TIPOLOGIA DIPLOMTICA

A evoluo da actividade diplomtica tem levado, sobretudo a partir do sc. XIX, a algumas tentativas para caracterizar as vrias formas de diplomacia. uma tarefa que reflecte, muitas vezes, confuses conceptuais que no distinguem as polticas elaboradas em vrios sectores do relacionamento externo dos Estados e a sua execuo pelos agentes diplomticos. Assim, encontramos com frequncia aluses diplomacia do dlar, do euro, do txtil, ou diplomacia nuclear, quando afinal os comentadores que as empregam pretendem na generalidade referir-se s respectivas polticas e no j aos eventuais contactos e negociaes para as cumprirem que corporizam efectivamente a actividade diplomtica. Porm, num outro plano, e a com mais propriedade, tem-se procurado distinguir diferentes modos da prtica da diplomacia, muitas vezes ligados ao desenvolvimento das suas funes ao longo do tempo e at ao progresso tecnolgico. nesta ultima acepo que ser til assinalar e descrever alguns dos tipos de diplomacia mais correntemente referidos pela doutrina ou pelos media: diplomacia antiga e moderna; diplomacia ad hoc; diplomacia bilateral e multilateral; diplomacia secreta e aberta; diplomacia pblica; diplomacia preventiva e coerciva; ou diplomacia paralela. Diplomacia antiga e moderna Para o Embaixador Calvet de Magalhes (v. Diplomacia Pura), na linha de muitos diplomatas, trata-se de uma distino superficial, mais ligada ao estilo do que essncia da funo. Para tanto, chama em seu apoio o que escreveu um prestigiado embaixador francs do sculo passado, Jules Cambon, que afirma: Diplomacia nova, diplomacia antiga, so palavras que no correspondem a nada de real. O que tende a modificar-se o exterior, se se quiser, os adornos da diplomacia. O fundo continuar o mesmo, porque a natureza humana no muda, as naes no tero seno uma forma de resolver entre elas os seus diferendos, e a palavra de um homem honesto ser sempre o

melhor instrumento de que um Governo poder servir-se para fazer os seus pontos de vista. Esta doutrina est certa nas suas linhas bsicas, mas importar reconhecer que a distino entre uma e outra forma de fazer diplomacia faz parte hoje da terminologia diplomtica. Para os que a defendem, a diplomacia antiga ou clssica, herdeira assumida da escola francesa desenvolvida por Richelieu e consolidada no Congresso de Viena, configurava um tempo em que a Europa permanecia o centro dominante da poltica internacional. Para alm disso, era manifesto o peso da aristocracia e das ligaes familiares no recrutamento para o servio diplomtico; a negociao assentava num rigoroso processo confidencial; o Embaixador era o representante pessoal do seu soberano; a componente protocolar ocupava ainda um lugar importante; o Corpo Diplomtico era relativamente reduzido, assim como era reduzido o nmero de pases independentes at ao principio do sculo passado. Pelo contrrio, a diplomacia moderna tal como hoje afinal se apresenta tributria de uma comunidade internacional extensamente alterada na sua constituio, nos regimes polticos que a compem, na distribuio dos poderes relativos dos Estados, nos problemas com que se defronta. Tudo isso se projecta na prtica diplomtica actual, diferente pela heterogeneidade das matrias, diversidades culturais, ou presses ideolgicas e religiosas a que deve fazer face; distinta, devido ao peso do mtodo multilateral na regulao dos assuntos; influenciada pelo crescente impacto das inovaes tecnolgicas, pela fora de uma opinio pblica fortemente interventora e pela emergncia de novos actores internacionais, como as ONGS, as multinacionais e os media; formao . Se as diferenas so patentes, caber todavia dizer no estarmos perante dois conceitos diferentes de diplomacia no que ela tem de essencial, mas sim face a dois momentos da actividade diplomtica, em que se alteraram mtodos, estruturas, estilos e domnios de aco. Poder-se-, entretanto, perguntar: que futuro prximo para a diplomacia ? mudada pelo recrutamento democrtico dos servios diplomticos e pelos ajustamentos na sua

Avancemos uma primeira constatao: a presente tendncia de sociedade internacional aponta para uma crescente e diversificada interdependncia entre os Estados e para a necessidade de lhe dar resposta atravs de adequados ajustamentos do instrumento diplomtico. Vimos que para vrios autores esta necessidade marcaria uma linha divisria entre a diplomacia clssica e a nova diplomacia. Registmos tambm que nem todos esto de acordo: Calvet de Magalhes sublinha, antes e com razo, a interpenetrao da diplomacia multilateral e bilateral, lembrando que a diferena est sobretudo na evoluo de mtodos, nos estilos, e na diferente extenso das matrias tratadas no quotidiano diplomtico. No mesmo sentido, um autor saxnico, Allan James, pergunta-se se a nova diplomacia no ser afinal espuma contempornea sobre uma slida base de mtodos tradicionais. Mas o desenvolvimento da diplomacia no futuro prximo vai reflectir naturalmente a diferente conjuntura que a envolve e sobre a qual dever actuar. A este respeito, alguns aspectos podero ser salientados: - o crescente e diversificado nmero de novos actores que participam na vida internacional (ONGs, Organizaes Internacionais, Organizaes Regionais, Multinacionais), constitui uma caracterstica especfica do nosso tempo poltico, originando modos menos convencionais de diplomacia. Isto produz uma desfocagem na distino do que actividade diplomtica, e quais so os seus verdadeiros agentes, tanto mais que o rpido alargamento das matrias e a amplitude das questes internacionais conduziram os diplomatas a tratarem de assuntos tcnicos e obrigaram os governos contratao de peritos para a negociao diplomtica. Esta participao de novos actores na cena diplomtica leva alguns autores a qualific-la de paradiplomacia. (Trata-se de uma questo que suscita interrogaes sobre o futuro dos diplomatas e sobre o conceito rigoroso de diplomacia ) - a idade nuclear trouxe tambm um novo desafio diplomacia tradicional e pareceu, durante algum tempo, fazer deslocar para os militares o terreno

antes ocupado pelo diplomatas. O fim da guerra-fria e o termo de um mundo bipolar mudaram porm a gesto das crises, tendo a diplomacia voltado a ganhar espao, quer no plano bilateral , como no multilateral. Igualmente os conflitos tnicos e religiosos, a violao dos direitos humanos e a eroso do princpio da no ingerncia nos assuntos internos dos Estados colocam novas questes e responsabilidades prtica diplomtica . - o futuro do Estado soberano, e a nova dimenso de soberania em realidades supra-nacionais como a Unio Europeia, so outras novas questes para a diplomacia contempornea como instrumento do Estado. - mas um dos mais significativos factores que vm afectando a evoluo da diplomacia reside na rpida revoluo tecnolgica nos domnios da comunicao e dos transportes, que vem marcando esta nossa era da globalizao. Se compararmos com os tempos antigos, em que os diplomatas agiam sem instrues ou as aguardavam durante meses, agora a sua tarefa parece bem mais circunscrita. Mas estar reduzido o seu papel, para mais tendo em conta a multiplicao de contactos polticos governamentais a vrios nveis? E ainda: ter o desenvolvimento das tecnologias de informao diminudo uma das mais importantes funes do diplomata reportar a informao sobre o pas onde est colocado? Ou, num outro plano, como utilizar os media na sua tarefa de intermediao, negociao e promoo? Estar em risco de sobrevivncia, como alguns pretendem, a diplomacia tal como a conhecemos, residentes renascentistas? A estas herdeira dos a embaixadores interrogaes

generalidade dos autores responde negativamente

e prefere antes

sublinhar a sua reconhecida capacidade de adaptao a novas circunstncias. A este respeito, dois especialistas de tradio saxnica, Jnsson e Aggestam, no tm dvidas em afirmar que a diplomacia contempornea mostra todos os sinais de adaptao vigorosa s novas condies. Com efeito, o acompanhamento quotidiano da comunicao

social parece dar-lhes razo, pois tem-se tornado notrio o crescente recurso ao trabalho diplomtico para atenuar erros de estratgia politica ou procurar resolver confrontaes Ao mesmo tempo, vem-se afirmando a importncia determinante do processo multilateral para a regulao dos assuntos polticos, de defesa, ou econmicos mundiais; o insubstituvel valor de uma objectiva informao diplomtica ;ou os positivos resultados para ganhar apoios atravs de uma hbil diplomacia pblica.

Diplomacia ad hoc Esta a forma mais antiga de diplomacia, pois caracteriza-se pela sua natureza temporal transitria e no permanente e pela sua finalidade: tratar de uma matria concreta, podendo ter lugar no quadro bilateral, conduzida por delegaes especiais (por exemplo, as misses protocolares para tomadas de posse, funerais, etc.), ou no multilateral, tambm atravs de misses especialmente nomeadas para se ocuparem em Conferncias diplomticas dos assuntos da respectiva convocatria, ou em negociaes particulares nas Organizaes Internacionais. Se antes da criao das Embaixadas permanentes, esta era a principal maneira das Casas Reinantes comunicarem entre si, mesmo depois do advento da nova diplomacia inventada pelas Cidades-Estado italianas continuaram a ser utilizados os Enviados ad-hoc, encarregados de tarefas especiais de representao ou de negociao e com precedncia sobre o Embaixador residente, sendo geralmente chamados Embaixadores extraordinrios. Actualmente, a diplomacia ad hoc realizada por misses especiais reguladas pela Conveno sobre Misses Especiais de Nova Iorque, de 1969, que as define como misses temporrias, representando o Estado que as envia para outro Estado , com o seu prvio consentimento, com a finalidade de com ele tratar questes especificas ou efectuar determinada tarefa. Em relao a misses no mbito multilateral, a mesma Conveno refere que dois ou mais Estados podem enviar uma misso especial ao mesmo tempo para outro para tratar conjuntamente

uma questo de interesse comum a todos. diplomticas ad-hoc

Entende-se assim que as misses

representam o seu Estado junto do pas para que forem

acreditadas unicamente quanto ao assunto ou questes a serem tratadas e previamente acordadas; do mesmo modo, no plano multilateral, no o podem representar em Conferencias ou Organizaes Internacionais distintas daquelas para que foram designadas. Diplomacia bilateral e multilateral Como o nome indica, a diplomacia bilateral processa-se entre representantes de dois Estados, normalmente atravs de Embaixadores acreditados, enquanto que a multilateral congrega representantes de vrios Estados, quer no seio de organizaes internacionais, de natureza universal ou regional, quer no caso de conferncias diplomticas, para tratarem de assuntos de interesse comum. Estamos, pois, em diferentes mas no opostos domnios da actividade diplomtica: no plano bilateral, os interesses circunscrevem-se a dois pases, enquanto que no multilateral se regista uma comunidade de interesses de vrios pases ou grupos de pases que se procura promover colectivamente . Para isso, utiliza-se uma tcnica diplomtica diferente, a que alguns, com certo acento de caricatura , chamam de diplomacia parlamentar, sobretudo quando se exerce em conferencias internacionais. Sublinhe-se ainda que so dois mtodos diplomticos que se complementam. Se certo que a diplomacia multilateral tem vindo nas ultimas dcadas ganhando um espao maior de interveno, j que so cada vez mais globais os problemas defrontados pela comunidade internacional, caber todavia salientar a crescente utilizao da actividade bilateral, no s no seu contexto tradicional de conciliao dos interesses entre dois Estados, mas igualmente como indispensvel acompanhamento do trabalho realizado no quadro multilateral, que a experincia mostra no dispensar o apoio da diplomacia bilateral.

Diplomacia secreta e aberta Trata-se de uma distino que, conforme Calvet de Magalhes destaca, ((Calv.100) encerra de novo a confuso entre diplomacia e poltica externa. Difundiuse sobretudo aps a Primeira Guerra Mundial, j que de muitos lados se culparam as alianas e a diplomacia secretas pelo deflagrar das hostilidades, quando o que ocorrera dizia antes respeito a acordos mantidos secretos entre algumas potncias. O Presidente Wilson ter sido o principal responsvel pelo sucesso desta designao, pois nos 14 pontos que em 1918 props para as negociaes de Versalhes enunciava que a diplomacia deveria actuar sempre francamente e luz do pblico, mesmo que mais tarde tenha clarificado referir-se no negociao diplomtica mas sim publicao dos seus resultados. Calvet pe o dedo na ferida ao dizer que no se tratara dos malefcios da diplomacia, mas sim da politica externa secreta de algumas potencias, sendo tal prtica rejeitada pelas democracias. E , ao mesmo tempo, chama a ateno para o facto de deverem ser confidenciais muitos dos momentos das negociaes, citando Jules Cambon que escreveu no dia em que j no houver segredo na negociao, no haver to-pouco qualquer negociao. Com efeito, embora os Governos estejam hoje obrigados a dar a conhecer aos seus cidados as opes que decidiram defender nos vrios domnios do seu relacionamento com outros pases ou organizaes internacionais, continua a existir o indispensvel segredo da negociao diplomtica, devendo aceitar-se a necessidade de o manter durante algumas das suas diversas fases Diplomacia pblica Diplomacia pblica um termo recente, com razes nos EUA, querendo significar as diversas actividades promovidas pelos governos para influenciar positivamente as opinies publicas e as organizaes estrangeiras relativamente imagem ou a polticas dos seus pases. Dito assim poder-se- questionar no que este novo trabalho difere das antigas prticas que sempre ocuparam os diplomatas na promoo das suas ptrias. Ora, no s o quadro das relaes internacionais se vem alterando, em actores, questes e prioridades, como a revoluo tecnolgica e

a globalizao que dela decorre obrigam os responsveis polticos a utilizar novos meios para captar apoios para as suas opes externas; para corrigir imagens dos respectivos pases, nomeadamente a fim de defender as suas economias; e bem assim para responder rpida e adequadamente a uma opinio publica cada vez mais transnacional e interventiva. Sendo a diplomacia um instrumento de persuaso para obter do governo em que uma Misso se encontra acreditada polticas, posies ou apoios favorveis ao pas que representa, a diplomacia publica procura conseguir esse fim indirectamente, atravs dos canais no oficiais, designadamente pela diversificada via dos media ou mediante aces de cunho cultural. Jan Melissen, em Madrid, num colquio em 2006, olhava a diplomacia publica como a instrumentalizao do soft-power , que Nye refere ser a atraco exercida pela cultura, ideais polticos e polticas de um pais, em oposio ao hard-power, esse relacionado com o tamanho e o poderio econmico e militar. Mas outros autores vo mais longe na definio, ao escreverem que diplomacia publica compreende basicamente tudo o que uma nao faz para se explicar ao mundo , o que abrangeria as actividades de diversos actores e organizaes -- artistas, canais Tv., Ngos, escritores, etc. - com influncia nos pblicos estrangeiros. Outros ainda, no excluem que ela possa servir uma estratgia de mudana de regimes. Mas, se este tipo de diplomacia impe naturalmente uma estreita colaborao entre as autoridades nacionais e diversos indivduos e organizaes, entendemos todavia que caber restringir o seu conceito, apenas considerando por ele abrangidas as iniciativas conduzidas ou coordenadas ao nvel diplomtico, pelos respectivos agentes e Misses. Neste mbito, convir assinalar alguns aspectos que acompanham a prtica da diplomacia publica. Desde logo, a diferena entre aquela que praticada pelas grandes potncias e a perseguida pelos pequenos e mdios pases: no se trata aqui somente da dimenso ou qualidade de recursos disponibilizados, mas sobretudo dos objectivos a cumprir, a saber , enquanto as primeiras se preocupam em transmitir uma mensagem de legitimao ou de explicao de politicas, j os segundos procuram sobretudo obter uma melhor visibilidade internacional ou atenuar dfices da sua imagem. Um outro plano merece meno: a diplomacia publica, para ser eficaz, at pela crescente democratizao da Sociedade

internacional, requer dilogo e debate com os alvos a que se destina, o que a distingue da propaganda tradicional, geralmente orientada num s sentido, e obriga os agentes diplomticos a uma formao e a uma disponibilidade que tenham em conta as novas responsabilidades do seu trabalho. Resta insistir sobre a importncia que a diplomacia publica vem assumindo nos nossos dias. A esse respeito, em Maro de 2006, um relatrio de um colquio em Wilton Park salientava : a diplomacia publica cada vez mais relevante. Ela deixou de ser o parente pobre da diplomacia, pois joga um papel valioso no estabelecimento do lugar de um pas no mundo e na transmisso de objectivos polticos tangveis.

Diplomacia preventiva Perante a crescente complexidade das relaes internacionais, a actividade diplomtica tem sabido adaptar-se aos novos problemas da comunidade mundial e procurado, com diferente sucesso, cumprir a sua funo reguladora de interesses e tenses ou o seu propsito de evitar conflitos. Porm, s nos anos sessenta o conceito de diplomacia preventiva - para alguns contraditrio - comeou a ser utilizado, no obstante a Carta das Naes Unidas indicar como objectivo a tomada de medidas colectivas efectivas para a preveno e eliminao de ameaas paz. Atravessava-se ento o spero perodo da guerra fria, cabendo ao Secretario Geral do tempo, Hammarskjold, a primeira teorizao dessa prtica: a diplomacia preventiva tinha como finalidade impedir que conflitos locais fossem envolvidos no quadro de rivalidade das duas grandes potncias, assim subtraindo-os esfera das suas zonas de influncia e tenso e ao risco de imprevisveis escaladas. Mais tarde, com o fim da confrontao entre os dois blocos, o ento Secretario geral, Boutros Ghali, na sua Agenda para a Paz, em 1992, alargaria o conceito ao definir a diplomacia preventiva como uma aco para prevenir o aparecimento de disputas entre as partes, impedir a escalada de disputas existentes em conflitos, ou limitar a sua ampliao caso tal ocorresse.

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A presente doutrina distingue as medidas de diplomacia preventiva tomadas em tempo de paz ou em perodos de pr-crise , das medidas adoptadas em plena crise, nem todas sendo de carcter estritamente diplomtico. As primeiras configuram iniciativas de estabelecimento de um clima de confiana (confidence building ), apoio institucional (institution building ), apoio legal ( norm building ), alerta precoce ( early warning ) e aco humanitria preventiva . Por seu lado, as medidas tomadas aps a ecloso de um conflito ou de uma crise podem incluir misses de inqurito (fact finding missions), misses de boa-vontade , de mediao ou de gesto de crise. Todas elas obedecem afinal a um denominador comum : evitar confrontaes, impedir o reacendimento de conflitos, promover a paz. Diplomacia coerciva Diplomacia coerciva pode definir-se como uma prtica diplomtica que emprega ameaas ou fora limitada para persuadir um adversrio a desistir de uma aco j iniciada: uma invaso, uma agresso ou ocupao do territrio. A diplomacia coerciva distingue-se assim do uso concreto da fora, antes dando particular nfase utilizao de ameaas que tornem credvel a determinao de defender os interesses em perigo, nomeadamente pelo ulterior emprego de meios armados ou sanes, se para tanto for necessrio; por vezes, tais ameaas so acompanhadas por compensaes, para tornar mais fcil um eventual compromisso. A diplomacia coerciva ser portanto um sinal ou a comunicao de uma mensagem musculada; uma dose de presso psicolgica introduzida numa das fases negociais, implcita ou explicitamente, com o fim de reforar a credibilidade da ameaa de recorrer a uma maior violncia. O antigo Pm sueco Carl Bildt , ao referir-se sua experiencia durante as guerras na ex-Jugoslvia escreveu que a fora nunca deve ser um substituto da diplomacia, mas em condies adequadas pode favorecer a busca de solues diplomticas. Na mesma linha, o ento Secretario Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, declarou : pode-se fazer bastante mais com uma diplomacia assente em efectiva fora militar. Como traar a linha nem sempre clara entre coaco, entre a fora contida ou reduzida de uma aco de diplomacia coerciva e uma efectiva fora bruta ? Para

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Thomas Schelling, especialista americano em estudos estratgicos, enquanto esta tem por objectivo a destruio dos recursos do inimigo a fim de eliminar a sua capacidade de resistncia, j a coero tem em vista obrig-lo a aceitar uma intimao, nomeadamente alterando comportamentos j tomados. Outros autores tendem a circunscrever o conceito, ao apontar a sua finalidade defensiva juntamente com a natureza limitada do emprego da fora, quando tal ocorre em certos casos, como elementos caracterizadores da diplomacia coerciva. O exemplo clssico de diplomacia coerciva -nos dado pela crise de Cuba dos msseis, durante a Administrao Kennedy, com o bloqueio militar da Ilha pelos EUA. Tratou-se de uma situao que foi para l da mera ameaa verbal, empregando uma violncia contida para dar s autoridades soviticas de ento tempo para apreciar a credibilidade do sinal simblico, quer no bloqueio, quer dos preparativos militares americanos, para uma possvel invaso da Ilha. este recurso a instrumentos de violncia, que se situam entre uma ameaa de tipo tradicional (muitas vezes implcita), e a execuo efectiva de uma verdadeira prova de fora, que configura o principal elemento caracterizador da diplomacia coerciva. Calvet de Magalhes no aprecia a expresso de diplomacia coerciva, assinalando que embora a diplomacia como instrumento de poltica externa possa empregar diversos mtodos, incluindo as prprias ameaas para evitar o emprego da fora, quando se chega ao ponto da concretizao dessas ameaas entramos j no campo das presses militares deixando o campo da diplomacia como meio pacfico para resolver os conflitos entre as naes. Mas ele prprio cita Thomas Schelling ,mesmo que para critic-lo , quando este escreve, com inegvel realismo, que o poder de fazer mal poder negocial. Explor-lo diplomacia detestvel diplomacia mas diplomacia .

Diplomacia paralela Na sntese de Calvet de Magalhes tratase de um desvio da normalidade da aco diplomtica, considerando-a por isso uma patologia. Velha prtica, que vem

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acompanhando a evoluo da diplomacia desde a instalao das Embaixadas permanentes, consiste na utilizao pelo poder poltico de agentes paralelos para estabelecerem contactos ou negociaes por via diferente da via diplomtica institucional. Calvet justamente crtico do uso desta prtica, a qual, mesmo se realizada para defender inequvocos interesses nacionais, produz quase sempre resultados contraproducentes e notoriamente penalizadores para a prpria credibilidade dos representantes oficiais do Estado e, por conseguinte, trabalho futuro em prol do pas. Neste tipo de diplomacia, poder-se- distinguir a actividade diplomtica desempenhada por agentes designados pelo rgo poltico constitucionalmente legtimo para a execuo da poltica externa de um Estado e aquela que realizada por agentes de rgos do Estado que no possuem essa legitimidade. Calvet designa estes casos como diplomacia paralela ilegtima, e um caso de patologia diplomtica agravada, por representar uma usurpao de poder com consequncias negativas no plano interno e externo do pas que a ela recorrer. E isto porque desta maneira se agride o princpio bsico da unidade de conduo da poltica externa com projeces gravosas para os interesses essenciais do Estado. para a eficcia do seu