mudanas nos modelos sociais e econmicos trazidos pela Revoluo Industrial, notadamente com a emergncia e supremacia dos valores e ideais liberais e capitalistas, o homem substituiu todas as formas de relao com a natureza pela de apropriao incondicional, desmedida, devastadora, ilimitada. Em muito pouco tempo a natureza respondeu alertando que esta relao

homem/natureza at ento estabelecida no pode ser mantida, caso a humanidade pretenda, alm de preservar o que resta dos recursos naturais, preservar a si mesma, garantir a sua prpria existncia. Um dos principais pontos nodais est em que a sociedade capitalista somente reconhece como importante aquilo que tem valor comercial (mercantilizao), e este valor somente alcanado (ou varivel) de acordo com o seu grau de escassez. De tal sorte que o bem ambiental parece s ganhar importncia protetiva na medida em que se torna escasso, o que pode ser irreversvel.

Como consequncia da mercantilizao cega dos bens naturais tem-se alm do efeito adverso do racionamento do bem, a formao de um instrumento de excluso social na medida em que ao bem ambiental transformado em mercadoria apenas tm acesso aqueles que detm os recursos financeiros necessrios ou que pertencem ao grupo poltico-social dominante, dominao esta no apenas intraEstados mas inter-Naes. A dominao da natureza, portanto, h muito se tornou sinnimo de poder, assim como o so o poder blico, o poder econmico e a deteno de conhecimento e tecnologia. O domnio da natureza ou dos bens naturais, portanto, tem os dois vieses, de condio e garantia da sobrevivncia da espcie humana, e de instrumento de formao e manuteno de castas sociais e de hierarquias de Estados. No se pretende aqui defender ou demonstrar a existncia e os efeitos da sociedade de risco, ou o incio de um tempo, ou uma condio, chamado de psmodernismo, mas de identificar, como dito, o que se pode hoje colher como fruto das geraes que antecederam e que foram responsveis, orientadas que estavam pelos valores liberais capitalistas, pelo exaurimento de recursos naturais e o quasecolapso de sistemas ambientais. E no caso da ocupao e do uso do espao urbano, a histria no diferente. A demanda por novas reas para expanso das atividades urbanas faz aumentar a presso sobre regies agrcolas ou com maior grau de preservao, de um lado, enquanto, de outro, vo ficando para trs extensos campos abandonados, com contaminantes de solo e gua, ameaando silenciosamente a vida e a sade de todos. Com efeito, assim como ocorreu em praticamente a totalidade das maiores cidades industrializadas de todo o globo, muitas reas urbanas no Brasil, especialmente nos grandes centros, sofrem hoje os efeitos adversos da industrializao e mais ainda da desindustrializao, isto , do encerramento das atividades industriais sem que houvessem sido adotadas medidas de proteo ambiental no primeiro e no segundo processos. O acelerado processo de urbanizao verificado nas trs ltimas dcadas no Pas marcou a exploso do crescimento das cidades, transformando o espao urbano, principalmente pelos deslocamentos populacionais entre reas urbanas. Esta nova face do fenmeno urbano revela a formao de espacialidades, na qual o

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processo de redistribuio interna da populao vem (re)definindo as reas que compem essas territorialidades. Todo esse processo de desconcentrao e concentrao acabou por acarretar o surgimento de um grande nmero de imveis industriais que hoje se encontram desocupados, formando verdadeiros vazios na espacialidade urbana. Durante a dcada de 1980, alguns desses imveis foram convertidos para usos no industriais, transformando-se em espaos essencialmente residenciais, tendncia esta que, desde ento, tem se acelerado. Mas a que custo se at hoje nunca se exigiu por lei em nvel federal a comprovao de inexistncia de contaminao previamente a reutilizao de uma rea de anterior uso diverso? A maior ocorrncia de reas potencialmente contaminadas do Brasil est concentrada nos grandes centros urbanos e resulta do grande crescimento industrial experimentado especialmente a partir da dcada de 1950. A grande atividade industrial, com o uso de diversos elementos contaminantes, em uma poca em que o controle e cuidado com os recursos naturais eram mnimos, deixou um grande rastro de contaminao no solo, subsolo, gua subterrnea e nas prprias instalaes fabris. Por razes das mais diversas, grande parte dessas indstrias antes instaladas, por exemplo, na Regio Metropolitana de So Paulo (assim como tambm ocorrera nas grandes metrpoles ao redor do mundo tempos antes) posteriormente migraram para cidades de porte mdio fora daquela regio metropolitana, num fenmeno conhecido como interiorizao do crescimento econmico. No lugar onde antes funcionavam esses parques industriais, restaram as reas abandonadas ou, quando muito, reutilizadas para outros fins e atividades sem nenhum ou muito pouco controle e planejamento. Como se v, as polticas nacionais de desenvolvimento, as quais alavancaram o processo de industrializao, cuidaram de estimular a instalao de indstrias focando nos aspectos econmicos de desenvolvimento, mas carecendo de uma poltica de planejamento e desenvolvimento ordenado das cidades. Com isso, a ocupao das reas urbanas e sua expanso deram-se de forma desordenada, desacompanhadas da ampliao dos sistemas garantidores da sade e do bem estar da populao, como saneamento, transportes, reas verdes e de lazer, tendo, entre outras tantas diversas consequncias, o alargamento de fontes de poluio, como esgotos a cu aberto e o acmulo aleatrio de resduos slidos,

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inclusive em corpos dgua, alm claro da degradao ambiental pela prpria ocupao desses espaos antes intocados. Essas imensas reas degradadas que acinzentam a paisagem significam desemprego, estagnao da economia local, transformam-se frequentemente em abrigos clandestinos, pontos de marginalidade, lixes, sem contar que, se contaminadas, ainda significam risco efetivo para a sade pblica. Ou seja, um brownfield nunca significa um bem para a coletividade, sob qualquer ngulo que se queira ver. Gerenciar brownfields e transform-los novamente em espaos urbanos livres de contaminao destinados a novos fins de acordo com a vocao da rea e as necessidades da populao local poderia significar frear a expanso perifrica que marca os processos de urbanizao atuais, parar a especulao imobiliria com a efetiva reincluso dessas reas ao espao urbano efetivamente em uso e promover na populao residente a melhoria da qualidade de vida sob diversos aspectos, desde eliminao de riscos sade at o incremento de empregos e de servios pela otimizao do uso de espaos em que j h uma certa infraestrutura da cidade. neste contexto que se encontra inserido o objetivo central do presente estudo, qual seja avaliar a situao (ftica) de existncia de reas contaminadas ou suspeitas de contaminao em absoluto desuso, os brownfields, da possibilidade de sua revitalizao e dos instrumentos legais existentes como alavancas a tais processos de reutilizao dos espaos, numa releitura de antigos direitos em face das novas demandas e desafios sociais. A compreenso do contexto da questo da contaminao do solo, com nfase nas caractersticas da sociedade atual, a quem chamamos de sociedade de risco em prestgio a Ulrich Beck, ponto essencial para o estudo proposto, porquanto alm de uma boa delimitao do problema, importante que se apure a forma como os detentores do problema se comportam (ou no se comportam) na busca por uma soluo. Espera-se que isso permita se no concluir por um modelo mais adequado ao menos identificar quais os instrumentos legais de gerenciamento que no funcionam para esta sociedade, abrindo espao para a construo de uma nova e necessria realidade. A metodologia de pesquisa para o desenvolvimento do estudo estar pautada em fontes bibliogrficas nacionais e estrangeiras acerca dos direitos fundamentais como o de propriedade privada urbana e ao meio ambiente ecologicamente

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equilibrado e sua aplicao no gerenciamento de reas contaminadas ou brownfields. A busca de fontes transdisciplinares e no exclusivamente do ramo do Direito ser constante, na medida em que o enfrentamento do tema exige dados de reas como Medicina e Sade Pblica, Engenharia Sanitria e Ambiental, Arquitetura e Urbanismo, Qumica, alm de Sociologia, Filosofia entre outros ramos afins com a temtica proposta. O mtodo analtico ser o utilizado. Ainda, documentos normativos como leis, decretos, diretivas, resolues, em todas as esferas legislativas no Brasil e eventualmente alguns instrumentos internacionais sero investigados, analisados e monitorados, a fim de que se possa traar o cenrio mais atual no que se refere regulamentao jurdica dos procedimentos de gerenciamento de reas contaminadas com vistas sua refuncionalizao. No primeiro captulo, partindo-se de dados consistentes acerca da origem da contaminao dos espaos urbanos no Brasil e no mundo, uma das marcas da predatria sociedade de risco atual, buscar-se- traar um panorama da situao das reas contaminadas, para que se possa dimensionar mais claramente a proporo da questo a ser resolvida, que h muito deixou de ser isolada ou local. Para isso, sero identificadas as origens da formao de brownfields, seus principais aspectos e dados de localizao, bem como ainda se far uma distino conceitual de brownfields, reas degradadas e reas contaminadas, a fim de melhor delimitar cada um dos problemas, buscando-se desenhar a situao atual no Brasil em contraposio a outros dados da Europa e Estados Unidos. No desenvolvimento de todo o trabalho a Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) tomada como parmetro para ilustrao do problema e das solues no Brasil. No porque seja a nica no que se refere ao problema, mas porque se de um lado experimentou muito intensamente os dois referidos processos de industrializao e de desindustrializao -, de outro foi pioneira na adoo de procedimentos para constatao do problema, servindo mesmo de modelo, de orientao para os demais Estados da Federao ou mesmo para a administrao federal. A seguir, o segundo captulo ir abordar as transformaes no tratamento jurdico empresado ao direito de propriedade ao longo dos tempos, de forma que se permita reconhecer a assuno de um dever legal, inerente ao prprio direito de

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propriedade, de fazer com que esta cumpra sua funo socioambiental frente coletividade. Essa adicional dimenso do direito de propriedade traz novas demandas por regulamentao jurdica e polticas pblicas, ao que so apenas algumas respostas a constitucionalizao do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, as alteraes na regulao da propriedade privada pelo Cdigo Civil de 2002 e o advento do Estatuto da Cidade, que merecem ser abordados ainda no segundo captulo. No terceiro captulo traar-se- um panorama acerca dos instrumentos legais disponveis para o gerenciamento de reas contaminadas e, ao fim e ao cabo, para refuncionalizao dos brownfields, especialmente aqueles no Estado de So Paulo, pioneiro no Brasil no controle de reuso de reas contaminadas e na busca pela revitalizao de antigos e abandonados espaos urbanos, e da Resoluo CONAMA n 420 que muito recentemente entrou em vigor. Por fim, so trazidas as ideias conclusivas dentro do estudo proposto, numa sntese do panorama atual da questo do gerenciamento de brownfields ao redor do mundo e as novas perspectivas que se impem pela demanda social, de um lado, e de outro, pela nova roupagem que vestem os direitos fundamentais como da propriedade privada e do meio ambiente ecologicamente equilibrado. O trabalho rduo, especialmente pela escassez de estudos jurdicos focados na questo de reas contaminadas no Brasil, bem como pela inexistncia de regulamentao em nvel federal, a no ser na forma de normas diretivas de Resoluo, aumentando os pontos ainda carentes de estudo. Todavia, o assunto por demais importante para permanecer longe dos holofotes, o que demanda receba a ateno necessria com a devida urgncia.

SOCIEDADE DE RISCO E O USO DO ESPAO URBANO

Um dos pontos crticos enfrentados na atualidade, no mbito da poluio urbana, diz respeito existncia de reas contaminadas, quer ainda em uso, quer abandonadas. Sua origem decorre do processo histrico de uso e ocupao do solo, sob o modelo de acumulao de capital, sem observncia dos princpios de preservao e sustentabilidade ambiental. Como se ver a seguir, o movimento industrial, e posteriormente o movimento de desindustrializao, contriburam sobremaneira para a conformao e organizao dos espaos urbanos, marcados pelo adensamento populacional urbano e perifrico, para cujo controle e planejamento somente interveio o poder pblico de forma mnima e, pode-se dizer, tardia. De outro lado, as polticas e notadamente as leis ambientais e urbansticas no foram suficientes para, primeiro, evitar ou minimizar os prejuzos ambientais, e, posteriormente, para resolver ou recuperar tais prejuzos. Vale o registro, especialmente porque demandam diversas formas de recuperao, que o termo brownfield no simplesmente sinnimo de rea degradada ou de rea contaminada. Convencionalmente, por reas degradadas tm-se todas aquelas que perderam ou tiveram reduzidas algumas de suas propriedades (para alm do permitido, j que toda interveno no ambiente implica em certa degradao ambiental), como a qualidade ou a capacidade produtiva de seus recursos ambientais. Estas reas devem ser revitalizadas e reintegradas ao espao urbano planejado. J reas contaminadas so uma espcie daquelas, esto contidas naquele gnero maior, e caracterizam-se pela presena de materiais contaminantes que configuram risco para a sade dos a eles expostos, as quais exigem remediao para se lhe devolver a qualidade (CETESB, 1999 e 2006; VASQUES, 2005; GNTHER, 2006). J os brownfields podem ser reas contaminadas ou com degradao ambiental, mas apenas a suspeita de contaminao j suficiente para dificultar sua reutilizao. A principal caracterstica dos brownfields pode ser, ento, o seu estado de abandono pela suspeita de (ou efetiva) contaminao.

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Nesse contexto, analisar-se- mais detidamente as origens da formao de reas contaminadas, notadamente daquelas denominadas brownfields, suas principais caractersticas e os desafios que representam para a complexa sociedade atual e, a seguir, pontuar-se-o dados de localizao, extenso e situao dessas reas, a fim de que melhor se possam analisar as medidas disponveis para sua recuperao e reutilizao, o que ser tratado no ltimo captulo.

1.1

PROCESSO

DE

INDUSTRIALIZAO,

SOCIEDADE

DE

RISCO

FORMAO

DE

BROWNFIELDS: A ERA DOS EFEITOS COLATERAIS

A exemplo do que ocorrera anos antes nos chamados pases industrializados, no Brasil, a partir da dcada de 1930 com as polticas de desenvolvimento nacional de Getlio Vargas, mas especialmente por volta da dcada de 1950, com o segundo governo Vargas e o governo de Juscelino Kubitschek com seu famoso lema Cinquenta anos em cinco , o movimento de industrializao nacional foi intensificado. Primeiro as indstrias de base e energia, depois as indstrias de autopeas, minerais, siderurgia, metalurgia, que foram se concentrando

principalmente no Sudeste e no Rio Grande do Sul. Esse movimento industrial contribuiu de forma determinante para a formao das grandes cidades e dos centros metropolitanos, e, agora se sabe, deram origem tambm a outros tantos indesejados resultados. Esse primeiro processo, de industrializao, culminou na concentrao de 47% (quarenta e sete por cento) da populao brasileira em 12 (doze) regies metropolitanas e 37 (trinta e sete) aglomeraes urbanas no-metropolitanas (GNTHER, 2006). Essa concentrao, originada especialmente pela migrao da populao do campo para as cidades, tambm teve como traos a verticalizao das moradias, os vazios urbanos (espaos no ocupados por reservas de especulao, ou de propriedade do Estado no includos em seus projetos de urbanizao) e a periferizao das populaes de mais baixa renda, reflexo, portanto, no nvel do espao (uso do solo) da segregao no mbito das relaes econmicas, conhecida e sabida em tantos outros aspectos.

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Como se v, as polticas nacionais de desenvolvimento, as quais alavancaram o processo de industrializao, cuidaram de estimular a instalao de indstrias focando nos aspectos econmicos de desenvolvimento, mas carecendo de uma poltica de planejamento e desenvolvimento ordenado das cidades. Com isso, a ocupao das reas urbanas e sua expanso deram-se de forma desordenada, desacompanhadas da ampliao dos sistemas garantidores da sade e do bem estar da populao, como saneamento, transportes, reas verdes e de lazer, tendo, entre outras tantas diversas consequncias, o alargamento de fontes de poluio, como esgotos a cu aberto e o acmulo aleatrio de resduos slidos, inclusive em corpos dgua, alm claro da degradao ambiental pela prpria ocupao desses espaos antes intocados. O movimento industrial impulsionou a expanso urbana rumo s reas perifricas e, ainda conforme Gnther (2006), caracterizou-se pela ocupao, sempre desordenada e irregular, de vrzeas, morros, alagados e pela invaso de reas vulnerveis e de proteo ambiental. Via de consequncia, essa ocupao do espao urbano deu-se com desmatamento de florestas primrias, supresso de matas ciliares, eroso, ocupaes irregulares em reas de risco, poluio de solos e guas, alm da alterao do curso e canalizaes de rios. Estas reas perifricas ocupadas no tinham a infraestrutura necessria (o que, alis, persiste atualmente) e passaram, ento, a exigir a expanso dos sistemas de saneamento, com o abastecimento de gua, coleta de esgotos sanitrios e de resduos slidos, o que igualmente no aconteceu da forma necessria por diversas razes. A questo da gerao de resduos ganha especial importncia porque se mostra uma relevante forma de poluio dentro desse contexto de expanso das atividades industriais, de comrcio e de ocupao populacional urbana, tanto pela quantidade de resduos gerados como tambm pela sua qualidade, isto , em que cada vez mais presentes contaminantes diversos oriundos desses processos produtivos instalados. Por ser reconhecidamente questo de sade pblica, o gerenciamento de resduos slidos industriais e urbanos tem sido foco de projetos polticos e objeto de leis em todas as esferas federativas, tendo-se avanado significativamente, ao menos nas ltimas duas dcadas e nas grandes capitais do Brasil. No significa que os problemas relativos gerao de resduos estejam resolvidos ou perto de se encontrar a soluo necessria, muito longe disso. Todavia, o gerenciamento de

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resduos urbanos e industriais produzidos na atualidade ao menos d sinais de que tem merecido ateno e aes legais e polticas o que, h que se reconhecer, em termos de Brasil, j um grande passo. Alm da degradao ambiental resultante desse primeiro processo de adensamento populacional e industrializao, e, consequentemente, do

desenvolvimento do comrcio (com a gerao de resduos no destinados adequadamente, entre outros), as regies urbano-industriais, especialmente a partir da dcada de 1980, passaram a sofrer o revs do anterior processo de industralizao. A partir da dcada de 1980 houve uma crescente desativao de indstrias antes instaladas nos grandes centros urbanos, fenmeno nominado por Snchez desindustrializao (GNTHER, 2006). Esse perodo de desindustrializao caracterizou-se ou pelo fechamento de um expressivo nmero de indstrias instaladas nos grandes centros ou por sua transferncia para cidades do interior e outros Estados menos industrializados at ento. Silva (2001) mostra que, em uma amostra de 309 reas industriais instaladas no Municpio de So Paulo na dcada de 1980, apenas 46% permaneciam em atividade em 2001/2002; 19% encontravam-se desativadas (5,1% para alugar ou vender); e 34,9% foram desativadas e encontraram novo uso, sendo 13,6% destas para novo uso industrial e 21,3% para novo uso no-industrial. E a principal consequncia da desativao dessas unidades industriais, no nvel espacial urbano, foi o aparecimento dos chamados brownfields. O termo brownfields (campos-marrons, numa traduo livre literal) comumente utilizado pela literatura internacional para designar reas industriais ou comerciais abandonadas ou subutilizadas, em oposio aos greenfields (camposverdes), designao das reas agrcolas, florestais, parques ou de proteo ambiental. Na doutrina de outros pases, em outros idiomas, so frequentemente encontrados sinnimos para estes espaos, notadamente porque o problema advindo da desindustrializao comum nos pases industrializados. A Seo 211 da Lei Americana H.R. 2869-6, alterando a Seo 101 do Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980 (42 U.S.C. 9601), instrumento legal chave daquele Pas dentro da poltica de refuncionalizao dos espaos urbanos, define brownfield site como sendo a propriedade imvel (terrenos, prdios, casas, instalaes industriais ou comerciais)

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cuja expanso, reuso ou redesenvolvimento pode ser complicado pela presena ou pela suspeita de presena de substncias perigosas, poluentes ou contaminantes. A teor do j dito ao incio, os brownfields no so necessariamente reas contaminadas. Podem ser, como tambm podem ser reas em que h apenas a suspeita de contaminao, ainda pendente de procedimentos e anlise e confirmao, cuja potencialidade de reutilizao diminuda pela simples suspeita. Da mesma forma, nem todas as reas contaminadas so consideradas brownfields, j que ocasionalmente uma rea pode estar contaminada e continuar sendo utilizada. Mas, tendo sido utilizada uma rea para finalidade potencialmente poluidora e posteriormente abandonada, sem qualquer cuidado de desativao e sem projetos para reutilizao, a se tem claramente um brownfield. Veja-se que as reas chamadas brownfields no so apenas aquelas de indstrias desativadas, mas podem ser quaisquer reas de reutilizao complicada pela possibilidade de presena de materiais contaminantes como reas comerciais, minas abandonadas, depsitos de resduos, postos de combustveis e assim por diante. Pode-se dizer que suas caractersticas principais, ento, so o prvio uso para atividade potencialmente poluidora e seu posterior estado de abandono. Importante ainda destacar que quando se fala em reas contaminadas ou degradadas no se est referindo exclusivamente parcela de solo dessas reas, mas a todo o conjunto de elementos disponveis no local como o ar, o subsolo, os recursos hdricos, espcies vegetais e animais ou quaisquer outros sujeitos exposio ou aos riscos dos contaminantes, inclusive as prprias edificaes, partes do ambiente artificial. A formao dos brownfields herana, como j dito, de um segundo processo, de revs, de desindustrializao, ou, desativao de indstrias, que atingiu, a um tempo ou outro, pases industrializados e o Brasil, marcando uma fase de transio que muitos autores denominam perodo ps-industrial, em que vigente uma economia j no mais baseada na agricultura ou indstria exclusivamente, mas na produo de informao e na comunicao (DE MASI, 1999). Nos Estados Unidos, conforme Vasques (2006), a formao de brownfields est principalmente associada ao deslocamento da produo industrial do chamado rust belt (cinturo de ferrugem) para o chamado Sun belt (cinturo do Sol), do que resultou o declnio populacional com desemprego e migraes e tambm declnio econmico com a transferncia das atividades industriais de uma regio para outra.

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A cidade de Chicago uma das cidades americanas mais frequentemente citadas como exemplo deste fenmeno de formao de brownfields. Em 1902, Chicago (a Chicago Industrial) havia criado o maior parque industrial do mundo poca o Central Manufacturing District, com notvel sucesso especialmente por estar localizada no principal entroncamento ferrovirio dos Estados Unidos. Todavia, em menos de um sculo as condies mudaram. Os trens foram substitudos pelos caminhes, o distrito e as reas industriais prximas j estavam deteriorados, e com isso as indstrias foram se re-localizando, conforme as novas convenincias. Disso decorreram as tpicas consequncias da chamada desindustrializao: importantes reas servidas de transporte, sistemas de saneamento, e circundadas por parcelas de populao antes empregadas foram deixadas para trs, abandonadas, deixando rastros de contaminao e desemprego, para dizer o mnimo (VASQUES, 2005). Embora a origem histrica dos brownfields seja o fenmeno de migrao das atividades industriais de uma regio para outra, chamada comumente no Brasil de desindustrializao, a sua gerao no cessou com tempo, nem aqui, nem em pases estrangeiros. Isso porque essa espcie de rea tem razes em todas as causas que demandam mudana na utilizao de espaos, sejam elas econmicas, sociais, tecnolgicas e assim por diante. E essa movimentao espacial no cessa, dinmica, assim como dinmicas so as relaes econmicas, sociais e tecnolgicas, da porque essas reas residuais tendem a sempre surgir. A questo a ser solvida, portanto, parece no ser necessariamente evitar esse deslocamento de atividades, mas evitar que esse deslocamento se d sem um mnimo de cuidados e precaues, evitando especialmente que se d sobre reas inexploradas e que as reas desocupadas transformem-se em reas abandonadas, em brownfields, por tudo o que de negativo representam. A forma e a finalidade de reutilizao de brownfields varia de um Estado para outro, e inclusive de uma regio para outra dentro de um mesmo Estado, podendose perceber em algumas situaes predominncia pela reutilizao dos espaos para fins ecolgico-sociais (construo de parques, praas ou reas verdes), ou mesmo de uso diversificado, por vezes para desenvolvimento de nova atividade industrial, comercial, residencial, enfim, atividade que gere empregos. Vasques (2006), analisando os focos da poltica urbana de municpios franceses, por exemplo, anota que estes colocam objetivo triplo no gerenciamento dos brownfields: frear a expanso perifrica, parar a especulao imobiliria e

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promover na populao residente a melhoria da qualidade de vida, entendendo que este conceito engloba a melhoria de equipamentos scio-culturais. Com isso haveria o reinvestimento em comunidades j existentes e incentivar-se-ia que as prprias comunidades se organizassem para decidir os novos usos para as velhas fbricas abandonadas. Gerenciar reas contaminadas, especialmente as abandonadas (brownfields), contudo, no tarefa fcil. Localizar e comprovar a existncia de contaminao, desenvolver planos de remediao e especialmente imputar responsabilidade e custos a quem de direito, observando-se que muitas de ditas reas contaminadas pertencem ao prprio poder pblico, so todos desafios que no foram vencidos totalmente por nenhum Pas, industrializado ou no. Em que pese a existncia de polticas pblicas bastante avanadas, auxiliadas por legislao prpria, em alguns Pases europeus e nos Estados Unidos, boa parte do mundo, junto a qual est o Brasil, ainda carece de normas e polticas mnimas no gerenciamento da questo. E mesmo naqueles pases europeus ou os Estados Unidos ainda enfrentam limitaes e dificuldades em seus sitemas, o que no retira, porm, o abismo que os separa em relao aos demais, que nada tm. O problema comum. A soluo, porm, ningum tem. Os efeitos colaterais esto generalizados, atingem silenciosamente a todos pela gua e por tudo o que est sob os ps. Atingem presentes, aqui e agora, os que esto longe, e aqueles que ainda no vieram. At que a casa de bombas incendeie, ou que o beb nasa doente, ningum efetivamente sabe sobre o que est pisando. Ei-la, a sociedade de risco. O bero da sociedade que a est, de risco, est no capitalismo, no industrialismo, no totalitarismo e no fiscalismo de Estados que promoveram a devastao dos recursos naturais, sem arreios, e em proveito de poucos (BELLO FILHO, 2004). Beck, no conjunto de sua obra, afirma que a sociedade mundial encontra-se num quadro de desafios, quadro este a que denomina sociedade de riscos (1998) ou sociedades de risco global (2006), cujos perigos produzidos no podem ser delimitados socialmente nem no espao nem no tempo, instaurando um cenrio de incerteza, de insegurana e descrena generalizada. Prope que

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en lugar de los conceptos clave, aparentemente evidentes, de naturaleza, ecologa y medio ambiente, basados en una oposicin a lo social, este marco arranca ms all del dualismo de sociedad y naturaleza. Sus temas y perspectivas centrales tienen que ver com la certidumbre fabricada dentro de nuestra civilizacin: riesgo, peligro, efectos colaterales, asegurabilidad, individualizacin y globalizacin (BECK, 2006, p. 30).

Sintomas que alguns outros tericos denominam ps-modernismo1,

para

Beck, o que est ocorrendo na atualidade o seguinte: as consequncias secundrias do processo de industrializao colocam em cheque os prprios fundamentos desse processo. Seguindo em mesmo sentido, Jos Rubens Morato Leite afirma que a sociedade moderna criou um modelo de desenvolvimento to complexo e avanado, que faltam meios capazes de controlar e disciplinar esse desenvolvimento (LEITE, 2007, p. 132). preciso reconhecer que h um sentir comum, identificado por todos esses doutrinadores, ora sob uma denominao, ora sob outra, caracterizado por um nosaber-como-resolver generalizado. Beck (2006) reconhece que possvel colher cada vez mais indcios em todos os pases importantes do mundo de que as bases dessa viso de mundo hoje vigente no podem ser mais mantidas por muito tempo. Beck afirma que estamos vivendo numa sociedade (industrial) global de riscos, porque as consequncias da industrializao assumem a forma de perigo, isto , no podem mais ser resolvidas dentro das possibilidades oferecidas pela prpria sociedade, j que podem permanecer existindo, ainda que invisveis, imperceptveis pelos meios comuns de verificao. O processo de avano tcnico-econmico volta-se para si mesmo, como tema e problema, de maneira reflexiva. A noo de risco, nessa sociedade industrial de riscos, baseia-se em interpretaes causais dos acontecimentos, um modo sistemtico de lidar com perigos e inseguranas da prpria modernidade, segundo Beck. Ou seja, os riscos esto intimamente ligados percepo dos riscos, somente a percepo, ou a

1 Beck contrape a ideia da sociedade de riscos a duas principais ideias s quais contrrio: i) modernizao linear, pela qual a cincia exige mais tcnica, que exige mais economia, que exige mais burocracia, que exige mais regulamentao jurdica, as quais sendo todas alcanadas so capazes de solucionar os problemas da atual sociedade, e ii) ps-modernidade. A ps-modernidade articulou-se, a partir dos anos 80, na Frana, e se difundiu dessa regio para todos os pases ocidentais, nos quais, hoje, est sendo intensamente discutida. Todavia, em que pese o brilhantismo de alguns tericos da ps-modernidade, Beck aponta em todos eles um trao caracterstico comum, uma certa perplexidade, um no-saber-o-que-fazer generalizado a este tempo, e por isso queles doutrinadores vem o prefixo ps aparar como uma bengala.

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capacidade de perceber o risco, que faz com que seja realmente identificado e ento combatido. E no centro dessa percepo estaria a cincia como se fosse infalvel - a confirmar a existncia do risco e de sua origem. Na viso de Beck, nem os cientistas nem os governantes responsveis pela elaborao de polticas pblicas de preveno de riscos so confiveis, porque seu conhecimento seria anulado por seu interesse. E como a origem, isto , a causa ou o nexo de causalidade se torna quase impossvel de ser comprovado, mesmo pela cincia, indstrias e governos, segundo Beck, acabam negando a existncia de riscos e permitindo certas prticas extremamente perigosas. Alm disso, Beck argumenta que a anlise de risco ignora a magnitude do perigo de certos eventos ao relacion-los com clculos probabilsticos. Para ele, a magnitude de certos riscos to grande que mesmo a baixssima probabilidade de sua ocorrncia no compensa o elevado grau de risco. Com efeito, as consequncias da tecnologia moderna so (ou ao menos eram) percebidas como riscos, definidos a partir da constatao da maior ou menor probabilidade de ocorrncia de um dano em determinada extenso, ou seja, um clculo de risco de acidente. Sempre se partiu, portanto, da ideia de que os riscos poderiam ser dimensionados, no tempo e no espao, ainda que minimamente, utilizando-se dos mesmos mecanismos que a sociedade moderna dispunha concomitantemente utilizao da tecnologia (que estaria gerando ditos riscos). Beck faz lembrar que acidentes so concebidos aqui como algo que limitado em termos de espao, de tempo e de consequncias para a sociedade. Em outras palavras, acidentes transcorrem em determinados lugares, em determinados momentos e as suas consequncias se limitam a um grupo finito de pessoas. E isso no se pode mais dizer de determinadas consequncias da industrializao avanada. Pode-se citar, como exemplo, no acidente de Chernobyl, e na contaminao por Csio-137 em Goinia/GO em 1987, os feridos e intoxicados e os atingidos fisicamente que ainda no nasceram. O mesmo vale para os produtos txicos e venenosos dos quais tambm no se conhecem os limites, mas os quais esto depositados em locais e quantidades talvez at hoje desconhecidos, talvez agora mesmo, sob seus ps, sem que tenha desenvolvido um mecanismo capaz de mitigar tal problema. o caso dos brownfields, e extraordinariamente difcil antever tais prejuzos, dizer de onde vm esses danos e quem responsvel por eles.

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No se pode deixar de reconhecer que, na verdade, os princpios, com base nos quais as sociedades industriais procuram controlar esses riscos, esto fracassando cada vez mais. Com razo, Beck aponta a falibilidade do prprio princpio poluidor-pagador na Alemanha, porquanto as cadeias de raciocnio de causalidade j no funcionam, j que as grandezas com as quais se est lidando na atualidade so to complexas que no se pode mais identificar uma causa individual ou um causador individual de um acidente. Beck, alis, chama a ateno para a existncia de riscos de perigos globais por problemas ambientais oriundos da pobreza, do subdesenvolvimento, e outros de problemas ambientais decorrentes da riqueza, do superdesenvolvimento, apontando a mudana de paradigma antes residente no binmio risco-pobreza. Os perigos condicionados pela riqueza repousam, em grande parte, na externalizao dos cursos de produo. As consequncias so globais, atingindo o mundo inteiro, como se pode observar, por exemplo, com o aumento do buraco na camada de oznio. J os perigos causados pela pobreza podem ser caracterizados por uma espcie de autodestruio dos povos. Esses ltimos perigos, oriundos da pobreza, manifestamse, por assim dizer, in loco e so percebidos diretamente pelos atingidos. Eles apresentam consequncias globais apenas em mdio prazo. Exemplos disso so formas de produo e fabricao que geram um elevado ndice de poluentes, problemas causados por lixo e resduos (como o caso de muitos borwnfields) e pelo desmatamento. Segundo Beck (2006), os perigos globais criam uma espcie de consenso global, uma espcie de conscincia de que h entre todos coisas em comum, em nvel global. E indaga: como os indivduos podem participar do encaminhamento de processos que se do dentro de um quadro global? E a resposta a essa pergunta, para Beck, a seguinte: a participao do indivduo no se d por meio da democracia representativa no Parlamento Europeu, ou por meio de uma Cmara da ONU. A participao se d por intermdio da atividade de indivduos, no necessariamente organizados em associaes, mas juntos em determinadas decises e condutas: boicotes a compra de produtos oriundos da Amaznia, que utilizem mo-de-obra escrava ou infantil, combustvel de marca associada a desastres ambientais ou ms prticas de gerenciamento ambiental e assim por diante.

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Sob essa perspectiva, no que se refere refuncionalizao de reas contaminadas ou brownfields, alm de se carecer, claramente, de um planejamento poltico em nvel nacional para mapeamento e publicizao das informaes sobre existncia de riscos (ou perigos, conforme Beck), e posteriormente de estmulo sua reutilizao, no h mecanismos suficientes que envolvam a participao voluntria das partes no processo, seno por meio de responsabilizao civil e penal tradicionais. Imperioso que se reconhea que essa irresponsabilidade organizada (BECK 2006) existe e no pode subsistir mansamente. H-se que buscar meios de que cada ator social assuma seu papel: polticos, especialistas cientficos, empresrios, economistas e sociedade civil. H falha, portanto, na forma de conduo dos procedimentos de gerenciamento de reas contaminadas em todos os seus estgios: na sua formao, na preveno de ocorrncia de danos, na responsabilizao e na sua refuncionalizao. Itens esses que devem entrar, obrigatoriamente, nas pautas de discusso da atualidade, ser desafiados no plano terico e finalmente derrotados na prtica. Direitos e deveres que devem ser absorvidos pelos cidados, globais, cada vez mais politizados, e que devem exercer seu papel na sociedade de forma ativa, verdadeiramente exercendo a democracia.

1.2

UMA VISO GLOBAL DA QUESTO DA CONTAMINAO DOS SOLOS E DAS GUAS NAS

REAS INDUSTRIAIS

redesenvolvimento

de

brownfields

gerenciamento

de

reas

contaminadas so questes h algumas dcadas tomadas como importantes nos pases mais industrializados da Europa e Estados Unidos, e vm ganhando destaque na pauta dos pases em desenvolvimento, especialmente nos grandes centros metropolitanos como so, no Brasil, So Paulo e Rio de Janeiro, onde os resultados da industrializao e da alta concentrao demogrfica so mais facilmente visveis. Solo, cursos dgua e mesmo lenis freticos so reiteradamente afetados pela desregulada expanso urbana, marcada pelo avano sobre reas sensveis

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ambientalmente, por alta concentrao populacional desacompanhada dos sistemas de saneamento e abastecimento necessrios, formao de reas comerciais ou industriais sem observncia de preceitos e cuidados mnimos, gerao de resduos sem controle e destinao adequados e assim por diante, sempre com os agravantes advindos da pobreza e desequilbrio das condies sociais e econmicas da populao. Ponto chave para anlise do sucesso das polticas de revitalizao ou refuncionalizao de brownfields saber que dimenso tem esse problema, como est sendo controlado e o que est sendo feito para se reduzir o seu nmero. Para isso, importante ter-se uma viso global de como a gesto das reas contaminadas vem sendo conduzida ao redor do mundo.

1.2.1 PEGADAS DE CONTAMINAO NA EUROPA

A contaminao do solo na Europa um problema generalizado, de intensidade e significado variveis. Muitas vezes, recuperar todos os stios historicamente contaminados, geralmente de origem industrial, at nveis adequados para sua reutilizao no visto como tcnica ou economicamente vivel. Como resultado, tm aumentado as estratgias de remediao projetadas para devolver sustentabilidade rea, com solues de longo prazo, muitas vezes usando uma abordagem de risco calculado na gesto do processo de remediao, para que sejam alcanados os nveis necessrios de limpeza para reuso na atividade para qual o local tenha aptido. Pode-se dizer, em outras palavras, que se uma rea contaminada tem aptido para ser utilizada como rea industrial, o plano de recuperao montado tomando-se por base os nveis de descontaminao considerados seguros para tal uso, diferentemente do que seriam se fosse destinado o local habitao e assim por diante. Isso, de certa forma, visa tornar dentro do possvel menos custoso o processo de remediao, mais segura a operao, j que a destinao final, desde que alcanados os nveis de descontaminao indicados, fica assegurada e, portanto, mais atrativa para os responsveis pela

descontaminao.

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Na Unio Europia, na ausncia de legislao especfica para tratar a limpeza de solos contaminados, os Estados-membros aplicam o princpio do poluidorpagador em diferentes graus em programas de limpeza. Em muitos pases, inclusive, tm sido utilizados recursos pblicos para financiar os custos de reparao quando necessrio. So inmeras as iniciativas na Europa objetivando a identificao, a recuperao e a refuncionalizao de brownfields, seja pela criao de rgos governamentais, grupos de trabalho, polticas ou regulamentao legal. H, assim, um grande nmero de dados disponveis, com muito maior consistncia do que os encontrados no Brasil, embora por vezes se encontrem disparidades devido diversidade de metodologia de avaliao utilizada por um ou outro Pas ou grupo de trabalho. De acordo com dados da European Environment Agency, agncia integrante da Unio Europia, sediada na Dinamarca, pela ltima estimativa do ano de 2007 existiam aproximadamente 250.000 (duzentos e cinquenta mil) stios contaminados distribudos entre os pases integrantes da Unio Europia. E a tendncia que esse nmero cresa ainda mais. A Agncia estima que atividades potencialmente poluidoras estejam sendo ou tenham sido desenvolvidas em cerca de 3 (trs) milhes de stios, incluindo os 250.000 j mencionados, sendo necessrio, assim, uma maior investigao para estabelecer os locais em que efetivamente necessria remediao. E se os percentuais das investigaes j realizadas se mantiverem, estima-se que o nmero de stios precisando de remediao aumentar em cerca de 50% (cinquenta por cento) por volta do ano de 2025 (EEA, 2007). Por outro lado, ainda segundo dados da European Environment Agency, mais de 80.000 (oitenta mil) stios foram remediados nos ltimos 30 (trinta) anos, apenas nos pases europeus que possuem dados e registros disponveis quanto ao tema. O grfico abaixo (Figura 1) mostra o status de investigao e de remediao de reas contaminadas na Europa at o ano de 2007.

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Figura 1: Cenrio do progresso no gerenciamento de stios contaminados na Europa (EEA, 2007)

A distribuio das fontes de poluio do solo entre os setores econmicos diferenciam-se de pas para pas, refletindo sua estrutura industrial, o nvel de implementao de medidas de preveno de poluio, as diferentes abordagens quanto avaliao de riscos e gerenciamento e at mesmo as diferentes classificaes das atividades econmicas adotadas. Uma extensa gama de atividades poluidoras podem representar fontes de contaminao do solo, variando de importncia inclusive entre uma regio e outra. Assim sendo, entre os pases da Unio Europia foram identificadas como as mais importantes fontes de contaminao alguns tipos de atividades industriais e servios comerciais de forma genrica (41,4%), seguidos de sistemas de tratamento e disposio de resduos (sejam resduos urbanos (15,2%) ou tambm industriais (7,3%)), indstrias de petrleo (14,1%), armazenamento e estocagem (5,4%), usinas de energia (3,9%), derramamentos por transporte terrestre (2,1%), minerao (1,4%), resduos militares (0,9%) e outros (Figura 2: Atividades Econmicas Causando Contaminao).

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Figura 2: Atividades econmicas causando contaminao (EEA, 2007)

A contaminao do solo oriunda de atividades de armazenamento de leo importante em alguns pases como Letonia, Estonia e Croacia, onde esta atinge respectivamente 46%, 42% e 36% de todas as atividades contaminantes identificadas. Na Bulgria, o armazenamento de produtos qumicos obsoletos alcana mais de 30% das atividades causadoras de contaminao j identificadas (EEA, 2007). Nos stios industriais e comerciais propriamente, perdas durante os processos, fugas por tanques e tubulaes, e ainda os acidentes so as fontes mais frequentes de contaminao do solo e guas subterrneas. Dentre as fontes industriais esto especialmente as provenientes de indstrias qumicas e de metais, usinas de energia e petrolferas. Embora a maioria dos pases europeus tenham uma certa proporcionalidade em nmero de postos de combustveis de limpeza a seco instalados, a importncia dada aos riscos gerados sade humana e ao meio ambiente varia, e muito, em um e outro pas, o que pode se ver inclusive pelos reflexos em cada legislao nacional. Postos de combustveis e de servios automotivos so apontados como a mais frequente das fontes de contaminao do solo em Luxemburgo (84%), Letonia (61%), Itlia (52%) e Finlndia (51%). Na ustria e na Blgica, os pontos de limpeza a seco so indicados como fontes de

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contaminao em mais de 20% dos casos (Figura 3). Em outros pases, no entanto, tais sortes de contaminantes no so includos nos inventrios nacionais.

Figura 3: Detalhes das atividades causando contaminao do solo (EEA, 2007)

Alm da origem, o tipo de contaminante informao de grande importncia para se verificar a possibilidade de recuperao da rea contaminadas, o procedimento e seus custos. Como se pode observer pela figura abaixo (Figura 4), pesquisas indicam que na Europa metais pesados e leos minerais so os contaminantes mais comumente encontrados nos solos investigados, enquanto leos minerais e hidrocarbonetos clorados so poluentes mais comuns em guas subterrneas.

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Figura 4: Contaminantes atingindo solo e guas subterrneas (EEA, 2007)

Os

riscos

para

sade

humana

ao

meio

ambiente

variam

consideravelmente de acordo com o contaminante especfico, as condies prprias do local contaminado e forma de exposio dos receptores. Com efeito, os riscos so determinados por propriedades fsico-qumicas dos contaminantes, tais como solubilidade, mobilidade, volatilidade, capacidade de absoro, caractersticas do solo como existncia de camada impermevel ou sua permeabilidade, bem como a exposio dos receptores, como seres humanos e animais, por exemplo. A avaliao dos impactos, portanto, impossvel de ser feita se no no caso a caso. A proteo dos recursos hdricos subterrneos e de exposio dos seres humanos atravs da gua captada so relatados, de longe, como os motivos mais importantes para a aplicao de medidas de reduo de risco de contaminao. A proteo do solo propriamente tem uma importncia relativamente baixa (somente se constatou tal relato na Hungria, em 10% de todos os sites remediados). Isto pode ser devido falta de regulamentao especfica, mas tambm devido maior disperso dos contaminantes nas guas subterrneas em relao ao solo. Relativamente de menor prioridade, com poucas excees, a remediao vinculada recuperao de stios onde a exposio aos contaminantes vem das guas de superfcie, por meio de gs do solo ou da cadeia alimentar. S em casos

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muito raros so relatadas casos de despoluio com objetivo de proteco dos ecossistemas, por exemplo, da Crocia e da Repblica Checa, e a perda de biodiversidade (Crocia, Malta) (EEA, 2007). Segundo a Environmental European Agency (2007), em uma anlise preliminar, abrangendo 33 (trinta e trs) reas contamindas em trs pases, ustria, Hungria e Itlia, mostram que estas reas tm em comum diversos fatores que influenciam os progressos na soluo do problema. O tamanho da rea afetada, que pode variar de menos de 1km2 (um quilmetro quadrado) a mais de 1.000km2 no foi tomado como um fator, mas foram: Natureza e complexidade das atividades identificadas como fontes de contaminao do solo. Atividades comerciais e industriais so as reportadas mais frequentemente; Natureza e complexidade da contaminao: os principais contaminantes identificados incluem metais pesados, grupo BTEX (benzeno, toluento, etilbenzeno e xilenos), hidrocarbonetos aromticos policclicos,

hidrocarbonetos clorados e outros compostos inorgnicos, bem como asbestos e leo mineral. A presena deste tipo de contaminantes torna a remediao particularmente difcil e cara; Natureza e complexidade dos impactos: a presena de vrios receptores impactados ou ameaados. Os principais receptores incluem guas subterrneas (vista especialmente como possibilidade de fonte de gua potvel) e usos urbanos e industriais do solo. Impactos sobre guas superficiais, reas costeiras ou de produo de alimentos foram registradas como relevantes. Em contrapartida, os impactos sobre os ecossistemas, de forma geral, no parecem ser considerados de alta prioridade para remediao; Complexidade das questes de gesto e responsabilidade: a presena de contaminao em reas pertencentes a muitos proprietrios frequentemente relatada; Limitados progressos alcanados com a remediao: em geral a investigao e a implementao de atividades de remediao processam-se com bastante velocidade em todas as reas analisadas, enquanto que a concluso de tais aes corretivas ainda lenta.

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Alm da Environmental European Agency, muitos outros trabalhos merecem destaque na Unio Europia. Dentre as iniciativas mais importantes, alm das de cunho normativo, como se ver adiante, est a Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration Network (CABERNET), uma rede de peritos europeus que promove a regenerao de brownfields urbanos e o desenvolvimento sustentvel. J a Brownfield European Regenerative Initiative (BERI) uma rede de trabalho transnacional estabelecida para dividir experincias e colaborar com o

desenvolvimento de brownfields. Ainda, o European Program for Urban Sustainable Development (URBACT) outro programa focado no desenvolvimento de estratgias de reutilizao e redesenvolvimento de brownfields ao redor de toda a Europa. Muitas outras organizaes de pesquisa e informao, governamentais e nogovernamentais, prestam importante contribuio e suporte ao trabalho de remediao de stios contaminados. Dentre elas, a Joint Research Centre/JRC Land Management and Natural Hazards Unit da Comisso Europia, o EUGRIS, portal de internet de informaes e servios relacionados gua e ao solo da Unio Europia, a Network for Industrially Contaminated Lands in Europe (NICOLE), rede/forum independente que trata da gesto de reas contaminadas na Europa, dando suporte ao desenvolvimento e aplicao de tecnologias sustentveis, a European Coordination Action for Demonstration of Efficient Soil and Groundwater Remediation (EURODEMO), que promove e auxilia o desenvolvimento de tecnologias de remediao de gua e de solo, e muitas outras.

1.2.2 ESTADOS UNIDOS DA AMRICA E SEUS BROWNFIELDS

Nos Estados Unidos, a Environmental Protection Agency EPA o principal brao governamental que vem trabalhando para desenvolver e promover medidas de revitalizao do solo, informao pblica, treinando funcionrios pblicos e estabelecendo ferramentas para transpassar os obstculos revitalizao do solo, em conjunto com outras autoridades federais, estaduais e agncias governamentais locais e parceiros externos.

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Segundo estimativas, existem cerca de 600.000 (seiscentos mil) brownfields espalhados por todo o territorio americano (MCKEEHAN, 2000), oriundos especialmente do proceso de abandono de reas de anterior uso industrial, inclusive pelo prprio governo, alm da iniciativa privada. Conforme dados do Center for Public Environmental Oversight2 (CPEO, 1998), em 1998 o governo federal dos Estados Unidos possua cerca de 732 (setecentos e trinta e dois) milhes de hectares, cerca de um tero da rea total dos Estados Unidos. Ele responsvel pela contaminao por resduos perigosos no s nas suas propriedades, mas em outras reas onde tambm foi realizado o depsito de resduos. Agncias federais com atuao nos assuntos de segurana industrial e nacional tm catalogadas, at 1998, mais de 25.000 (vinte e cinco mil) diferentes depsitos de resduos em mais de 2.500 (duas mil e quinhentas) instalaes. Agncias que possuem muitas propriedades - nos Departamentos do Interior e da Agricultura - estimam que elas gerenciem pelo menos 29 (vinte e nove) mil depsitos de resduos perigosos em seus 691 (seiscentos e noventa e um) milhes de hectares, embora muitos desses - minas abandonadas, por exemplo representem contaminao causada por entidades privadas, no pelas prprias agncias. Por isso, o CPEO afirma que o governo dos EUA de longe o maior proprietrio, o maior negociante e o maior empregador nos Estados Unidos. E tambm o maior poluidor3 (CPEO, 1998, p. 10). Vasques (2006) elenca uma dezena de programas e instituies criados nos Estados Unidos com o objetivo de avaliar e promover o redesenvolvimento de brownfields: ROBIN (Regional on line Brownfields Information Network), The Brownfields non-profits Network, Brownfields Land Recycling Program, Carnegie Mellon University and University of Pittsburg Brownfields Center, Brownfields for Global Learners, National Brownfields Association, Sierra Club Brownfields Guidance, Connecticut Brownfields Redevelopment Authority, IBE (International

2 O Center for Public Environmental Oversight (CPEO) (ou Centro de Vigilncia Ambiental Pblica) um projeto do San Francisco Urban Institute na San Francisco State University, Califrnia/EUA. O CPEO promove e facilita a participao do pblico na fiscalizao dos projetos de recuperao do meio ambiente. A organizao trabalha com stakeholders de diversas perspectivas, incluindo cidados, organizaes sem fins lucrativos, universidades, governo, decisores, partes responsveis e indstria. Essas organizaes variam desde pequenas associaes de bairros a institutos de alcance nacional e incluem grupos que se centram sobre questes de poltica ambiental, tecnologia e processos para remediao de reas, justia social e ambiental (CPEO). 3 No original: The U.S. government is by far the largest landholder, the largest business, and the largest employer in the United States. It is also the largest polluter.

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Brownfields Exchange), Austin Texas Brownfields Redevelopment Initiative, Indiana Brownfields Program, e muitos outros. Vasques ainda destaca o trabalho da sociedade civil norte-americana, que tambm se organizou a fim de ajudar na limpeza dessas reas; em 1998 foram criados os primeiros VCP Voluntary Cleanup Program, que atualmente mantm atividades em 35 estados dos EUA. Os programas postos em prtica nos Estados Unidos, amparados em polticas pblicas, ampla regulamentao legal, linhas de financiamento especficas e parcerias com a iniciativa privada e atuao da sociedade civil, buscam estimular proprietrios, investidores e a populao em geral a trabalhar cooperativamente. Para isso, a maioria dos Estados prov incentivos financeiros ou fiscais, alm de apoio tcnico, para auxiliar os Programas de Limpeza Voluntria (VCP), alm dos demais programas.

1.2.3 BROWNFIELDS NO BRASIL

O termo brownfields no muito utilizado no Brasil, embora exista um extenso nmero de reas assim caracterizadas. A ateno voltada muito mais para a questo da contaminao, em si, de solo e de guas subterrneas, tornandose mais grave em grandes centros urbanos ou industriais. Assim, no h um tratamento especfico para o caso dos brownfields no mbito nacional, quer na literatura, quer nos dados apurados pelos rgos pblicos e ambientais, focando-se na questo de reas contaminadas, como dito. A situao dos bronwfields no Brasil, portanto, por presuno, est includa no mapa de situao legal, poltica e estatstica das reas contaminadas. No h muitos dados disponveis em nvel nacional quanto situao das reas contaminadas, includos aqui os brownfields, como j dito, tampouco existe uma poltica nacional especfica que vise o encaminhamento de solues para a gesto e revitalizao de reas contaminadas. Alis, comum encontrarem-se dados divergentes nos rgos federais e estaduais, o que reflete a ausncia de um plano nacional de reunio de informaes e gerenciamento da questo. Ainda assim, possvel se coletarem alguns dados que mostram, se no a realidade exata, ao menos que h muito com o que se preocupar.

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Segundo um levantamento consolidado pelo Ministrio da Sade (2010), mais de 2,1 milhes de habitantes, distribudos por 2.527 (duas mil quinhentas e vinte e sete) reas com solo contaminado, vivem potencialmente expostos a contaminantes qumicos. Tais dados foram coletados pelos estados e municpios no perodo de 2001 a 2008 e informados ao Departamento de Vigilncia em Sade Ambiental e Sade do Trabalhador (DSAST) do Ministrio da Sade, passando a integrar as estatsticas da Vigilncia em Sade das Populaes Expostas a Contaminantes Qumicos (VIGIPEQ). O objetivo da VIGIPEQ, segundo o Ministrio da Sade, avaliar os dados para subsidiar aes e medidas de preveno, promoo e ateno integral s populaes que tiveram exposio ou que moram em rea de risco. Os principais contaminantes apurados pelo rgo federal so os agrotxicos (20%), derivados do petrleo (16%), resduos industriais (12%) e metais (11%). No perodo de 2004 a 2008, trs estados tiveram maior nmero de pessoas potencialmente expostas: So Paulo, Rio Grande do Norte e Rio de Janeiro. H dcadas a relao entre a degradao do meio ambiente e os problemas de sade foco de estudos no mundo. De acordo com dados da Organizao Mundial da Sade reproduzidos pelo Ministrio da Sade do Brasil, 24% da carga global de doenas e 23% dos bitos prematuros esto relacionados a problemas ambientais. Todavia, no mbito local/regional, algumas iniciativas governamentais merecem destaque, especialmente as do Estado de So Paulo, tanto por seu ineditismo em territrio nacional quanto por sua completude e profundidade (transdisciplinar) do trabalho desenvolvido. A Companhia Ambiental do Estado de So Paulo - CETESB, vinculada Secretaria de Estado do Meio Ambiente de So Paulo, responsvel pelas aes de controle ambiental naquele Estado, e rgo que tem servido de referncia para os demais rgos ambientais do Pas, inclusive quanto s questes de gerenciamento e proteo do solo. Desde o ano de 1993, a CETESB vem contanto com apoio tcnico e suporte financeiro viabilizado atravs de cooperao tcnica com o governo da Alemanha, por meio de sua Sociedade de Cooperao Tcnica (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, GTZ), desenvolvendo projeto especfico dentro do tema reas contaminadas, com o objetivo de capacitar a instituio para sua atuao no gerenciamento dessas reas.

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No Brasil, e especialmente no Estado de So Paulo, a origem das reas contaminadas tambm est relacionada ao desconhecimento ou ao desrespeito, em pocas passadas, de procedimentos seguros para o manejo de substncias contaminantes acidentes ou vazamentos durante o desenvolvimento dos processos produtivos, de transporte ou de armazenamento de matrias primas e produtos. Segundo dados da CETESB (2010), em maio de 2002 haviam sido registradas 255 reas contaminadas no Estado de So Paulo. Com os frequentes trabalhos de atualizao desses dados, em 2009 j haviam sido catalogadas 2.904 reas no Cadastro de reas Contaminadas e Reabilitadas no Estado de So Paulo. Em relao aos dados anteriores, do ano de 2008, teve-se um aumento de cerca de 13% (treze por cento) no nmero de reas contaminadas identificadas.

Figura 5 - Evoluo do nmero de reas contaminadas cadastradas (CETESB, 2010)

Veja-se que esse significativo aumento no pode ser atribudo exclusivamente a um crescimento no nvel de contaminao, mas especialmente intensificao dos trabalhos e implementao de novos mecanismos para localizao e mapeamento de tais reas. Uma das atividades identificadas como origem mais comum de reas contaminadas, no apenas na Capital, mas tambm na Regio Metropolitana de So

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Paulo e no interior do Estado a de postos de combustveis, seguida de atividades industriais, comerciais, de destinao de resduos e, somente por fim, de acidentes ambientais ou causas desconhecidas (Figura 6).

Figura 6: Origem das reas contaminadas no Estado de So Paulo (CETESB, 2010)

O aumento das aes de fiscalizao e licenciamento das atividades potencialmente contaminadoras, especialmente de postos de combustveis, de fontes industriais, atividades comerciais, de tratamento e disposio de resduos, fato de conhecimento pblico em todo o territrio nacional, e at mesmo o atendimento pelos rgos ambientais a episdios de acidentes, tm como consequncia direta o aumento do nmero de reas contaminadas identificadas. A contribuio de 79% do nmero total de reas registradas atribuda aos postos de combustveis, por exemplo, atribudo pela prpria CETESB como resultado do desenvolvimento do programa de licenciamento que se iniciou em 2001, com a publicao da Resoluo CONAMA N 273, de 2000. No atendimento Resoluo e contando com o apoio e sugestes da Cmara Ambiental do Comrcio de Derivados de Petrleo, frum que congrega tcnicos da CETESB e representantes do setor de combustveis, da indstria de equipamentos e das empresas de consultoria ambiental, a CETESB desenvolveu e vem conduzindo esse programa, que dentre outras aes exige a realizao de investigao confirmatria, com o objetivo de verificar a situao ambiental do empreendimento a ser licenciado, bem como a

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realizao da troca dos equipamentos com mais de 15 anos de operao. Isso significa substituio de tanques de combustvel, muitos subterrneos, o que invariavelmente expe a situao do solo local, via de regra impactado. Os principais grupos de contaminantes encontrados pela CETESB foram: solventes aromticos, combustveis lquidos, hidrocarbonetos policclicos aromticos (PAHs), metais e solventes halogenados, como se pode observar no grfico a seguir.

Figura 7: Grupos de Contaminantes identificados (CETESB, 2010)

Episdios de graves contaminaes ambientais no so desconhecidos dos brasileiros, tampouco decorrem unicamente de acidentes, seno so causados pela manuteno e repetio de prticas muitas vezes consideradas lcitas pela legislao e admitidas ou at estimuladas pelas polticas e governos. No demais recordar, a ttulo de exemplo, que durante anos permitiu-se, sem qualquer interveno, toda a estrutura urbana e especialmente as atividades industriais de Cubato, Estado de So Paulo, funcionarem com a produo de efeitos de poluio to nocivos que a situao ficou mundialmente conhecida. A cidade chegou a ser considerada pela ONU como a mais poluda do mundo entre os anos 70 e 80.

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Para se ter ideia, segundo dados trazidos a pblico pela prpria Prefeitura Municipal, no incio da dcada de 80 eram lanadas cerca de 1.300 toneladas por dia de poluentes particulados e gasosos emitidos por fontes industriais na atmosfera de Cubato. A mesma espcie de poluio foi verificada nas guas superficiais da regio, o que acabou provocando a morte de vegetao e animais aquticos, bem como no solo e demais recursos naturais. A poluio provocou a morte generalizada da vegetao existente em torno das indstrias, atingindo cerca de 60 km da Serra do Mar, situada na retaguarda do Polo Industrial. Com a morte das florestas, houve o desencadeamento de processos erosivos intensos nas encostas, resultando em uma srie de escorregamentos de solo com o consequente assoreamento das drenagens superficiais, provocando inundaes em Cubato e colocando em risco a integridade das indstrias e dos bairros situados nas suas proximidades. No surpresa os dados apurados relativos aos danos sade da populao e episdios de nascimento de indivduos com m-formao e outros males congnitos. No caso de Cubato no se tratou apenas de frequentes casos de acidentes ambientais, que de fato ocorreram, como derramamento de leos, vazamentos de produtos qumicos, combustveis, exploses, incndios e assim por diante. Tratouse, tambm, de operao de atividades de alto impacto ambiental sem um mnimo de controle, o que s foi contido em razo dos devastadores e

inquestionavelmente perceptveis impactos gerados, e somente anos mais tarde. Felizmente, a partir de meados da dcada de 80, o governo do Estado de So Paulo, especialmente por meio de sua agncia ambiental (CETESB), estabeleceu um Programa de Controle de Poluio Ambiental de Cubato, por meio do qual essa situao pde ser sensivelmente alterada e recuperada a qualidade do ar, solo, gua e vegetao para nveis mais aceitveis. A ONU, que anos antes tecia crticas cidade, em 1992 reconheceu o poder de recuperao ambiental de Cubato durante a ECO-92. Mesmo diante da gravidade dos exemplos experimentados, no h, como j dito alhures, no Brasil, uma poltica ou legislao especfica de gerenciamento e revitalizao de reas contaminadas/brownfields em mbito nacional, a no ser as disposies orientadoras da Resoluo CONAMA n 420, em vigor apenas desde 28 de dezembro de 20094. A despeito disso, diversas iniciativas visando a remediao
4 Sobre a normatizao do gerenciamento de reas contaminadas, vide o Captulo 3 em que o tema mais detalhado.

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de reas contaminadas e sua reutilizao j podem ser verificadas, inclusive com financiamento pblico, como, por exemplo, por meio da Caixa Econmica Federal. Caminha-se, ao que parece, para um sistema mais elaborado e eficaz para o gerenciamento de tais reas impactadas, inclusive amparado pelas organizaes e procedimentos para tanto necessrios, sejam de ordem poltico-administrativa, sejam de ordem legal-normativa. Nesta senda, releva avaliar a abordagem do uso e ocupao do solo urbano na legislao brasileira e seus reflexos sobre a ordem poltica, o que objeto de estudo no captulo a seguir.

PROPRIEDADE PRIVADA URBANA E SUA FUNO SOCIOAMBIENTAL

NO ATUAL ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO

O uso privado do solo no conceito novo, como tampouco so novas as disputas por terras e os movimentos agrrios. A forma de exercer tal uso privado, no entanto, vem sendo alterada paulatinamente, e culmina hoje numa formatao inovadora, jurdica e politicamente falando, marcada pela garantia de exerccio do direito de propriedade privada de forma indissocivel do exerccio-cumprimento do dever de fazer com que a propriedade privada cumpra com sua funo socioambiental. Sob esta perspectiva, importante analisar as modificaes nos aspectos normativos que regem o uso e o exerccio do direito de propriedade privada, notadamente a assuno de sua nova funo voltada coletividade e seus marcos regulatrios no mbito nacional.

2.1

FUNO SOCIOAMBIENTAL COMO CONDICIONANTE DO EXERCCIO DO DIREITO DE

PROPRIEDADE

O direito de propriedade, assim como o prprio conceito de propriedade, vem sofrendo alteraes significativas, que acompanham a modificao da sociedade e sua relao com institutos civis tradicionais. Gustavo Oliveira e Silvia Theodoro (2002) anotam que a problemtica, envolvendo a luta da plebe contra os patrcios e a nobreza, remonta mesmo Grcia Antiga, e destacam na obra de Plato um importante passo para a definio de propriedade. Para Plato (429-347 a.C.), conforme sua obra A Repblica (2003), a melhor forma para se alcanar a Justia a construo de um Estado ideal (cidade-Estado) que corresponda ao homem ideal, entendido como aquele que tem as virtudes da alma: a sabedoria, a temperana, a coragem e a justia. Com essa ideia, tambm a cidade deveria ter trs classes, os artesos, que corresponderiam ao apetite, os guerreiros, correspondentes impetuosidade e os guardies, racionalidade.

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Veja-se que j quele tempo era permitido aos artesos o acmulo de propriedades, no podendo apenas ser ricos (ou pobres) demais, embora aos guardies e aos guerreiros no coubesse acumular riquezas porque tinham de naturalmente ser fiis sua misso (guarda e guerra), sem sofrer as influncias da ambio econmica. Tambm na Roma Antiga a terra pertencia a toda a comunidade, cabendo a cada famlia de patrcios (populao nativa/cidados) um pequeno lote, em contraposio aos plebeus (no-cidados), que no tinham sequer o direito de cultivar a terra. A ideia de propriedade estava, assim, intimamente ligada aos direitos personalssimos, aos direitos dos cidados (patrcios). Alis, a luta dos plebeus pela posse da terra marca grandes acontecimentos da histria do Imprio Romano. Os conflitos entre a nobreza e os campesinos intensificaram-se na Idade Mdia, marcada pelo desenvolvimento das manufaturas e a transformao dos campos em pastagens para ovelhas, o que aumentou significativamente a massa de excludos. A partir dessa realidade, muitos pensadores dedicaram-se a tratar em suas obras dos problemas sociais. Gustavo Oliveira e Silvia Theodoro (2004) destacam a obra Utopia, de Thomas More, na qual o autor prope uma nova forma de justia baseada no valor moral de cada indivduo e no em suas posses. A ideia de John Locke, de que o fim maior da unio poltica dos homens sob a forma de um Estado (atravs do Contrato Social) a conservao de sua propriedade, a qual decorre da prpria condio de liberdade e racionalidade do indivduo, tambm merece destaque. A Revoluo Francesa, o Cdigo Napolenico e as constituies liberais da poca somente vieram a fortalecer o direito de propriedade. Veja-se que as insurgncias no se davam contra o direito de propriedade exatamente, mas em prol da substituio de seus titulares, isto , da nobreza pelos burgueses e assim por diante. Da porque a noo de propriedade privada somente se fortaleceu com o tempo, embora o seu tratamento tenha variado conforme o tratamento do tema social em cada poca. A partir de 1848, Marx e Engels comearam a questionar o carter absoluto da terra, defendendo a ideia de nocividade se ela no for utilizada de modo produtivo, impulsionando a Revoluo Bolchevique de 1917 e o regime comunista sovitico. Segundo Silva (2001), Marx marca seu tempo defendendo a ideia de que

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a terra no constitui capital, mas um bem finito que no pode ser reproduzido. Logo, a terra pode produzir renda, mas design-la capital errneo. Como resposta s influncias socialistas de Marx e Engels que impactavam o mundo ocidental, tambm a Igreja, atravs de seus filsofos e suas encclicas (Rerum Novarum, Quadragsimo Anno, Mater et Magistra), pregam a propriedade como um direito pessoal, mas que deve ser utilizado com ateno a uma obrigao com o bem comum. Prestes (2008) aponta a Encclica Rerum Novarum (1891) como significativa baliza para o realinhamento do papel do Estado na poca, passando a um papel de no mais apenas garantidor do status quo, mas de assegurador do bem comum sendo este um mnimo social -, dentro desse contexto gerado pelas ideias socializantes. A Constituio de Weimar, de 1919, destacada por muitos doutrinadores como o marco histrico do Estado Social, e igualmente condicionou ao bem da sociedade a funo da propriedade, vinculando ainda mais fortemente a obrigao da produtividade ao uso da terra. Nesta poca, a histria anota diversos exemplos de reforma agrria em pases como Alemanha, ustria, Tchecoslovquia, Estnia, Iugoslvia, Polnia, Hungria, Grcia, Letnia, Bulgria, Litunia, Finlndia entre outros. No Brasil, todas as constituies trataram da propriedade e de sua garantia, variando as disposies em alguns aspectos conforme a realidade poltica, econmica e social em que elaboradas. A Constituio Poltica do Imprio, de 25 de maro de 1824, em seu artigo 179 dispunha a plenitude do direito de propriedade:
Art. 179: A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Polticos dos Cidados Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurana individual, e a propriedade, garantida pela Constituio do Imprio, pela maneira seguinte: I. Nenhum Cidado pde ser obrigado a fazer, ou deixar de fazer alguma coisa, seno em virtude da Lei. II. Nenhuma Lei ser estabelecida sem utilidade pblica. III. A sua disposio no ter effeito retroactivo. (...) XXII. garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem pblico legalmente verficado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidado, ser elle prviamente indemnisado do valor della. A Lei marcar os casos, em que ter logar esta nica excepo, e dar as regras para se determinas a indemnizao (BRASIL, 1924, transcrio conforme ortografia original).

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A Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil (Brazil, no original), de 24 de fevereiro de 1891, mantm muito semelhante tratamento ao tema em seu artigo 72
Art. 72: A Constituio assegura a brazileiros e estrangeiros residentes no paz a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, segurana individual e propriedade nos termos seguintes: (...) 17. O direito de propriedade mantm-se em toda a sua plenitude, salva a desapropriao por necessidade ou utilidade publica, mediante indemnizao prvia. As minas pertencem aos proprietrios do solo, salvas as limitaes que forem estabelecidas por lei a bem da explorao deste ramo de indstria (BRASIL, 1891, transcrio conforme ortografia original).

Destaca Guimaraens (2005), que alm da garantia do direito de propriedade em toda a sua plenitude, em que reservada apenas a possibilidade de desapropriao por interesse pblico mediante prvia indenizao, a posse j era reconhecida tanto pelo Decreto de 21 de maio de 1821 (anterior independncia do Brasil), como o foi pelo Cdigo Civil de 1916, em que a posse reconhecida como direito real (art. 485), sujeita defesa por seus titulares (art. 499 e seguintes) e como forma de aquisio da propriedade (art. 550 a 553). J a Constituio de 1934, em seu artigo 113, garantiu o direito de propriedade, desde que no exercido contra o interesse social ou coletivo, colocando, portanto, o cumprimento da funo social como condio ao exerccio do direito de propriedade. O Decreto-Lei n 25, de 30 de novembro de 1937, conhecido como Lei de Tombamento, organiza o patrimnio histrico e artstico nacional, obrigando os proprietrios a preservar o bem tombado. Segundo Guimaraens, a Lei de Tombamento instrumento pioneiro de definio da funo social da propriedade, j que
ao estabelecer o dever de preservar o imvel tombado, estabelece, o Decreto-Lei, a conduta adequada ao interesse social, o que implica dizer que a postura diversa implicaria no exerccio do direito de propriedade contra o interesse social, repudiado na Constituio de 34 (BRASIL, 1937).

O texto da Constituio de 1937 repetiu a redao da Constituio de 1891, prevendo apenas a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, retirando a expresso interesse social que constara na Constituio de 1934, o que foi reinserido pela Constituio de 1946.

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Partindo das lies de Pontes de Miranda em seus Comentrios Constituio de 1946, Guimaraens salienta a transformao do conceito de propriedade, dizendo o texto do artigo 141, 16 estar dividido em trs regras jurdicas, a que correspondem trs garantias constitucionais diferentes. Essas garantias constitucionais tm referncia
garantia do direito de propriedade quanto ao sujeito que o tem salvo desapropriao mediante indenizao prvia -, que o contedo e os limites do direito de propriedade so definidos nas leis, de modo que s se garante, no 16, a instituio da propriedade, e que as leis regulam o contedo e os limites do direito de propriedade tambm lhe regulam o exerccio (GUIMARAENS, 2005, p. 268, destaques no original).

O citado pargrafo 16 do artigo 141 assim redigido:

Art. 141. A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: [...] 16. garantido o direito de propriedade, salvo no caso de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou interesse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoo intestina, as autoridades competentes podero usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem pblico, ficando, todavia, assegurado o direito indenizao ulterior. (BRASIL, 1946)

Reforando as concluses de Pontes de Miranda, o artigo 147 da Constituio de 1946, inserido sob o Ttulo da Ordem Econmica e Social, disps
Art. 147: O uso da propriedade est condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com observncia do disposto no art. 141, 16, promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos. (brasil, 1946)

A Constituio de 1967 introduz no texto do artigo 1575, tambm sob o Ttulo da Ordem Econmica e Social a expresso funo social da propriedade
Art. 157: A ordem econmica e social tem por fim realizar o desenvolvimento nacional e a justia social, com base nos seguintes princpios: I liberdade de iniciativa; II valorizao do trabalho como condio da dignidade humana; III funo social da propriedade; IV harmonia e solidariedade entre as categorias sociais de produo; V represso ao abuso do poder econmico, caracterizado pelo domnio dos mercados, a eliminao da concorrncia e o aumento arbitrrio dos lucros. (BRASIL, 1967).

5 Com a Emenda Constitucional de 1969, o texto do artigo 157 foi renumerado para o artigo 160.

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Guimaraens (2005) frisa que a Emenda Constitucional promulgada em 1969 traz uma sutil modificao ao artigo 150 da Constituio de 1967. Em 1967 sua redao era a seguinte:
Art 150 - A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...] 22 - garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, ressalvado o disposto no art. 157, 1. Em caso de perigo pblico iminente, as autoridades competentes podero usar da propriedade particular, assegurada ao proprietrio indenizao ulterior. (BRASIL, 1967)

Na Constituio de 1969, o antigo artigo 150, renumerado para o artigo 153 passou a ser assim redigido
Art. 153. A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade, nos trmos seguintes: [...] 22. assegurado o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou intersse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, ressalvado o disposto no artigo 161, facultando-se ao expropriado aceitar o pagamento em ttulo de dvida pblica, com clusula de exata correo monetria. Em caso de perigo pblico iminente, as autoridades competentes podero usar da propriedade particular, assegurada ao proprietrio indenizao ulterior.

Veja-se, assim, que ao invs de fazer referncia ao interesse social, o supracitado pargrafo 22 assegura o direito de propriedade com a ressalva do disposto no artigo 161, que por sua vez se refere desapropriao de imveis rurais em zonas prioritrias, conforme definio em lei. Essa alterao, segundo Guimaraens, teve como repercusso a atenuao do princpio do interesse social antes expresso no artigo 160 da Constituio de 1967. Antes, porm, de se falar da Constituio Federal de 1988, necessrio tecer algumas consideraes acerca das disposies quanto propriedade feitas pelo Cdigo Civil de 1916. O antigo Cdigo Civil foi construdo com uma perspectiva altamente individualista, de acordo com os pilares do liberalismo, segundo os quais a propriedade privada era um direito natural cuja defesa cabia ao Estado, j que, se este se eximisse de tal incumbncia, o direito caberia sempre quele mais forte.

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Como j se disse alhures, portanto, ao Estado e ao Direito incumbia, sob a perspectiva liberalista, garantir o status quo do indivduo. Nesse contexto, ento, que o Cdigo Civil de 1916 no definia o direito de propriedade ou a sua funo, mas cuidava de estabelecer os direitos dos proprietrios, bem como os mecanismos de defesa de sua propriedade e da posse. Laura Beck Varela destaca que a propriedade no Brasil, por suas especificidades histricas, tem diferenas em relao grande maioria dos pases da Europa que experimentaram perodos feudais, por exemplo. A autora destaca que no Brasil
a propriedade privada formou-se a partir da propriedade pblica, patrimnio da Coroa portuguesa, que detinha domnio eminente das terras conquistadas. Gradativamente, a Coroa possibilita a apropriao das terras pblicas pelos particulares, desfazendo-se de seu patrimnio. A usucapio, as cartas e sesmarias e as posses sobre terras devolutas so as trs formas jurdicas fundamentais da passagem do patrimnio pblico para o patrimnio privado. [...] O ponto de chegada ser o mesmo: a propriedade, o conceito unitrio, abstrato, absoluto variao do modelo napolenicopandectista que se corporifica no art. 524 do Cdigo Civil de 1916. (VARELA, 2005, p. 73).

Assim que, ainda que o texto das Constituies tenham permitido antever certa obrigao social e coletiva no direito de propriedade, verdade que o Cdigo Civil de 1916 no sofreu nenhuma modificao no ponto, vigendo dentro das orientaes liberais e individualistas em que foi concebido. Necessrio fazer constar, como afirma HENKES (2005), e como j anteriormente exposto, a funo social da propriedade j era prevista em Constituies e no ordenamento infraconstitucional anteriores Constituio Federal de 1988. Ocorre que, em razo da constitucionalizao do direito ao meio ambiente equilibrado operada por esta ltima Magna Carta, tambm a funo social da propriedade ganhou nova roupagem e nova fora pela releitura de contedo e funes de direitos j tradicionais. Com a Constituio Federal de 1988, algumas importantes inovaes em matria de propriedade foram introduzidas em nosso ordenamento, seguindo um movimento mais amplo de proteo jurdica de direitos sociais e do meio ambiente. Dentro dessa nova perspectiva, tambm o direito de propriedade ganhou novos contornos, exigindo novas posturas tanto de particulares como do Estado e da prpria sociedade.

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Em tempos recentes, a funo socioambiental da propriedade refere-se ao alcance, no exerccio do direito de propriedade, tambm dos interesses sociais, como a preservao e conservao do ambiente natural ou artificial e a utilizao adequada do bem dentro das diretrizes estabelecidas, e no apenas ao respeito aos direitos de vizinhana e poucos outros como era outrora. Segundo Benjamin (2008, p.72), com este novo perfil o regime de propriedade passa do direito pleno de explorar, respeitado o direito dos vizinhos, para o direito de explorar, s e quando respeitados a sade humana e os processos e funes ecolgicos essenciais. Ademais, ao se admitir uma funo socioambiental est se admitindo que o direito de propriedade deve ser exercido sem que sejam malferidos os interesses da coletividade no que tange promoo do meio ambiente saudvel e ecologicamente equilibrado (HENKES, 2005). Disso resulta que, ao mesmo tempo em que titular do direito de propriedade, o proprietrio de imvel tambm sujeito do dever de utilizar-se do bem de maneira adequada, promovendo a sua ocupao e explorao de acordo com os critrios e condies estabelecidos na legislao prpria. Da mesma forma, ao Estado (e mais precisamente administrao pblica municipal para o caso de propriedades urbanas, como se ver a seguir) incumbe garantir o direito de propriedade, mas tambm que este seja exercido em conformidade com o interesse coletivo, bem como de dar a destinao prpria e adequada tambm s terras pblicas. A propriedade no mais possui, como dito, carter absoluto, imune, intangvel. O direito de propriedade somente ser entendido legtimo e justo na medida em que atendida sua funo socioambiental. Do contrrio, no haver direito subjetivo propriedade, oponvel aos demais, e estar o proprietrio sujeito, inclusive, perda do direito (desapropriao) para que o bem coletivo seja alcanado de outra forma. Como visto no at aqui exposto, as Constituies mais remotas garantem o direito de propriedade privada, consagrando o princpio da livre iniciativa, coerentes com os princpios individualistas e liberais privatistas em que foram concebidas. Mesmo naquelas Constituies, possvel identificar a atribuio de uma funo social ao direito de propriedade. Ainda assim, verdade que at recentemente a preservao e o equilbrio ecolgico do ambiente no eram direta e fortemente ligados a esse aspecto do direito de propriedade.

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A partir da dcada de 70, com a incluso dos temas ambientais na pauta de discusses internacionais, o ordenamento jurdico, em alguns locais de forma mais rpida e em outros mais lentamente, passou a responder mais diretamente necessidade de se impor alguns freios no regime de explorao altamente predatrio e incondicionado do ambiente (e da propriedade) que at ento vigia. A Constituio Federal de 1988, sedimentando princpios e regras ambientais que j vinham expressas na legislao infraconstitucional anterior, elevou o meio ambiente ao status constitucional, impondo uma releitura dos direitos, garantias e deveres constitucionais, inclusive do direito propriedade. Conforme Ingo Sarlet (2008), os direitos fundamentais de terceira dimenso, dentre os quais um dos mais citados o direito ao meio ambiente e qualidade de vida, so oriundos de novas reivindicaes do ser humano decorrentes do impacto tecnolgico, do estado crnico de beligerncia, do processo de descolonizao do ps-guerra, e tm como caracterstica distintiva sua titularidade coletiva, do prprio Estado e de todos os cidados. Dentro desse contexto, de mltiplas reivindicaes da sociedade e da necessidade de se positivar respostas a esses anseios, que foi concebida a Constituio Federal de 1988. Bem anota o destacado jurista que a evoluo dos direitos fundamentais na ordem constitucional interna processa-se menos pela positivao desses novos direitos e mais em nvel de uma transmutao hermenutica e da criao jurisprudencial, no sentido do reconhecimento de novos contedos e funes de alguns direitos j tradicionais (SARLET, 2008, p. 62) Uma das principais inovaes da Constituio Federal de 1988 foi a destinao de um de seus captulos proteo ambiental, o Captulo VI do Ttulo VIII (Da ordem social), no qual se encontra o artigo 225 e seus pargrafos e incisos. Dispe o mencionado artigo
Art. 225: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

Com

efeito,

as

disposies

constitucionais

no

podem

ser

vistas

isoladamente, mas tm de ser interpretadas de forma conjunta. Os direitos e deveres devem ser exigidos e cumpridos em atendimento a todo o quanto na

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Constituio Federal disposto. Da que se podem retirar os novos contedos e funes de direitos, como assinalado por Sarlet. A Constituio Federal de 1988 veio provocar uma alterao nos alicerces legislativos de cunho liberal individualista do direito de propriedade e dos modelos de explorao econmica dos bens ambientais vigentes at ento. Benjamim (2008, p. 72) ressalta a existncia de uma ecologizao da Constituio, que teve por objetivo instituir um regime de explorao limitada e condicionada da propriedade com vistas a sua sustentabilidade e agregar funo ambiental da propriedade um forte contedo ambiental. Na Magna Carta de 1988, o direito propriedade privada permanece garantido pelo caput do artigo 5 e pelo seu inciso XXII, para onde tambm foi deslocado o princpio da funo social da propriedade
Art. 5: Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...] XXII garantido o direito de propriedade. XXIII a propriedade atender a sua funo social; (BRASIL, 1988)

Reconhecendo, ainda, o Municpio como ente da Federao, a Constituio atribuiu a este a responsabilidade por fazer cumprir a funo social da propriedade urbana, por meio do seu art. 182 que assim estabelece.
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. [...] 2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. (BRASIL, 1988)

J Unio a Constituio Federal de 1988 conferiu a incumbncia de fazer cumprir a funo social da propriedade rural
Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte

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anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei. (BRASIL, 1988)

E conforme as disposies constitucionais, a propriedade urbana cumpre sua funo social na medida em que atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor (art. 182, 2). O plano diretor, de acordo com o 1 do artigo 182, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. ele, o Plano Diretor, portanto, de incumbncia legislativa dos Municpios, que definir e identificar as exigncias fundamentais da cidade diante do cumprimento (ou no) da funo social da propriedade urbana. Ainda, a desapropriao de imvel urbano, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, prevista no captulo da Poltica Urbana (artigo 182, 3), enquanto a desapropriao de imvel rural trazida em captulo prprio, o seguinte, Da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria (art. 184). O pargrafo 4 do artigo 182 da Constituio ainda fornece administrao municipal meios de coero aos proprietrios para promoverem o adequado aproveitamento de seus imveis
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.

Por fim, ainda como forma de garantir o direito de propriedade, o artigo 183 dispe sobre a usucapio constitucional
Art. 183: Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. 1 - O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2 - Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.

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De outro lado, recordando-se que o artigo 225 da Magna Carta assegurou como direito e imps como dever de todos a preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado, uma interpretao sistemtica da Constituio permite afirmar que o direito de propriedade insculpido no artigo 5 dever atentar ao interesse social (art. 5, XXIII) e tambm garantir a preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225). Alm disso, no seu artigo 170, no Captulo I Dos princpios Gerais da atividade Econmica, do Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, a Constituio Federal dispe que
Art. 170: A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: [...] II propriedade privada; III funo social da propriedade.

Tanto a propriedade privada quanto sua funo social so princpios para o desenvolvimento econmico e a ordem social, servindo de base para o sistema jurdico, enquanto o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado tambm elevado, pelo mesmo diploma, ao status de direito fundamental. Logo, estes trs vrtices devem ser observados na interpretao do texto constitucional e garantidos concomitantemente. Por conseguinte, na Constituio Cidad, como chamada a Carta de 1988, o direito de propriedade assegurado a todos, mas com a clusula imperativa de que dever a propriedade privada atender aos interesses sociais. Ou seja, o direito de propriedade no poder ser exercido de forma a prejudicar o bem estar da coletividade. Importante ainda destacar que a funo socioambiental est, como consagrado pela Carta Constitucional, vinculada a toda e qualquer propriedade imvel, urbana ou rural. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado no faz distino entre ambiente natural ou artificial, razo pela qual, por ser questo inclusive de sade e bem estar coletivo, tambm direito de todos indistintamente. A partir disso, percebe-se que especialmente com a Constituio Federal de 1988 a proteo ambiental deixa de ser tangente, de segunda ordem, para assumir uma posio de direito fundamental, em p de igualdade com o direito de propriedade e com os demais direitos fundamentais. Disso resulta que o prprio

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direito de propriedade somente poder ser exercido dentro de certos limites, por assim dizer, impostos pelo direito fundamental ao ambiente. Frente s novas concepes de direitos tradicionais como o direito de propriedade em razo da constitucionalizao do ambiente e de sua funo social, tambm na esfera infraconstitucional no mais se pode reconhecer o carter absoluto do direito de propriedade, mas, sim, uma grande gama de limitaes ou condicionantes do exerccio de tais direitos. Mesmo aps a promulgao da Constituio de 1988, em que ressaltados os aspectos coletivos do direito ao ambiente ecologicamente equilibrado e qualidade de vida e da funo social da propriedade, o Cdigo Civil de 1916, que, como j referido alhures, refletia os ideais privatistas individualistas em que concebido, permaneceu vigendo. Como desculpa para a no aplicao imediata das normas constitucionais condicionantes do exerccio do direito de propriedade, sustentava-se a ausncia de regulamentao dos dispositivos constitucionais, j que a lei que diretamente tratava da propriedade Cdigo Civil, nada dispunha a respeito. Com a entrada em vigor do Novo Cdigo Civil, em 2002, o impasse solucionado pela incluso das finalidades social e ambiental da propriedade como balizas ao direito de propriedade. Dispe o artigo 1228, 1 do Cdigo Civil
Art. 1.228: O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. 1 O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.

Na mesma esteira, o pargrafo 3 do citado artigo 1228 refora a possibilidade de desapropriao da propriedade por interesse ou utilidade pblica, mediante indenizao
3 O proprietrio pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriao, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, bem como no de requisio, em caso de perigo pblico iminente.

Outra importante alterao no que se refere ao direito de propriedade versus sua funo socioambiental foi a abertura de possibilidade de desapropriao judicial pelo pargrafo 4 do artigo 1228, mediante indenizao, de imveis de rea extensa

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que tenham sido mantidos na posse de considervel nmero de pessoas (posse coletiva), de forma ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, que a tenham explorado de acordo com os interesses sociais ou economicamente relevantes. Estabelece o citado pargrafo 4 do artigo 1228, verbis
4 O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante. (BRASIL, 2002)

E o pargrafo 5 do mesmo artigo 1228 ainda complementa

5 No caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa indenizao devida ao proprietrio; pago o preo, valer a sentena como ttulo para o registro do imvel em nome dos possuidores. (BRASIL, 2002)

Trata-se de uma forma de aquisio da propriedade em decorrncia da posse-trabalho (conf. HENKES, 2005, p. 13) uma espcie de usucapio indenizada ao proprietrio do imvel reivindicado. Ainda privilegiando a funo social da propriedade, o Cdigo Civil de 2002 reduziu os prazos para aquisio da propriedade originria por meio da posse prolongada no tempo (usucapio) para no mximo 15 anos, enquanto no anterior Cdigo esse mximo era de 20 anos. Veja-se que nos casos em que o usucapiente, no prazo temporal da prescrio aquisitiva, der destinao econmica ou social ao bem que atenda aos interesses da coletividade, o prazo para usucapio ainda mais reduzido, conforme disposto no artigo 1.238, nico e artigo 1.242, nico. No artigo 1238 assim consta:
Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupo, nem oposio, possuir como seu um imvel, adquire-lhe a propriedade, independentemente de ttulo e boa-f; podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentena, a qual servir de ttulo para o registro no Cartrio de Registro de Imveis. (BRASIL, 2002)

J o artigo 1242 do Cdigo Civil de 2002 assim redigido:

Art. 1.242. Adquire tambm a propriedade do imvel aquele que, contnua e incontestadamente, com justo ttulo e boa-f, o possuir por dez anos. Pargrafo nico. Ser de cinco anos o prazo previsto neste artigo se o imvel houver sido adquirido, onerosamente, com base no registro

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constante do respectivo cartrio, cancelada posteriormente, desde que os possuidores nele tiverem estabelecido a sua moradia, ou realizado investimentos de interesse social e econmico. Pargrafo nico. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se- a dez anos se o possuidor houver estabelecido no imvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou servios de carter produtivo. (BRASIL, 2002)

Os prazos para aquisio da propriedade por usucapio variam entre cinco, dez ou quinze anos, dependendo das condies da ocupao do imvel, matria tratada nos artigos 1.238 e seguintes do Cdigo Civil de 2002. J o artigo 1.275 do Cdigo Civil, novamente atentando aos fins socioambientais da propriedade, prev a possibilidade de perda da propriedade urbana ou rural por abandono, asseverando o artigo 1.276 que haver presuno de abandono caso deixe de satisfazer o proprietrio os nus fiscais depois de cessados os atos de posse. Veja-se
Art. 1.276: O imvel urbano que o proprietrio abandonar, com a inteno de no mais o conservar em seu patrimnio, e que se no encontrar na posse de outrem, poder ser arrecadado, como bem vago, e passar, trs anos depois, propriedade do Municpio ou do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscries. o 1 O imvel situado na zona rural, abandonado nas mesmas circunstncias, poder ser arrecadado, como bem vago, e passar, trs anos depois, propriedade da Unio, onde quer que ele se localize. o 2 Presumir-se- de modo absoluto a inteno a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietrio de satisfazer os nus fiscais.

Se at certo tempo atrs se sustentava a impossibilidade de conferir maior efetividade ao aspecto da funo socioambiental da propriedade pela ausncia de regulamentao do tema, na atualidade, diante do conjunto de normas j positivado, tais negativas mostram-se infundadas. Tambm no Cdigo Civil vigente claramente se verifica que a propriedade no mais pode ser vista dissociada de sua funo socioambiental.

2.2

O ESTATUTO DA CIDADE E O DEVER DE CUMPRIR A FUNO SOCIOAMBIENTAL DA

PROPRIEDADE

Um dos mais importantes instrumentos jurdicos da atualidade no que tange normatizao da organizao dos espaos urbanos, isto , do meio ambiente

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artificial ou construdo, a Lei 10.257 de 2001, tambm chamada de Estatuto da Cidade. Este Estatuto trata de fixar bases e diretrizes para a organizao de cidades sustentveis. Como bem anota Milar (2007, p. 524), o Estatuto da Cidade no trata expressa ou exclusivamente do meio ambiente urbano e da sua qualidade o que realmente faz em relao ao solo urbano e propriedade mas compreende, sim, as exigncias ambientais esboadas na Constituio Federal e na Poltica Nacional do Meio Ambiente, nos termos da Lei n 6.938/1981. Destaca ainda o autor supracitado que a insero do meio ambiente na ordem social revela o carter de finalidade que reveste a sade humana (sadia qualidade de vida) em face dos direitos fundamentais do cidado ou da sociedade como um todo (MILAR, 2007, p. 524). Assim, os ditames do Estatuto da Cidade ho de ser combinados com as demais disposies legais pertinentes, que se ocupam em fixar garantias boa qualidade do meio ambiente em geral. Henkes (2005, p. 8) observa que a poltica urbana regulada pelo Estatuto da Cidade tem como objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais [ambientais] da cidade e da propriedade urbana, mediante a garantia do direito s cidades sustentveis entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; ordenao e controle do uso do solo de forma a evitar a utilizao inadequada dos imveis urbanos, a poluio e degradao ambiental; adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana, compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia; proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico, entre outros.

O Estatuto da Cidade, objetivando alcanar tais fins, estabeleceu uma srie de institutos e instrumentos visando a preservao do meio ambiente e a utilizao ordenada do solo urbano. Observe-se, desde logo, que os instrumentos nesse Estatuto previstos devem ser aplicados no apenas s reas urbanas, mas ao Municpio como um todo, como preceitua o seu artigo 40, 2:
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. [...]

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2o O plano diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo. (BRASIL, 2001)

Como j referido anteriormente, a Lei 10.257/01 disps sobre a verdadeira obrigatoriedade de o Municpio atuar em matria de proteo ambiental. No seu artigo 2 so fixadas 16 (dezesseis) diretrizes para a poltica urbana municipal, dentre as quais, no que pertine ao tema aqui em anlise, merecem destaque
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e a degradao ambiental; XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; XIII audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao; XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais; XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; XVI isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social.

Os instrumentos da Poltica Urbana esto elencados no artigo 4 da Lei, onde mais uma vez se v a destacada atuao imposta aos Municpios. Dentre as suas principais incumbncias esto formulao de um plano diretor (art. 4, III, a), disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo (art. 4, III, b), elaborao do zoneamento ambiental (art. 4, III, c), planos de desenvolvimento econmico e social (art. 4, III, h), e ainda a instituio de Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (art. 4, IV, a) lembrando que a Constituio Federal prev a instituio do imposto com alquota progressiva para o caso de imvel abandonado ou subutilizado entre vrios outros. Vejam-se separadamente alguns desses instrumentos.

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2.2.1 PLANO DIRETOR

O artigo 40 do Estatuto da Cidade define o Plano Diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, e, conforme Henkes (2005, p. 8) a clula fundamental ordenao das cidades visando qualidade de vida dos cidados e justia social. Este instrumento obrigatrio para as cidades com mais de vinte mil habitantes e nas regies metropolitanas, reas de grande interesse turstico ou sujeitas a empreendimentos de grande impacto ambiental, consoante disposto no artigo 41 da mesma Lei. No plano diretor que estaro contempladas as diretrizes para ocupao do solo urbano previstas no art. 2 do Estatuto da Cidade de acordo com a realidade e as polticas locais de cada Municpio. Milar entende, diferentemente de outras concepes correntes, que o Plano Diretor no se restringe a normas e prticas de uso e ocupao do solo ou da propriedade, voltando-se, em verdade, para esses temas
com o fim de acentuar a funo social dessa mesma propriedade. Nesse sentido, o art. 39 pretende assegurar o atendimento das necessidades dos cidados, integrando qualidade de vida, justia social e desempenho das atividades econmicas (MILAR, 2007, p. 533).

Frise-se, novamente, que o Plano Diretor no se destina exclusivamente rea do permetro urbano municipal, mas a todas as suas partes, j que os muncipes no so apenas os citadinos, como faz questo de esclarecer Milar (2007). Esclarea-se, no que refere propriedade e ao solo, o Estatuto da Cidade disciplina apenas o mbito urbano, j que para as reas rurais h polticas e legislaes especficas. As diretrizes de gesto ambiental e tudo o mais quanto disciplinado pelo Estatuto da Cidade, que no aqueles dois temas especficos, devem orientar a totalidade do Municpio, e no apenas sua zona urbana. Grandes autores, como Milar (2007) e Toshio Mukai (2007), defendem que, aps a elaborao do Plano Diretor, o Municpio o aprove na forma de lei, todas as normas de proteo ambiental no mbito municipal, no apenas do ambiente

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natural, mas tambm do construdo (artificial). O Plano Diretor teria a formatao de um documento tcnico e programtico. Ainda, em razo da dinmica caracterstica dos fatos sociais, a prpria lei 10.257 prev que o Plano Diretor seja revisto a cada, no mnimo, dez anos. Isto porque ele possui muitos elementos tcnicos e solues para problemas especficos o que dificulta sua formulao como lei, propriamente, e atentando necessidade de constante adequao aos interesses sociais.

2.2.2 ZONEAMENTO AMBIENTAL

O zoneamento ambiental um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio ambiente, previsto no artigo 9, II, da Lei 6.938/1981, e trata-se de um disciplinamento de ocupao e destinao de reas geogrficas para que elas atendam sua vocao geoeconmica e ecolgica (MILAR, 2007, p. 535). No mbito do Estatuto da Cidade, o zoneamento ambiental tem como objetivo identificar os usos adequados de cada rea ou regio do Municpio, de acordo com as peculiaridades ambientais, geogrficas, sociais e econmicas de cada uma delas. Segundo Fiorillo (2003), o zoneamento ambiental tambm constitui limitao ao uso do solo particular, e, portanto, como limitador do direito de propriedade, j que tambm esse instrumento visa a concretizao da funo social. Esta inovao do Estatuto da Cidade, de estabelecer o zoneamento ambiental tambm no mbito do Municpio, revela consonncia com a legislao de mbito maior, de tal forma a permitir que a ocupao do solo seja ordenada em grau macro (zoneamento regional, estadual, nacional), mas tambm em escala local e mbito menor, cumprindo uma exigncia tcnica para uma maior efetividade e alcance das normas e polticas esperadas para o mbito do Municpio.

2.2.4 INCENTIVOS E BENEFCIOS FINANCEIROS E FISCAIS

O Estatuto da Cidade, como j anotado, ainda previu mecanismos tributrios e financeiros a serem utilizados pela Administrao Pblica Municipal como forma

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de dar maior efetividade funo socioambiental da propriedade (garantindo a sadia qualidade de vida, o desenvolvimento sustentvel e o uso racional da propriedade). Dentre esses mecanismos, podem-se destacar aqueles que estabelecem a manuteno de reas verdes, conservao de bens e monumentos de valor ambiental e cultural, o chamado IPTU-Verde e contribuies de melhoria. O Estatuto pretendeu estimular, para a concretizao da funo social da propriedade, que reas com infraestrutura urbana e previamente definidas sejam efetivamente utilizadas, para isso prevendo a fixao de prazos e condies de utilizao dos espaos. Para os casos de solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, o artigo 5 da Lei 10.257 prev a possibilidade de determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios. Diz o artigo 5:
Art. 5. Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao.

Caso descumpridas, ainda, essas obrigaes nos prazos e condies fixados, o Estatuto prev a aplicao de IPTU progressivo pelo prazo de cinco anos consecutivos e alquota mxima de 15% (quinze por cento) do valor venal do imvel, cessando a sua incidncia quando do cumprimento da obrigao. Assim dispe a lei:
Art. 7o Em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou no sendo cumpridas as etapas previstas no 5o do art. 5o desta Lei, o Municpio proceder aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. o 1 O valor da alquota a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei o especfica a que se refere o caput do art. 5 desta Lei e no exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de quinze por cento. o 2 Caso a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no esteja atendida em cinco anos, o Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se cumpra a referida obrigao, garantida a prerrogativa prevista no art. o 8. o 3 vedada a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao progressiva de que trata este artigo.

Sobre a possibilidade de cumulao do IPTU progressivo extrafiscal previsto no Estatuto da Cidade e o tradicional IPTU previsto na Constituio Federal, no Cdigo Tributrio Nacional e nas leis especficas, Prestes (2008) analisa que o fato

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gerador de um e de outro imposto so distintos. O primeiro uma sano pelo no cumprimento de obrigao (de parcelar, construir ou utilizar) em relao propriedade do imvel, j o segundo tem como fato gerador a simples posse ou propriedade do imvel e tem como objetivo a arrecadao aos cofres pblicos. Assim sendo, diz a autora, no h bice em que ambos incidam sobre o mesmo imvel, porque a natureza jurdica destes completamente distinta (PRESTES, 2008, p.37). Se, ainda assim, no cumprida a obrigao nos cinco anos (em que incide o imposto progressivo do IPTU extrafiscal), h a possibilidade de desapropriao compulsria mediante indenizao em ttulos da dvida pblica, conforme o artigo 8 do Estatuto da Cidade:
Art. 8 Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o Municpio poder proceder desapropriao do imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica. 1 Os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado Federal e sero resgatados no prazo de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais de seis por cento ao ano. 2 O valor real da indenizao: I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a notificao de que trata o 2o do art. 5o desta Lei; II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios. 3 Os ttulos de que trata este artigo no tero poder liberatrio para pagamento de tributos. 4 O Municpio proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico. 5 O aproveitamento do imvel poder ser efetivado diretamente pelo Poder Pblico ou por meio de alienao ou concesso a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatrio. o 6 6 Ficam mantidas para o adquirente de imvel nos termos do 5o as mesmas obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no art. 5o desta Lei.

Henkes (2005) d destaque a restries ao uso da propriedade privada de limitaes (artigo 4, V, c) e servides administrativas (artigo 4, V, b). As primeiras tm carter genrico e no so indenizveis, enquanto as segundas possuem carter especfico e podem ser indenizadas. Conforme a autora,
as servides e limitaes administrativas so restries ao uso da propriedade em razo do interesse e ou necessidade pblica prevalecente aos interesses privados do proprietrio, de modo que se requisitada a propriedade pelo poder pblico por inmeros motivos, tais como: passagem de tubulaes e encanamentos, instalao de rede eltrica, canalizao de

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rede de gua e esgoto, o proprietrio dever ceder sua propriedade para que seja colimado o fim a que se destinam. (HENKES, 2005, p. 8)

A implantao de qualquer desses institutos, importante registrar, dar-se- por lei, dentro do esprito da Constituio Federal e em consonncia com os seus princpios e com as leis tributrias.

2.2.5 ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA) E ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA (EIV)

O Estatuto da Cidade, em seu artigo 4, VI, tambm refora o instrumento da avaliao de impactos ambientais amplamente prevista na Lei 6.938/1981 (art. 9, III), a Lei que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente. O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) constitui-se na aplicao de uma metodologia para verificao da possibilidade de impactos ambientais negativos ou predominantemente nocivos, de forma a antecipar os resultados ou efeitos de uma determinada interveno, subsidiando a tomada de decises (MILAR, 2008, p. 537). Como resultado do Estudo de Impacto Ambiental, tem-se o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), que se constitui da relao de concluses obtidas a partir daquele EIA, e se destina ao grande pblico, isto , comunidade em geral, para que tambm ela possa exercer seu direito de participao na permisso (ou no) para implantao de determinado projeto. O Estatuto da Cidade, alm do Estudo de Impacto Ambiental, previu a elaborao de um Estudo de Impacto de Vizinhana EIV, com vistas salvaguarda da qualidade de vida da populao, ao equilbrio ecolgico e proteo do patrimnio ambiental, natural e no-natural. O Estatuto estabelece que
Art. 37. O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades, incluindo a anlise, no mnimo, das seguintes questes: I adensamento populacional; II equipamentos urbanos e comunitrios; III uso e ocupao do solo; IV valorizao imobiliria;

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V gerao de trfego e demanda por transporte pblico; VI ventilao e iluminao; VII paisagem urbana e patrimnio natural e cultural. Pargrafo nico. Dar-se- publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficaro disponveis para consulta, no rgo competente do Poder Pblico municipal, por qualquer interessado. Art. 38. A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao de estudo prvio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislao ambiental.

Tanto os documentos relativos ao Estudo de Impacto Ambiental quanto ao Estudo de Impacto de Vizinhana devero ser tornados pblicos e permanecer ao alcance da populao para consulta de qualquer interessado. Tambm caber lei, que h de ser elaborada para aprovao do Plano Diretor, como j defendido, estabelecer o contedo, a abrangncia e os procedimentos exigidos para a elaborao do EIV, com ateno s exigncias j constantes na legislao federal.

2.2.6 PARTICIPAO CIDAD

No se pode imaginar um Estado Democrtico de Direito, ou a gesto sustentvel da cidade, sem que se oportunize o efetivo exerccio da cidadania por meio da participao popular nos processos de tomada de decises. Para Antunes (2005, p. 33), o princpio democrtico aquele que assegura aos cidados o direito pleno de participar na elaborao das polticas pblicas ambientais. O autor ainda destaca que essa participao pode se dar de maneiras diferentes, dentre elas no dever jurdico de proteger e preservar o meio ambiente, no direito de opinar sobre as polticas pblicas atravs da participao em audincias pblicas ou integrando rgos colegiados, bem como atravs da utilizao de mecanismos judiciais e administrativos de controle dos atos praticados pelo Executivo, e ainda pelas iniciativas legislativas que podem ser patrocinadas pelos cidados. No que se refere ao direito fundamental ao ambiente, a participao popular toma um aspecto ainda mais abrangente na medida em que h interesses difusos e coletivos da sociedade. Pelas disposies trazidas pela Constituio Federal de

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1988, cada cidado no apenas beneficirio do direito fundamental ao ambiente, mas tambm tem o dever de manter o ambiente ecologicamente equilibrado. A partir do momento em que a Constituio consagrou esse aspecto de dever a todo e qualquer cidado, no apenas direito, de proteo do meio ambiente, foi reafirmado e ressaltado o papel da sociedade na construo/re-construo do prprio Estado, por intermdio de um efetivo exerccio da democracia no que concerne defesa dos interesses difusos do cidado (MEDEIROS, 2004, p. 33). Refletindo sobre a importncia dos direitos fundamentais para um verdadeiro Estado Democrtico de Direito, Streck e Bolzan de Morais (2001, p. 154) destacam que
o Estado de Direito, dada a sua substancialidade, para alm de seu formalismo, incorporando o feitio indomesticado da democracia, apresentase como uma contnua (re)criao, assumindo um carter dinmico mais forte do que sua poro esttica formal. Ao aspecto paralisante de seu carter hierrquico agrega-se o perfil mutante do contedo das normas, que esto, a todo instante, submetidas s variveis sociopolticas.

O direito fundamental ao ambiente ecologicamente equilibrado compreende uma nova forma de cidadania, j que enquanto direito essencial qualidade de vida tem ampliado o seu prprio objeto, multiplicados os seus titulares de forma intergeracional (MEDEIROS, 2004), cuja participao e atuao na sociedade (exerccio da democracia e cidadania) no apenas um direito mas tambm um dever. Incumbe ao legislador, em todas as esferas legislativas, instituir por meio de lei (latu sensu) procedimentos que permitam a participao popular na formao da vontade estatal, para que esta reflita efetivamente os anseios da sociedade. Com ateno a essa necessidade de participao, o artigo 43 do Estatuto da Cidade prev alguns dos instrumentos de participao popular que devero ser adotados:
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

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A instituio de normas fixando procedimentos e a criao de estruturas organizacionais que permitam a participao popular devem ser exigidas pela sociedade, como forma sine qua non de garantir sustentabilidade gesto municipal e, inclusive, controlar os atos discricionrios da administrao e assegurar a implementao de uma poltica que reflita os anseios da populao a que se destina.

O GERENCIAMENTO DAS REAS CONTAMINADAS

A sociedade de risco pode sentir hoje os efeitos negativos de sua interao com o meio ambiente em diversos setores e sob diversos aspectos. O uso do espao urbano, neste compreendidos o solo propriamente, suas guas subterrneas e todo o meio ambiente artificial sobre ele edificado, apenas um de tais aspectos, o qual, todavia, passou ao largo das polticas de gesto e das iniciativas legais durante tempo demais. O novo contexto de uso da propriedade urbana imposto pela assuno do princpio da funo socioambiental da propriedade, sobre o qual se dissertou no captulo anterior, obriga que o problema da gesto das reas contaminadas, especialmente aquelas que permanecem em desuso e sem qualquer cuidado (os brownfields) seja enfrentado tambm sob uma nova tica e com novas armas, especialmente legais. A existncia da contaminao foi constatada e confirmada. Seus prejuzos j esto sendo sentidos pelas populaes atuais, e fatalmente alcanaro outras geraes, em outros tempos e espaos, pois que sequer se conseguem apurar os limites e extenses dos atos dessa sociedade de irresponsabilidade organizada, nos dizeres de Beck. Tais realidades, entretanto, mostram-se contrrias nova dimenso do direito de propriedade, que se revela um direito que s pode ser livremente exercido se o seu titular, concomitantemente, exercer o seu dever respeitar os interesses comuns socioambientais inerentes ao prprio direito. Na esteira dessas novas demandas, a conduo dos problemas relativos contaminao de reas e seus processos de descontaminao e reutilizao tem ganhado reforo de instrumentos legais inovadores no Brasil, os quais merecem ser analisados mais detidamente a seguir, para aps poderem ser traados os pontos de vulnerabilidade do sistema, que devero orientar o aprimoramento de leis e polticas de ora em diante.

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3.1

OS AVANOS NORMATIVOS DO BRASIL E EXPERINCIA DA REGIO METROPOLITANA

DE SO PAULO

Buscando proteger, ainda que formalmente, a natureza e, especialmente, regular as relaes de dominao da natureza que so caractersticas da sociedade de consumo formada a partir do desenvolvimento dos mecanismos de produo em massa, o Brasil conta com um significativo conjunto de leis em todas as esferas legislativas, algumas delas j analisadas mais detidamente no Captulo 2. O auge desse processo legislativo pode-se dizer que foi a incluso do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado dentre os direitos fundamentais constitucionalmente protegidos pela Constituio Federal de 1988, que dedicou exclusivamente matria um de seus Captulos, o VI, intitulado Do Meio Ambiente (art. 225). Consoante o artigo 225 da Constituio Federal de 1988 o meio ambiente bem de uso comum do povo, cabendo a responsabilidade por sua defesa igualmente ao Estado e coletividade, ou seja, h obrigao concorrente de promover a defesa e o equilbrio ecolgico do meio ambiente. um direito-dever de todos. No que refere s atribuies dos entes da federao, a competncia ambiental estabelecida seguindo a mesma forma de repartio de competncias entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios posta pela Constituio Federal de 1988, e pode ser distinguida em competncia poltico-administrativa e competncia legislativa. Aquela, sinteticamente, refere-se s aes polticas e administrativas, como o poder de polcia, que incumbem ao Executivo, necessrias realizao material do direito ao ambiente. J a competncia legislativa refere-se faculdade de legislar sobre matria ambiental e, portanto, do qual se investe o Poder Legislativo, tambm com vistas a dar efetividade quele direito fundamental. Dentre as competncias poltico-administrativas mais direcionadas matria ora em estudo, exemplificativamente, a Constituio atribui Unio a competncia privativa para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social (art. 21, IX), planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes (art. 21, XVIII), instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos

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hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso (art. 21, XIX), instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, XX). Por sua vez, de competncia comum da Unio, dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos (art. 23, III), proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (art. 23, VI), preservar as florestas, a fauna e a flora (art. 23, VII), promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (art. 23, IX), registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios (art. 23, XI), bem como todas as atribuies de ordem material fixadas pelo artigo 225. Dentro dessa diviso de competncias poltico-administrativas, ento, no mbito federal o Ministrio do Meio Ambiente MMA, conjuntamente com o Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA possuem atribuies de legislar e de implantar programas nacionais. Todavia, inexiste lei tratando de gerenciamento de reas contaminadas ou de refuncionalizao de brownfields em mbito nacional, salvo a norma 420 do CONAMA, do tipo Resoluo, assunto que ser retomado a seguir. O Ministrio de Meio Ambiente ainda conta com o suporte do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, seu rgo executivo responsvel pelo controle e fiscalizao do uso dos recursos naturais, notadamente nos locais considerados de relevncia nacional, alm de realizar estudos e processar os licenciamentos de estabelecimentos considerados de impacto nacional. Vale lembrar que o IBAMA atua, como brao do MMA, de maneira suplementar no mbito dos Estados, quando estes se mostram incapazes ou omissos no controle e fiscalizao do uso dos recursos naturais que lhes competem. Cumpre referir o importante papel no gerenciamento de reas contaminadas, em nvel federal, que exerce o Ministrio da Sade MS atravs da Secretaria de Vigilncia Sanitria, especialmente por meio do Sistema de Informao de Vigilncia em Sade de Populaes Expostas a Solos Contaminados SISSOLO e o seu Departamento de Vigilncia em Sade de Populaes Expostas a reas

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Contaminadas por Contaminantes Qumicos VIGIPEQ, inclusive no mapeamento das reas contaminadas e a identificao de contaminantes por todo o Brasil. Na esfera dos Estados e dos Municpios tm-se as Secretarias Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, respectivamente, as quais so responsveis por fazer cumprir os deveres ambientais em seus mbitos de atuao, dentro de suas competncias antes mencionadas. Boa parte dos Estados vale-se de agncias estaduais, como a Companhia Ambiental do Estado de So Paulo CETESB, em So Paulo, e a Fundao Estadual de Proteo Ambiental Henrique Luiz Roessler FEPAM, no Rio Grande do Sul, as quais esto para si como o IBAMA est para o Governo Federal. Muitas dessas agncias estaduais, vale o registro, mas especialmente a CETESB, tm feito um trabalho excepcional em seus mbitos de atuao, sendo que com frequncia seus planos e leis locais so adaptados e incorporados aos programas e normas federais. No que tange ao uso do solo e preservao dos recursos hdricos, fatores sempre envolvidos quando se fala em reas contaminadas, tambm no mbito estadual tm importncia as Secretarias de Estado da Sade e as de Recursos Hdricos, como ocorre na esfera federal, o que exige que tais rgos estejam sempre em comunicao e coordenados. No se pode pensar em gesto de reas contaminadas sem se atentar, de forma concomitante ou concorrente, aos programas e normas que devem ser desenvolvidos em matria de gesto da sade pblica e dos recursos hdricos. J no que concerne competncia legislativa, privativa da Unio aquela para legislar sobre direito penal ambiental (art. 22, I), desapropriao (art. 22, II), guas e energia (art. 22, IV); jazidas, minas e outros recursos minerais (art. 22, XII), populaes indgenas (art. XIV) e atividades nucleares de qualquer natureza (art. 22, XXVI). J concorrente entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, a competncia de legislar sobre produo e consumo (art. 24, V), florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (art. 24, VI), proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico (art. 24, VII), responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (art. 24, VIII) e procedimentos em matria processual (art. 24, XI). No caso de competncia concorrente, a Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais (art. 24, 1) e aos

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Estados incumbe a competncia suplementar (art. 24, 2), podendo estes exercer competncia plena se inexistir lei federal sobre a matria (art. 24, 3). Quanto competncia dos Municpios especificamente, como j anotado alhures, atores importantes no gerenciamento dos problemas de ocupao dos espaos pela populao, a Constituio Federal estabelece que queles incumbe legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I) e de forma suplementar legislao federal e estadual no que couber (art. 30, II), promover adequado

ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30, VIII), e promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual (art. 30, IX), entre outras atribuies. Lembre-se novamente da Lei Federal n 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, e que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, estabelecendo diretrizes gerais da poltica urbana. Dentre essas diretrizes gerais esto expressamente previstas como metas da poltica urbana a ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar a deteriorao das reas urbanizadas e a poluio e a degradao ambiental (art. 2, VI, f e g). As diretrizes postas pelo Estatuto da Cidade no so auto-aplicveis, devendo cada Municpio elaborar o seu Plano Diretor. No mbito infraconstitucional, a Poltica Nacional do Meio Ambiente, instituda pela Lei n 6.938/81, estabelece que dentre os considerados bens a proteger esto tambm a sade e o bem-estar da populao, a qualidade do solo e das guas e inclusive a ordenao territorial e planejamento regional e urbano. Gerenciar a ocupao do solo e promover a revitalizao de reas contaminadas a Poltica Nacional do Meio Ambiente tambm em execuo. A Lei 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, Lei dos Crimes Ambientais, tem grande importncia para conteno das prticas de degradao ambiental, dentre elas a contaminao do solo e da gua, pois, com seus decretos regulamentadores, impe duras sanes aos infratores ambientais, completando a possibilidade de responsabilizao nas trs esferas: administrativa, penal e civil. Certamente que as sanes previstas a partir desta Lei aliadas intensificao dos atos de fiscalizao por parte dos rgos ambientais, em todas as esferas da federao, ajudaram a desenhar um novo cenrio para as questes ambientais, especialmente setores produtivos e nas regies mais desenvolvidas.

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Nesse contexto, merece novamente destaque que consoante disposto no artigo 1.228, 1 do Cdigo Civil de 2002 (Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002), o direito de propriedade deve ser exercido de modo que sejam preservados a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas. Qualquer que seja o uso da propriedade privada, portanto, dever atentar a esses deveres inerentes condio de proprietrio.

A primeira regulamentao especfica dentro do tema de gerenciamento de reas contaminadas foi publicada em 28 de dezembro de 2009. Trata-se da Resoluo CONAMA n 420, que estabelece valores orientadores de qualidade do solo quanto presena de substncias qumicas e diretrizes para o gerenciamento ambiental de reas contaminadas por essas substncias em decorrncia de atividades antrpicas. Em outras palavras, estabelece o gerenciamento do solo para uso e remediao em todo o territrio nacional. At ento, o cenrio brasileiro havia sido marcado pela ausncia de polticas pblicas nas questes como planejamento, conservao e at mesmo preservao do solo. Como se pensar em regulamentar cultivos, obras e empreendimentos, ou mesmo manuteno da qualidade da vida e da prpria existncia do planeta sem se falar antes em qualidade do uso do solo? A Resoluo um grande avano para a gesto ambiental dos recursos naturais do Brasil, embora no tenha o alcance de uma lei propriamente dita, por sua natureza norteadora como resoluo. A proposta, que segundo informaes tornadas pblicas pelo prprio CONAMA e amplamente difundidas pela mdia demandou sete anos de trabalho para atingir o formato final at sua aprovao, tem como objetivo ajudar no cadastro, preveno e tratamento da degradao qumica e consequncias dos impactos ambientais no solo. A origem da elaborao da Resoluo esteve muito vinculada ao trabalho da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental CETESB, desenvolvido ao longo de mais de 15 (quinze) anos no Estado de So Paulo, pelo que merece que se faam os registros a seguir. O Estado de So Paulo, e mais especialmente a Regio Metropolitana de So Paulo-Capital, caso emblemtico em termos de Brasil, tanto no que refere existncia de largas reas contaminadas ou degradadas, bem como do exemplar tratamento poltico-jurdico (ao menos em comparao com as demais Capitais) que

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vem sendo dado revitalizao de tais reas. Por isso o Estado, por meio da CETESB, ligada Secretaria de Estado do Meio Ambiente, tem procurado organizar-se no sentido de dotar-se de estrutura que possibilite a sua efetiva atuao e encaminhamento de solues para esse grave problema ambiental. Para tanto, contou com apoio tcnico e suporte financeiro viabilizado atravs de cooperao tcnica com o governo da Alemanha, por meio de sua Sociedade (ou Agncia) de Cooperao Tcnica - GTZ (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit), desenvolvendo projeto especfico de capacitao dentro do tema reas contaminadas. Como resultado desta cooperao Brasil-Alemanha foi produzido o Manual de Gerenciamento de reas Contaminadas (CETESB,1999) e o Cadastro de reas Contaminadas (CETESB, 2006). O manual estabelece a metodologia de gerenciamento adotada no Estado e possibilita a efetiva atuao e encaminhamento de solues questo, do ponto de vista da recuperao ambiental. J o cadastro apresenta a listagem e as respectivas caractersticas de reas que j passaram por processo de investigao e tiveram a contaminao confirmada. Por meio dos registros desse Cadastro que possvel CETESB fornecer os dados acerca das cerca de duas mil reas contaminadas j catalogadas, conforme tratado no primeiro captulo do presente estudo (GNTHER, 2006). Outro instrumento bastante utilizado o Guia para Avaliao do Potencial de Contaminao em Imveis (SILVA et al., 2003) que apresenta as precaues e procedimentos a serem adotados na aquisio de um imvel ou no incio do desenvolvimento de projeto de reutilizao, no intuito de que seja identificada a presena de eventuais contaminantes e, a partir disso, possa decidir o investidor pela aquisio do imvel ou no. A CETESB ainda a responsvel pela publicao do Relatrio de Estabelecimento de Valores Orientadores para Solos e reas Contaminadas para o Estado de So Paulo, o qual fornece valores de referncia de qualidade, alerta e interveno do solo, para servir de diretrizes e subsidiar decises no gerenciamento de reas contaminadas. Foram, alis, os valores de referncia obtidos a partir desse documento, com as alteraes e acrscimos dados pela Lei Estadual-SP 13.577 de 2009, que serviram de base para a edio da Resoluo CONAMA 420. Ainda no mbito do Estado de So Paulo, antes da referida Lei 13.577/2009, outras normas j se destacavam como instrumentos de flexibilizao na reutilizao

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de reas contaminadas, ao mesmo tempo garantindo o controle sobre esses processos, como, por exemplo, a Lei Estadual n 9.999/986, o Decreto Estadual n 47.400/20027 e a Lei Estadual n 12.300/20068. Note-se que todas estas normas, inclusive a ltima que trata da Poltica de Gesto de Resduos Slidos, foram implantadas muito antes de haver qualquer regulamentao ou poltica nacional sobre os temas. No h dvidas de que o Estado de So Paulo sempre esteve, quanto a essas questes, na vanguarda do Pas. Mas foi com a Lei 13.577, publicada em 8 de julho de 2009, que o Estado de So Paulo completou seu programa de gerencimento de reas contaminadas, buscando a proteo da qualidade do solo contra alteraes nocivas por contaminao, a definio de responsabilidades por contaminaes, a identificao e o cadastramento de reas contaminadas e da remediao dessas reas de forma a tornar seguro o seu uso. O seu objetivo buscar garantir o uso sustentvel do solo, protegendo-o de contaminaes e prevenindo alteraes nas suas

caractersticas e funes. Para cumprir seu objetivo, a lei estadual prev a consolidao, em nvel normativo, de diversas medidas e aes antes j postas em prtica pelos rgos estaduais do Estado e a criao de outras ainda, dentre as quais medidas preventivas da contaminao de solos e guas, procedimentos para identificao de reas contaminadas, promoo da remediao destas reas contaminadas e das guas subterrneas por elas afetadas e incentivo reutilizao de tais reas, conforme programas e documentos j descritos anteriormente. A Lei elenca, no taxativamente, os instrumentos para a implantao do sistema de proteo da qualidade do solo e para o gerenciamento de reas contaminadas, a saber: a) o cadastro de reas contaminadas; b) a disponibilizao de informaes; c) a declarao de informao voluntria; d) o licenciamento e fiscalizao; e) o plano de desativao de empreendimento; f) as respectivas legislaes com o plano diretor e de uso e ocupao do solo; g) plano de
6 Permite a ocupao do espao, nas Zonas de Uso Predominantemente Industriais ZUPI, para outras finalidades (residencial, comercial, servios e institucional), at ento vetadas, quando se trate de zona que tenha sofrido significativa descaracterizao do uso industrial, mas desde que no haja contaminao da rea. 7 Estabelece a obrigatoriedade de comunicao ao rgo competente sobre o encerramento das atividades aos empreendimentos passveis de licenciamento ambiental, exigindo apresentao de plano de desativao 8 Instituiu a Poltica Estadual de Resduos Slidos, dando diretrizes da gesto integrada de resduos slidos e contemplando importantes aspectos da disposio no solo de tais resduos

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remediao; h) os incentivos fiscais, tributrios e creditcios; i) as garantias bancrias; j) o seguro ambiental; k) as auditorias ambientais; l) os critrios de qualidade para solo e guas subterrneas; m) a compensao ambiental; n) os fundos financeiros, e por fim, o) a educao ambiental. Pelo artigo 6 da Lei, qualquer pessoa fsica ou jurdica que, por ao ou omisso, possa contaminar o solo deve adotar as providncias necessrias para que no ocorram alteraes significativas e prejudiciais s funes do solo. J o artigo 15 da Lei estabelece que o responsvel por uma rea, ao detectar indcios ou suspeita de que uma rea esteja contaminada, dever imediatamente comunicar o fato s autoridades ambientais. A Lei estabelece, ainda, que so responsveis legais e solidrios pela preveno, identificao e remediao de uma rea contaminada: i) ao causador da contaminao e seus sucessores; ii) ao proprietrio da rea; iii) ao superficirio; iv) o detentor da posse efetiva; v) quem dela se beneficiar direta ou indiretamente (artigo 13). Logo, o novo adquirente de um imvel que j possua um passivo ambiental de rea contaminada passa a ser legalmente o responsvel solidrio por aquele passivo e por sua consequente descontaminao9. A norma estadual tambm consolidou os valores de referncia de qualidade do solo, estabelecendo parmetros considerados seguros para diferentes usos e para diferentes grupos de caractersticas fsico-qumicas (naturais ou no) e contaminantes do solo. Ainda, alterou e uniformizou nomenclaturas e procedimentos de mapeamento e recuperao das reas, distinguindo reas suspeitas de contaminao ou sob investigao, reas contaminadas, reas em recuperao e reas recuperadas, umas das outras, bastante importantes para a reunio de dados e definio de procedimentos e formas de atuao. Diferentemente de tudo o que h em termos normativos em mbito nacional, a Lei paulista obriga que o resultado de aes investigatrias que confirmem a presena de contaminao numa determinada rea seja averbado margem da matrcula do imvel no respectivo Ofcio Imobilirio. Tal obrigao de suma importncia dentro de um plano de gerenciamento, na medida em que a publicizao de tais informaes podem por si s prevenir, em certa medida, danos

9 Veja-se que o artigo 13 chega a alargar a responsabilidade civil sobre as reas contaminadas, especialmente no inciso V, o que poderia ensejar discusso acerca de sua legalidade ou constitucionalidade, o que todavia no cabe seja enfrentado neste momento do estudo.

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sade pblica e, mais que isso, pela fora social, impulsionar a recuperao da degradao pelos responsveis. A lei criou, tambm, o FEPRAC Fundo Estadual para Preveno e Remediao de reas Contaminadas, que por sua vez vinculado Secretaria de Meio Ambiente do Estado e destinado proteo do solo contra alteraes prejudiciais s suas funes, bem como identificao e a remediao das reas contaminadas. A Lei deispe que todos os recursos do FEPRAC sero aplicados em operaes financeiras destinadas a apoiar e incentivar a execuo de aes relacionadas com a identificao e remediao de reas contaminadas. Constituiro receitas do FEPRAC: i) dotaes ou crditos especficos, consignados no oramento do Estado; ii) transferncias de outros fundos estaduais ou de suas subcontas, cujos recursos se destinem execuo de projetos, planos, programas, atividades e aes relacionados com a preveno e o controle da poluio, de interesse comum; iii) transferncia da Unio, dos Estados e dos Municpios para a execuo de planos, programas, atividades e aes de interesse do controle, preservao e melhoria das condies do meio ambiente do Estado; iv) recursos provenientes de ajuda e cooperao internacional e de acordos intergovernamentais; v) retorno de operaes de crdito contratadas com rgos ou entidades da administrao direta ou indireta, consrcios intermunicipais, concessionrios de servios pblicos e empresas privadas; vi) produto de operaes de crdito e rendas provenientes da aplicao de seus recursos; vii) doaes de pessoas naturais ou jurdicas, pblicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou multinacionais; viii) compensaes ambientais

provenientes de atividades potencialmente causadoras de contaminao; ix) 30% do montante arrecadado com as multas aplicadas pelos rgos estaduais de controle da poluio ambiental por infraes s disposies da lei em comento; x) dos valores recebidos a ttulo de ressarcimento das despesas decorrentes da decorrentes da atividade estatal para a identificao e remediao da rea necessrias para se evitar perigo iminente. Por fim, a Lei tratou de elencar todas as infraes e penalidades que podero ocorrer em caso de contaminao do solo. De acordo com o potencial lesivo da infrao praticada, a pessoa fsica ou jurdica que de qualquer forma, por ao ou omisso, possa contaminar o solo (art. 6) ou o responsvel legal que tendo suspeita de que uma rea esteja contaminada no comunicar o fato s autoridades ambientais (art. 15) poder sofrer as sanes de advertncia, embargo de obras,

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ordem de demolio, suspenso de financiamento e benefcios fiscais ou, ainda, multa, em valores entre R$ 63,40 a R$ 63.400.000,00, dependendo da gravidade do caso. Note-se que outra regra expressamente contemplada pela Lei a possibilidade de haver desconsiderao da pessoa jurdica, quando esta personalidade se tornar um entrave para identificar e remediar determinada rea contaminada. Mais uma grande inovao da lei local foi trazida por seu artigo 25. Por ele ficou estabelecido que concomitantemente proposio de um Plano de Remediao, o responsvel, alm da apresentao de cronogramas com fases e respectivos prazos, fica obrigado a uma garantia bancria ou a um seguro ambiental, correspondente ao valor mnimo de 125% do custo estimado no Plano de Remediao completo. Com isso, buscou o legislador, com muita sabedoria, garantir que caso o Plano de Remediao no seja totalmente cumprido pelo responsvel, o Poder Pblico poder custear a finalizao efetiva do Plano lanando mo das garantias financeiras prestadas pelo responsvel. Tanto a metodologia quanto os instrumentos fixados pela lei estadual de So Paulo foram utilizados de base para a elaborao da Resoluo CONAMA n 420, que passou a disciplinar o mesmo tema no mbito nacional, dentro das limitaes de competncia que incumbem quele rgo federal. Assim como para a elaborao da Lei Estadual SP 13.577, para a Resoluo n 420, propriamente, representantes de vrios segmentos do governo, da sociedade civil e do setor privado debateram exaustivamente, por sete anos, qual seria a melhor abordagem para esta questo dentro do cenrio nacional. Os trabalhos iniciaram com a formao de um Grupo de Trabalho (GT) no mbito do Ministrio de Meio Ambiente ainda no ano de 2002, com a participao de uma dezena de profissionais dos setores pblico e privado. Em 2006 o tema foi retomado pelo CONAMA, um novo Grupo de Trabalho foi formado e, aps inmeras discusses, decidiu-se que a metodologia mais adequada para a gesto da questo seria mesmo a j implantada pela Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (CETESB), no Estado de So Paulo. A metodologia utilizada baseada em modelo holands, apoiada pela GTZ Agncia de Cooperao Alem-, adotada tambm pela CETESB em So Paulo, e fundamentada na definio de valores basais, de preveno e de interveno para

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as substncias qumicas presentes no solo, alm de outros pases industrializados, como os Estados Unidos, que possui outras normas. A Resoluo CONAMA n 420 data de 28 de dezembro d e 2009 e entrou em vigor na data de sua publicao no Dirio Oficial da Unio em 30 de dezembro de 2009. Esto sujeitos a ela todos os Municpios, Estados e o Distrito Federal brasileiros. A norma reafirma (artigo 3) que a proteo do solo deve ser realizada de ambas as formas: preventiva e corretiva. Preventivamente, a fim de garantir a manuteno da sua funcionalidade. Mas tambm de maneira corretiva, visando restaurar sua qualidade ou recuper-la de forma compatvel com os usos previstos. Naturalmente que as medidas preventivas so sempre mais importantes, porque j diz o dito popupar: melhor prevenir do que remediar. No caso das reas contaminadas, no entanto, a resoluo mostra-se um importante avano na medida em que sai da seara das ameaas de punio meramente para alcanar o campo de um programa, ou ao menos um incio dele, de remediao, de correo do problema. como se se estivesse deixando de lado os lamentos e se partindo para a ao. O carter essencial do solo como meio de subsistncia da vida no planeta expressamente reconhecido pela norma. Mas tambm so reconhecidas suas outras finalidades, inclusive econmicas. De acordo com o pargrafo nico do artigo 3 da resoluo, so funes do solo:
I - servir como meio bsico para a sustentao da vida e de habitat para pessoas, animais, plantas e outros organismos vivos; II - manter o ciclo da gua e dos nutrientes; III - servir como meio para a produo de alimentos e outros bens primrios de consumo; IV - agir como filtro natural, tampo e meio de adsoro, degradao e transformao de substncias qumicas e organismos; V - proteger as guas superficiais e subterrneas; VI - servir como fonte de informao quanto ao patrimnio natural, histrico e cultural; VII - constituir fonte de recursos minerais; e VIII - servir como meio bsico para a ocupao territorial, prticas recreacionais e propiciar outros usos pblicos e econmicos.

A resoluo tambm avaliza o entendimento j exposto ao incio do presente estudo de que o gerenciamento ambiental de reas contaminadas no se refere apenas parcela de solo, mas tambm o subsolo, com todos os seus componentes slidos, lquidos e gasosos, inclusive guas subterrneas, no se aplicando, todavia, a reas e solos submersos no meio aqutico marinho e estuarino.

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No artigo 6 a Resoluo traz um rol de vinte e quatro (24) termos e definies que adota em seus dispositivos na forma de incisos. De acordo com a resoluo, a avaliao da qualidade de solo, no que tange quanto presena de substncias qumicas, a partir de trs valores: a) Valores Orientadores de Referncia de Qualidade VRQs; b) Valores de Preveno VP; e c) Valores de Investigao. Os Valores de Referncia de Qualidade do solo referem-se concentrao de determinada substncia que define a qualidade natural do solo. Esses valores so determinados com base em interpretao estatstica de anlises fsico-qumicas de amostras de diversos tipos de solos, para cada substncia individualmente, e sero estabelecidos pelos rgos ambientais estaduais e do Distrito Federal, em at 04 anos a partir da Resoluo, no mbito de sua atuao. O Anexo I da Resoluo traz os procedimentos para anlise dos VRQs que devero ser observados pelos rgos ambientais estaduais. A norma diferencia, assim, questo muito importante, caractersticas naturais do solo e contaminao antropognica. Por Valores de Preveno - VPs a resoluo define as concentraes de valores limites de determinada substncia no solo, tais que ele seja capaz de manter suas funes principais (estabelecidas pelo artigo 3 j reproduzidas anteriormente). Devero ser adotados como VPs os valores apresentados no Anexo II da Resoluo, propostos pelo legislador a partir de ensaios de fitotoxicidade ou de avaliao de risco ecolgico. J Valores de Investigao VIs referem-se concentrao de determinada substncia no solo ou na gua subterrnea acima da qual existem riscos potenciais, diretos ou indiretos, sade humana, considerando um cenrio de exposio padronizado. Como VIs, devero ser adotados os valores tambm apresentados no Anexo II da resoluo, originados de avaliaes de risco sade humana em funo de cenrios de exposio padronizados para diferentes usos e ocupaes do solo. O solo classificado em quatro categorias de qualidade, de acordo com a concentrao de substncias qumicas, sendo de I) Classe 1 os solos com concentrao de substncias qumicas iguais ou menores que o Valor de Referncia de Qualidade - VRQ estabelecido; II) Classe 2, os solos que apresentam concentraes de pelo menos uma substncia qumica maior do que o VRQ e menor ou igual ao Valor de Preveno-VP; III) Classe 3, solos que apresentam concentraes de pelo menos uma substncia qumica maior que o VP e menor ou

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igual ao Valor de Investigao-VI; e IV) Classe 4, solos que apresentam concentraes de pelo menos uma substncia qumica maior que o Valor de Investigao. Ao tratar das diretrizes do gerenciamento de reas contaminadas no Pas, a Resoluo CONAMA n 420 estabelece que
Art. 21. So princpios bsicos para o gerenciamento de reas contaminadas: I - a gerao e a disponibilizao de informaes; II - a articulao, a cooperao e integrao interinstitucional entre os rgos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, os proprietrios, os usurios e demais beneficiados ou afetados; III - a gradualidade na fixao de metas ambientais, como subsdio definio de aes a serem cumpridas; IV - a racionalidade e otimizao de aes e custos; V - a responsabilizao do causador pelo dano e suas consequncias; e, VI - a comunicao de risco.

Estabelece, tambm, que os rgos ambientais devero criar procedimentos de investigao de reas suspeitas de contaminao, que sero submetidas a uma avaliao preliminar para aferir a qualidade do solo. Com isso, uma vez constatado o dano ambiental e, especialmente, risco sade, as reas sero declaradas contaminadas e demandaro providncias para a sua remediao. A norma ainda prev a criao de um cadastro, o Banco de Dados Nacional sobre reas Contaminadas, a ser gerenciado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), que passar a receber periodicamente informaes sobre a situao das reas investigadas, tornando-as pblicas. Note-se que cada Estado continua com sua responsabilidade de efetuar o controle da poluio e da contaminao do solo e da gua subterrnea em sua rea de atuao. A Resoluo CONAMA n 420 vem somente definir diretrizes e critrios orientadores a serem executados de forma padronizada pelos Estados da Federao. Afinal, a Lei Federal n 6.938, que define a Poltica Nacional de Meio Ambiente, j estabelece a fiscalizao da preveno da poluio e o controle da contaminao do solo e da gua subterrnea. Incumbe aos Estados, ento, estabelecer procedimentos e critrios para fiscalizao e controle, definindo suas punies a serem aplicadas para os recursos ambientais solo e gua subterrnea. De acordo com o Captulo IV da Resoluo, os rgos ambientais competentes, nas diversas esferas de poder estadual e municipal, so os responsveis pela implementao das diretrizes para o gerenciamento de reas

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contaminadas. Imcumbe aos Estados e/ou Municpios executar o disposto nessa resoluo e divulgar uma lista de reas contaminadas, que dever ser enviada ao IBAMA, para compor o portal nacional de informaes, j referido anteriormente. A partir do artigo 24 da resoluo, ser considerada rea Suspeita de Contaminao AS aquela em que, aps a realizao de uma avaliao preliminar10, forem observados indcios da presena de contaminao ou identificadas condies que possam representar perigo. J, ser declarada rea Contaminada sob Investigao AI aquela em que comprovadamente for constatada, mediante investigao confirmatria11, a

contaminao com concentraes de substncias no solo ou nas guas subterrneas acima dos valores de investigao. Note-se que a prpria resoluo esclarece que no ser considerada rea contaminada aquela que apresente concentrao excedente de uma substncia por uma caracterstica natural do solo. Todavia, cabero aes especficas no local com vistas proteo da sade humana, a serem fixadas pelo poder pblico competente. Ser declarada rea Contaminada sob Interveno-ACI, pelo rgo ambiental competente, aquela em que for constatada a presena de substncias qumicas em fase livre ou for comprovada, aps investigao detalhada12 e avaliao de risco13, a existncia de risco sade humana. Ainda, a resoluo estabelece que ser declarada rea em Processo de Monitoramento para Reabilitao-AMR aquela em que o risco for considerado tolervel, aps a execuo de avaliao de risco. Nas situaes em que a existncia de determinada rea Contaminada sob Investigao (AI) ou rea Contaminada sob Interveno (ACI) possa implicar em impactos significativos aos recursos ambientais,

10 Conforme o inciso II do artigo 6, trata-se a avaliao preliminar de uma avaliao inicial, realizada com base nas informaes histricas disponveis e inspeo do local, com o objetivo principal de encontrar evidncias, indcios ou fatos que permitam suspeitar da existncia de contaminao na rea. 11 Etapa do processo de identificao de reas contaminadas que tem como objetivo principal confirmar ou no a existncia de substncias de origem antrpica nas reas suspeitas, no solo ou nas guas subterrneas, em concentraes acima dos valores de investigao (artigo 6, VIII). 12 Investigao detalhada: etapa do processo de gerenciamento de reas contaminadas, que consiste na aquisio e interpretao de dados em rea contaminada sob investigao, a fim de entender a dinmica da contaminao nos meios fsicos afetados e a identificao dos cenrios especficos de uso e ocupao do solo, dos receptores de risco existentes, dos caminhos de exposio e das vias de ingresso, artigo 6, IX, da Resoluo CONAMA 420. 13 Processo pelo qual so identificados, avaliados e quantificados os riscos sade humana ou a bem de relevante interesse ambiental a ser protegido, conforme artigo 6, I, da Resoluo CONAMA 420.

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a norma estabelece que o gerenciamento do risco poder se basear nos resultados de uma avaliao de risco ecolgico, a critrio do rgo ambiental competente. A norma ainda faz distino entre risco e perigo, conceituando aquele como a probabilidade de ocorrncia de efeito(s) adverso(s) em receptores expostos a contaminantes, e este ltimo como a situao em que estejam ameaadas a vida humana, o meio ambiente ou o patrimnio pblico e privado, em razo da presena de agentes txicos, patognicos, reativos, corrosivos ou inflamveis no solo ou em guas subterrneas ou em instalaes, equipamentos e construes abandonadas, em desuso ou no controladas. Para fins de reabilitao da rea contaminada, o proprietrio informar o uso pretendido autoridade competente que decidir sobre sua viabilidade ambiental, com fundamento na legislao vigente, no diagnstico da rea, na avaliao de risco, nas aes de interveno propostas e no zoneamento do uso do solo. Os responsveis pela contaminao de reas, de acordo com o artigo 34 da referida Resoluo, devero submeter ao rgo ambiental competente uma proposta para a ao de interveno, a ser executada sob sua responsabilidade. Com isso, objetiva-se que sejam fixados procedimentos e aes voltados para eliminar o perigo ou reduzir o risco sade humana e ao meio ambiente, ao mesmo tempo evitando danos aos demais bens a proteger e tambm ao bem-estar pblico, durante a execuo de aes para reabilitao, alm de possibilitar o uso declarado ou futuro da rea, observando o planejamento de uso e ocupao do solo, conforme estabelecido em seu artigo 22. As reas sero declaradas rea em processo de monitoramento para reabilitao - AMR aps a eliminao do perigo ou reduo dos riscos a nveis tolerveis. Depois do perodo de monitoramento, que ser definido pelo rgo ambiental, confirmando-se a eliminao do perigo ou reduo dos riscos, a rea ser declarada reabilitada para o uso declarado AR. Tanto quando forem constatadas reas contaminadas, ou quando forem declaradas reas reabilitadas para uso declarado, tais informaes sero comunicadas pelos rgos ambientais ao responsvel pela contaminao, ao proprietrio ou ao possuidor da rea contaminada ou reabilitada, aos rgos federais, estaduais, distrital e municipais de sade, meio ambiente e de recursos hdricos, ao poder pblico municipal, concessionria local de abastecimento pblico de gua, e ao Cartrio de Registro de Imveis da Comarca onde se insere

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determinada rea, bem como ao cadastro imobilirio das prefeituras e do Distrito Federal. A Resoluo privilegiou o direito informao ao estabelecer no apenas o dever das comunicaes acerca da situao das reas, mas tambm ao prever o dever de criao de mecanismos pelo Poder Pblico de que tais informaes e sobre os riscos e perigos sade pblica cheguem populao, enfatizando o uso dos portais institucionais na rede mundial de computadores, preservados, claro, os deveres de sigilo aplicveis. A Resoluo CONAMA n 420, em relao Lei n 13. 577/SP, fornece algumas ferramentas menos especficas que esta ltima, por sua natureza, tem competncia para estabelecer. Da porque de suma importncia que os Estados comprometam-se com a parte que lhe incumbe, dentro de suas competncias, pela definio de mecanismos complementares aos fixados pela Resoluo, bem ainda pela definio de eventuais sanes a serem aplicadas em caso de descumprimento de obrigaes, dando efetividade aos valores e princpios orientadores por ela estabelecidos.

3.2

NOVOS

CONTORNOS

DO

GERENCIAMENTO

DE

REAS

CONTAMINADAS

DA

REFUNCIONALIZAO DE BROWNFIELDS

A emisso de substncias perigosas a partir de fontes locais ou fixas (usos naquele local, como atividades industriais, comerciais, edificaes e assim por diante, excludas fontes mveis de poluio) podem impactar a qualidade do solo e da gua, especialmente das guas subterrneas. O gerenciamento de reas contaminadas tem como objetivo avaliar os danos ambientais causados e adotar medidas que garantam o cumprimento das obrigaes e padres ambientais fixados pela legislao. Segundo dados disponibilizados pela EEA (2007), no foram fixados padres de qualidade do solo para a Unio Europeia, mas alguns objetivos e critrios foram fixados localmente, por alguns e outros pases europeus.

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Em geral, a legislao visa prevenir novas contaminaes e estabelecer parmetros ou metas de remediao onde os padres de qualidade ambiental j tenham sido excedidos. A adoo de indicadores-padro, por assim dizer, permitem monitorar o progresso na gesto de stios contaminados e restries de uso da terra ou da gua, bem como auxiliam os programas de financiamento de remediao. Um nmero de atividades causando contaminao do solo podem ser claramente identificadas na Europa, nos Estados Unidos e mesmo na Amrica Latina, como se analisou no Captulo 1. A origem da contaminao em regra por perdas em processos industriais ou descarte e deposio de resduos contaminados de forma inadequada, inclusive pelo Poder Pblico. Contudo, a causa especfica de contaminao, como o tipo de atividade ou o contaminante, varia de pas para pas. Essa variao pode ser resultado de metodologias diferentes de catalogao de um pas para outro (ou da inexistncia desta, como era at recentemente o caso do Brasil), ou da falta ou incompletude de informao de dados que acabam se tornando pblicos. Mas o que h registrado no pode ser melhor do que a realidade. Tudo indica que seja bem o contrrio: a situao parece ser muito mais grave do que se tem tornado oficial at agora. A implementao do conjunto de leis e regulamentos existentes (Preveno de Poluio Integrada, Diretiva de Controle, Diretiva de Uso do Solo, DiretivaQuadro da gua, todos na Unio Europia, o Superfund e sua legislao regulamentar nos Estados Unidos, e agora a Resoluo CONAMA n 420, no Brasil) devem resultar em reduo da contaminao ou preveno de novas

contaminaes. Mas ainda h muito o que se fazer em relao s contaminaes passadas. Como se exps no item anterior, at o incio do ano de 2010 no havia sequer normas de cunho orientador, diretivo, em nvel federal especificamente no tema de reas contaminadas. Isso significa que o seu gerenciamento, sob o ponto de vista jurdico-normativo, dava-se pelas leis gerais de gesto ambiental. A Resoluo CONAMA n 420, em relao Lei n 13. 577/SP, fornece algumas ferramentas menos especficas que esta ltima, por sua natureza, tem competncia para estabelecer.

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So diversas as razes que obstaculizam a revitalizao (aqui em sentido amplo) dos brownfields, contribuindo para a sua subutilizao. Experincias mais antigas de pases da Europa e Estados Unidos, por exemplo, porque industrializados mais fortemente h mais tempo e assim sujeitos igualmente por mais longa data aos reveses de tal fenmeno, servem de exemplo quanto a frmulas, s vezes bem sucedidas, s vezes nem tanto, de como gerenciar o problema. No h por que ignorar as dcadas de trabalhos que vm sendo desenvolvidos pelos pases industrializados, os quais certamente esto um passo frente, como se pode ver dos dados trazidos j no primeiro captulo. Apesar de todos os empecilhos, em todo o mundo e no Brasil de forma ainda localizada e mais insipiente podem-se ver bons exemplos de revitalizao de reas degradadas abandonadas pelos processos antes j descritos. Todos eles, no entanto, so fruto de polticas de desenvolvimento, mas, mais que isso, transformadas em instrumentos legais de desenvolvimento visando

sustentabilidade dos espaos urbanos, o que necessrio entre na pauta tambm do desenvolvimento nacional. O problema das reas contaminadas nos espaos urbanos tem sido objeto de especial ateno dos pases industrializados como Estados Unidos, Alemanha, Frana, em razo, inclusive, de vrios fatos noticiados envolvendo problemas de sade que atingiram grande nmero de pessoas e diversas fontes de contaminao. Os brownfields, e principalmente as reas contaminadas, so questes de sade pblica. As reas contaminadas so mais frequentemente encontradas, e em maior nmero, nos pases industrializados h mais tempo, mas so tambm verificadas nos pases em desenvolvimento, os quais geralmente carecem de polticas adequadas para disposio de resduos e para desativao de atividades. Esta diferena de tratamento dispensado ao gerenciamento de brownfields sejam reas contaminadas ou no entre pases mais industrializados e em desenvolvimento reflete-se nos programas polticos, nestes ltimos com maiores problemas pela falta de recursos financeiros, e tambm no aparato legislativo construdo. Essas diferenas ficam claras quando se observam, por exemplo, os programas de revitalizao dos brownfields nos Estados Unidos (assim como na Alemanha, Frana, entre outros). Extensos programas traduzidos em leis como Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980

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(42 U.S.C. chapter 103) e todas as suas alteraes e emendas, como a Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act(H. R. 2869-6) so bons exemplos da seriedade com que o tema tratado nos EUA. Estas leis trazem instrumentos para revitalizao de brownfields por meio de atuao conjunta entre o poder pblico (especialmente a administrao pblica municipal, que tem importantssimo papel neste contexto) e a iniciativa privada, inclusive com a destinao de verbas (Superfund) para remediao de reas contaminadas, naqueles casos e dentro de critrios que a lei estabelece. De outro lado, o Brasil, somente com Resoluo CONAMA n 420 deu incio, de maneira mais visvel, ao necessrio processo de gesto das reas contaminadas. H muito ainda a ser feito, planejado, custeado e executado. Um dos principais empecilhos refuncionalizao de tais reas, seno o principal deles a efetiva presena de contaminao, isto , a constatao de que realmente se trata de reas contaminadas, e, via de consequncia, os altos custos necessrios para a sua remediao. Primeiramente, a remediao de reas contaminadas exige investimentos considerveis embora j existam tecnologias muito eficientes para despoluio de diversos contaminantes a preos mais acessveis, seguindo uma tendncia de barateamento desses servios. Entretanto, com a grande oferta de terras ainda virgens ou no problemticas, a aquisio de antigos brownfields por terceiros no necessariamente obrigados remediao acaba ficando ainda menos interessante. Disso resulta, num primeiro momento, em que a menos que os meios de coero revitalizao da rea pelo seu responsvel legal sejam bastante eficientes, e que esse responsvel tenha capacidade financeira suficiente para arcar com todos os custos, h a possibilidade real de se ver a rea reintegrada ao uso urbano. Do contrrio, o problema ficar ad infinitum sem soluo. E as questes de responsabilizao, civis, penais e administrativas, diante da complexidade de atores dentro da atual sociedade de risco so por demais conhecidas, o que autoexplica a insuficincia de seus instrumentos da forma como hoje existem. Na Europa, uma considervel quantia de recursos pblicos e privados j foi investida em atividades de remediao, embora ainda pequena se comparada ao custo total necessrio para recuperao de todo o passivo j apurado.

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Apesar de a maior parte dos pases na Europa ter instrumentos legais que aplicam o princpio poluidor-pagador14 ao gerenciamento das reas contaminadas, o que culmina com que os custos de remediao sejam suportados pelo causador da contaminao ou quem da explorao da rea contaminada se beneficiou, grandes somas de recursos pblicos so investidas em atividades de remediao, como se pode ver na Figura 8.

Figura 8: Estimativa de alocao de recursos para remediao de reas contaminadas (EEA, 2007)

Veja-se que em pases como a Repblica Tcheca e a Espanha 100% dos investimentos feitos conhecidos15 em revitalizao de reas contaminadas so
14 Aqui se utiliza o princpio do poluidor-pagador como inserto dentro de outro princpio, da responsabilidade ambiental, como se sinnimos fossem, a fim de simplificar a anlise dos pontos de vulnerabilidade dos mecanismos legais atuais. Todavia, sabe-se que muitos renomados doutrinadores fazem diferenciao entre um e outro princpio, embora ambos possam ser teis ao gerenciamento de reas contaminadas e, inclusive, para a responsabilizao por danos ambientais. Sobre a distino, Canotilho anota que o princpio do poluidor pagador no se identifica com o princpio da responsabilidade, pois abrange, ou pelo menos foca outras dimenses no enquadrveis neste ltimo (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Responsabilidade por danos ambientais: aproximao juspublicista. IN: AMARAL, Diogo Freitas. Direito do Ambiente. Oeiras: INA, 1994, p. 109). Arago ainda refere que a prossecuo dos fins de melhoria e da qualidade de vida, com justia social e ao menor custo, seria muito mais eficaz se cada um destes princpios se especializasse na realizao dos fins para os quais est natural e originalmente mais vocacionado: O PPP, essencialmente, os fins da precauo, preveno e redistribuio dos custos da poluio, segundo o que expusemos. O princpio da responsabilidade civil, sobretudo o fim da reparao dos danos, embora tenha tambm, naturalmente, um certo efeito preventivo inerente aplicao de sano, que no deve, contudo, ser a sua preocupao principal. (1997, p. 218) Contudo, para este momento do estudo entende-se desnecessrio aprofundar tal distino, pois a questo est focada no resultado do gerenciamento das reas contaminadas, no na origem de seus instrumentos propriamente. 15 H que se olhar com reservas tais dados, j que investimentos privados em regra no so cadastrados e tornados pblicos da mesma forma que recursos governamentais.

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de origem pblica. Enquanto isso, em pases como a Frana e a Itlia a participao privada que toma maior proporo. O predomnio pelos investimentos pblicos pode ser atribudo limitao na aplicabilidade do princpio do poluidor-pagador no caso de remediao de reas contaminadas, especialmente quando os responsveis legais ou no podem ser identificados, ou no mais existem, ou ainda so insolventes, o que muito comum inclusive no Brasil. De outro lado, no se podem fechar os olhos realidade de que todos h uma economia de mercado, em que os investimentos para remediao das reas contaminadas sero mais estimulados na medida em que a recolocao de tais reas no prprio mercado ou a finalidade de seu reuso justificarem os investimentos feitos. Alm do grau e extenso da contaminao, os custos de remediao envolvem as normas ambientais, condies locais e tecnologias aplicadas. Muito do custo ir variar alm do grau e extenso de contaminao do tipo de tecnologia necessria para limpeza, e da forma de descontaminao que se ir proceder, se o mximo possvel ou o mnimo necessrio para o reuso em determinado fim (industrial, por exemplo). Quanto maior o rigor das medidas exigidas para remediao, maiores os custos de remediao. Com base em informaes de inventrios nacionais de diversos pases da Europa, o progresso no gerenciamento de reas contaminadas varia

significativamente de um pas para outro, dependendo da abordadem e do tratamento legal adotados no local. Na maior parte dos pases com dados disponveis, os procedimentos de identificao de reas degradadas j esto bastante avanados. No entanto, investigaes mais detalhadas e os processos de remediao propriamente so bem mais demorados16. Os procedimentos de investigao e registro de existncia de reas contaminadas representam, assim, uma importante ferramenta para o gerenciamento e efetiva recuperao de reas contaminadas17.

16 Sobre ndices e origens da contaminao na Europa, veja-se o item 1.2 ao incio. 17 Essa importncia tambm reconhecida pela proposta de Diretiva 232 (Soil Framework Directive), da Comisso Europia em Setembro de 2006 (COM, 2006), a qual prope a criao de inventrios nacionais de reas contaminadas em todos os Pases-membros da Unio Europia. A ntegra do documento pode ser consultada, em portugus, em << http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0232:FIN:PT:PDF>>

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Muitas tcnicas de reduo de riscos causados por contaminao dos solos esto disponveis. Em todos os pases aos quais se fez referncia at aqui h registros de aplicao de tcnicas de remediao in situ (on-site, isto , no local) e ex situ (ou off-site, fora do local de contaminao; neste caso, o material contaminado escavado e transportado para tratamento em local especfico, sendo recolocado, depois de tratado, no prprio local de origem ou em outro local determinado conforme o projeto de remediao). Mas ainda h muitos registros de tcnicas de dig and dump (cave e enterre, numa traduo livre literal), isto , de retirada do material contaminado e descarte final em, por exemplo, aterros de resduos desta espcie (resduos contaminados). Isso mostra que ainda persiste o tratamento da questo como se solo contaminado fosse apenas resduo, lixo, e no parte de um problema muito mais complexo, cujo simples descarte em aterro industrial est longe de representar uma soluo. De acordo com dados da European Environmental Agency (EEA, 2007), na ustria, o nmero de brownfields registrado era entre 3 e 6 mil, cobrindo uma rea entre 8.000 e 13.000 hectares. De acordo com estimativas baseadas nos seus usos prvios, cerca de 85% das reas de brownfields industriais ou esto livres ou apresentam pequena contaminao, por isso poderiam ser revitalizadas e reutilizadas sem necessidade de investimentos pblicos para remediao. Considerando um aumento na demanda por reas industriais de cerca de 3 hectares por dia, cerca de um quarto da rea de terras demandada para construo de residncias e atividades econmicas poderiam ser poupadas, reutilizando as reas de antigos brownfields para um novo uso produtivo. Na Alemanha, a mdia diria de consumo de greenfields era de 93 hectares em 2003, 80% dos quais eram usados para fins residenciais. A Alemanha tem uma meta de reduzir o consumo de reas de greenfields para 30 hectares ao dia at o ano de 2020 (THORNTON, G. et al., 2006). Acima de tudo, a revitalizao de brownfields poderia contribuir para a melhoria do meio ambiente urbano e diminuir o consumo de reas ainda nunca utilizadas, possivelmente ainda cobertas de vegetao nativa. Isso tambm poderia trazer benefcios no desenvolvimento da economia e gerao de empregos onde a populao j est localizada hoje, evitando maior trnsito de pessoas e todos os problemas atuais que atingem as questes de mobilidade urbana.

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Segundo a EEA (2007), na Irlanda, por exemplo, a reutilizao de reas na zona urbana proporcionou cerca de 80 mil novos empregos (diretos e indiretos) nas regies centrais e/ou urbanas das cidades. A partir disso, presume-se que pelo menos essas 80 mil pessoas permaneceram em suas localidades evitando que se instalassem em novas reas, problema serssimo no Brasil que marca a degradao ambiental pela periferizao da populao, alm da afronta dignidade da prpria pessoa que em regra se confirma nessas novas aglomeraes. O redesenvolvimento (ou a refuncionalizao) de reas de brownfields em regra no economicamente vivel se comparado utilizao de uma rea nova, nunca usada. Para aumentar sua competitividade, necessria a implementao de um conjunto de medidas, incluindo incentivos econmicos, legais e fiscais. No perodo de 2000 a 2006, os fundos de custeio de revitalizao da Unio Europia estimavam gastar 2,25 bilhes de Euros para reabilitao de reas industriais e cerca de 2 bilhes de Euros para reabilitao de reas de uso urbano (EEA, 2007). E isso tem se traduzido em programas de operacionalizao nacionais. Na Itlia, por exemplo, no mesmo perodo, os investimentos dos Fundos estruturais da Unio Europia, juntamente com outras fontes pblicas e privadas foram destinados revitalizao de 17 das 54 reas contaminadas identificadas como sendo de interesse nacional, prioritrias, para a remediao. As reas receberam um montante total de 770 milhes de euros (ou mais de 2% do oramento total dos programas operacionais regionais). Mesmo assim, ainda so insuficientes os programas nacionais de promoo da reabilitao de zonas industriais existentes na Europa (ISS, 2005). Outro fator decisivo para os investimentos em remediao refere-se s restries legais (como o zoneamento ambiental, tratado no captulo anterior) para a reutilizao das reas para determinados fins. Por exemplo, uma determinada rea pode no ser possvel de ser descontaminada at certo grau exigido para utilizao para fins residenciais, mas poderia ser utilizada para fins industriais com alto grau de segurana. Todavia, pelo zoneamento ambiental, nesta determinada regio no so permitidos estabelecimentos outros que no para fins residenciais. Tem-se ento o impasse que a legislao agora tenta conseguir contornar. H ainda um problema vivido especialmente no Brasil, de forma generalizada, que diz respeito segurana jurdica. O Plano Diretor dos Municpios, seguindo os ditames do Estatuto das Cidades, como se viu, em regra o diploma que ditar as

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diretrizes de organizao da cidade. Mas alm destes, pela estrutura jurdicoadministrativa estabelecida no Pas, h a possibilidade de fixao de diversos outros instrumentos poltico-administrativos que orientam a urbanizao, tais como os procedimentos de licenciamento ambiental, projetos sociais etc. O que se quer destacar aqui que h formas e meios legalmente tolerados na atualidade de que a administrao pblica permita hoje o que no era permitido ontem, ou proba amanh o que hoje permitia. Isso naturalmente faz frear os investimentos privados na revitalizao de reas contaminadas. Necessrio esclarecer que no se est defendendo que tudo seja tolerado em prol da eliminao dessas reas subutilizadas, para que cumpram formalmente sua funo socioambiental. O que se defende, com veemncia, que as questes e procedimentos tcnicos para a reutilizao de tais reas sejam seriamente avaliados, por equipes especializadas e preparadas, e estabelecidos critrios claros e precisos, que no podem ser mudados como muda o vento de direo. Isto, em termos de Brasil, um grande entrave no apenas ambiental. Alm disso, a contaminao implica em possibilidade de severa

responsabilizao do proprietrio nas esferas administrativa e penal, alm da civil, o que no estimula a identificao dessas reas, ao contrrio, motivo para que as informaes sejam mantidas inacessveis aos rgos administrativos e populao em geral. Veja-se que no se est aqui criticando a responsabilizao ambiental, mas apenas anotando uma situao de fato criada pelos mecanismos legais hoje existentes. Nesse ponto, a Resoluo CONAMA n 420 traz importante alterao normativa no que se refere ao estabelecimento de um procedimento obrigatrio que dever ser levado a efeito pelos rgos ambientais. Uma vez confirmada a existncia de contaminao, essa informao ser tornada pblica, o que dever provocar reaes tambm na populao em geral, que poder atuar tambm como fiscal dos trabalhos de remediao. Por certo que se precisa de instrumentos eficazes no mapeamento das reas e confirmao da contaminao. No se pode mais admitir que no se saiba sobre o que se est pisando. Tem-se que investir nos mecanismos que obrigam a fazer auditorias, registro das informaes e averbao da informao nos Registros de Imveis.

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De outro lado, constatada a contaminao, os valores orientadores de qualidade devem ser competentemente definidos e responsavelmente mantidos. As metodologias (especialmente holandesa) que vm sendo utilizadas para definio dos valores orientadores da qualidade do solo foram construdas durante anos, constantemente aprimoradas, o que lhes confere certa idoneidade, por assim dizer. As novas diretrizes de preveno e controle da contaminao do solo e da gua subterrnea por substncias qumicas antropognicas e gerenciamento da questo devem mesmo seguir o estabelecido pela Resoluo CONAMA n 420 e a Lei Estadual 13.577/SP, as quais guardam muitas semelhanas em termos de conceitos e procedimentos. Ambas as normas estabelecem sistemtica de preveno e controle da contaminao do solo e da gua subterrnea por substncias qumicas antropognicas e gerenciamento de reas contaminadas baseada em preceitos comuns como o uso de trs valores orientadores para a preveno e controle da contaminao, mecanismos de preveno da contaminao, mas tambm de interveno na rea para fim de reabilitao, definio de critrios para gerenciamento dos casos, com classificao de riscos e perigos, a criao de um importante banco de dados acerca da situao das reas contaminadas, entre outros. E ambas tm em comum significar um grande avano no gerenciamento de reas contaminadas no Brasil, atentas no apenas aos aspectos de preveno da contaminao ou de punio dos causadores de poluio, mas na mesma medida necessidade de se remediar essas reas, no s para que fiquem livres de contaminao, mas para que voltem a ser reutilizadas dentro do ordenamento urbano. Importante destacar a nova possibilidade constatada de que uma rea contaminada receba proposio de plano de remediao visando sua reutilizao para um fim especfico, por exemplo, um novo uso industrial em rea em que o zoneamento assim permita. Isso pode, em tese, facilitar a reutilizao do brownfield pois ao ser aceito o plano de remediao o particular j sabe quais os nveis de remediao devero ser alcanados, e uma estimativa de custos mais real poder ser feita. De outro lado, o poder pblico obrigar-se- a fiscalizar a remediao e, uma vez tendo sido alcanadas as metas de remediao impostas ao particular,

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permitir que ele volte a reutilizar a rea para o fim pretendido, sem grandes riscos de que o rgo ambiental mude de ideia. Outra grande preocupao deve passar a ser enfrentada de forma inovadora: a garantia financeira de que o projeto de remediao ser executado. Isso porque, como j anotado alhures, as novas legislaes preveem a obrigatoriedade de prestao de garantias bancrias ou seguro ambiental em valor 25% (vinte e cinco por cento) maior do que o custo previsto no plano de remediao proposto pelo responsvel legal ou quem lhe faa s vezes. No entanto, o que necessrio e deixou de ser tratado por qualquer das normas referidas como estimular o investimento privado em remediao, a autodenncia acerca da contaminao, de forma a impulsionar verdadeiramente os projetos de descontaminao do solo e guas. Tome-se como exemplo uma rea contaminada em que seu responsvel legal no tenha capacidade financeira de suportar os custos de remediao. No raro o custo de remediao de uma rea bastante superior ao prprio valor da rea em questo. Nesse caso, no haveria qualquer razo para o responsvel reconhecer voluntariamente a existncia de contaminao, e arcar com todos os custos civis e administrativos, alm das sanes penais eventualmente cabveis, seno por uma enorme e profunda conscincia ambiental que certamente ainda no se tem no Brasil (e mesmo nos outros pases). Voltando ao fato de que se est diante (ou seria dentro?) de uma economia de mercado, em que as aes so justificadas ou impulsionadas em grande medida por oportunidades de gerao de lucro, a questo parece ainda clamar por alguns instrumentos que estejam atentos a essa realidade. Talvez tambm nesse aspecto os instrumentos legais brasileiros pudessem inspirar-se em exemplos estrangeiros, e avanarem no sentido de estabelecer incentivos fiscais, legais (talvez penais, inclusive), para que as partes privadas e tambm o poder pblico possam se sentir estimulados a assumir como seus passivos ambientais deixados por outros pela aquisio e remediao de reas contaminadas para reutilizao em fins declarados. Esses mecanismos dotados de dinmica ainda no so de todo encontrados na legislao nacional, mas aparecem como uma nova necessidade, um novo caminho a ser trilhado a partir do novo contexto de uso da propriedade privada urbana.

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Afinal, no se pode concordar com que uma rea abandonada depois de j ter sido utilizada para fins urbanos seja melhor do que uma rea revitalizada. Que seja verde, residencial, comercial ou industrial no importa. O importante que o seu estado traga algum bem para a coletividade, e no apenas que no lhe traga um mal. a propriedade privada imbuda de sua funo socioambiental.

CONSIDERAES FINAIS

A sociedade mostrou ao longo do tempo ter gerado problemas, no seu relacionamento consigo e com a natureza, maiores do que ela mesma poderia sequer imaginar. De outro lado, a atual sociedade global de riscos vem deixar perceber com clareza de que aquela sociedade moderna de outrora, que se mostrou soberba e se achou imbatvel, foi em verdade incapaz de desenvolver mecanismos e instrumentos para solucionar os problemas que ela mesma gerou e permanecem ainda hoje, tornados ainda mais complexos por esta sociedade de risco. No que tange ao meio ambiente, importante perceber que os problemas enfrentados no so localizados, mas podem ser sentidos em locais espacial e temporalmente sequer imaginados. Os conflitos nestes tempos de sociedades de risco deixam de ter a dimenso individualista para se tornarem problemas coletivos, gerando demandas no mais solucionveis pelos mecanismos tradicionais, dentre os quais est, em posio destacada, o direito. O Direito, na mesma medida em que tambm ainda sofre as influncias dessa sociedade moderna que fica para trs, tambm responsvel por se reinventar, recriar-se, e servir de instrumento para solucionar os problemas modernos que foram criados e no solucionados por aqueles seus criadores. No que tange ao meio ambiente, h que se reconhecer que o esgotamento de recursos naturais em um local do globo necessariamente tem reflexos em tantos outros, no apenas pelo desequilbrio ecolgico gerado, mas tambm, caso reunidas as condies de poder necessrias, implicam na migrao das atividades exploratrias para estes novos locais. Pode-se perceber hoje, tomando-se a experincia brasileira, que o direito ou os instrumentos legais existentes so incapazes de conter a desmedida explorao interna (pelos nacionais), a migrao das atividades exploratrias de outras naes mais poderosas para nossos berrios de natureza, travestidas de uma falsa ideia de desenvolvimento e prosperidade, e, entre outros tantos problemas, de recuperar aquilo que j foi aniquilado.

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Dentro desse contexto, viu-se que a formao de brownfields (e, naturalmente, de reas contaminadas) herana especialmente das pocas de desativao de indstrias que atingiu em um tempo ou outro os pases industrializados, e o Brasil especialmente na dcada de 1980, e representam risco sade pblica, ao meio ambiente, e que devem ser adequadamente gerenciados por prestgio ao direito fundamental ao ambiente ecologicamente equilibrado. A origem da contaminao em regra por perdas em processos industriais ou descarte e deposio de resduos contaminados de forma inadequada, inclusive pelo Poder Pblico. Contudo, a causa especfica de contaminao, como o tipo de atividade ou o contaminante, varia de pas para pas. Essa variao pode ser resultado de metodologias diferentes de catalogao de um pas para outro (ou da inexistncia desta, como era at recentemente o caso do Brasil), ou da falta ou incompletude de informao de dados que acabam se tornando pblicos. Mas o que h registrado no pode ser melhor do que a realidade. Tudo indica que seja bem o contrrio: a situao parece ser muito mais grave do que se tem tornado oficial at agora. De acordo com dados registrados por agncias governamentais, existem mais de 250.000 stios contaminados distribudos entre os pases da Unio Europeia, enquanto nos Estados Unidos estima-se existir cerca de 600.000 (seiscentos mil) brownfields espalhados por todo o territorio americano. No Brasil, segundo dados da CETESB, em 2009 j haviam sido catalogadas 2.904 reas no Cadastro de reas Contaminadas e Reabilitadas, somente no Estado de So Paulo. Tais dados servem para demonstrar a seriedade do problema atinente s reas contaminadas ao redor de todo o mundo, inclusive expondo a populao a srios riscos de sade, e, mais que isso, que dito problema no exclusivo dos pases mais pobres ou menos desenvolvidos mas, ao contrrio, originado dos processos industriais caractersticos dos pases mais ricos e dos em

desenvolvimento. Importante o alerta de que imveis e/ou reas que j tenham sido ocupados por atividades industriais, a possibilidade da presena de contaminantes no solo ou mesmo em suas instalaes prediais remanescentes enorme. Alm disso, a existncia deste tipo de contaminao pode ser fonte de poluio do ar, das guas

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superficiais e subterrneas, podendo, ainda, representar riscos para a sade pblica e para o meio ambiente. dever, portanto, j que bem comum de uso do povo o ambiente, tanto do poder pblico quanto de toda a sociedade buscar solues para a reutilizao dos brownfields, especialmente daqueles em que verificada efetiva contaminao das reas. De outro lado, o problema faz perceber uma mudana no tratamento dispensado propriedade privada, especialmente urbana, ao longo do tempo, o que igualmente anuncia a necessidade e o surgimento de novos instrumentos legais de gesto dos espaos urbanos. Embora a funo social da propriedade j tivesse sido prevista em Constituies e leis anteriores Magna Carta de 1988, pode-se admitir que a partir da constitucionalizao do direito ao ambiente equilibrado operada por esta ltima que direitos tradicionais, dentre eles o direito de propriedade privada, ganharam novos contornos e funes. As inovaes trazidas pela Constituio Cidad, de 1988, devem-se muito necessidade de se trazer respostas, no campo legislativo, aos anseios sociais da populao submetida s mazelas decorrentes do intenso processo de urbanizao e excluso social mais evidentes nas ltimas dcadas. Para regrar e reinventar essa relao atribulada entre a sociedade, os recursos naturais e sua organizao nos espaos rurais e urbanos, diversas frentes interligadas foram surgindo e se firmando, como o Direito Ambiental, o Direito Urbanstico e o Direito Agrrio. A ordenao do uso do solo urbano e o exerccio do direito de propriedade este antes vinculado estritamente s leis privatistas civilistas passam a ganhar nova roupagem por meio da sua conformao a uma funo socioambiental, que garante assegurar o interesse de toda a coletividade no que diz respeito a sua sade, dignidade e qualidade de vida, de tal forma que o direito de propriedade de um no venha mitigar esses direitos dos demais. Em tempos recentes, portanto, a funo socioambiental da propriedade refere-se ao alcance dos interesses sociais como a preservao e a conservao do ambiente concomitantemente ao exerccio do direito de propriedade. Vale lembrar que tais interesses sociais recaem tanto sobre o meio ambiente natural quanto sobre o artificial (construdo).

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Nas ltimas dcadas e, mais especialmente, a partir da Constituio Federal de 1988, o que se v uma relativizao dos ideais liberais privatistas que vigoraram soberanamente durante sculos, abrindo espao para a concretizao de interesses comuns a todos, at porque imprescindveis estes para assegurar a vida s futuras geraes. Neste novo contexto, tem-se a substituio do direito pleno de explorar assegurado pela legislao at outrora, especialmente pelo Cdigo Civil de 1916, por um novo regime de propriedade que confere ao titular o direito de explorar s e quando respeitados certos limites como a garantia da sade humana, dos processos e funes ecolgicos essenciais e a ordem urbana como um todo. Importante consequncia desse novo regime de propriedade que alm de ser titular do direito de exercer a propriedade sobre o bem, o sujeito do direito tambm titular do dever de utilizar-se do bem sem malferir os interesses da coletividade. Ao mesmo tempo, ao Estado incumbe garantir, concomitantemente, o direito de propriedade e que este seja exercido de acordo com o interesse coletivo, bem como em relao aos bens pblicos, que igualmente atinjam aqueles objetivos sociais. imperioso reconhecer, pois, que a propriedade no mais possui carter absoluto, mas somente ser entendido legtimo na medida em que atendida sua funo socioambiental, sujeitando o seu titular, caso no cumpra com tal funo, s restries no exerccio do seu direito ou, at mesmo, a perda do prprio bem. Alm da Constituio Federal de 1988, a legislao infraconstitucional tambm vem disciplinando esse novo regime sobre o direito de propriedade. O Cdigo Civil de 2002 estabelece que o direito de propriedade dever ser exercido em consonncia com as finalidades sociais, preservando os recursos naturais e o equilbrio ecolgico. No h dvida, portanto, que o direito de propriedade ainda possa ser visto dissociado do cumprimento de sua funo socioambiental. No mbito da organizao urbana, o Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, surge como um importante instrumento de alterao no quadro catico das cidades, marcado pelo uso irregular dos espaos e do solo, pelo aparecimento de extensas reas abandonadas e contaminadas em importantes pontos da cidade, pelo aumento do nmero de cidados excludos e do agravamento das condies sociais, pelo esgotamento dos recursos naturais e da capacidade de fornecimento de servios essenciais sade e dignidade de vida

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como energia eltrica e saneamento bsico. Todos problemas advindos da ocupao no planejada dos territrios urbanos, das ineficientes polticas pblicas e das polticas econmicas baseadas na explorao ilimitada e aniquiladora dos recursos naturais. luz das normas do Estatuto, o direito de propriedade condicionado ao cumprimento de sua funo social estabelecido pela Constituio Federal de 1988 ganha uma maior perspectiva de efetividade, deixando de ficar restrita aos entendimentos divergentes acerca da autoaplicabilidade e problemas de eficcia das normas constitucionais. O Estatuto da Cidade consagra diretrizes para o desenvolvimento urbano e novas possibilidades de interveno na gesto das cidades, privilegiando, inclusive, a participao popular nos mecanismos de gesto. Fixa este diploma importantes instrumentos como o plano diretor, a edificao e o parcelamento compulsrios, o imposto predial progressivo, a outorga onerosa do direito de construir (solo criado), a usucapio especial urbana, o estudo do impacto de vizinhana, a gesto democrtica da cidade entre outros. Neste contexto, o direito fundamental ao ambiente ecologicamente equilibrado compreende uma nova forma de cidadania a ser exercida tambm e principalmente no mbito municipal, em que participao e atuao da sociedade (exerccio da democracia e cidadania) no apenas um direito mas tambm um dever. Diante da situao cada vez mais alarmante da questo do gerenciamento de reas contaminadas, algumas recentes propostas de disciplina da questo no mbito brasileiro ganham destaque. Em dezembro de 2009, o CONAMA editou a Resoluo n 420, dispondo sobre critrios e valores orientadores de qualidade do solo quanto presena de substncias qumicas e estabelecendo diretrizes para o gerenciamento ambiental de reas contaminadas por essas substncias em decorrncia de atividades antrpicas. A nova Resoluo trouxe grandes avanos jurdicos, prevendo mecanismos de preveno da contaminao, mas tambm de impulso remediao das reas contaminadas e sua reutilizao. Alm disso, a alterao normativa deu nfase publicizao de informaes em nvel federal, prevendo a alimentao de um banco de dados pelos rgos locais e estaduais que ficar acessvel publicamente. Assuntos como interveno do poder pblico sobre reas contaminadas com o fito de executar processos de remediao, s expensas do responsvel legal, garantias

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financeiras para tanto e a criao de um fundo monetrio para isso tambm foram abordados pela norma. H que se reconhecer que a efetividade da funo socioambiental da propriedade de fundamental importncia no gerenciamento das reas

contaminadas e, ao fim e ao cabo, para o viver sadio da sociedade ou, porque no dizer, para a sua prpria subsistncia, razo pela qual deve ser objetivo a ser perseguido por todos, indistinta e ativamente. Esta tarefa no simples, e permanecer no sendo enquanto a reutilizao dessas reas contaminadas e abandonadas depender do mercado imobilirio, e enquanto os instrumentos legais e polticos criados continuarem, em vo, negando essa realidade. A reutilizao de reas contaminadas no deve ser vista como necessria somente do ponto de vista urbanstico e de preveno de poluio, mas principalmente como uma questo de sade pblica, que exige para sua gesto uma combinao de fatores, legais, econmicos, polticos e sociais. Como entraves a uma maior efetividade das medidas de gerenciamento podem ser citados os altos custos para investigao e remediao de passivos para reutilizao de reas impactadas, os longos processos burocrticos necessrios, que no acompanham as dinmicas relaes sociais e econmicas, bem como a falta de segurana jurdica no que refere possibilidade de mudana de regras durante o processo de autorizao para reutilizao das reas. Por fim, no se pode esquecer a preocupao em relao possibilidade de responsabilizao futura por danos ambientais dentro da teoria de responsabilidade que foi construda na doutrina brasileira. Diante disso, fundamental sejam estabelecidas, em mbito nacional, polticas pblicas que estimulem e visem efetivamente a remediao e reutilizao sustentvel das reas degradadas ou contaminadas, orientadas que devem ser aos direitos fundamentais e s funes scio-ambientais da propriedade. Importante, tambm, destacar que h de ser efetivo o direito participao popular na formao dessa vontade estatal em relao reutilizao das reas degradadas, pois que a populao a primeira e a ltima interessada nesses processos, quer porque agentes importantes na medida em que investidores do setor imobilirio, quer porque destinatrios de tais polticas enquanto populao sujeita aos riscos de sade e ambientais impostos pela existncia de tais reas. As

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experincias internacionais de iniciativas conjuntas entre o setor pblico e o privado, tendo em vista os seus bons resultados, devem ser analisados para que se lhes extraia o que de til haja em relao situao nacional. O mercado deve ser considerado como uma varivel importante, j que a demanda por espaos urbanos cresce e os brownfields podem representar alternativa para revitalizao de regies e bairros urbanos, diminuindo, de outro lado, a explorao de reas perifricas e/ou ainda inexploradas. Por fim, devem ser adotados mecanismos legais que no estejam cegos a essas realidades e necessidades. No significa que se tenha que adotar uma legislao mais branda ou menos criteriosa e restritiva. O que se defende que sejam mecanismos claros, implementados de forma coerente e que confiram a segurana jurdica necessria para que cumpram seus fins, e no que sirvam, ao contrrio, de entrave a reutilizao dessas reas e a diminuio desse srio problema de sade pblica e ambiental, que somente no tomado mais a srio porque ainda estamos essencialmente focados por frear avanos, por prevenir novas degradaes, mas estamos nos descuidando de consertar o que a sociedade de outrora se incumbiu de arruinar.

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