Audiências Públicas no Setor Elétrico Brasileiro

volume 9 / nmero 18/ janeiro 2011 ISSN 1677-4973
FUNDAO ARMANDO ALVARES PENTEADO

Rua Alagoas, 903 - Higienpolis So Paulo, SP - Brasil
Revista de Economia e Relaes Internacionais / Faculdade de Economia da Fundao Armando Alvares Penteado. - Vol. 9, n. 18 (2011) - So Paulo: FEC-FAAP, 2007 Semestral
1. Economia / Relaes Internacionais - Peridicos. I. Fundao Armando Alvares Penteado. Faculdade de Economia.
ISSN 1677-4973
CDU - 33 + 327
volume 9 / nmero 18 / janeiro 2011
Sumrio
Audincias Pblicas A experincia de formatao de polticas pblicas no setor eltrico brasileiro Fernando Amaral Almeida Prado Jr., Gilberto Alves da Silva e Hugo Riyoiti Yamaguchi Horizontalizao decisria nas arenas polticas setoriais Ariane Figueira Caminhos cruzados de Brasil e Argentina em torno da energia nuclear Fernanda Veiga Floripes e Hoydo Nunes Lins Mais que uma resenha: Antonio Paim, Marxismo e descendncia Paulo Kramer Instituies e crescimento econmico Marcos de Barros Lisboa Vulnerabilidade externa do Brasil: uma anlise do setor externo da economia brasileira Eduardo Mekitarian e Fernanda Magnotta Avaliao de desempenho de organizaes filantrpicas: uma abordagem quantitativa baseada na eficincia Marco Antonio Figueiredo Milani Filho Um discurso sobre mtodos: metodologias para o estudo das Relaes Internacionais na contemporaneidade Diego Santos Vieira de Jesus 5
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Resumos de Monografia Aids e frica do Sul: o combate pandemia Luisa Boschiero Biasi A teoria da alienao em Marx e o capitalismo atual sob a predominncia do capital financeiro Heloisa Maria Gercov Pires Resenhas A poltica externa do Brasil: presente e futuro Jos Alexandre Altahyde Hage Dirio de Bordo: a viagem presidencial de Tancredo Fernanda Magnotta Devo, logo existo Guilherme da Nbrega A economia das crises: um curso-relmpago sobre o futuro do sistema financeiro internacional Carlos Castaneda Waack 176 138 158
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Orientao para colaboradores
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Audincias Pblicas A experincia de formatao de polticas pblicas no setor eltrico brasileiro

Fernando Amaral Almeida Prado Jr., Gilberto Alves da Silva e Hugo Riyoiti Yamaguchi*
Resumo: A experincia da regulao de servios pblicos no Brasil muito recente. Para o desenvolvimento de polticas pblicas tem sido prtica procurar consultar a sociedade por meio de audincias ou consultas pblicas, estas ltimas facilitadas pelo advento da internet. Este artigo discute esta experincia a partir do exemplo do setor eltrico brasileiro. Foram analisadas as audincias pblicas desenvolvidas pela Aneel durante os primeiros 10 anos de funcionamento da agncia. Nesse perodo foram realizadas 283 audincias pblicas e 68 consultas pblicas, sendo registrado um crescimento desses eventos ano a ano, o que permite inferir o crescimento da importncia desses procedimentos no desenvolvimento de normas e procedimentos por parte da agncia. Para estas audincias estudou-se o nvel de aceitao promovida pela Aneel das sugestes recebidas. Foram analisadas ainda a formalizao desses aceites e das recusas perante sugestes de modificaes sobre o texto base de proposio por parte da agncia. Foram identificados ainda os principais grupos de interesse com atuao nesse processo e, finalmente, a eficcia dessas intervenes. O artigo finaliza identificando elevado potencial nesse tipo de instrumento para a melhoria das polticas pblicas brasileiras. Palavras-chave: Audincia Pblica, Aneel, Setor eltrico, Grupos de interesse.
1. Introduo Entidades pblicas, como conselhos municipais, comisses encarregadas de decises de interesse da sociedade em geral e agncias de regulao, entre outras entidades, nas mais diversas esferas de poder, s vezes por fora da lei ou por outras razes, podem decidir colocar um processo decisrio em Audincia Pblica (AP). Entre os mais diversos propsitos para a realizao de uma audincia pblica,
* Fernando Amaral Almeida Prado Jr. engenheiro civil formado pela Unicamp e doutor em Planejamento de Sistemas Energticos tambm pela Unicamp, sendo atualmente professor doutor da Escola Politcnica da USP. E-mail: <fernando@sinerconsult.com.br>. Gilberto Alves da Silva formado em Economia pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e integra a equipe da Cia. Energtica de So Paulo (Cesp). E-mail: <gilberto.alves@cesp.com.br>. Hugo Riyoiti Yamaguchi engenheiro mecnico pela Escola de Engenharia Mau e faz parte da mesma equipe. E-mail: <hugo.yamaguchi@cesp.com.br>.
Audincias Pblicas A experincia..., Fernando Amaral Almeida Prado Jr., Gilberto Alves da Silva e Hugo Riyoiti Yamaguchi, p. 5-18
Matter (1984) identifica as seguintes razes: cumprir a lei; obter informaes sobre o pensamento da sociedade em geral sobre determinado tema; oferecer informaes para a sociedade; promover a melhoria das decises pelo recebimento de ideias novas; promover o convencimento de decises que afetem a vida da sociedade; alterar polticas pblicas ou a alocao de recursos j estabelecidos; dar respostas aos anseios da sociedade, postergar ou evitar decises difceis; obter ganhos polticos; ou, finalmente, tentar obter solues baseadas em consenso. Embora na maioria destas razes no possa existir questionamento sobre sua validade, evidente que grupos de interesse podem ter capacidade de organizao assimtrica, com respeito a informaes prvias dos temas, no que diz respeito aos recursos para expressar opinio tanto com maior qualidade tcnica quanto com maior representatividade numrica. Em 1946, a legislao Administrative Procedure Act (APA) estabeleceu que as agncias de regulao dos EUA deveriam manter o pblico informado de suas organizaes, procedimentos e normas e, ao mesmo tempo, promover a participao da sociedade nos processos decisrios. Como benefcio assessrio, a publicidade da decorrente facilitaria a avaliao de decises incorretas1 ou indevidas, relacionadas com outros diplomas legais de hierarquia superior. No Brasil, estes procedimentos ainda so muito recentes, sendo que Brant et alli (2007) identificam suas primeiras intervenes com o advento da resoluo Conama 001, de 1986, do Conselho Nacional de Meio Ambiente. No entanto, apenas com a edio da Lei 9.784, de 1999, que regulamentou o processo administrativo no mbito da administrao pblica federal, que as audincias pblicas tomaram corpo. Como exemplo marcante do processo de fortalecimento desse instrumento est a deciso do Supremo Tribunal Federal que organizou uma audincia pblica para ouvir a sociedade sobre a convenincia da aprovao de legislao que permitisse pesquisas com clulas-tronco embrionrias2. No Brasil, no que se refere a agncias de regulao, no existe unanimidade nas leis de sua criao e nem mesmo critrios sobre que processos, dentre os inmeros existentes, merecem ou precisam de um processo de consulta pblica. A Tabela 1 subsequente resume a atuao das principais agncias reguladoras brasileiras.
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O chamado processo de judicial review. 20 de abril de 2007. Disponvel em: <http://cienciaesaude.uol.com.br/ultnot/2007/04/20/ult4477u21.jhtm>. Acesso em: 1 abr 2009.
Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011
Tabela 1 Audincias e Consultas Pblicas desenvolvidas por agncias de regulao no Brasil

Agncia Atividade Base legal Obrigatoriedade de consulta pblica Numero de Consultas Pblicas (CPs) e Audincias Pblicas (APs) realizadas at 2007 CPs: 68 APs: 283
Aneel Agncia Nacional de Energia Eltrica Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres
Energia eltrica
Lei 9.427/96
sim
Telecomunicaes
Lei 9.472/97
sim
CPs: 720 APs: 28
Petrleo e gs
Lei 9.478/97
sim
no disponvel
Transporte terrestre
Decreto 3.327/00
sim
CPs: 75
ANS Agncia Nacional de Sade Suplementar Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANA Agncia Nacional de guas Anac Agncia Nacional de Aviao Civil
Sade complementar
Decreto 3.327/00
facultativo
CPs: 28
Vigilncia sanitria
Decreto 3029/99
facultativo
CPs: 838
guas
Lei 9984/00
facultativo
no disponvel
Aviao civil
Lei 11.182/05
sim
CPs: 23
Fonte: SILVA, G. A. & YAMAGUCHI, H. R. (2009)
Para a Aneel, um dos objetos das APs colher subsdios e informaes junto sociedade para matrias em anlise, bem como oferecer aos interessados a oportunidade de encaminhamento de seus pleitos, opinies e sugestes relativas ao assunto em discusso. Dentre as definies pesquisadas sobre audincias pblicas, a mais abrangente foi estabelecida por Evanna Soares3 (2002): Audincia pblica um instrumento que leva a uma deciso poltica ou legal com legitimidade e transparncia. Cuida-se de uma instncia no processo de tomada da deciso administrativa ou legislativa, atravs da qual a autoridade competente abre espao para que todas as pessoas que possam sofrer os reflexos dessa deciso tenham oportunidade de se manifestar antes do desfecho do processo. atravs dela que o responsvel pela deciso tem acesso, simultaneamente e em condies de igualdade, s mais variadas opinies sobre a matria debatida, em contato direto com os interessados. Tais opinies no vinculam a deciso, visto que tm carter consultivo, e a autoridade, embora no esteja obrigada a segui-las, deve analis-las segundo seus critrios, acolhendo-as ou rejeitando-as.
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A Audincia Pblica no Processo Administrativo. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3145>. Acesso em: 27 ago 2008.
2. Objetivos e estatsticas Este artigo tem por objetivo uma anlise das audincias pblicas realizadas pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) no perodo entre 1998 e 2007. Durante este perodo foram instauradas 283 APs e 68 CPs que resultaram, segundo o levantamento realizado, na promulgao de 314 resolues, 36 despachos e 6 outros procedimentos regulamentares, perfazendo 356 instrumentos. Do montante de 351 procedimentos pblicos, em 67 destes no ocorreram fatos que resultassem em novas normas. As razes pelas quais no resultaram novas normas so vrias e peculiares a cada segmento, que vo desde a definio de escopo para a reviso tarifria de distribuidoras at a extemporaneidade do evento face nova legislao implantada durante o perodo de realizao de audincias. Nas APs e CPs, durante o perodo de 1998 a 2007, foram contabilizados 15.406 participantes, responsveis pelo encaminhamento de 9.411 contribuies, que, como apurado anteriormente, somaram 356 normas regulamentares entre resolues, despachos e outros procedimentos. Quando se analisa a distribuio temporal e por tema destas audincias pblicas, percebe-se que o processo de auscultao da opinio da sociedade foi ganhando importncia com nmero crescente de processos ao longo do tempo (vide Grfico 1). Em relao aos temas, os procedimentos destinados ao segmento de distribuio foram os mais numerosos, fato muito influenciado pelos processos de revises tarifrias4 periodicamente instalados pela Aneel para cada empresa distribuidora, concluso esta cristalizada no Grfico 2. Grfico 1 Nmeros de APs e CPs desenvolvidas pela Aneel
Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)
4 O Brasil tem 65 empresas concessionrias de distribuio com tarifas reguladas e que periodicamente so submetidas a processos de reviso de suas tarifas visando promover o equilbrio econmico-financeiro da concesso.
Grfico 2 Temas das APs e CPs desenvolvidas pela Aneel
Em pases com pequena experincia regulatria, onde a construo dos regulamentos passa pela prpria consolidao do processo de atuao das agncias, este processo normalmente mais complexo. Como exemplo, note-se que nos dez procedimentos de APs instaurados pela Aneel (4% do total) aqui classificados em Outros, seis deles referem-se criao de agncias estaduais que, no segmento de energia eltrica, atuam em nome da Aneel para funes previamente definidas em convnio de descentralizao de papis. 3. Avaliao dos resultados Os Grficos 3 e 4 apresentam o nvel de participao em cada uma das modalidades de temas nas APs considerando a totalidade dos eventos e excluindo aqueles destinados reviso tarifria das distribuidoras de energia eltrica e processos de fiscalizao (RT&F). Como se v, a maior participao nos eventos de reviso tarifria evidente. Grficos 3 e 4 Participao nas Audincias Pblicas por tema com e sem as APs de reviso tarifria e fiscalizao
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No Grfico 5 apresenta-se a mdia de participao por evento ao longo do tempo, novamente com e sem a incluso das informaes relativas a revises tarifrias e processos de fiscalizao. Outro fator que colabora com a presena dos consumidores que as APs de reviso tarifria ocorrem em geral nas regies de atuao do concessionrio distribuidor, o que facilita a presena de um grande nmero de participantes, ao contrrio de processos realizados em Braslia. Grfico 5 Participao mdia nas APs
No Grfico 6 so apresentadas as contribuies dos participantes, quer atravs de sugestes escritas, quer atravs de manifestao oral durante os eventos, respectivamente com e sem a incluso das APs especficas de RT&F. Grfico 6 Contribuies por tema
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Observando-se o volume de contribuies e seus respectivos segmentos, conclui-se que temas de carter tcnico no favorecem a participao e o debate de regras entre as diversas categorias de participantes, privilegiando os agentes de mercado, que encontram um ambiente onde sua atuao mais eficiente. Cabe tambm ressaltar que nem todas as categorias de participantes esto preparadas para exercer o debate no campo tcnico (assimetria de competncia), a exemplo dos consumidores cativos normalmente com baixa representatividade, afastandoos de temas que podero indiretamente exercer uma alta influncia no dia a dia do consumidor. Como no existe um padro de avaliao, tambm no existe boa uniformidade nas respostas que a Aneel concede sociedade em relao ao aproveitamento ou no das contribuies recebidas, ficando essa prestao de contas na dependncia do interesse da Superintendncia da agncia em cargo da AP/CP. A avaliao do aproveitamento das contribuies est sendo apresentada neste artigo com a utilizao de quatro definies: (1) Aceita contribuies, que na avaliao do Relatrio de Anlise da Aneel foram classificadas como aceita, aproveitada, considerada, contemplada, atendida e outros que eventualmente levem interpretao de que foram incorporadas norma regulamentar; (2) Parcialmente aceita so as contribuies que foram classificadas pela Aneel como aceita parcialmente, parcialmente considerada, parcialmente contemplada, atendida parcialmente e outros conceitos que levem a entender o aproveitamento parcial; (3) No Aceita so as contribuies no aceitas, no consideradas, no aproveitadas, no contempladas e outros conceitos que levem a entender o no aproveitamento, e (4) Prejudicada so as contribuies que por qualquer razo no foram avaliadas na AP ou CP, no houve Relatrio de Anlise, trouxeram conceitos confusos que no permitiram classific-los nos conceitos anteriores, ou simplesmente utilizaram o conceito ainda a avaliar. A grande variedade de termos utilizados para a avaliao das contribuies foi um fator que dificultou a anlise das contribuies, sobretudo quando se considera o objetivo deste texto: a pretenso de resgatar historicamente as deficincias encontradas nos processos de APs e CPs. Para exemplificar a dificuldade, o conceito contemplado, utilizado em diversas ocasies nos Relatrios de Anlise de Contribuies, dependendo do contexto de anlise realizada por rgo da Aneel poderia significar que uma contribuio seria incorporada norma regulamentar; ou, de outra forma, que a contribuio j estava inserida no texto regulamentar proposto. As dificuldades enfrentadas para a construo do banco de dados utilizado neste artigo foram agravadas pelo fato de que para nem todos os procedimentos instaurados encontrou-se o Relatrio de Anlise de Contribuies, mesmo com todas as deficincias que, ao longo do perodo de existncia da agncia reguladora, foram parcialmente evoluindo para uma uniformizao. Como possvel analisar no Grfico 7, as superintendncias com temas afetos transmisso deram pouca ateno ao processo de avaliao das contribuies. J nos temas classificados como outros e nos temas afetos comercializao,
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o nvel de aceitabilidade foi muito maior, inclusive pela maior participao de agentes (comercializao) e pela necessidade de maior interatividade com agentes polticos estaduais onde a Aneel necessariamente se sentiu compelida a permitir maior participao. Grfico 7 Aceitabilidade das contribuies (exceto RT&F) por tema
4. Grupos de interesse Na anlise do Relatrio de Contribuies, foi possvel identificar grupos com interesses especficos voltados regulao do segmento de gerao de energia eltrica, e ao mesmo tempo concluir que alguns destes grupos poderiam guardar similaridade na apresentao das contribuies. Dessa forma, para que a anlise pretendida fosse mais efetiva, foi necessria a classificao em quatro grupos distintos, baseados na participao de 962 colaboradores identificados nas APs, a saber: Grupo A empresas e/ou organizaes associativas dos agentes de mercado ligados diretamente ao servio de energia eltrica; Grupo B rgos de governo na administrao direta e indireta (federal, estadual e municipal, inclusive autarquias), universidades e outras organizaes vinculadas ou no ao servio de energia eltrica. Neste grupo excetuaram-se as empresas pblicas do setor de energia eltrica, uma vez que as mesmas j esto enquadradas como agentes de mercado no Grupo A; Grupo C empresas, consultorias, organizaes e outros no vinculados diretamente ao servio de energia eltrica, e Grupo D consumidores ou pessoas fsicas cuja contribuio na oportunidade no esteve vinculada a nenhuma organizao formal. J a tipologia dos interesses manifestados nas audincias pblicas teve como critrio a anlise do texto das contribuies recebidas mediante avaliao dos argumentos apresentados em contraposio e/ou complementao ao texto original da minuta do ato da Aneel. Neste artigo, concentrou-se a anlise no
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segmento Gerao. Para tanto, procurou-se identificar, na anlise de texto, os argumentos e justificativas apresentadas para determinada alterao normativa. Em segundo lugar, avaliou-se qual seria o efeito pretendido com a alterao normativa em questo e detectar os interesses explcitos e implcitos. Na sequncia, tabulou-se a anlise por parte da Aneel com relao ao aproveitamento da contribuio, bem como os interesses envolvidos. Dados esses trs passos, qualificou-se qual seria a motivao do participante ao sugerir tais alteraes. Aps esse quarto passo, procurou-se classificar o tipo de interesse que estaria sendo manifestado. Para que fosse possvel a anlise dos dados do ponto de vista quantitativo, os interesses foram classificados em trs categorias: coletivo, corporativo e formal. Essa classificao em trs categorias de interesse til para a compreenso da multiplicidade de demandas que so levadas ao rgo regulador em todas as APs, e em cada categoria de interesse, mesmo restringindo o campo temtico neste artigo gerao de energia. A categoria interesse coletivo foi definida por demandas que tm por base argumentos e justificativas para alterao de legislao da agncia visando efeitos que beneficiam uma coletividade de participantes, tais como defesa do meio ambiente, incluso de benefcios, procedimentos, etc. A categoria interesse corporativo foi definida por demandas de alterao do texto das minutas de legislao da agncia cujos argumentos e justificativas apresentados apontam para efeitos pretendidos que beneficiam as empresas atuantes no setor ou em setores correlatos. Esta categoria difere-se essencialmente do interesse coletivo por estabelecer uma relao oposta ao equilbrio dos segmentos concorrentes, almejando unicamente o favorecimento da classe (ou grupo) representado. Por fim, a categoria interesse formal engloba os casos em que as manifestaes visavam, em geral, a corrigir problemas estritamente formais de redao legislativa, sem defender ou se contrapor aos efeitos pretendidos na minuta da legislao. 5. Resultados Das 62 audincias pblicas realizadas no segmento Gerao, a Aneel apenas ofereceu relatrios de avaliao para 46 eventos. O nmero de contribuies registradas foi de 3.093 no total, e 2.672 para as APs com relatrio de anlise. Este artigo sintetiza sua anlise apenas nas 46 audincias com relatrio sinttico por parte da Aneel. No Grfico 8 apresentam-se as participaes nas 46 APs consideradas por grupo de interesse. J no Grfico 9 estas estatsticas esto apresentadas por contribuies realizadas pelos mesmos grupos de interesse. Nas classificao por interesse das 2.672 contribuies, foi possvel avaliar que a maior parte (42%) era de colaboraes de interesse coletivo, ou seja, as mudanas pretendidas buscavam alteraes na legislao que beneficiavam a coletividade. As contribuies com o objetivo de alteraes na legislao que beneficiassem as empresas integrantes do setor foram da ordem de 36%, e as que tinham um carter formal corresponderam a 22% das colaboraes. A figura 9 demonstra que entre os que mais buscaram mudanas no texto normativo de carter coletivo esto os grupos B e D, com 60% e 55% respectivamente. Este resultado parece coerente,
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pois estes grupos correspondem a segmentos que por sua natureza refletem mais a coletividade: instituies governamentais, universidades e entidades que podem ou no estar vinculadas ao setor de energia eltrica, alm das pessoas fsicas. Grfico 8 Participao em APs de gerao por grupo de interesse
Grfico 9 Contribuies em APs de gerao por grupo de interesse
Quando se analisam os resultados das contribuies pela sua aceitabilidade, verifica-se que o grupo B, embora com apenas aproximadamente 5% do total de contribuies desenvolvidas, apresentou os melhores resultados em termos de aceitabilidade. A medida da eficcia das contribuies por grupo em termos de aceitabilidade encontra-se expressa na Tabela 2. J a tipologia do interesse manifestado pelos contribuidores est consolidada no Grfico 10.
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Tabela 2 Aceitabilidade de contribuies em AP de gerao em %
Grfico 10 Tipologia de interesse manifestado por grupo de interesse
Finalmente, a Tabela 3 apresenta uma consolidao desses resultados de forma geral.
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Tabela 3 Resultados consolidados por grupo e por tipologia de interesse
6. Concluses A anlise dos ndices de participao e dos interesses manifestados nas APs de gerao permite concluir que o mecanismo de audincia pblica vem sendo efetivamente utilizado por outros participantes que no apenas associaes ou empresas de energia. Comprova-se que esse tipo de procedimento tem um potencial de ampliar a participao de outros cidados da sociedade civil na discusso sobre o contedo da regulao. Os resultados da anlise mostraram que outros interesses, que no apenas os corporativos, so manifestados Aneel, causando grata surpresa o fato de os interesses classificados como coletivos serem predominantes nas contribuies. No entanto, vale observar que parte dos interesses coletivos pode estar em contraposio aos interesses corporativos. Muitos dos argumentos e justificativas que do suporte a interesses coletivos podem vir a ser aceitos e apoiados por participantes que representam interesses corporativos. Por sua vez, nem todos os interesses corporativos seriam necessariamente aceitos por participantes que representam interesses coletivos. O fato de aparecerem contribuies, em sua maioria, com a defesa de interesses coletivos levados ao interior dos processos decisrios na Aneel um indicativo do potencial das APs e CPs como instrumentos de transparncia e poltica pblica propostos pela agncia. Pelo lado da Aneel, a anlise indicou que, em relao incorporao de contribuies de interesse coletivo, a rejeio foi
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de 61%; grande rejeio pode ser percebida tambm com relao aos interesses corporativos, que tiveram 79% de suas contribuies rejeitadas. Por outro lado, as contribuies de interesse formal tiveram maior proporo de aceitao total ou parcial (59%) do que de rejeio (41%). Isto compreensvel, pois trata-se de contribuies cujas finalidades so apenas corrigir problemas estritamente formais de redao legislativa, sem defender ou se contrapor aos efeitos pretendidos na minuta da legislao. A manifestao da Aneel, como no poderia deixar de ser, fica facilitada no sentido de acatar e corrigir os erros formais do ato que se pretende editar. Referncias bibliogrficas
BRANT, M.T.; MENDES, P.; PAGANINI, W.S.; SILVA, C.C.A. Audincias Pblicas: Limites e possibilidades nos processos decisrios Regulao, controle social da prestao dos servios de guas e esgoto. Associao Brasileira de Agncias de Regulao, p. 115-143. MATTER, J. Public Hearings Procedures and Strategies. Prentice-Hall, 1984. SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. Audincias Pblicas uma anlise de sua efetividade enquanto instrumento de poltica do setor eltrico. Monografia apresentada Escola Politcnica da USP para obteno do ttulo de especialista em Energia. So Paulo, 2009. SOARES, E. A audincia pblica no processo administrativo. Jus Navigandi, ano 6, n. 58, agosto de 2002. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3145>. Acesso em: 27 ago 2008. UOL. Audincia Pblica sobre clulas tronco. Disponvel em: <http://cienciaesaude.uol. com.br/ultnot/2007/04/20/ult4477u21.jhtm>. Acesso em: 1 abr 2009.
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Horizontalizao decisria nas arenas polticas setoriais

Ariane Figueira*
Resumo: O primeiro objetivo desse artigo ser desenvolver, por meio de estudo de caso, uma anlise demonstrativa da articulao entre os atores governamentais no processo decisrio em poltica externa brasileira. Para isso, ser observado o histrico do posicionamento brasileiro nos principais foros internacionais sobre a temtica ambiental e o processo de construo da postura do pas nas negociaes internacionais. O segundo propsito ser averiguar se o processo de internalizar as preocupaes ambientais para o escopo de atuao domstica teve impacto no processo de deciso brasileira sobre o tema, isto , se outros atores, que no apenas o Ministrio das Relaes Exteriores, passaram a participar da formao do posicionamento brasileiro nas negociaes internacionais. Palavras-chave: meio ambiente, poltica externa, processo decisrio, negociaes internacionais.
Introduo O primeiro objetivo desse artigo ser desenvolver, por meio de estudo de caso, uma anlise demonstrativa da articulao entre os atores governamentais no processo decisrio em poltica externa, o que ser feito na Seo 1. Para isso, ser observado o histrico do posicionamento brasileiro nos principais foros internacionais sobre a temtica ambiental e o processo de construo da postura do pas para as negociaes internacionais, seja ela caracterizada como resultante do centralismo decisrio no Ministrio das Relaes Exteriores, rgo responsvel pela conduo da poltica externa, seja fundamentada na coordenao de polticas entre os diversos atores governamentais. Em outros termos, o debate perpassar pela reconstruo do histrico da relao entre a evoluo do regime internacional do meio ambiente e o posicionamento brasileiro, sendo que a finalidade primeiramente ser identificar o ponto de inflexo da postura brasileira sobre o tema, verificando quando efetivamente o Brasil passou a incorporar o problema em suas preocupaes domsticas, ou seja, quando a postura externa do pas passou a condizer com os objetivos internos. O segundo propsito, de que se ocupar a Seo 2, ser averiguar se o processo de internalizar as preocupaes ambientais para o escopo de atuao domstica teve impacto no processo de deciso brasileira sobre o tema, isto
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Ariane Figueira doutora em Cincia Poltica pela USP e Professora Adjunta do Departamento de Cincia Poltica da UFRJ. Em 2010 lecionou no curso de Relaes Internacionais da FAAP. E-mail: <arianeroder@gmail.com>.
Horizontalizao decisria nas arenas polticas setoriais..., Ariane Figueira, p. 19-34
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, se outros atores, que no apenas o Ministrio das Relaes Exteriores, passaram a participar da formao do posicionamento brasileiro nas negociaes internacionais. 1. Histrico da formao do regime internacional do meio ambiente e o posicionamento brasileiro frente ao processo 1.1. Primeira fase: a centralizao decisria no MRE A questo ambiental parte integrante da agenda soft1 que, durante grande parte da histria das relaes internacionais, no esteve no centro das preocupaes dos Estados, cujos esforos direcionavam-se, sobretudo, para temas envolvendo a segurana nacional (agenda hard). Foi a partir das dcadas de 1960 e 1970 que temticas como o meio ambiente passaram a adquirir relevncia na agenda internacional, sendo esse movimento engendrado por comunidades epistmicas, organizaes no governamentais e opinio pblica, que, a partir de estudos tcnicos e influenciadas por catstrofes naturais decorrentes do perodo, direcionaram as preocupaes pblicas para o problema da degradao ambiental e os efeitos deste para a vida humana. Os movimentos ambientalistas tambm ganharam maior dimenso por estarem em grande medida associados aos movimentos polticos de contestao que circulavam por todo o mundo em 1968. O Clube de Roma divulgou nesse perodo dois estudos que expressavam resultados catastrficos para a humanidade, The Club of Rome Project on the Predicament of Mankind (1971) e The Limits to Growth (1972), que defendiam a necessidade de colocar barreiras para o crescimento da humanidade, especialmente controlando a natalidade em pases em desenvolvimento, indicados como principais responsveis na gerao dos problemas mundiais envolvendo a questo ambiental. As percepes negativas crescentes em relao aos efeitos da degradao ambiental motivaram os pases a convocar, mediante a resoluo 2.398 da XXIII Assembleia Geral da ONU, uma Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, colocando pela primeira vez a temtica ambiental para ser debatida e concebida multilateralmente, inserindo-se como tema de preocupao coletiva na agenda internacional. A Conferncia foi realizada em Estocolmo, em 1972, mas antes do encontro foram realizadas reunies preparatrias envolvendo 27 pases, que formaram o grupo ad hoc para organizao e preparao do evento. As preocupaes dos pases do terceiro mundo direcionaram-se, sobretudo, forma como seria conduzido o debate mundial sobre o assunto, tendo em vista que a proposta dos pases desenvolvidos atrelava degradao ambiental aos pases pobres, responsabilizando-os principalmente pelo mau uso dos recursos naturais. No entanto, esse receio envolvendo os pases subdesenvolvidos foi amenizado mediante a resoluo 2.657 da XXV Assembleia Geral da ONU, momento em que ficou estabelecido que a Conferncia daria especial ateno s preocupaes dos pases de terceiro mundo. Assim, tambm, a convocao de um Grupo de Peritos
1
Entende-se por agenda soft os temas relativos a reas de cunho social, econmico, cultural e ambiental, em contraposio aos temas de segurana que compem a agenda hard.
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sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento que teria como responsabilidade desenvolver um documento tcnico envolvendo a problemtica ambiental e a questo do desenvolvimento , alm das convocaes de Comits Regionais das Naes Unidas para o debate, motivaram os pases do terceiro mundo a buscar um espao dentro desse dilogo mundial que envolvesse proteo ambiental com incentivo dos Estados ricos na promoo do desenvolvimento nessas regies (LAGO, 2007). Nesse ensejo, o grupo de peritos gerou um relatrio conhecido como Founex (Report on Development and Environment2), cujo contedo trabalhou a correlao entre a temtica ambiental e desenvolvimento. O estudo concluiu que a degradao ambiental tinha caractersticas bastante diferenciadas quando comparados pases desenvolvidos com subdesenvolvidos, sendo que os primeiros tinham como problemas os prprios derivativos dos modelos de desenvolvimento adotado, enquanto nos pases pobres as problemticas ambientais eram decorrentes, sobretudo, da situao de pobreza e da falta de recursos bsicos. Esse estudo foi fundamental para dar a nfase que seria atribuda durante as reunies da Conferncia e, mais do que isso, a forma como a questo passaria, a partir da, a ser adotada pelos Estados em suas agendas diplomticas; foi nesse momento que se iniciou um processo de construo do que mais tarde veio a ser conhecido como desenvolvimento sustentvel, conceito esse que teve suas razes plantadas j no decorrer da primeira conferncia mundial sobre o tema. Os resultados angariados pela Conferncia foram concretizados na Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano3, com 26 princpios estabelecidos e um Plano de Aes com 109 recomendaes. Alm disso, foi tambm nesse processo que se criou um programa vinculado s Naes Unidas para o tratamento da temtica, o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma). Estimulou-se a constituio, no mbito domstico dos Estados, de rgos responsveis por gerenciar e desenvolver aes contra a degradao ambiental, e o evento influenciou o surgimento e/ou o fortalecimento de organizaes no governamentais com caractersticas nacionais ou transnacionais responsveis pelo tratamento societal da temtica. Durante o processo de consolidao do incipiente movimento mundial em torno da problemtica ambiental, o Brasil teve um papel atuante na arena internacional, participando ativamente durante o processo de preparao da Conferncia e sendo um ator de expresso na formao final dos documentos gerados no encontro. Neste contexto, quem teve papel de destaque foi o diplomata Miguel Osrio de Almeida, responsvel por desenvolver o posicionamento brasileiro. Em sua tese ele incorporava a correlao entre meio ambiente e desenvolvimento ao mesmo tempo em que rechaava os estudos advindos dos pases ricos e do prprio Clube de Roma, que responsabilizavam os pases subdesenvolvidos pelos principais elementos da degradao ambiental (LAGO, 2007). Essas formulaes tiveram repercusso, sendo grande parte delas includa no documento final da Conferncia. Com isso, se no chegou a haver ganhos
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Documento disponvel no site <www.ana.gov.br>. Para acessar a ntegra do documento, <www.mudancasclimaticas.andi.org.br>.
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substantivos para o Brasil, pelo menos se freou o avano do debate no sentido do congelamento do desenvolvimento econmico mundial implcito nas propostas dos pases desenvolvidos. No entanto, paradoxalmente em mbito interno, o Brasil estimulava aes empresariais como arrendamento de reservas naturais tornando-as reas produtivas, com vistas a angariar o que mais tarde foi conhecido como milagre econmico, o desenvolvimento econmico do pas. A preservao dos recursos naturais passou a ficar no segundo plano do governo, que se utilizou do tradicional modelo econmico nada sustentvel. Assim, associado aos altos ndices de degradao ambiental do pas, o governo militar e ditatorial brasileiro nesse perodo tambm sofria presses internacionais em relao ao tratamento da questo dos direitos humanos, ao mesmo tempo em que se tornara um pas suspeito frente ao sistema internacional por pretender obter tecnologia nuclear para fins blicos, uma vez que o pas se recusava a comprometer-se com o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP). Em outras palavras, nesse primeiro momento em que a questo ambiental tornou-se uma preocupao multilateral, o Brasil tinha uma imagem negativa no sistema internacional como um grande causador de danos ao meio ambiente, imagem reforada pelo fato de o pas ser tambm possuidor das maiores reservas naturais do mundo (VIOLA, 1987). Com isso, o papel do Ministrio das Relaes Exteriores foi primeiramente de descolar suas aes e defesas internacionais das prprias preocupaes domsticas, adotando uma postura por vezes dissonante em relao prpria realidade nacional. O objetivo da Chancelaria nesse primeiro grande encontro de pases para o tratamento da temtica foi primeiramente o de fortalecer a correlao entre meio ambiente e desenvolvimento, buscando defender que os grandes responsveis pelas pssimas condies ambientais do mundo eram os pases desenvolvidos e no o contrrio, sendo a degradao ambiental decorrente do desenvolvimento irresponsvel das grandes potncias. Por isso, no poderiam nem responsabilizar os pases pobres pelos problemas ambientais, tampouco impedir o desenvolvimento dos mesmos naquele momento ao colocar barreiras ambientais para o alcance desse processo. Assim, alm de no colocar novas barreiras para o desenvolvimento desses pases, o Brasil tambm lutou no decorrer do processo para retirar da pauta de negociaes uma das questes defendidas pelas grandes potncias: o processo de internacionalizao das reservas naturais (transformando-as em patrimnios da humanidade), uma vez que, de acordo com os discursos das grandes potncias, os pases subdesenvolvidos no obtinham recursos para preservao e explorao da biodiversidade biolgica altamente presente em seus territrios (como no caso brasileiro). A formao da posio brasileira para as negociaes em Estocolmo esteve concentrada no Ministrio das Relaes Exteriores. Como naquele momento o pas vivia sob um regime militar totalitrio, nem a opinio pblica, nem os movimentos sociais, tampouco o prprio Poder Legislativo tinham efetivamente como manifestar suas preferncias em relao ao tema. Alm disso, como havia um grande descompasso entre as ambies domsticas, direcionadas nesse
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momento para o desenvolvimento econmico do pas, e a postura externa, que visava amenizar a imagem negativa construda sobre o Brasil pela opinio pblica mundial, a questo assumia nesse primeiro momento para o pas uma caracterstica apenas retrica, desprovida de carter tcnico. Em outras palavras, no haveria a necessidade do envolvimento de outras reparties governamentais, uma vez que a discusso temtica apenas retrica mobilizava poucos atores e os debates ocorriam apenas em foros internacionais. Como ressalta Lago (2007), o Ministrio das Relaes Exteriores, em exposio de motivos ao Presidente da Repblica em 22/12/1971, prope uma linha de ao a ser adotada pelo Brasil, dentro da qual se destacam: 1) evitar iniciativas isoladas e fracionrias por parte de rgos da administrao pblica do pas, que possam prejudicar a poltica estabelecida; e 2) desenvolver ao junto opinio pblica para esclarecer as implicaes e repercusses de cada iniciativa proposta, neutralizando possveis presses consideradas prejudiciais aos interesses do pas. Com isso, a internalizao do tema por meio de medidas regulamentares ou mesmo em formato de programas no ocorre nesse primeiro momento, sendo poucas as iniciativas que merecem destaque, tais como a criao da Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema), vinculada ao Ministrio do Interior. A centralizao decisria no que se refere ao tema manteve-se nas mos do Itamaraty, que permaneceu com uma postura assertiva em mbito internacional, mesmo em dissonncia com as preferncias domsticas, que no apontavam para a mesma direo das iniciativas mundiais. Esse quadro foi alterado significativamente com o fim do regime militar e a redemocratizao brasileira. A busca pela restaurao da imagem internacional do Brasil em mbito internacional tornou-se primordial j no governo de Sarney, na transio para a democracia, adquirindo maior destaque no governo Collor, que expressou essa vontade em grande parte dos seus discursos. Essa restaurao de imagem inclua, dentre outros temas, a defesa dos direitos humanos, o desarmamento e a consolidao da democracia, a questo ambiental e a sua defesa, que tambm passou a fazer parte das preocupaes domsticas do pas (HIRST e PINHEIRO, 1995). A democracia tambm favoreceu a emergncia de grupos ambientalistas e movimentos sociais antes adormecidos pela represso do regime militar. Essa mobilizao poltica e social foi potencializada j no governo Sarney, quando o Brasil se oferece para sediar a II Conferncia Mundial Ambiental. A conquista dessa possibilidade fez com que o tema emergisse com fora no cenrio domstico (VIOLA, 1999). Neste sentido, pode-se dizer que o incio da dcada de 1990 foi um ponto de inflexo na formao do posicionamento do pas frente temtica ambiental, pois o processo passou a exigir a participao de outros atores, principalmente governamentais outras pastas ministeriais que tivessem responsabilidades regimentais articuladas ao assunto em questo. Esse movimento de descentralizao foi incentivado pelas medidas adotadas pelo governo, pois passou do ambiente da retrica poltica que marcou o perodo anterior para a prtica de desenvolvimento e implementao de projetos e programas visando a proteo ambiental.
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1.2. Segunda fase: a descentralizao decisria e a articulao interministerial A II Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento4 ocorre em resposta proposta inclusa no Relatrio Brundtland, produzido em 1987 e elaborado pela Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, que ressaltava em seu contedo a noo, que mais tarde viera a se consolidar, de desenvolvimento sustentvel, sendo esse entendido como o desenvolvimento que atende s necessidades das geraes atuais sem comprometer a capacidade de as futuras geraes terem suas prprias necessidades atendidas. O relatrio tambm destacava a necessidade de um novo encontro mundial para a discusso da questo da degradao ambiental, bem como a necessidade do apoio financeiro e da transferncia de tecnologia de pases ricos aos pases subdesenvolvidos para que os mesmos pudessem alcanar um desenvolvimento atrelado noo de sustentabilidade. Sendo assim, na 85. Sesso Plenria, realizada em dezembro de 1989, foi emitida uma resoluo 44/228 da ONU, cujo objetivo era estabelecer uma nova conferncia que reunisse os pases na discusso sobre a proteo ambiental, atrelando-a ao aspecto do desenvolvimento. Esse encontro multilateral ocorreu trs anos mais tarde, em 1992, no Rio de Janeiro, com a presena de 172 pases. As principais decises tomadas durante o encontro foram derivadas das reunies preparatrias que negociavam previamente o teor dos principais documentos que posteriormente passariam pelo referendo de todos os pases presentes na Conferncia. O tema mudana do clima inicialmente vinha sendo negociado pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) em conjunto com a Organizao Meteorolgica Mundial (OMM) e com o apoio do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima (IPCC), que atribuam um carter tcnico s discusses sobre o assunto. No entanto, como o tema era controverso entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, pois se pensava em criao de metas para os Estados, a temtica fora encaminhada para a Assembleia Geral das Naes Unidas, com a criao do Comit Intergovernamental Negociador de uma Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima. Na viso de Lago (2007), esse processo de transferncia de responsabilidade favoreceu o grupo dos pases subdesenvolvidos liderado pelo Brasil, que tinha interesse nas discusses poltica e econmica do assunto, e no com um teor meramente tcnico, como vinham sendo realizadas as reunies pelos cientistas no interior das trs instncias decisrias supracitadas (IPCC, Pnuma, OMM). Essa Conveno sobre Mudanas do Clima foi um dos documentos gerados pela Conferncia do Rio que mais resultou em divergncias, acirradas com o incio das negociaes do Protocolo de Kyoto, em 1997, devido ao estabelecimento de metas de reduo de emisso de gases do efeito estufa, distinguindo a responsabilizao entre pases desenvolvidos (com metas) e os pases em desenvolvimento (sem metas). Outro documento resultante dessa Conferncia foi a Conveno sobre Diversidade Biolgica negociada previamente pelo Comit Intergovernamental de
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A integra dos documentos produzidos no decorrer da Conferncia do Rio podem ser encontrados no site do Ministrio do Meio Ambiente do Brasil: <www.mma.gov.br>.
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Negociao de uma Conveno sobre Diversidade Biolgica, cujo objetivo esteve centrado no debate sobre a conservao da biodiversidade e o uso sustentvel de seus componentes, alm da repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos recursos. O tema tambm era fonte de controversas, pois os pases desenvolvidos defendiam a ideia de que recursos biolgicos e genticos deveriam ser considerados patrimnios da humanidade, o que era fortemente combatido pelos pases subdesenvolvidos, uma vez que os mesmos so possuidores naturais da grande maioria dos recursos genticos mundiais. No entanto, a capacidade de explorao, os recursos tecnolgicos e financeiros para isso so, em contrapartida, de domnio dos pases ricos, o que levou a um impasse. Por fim, o princpio da soberania prevaleceu, favorecendo os pases subdesenvolvidos, que corriam o risco de ver aprovado o princpio da interveno ambiental que legitimaria a ao intervencionista de Estados em territrios que no tivessem condies de proteger o seu meio ambiente (princpio defendido pelos pases desenvolvidos no decorrer das negociaes). Outros temas que estiveram no centro dos debates e decises multilaterais da Conferncia foram a Declarao de Princpios sobre as Florestas, que regulamentou o direito soberano de os Estados aproveitarem de forma sustentvel suas florestas, abrindo possibilidades para o estabelecimento de cooperao com outros pases para garantia da proteo ambiental dessas regies; a Declarao do Rio, que, alm de retomar os princpios estabelecidos pela Conferncia de Estocolmo, estabeleceu tambm novos fundamentos de cooperao entre os Estados, destacando dentre outros elementos a noo de responsabilidades comuns, porm diferenciadas, dos Estados: eles tm objetivos comuns no combate degradao ambiental, mas capacidades e recursos diferenciados para alcan-los; a Agenda 21 tambm caracterizou-se como um importante instrumento derivado do encontro, estabelecendo, em 40 captulos, 2,5 mil recomendaes a serem cumpridas pelos Estados, em curto, mdio e longo prazo, dando a possibilidade de pases, cidades e estados, entre outros, elaborarem sua prpria Agenda 21, com compromissos ambientais definidos a partir da localidade. Esse ltimo documento aprovado na Conferncia previu a transferncia de recursos financeiros dos pases ricos para aqueles em desenvolvimento para que os mesmos pudessem alcanar os objetivos traados. O Brasil, com a contribuio de setores organizados da sociedade civil, elaborou sua prpria Agenda 21, desenvolvendo programas e projetos para efetivao dos compromissos estabelecidos. Nessa conferncia, diferentemente do que ocorrera na anterior, o Brasil posicionou-se internacionalmente em consonncia com os interesses governamentais, pois o processo de redemocratizao do Brasil, bem como as presses mundiais que vinha sofrendo o pas devido a seu posicionamento relutante em desenvolver aes convergentes preservao ambiental e s preocupaes mundiais sobre o tema, levaram, nesse novo contexto, o governo brasileiro a adotar uma postura proativa tanto na preparao como no prprio decorrer do encontro (VIOLA, 1999). Tambm diferentemente do que ocorrera em momento anterior, na Conferncia do Rio vrias pastas ministeriais participaram
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ativamente do processo de preparao da posio brasileira, rompendo com o modelo centralizado no Itamaraty. Assim, embora a Diviso do Meio Ambiente alocada no Ministrio das Relaes Exteriores tenha sido o rgo responsabilizado naquele momento pela coordenao das atividades interministeriais, o que de certa forma ainda colocava no centro dos debates o Itamaraty, o mesmo passou a reunir-se com outros rgos governamentais, cujo trabalho foi institucionalizado na Comisso Interministerial para a Preparao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Cima). Fizeram parte dessa Comisso o Ministrio das Relaes Exteriores, a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, a Secretaria da Cincia e Tecnologia da Presidncia da Repblica, a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, a Secretaria Nacional de Planejamento, a Secretaria Nacional de Economia, a Secretaria Nacional de Energia e a Secretaria Nacional de Minas e Metalurgia. Alm disso, na qualidade de assessores, os representantes dos seguintes rgos constituram tambm essa comisso: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, Instituto de Pesquisas Espaciais, Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecurias, Instituto Nacional de Meteorologia, Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia e Secretaria da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar. Foi tambm nessa fase de preparao que o Brasil buscou de forma estratgica articular posies com os pases da regio para assumir um espao mais relevante no processo negociador, que prometia ser bastante controverso. Ocorreram no Brasil, em 1989, a IV Reunio Ministerial sobre Meio Ambiente da Amrica Latina e Caribe e a I Reunio dos Presidentes dos Pases Amaznicos; no Mxico, em 1991, uma Reunio Preparatria da Amrica Latina e do Caribe, que gerou a Plataforma de Tlatelolco sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Em 1992, no Brasil, a reunio dos pases membros do Tratado de Cooperao Amaznica e a reunio dos pases membros do Mercosul, mais Bolvia e Chile. Tambm em mbito domstico, com vistas a fortalecer a mudana de posio e da imagem do Brasil no exterior, o governo brasileiro adotou algumas iniciativas. Foi lanado, em 1988, o Programa Nossa Natureza ou Programa de Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amaznia Legal. Os objetivos convergiam para o combate ao predatria na explorao dos recursos naturais, a preservao amaznica e a gerao de uma conscincia ambiental atravs de programas educacionais. Alm disso, rompeu-se com a poltica anterior de incentivo fiscal a projetos agropecurios em reas de florestas tropicais; criou-se ainda o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (Ibama), em substituio a outros rgos existentes. J a articulao entre os diversos nveis da federao (municipal, estadual e federal) em torno da temtica foi estabelecida com a regulamentao do Conselho Nacional do Meio Ambiente, rgo consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente composto por uma estrutura envolvendo um plenrio, Cipam, grupos de assessores, cmaras tcnicas e grupos de trabalho, sendo presidido pelo ministro do Meio Ambiente. O plenrio composto tanto por membros estatais, de diversas instncias da federao, e no estatais. Competem a esse rgo,
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dentre outras coisas, as atribuies tcnicas de implementao de programas e aes que tenham como objetivo a preservao ambiental e a promoo do desenvolvimento sustentvel. Verifica-se que as aes governamentais passaram, a partir dos anos 1990, a criar aes e programas nacionais em convergncia com as demandas internacionais em torno da temtica ambiental. Estabeleceu-se, para isso, a articulao entre os diversos rgos do Estado tanto em nvel federal como no mbito local, tendo em vista a transversalidade temtica do assunto, que envolve e sobrepe competncias regimentais dos ministrios. Tambm houve um crescimento da participao da sociedade civil, seja mediante grupos empresariais, ONGs ou comunidades epistmicas, na elaborao e na implementao dessas polticas. Os documentos produzidos tambm como resultado da Conferncia do Rio passaram a exigir a construo de mecanismos internos de articulao visando o cumprimento das metas estabelecidas e recomendadas. O Brasil, dentro desse contexto, assume uma srie de iniciativas, com destaque para a criao, em 1994, de uma coordenadoria em nvel nacional para o tratamento da questo ambiental, a Comisso Interministerial para o Desenvolvimento Sustentvel, cuja competncia (Decreto n. 1.160) esteve direcionada para a proposio de estratgias e polticas nacionais necessrias implementao das atividades programadas na Agenda 21 e no estabelecimento de critrios para a obteno de recursos financeiros e tecnolgicos internacionais, necessrios para a implementao dos preceitos fundamentados na Declarao do Rio. A comisso passaria a ser presidida pelo ministro de Estado Chefe da Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica, sendo suas atividades divididas em trs coordenaes: assuntos internacionais, mudanas climticas e diversidade biolgica, dirigidas respectivamente pelos ministrios das Relaes Exteriores, de Cincia e Tecnologia e do Meio Ambiente. Assim, enquanto o Ministrio de Cincia e Tecnologia ficou responsvel pela implementao dos ditames estabelecidos na Conveno-Quadro sobre Mudanas Climticas e o Ministrio do Meio Ambiente responsabilizou-se por responder s recomendaes estabelecidas na Conveno sobre Diversidade Biolgica, o Ministrio das Relaes Exteriores fez um papel mais abrangente, com a funo de tratar a temtica ambiental nas negociaes internacionais em consonncia com os interesses coordenados em mbito nacional. Todos os demais ministrios, segundo o contedo do decreto presidencial, tambm fizeram parte da Cides, podendo criar inclusive subcomisses de assessoramento, bem como estabelecer dilogo com outras instncias da federao. A Comisso foi extinta em 1997, sendo criada posteriormente pelo Decreto n. 1.160 para assumir a articulao governamental a Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional, presidida pelo Ministrio do Meio Ambiente e composta atualmente por representantes de diversos rgos
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da arena governamental e societal5. A preocupao com a articulao nacional envolvendo a questo de mudanas climticas foi concretizada dois anos mais tarde, em 1999, com a criao da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima (CIMGC6), presidida pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia. Esse espao foi criado em resposta s negociaes do Protocolo de Kyoto iniciadas em 1997, cuja finalidade era evoluir na construo de metas de reduo de emisses de gases do efeito estufa entre os estados membros da Conveno-Quadro sobre Mudanas do Clima. Uma das questes que motivou a criao de uma comisso interministerial foi a preocupao brasileira com a definio de metas e a distino estabelecida entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, o que envolvia o provimento de muitos recursos, ao mesmo tempo em que representava oportunidades para o Brasil, com a discusso envolvendo Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDLs) (VIOLA, 2002). Os compromissos estabelecidos pelo pas na assinatura da conveno exigiam conhecimento tcnico e especializado na preparao e no envio da comunicao nacional, bem como o tratamento de uma diversidade temtica envolvendo setores como energia, transportes, indstria, agricultura, silvicultura e tratamento de resduos. Como destacado anteriormente, coube ao Ministrio de Cincia e Tecnologia a presidncia da comisso especialmente pelo fato de ela ser constituda em um contexto cuja finalidade era criar mecanismos tcnicos e cientficos para a implementao das diretrizes estabelecidas pelo Protocolo de Kyoto. Embora o Brasil no faa parte do Anexo I (membros da OCDE e economias em transio), que prev metas a serem cumpridas pelos pases desenvolvidos, o pas deve cumprir com algumas responsabilidades: apresentar informaes especificando suas necessidades, bem como suas prioridades para o desenvolvimento nacional e regional, e objetivos que serviro de base para enfrentar a mudana do clima e seus efeitos adversos. As negociaes em torno da temtica no pararam por a e seguem at os dias atuais, sendo que a comisso acompanha os processos de negociao e remodela-se de acordo com as necessidades endgenas e exgenas, decorrentes da conjuntura nacional e internacional. Essa comisso possui um carter permanente, assim como a Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21
Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (vice-presidncia), Casa Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Cincia e Tecnologia, Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio das Cidades, Ministrio da Educao, Ministrio da Fazenda, Ministrio da Cultura, Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio da Sade, Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Associao Nacional de Municpios e Meio Ambiente, Associao Brasileira das Entidades de Meio Ambiente, entidades representativas da juventude, organizaes de direitos humanos, comunidades indgenas, comunidades tradicionais, organizaes de direitos do consumidor, Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel, Frum de Reforma Urbana, dois representantes de entidades empresariais ede organizaes da comunidade cientfica, trs representantesdo Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento e de centrais sindicais. 6 Todas as informaes e documentos referentes a Comisso Interministerial e os compromissos e posicionamento estabelecidos pelo pas em mbito internacional podero ser encontrados no site oficial da comisso http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/4016.html
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Nacional. Outra comisso interministerial tambm surgiu aps esse cenrio, mas como formao ad hoc, cuja finalidade foi preparar o posicionamento brasileiro a ser defendido na Conferncia de Johannesburgo (2002). Essa comisso diferenciase das anteriores na medida em que amplia o escopo de articulao dos setores governamentais com os atores no estatais. 2. A influncia dos atores no estatais na coordenao das preferncias nacionais: sobre a Conferncia de Johannesburgo e seus derivativos A Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel ocorrida em Johannesburgo em 2002 teve como objetivo criar mecanismos para viabilizao das metas recomendadas no decorrer da Conferncia do Rio de Janeiro, o que significa que nesse novo encontro a finalidade central no foi estabelecer novos compromissos internacionais multilaterais concretizados mediante atos diplomticos, e sim buscar a acelerao da implementao dos princpios fundamentados na Declarao do Rio. Em outras palavras, como previsto pela resoluo da ONU de dezembro de 2000, estabeleceu-se a realizao de uma nova conferncia para examinar os avanos obtidos em 10 anos e criar mecanismos mais eficientes para implementao dos preceitos evocados pela Agenda 21. Uma diferena marcante entre esses dois encontros, alm dos objetivos primrios, foi o contexto internacional, sendo esse segundo momento caracterizado pelo aprofundamento do processo de globalizao, pela nova ateno atribuda pelos Estados s questes de segurana decorrente, sobretudo, dos ataques terroristas de 11 de setembro aos Estados Unidos e pela relevncia atribuda agenda de liberalizao comercial com o incio da Rodada Doha, em 2001. Outro fator determinante no ressurgimento dos compromissos estabelecidos no encontro de 1992 no Rio de Janeiro foi a permanente relutncia de diversos Estados em ratificar compromissos presentes nas convenes e protocolos referentes ao estabelecimento de metas, o que passou a inviabilizar em muitos casos o avano e a aplicao dos princpios do desenvolvimento sustentvel (LAGO, 2007). Durante o processo preparatrio, o objetivo dos pases em desenvolvimento foi manter os princpios j estabelecidos no Rio de Janeiro, principalmente em relao ao compromisso igual, porm diferenciado, entre Estados com condies de desenvolvimento econmico distintas. Alm disso, buscou-se priorizar temas como a erradicao da pobreza, alterao dos padres insustentveis de produo e consumo, os meios de implementao das aes recomendadas na Agenda 21 e o fortalecimento do princpio da governana. Essas prerrogativas foram sustentadas pelo relatrio desenvolvido e publicado pela ONU pouco antes da realizao da Conferncia de Johannesburgo, nomeado Desafios Globais, Oportunidades Globais, que constatou dados alarmantes sobre os aspectos evolutivos da destruio ambiental no mundo. Nessa mesma direo, o Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento Sustentvel: de Estocolmo a Joanesburgo Rio+10 Brasil (2002), realizado pouco antes da Conferncia de Johannesburgo, tambm teve como preocupao central destacar a correlao sustentada no encontro anterior de atrelar a noo de desenvolvimento proteo ambiental, reafirmando preceitos como o princpio
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da soberania e refutando a ideia de uma possvel interveno ambiental, alm de defender o princpio da cooperao tcnica e financeira entre pases. A finalidade do evento era buscar o comprometimento dos Estados na reafirmao do Legado do Rio, alm de propor novos avanos, especialmente na rea da implementao dos compromissos assumidos e do apoio financeiro. Como proposta para o fortalecimento do posicionamento dos pases em desenvolvimento, os mesmos procuraram costurar uma posio prvia ao encontro da cpula mundial com vistas a angariar resultados favorveis nas negociaes. O Brasil, na liderana desse movimento regional, organizou consultas, tendo como resultado a construo da Iniciativa Latino-Americana e Caribenha para o Desenvolvimento Sustentvel (Ilac), que incorporava em seu contedo, dentre outras coisas, a proposta brasileira em defesa do uso de energias renovveis. Nesse ensejo, a preparao brasileira para a conferncia ocorrida na frica do Sul seguiu o padro do evento anterior: a construo do posicionamento foi articulada entre os ministrios mediante a constituio de uma Comisso Interministerial para a Preparao da Participao do Brasil na Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel. A diferena foi que nesse momento a participao de setores da sociedade civil foi maior, organizando-se em redes polticas de natureza societal, que por vezes se cruzaram com os espaos institucionalizados de articulao governamental. Essa comisso foi criada por decreto presidencial em 13 de maro de 2001 com a finalidade de preparar a posio brasileira para o evento, buscando uma articulao com as demais comisses permanentes j citadas nesse estudo, com vistas a estabelecer uma avaliao do processo de implementao da Agenda 21 no Brasil, bem como dos demais documentos adotados na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ocorrida no Rio de Janeiro. A comisso interministerial7 foi presidida pelo Ministrio de Relaes Exteriores e dela faziam parte, como membros, dois representantes do Ministrio das Relaes Exteriores, um representante do Ministrio do Meio Ambiente, um do Ministrio da Cincia e Tecnologia, um do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, um do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, um do Ministrio da Agricultura e Abastecimento, um do Ministrio da Fazenda, um do Ministrio de Minas e Energia, um do Ministrio dos Transportes, um do Ministrio da Defesa, um do Ministrio da Integrao Nacional, um do Ministrio da Sade, um do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, e um do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis. Alm das burocracias federais, a comisso tambm contou com a presena de atores no estatais como o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, o Programa Comunidade Solidria, a Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia, a Academia Brasileira de Cincias, a Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel, o Frum Brasileiro de Organizaes No Governamentais e Movimentos Sociais para Meio Ambiente e Desenvolvimento, o Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel, a Confederao Nacional da Indstria, a Confederao Nacional da Agricultura,
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Art.3 do decreto presidencial de 13 mar 2001.
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o Comit Brasileiro da Cmara de Comrcio Internacional, centrais sindicais e a Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional. A interao entre atores estatais e no estatais foi fortalecida devido ao nmero de instncias abertas para promover o dilogo e o debate pblico. A construo conjunta do posicionamento brasileiro para a Conferncia em Johannesburgo, alm de ter sido institucionalizada na comisso interministerial preparatria, tambm contou com espaos de dilogo diferentes, como a formao do Grupo de Trabalho Rio+10 Brasil, cujas atividades visavam promover o debate com agentes sociais brasileiros das diversas regies do pas sobre os temas envolvendo a concepo de desenvolvimento sustentvel e mecanismos para implementao da Agenda 21. A Agenda 21 brasileira tambm foi construda atravs da interlocuo entre atores estatais e no estatais, mediante consulta nacional articulada pelo Ministrio do Meio Ambiente, principal rgo responsvel pelo dilogo com a opinio pblica nacional e com os setores organizados da sociedade. Associado a esse espao de interlocuo constitudo de forma ad hoc, outros movimentos de interao e coordenao nacional foram se fortalecendo, como o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, que rene representantes dos diversos ministrios, do Congresso Nacional, de empresas estatais, de instituies de pesquisa, ONGs, o setor empresarial e jornalistas. O frum foi criado por um decreto presidencial em 2000, com o objetivo de gerar um espao pblico de conscientizao e mobilizao social para o problema das mudanas climticas e prover informaes e debates sobre o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e sobre as negociaes resultantes do Protocolo de Kyoto. As atividades parlamentares tambm se direcionaram para o tema, sendo constituda a Frente Parlamentar Mista para o Desenvolvimento Sustentvel e a Frente Ambientalista, alm de atividades especficas coordenadas atravs das comisses permanentes do Congresso Nacional, como a da Amaznia, Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, e a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel. Ambas as comisses so espaos de produo sobre legislao ambiental, regulao e programas direcionados rea. Alm disso, o parlamento conta tambm com um partido poltico organizado segundo os preceitos do movimento verde mundial (o Partido Verde, PV), que surgiu a partir da dcada de 1970, sendo destaque dentro de seus princpios e propostas polticas a noo do ecodesenvolvimento. O crescente processo de politizao da temtica ambiental no ambiente domstico incluiu ainda o aumento de movimentos sociais e empresariais em defesa do princpio do desenvolvimento sustentvel. Esses grupos no estatais passaram no apenas a aumentar o seu dilogo de forma institucionalizada com os agentes governamentais, como tambm iniciaram um processo de atuao autnoma ou de interlocuo s redes transacionais. Um desses exemplos foi a organizao do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel, que encaminhou um Relatrio de Sustentabilidade Empresarial que versa sobre o engajamento do setor no caminho do crescimento econmico com equilbrio ambiental. Esse conselho envolve importantes empresas, tais como Odebrecht, Amanco Brasil, grupo Votorantim, Aracruz celulose, AmBev, Petrobrs,
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Bayer, Copesul, Gerdau Aominas, Usiminas, Vale e Alcoa. O setor industrial brasileiro, atravs da Confederao Nacional da Indstria (CNI), apresentou um documento prvio s negociaes da Cpula Mundial de Johannesburgo com recomendaes e princpios para o cumprimento dos objetivos da Agenda 21, destacando diversos temas como a proteo da atmosfera e mudanas climticas, comrcio e meio ambiente, energia e transporte, e responsabilidade social. Esses movimentos nacionais coadunam-se com um movimento empresarial global que, atravs do Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel (reunindo grandes empresas transnacionais), tem manifestado apoio do setor ao desenvolvimento sustentvel atravs de medidas setoriais. O Frum Brasileiro de Organizaes No Governamentais e Movimentos Sociais para Meio Ambiente e Desenvolvimento tambm tem sido um importante mecanismo de captao de demandas dos interesses pblicos e sociais em relao temtica ambiental. O Frum foi criado em 1990 com o objetivo de facilitar a participao de atores sociais na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ocorrida no Rio de Janeiro e rene 423 organizaes da sociedade civil. Ao longo dos anos, foi se fortalecendo e se interligando a movimentos transnacionais sobre a temtica de desenvolvimento sustentvel, participando e atuando em foros como o Global Environmental Facillity (GEF), reunies da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel da ONU, conferncias das Partes da Conveno da Biodiversidade, reunies do Painel de Florestas e reunies internacionais de ONGs. Dessa forma, a coordenao poltica envolvendo a temtica ambiental adquiriu, a partir das preparaes para a Conferncia de Johannesburgo, uma caracterstica ainda mais abrangente do que a apresentada no Rio, com a incorporao e a mobilizao de atores sociais e empresariais em articulao com os setores governamentais na formulao do posicionamento brasileiro para o encontro e, mais do que isso, para a criao de mecanismos mais eficientes de implementao das polticas e preceitos propostos na Agenda 21. 3. Concluso O que se pode inferir a partir dos exemplos supracitados envolvendo a temtica ambiental o fato de mecanismos de coordenao de preferncias estarem sendo criados com cada vez mais frequncia para lidar com assuntos de natureza transversal, que cortam horizontalmente as instncias governamentais que possuem competncias complementares. Apresentam, com isso, um crescente dilogo interinstitucional e atribuem espaos mais abrangentes dentro da mquina governamental para captao das demandas sociais. Destaca-se nesse contexto, portanto, um novo tipo de organizao do trabalho que emerge tambm como aspecto predominante nas atividades dos organismos estatais, atingindo mesmo aqueles mais resistentes ao processo de mudanas como a horizontalizao decisria, que exige uma abordagem integrada dentro do trabalho coletivo (CASTELLS, 1999).
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Com isso, possvel apontar, embora de forma preliminar, que esse quadro de crescente participao de atores estatais e no estatais, seja decidindo, seja influenciando a tomada de decises em poltica externa, leva a uma mudana de paradigma do padro decisrio em poltica externa no Brasil, que apresenta um crescente, porm incipiente, processo de horizontalizao decisria, um desencapsulamento por parte do Itamaraty e um aumento da interatividade entre atores da arena decisria governamental, seja o Legislativo, seja o Presidente da Repblica, sejam as demais burocracias da administrao pblica federal, que passam a buscar um espao mais assertivo na conduo de temas de poltica internacional. Referncias bibliogrficas
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Caminhos cruzados de Brasil e Argentina em torno da energia nuclear

Fernanda Veiga Floripes e Hoydo Nunes Lins*
Resumo: O artigo focaliza as relaes entre Brasil e Argentina em torno do setor nuclear, abordando suas trajetrias individuais nos anos posteriores Segunda Grande Guerra e, mais tarde, os movimentos de cooperao, principalmente observados desde o incio dos respectivos perodos de redemocratizao. Esse percurso considerado na perspectiva das relaes mais amplas entre os dois pases, historicamente perpassadas pelos sentidos de rivalidade e disputa pela liderana regional. Levando em conta que, no tocante s relaes entre Estados, as posies alcanadas no sistema mundial so definidas tanto pelo poder econmico quanto pelo poder poltico e militar, o texto procura avanar na compreenso das razes e aspiraes subjacentes s iniciativas de ambos os pases no que se refere energia nuclear, e esboa, ao final, indagaes sobre o futuro dessas interaes. Palavras-chave: Relaes Brasil-Argentina, energia nuclear, cooperao interestatal.
1. Introduo A energia costuma figurar nas relaes internacionais como elemento conflituoso (KLARE, 2001), mas a cooperao tambm compe o cenrio. So ilustrativas a aproximao entre Estados Unidos e Rssia no incio dos anos 2000, objetivando contribuir para a reduo da volatilidade nos mercados energticos globais, e as providncias de Brasil e Paraguai que resultaram na hidreltrica de Itaipu, na dcada de 1970. Tambm motivadora de interaes entre pases a energia nuclear, um recurso que, por razes claras, suscita polmica e temor: a histria mostra que o uso dessa energia tambm rima com fabricao de armas devastadoras, como ficou evidenciado ao fim da Segunda Guerra Mundial. Assim, se a questo energtica em geral produz tenses, a energia nuclear modalidade que geralmente exacerba tal situao, mesmo que a posse de armas atmicas tenha representado busca de capacidade principalmente dissuasria. No por acaso, diversas aes institucionais procuraram controlar a expanso desse setor, como o Tratado Sobre a No
* Fernanda Veiga Floripes bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e mestranda em Relaes e Negociaes Internacionais na Faculdade Latinoamericana de Cincias Sociais (Flacso), em Buenos Aires. E-mail: <nandavf@yahoo.com.br>. Hoydo Nunes Lins professor do Departamento de Cincias Econmicas e do Programa de Ps-Graduao em Economia da UFSC. E-mail: <hnlins@cse.ufsc.br>.
Caminhos cruzados de Brasil e Argentina em torno da energia nuclear, Fernanda Veiga Floripes e Hoydo Nunes Lins, p. 35-50
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Proliferao de Armas Nucleares, de 1960; e, ainda antes, em 1957, a Euratom (ou Comunidade Europeia de Energia Atmica), envolvendo Alemanha, Blgica, Frana, Holanda, Itlia e Luxemburgo. Movimentos desse teor foram observados tambm no Cone Sul. No incio de 2008, a imprensa brasileira noticiou uma visita do presidente do Brasil Argentina cuja pauta inclua o fortalecimento do processo de cooperao nuclear existente entre os dois pases desde pelo menos o comeo dos anos 1980. Ora, Brasil e Argentina tm suas histrias marcadas por rivalidade tpica de pases que, em patamar semelhante na ordem mundial, buscaram durante muito tempo a predominncia poltica e econmica regional. Essa aproximao entre Estados to rivais historicamente inspirou o presente artigo. A indagao norteadora refere-se s trajetrias nucleares de Brasil e Argentina desde os percursos individuais at os vnculos cooperativos, com percepo das motivaes e posturas adotadas. Mas o ponto de partida a demarcao do campo de debate no qual se insere esse estudo: trata-se da economia poltica internacional, em que se ressalta o entrecruzamento, com igual nfase, de questes econmicas e polticas. 2. Disputa de poder e belicosidade: traos bsicos do sistema interestatal Na sua alentada obra sobre a histria do mundo entre os sculos XV e XVIII, Braudel (1998) usa a expresso jogo das trocas para falar da vida econmica e do capitalismo, aspectos centrais daquela trajetria segundo a abordagem desse autor. Fiori (2004) prope, de um ngulo distinto, que tambm fundamental considerar o jogo das guerras, j que a conduta dos Estados incontornavelmente perpassada pela poltica do poder. De fato, como observado reiteradamente na histria, a tentativa de imposio recproca de poder entre Estados costuma resultar em guerra, algo recorrente sobretudo quando se trata de pases vizinhos que se confrontam em condies parecidas (TILLY, 1996). A guerra adviria, assim, de aes defensivas entre unidades fronteirias: se h conduta defensiva antes de um embate militar, o motivo seria a suposio inicial sobre a presena de intenes agressivas nas unidades de poder vizinhas. Por essa perspectiva, como argumenta Fiori (2004), a guerra seria causa de expanso territorial e no consequncia, uma posio estribada na tese do dilema da segurana, de Herz (1950), segundo a qual o interesse na segurana provoca nos Estados a busca de uma fora cada vez maior para enfrentar poderes concorrentes. A lgica implacvel desta competio obriga (...) que todas as unidades de poder envolvidas participem de uma corrida armamentista permanente (...) (FIORI, 2004, p. 26). Essa percepo tem longa trajetria. Maquiavel (1969, p. 77) escreveu em 1513 que os fundamentos principais dos Estados so as boas leis e as boas armas e que no pode haver boas leis onde no existam boas armas (...) (p. 77-78). Leia-se: a robustez militar requisito no s para a defesa e a expanso do poder, com vistas conquista, mas para a prpria existncia do Estado. O caminho percorrido pelo mundo moderno registra esse aspecto, com Estados nacionais em disputa perene, pacfica ou guerreira, para conseguir
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a hegemonia. Esta luta (...) criou as maiores possibilidades ao capitalismo do Ocidente moderno (WEBER, 1968, p. 297). Quer dizer, a ascenso das potncias deu-se em meio a relaes interestatais geralmente no caracterizadas pela paz ou mesmo pela coeso, como assinala Fiori (2004). Ao contrrio, a regra foi o exerccio de poder de pequenos grupos de pases no homogneos que impingiam situao de conflito quase permanente devido s aspiraes de dominao. Mas isso no marcou s o roteiro das potncias mundiais. Poderes regionais tambm vincaram o cenrio geopoltico, embora seu arco de influncia no ultrapassasse a regio especfica e seu vigor no ameaasse a hegemonia do ncleo do sistema mundial. Por isso, cabe olhar o funcionamento deste tambm pelo ponto de vista dos Estados perifricos que almejam subir na hierarquia do poder e da riqueza. A histria mostra que resultados nessa direo requerem bases econmicas competitivas, mas que s esse fator no suficiente. De fato, este parece um padro histrico na luta pela dominao regional: pases de zonas no centrais que pretendem avanar nessa hierarquia buscam nveis de poder distintos daqueles normalmente vivenciados. O quadro ganha em complexidade quando as grandes potncias interferem, insuflando a militarizao e cevando guerras entre pases perifricos. O resultado um contnuo ressurgimento do jogo das guerras, dificultando a convergncia de interesses e as alianas entre Estados vizinhos que ambicionam novas posies na estrutura mundial. Todo o referido demarca o campo de debate do assunto deste artigo. Assim, configura referncia para o estudo das relaes entre Brasil e Argentina em torno da problemtica nuclear. 3. Uma nota sobre as relaes histricas entre Brasil e Argentina Historicamente, foram sobretudo de rivalidade e de disputa pela liderana regional as relaes entre o Brasil e a Argentina. Uma primeira ilustrao refere-se Guerra da Cisplatina (1825-1828), na historiografia argentina referida como Guerra contra o Imprio do Brasil e pertencente ao perodo dos vnculos bilaterais que Candeas (2005, p. 3) classifica como de instabilidade estrutural com predomnio da rivalidade. Outro exemplo pode ser observado no contexto do entreguerras, quando a influncia europeia no Brasil, principalmente britnica, foi substituda pela preponderncia dos Estados Unidos. As espinhosas relaes entre o segundo e a Argentina que recusava a liderana continental estadunidense dificultaram o relacionamento desta com o Brasil. Os antagonismos entre os dois vizinhos do Cone Sul foram renovados durante a Guerra do Chaco (1932-1935), travada entre Bolvia e Paraguai, pois a Argentina apoiou o segundo, onde tinha investimentos, e o Brasil favoreceu a primeira. Outro episdio significativo foi a tentativa brasileira, logo depois, de arrendar seis destrieres dos Estados Unidos. Enrgica, a reao argentina dificultou o negcio, gerando ressentimentos no Brasil (BANDEIRA, 1993).
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A Segunda Guerra Mundial agravou os desencontros, j que as aes de aproximao entre Brasil e Argentina no sobreviveram s arestas geradas pelas respectivas posies sobre o conflito. Para a Argentina, a adeso do Brasil aos Aliados traduzia busca de vantagens econmicas junto aos Estados Unidos, cujos interesses na Amrica do Sul, suspeitava-se no pas vizinho, passariam a ser defendidos pelo governo brasileiro (CALLE, 2009). A iniciativa argentina de romper relaes com Alemanha e Japo em 1944 no impediu que o sentimento antiamericano se extremasse com a eleio de Pern em 1946, inclusive porque no ps-guerra teria sido flagrante o tratamento privilegiado concedido ao Brasil no seio da poltica dos Estados Unidos para a regio (ESCUD, 2009). Com o golpe militar de 1955 e o exlio de Pern, as relaes entre Argentina e Estados Unidos se distenderam. Mundialmente se observava a intensificao da Guerra Fria, com amplos reflexos (RAPOPORT, LAUFER, 2000), e na Amrica Latina a Revoluo Cubana (1959) fazia Washington procurar conter as inclinaes de alguns pases ao nacionalismo econmico. Isso constituiu sinnimo, praticamente, de enrijecimento da sua poltica externa para a regio, em contexto de golpes de Estado contra Joo Goulart no Brasil (1964) e Arturo Illia na Argentina (1966). Embora os vnculos com o Brasil fossem afetados, posteriormente a diplomacia do governo Mdici (1969-1974) ajudou a atenuar a situao. Alm disso, no cenrio latinoamericano de ento, com governos de esquerda no Chile, Bolvia e Peru e quase guerra civil na Argentina e no Uruguai, o Brasil era visto como estabilizador: os Estados Unidos transferiam funes s potncias regionais aliadas, como Ir, Israel, Brasil e frica do Sul, e o Brasil cumpriu o papel que a potncia norte-americana esperava dele. Nessa trajetria, embora Brasil e Argentina interagissem com pretenses de dominao regional, a crescente influncia dos Estados Unidos na Amrica Latina funcionou como estmulo cooperao bilateral em certos momentos. Foi exemplo o Encontro de Uruguaiana, j em 1961, entre Arturo Frondizi (1958-1962) e Janio Quadros (1961), quando foram firmados acordos como para criar o Grupo de Cooperao Industrial Brasil-Argentina e definidos documentos como o Convnio de Amizade e Consulta. Mas houve obstculos, ao estilo do representado pela direita nacionalista argentina, que enxergava aspiraes hegemnicas no Brasil. De toda maneira, a abertura dos respectivos ciclos de regimes militares evitou que o processo avanasse. Em 1966, um golpe militar guindou ao poder argentino o general Juan Carlos Ongana, simptico ideia de fronteiras ideolgicas, cortejada pelo governo brasileiro. Mas a acenada convergncia se frustrou, pois Brasil e Paraguai firmaram a Ata das Cataratas e, em 1973, o Tratado de Itaipu, provocando spera reao argentina. Alegando ser preciso consulta prvia por se tratar de represa em rio internacional de curso sucessivo, a Argentina protestou, antes de tudo, por ver no empreendimento um fator de desequilbrio favorvel ao Brasil na balana de poder regional (MELLO, 1996). Esse era o clima em que, na Argentina,
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[l]a relacin con el pas vecino se defini en clave de rivalidad desde el acento en el desequilibrio del poder entre ambos pases con una indisimulada envidia por los resultados del milagro brasileo (...) [y en el] peligro del subimperialismo brasileo en la cuenca del Plata y el papel del Brasil (...) de gendarme de los Estados Unidos en la sub-regin. (RUSSEL, TOKATLIAN, 2003, p. 388) As tenses em torno da Bacia do Prata diminuram em 1979, com o Acordo Tripartite de Cooperao Tcnico-Operativa assinado por Brasil, Argentina e Paraguai, tido como divisor de guas na disputa pela liderana na Amrica do Sul (MATHIAS, GUZZI, GIANNINI, 2008). Desde ento, a hiptese de conflito como vetor do relacionamento bilateral parece ter perdido fora. Note-se que a conduta brasileira em relao Guerra das Malvinas/Falklands, de apoio aberto posio argentina, contribuiu para o estreitamento dos vnculos entre ambos. A partir do incio dos anos 1980, os regimes autoritrios vigentes se desintegraram na Amrica do Sul e a redemocratizao fez os entendimentos entre Brasil e Argentina atingirem uma indita dimenso cooperativa. Alm de aspectos polticos, isso envolveu questes tambm econmicas, como previsto no Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, de novembro de 1988. Contemplava-se a formao de um espao econmico comum, pela retirada das barreiras aduaneiras e no aduaneiras circulao de bens e servios, e a harmonizao e coordenao das polticas monetria, fiscal, cambial, agrcola e industrial. Com a Ata de Buenos Aires, de 1990, Argentina e Brasil ultrapassaram o conceito de integrao gradual, flexvel e equilibrada e aceleraram a liberalizao comercial, incorporando o Paraguai e o Uruguai na construo do Mercosul, definido no Tratado de Assuno, de maro de 1991. 4. Os percursos nucleares de Brasil e Argentina As relaes entre Brasil e Argentina registram desde meados do sculo XX a presena de um novo ingrediente: a problemtica nuclear. No Brasil, o envolvimento com o setor nuclear ganhou visibilidade somente aps a Segunda Guerra Mundial, num processo em que, nos anos 1950, instituies como o Instituto de Energia Atmica (IEA), junto Universidade de So Paulo, e a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN) adentraram a cena nacional. Mas o setor enfrentou dificuldades, apesar da sua propalada importncia para a segurana nacional e o crescimento econmico. No havia um programa nuclear geral, e opunham-se tanto uma corrente nacionalista, defendendo avanos eminentemente nacionais no setor, quanto uma corrente internacionalista, partidria de internacionalizao com distintos vnculos e instrumentos, inclusive sobre o enriquecimento de urnio. Apesar da maior intensidade do discurso prindependncia, prevaleciam as regras impostas via acordos pelos Estados Unidos (OLIVEIRA, 1996). Com a transferncia da CNEN para o Ministrio das Minas e Energia, o pas estreitou laos com a Frana e sobretudo com a Alemanha, uma iniciativa que originou o Acordo de Cooperao Cientfica e Tecnolgica Brasil-Alemanha. Mas foi no governo Geisel (1974-1979) que o programa nuclear brasileiro avanou
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realmente, com a deciso de implantar em dez anos uma indstria correspondente. Coube s Empresas Brasileiras Nucleares S.A. (Nuclebrs) a execuo desse programa, ficando a construo para as Centrais Eltricas Brasileiras S.A., atravs de sua subsidiria Furnas Centrais Eltricas S.A., e a superviso e fiscalizao para a CNEN. O esforo resultou na construo, conforme contrato assinado em 1972, da primeira usina termonuclear no pas (Angra I, em Angra dos Reis, no Rio de Janeiro), cuja operao comercial comeou em 1985. A segunda Angra II, prxima a Angra I e fruto do acordo nuclear assinado em 1975 por Brasil e Alemanha. O Brasil hoje um dos poucos pases a dominar todas as etapas do ciclo do combustvel nuclear, no obstante os problemas de escala: em pelo menos duas etapas no h viabilidade comercial, razo pela qual o urnio extrado transformado em yellow cake e enviado ao exterior para transformao, em sequncia que abrange produo de pastilhas e montagem de varetas depois usadas nas usinas. Recentemente foram retomados os debates sobre a usina de Angra III (LERER, 2009), cujas atividades podero comear em 2014, um empreendimento que aumentar a necessidade de urnio das atuais 480 toneladas anuais (80 delas importadas) para 800 toneladas. Tal cenrio, reforado pela inteno de construir mais quatro usinas at 2030 pelo menos uma das quais no Nordeste (CHIARETTI, 2009) , impe considerar o uso de reservas amaznicas (SALOMON, 2009). A Argentina, de sua parte, iniciou processo de reavaliao dos seus depsitos de urnio j em 1945, aps os eventos de Hiroshima e Nagasaki, uma providncia aparentemente influenciada pelo fato de que o avano nuclear mundial acenava com uma corrida armamentista ampla. Assim, a partir de 1953, a Direo Nacional de Energia Atmica (DNAE) passou a liderar a explorao e a produo de urnio, criando considervel aparato tcnico e autorizando a participao privada nos trabalhos. Em 1956, objetivando fortalecer o setor, foram concentradas na Comisso Nacional de Energia Atmica (CNEA) as respectivas atividades e, da at 1961, instalou-se programa exploratrio com diversos grupos em diferentes reas de atuao. Os avanos na dcada de 1960 revelaram-se significativos, tanto que em 1962 os principais distritos minerais nucleares do pas j haviam sido identificados. O Plan Nuclear Argentino (Plan) almejava instituir o que deveria ser um modelo de ao estratgica e independente com destaque regional e continental. Foi nesse marco que se construiu a Central de Atucha I, primeira usina nuclear da Amrica Latina, adquirida em 1968 da Alemanha e localizada a 100 km de Buenos Aires. Simblica na histria nuclear argentina, sua prevista atribuio era produzir energia como central comercial de gua pesada funcionando com urnio levemente enriquecido, o que destoava do padro dominante, de origem estadunidense. Essa usina abriu o uso da energia nucleoeltrica na Amrica Latina. Em 1981 iniciou-se a construo da usina de Atucha II, prxima a Atucha I e comprada na Alemanha sob o sistema de salvaguardas. Em 1984 comeou a operar comercialmente a usina de Embalse Rio Tercero, construda a 120 km de Crdoba, cuja inaugurao tornou temporariamente a Argentina a segunda
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potncia nuclear do Terceiro Mundo, superada somente pela ndia, que detonara um artefato atmico em 1974. Assinale-se que desde o comeo dos anos 1980 a Argentina controla amplamente o desenvolvimento de combustveis nucleares, abastecendo-se com material produzido no prprio pas. 5. Caminhos cruzados de Brasil e Argentina no setor nuclear: o signo da rivalidade Logo aps o fim da Segunda Guerra Mundial, como sugerido, a Argentina deu incio estruturao de um programa nacional de pesquisa nuclear. Os movimentos em torno desse setor ganharam intensidade na segunda metade dos anos 1960, contexto em que, em 1966, pases latinoamericanos discutiram no Mxico as bases de um Tratado para a Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina (Tratado de Tlatelolco). Assim como o Brasil, a Argentina se reservou o direito de fazer exploses nucleares pacficas. Portanto, embora os discursos propugnassem condutas no blicas, indiretamente as iniciativas enfeixadas naquele tratado acabaram estimulando no a desnuclearizao, mas uma corrida nuclear entre pases do continente. No ano seguinte, a Assembleia Geral das Naes Unidas aprovou o texto final do j aludido Tratado Sobre a No Proliferao de Armas Nucleares (TNP). Brasil e Argentina deixaram de assinar pelo mesmo motivo, a saber, o fato de o TNP privar os pases no nuclearizados em geral, e os do chamado Terceiro Mundo em particular, de possibilidades para desenvolver seus setores nucleares. Os dois pases buscavam independncia nesse campo por entenderem que a capacidade de fabricar armas nucleares era requisito para o ingresso em certas reas de poder. Esse aspecto remete abordagem sobre o sistema interestatal, tratada anteriormente, que reala o papel da belicosidade e da disputa de poder nas relaes entre Estados. Conforme assinalado, o interesse de cada governo em expandir sua influncia extra fronteiras tende a provocar conflitos. Ora, no Brasil, sugestivamente, o esforo eufemstico de civis e militares comprometidos com o discurso dominante do Brasil-Grande-Potncia, do incio dos anos 70, no conseguia esconder que o avano do programa nuclear argentino era sentido como ameaa (...) (FLLGRAF, 1988, p.19). Em 1968, a Argentina assinou acordo com a Siemens para construir uma usina nuclear do tipo gua pesada a mencionada Atucha I , e em 1969 definiu o Acordo Bilateral de Cooperao Cientfica e Tecnolgica com a Alemanha Ocidental. A escalada da desenvoltura argentina repercutiu no Brasil, ensejando inquietao. Logo aps a ndia ter explodido uma bomba como teste, o governo argentino assinou com esse pas um acordo de cooperao envolvendo pesquisa de plutnio e tambm construo de reatores. Quase ao mesmo tempo, por iniciativa de um deputado peronista, o Congresso Nacional argentino ocupou-se de um projeto de lei voltado legalizao da construo da bomba atmica no pas. Na argumentao, fazia-se referncia a razes de peso poltico internacional e se exemplificava com a situao da China, que s teria passado a gozar de efetivo respeito no Ocidente depois de montar um arsenal atmico.
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No admira que no Brasil prevalecesse uma grande preocupao sobre o assunto. Comparativamente aos avanos argentinos, centrados na busca de autossuficincia em combustvel nuclear, a situao brasileira era de relativa estagnao. Uma pergunta que se justificava era sobre a reao que se produziria caso um pas prximo alcanasse antes do Brasil a condio de potncia nuclear. Subjacente estava o forte desassossego de setores militares brasileiros com a perda de destaque geopoltico regional, um sentimento coerente no que tange situao geral das relaes entre Brasil e Argentina, com o instalado quadro de instabilidade conjuntural com predomnio da rivalidade, pela classificao de Candeas (2005, p. 3). Perante tal conjuntura, os militares da CNEN passaram a privilegiar o alcance de autonomia nuclear semelhante ao nvel conseguido pela Argentina. A assinatura do Acordo Nuclear Brasil-Alemanha, em 1975, pode ser vista em tal contexto, uma iniciativa que estimulou a Argentina a focar a produo da bomba no menor tempo possvel. Tratava-se, como parece claro, de uma reao, pois os militares argentinos interpretaram o movimento brasileiro como passo rumo fabricao de armas nucleares. A rigor, aquele acordo gerou preocupao pelo simples fato de, segundo a percepo argentina, representar um salto para a independncia no desenvolvimento nuclear, possibilitando fabricar armas nucleares e, pelo impulso industrial, favorecendo a economia. Por isso, quando, em 1976, as foras armadas argentinas assumiram o poder mediante golpe militar, anunciou-se que o programa nuclear teria a mais alta prioridade. Salientava-se o desinteresse na construo da bomba atmica, mas ao mesmo tempo se indicava a possibilidade de exploses com fins pacficos. De todo modo, o carter blico se mantinha sustentado pelo discurso da dissuaso: acreditava-se que a posse da bomba, por si s, haveria de repercutir tanto junto a aliados quanto a potenciais adversrios. O Plan virou o cerne do projeto dissuasivo dos militares, pela representatividade atribuda posse da arma nuclear. Esse foi o marco da construo na Argentina, em Pilcaniyeu, de uma usina de enriquecimento de urnio pelo mtodo de difuso gasosa. O Conselho de Segurana Nacional, em Braslia, entendeu essa iniciativa como um recado e, pouco depois, o Ministro das Minas e Energia do ltimo governo militar revelou que a prioridade do Brasil no seria mais a construo de usinas, mas o domnio do ciclo do combustvel. Foi nesse perodo que o Plan atingiu patamar indito na canalizao de recursos. No fim da ditadura argentina, os militares comunicaram ter dominado o ciclo do combustvel pela difuso gasosa, uma notcia que ressoou negativamente em vrios pases, sobretudo no Brasil, onde esse avano fez com que ganhasse corpo um Programa Nuclear Paralelo, margem do programa oficial, isto , fora do marco representado pelo acordo com a Alemanha e tambm das salvaguardas da Agncia Internacional de Energia Atmica (Aiea). Como se nota, nos dois principais pases do Cone Sul os movimentos protagonizados em torno da questo nuclear,
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mais especificamente os programas de cooperao de ambos (...) com a Alemanha, haviam agravado sensivelmente as relaes entre os regimes militares da Argentina e do Brasil na dcada de 70. Sob o signo da geopoltica, evocada pela Escola Superior de Guerra brasileira, interpretada por estrategistas argentinos como fonte de inspirao e legitimao para projetos expansionistas brasileiros, as disputas ameaaram saltar de seu estado de latncia e provocar uma ruptura poltica. (FLLGRAF, 1988, p. 150) A ruptura no ocorreu, e a Guerra das Malvinas/Falklands deu chance para uma mudana nos vetores daquela rivalidade, alm de ajudar na imploso da ditadura militar argentina. Aps o conflito, caminhou-se para a desmilitarizao do Plan, com mudana na presidncia da CNEA, que foi subordinada em 1985 ao controle parlamentar. Alm disso, o pas refreou bastante os investimentos no setor nuclear e mostrou interesse em alinhavar uma distenso nas relaes com o Brasil sobre essa questo. 6. Caminhos cruzados de Brasil e Argentina no setor nuclear: o signo da cooperao Em 1985, no primeiro encontro presidencial aps o incio de ambas as redemocratizaes, a Argentina props ao Brasil inspees mtuas nas instalaes nucleares, em sintonia com as indicaes consubstanciadas na Declarao Conjunta sobre Poltica Nuclear e na Declarao do Iguau, daquele ano. A sugesto foi recebida com algum descaso no Brasil e, at meados de 1986, quando houve outro encontro presidencial sendo firmada a Ata para Integrao BrasileiroArgentina , no houve evoluo dessa proposta. A situao mostrou-se ainda menos promissora quando, logo depois, a imprensa brasileira mencionou um campo de testes nucleares na Serra do Cachimbo, no Par. Mas a Declarao Conjunta sobre Poltica Nuclear acabou fazendo com que os dois governos abrissem suas instalaes para observao e troca de informaes, respeitando-se os segredos industriais. A Argentina liberou o acesso em 1987 s instalaes de Pilcaniyeu, aps visita de tcnicos daquele pas ao Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares (Ipen), em So Paulo. A Declarao de Viedma, reafirmando compromissos assumidos em documentos anteriores, foi emitida por ocasio daquela viagem do chefe de Estado brasileiro. Em 1988, o presidente argentino viajou ao Brasil para a inaugurao da Unidade de Enriquecimento de Urnio Almirante lvaro Alberto, ligada ao Centro Tecnolgico da Marinha, em So Paulo, onde foi firmada a Declarao de Iper, que criou grupo de trabalho sobre temas nucleares de interesse mtuo. Nesse mesmo ano, uma visita do presidente brasileiro Argentina resultou na assinatura, alm do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, tambm da Declarao de Ezeiza sobre Poltica Nuclear.
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As visitas presidenciais a Pilcaniyeu, Aramar [Centro Experimental Aramar, no paulista municpio de Iper, vinculado Marinha do Brasil] e Ezeiza representaram o ponto alto do processo poltico encetado pelo Brasil e pela Argentina no campo nuclear. (...) [A]s visitas recprocas s respectivas instalaes determinaram uma alterao no conhecimento de cada pas sobre a capacitao do outro. A consequncia prtica foi uma progressiva transformao dos interesses brasileiros e argentinos em matria nuclear (...). (VARGAS, 1997, p. 52) Tais aes fortaleceram dilogo iniciado bem antes. Em maio de 1980, ainda sob governos militares, fora assinado o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear, com os presidentes reiterando a orientao pacfica de seus programas nucleares e a contrariedade fabricao de armas atmicas. Os resultados foram s polticos, sem os pretendidos efeitos em cooperao nuclear, mas serviram para aproximar Brasil e Argentina. O processo desaguou nos citados documentos de 1985, quando os compromissos anteriores foram reafirmados e uma nova fase no processo de cooperao nuclear foi iniciada. Pode-se dizer que, ante as conjunturas internas de Brasil e Argentina naquele perodo, os caminhos sobre a questo nuclear contrapunham possibilidades como cooperao e corrida atmica. A primeira significaria uma articulao bilateral sobre como resistir s presses das potncias nucleares e obter domnio tecnolgico, sem objetivos militares. A segunda implicaria a prevalncia, apesar do discurso dissuasivo, da tentativa de controlar politicamente a regio. Escolheu-se a convergncia das polticas e a cooperao, acenando com alteraes no quadro de histrica rivalidade entre Brasil e Argentina, antagonismo do qual fizeram parte por bastante tempo os respectivos programas nucleares e militares. Fatores polticos contriburam para a convergncia. Deve-se mencionar, entre outros, a negociao do acordo Itaipu-Corpus sobre o aproveitamento hidreltrico do Rio Paran e a formulao e implementao de processo de integrao bilateral cujo pice foi a assinatura do Programa de Integrao e Cooperao Econmica Argentina-Brasil (Picab), em 1986. Tambm o j mencionado entendimento sobre a Guerra das Malvinas/Falklands representou fator de aproximao. Realmente decisivo foi o aludido Picab, cujos protocolos abrangiam aprofundamento das preferncias tarifrias, estmulo criao de empresas binacionais, formao de comits em reas de fronteiras, acordos de cooperao em cincia e tecnologia e projetos integrados sobre vrias atividades produtivas. A questo nuclear no ocupava posio de destaque nas tratativas, mas tornouse proeminente e virou um dos triunfos da integrao. Da poder-se dizer que interesses econmicos e polticos se harmonizaram, sob o arrefecimento de uma forte e histrica rivalidade no campo da segurana. Essa projeo rumo a um novo patamar de relaes no se restringia, portanto, s questes econmicas. Estava em curso o desenho de uma parceria estratgica, induzindo avaliao de que, como realado por Vargas (1997, p. 56),
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[a] vertente de segurana consubstanciada nos documentos sobre poltica nuclear e a vertente econmica complementaram-se e retroalimentaram-se. Dificilmente se lograria a harmonizao dos interesses econmicos sem uma distenso poltica que sepultasse a rivalidade entre os dois pases no terreno da segurana. Por outro lado, a perspectiva de ganhos concretos num projeto comum de desenvolvimento econmico avalizava as medidas no sentido de se alcanar a transparncia necessria para afastar suspeitas mtuas e da comunidade internacional em relao aos desgnios brasileiros e argentinos no terreno nuclear. Os movimentos desde o tratado de 1988 conferem pertinncia a essa avaliao. No permite concluso diversa a multiplicao de providncias sobre cooperao em defesa e segurana entre os dois pases, incluindo exerccios militares conjuntos e intercmbios na rea de educao militar nos anos 1980 e 1990. Segundo Mathias, Guzzi e Giannini (2008), a ao mais significativa foi a assinatura do documento Mecanismo de Entendimento sobre Consulta e Coordenao em Matria de Defesa e Segurana, em 1997. O sentido era o de confiana mtua das Foras Armadas, traduzido na viso de que quaisquer medidas sobre defesa e segurana deveriam implicar acordo prvio. Mas residia na questo nuclear o aspecto mais representativo desse novo quadro de relaes em defesa e segurana. A evoluo dos acontecimentos sugestiva sobre isso. Por exemplo, devido maior colaborao, e com novas presidncias (Carlos Menem na Argentina e Fernando Collor de Mello no Brasil), firmou-se a Declarao Conjunta de Fiscalizao Mtua, em novembro de 1990, com repercusses positivas especialmente nos Estados Unidos. Em 1991, Brasil e Argentina ratificaram o Acordo para o Uso Exclusivamente Pacfico da Energia Nuclear, que inclua 17 reas de cooperao. Em 1992 foi criada a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Material Nuclear (Abacc). Sediada no Rio de Janeiro e exibindo acordo de salvaguardas com a Aiea, a Abacc se destina a consolidar, pela criao do Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares, a poltica de no proliferao de armas nucleares. Tambm em 1992, os dois governos iniciaram negociaes com pases latinoamericanos para colocar em vigor o Tratado Para Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina. Em decorrncia, quando da visita do presidente brasileiro Argentina em 1993, foi assinada a Declarao Conjunta de Buenos Aires, reafirmando compromissos como o do uso exclusivamente pacfico da energia nuclear. 7. Anos 2000: mais translucidez ou mais opacidade? A aproximao nuclear entre Brasil e Argentina no arrefeceu nos anos 2000. O tema permaneceu na agenda, como sugerido pela j referida visita do presidente brasileiro Argentina no incio de 2008, em cuja pauta figurava a ratificao e o fortalecimento do processo de cooperao nuclear protagonizado pelos dois pases desde o incio dos anos 1980.
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Mas o quadro geral das interaes inspira reflexo. A diplomacia brasileira nunca abandonou o projeto de instituir uma importante liderana na Amrica do Sul, mesmo nos ltimos 20 anos, quando perdeu fora a rivalidade entre Brasil e Argentina. Do governo Itamar Franco ao governo Lula, passando pelas gestes de Fernando Henrique Cardoso, teriam se restringido s forma e gradao as mudanas nessa estratgia, que sempre marcou presena. Na primeira dcada do sculo XXI, as aes mostraram-se incisivas nessa direo, alm de mais explcitas. A diplomacia brasileira incluiu em sua agenda um projeto mais claro de construo de uma liderana regional articulado segurana regional, defesa da democracia, aos processos de integrao regional e s perspectivas de desenvolvimento nacional (SARAIVA, 2007, p. 48). Essa desenvoltura no deixa de provocar reaes. Para referir a questes bem visveis, as ambies do Brasil em relao s Naes Unidas, escancaradas na atualidade, no tm encontrado boa acolhida na regio. Pelo seu desejo de obter vaga no Conselho de Segurana desse rgo, o Brasil tem sido alvo de severas crticas daqueles que se opem a uma responsabilidade mais onerosa do pas (...) com a Amrica Latina. Dentre estes, observa-se que, alm da Argentina, tambm o Chile e o Mxico se posicionaram contra a aspirao brasileira (...) (MATHIAS, GUZZI, GIANNINI, 2008, p. 80). difcil imaginar, de fato, que o desembarao do governo Lula na pavimentao de uma liderana inclusive macrorregional no cale fundo nos espritos. Representa ilustrao o desempenho do presidente brasileiro em fruns como a Assembleia Anual das Naes Unidas, exaltando, conforme discurso em setembro de 2009, a condio de um Brasil grande e propondo nada menos que a refundao da ordem econmica mundial. Um sintoma do impacto causado estaria incrustado no Tratado de Maip de Integrao e Cooperao, assinado por Argentina e Chile em outubro de 2009: tal iniciativa cria um arranjo econmico e poltico margem do Mercosul portanto externo ao alcance da preponderncia brasileira , talvez representando uma tentativa de conjugao de foras para os embates na Amrica do Sul, inclusive em torno da pretensa liderana brasileira. Tambm o Brasil tem reagido a algumas iniciativas da Argentina, que tm reflexos no equilbrio regional de foras no obstante a distenso nas relaes bilaterais. Quando o governo Menem anunciou um alinhamento incondicional da Argentina aos Estados Unidos, solicitando a condio de membro associado da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan), o Brasil emitiu nota oficial manifestando dvidas com relao ao apoio da sociedade argentina ao pleito, bem como sobre o unilateralismo da deciso (MATHIAS, GUZZI, GIANNINI, 2008, p. 80). O Itamaraty assinalou que, caso prosperasse, o pedido argentino teria consequncias diretas na poltica externa do Brasil (...) (ibid.). Como se nota, a diluio da rivalidade e o aumento da cooperao entre Brasil e Argentina no significam ausncia de arestas, embora incomparveis com o passado. Tambm por isso, discernir o futuro dessas interaes tarefa que pertence ao terreno das hipteses. De todo modo, conviria conter qualquer entusiasmo ensejado pela convergncia de interesses e por processo de integrao que, alm de questes econmicas, abrange avanos no campo poltico e militar.
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De fato, avaliar a importncia da herana histrica e das regras que presidem as relaes no sistema interestatal, inclusive talvez sobretudo fora das suas zonas centrais, atitude sob todos os aspectos judiciosa e coerente. De um lado, as condies internas de cada pas representam importante balizamento das possibilidades. Isso aparece, por exemplo, em opinies acadmicas e no acadmicas veiculadas no pas vizinho. Admite-se que Brasil e Argentina dejaron atrs la fase de competencia poltico-estratgica y se concentraron en promover la agenda econmica y las hiptesis de cooperacin y complementariedad (BOUZAS, 2009, s/p), e que o Brasil se ha transformado en un socio econmico cada vez ms importante para la Argentina y ha ganado una presencia cada vez ms destacada en el plano regional y global (ibid.). Mas se adverte que as chances da Argentina so restringidas por obstculos impostos pela sua prpria situao domstica: [l]a conflictividad interna, la volatilidad de las polticas pblicas locales y la ausencia de una visin estratgica, tres factores que juegan en contra de la integracin con un vecino al que se seala como uno de los futuros motores de la economa mundial (ibid.). O forte crescimento dos investimentos brasileiros na compra de empresas argentinas (SIMONETTI, 2006) s fez robustecer essa percepo. De outro lado, movimentos recentemente detectados na rea militar sugerem cautela na avaliao dos vnculos cooperativos. No perodo 2005-2009, as compras de armas na Amrica do Sul cresceram 150% comparativamente ao quinqunio anterior (2000-2004), uma velocidade no registrada em nenhuma outra regio do planeta. O Brasil surge como terceiro maior comprador, atrs de Chile (o primeiro) e Venezuela (o segundo). Essa posio brasileira significa recuo vis-vis ao perodo anterior, em que era o segundo comprador, mas isso no traduz reduo de gastos, e sim maior expanso nos outros pases (COELHO, 2010). Observadores estrangeiros assinalam que esse tipo de conduta representa uma inteno maior do Brasil, especialmente sob os mandatos de Lula, [que] sempre quis incrementar a sua capacidade blica, consciente de que um grande pas em desenvolvimento (...) necessita de um aparato de defesa importante para ser levado em conta ao nvel internacional (ARIAS, 2009, s/d). Cabe conjecturar que as maiores rugosidades nas interaes futuras entre Brasil e Argentina refletiro movimentos dessa natureza na rea militar, mesmo que defesa e segurana tenham figurado nas aproximaes mtuas. Esses passos incluem a energia nuclear, um dos eixos cruciais da Estratgia Nacional de Defesa (ESTRATGIA ..., 2008) lanada pelo governo brasileiro no fim de 2008. Nos termos desse documento, [o] setor nuclear tem valor estratgico (p. 33) para o Brasil, que deve procurar [c]ompletar, no que diz respeito ao programa de submarino de propulso nuclear, a nacionalizao completa e o desenvolvimento em escala industrial do ciclo do combustvel (...) e da tecnologia da construo de reatores (...) (ibid.). especialmente sugestiva a diretriz segundo a qual o pas precisa [a]umentar a capacidade de usar a energia nuclear em amplo espectro de atividades (p. 34).
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No falta quem associe essas atitudes brasileiras a uma corrida armamentista (FREITAS, 2009). O imbrglio da compra de armamentos, com aparente preferncia pelos caas Rafale e pelo submarino Scorpne, de fabricao francesa, e tambm as ofertas de produtores dos Estados Unidos e da Sucia que embaraam o governo brasileiro, seria um aspecto dessa investida em defesa e segurana. Mais do que isso, as negociaes com a Frana realam o carter militar da retomada do Programa Nuclear Brasileiro (...) (LERER, 2009, p. 10). A energia nuclear e suas opes de uso pairam, portanto, sobre tudo isso, e no sem produzir inquietaes. A pressa do presidente brasileiro em defender o programa nuclear iraniano (LAGE, 2009), sem ver motivos para precaues no tom frequentemente belicoso de Mahmoud Ahmadinejad, no representa comportamento tranquilizador, nem para observadores brasileiros, nem com mais razo no contexto das relaes internacionais, particularmente na Amrica do Sul. 8. Consideraes finais Inspirado nos termos do debate sobre economia poltica internacional, que realam, alm de interaes propriamente econmicas entre pases, a disputa de poder com colorao militar e belicista, este artigo mostrou que as relaes entre Brasil e Argentina evoluram do grande predomnio da rivalidade pela liderana na Amrica do Sul para o interesse na cooperao em distintos aspectos. As interaes relativas energia nuclear configuraram um vetor desse processo, as respectivas realizaes enfeixando-se em e fortalecendo a tendncia de aproximaes recprocas principalmente aps o fim da sequncia de governos militares nos dois pases. Avanos econmicos e avanos polticos e militares, inclusive sobre o binmio segurana e defesa, reforaram-se mutuamente. Todavia, isso no deve eclipsar o fato de que o caminho percorrido apresentou-se, como ainda o caso, pontilhado de dificuldades. E a essncia dos problemas remete problemtica das interaes entre Estados vizinhos ou prximos que, em posies semelhantes na hierarquia internacional, disputam a liderana, no obstante a amenidade eventual e mais ou menos duradoura dessa concorrncia. O registro de eleies presidenciais em 2010 e 2011 nos calendrios polticos de Brasil e Argentina, pela ordem, no deixa de provocar interrogaes, como parece natural, sobre o futuro dessas relaes. Que se possa exprimir a expectativa de que o interesse na convergncia de propsitos e o sentido de cooperao se sobreponham a quaisquer outras inclinaes, prolongando e aprimorando a tendncia em curso nas ltimas dcadas.
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Mais que uma resenha: Antonio Paim, Marxismo e descendncia

Paulo Kramer*
Resumo: A imagem que mais eloquentemente sintetiza a viso de Antonio Paim sobre marxismo e descendncia a da matriochka, tpica boneca russa de madeira oca: Stlin estava contido em Lnin, que, por sua vez, estava contido em Marx... O balano final de Paim duro e, como sempre, lcido: a experincia histrica demonstra que a doutrina marxista incapaz de conviver com outras correntes de pensamento e ao poltica sem o impulso de subjug-las e destru-las. Sua fervorosa crena na prpria superioridade como cosmoviso que detm a chave do devir humano se traduz praticamente na defesa do sistema de partido nico (p. 578). E no adianta abandonar o jogo bruto da arena poltica e fugir rumo aos jardins da academia na esperana de escapar dessa volpia totalitria. Aqui tambm vamos reencontr-la em toda a sua baixeza. Que o digam o prprio Paim e tantos outros que sofreram perseguies da intelectulia marxista, h muitas dcadas encastelada nos departamentos de cincias humanas... Palavras-chave: Karl Marx, Marxismo e descendncia, marxismo e Estado, marxismo e sociologismo, vulgata marxista-lenista.
...E h doutrinas essencialmente malignas porque, desde a origem, negam ao homem o direito sua prpria conscincia e ao discernimento. Se algum pensou em comunismo, fez muito bem. Qualquer equao que faa do homem objeto de uma engenharia social demonaca - seja na perspectiva religiosa, seja na no religiosa. O desastre certo. (Reinaldo Azevedo) Desde que mergulhei nas primeiras pginas desta obra, voltaram, do fundo do poo do passado, a ecoar-me na memria as famosas palavras de Karl Marx (1818-1883) estampadas no no menos famoso Prefcio da Contribuio crtica da economia poltica (1859). Referindo-se a um manuscrito, produzido por volta de 1845, em colaborao com oinseparvel amigo, coautor e financiador do seu cio criativo, Friedrich Engels (1820-1895), ele justificou a deciso de
* Paulo Kramer professor de Cincia Poltica na Universidade de Braslia. E-mail: <kramer.paulo@uol. com.br>. Nota do editor: o autor, convidado a fazer uma resenha do livro Marxismo e Descendncia, de Antonio Paim, foi muito alm do usual e produziu texto que, pelo seu alcance e densidade, optamos por publicar na forma de um artigo com esse novo ttulo que lhe atribumos.
Mais que uma resenha: Antonio Paim, Marxismo e descendncia, Paulo Kramer, p. 51-66
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no public-lo e abandon-lo critica voraz das ratazanas,alegando queo texto j cumprira plenamente a sua misso de permitir dupla um ajuste de contas com a nossa conscincia filosfica anterior. Assim, Marx referiu-se sua matriz intelectual no neo-hegelianismo de esquerda. O manuscrito seria finalmente publicado quase 90 anos depois, em 1932, pelo Instituto Marx-Engels, de Moscou, sob o ttulo de A ideologia alem. At hoje, fico em dvida sobre qual teria sido o melhor destino para o rascunho marxiano a sanha dos roedores ou o prelo? J quanto ao mais recente livro de Paim, no hesito em afirmar que ele nasce predestinado a um lugar de destaque entre as melhores obras de interpretao do marxismo, suas razes intelectuais e terrveis consequncias sociopolticas e culturais, tais como Main currents of Marxism: its origin, growth and dissolution, do filsofo polons Leszek Kolakowski (1927-2009, Oxford University Press, 1981, 3 vols. Ed. espanhola: Alianza Editorial); O marxismo de Marx, do socilogo e politlogo francs Raymond Aron (1905-1983; ed. bras.: Arx, 2005); O passado de uma iluso: ensaio sobre a ideia comunista no sculo XX, do historiador e tambm francs Franois Furet (1927-1997; ed. bras: Siciliano, 1995); e Rumo Estao Finlndia, do crtico americano Edmund Wilson (1895-1972; ed. bras.: Companhia das Letras, 1987). Quem conhece a trajetria de Paim (nascido em 1927) sabe que Marxismo e descendncia seu grandioso e definitivo ajuste de contas coma ideologia que marcou existencialmente assuas primeiras opes polticas e intelectuais. Baiano de Jacobina, na condio de jovem estrela da intelligentsia doPartido (Partido Comunista do Brasil, depois Brasileiro o PCB), ele viveu a primeira metade dos anos 50 em Moscou, onde cursou a escola para quadros do antigo Partido Comunista da Unio Sovitica (PCUS) e estudou Filosofia na Universidade Lomonosov.Assim, pde testemunhar por dentro os conflitos e traumas que se seguiram morte de Josip Vissarionovitch Djugachivili, dito Stlin (1878-1953), e desembocaram na denncia do culto personalidade e nas revelaes de seu sucessor e ex-aclito Nikita Sergueievitch Kruschev (18941971), no XX Congresso do PCUS,em 1956, sobreinmeros crimescontra os direitos humanos e brutais violaes da chamada legalidade socialista no longo perodo de terror stalinista terror que, na verdade, j comeara sob Lnin, conforme bem documenta o livro. Havendo rompido total e definitivamente com o comunismo, voltou ao Brasil e aprofundou seus estudos na antiga Faculdade Nacional de Filosofia da hoje UFRJ, sob a orientao do professor Djacir Menezes, cearense e notvel pensador hegeliano (1907-1996). Muito embora a difcil conjuntura poltica brasileira de meados da dcada de 60 tenha inviabilizado seu projeto de tese sobre o marxismo (pendncia intelectual e existencial de quepde libertar-se somenteagora, com a obra aqui resenhada), Paim viria a construir slida, frutfera e mltipla carreira como historiador da filosofia ptria (a exemplo de A Escola do Recife, publicado pela primeira vez em 1966,seu livro de estreia; ou de Histria das ideias filosficas no Brasil, primeira edio de 1967, Prmio Instituto Nacional do Livro de Estudos Brasileiros de 1968, hoje na quinta edio, revista e ampliada, pela editora da Universidade
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Estadual de Londrina, 1997, Prmio Jabuti 1985 de Cincias Humanas); pensador liberal (O liberalismo contemporneo, terceira edio de 2007, pelo Instituto de Humanidades, Londrina); pioneiro no ensino a distncia de humanidades (primeiramente com o Curso de Introduo ao Pensamento Poltico Brasileiro, em coautoria pela Universidade de Braslia/UnB, durante a dcada de 80;e depois com o Curso de Humanidades, tambm em coautoria, oferecido gratuitamente no site do mesmo Instituto de Humanidades); intrprete da formao e da realidade contempornea brasileiras (Momentos decisivos da histria do Brasil, Martins Fontes, 2000); etambm incansvel formulador e divulgador de ideias e propostas para a consolidao dos pressupostos cvicos e culturais ao enraizamento do sistema representativo liberal-democrtico neste solo devastado pela herana da Contrarreforma e do positivismo cientificista com enxertos marxistas, sombra do multissecular patrimonialismo luso-brasileiro, em suas verses retrgradas ou modernizantes (Pombal e a cultura brasileira, em coautoria, Tempo Brasileiro, 1982; O relativo atraso brasileiro e sua difcil superao, Senac, 2000; A querela do estatismo,segunda ed., Tempo Brasileiro, 1994;e Cidadania: o que todo cidado precisa saber, tambm em coautoria, Expresso e Cultura, 1999). O magistrio superior foi outra esfera da vida da inteligncia e da erudio onde a influncia de Antonio Paim revelou-se (e at hoje revela-se) igualmente fecunda. Sua rota de sada do marxismo foi iluminada pela filosofia transcendental de Immanuel Kant (1724-1804), na vertente do culturalismo, escola de pensamento com razes no historicismo de filsofos neokantianos alemes como Wilhelm Dilthey (1833-1911), Wilhelm Windelband (1848-1915), Heinrich Rickert (1865-1936) e Emil Lask (1875-1915). Essa, que ficou conhecida como Escola de Baden, ou do Sudoeste da Alemanha em razo das ligaes desses pensadores com famosas universidades como Heidelberg e Tbingen, localizadas no atual estado de Baden-Wrttemberg, cuja capital Stuttgart , teve repercusso na sociologia compreensiva de Max Weber (1864-1920). Para culturalistas como Paim e seu saudoso amigo Miguel Reale (19102006), o insgne jusfilsofo paulista, a moral desempenha papel essencial nos processos histricos onde os seres humanos constroem e reconstroem seu mundo social com referncia a valores1. Nessa perspectiva, Paim formou vrias geraes de discpulos, membro que foi do corpo docente da UFRJ, da PUC-Rio e da Universidade Gama Filho. Alguns desses ex-alunos e antigos orientandos avanaram pelas sendas indicadas pelo mestre com trabalhos de relevo no panorama do pensamento brasileiro, como Ricardo Vlez Rodrguez, da Universidade Federal de Juiz de Fora, historiador das ideias positivistas no Brasil e analista do impacto do patrimonialismo ibrico na realidade latino-americana; e Leonardo Prota, hoje frente do supramencionado Instituto Humanidades, em Londrina, e autor de estudos sobre as dimenses nacionais e universais das principais correntes filosficas contemporneas. Bem verdade que o convvio acadmico, infelizmente, nem sempre resultou-lhe tranquilo ou mesmo civilizado, conformedeixou registrado na coletnea Liberdade acadmica e opo totalitria: um debate memorvel, de 1979, onde documenta a destruio do programa de
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Para uma esclarecedora viso de conjunto, veja-se PAIM, A. Problemtica do culturalismo. PUC-RS, 1995.
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ps-graduao em Filosofia Brasileira do Departamento de Filosofia da PUC, com linhas de pesquisa introduzidas pioneiramente porPaim e associados, em decorrncia das perseguies orquestradas por adeptos da Teologia da Libertao esse sinistro conbio entre ototalitarismo marxistae os ecos messianistas da Contrarreforma , sob o comando do jesuta Henrique Lima Vaz. Atualmente, Antonio Paim passa uma parte do ano em Lisboa, lecionando no Instituto de Estudos Polticos da Universidade Catlica de Portugal. Na obra ora em apreo, Paim mobiliza sua gigantesca capacidade de processar informaes histricas e sistematizar criativamente as melhores contribuies do pensamento para conduzir o leitor nesta longa jornada de anlise e avaliao da doutrina marxista. Ele sinaliza o caminho dividindo o livro em trs blocos (Partes I a III): A doutrina marxista do Estado; A doutrina marxista da sociedade; e A doutrina marxista do pensamento. Correndo o risco de estourar os limites razoveis de espao e tempo disposio de uma resenha de trabalho to denso quanto volumoso (565 pginas de texto), procurarei discutir os aspectos que me pareceram mais relevantes sob a trplice perspectiva da poltica, da sociologia e da filosofia marxistas construda por Paim. O marxismo e o Estado O cerne da Parte I consiste na pesquisa das origens e dos fundamentos da afinidade, historicamente verificada, entre a doutrina poltica de Marx, quando convertida em religio oficial do Estado sovitico resultante da Revoluo de 1917, e os avatares mais despticos do regime que a sociologia poltica de Weber (vejam-se, por exemplo, os dois volumes do seu monumental Economia e sociedade, publicado pela Editora da UnB) caracteriza como patrimonialismo. Esse subtipo da dominao tradicional que, na classificao weberiana, figura ao lado dos tipos carismtico e racional-legal de dominao se define por traos como forte concentrao de poderes nas mos do soberano, a qual no permite a separao ntida entre a fortuna privada deste e o patrimnio pblico; a administrao exercida por vasto corpo de burocratas, agentes e beneficirios dessa centralizao; e uma populao submetida ao jugo do arbtrio e dopaternalismo, incapaz de estabelecer limites eficazes ao poder do soberano e dos seus funcionrios, na ausncia de instituies representativas slidas (partidos polticos), encarregadas de expressar, agregar e conciliar interesses em conflito (a velha e carinhosa alcunha de Paizinho que os camponeses outrora dedicaram ao czar se transferiria automaticamente a Lnin e, sobretudo, a Stlin). Em poucas palavras: sob o patrimonialismo, o Estado mais forte que a sociedade e a subjuga. Bem diversas, sempre de acordo com Weber, so a natureza e as consequncias do feudalismo, outro subtipo de dominao tradicional, onde os pactos entre o rei e nobres vassalos dotados de fontes independentes de poder econmico e militar e a nascente burguesia das cidades mercantis medievais prenunciam o moderno constitucionalismo na delimitao da esfera legtima para o exerccio do poder do Estado.
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O fenmeno patrimonialistafoi brilhantemente dissecado pelo ex-comunista alemo Karl A. Wittfogel (1896-1988) no livro Oriental despotism: a comparative study of total power, publicado pela primeira vez em 1957(Yale University Press). Estudando comparativamente as relaes de dependncia de comunidades agrcolas com um modelo de Estado centralizado cuja burocracia aambarcava grande fatia do excedente econmico extrado da terra e investia parte do que fora apropriado em obras hidrulicas (irrigao, controle de enchentes) essenciais agricultura, emcivilizaes to diferentes entre si como os imprios pr-colombianos (incas, astecas), egpcio, chins e rabe na Pennsula Ibrica, Wittfogel descobriu a chave para compreender o solo histrico de despotismo russo de onde brotaria o totalitarismo sovitico. No campo marxista, os pesquisadores que ousaram seguir o caminho desbravado por Wittfogel valeram-se do conceito de modo de produo asitico, apenas rapidamente mencionado pelo prprio Marx na passagem do j referido Prefcio Crtica da economia poltica,onde esboa sua filosofia da histria, consistente na sucesso dos principais sistemas econmicos, os modos de produo da comunidade primitiva, do escravismo, do feudalismo e do capitalismo, estando este ltimo fadado a ser superado pelo comunismo. A via patrimonialista da construo do Estado moderno explica no apenas o destino da Rssia czarista e depois comunista, mas tambm o da Prssia, monarquia alem de base agrria, dirigida por uma nobreza rural de fortependor militarista e um estamento burocrtico notavelmente disciplinado. significativo que o grande filsofo alemo Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831) cuja influncia foi definitiva no estilo de pensamento (dialtico) de Marx, mesmo aps haver este abandonado e condenado o contedo idealista da doutrina do mestre em troca de uma interpretao materialista do funcionamento e da evoluo das sociedades considerava esse Estado burocrtico prussiano e o seu alto funcionalismo como a mais elevada encarnao da moral2. Paim revela como o fascnio de Marx pela violncia poltica, aplicada destruio do Estado burgus e substituio deste por uma ditadura exercida em nome do proletariado como caminho para a sociedade comunista sem classes, se iria casar s mil maravilhascom a tradio desptica do patrimonialismo russo, tal como reinventada pelo lder maior da revoluo bolchevique, Vladimir Ilitch Ulianov (1870-1924), vulgoLnin, e consolidada pelo seu sucessor,o j referido Stlin. Em obras como o Manifesto comunista (com Engels, 1848), Crtica ao programa de Gotha (1875) e A guerra civil em Frana (edio preparada por Engels, 1891), Marx deixou clara a sua preferncia (posteriormenteconfirmada por Lnin) pelos mtodos do revolucionrio francs Auguste Blanqui (18051880). Advogando a tomada do poder pela fora a cargo de uma minoria organizada e audaciosa, o blanquismo foi ingrediente fundamental da radicalizao e do sangrento fracasso dos movimentos operrios e populares parisienses tanto em 1848 quanto em 1871 primeiramente, durante a revoluo que fundaria a Segunda Repblica francesa, destruda em 1851 pelo golpe do seu prprio presidente, Lus Bonaparte (1808-1873), restaurador do imprio fundado pelo
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A esse respeito importa registrar o timbre hegeliano da exaltao do Estado tico em Giovanni Gentile (1875-1944), doutrinador do fascismo italiano. Cf. BOBBIO, N. Do fascismo democracia. Rio: Elsevier/ Campus, 2007, p. 143-162.
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seu tio, autointitulando-se Napoleo III; e, duas dcadas mais tarde, no rastro da derrota desse mesmo imprio na Guerra Franco-Prussiana, com o turbulento e curto (um ms e meio) episdio da Comuna de Paris. O esmagamento da comuna pelas foras militares leais ao poltico e historiador Adolphe Thiers (1797-1877) abriu caminho fundao da Terceira Repblica. Foi assim que Marx e Engels deram solenemente as costas e votaram o desprezo mais hostil a uma experincia histrica que se revelaria duradoura e fecunda. Esta se processava, literalmente, nas suas barbas, nos principais pases da Europa Ocidental, e consistia na soluo da clebre Questo Social, consequncia da Revoluo Industrial e urbana, graas progressiva incorporao das massas trabalhadoras aos direitos de cidadania e da participao dasagremiaes polticas que a representavam partidos socialistas, trabalhistas, enfim, social-democratas, surgidos do seio do movimento sindical no jogo eleitoral. Paim sublinha que tal desfecho foi possibilitado por uma evoluo histrica bem diferente da via patrimonial russa. As primeiras sementes desse processo ocidental germinaram em terras inglesas, especialmente a partir da Revoluo Gloriosa de 1688/1689. Estaresultou no surgimento de um governo monrquico limitado pelo Parlamento, que viria a se consolidar na forma do regime parlamentarista (ou de gabinete). De incio, o freio ao absolutismo, constitudo pelo sistema representativo, refletia predominantemente os interesses dos beneficirios imediatos da revoluo: a nobreza rural aburguesada em consequncia da mercantilizao da agricultura. preciso no esquecero papel da Reforma protestante: afinal, a religio o bero da moralidade, e o surgimento de interpretaes religiosas rivais ensejou aquilo que Paim gosta de denominar demoral social consensual, o que viabilizou o convvio entre grupos com diferentes crenas.Nos dois sculos seguintes,o sistema se fortaleceu e sua legitimidade se ampliou graasao ingresso de novos atores polticos (burguesia industrial, pequena classe mdia e, finalmente, os trabalhadores no proprietrios). O sufrgio se alargou at tornar-se universal, pondo fim ao chamado voto censitrio, baseado em limites mnimos de renda para a qualificao do cidado eleitor. Essa mudana poltica fundamental no se limitou Gr-Bretanha, alastrando-se pelo Ocidente europeu, e teve por baliza, repito, um sistema de partidos polticos permanentes no mais os blocos parlamentares caractersticos da poca de sufrgio limitado ; partidos que agora funcionavam como agregadores dos principais grupos de interesses e correntes de opinio; partidos, enfim,que se enfrentavam em eleies peridicas destinadas a formar governos moldados pela maioria ou, no mnimo, na pluralidade determinada pelas urnas, conforme o princpio da alternncia no poder. Nos Estados Unidos da Amrica, essa viso liberal plasmou a primeira e mais bem-sucedidarepblica presidencialistada histria. Est a resumido o vasto processo evolucionrio que Paim, Vlez Rodrguez e outros autores que lhes so prximos denominam a democratizao da ideia liberal, objeto, alis, de pequena e til coletnea organizada pelo primeiro, Evoluo histrica do liberalismo (Itatiaia, 1987). Tal evoluo baseia-se no encontro feliz da exigncia liberal de limitao do poder do Estado sobre o indivduo com a reivindicao democrtica por decises validadas pela maioria.
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Pensadores e ativistas contemporneos de Marx que tiveram vislumbres desse processo e se dedicaram conquista de liberdades polticas e bem-estar social para as classes trabalhadoras se transformaram, invariavelmente, em alvo favorito do seu dio e doseu escrnio, tachados de utpicos ou oportunistas. Foi assim com o alemo Ferdinand Lassalle (1825-1864), verdadeiro precursor da social-democracia alem e defensor de polticas trabalhistas e previdencirias depois astutamente colocadas em prtica pelo chanceler (primeiro-ministro) Otto von Bismarck (1815-1898), estadista prussiano conservador e lder da unificao da Alemanha (1871), com o fito de esvaziar as bandeiras dos socialistas, a quem perseguiu durante todo o seu longo governo, encerrado em 1890. Foi assim, tambm, com o francs Pierre-Joseph Proudhon (1809-1865), operrio, autodidata, criador da expresso socialismo cientfico, de que Marx e Engels se apropriaram semjamais dar-lheomnimocrdito. No seria o nico, nem o pior, episdio de apropriao intelectual indbita perpetrado por Marx contra esse lder influente, favorvel a negociaes com o patronato e a um caminho pacfico para a afirmao social e poltica da classe operria, com quem o alemo disputava a direo da Associao Internacional dos Trabalhadores (a Primeira Internacional, 1864-1881). Paim deixa claro que, no livro de Proudhon, de 1840, O que a propriedade?, reside a verdadeira origem do conceito que Marx viria a reciclar como mais-valia, a noo-chave em torno da qual construiu sua obra maior e inacabada, O capital (primeiro volume publicado em vida do autor: 1867; e os dois ltimos editados por Engels, um 1885 e outro em 1895).Ora, bemantes, Proudhon formulara o conceito de trabalho coletivo, um todo significativamente maior que a mera soma das suas partes individuais, no caso o labor de cada operrio comprado pelo capitalista por meio do salrio, que no paga, porm, o frutoamplificado dessas contribuies individuais. Segundo Proudhon, embolsando a diferena entre o valor do produto coletivo e o valor (consideravelmente menor) dos salrios pagos aos operrios, um a um,que o capitalista lucra e enriquece. O rompimento definitivo viria em 1847, ano da publicao de A misria da filosofia, ttulo com que Marx parodiou uma das obras mais importantes de Proudhon, o Sistema das contradies econmicas, ou filosofia da misria, editado no ano anterior, em dois volumes. Nesses incidentes, Paimencontra um padro recorrente do comportamento de Marx. Consistia este em afastar-se ruidosamente de quem antes o beneficiara aportando novos pontos de vista e sugerindo ideias teis correo do curso de suas pesquisas, e substituir o argumento intelectual por jorros amargos de ofensas, no intuito exclusivo de desqualificar o oponente e, se necessrio, tambm neutraliz-lo politicamente. (Esse estilo vicioso de polmica contaminaria Lnin, Stlin eseusdevotosdo movimento comunista internacional: a atitude reflexa de rotular como renegados no apenas os adversrios no comunistas na esquerda democrtica, mastambm e principalmenteos camaradas dissidentes das posies oficiais dentro do Partido.) A briga se transmitiria s geraes seguintes. Herdeiro clebre de Proudhon foi Jean Jaurs (1859-1914), reconhecido como o pai do socialismo francs.Na rota deseu mestre,compreendeu que a utopia socialista correspondia a uma opo
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moral e no a um caminho histrico determinado apenas pelos antagonismos econmicos e impessoais entre as classes. Professor universitrio de Filosofia e deputado na Assembleia Nacional, orientou seus seguidores na defesa da Repblica e da via parlamentar para a melhoria progressiva da situao operria. Na virada do sculo XIX para o XX, perodo de constituio daquela que seria conhecida como Segunda Internacional, Jaurs desempenhou papel central na criao (1905) da SFIO (Seo Francesa da Internacional Operria), sigla que os socialistas gaulesescontinuariam a ostentarat 1969, ano em que adotaram a legendado PSF. Trs dias depois do atentado de Sarajevo (morte do arquiduque Francisco Ferdinando, herdeiro do trono do Imprio Austro-Hngaro, abatido a tiros por um estudante srvio adepto da integrao de seu pas esfera de influncia russa), episdio desencadeador da Primeira Guerra Mundial, tambm Jaurs era brutalmente assassinado em Paris, a 31 de julho de 1914. Enquanto viveu, procurou unidade de ao com a ala marxista da SFIO, comandada por Jules Guesde (1845-1922), antigo anarquista e ex-blanquista. Mas pouco tempo se passou entre o fim da guerra e o abandono da SFIO por uma maioria de militantes ento obcecados pela miragem grandiosa da Revoluo Bolechevique, na Rssia. Esses integrantes da nova Seo Francesa da Internacional Comunista (a Terceira Internacional, fundada por Lnin em 1919 para coordenar o apoio das organizaes comunistas internacionais implantao do comunismo na Rssia) adotariam a sigla PCF somente em 1943, com a dissoluo da IC em plena Segunda Guerra Mundial, perodo de aliana sovitica com os Estados Unidos e a Gr-Bretanha. Mas,desde aquele incio,combatiam encarniadamente seus antigos companheiros da SFIO. Era a ttica leninista, aprimorada por Stalin, do golpe principal: atacar com violncia mxima no o inimigo de classe burgus, mas as foras com que os comunistas disputavam a direo do movimento operrio-popular.Em obedincias diretrizes emanadas de Moscou, os partidos socialistas, social-democratas e trabalhistas do Ocidente foram estigmatizados como social-fascistas durante a maior parte do entreguerras. Na Alemanha, a terminante recusa dos comunistas a integrar uma ampla coligao eleitoral antinazista foi fator decisivo da chegada de Adolf Hitler ao poder. Foi somente por volta de 1934-35, quando o nazismo lanou brutal represso contra os comunistas na Alemanha, que a IC lanou a palavra de ordem das Frentes Populares, governos de coalizo das foras progressistas em geral com a participao dos comunistas. Estes integrariam, portanto,o Front Populaire,chefiado pelo primeiro-ministro socialista Lon Blum (1872-1950),o qual duraria somente trs anos, de 1936 a 1939. A dissoluo do FP serviu de preldio queda da Frana diante da Alemanha em meados de 1940. Um dos fatores decisivos do colapso do governo Blum foi a atitude comunista de neutralidade passiva diante do fascismo em sintonia com as novas ordens de Moscou, consequentes assinatura do Pacto Germano-Sovitico, de 1939. Somente com a ruptura deste, a partir da invaso da Rssia pela Wehrmacht de Hitler, no vero europeu de 1941, foi que os comunistas franceses se viram liberados para ingressar na Resistncia, ao lado de socialistas, liberais, catlicos e direitistas antifascistas.
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O PCF emergiu da Libertao como o maior partido poltico francs e, sem dvida, o mais stalinista entre os seus congneres ocidentais. A forte presena comunista nos meios sindicais, acadmicos, jornalsticos e intelectuais em geral marcou profundamente o debate pblico e a vida das ideias na Frana. O prprio filsofo e escritor existencialista Jean-Paul Sartre (1905-1980), cujas posies niilistas repercutiam a viso de mundo de um dos pensadores mais odiados pela esquerda o alemo Friedrich Nietzsche (1844-1900) , chegaria a proclamar o marxismo como a filosofia insupervel da nossa poca. Mas nem mesmo a decadncia poltico-eleitoral do PCF que, a partir da convulso nacional provocada pelas agitaes estudantis de maio de 1968, no parou de encolher,perdendo muitascadeias no Parlamento se mostraria capaz de abalar o prestgio do marxismo na Frana. Na segunda parte da obra, Paim procura uma resposta para essa teimosa persistncia, no s ali como em outros pases cujas elites intelectuais sofremde incontido fascniopelos cacoetes filosficos e literrios parisienses, a exemplo do Brasil. Marxismo e sociologismo Essa resposta, Paim aencontra em outra interseco do marxismo com uma corrente de pensamento diversa e solidamente enraizada no panorama da histria das ideias francesas a partir do sculo XIX. Trata-se do cientificismo de talhe positivista, cujas origens remontam a umavertente mecanicistado Iluminismo, cuja primeira grande expresso foi o marqus de Condocert (Jean-AntoineNicolas Caritat, 1743-1794).Ele sonhava com a reorganizao poltica e social da humanidade sob os mesmosparmetros que nortearam o desenvolvimento da Fsica-Matemtica newtoniana ede outras cincias naturais. A busca de Condorcet prolongou-se na vasta obra (45 volumes) do conde de Saint-Simon (Claude-Henri de Rouvroy, 1760-1825), apstolo de uma futura sociedade industrial, de onde o conflito, a instabilidade, a ignorncia e a misria seriam para sempre erradicados com a abolio da propriedade privada, sob a liderana de uma elite tecnocrtica. O fundador do positivismo, Augusto Comte (1798-1857), fora secretrio de Saint-Simon antes de se tornar docente da Escola Politcnica de Paris. Comte reconstituiu a marcha do progresso da humanidade com base na sua famosa Lei dos Trs Estgios, segundo a qual, depois de superar uma poca teolgica (dominada por supersties religiosas) e, em seguida, atravessar uma poca metafsica (quando reinava soberana a especulao filosfica), o esprito humano finalmente atingiria seu estgio final de desenvolvimento, na poca positiva (ou cientfica). A esse desenrolar histrico corresponderia, no plano do pensamento, uma crescente sistematizao das cincias (da Matemtica at a Biologia, passando pela Astronomia, Fsica e Qumica) cujo clmax viria com a introduo da Sociologia, vocbulo inventado por Comte.A descoberta de leis universais e imutveis da organizao social permitiria, afinal, o estabelecimento da convivncia humana em bases estritamente racionais. A cincia, dessarte promovida da condio de saber universalmente vlido, produto da aplicao de mtodos de pesquisa neutros em relao a valores, a fonte de uma nova moralidade objetiva, transformava-se, para sempre,
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em cientificismo. Tendo atingido seu auge, o saber cientfico se consumaria, impossibilitado de futuros avanos. Para trs ficavam todos os perodos crticos indicadores das contradies, dos antagonismos, das inquietudes e iniquidades que presidiram s transies de pocas. Paz social e universal, enfim! Ora, na Alemanha da primeira metade do sculo XIX, Hegel e alguns de seus mais irrequietos seguidores na gerao subsequente, entre os quais o jovem Marx, tambm formulavam vaticnios esperanosos acerca do advento de uma sociedade racional. Alm desse ponto, comeava a ruptura marxista. Ao contrrio do mestre de Jena, que, como reconhece Paim, fora o autntico fundador da Histria da Filosofia, tal como esta disciplina entendida at o presente, Marx no aceitava que o esprito humano, concebido como pensamento, ou Ideia, fenomenalizando-se no mundo histrico, progrediria a nveis sempre mais elevados de autoconhecimento, impulsionado pelo choque incessante entre as ideias de ontem e as ideias de hoje at reencontrar-se consigo mesmo no momento culminante da objetivao da moral e da consumao da histria humana, que Hegel identificava, no plano sociopoltico, com o Estado burocrtico de molde prussiano, sob a direo iluminada de um estamento de altos funcionrios e, no plano intelectual, com nada mais, nada menos que o seu prprio sistema filosfico. Nada disso! Para o Marx que lutava para se livrar da angstia de influncia exercida pelo idealismo alemo, iniciando esse combate com a redao da Crtica da filosofia do direito de Hegel (manuscrito de 1843 publicado pelos soviticos somente em 1927), a fonte da mudana histrico-social no poderia ser encontrada no plano rarefeito das ideias em permanente progresso dialtico ou seja, contraditrio de tese x anttese = sntese e assim por diante. A verdadeira dialtica histrica jazia naquilo que Hegel relegara ao sistema de necessidades, e Marx rebatizaria de modo de produo: as condies materiais de existncia dos seres humanos de carne e osso, que, desde os primrdios,contraemrelaes com a natureza e entre si para produzir a satisfao de necessidades sempre cambiantes.As grandes transformaes que impulsionama histria humana rumo sociedade racional do futuro senutremdo antagonismo, na infraestrutura de qualquer sociedade,entre foras produtivas, em permanente desenvolvimento, e relaes de produo, que, mais cedo ou mais tarde, estorvam esse avano. O capitalismo moderno, tal como interpretado por Marx, evidencia mais e mais a contradio insanvel da produo crescentemente socializada (fbricas sempre maiores, cooperao intensificada dos trabalhadores e setores envolvidos na industrializao em massa) com a apropriao dos resultados por um crculo cada vez mais restrito de capitalistas riqussimos. Dia viria em que o proletariado se rebelaria contra esse destino de explorao e opresso, pondo por terra a infraestrutura econmica capitalista e sua correspondentesuperestrutura jurdica, poltica (o Estado burgus) e ideolgica. Para Marx, a libertao do proletariado possibilitaria a emancipao de toda a espcie humana. Se, na sociedade dilacerada em classes, toda moral , necessariamente, moral de classe libi que mascara interesses egostas, sustentculo de preconceitos e supersties , ento o advento de uma tica com alcance genuinamente universal pressupe a instrumentao do proletariado com a arma do conhecimento cientfico das condies objetivas
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do processo histrico. No comunismo, nome autntico da sociedade racional, a cincia, por fim, realiza a tica. O corolrio inevitvelde tudo isso (qualquer mentira, qualquer trapaa, qualquer crime, qualquerviolao dos sentimentos e regrasmorais hoje vigentes perdovel, mesmo desejvel, se contribui para apressar o parto do futuro) deveria repugnar apenas aos cnicos defensores do status quo isso que pensam, por exemplo, os petistas que participaram do escndalo do mensalo. Eis a, sublinha Paim, o gancho da doutrina marxista com o positivismo cientificista de origem francesa: a conquista de uma moralidade cientificamente objetiva em decorrncia da superao do capitalismo. Para fundamentar seu argumento, o autor passa em revista os principais personagens da chamada escola sociolgica francesa: desde o fundador, mile Durkheim (1858-1917); seu sobrinho e antroplogo Marcel Mauss (1872-1950); o maior herdeiro intelectual de ambos, ointrodutor do estruturalismo, Claude Lvi-Strauss (1908-2009); at os marxistas-estruturalistas Louis Althusser (1918-1990), filsofo, e Pierre Bourdieu (1930-2002), socilogo. De suas distintas contribuies emerge o projeto de uma cincia social alheia a todo e qualquer valor e significado em relao a como os indivduos orientam suas aes e interaes, e to desprovida de dimenso moral como podem s-lo as cincias naturais. A liberdade humana no passa de iluso perante os determinismos cegos da estrutura ou do sistema, criadores de uma multido de zumbis sociolgicos. Sociologismo a aguda definio cunhada por Raymond Boudon um dos poucoscientistas sociaisfranceses, ao lado do j mencionado Raymond Aron, que escaparam a esse sortilgio. Com tais observaes, Antonio Paimabre alaspara o terceiro e ltimo bloco deste seu monumento intelectual, onde discute a reduo do legado filosfico de Marx ao simplismo da vulgata lenin-stalinista em proveito da mquina de propaganda do poder sovitico, em contraste com o revisionismo social-democrata que fundamentou a adeso do socialismo ocidental ao pluralismo ideolgico, ao sistema representativo e s reformas socioeconmicas conducentes a um indito patamar de bem-estar para as classes trabalhadoras nos pases capitalistas. Revisionismo x vulgata Foi justamente na Alemanha (terra natal de Marx) e na vizinha ustria que a validade explicativa, e sobretudo preditiva, do seu pensamento enfrentou duros testes logo na virada para o sculo XX. Tais questionamentos decorriam tanto das novas condies socais e econmicas trazidas pela rpida evoluo do capitalismo quanto do abismo poltico e cultural cada vez mais largo e profundo a separar o comunismo sovitico dos desenvolvimentos ocidentais. Paim seleciona os dois maiores vultos da social-democracia de expresso germnica Karl Kautsky, tcheco de nascimento, sdito, portanto, da monarquia dual austro-hngara (1854-1938); e o alemo Eduard Bernstein (1850-1932) para reconstituir as linhas essenciais do debate. Kautsky era inabalvel na defesa do legado de Marx, uma herana que estava na base da amplamente reconhecida posio de vanguarda intelectual dos social-democratas de lngua alem vis--vis o
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conjunto da esquerda europeia. Suas investigaes sobre a Questo agrria (ttulo do livro que publicou em 1898) sem dvida fortaleceram ainda mais essa reputao de superioridade. Mas, ao encarar o desafio de sistematizar, estudar e interpretar montanhas de dados estatsticos sobre a situao da agricultura e das populaes rurais no apenas na Alemanha, mas em outros pases capitalistas, inclusive os Estados Unidos, Kautsky percebeu que a mera transposio do esquema usado por Marx em O capital para analisar a concentrao da propriedade na indstria resultava insatisfatria para a elucidao dos problemas do campo. Estes poderiam ser assim sintetizados: por que propriedades rurais de porte pequeno (e sobretudo mdio) continuavam sendo mais numerosas do que as grandes fazendas geridas em moldes capitalistas? Na verdade, o nmero das propriedades mdias por quase toda parte tendia a aumentar. As respostas por ele encontradas no poderiam ser aqui sistematicamente reproduzidas em razo de sua complexidade. Basta, para os fins da presente resenha, esclarecer que, ao iluminar as diferenas na dinmica de acumulao de capital entre estabelecimentos rurais de um lado, e indstrias urbanas de outro, Kautsky prestou contribuio substantiva ao enriquecimento da teoria marxista. Algumas de suas concluses eram de molde a desaconselhar a estatizao da terra, bem como a consequente transformao dos camponeses em funcionrios de um futuro Estado socialista, etapa de transio sociedade comunista sem classes. No escapa a Antonio Paim o contraste dramtico entre, de um lado, as propostas de Kautsky marxista sincero, porm sensvel diante dos desafios da realidade concreta ao cnone doutrinrio, no contexto da incorporao dos interesses da classe trabalhadora ao sistema representativo nos pases ocidentais e, de outro, o sanguinrio encaminhamento que, a partir do fim dos anos 20, seria dado por Stlin questo agrria na Unio Sovitica. Ali, como j observado h pouco, a deciso de varrer o capitalismo do campo, via coletivizao forada das propriedades rurais, visou destruio da base econmica da burguesia rural (os kulaks) como grupo de interesses autnomo em face do Estado-partido nico. , portanto, uma lstima que talvez a maioria dos que se lembram do nome de Kautsky o associem ao infamante opsculo de Lnin intitulado A revoluo proletria e o renegado Kautsky, de 1918, em que este vilipendiado por ousar contrapor estratgia e s tticas violentas da ditadura do proletariado o caminho pacfico da chegada dos representantes da classe trabalhadora ao poder mediante eleies democrticas. A social-democracia alem, com efeito, comprovou a viabilidade dessa opo pelo seu desempenho nas urnas. Em 1890, na primeira eleio de que participou, saindo da longa ilegalidade em que Bismarck o havia jogado, o SPD conquistou 1,4 milho de votos e 35 cadeiras no Reichstag; j no pleito de 1912, esses nmeros evoluiriam para 4,2 milhes de votos e 110 cadeiras. A possibilidade concreta de superar a profecia marxista de pauperizao crescente das massas trabalhadoras, graas ao poder de barganha conquistado por sindicatos livres e capacidade de influir nas decises governamentais por intermdio da poltica democrtica, foi incorporada ao programa do SPD em 1891 (o Programa de Erfurt). O partido abandonaria, de vez, o marxismo e o
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dogma da luta revolucionria de classes muito depois, em 1959, no chamado Programa de Bad Godesberg (erroneamente grafado Godsberg pgina 482). impossvel dissociar essa evoluo das contribuies de Bernstein que, muito mais abertamente que Kautsky, assumia o seu revisionismo. A amizade com Engels, de quem se aproximara durante um longo exlio em Londres (1888 a 1901), no inibiu sua disposio de apontar os equvocos de Marx no tocante inevitvel misria crescente do proletariado, bipolarizao social da resultante entre uma burguesia e uma classe operria mortalmente inimigas e o desenlace desse confronto em uma revoluo sangrenta e seu coroamento por uma ditadura da maioria contra a minoria como preldio sociedade sem classes e, portanto, sem mais conflitos. De volta ao seu pas e poltica partidria, Bernstein seria deputado no Reichstag de 1903 a 1912 e 1918 e de 1920 a 1928. Em obras como As premissas do socialismo e as tarefas da social-democracia (1899), possvel o socialismo cientfico? (1901) e O revisionismo na socialdemocracia, procurou distinguir entre o que deveria ser descartado e o que ainda se conservava vlido no pensamento de Marx. Para Bernstein, a principal contribuio do marxismo consistiu na ideia de desenvolvimento permanente da sociedade com base nos conflitos gerados pelas mudanas tcnicas e as suas repercusses na estrutura social (convm lembrar que em 1859, alm da Contribuio crtica da economia poltica, veio luz A origem das espcies, de Charles Darwin [1809-1882]). A crtica bernsteiniana centrava-se no fato de que Marx no dera a devida ateno a dimenses morais, polticas e jurdicas com capacidade de exercer impactos transformadores sobre a economia e a sociedade. Sim, o capitalismo continuava sujeito a crises cclicas, mas a existncia de instituies liberais e democrticas e o surgimento e fortalecimento de uma nova classe mdia de gestores e tcnicos (no diretamente envolvidos na produo de mais-valia, mas na criao de condies para a reproduo ampliada do capital) operavam no sentido da melhoria progressiva da situao dos trabalhadores e da capacidade de o capitalismo sair de cada ciclo economicamente mais forte, tecnologicamente mais avanado e socialmente mais inclusivo. A grande exploso revolucionria no viria. O que ficava de mais frtil e perene no socialismo era o seu compromisso moral com a humanizao das condies de vida e trabalho na sociedade industrial. E, como advertiu Bernstein, ecoando a sabedoria neokantiana, a esfera moral no pode ser subjugada pela esfera cientfica: aquilo que moralmente justo deve ser encarado precisamente nestes termos, e no como uma fatalidade cientificamente necessria. A poltica, como conflito de ideias e interesses, no pode ser cientificamente determinada, menos ainda por uma pseudocincia que, apriorstica e dogmaticamente, dava como certa a fuso final entre tica e histria na forma do comunismo, a sociedade perfeita do futuro. Se a sociedade est sempre mudando, como o admitiam os prprios marxistas, a atitude correta, de acordo com Bernstein, consistiria na valorizao do movimento (naquilo que
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ele pode acrescentar em dignidade, bem-estar e conforto vida da classe operria), e no na sacralizao do objetivo final nico: a sociedade comunista (p. 492). O contraste dessa flexibilidade com a rigidez doutrinria que Stlin imps ao pensamento de Marx, modelando a vulgata marxista-lenista, no poderia ser mais dramtico. Nas palavras de Paim, Com a revoluo russa [...] foi estabelecida uma interpretao oficial qual deveriam adequar-se todos aqueles que no se dispusessem a aceitar ataques dos mais virulentos, de que um exemplo tpico a maneira desrespeitosa como Lnin agrediu Karl Kautsky, at ento reconhecido como um dos maiores expoentes ocidentais do marxismo. A Internacional Comunista incumbiu-se de promover a integral identificao da doutrina com o comunismo sovitico. (p. 499) Dentro e fora da Unio Sovitica, a interpretao e a difuso do marxismo deveriam submeter-se aos objetivos de poder da cpula do PCUS ao preo, claro, da ossificao da vitalidade filosfica de uma doutrina oriunda do tronco fecundo do idealismo alemo. Preliminarmente, Paim revela que a fonte leninista da vulgata no se encontrava em nenhuma ramificao desse tronco essencialmente ocidental, mas sim em uma das vertentes da tradio intelectual russa: o mecanicismo da teoria do reflexo do fisilogo Ivan Setchenov, discpulo do afamado reflexologista Ivan Pavlov (1849-1936). A subjetividade humana, em todas as suas dimenses filosfica, esttica, moral etc. , se reduziria inteiramente ao reflexo, no psiquismo humano, de fatores objetivos, exteriores ao indivduo (noto, de passagem, que no difcil compreender a convenincia desses postulados para a poltica de condicionamento das massas soviticas via aplicao de doses macias de propaganda ideolgica e terror policial). Assim como no foi Stlin, e sim Lnin, quem inventou a represso em massa como instrumento prioritrio do poder sovitico, coube quele a misso sistematizar a doutrina que este deixara esboada. Ao contrrio da verso difundida por seus adversrios, especialmente os trotskistas, no faltava a Stlin capacidade intelectual para tanto. No seminrio ortodoxo de Tblisi, na sua Gergia natal, onde ingressara na adolescncia, tomou contato com a filosofia aristotlica, que lhe seria de grande utilidade na exposio ordenada do marxismo feito dogma. J como militante clandestino da faco bolchevique do Partido Operrio SocialDemocrata Russo, liderada por Lnin, dedicou-se anlise da chamada questo das nacionalidades, tema particularmente sensvel no panorama multitnico do imprio czarista, e publicou a obra Anarquismo e comunismo (1907). Vitoriosa a revoluo, produziu estudos sobre a questo agrria. Nos anos 20, lecionou na Universidade Sverdlov, e seu curso constituiria ncleo da futura obra Questes do leninismo. Mas seu trabalho capital como sumo sacerdote da religio leiga do comunismo foi Materialismo histrico e materialismo dialtico (1938), cujo mtodo expositivo realmente aristotlico. O encadeamento conceitual flui com naturalidade. No h avanos inesperados; cada coisa a seu tempo (p. 507).
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O mundo natural e o mundo humano so realidades objetivas, independentes da conscincia, onde essas realidades se refletem, na forma das manifestaes da vida espiritual, cultural e intelectual da sociedade. Materialismo, porque a matria o substrato da realidade e inclui o crebro humano (rgo do pensamento) como estgio mximo de desenvolvimento da matria. Dialtico, porque o modo de desenvolvimento dessa realidade material corresponde a um movimento incessante e contraditrio. Se o materialismo dialtico a cosmoviso do comunismo cientfico, na correta apreenso da realidade da natureza e do pensamento, o materialismo histrico s pode ser a aplicao do materialismo dialtico anlise da sociedade e da histria, luz de uma esquemtica filosofia da histria que se desdobra nas etapas da comunidade primitiva, do escravismo, do feudalismo, do capitalismo e do socialismo. Somente a URSS havia atingido este estgio, em que a ditadura do proletariado prepara o advento da sociedade comunista. A passagem de um estgio a outro em resumo, a mudana social produzida pelo antagonismo entre os dois momentos da infraestrutura (foras produtivas x relaes de produo). Na sequncia, Stlin definiu o leninismo como o marxismo da poca imperialista e da revoluo proletria. Ou, mais exatamente: o leninismo a ttica da revoluo proletria em geral, e a teoria e a ttica da ditadura do proletariado em partcular (citado por Paim, p. 513). Toda essa elaborao dogmtica, porm, teria a sua legitimidade irremediavelmente comprometida por obra e graa involuntrias? do prprio Stlin, que, poucos anos antes de morrer, lanaria antema contra o grupo de linguistas soviticos liderado por N.Y. Marr, proponente da criao de uma lngua cientfica (p. 520) de carter supostamente universal, mas, na verdade, fundamentada na gramtica e no vocabulrio do idioma russo. Em junho de 1952, essa polmica proposta ganhou as pginas do Pravda, rgo oficial do PCUS. Escolado nas ramificaes polticas da chamada questo das nacionalidades, Stlin entrou pessoalmente no debate com um artigo (o primeiro de uma srie) publicado no dia 20 daquele ms no mesmo jornal. Sua linha de ataque contra Marr e associados era a seguinte: a linguagem no pertence superestrutura, e a maior prova disso que a lngua russa, idioma oficial do imprio czarista, continuou a s-lo na Rssia ps-revolucionria. Por extenso, o mesmo raciocnio se aplicava tcnica, que consiste na aproximao entre a lngua e os instrumentos de produo (p. 522). Nos seus artigos seguintes (todos seriam republicados na forma da coletnea O marxismo e os problemas da lingustica, naquele mesmo ano), o Guia Genial dos Povos vejam s! preconizou nada menos que liberdade de discusso como condio para expor e refutar os erros de posies como as de Marr e seu grupo. As palavras de Stlin ecoaram por outros setores do estabelecimento cientfico sovitico, fortalecendo a argumentao daqueles que j vinham lutando contra as travas impostas pela ideologia da vulgata comunista ao avano da Fsica e da Biologia, por exemplo. Com o vcuo de poder deixado pela morte do tirano, em 1953, esse clima de debate contagiaria os mais altos escales do Partido at explodir no XX Congresso, com o supramencionado relatrio de Kruschev revelando os inmeros crimes do terror stalinista.
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Da em diante, nem a invaso da Hungria em 1956 por tropas soviticas, nem a letargia repressiva imposta pelo sucessor de Krushev, Leonid Brejnev (19061982), nem o esmagamento da Primavera de Praga (1968) pelos tanques do Pacto de Varsvia nada mais deteve o processo de deslegitimao do marxismo como religio de Estado da URSS, at a queda do Muro de Berlim (1989) e a imploso do imprio sovitico dois anos depois. A obra de Paim se completa com luminosas anlises da dissoluo da herana marxista nos descaminhos polticos e intelectuais de figuras e correntes entre as quais destacam-se a Escola de Frankfurt, o leninismo italiana de Antonio Gramsci (1891-1937) e a autoabortada renovao daquela herana pelo hngaro Georg Lukcs (1885-1971), que aceitou renegar seu livro Histria e conscincia de classe (1923) para ser aceito de volta ao seio da f marxista-leninista. Se tivesse de escolher a imagem que mais eloquentemente sintetiza a viso de Antonio Paim sobre marxismo e descendncia, no hesitaria em indicar a matriochka, tpica boneca russa de madeira oca: Stlin estava contido em Lnin, que por sua vez estava contido em Marx... o balano final de Paim duro e, como sempre, lcido: a experincia histrica demonstra que a doutrina marxista incapaz de conviver com outras correntes de pensamento e ao poltica sem o impulso de subjug-las e destru-las. Sua fervorosa crena na prpria superioridade como cosmoviso que detm a chave do devir humano se traduz praticamente na defesa do sistema de partido nico (p. 578). E no adianta abandonar o jogo bruto da arena poltica e fugir rumo aos jardins da academia na esperana de escapar dessa volpia totalitria. Aqui tambm vamos reencontr-la em toda a sua baixeza. Que o digam o prprio Paim e tantos outros que sofreram perseguies da intelectulia marxista, h muitas dcadas encastelada nos departamentos de Cincias Humanas.
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Instituies e crescimento econmico

Marcos de Barros Lisboa*
Resumo: O artigo sistematiza a literatura recente sobre instituies e crescimento econmico, sumarizando as principais evidncias empricas disponveis. A primeira seo discute alguns aspectos da abordagem pragmtica e a adoo de polticas pblicas. A segunda seo apresenta a anlise institucional, devida principalmente a Douglass North, e sua influncia nas pesquisas recentes sobre crescimento econmico. A seo conclui sistematizando os principais fatos estilizados associados a crescimento econmico que tm sido identificados pela pesquisa aplicada. A terceira seo analisa a experincia recente da economia brasileira e o papel desempenhado por um conjunto de reformas institucionais. A ltima seo discute alguns desafios para garantir a continuao do ciclo recente de crescimento econmico, como reformas institucionais para permitir a expanso do investimento em infraestrutura e a reduo do seu custo. Caso esses desafios no sejam enfrentados, o ciclo de crescimento recente encontrar a natural exausto dos ganhos de produtividade definidos pelas reformas j realizadas. Se, em vez disso, eles forem enfrentados, novos ganhos de produtividade sero obtidos, permitindo a continuao do nosso ciclo atual de crescimento econmico. Palavras-chave: Modelos microeconmicos de crescimento, instituies, evidncias internacionais e experincia brasileira recente.
Introduo Com o tema da riqueza das naes, Adam Smith inicia o pensamento econmico moderno. Quais so os determinantes da renda e da qualidade de vida? Por que os pases apresentam diferenas to significativas de renda por habitante? O que determina a taxa de crescimento da renda e do emprego? Desde Adam Smith, essas perguntas, como o fantasma do pai de Hamlet, assombram e, ao mesmo tempo, motivam nossa profisso. Durante boa parte do sculo XX, os modelos tradicionais associaram crescimento econmico a aumentos da produtividade e ao acmulo de fatores de produo: capital e trabalho. O crescimento da oferta de trabalho e os incrementos da produtividade eram tratados
* Marcos de Barros Lisboa doutor pela Universidade da Pensilvnia. Foi professor na Universidade de Stanford e na EPGE/FGV. Ocupou o cargo de secretrio de Poltica Econmica entre 2003 e 2005, e de presidente do IRB-Brasil Re entre 2005 e 2006. Atualmente, vice-presidente do Ita-Unibanco. E-mail: <marcos.lisboa@itau-unibanco.com.br>. Nota do editor: este artigo sintetiza o pronunciamento do autor na solenidade em que recebeu o ttulo de Economista do Ano, outorgado pela Ordem dos Economistas do Brasil, em 2010. Agradeo a meus amigos Ana Carla Costa, Luiz Eduardo Meira de Vasconcellos e Samuel Pessa, que comentaram com cuidado e ateno uma verso preliminar deste texto.
Instituies e crescimento econmico, Marcos de Barros Lisboa, p. 67-83
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como exgenos, determinados por razes alm das econmicas. O capital, por sua vez, era inteiramente determinado pela taxa de poupana e o desenvolvimento da tecnologia. Pases com acesso s mesmas tcnicas produtivas e com a mesma taxa de poupana deveriam convergir para a mesma renda por habitante. Esses modelos de crescimento, no entanto, no conseguiam explicar satisfatoriamente as diferenas de renda por habitante entre os diversos pases, nem as diferenas observadas em suas taxas de crescimento. Para prosseguir, o texto foi organizado em quatro sees. A primeira discute aspectos da abordagem pragmtica e a adoo de polticas pblicas. A segunda seo apresenta a anlise institucional, devida principalmente a Douglass North, e sua influncia nas pesquisas recentes sobre crescimento econmico. A seo conclui sistematizando os principais fatos estilizados associados a crescimento econmico que tm sido identificados pela pesquisa aplicada. A terceira seo analisa a experincia recente da economia brasileira e o papel desempenhado por um conjunto de reformas institucionais. A seo final discute alguns desafios para garantir a continuao do ciclo recente de crescimento econmico, como reformas institucionais para permitir a expanso do investimento em infraestrutura e a reduo do seu custo. Caso esses desafios no sejam enfrentados, o ciclo de crescimento recente encontrar a natural exausto dos ganhos de produtividade definidos pelas reformas j realizadas. Se, em vez disso, eles forem enfrentados, novos ganhos de produtividade sero obtidos, permitindo a continuao do nosso ciclo atual de crescimento econmico. 1. Pragmatismo e polticas pblicas Nos anos 1980, ocorreram duas importantes inovaes. De um lado, surgiram novos modelos de crescimento em que o aumento de produtividade seria determinado pela competio entre as firmas e poderia variar entre os pases e ao longo do tempo, em decorrncia dos fatores estruturais das economias; seria endgeno, no jargo da nossa profisso. Dessa forma, pases com caractersticas distintas, para alm do crescimento populacional e da taxa de poupana, poderiam apresentar diferentes taxas de crescimento econmico. Os novos resultados fizeram renascer a pesquisa terica sobre crescimento econmico, retomando, em parte, as sugestes feitas por Schumpeter, no comeo do sculo passado. A segunda grande inovao foi a construo de grandes bases de dados sobre cerca de uma centena de pases na segunda metade do sculo XX. At ento, a anlise emprica sobre as diversas experincias de crescimento econmico se baseava em casos especficos ou em pequenas bases de dados. A consolidao de informaes detalhadas de diversos pases permitiu o desenvolvimento de uma extensa literatura acadmica aplicada, cujo objetivo era testar estatisticamente as possveis explicaes para as diferenas observadas tanto na renda por habitante em cada pas quanto nas taxas de crescimento. A pesquisa cientfica se caracteriza por seus procedimentos de anlise, pelo mtodo com que se analisam os temas e as conjecturas e, sobretudo, pela forma com que interage com as dificuldades, isto , com as inconsistncias entre os fatos e o previsto pelas teses dominantes. So as inconsistncias que motivam
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a pesquisa e o desenvolvimento de novos modelos e argumentos, que tm por objetivo construir conjecturas testveis empiricamente1. Houve, ao longo do sculo passado, um intenso debate sobre a possibilidade de uma abordagem analtica da cincia e do confronto entre teses, conjecturas e evidncias empricas. Afinal, as evidncias existentes e dados coletados so determinados pelos prprios modelos e teorias escolhidos por aqueles que os testam. Alm disso, no possvel demonstrar que a pesquisa cientfica implica um conhecimento progressivo sobre seus temas de estudo. O desafio, a meu ver, no reside em sistematizar as dificuldades com critrios e procedimentos que permitam garantir o conhecimento progressivo na pesquisa cientfica. O desafio me parece exatamente o inverso: como, apesar dessas dificuldades, os procedimentos adotados na pesquisa cientfica tm levado ao desenvolvimento de novos resultados, novas tcnicas e instrumentos, que permitem, continuamente, enfrentar antigos problemas ou desenvolver novas tecnologias em reas to distintas como a Fsica, a Medicina e a Economia2. A verdade tema da filosofia e da religio, mas no da pesquisa cientfica. A pesquisa nas cincias tem por objetivo propor conjecturas que revelem maior consistncia com a evidncia emprica, ou seja, conjecturas que possam ser confrontadas com os dados observados e, ainda que temporariamente, explicar mais adequadamente os fatos observados. Toda conjectura, por mais bemsucedida que seja, reconhecida como uma explicao temporria, talvez a melhor explicao possvel com a evidncia disponvel. Eventualmente, novas evidncias iro revelar fragilidades da conjectura ou sero desenvolvidos modelos tericos com implicaes empricas mais satisfatrias3. Os argumentos cientficos devem ser, sobretudo, econmicos, minimalistas, razo pela qual no podem ser consistentes com mltiplas e divergentes observaes empricas. Modelos e argumentos cientficos devem ser bastante precisos no que pode ser observado, para que sejam confrontados com os dados, corroborados ou rejeitados pela evidncia emprica. Como escreveu Dyson (2006, p. 214), prefiro estar errado a ser vago. O rigor com a produo de conjecturas restritivas sobre o que pode ser observado, bem como com os testes de verificao da sua consistncia emprica, resulta num dilogo permanente, estimulado, sobretudo, pelos problemas e pelas evidncias que se contrapem s teses dominantes e impem, recorrentemente, a necessidade de novas abordagens4.
As long as a branch of science offers an abundance of problems, so long it is alive, David Hilbert, citado por Acemoglu (2009). 2 Para uma sistematizao dos debates em filosofia da cincia, Boghossian (2006), Godgrey-Smith (2003), Nagel (1996), Tauber (2009) e Weinberg (2001). Para a discusso sobre ceticismo, pragmatismo e os limites para conhecimento, Bernstein (2010), Gutting (2009), Popkin (2000) e Williamson (2000). 3 No se trata de resgatar uma verso progressiva do argumento cientfico, mas sim de sua caracterizao como um dialogo com as evidncias empricas. Em Lisboa (2001) sistematizo minha interpretao sobre esse tema e os debates em filosofia da cincia. 4 Guilder (2008) descreve o desenvolvimento da Fsica de partculas e o efeito de entrelaamento, um exemplo interessante do dilogo entre modelos tericos e evidncias empricas que resulta em novas conjecturas surpreendentes, corroboradas empiricamente a posteriori. Outro exemplo, talvez inesperado por no envolver o confronto usual entre hipteses e testes estatsticos, o processo de cerceamento do trfico negreiro na Inglaterra, no fim do sculo XVIII e comeo do sculo XIX, apesar da sua relevncia comercial poca para o pas. Princpios foram superiores aos interesses materiais, e no por eles condicionados, ao contrrio do proposto pela abordagem de Marx. Para um sumrio desse processo, ver Hague (2007).
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Ora, justamente por isso que, por exemplo, a utilizao e a implementao de polticas pblicas devem ser sempre cautelosas e cuidadosamente testadas ao serem adotadas. As implicaes podem ser distintas das esperadas e h muitos casos em que, por erro de diagnstico, elas resultam em efeitos diferentes, ou mesmo inversos, dos pretendidos. Por melhores que sejam as intenes, a complexidade dos temas e a possibilidade de consequncias imprevistas tornam necessrios a permanente verificao da adequao da poltica e seus ajustes contnuos. As polticas pblicas devem ser analisadas, na medida do possvel, com rigor semelhante ao observado em outras reas de pesquisa, como a Medicina, em que novos medicamentos e procedimentos so testados com grupos de controle. Esta tcnica pode ser adotada em algumas reas da Economia, mas no na anlise do crescimento econmico5. A construo de bases de dados com informaes detalhadas sobre muitos pases ao longo de vrias dcadas permite, contudo, estimar em que medida fatores especficos tendem a estar correlacionados com as experincias bem-sucedidas e em que medida as conjecturas sobre as causas do crescimento econmico so consistentes com as evidncias disponveis6. O confronto entre as evidncias empricas e as previses dos modelos tericos estimula o debate acadmico e a pesquisa cientfica. Lucas (1990) retomou essa abordagem no debate sobre o crescimento econmico ao contrastar a incompatibilidade entre as previses da teoria com as evidncias sobre o fluxo de capital entre pases. De forma similar, os modelos de inspirao schumpeteriana no se mostraram aderentes s evidncias empricas. E, como o crescimento da produtividade no explica a diferena observada na renda por habitante dos pases, as razes para as diferenas observadas na riqueza das naes, utilizando a expresso de Smith, deveriam estar nas formas e nos incentivos com os quais os diversos pases utilizam os recursos de que dispem. 2. Modelos microeconmicos e crescimento: teoria e evidncia emprica A partir dos anos 1950, houve significativo desenvolvimento dos modelos de interao social entre indivduos ou grupos com o desenvolvimento da teoria dos jogos e dos modelos de equilbrio geral. O desenvolvimento desses modelos mostrou que pequenas alteraes no processo sequencial de tomada de decises, ou no conjunto de informaes disponveis, podem alterar significativamente o resultado da interao. Esse ponto foi ilustrado, por exemplo, pelo teorema de Arrow sobre escolha social (1963), segundo o qual no existe uma regra de escolha social que satisfaa os critrios mnimos propostos por ele. Como corolrio do teorema de Arrow, pequenas variaes no processo para escolha de decises coletivas tendem a resultar em solues distintas7.
Para uma resenha recente das tcnicas de avaliao emprica das polticas pblicas, ver Imbens e Wooldrige (2009). 6 Por melhores que sejam as informaes disponveis, h sempre incerteza sobre os resultados da adoo de novas polticas pblicas. A existncia de instrumentos de controle e acompanhamento de resultados permite, ao menos, identificar eventuais desvios em relao aos objetivos propostos e eventualmente adotar planos de ao corretivos ou poltica alternativa. A ausncia desses instrumentos, por outro lado, pode resultar na permanncia de polticas ineficazes ou, ainda, com resultados contrrios aos pretendidos. Ver nota 13. 7 Para uma resenha dos resultados, ver Poundstone (2008) e Sen (1979, 2009).
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A poltica pblica e a anlise dos mercados foram progressivamente influenciadas por esses modelos em teoria dos jogos e equilbrio geral, denominados microeconmicos, pois construdos com base na anlise de decises individuais e das regras de interao. Nas ltimas dcadas, foram obtidos resultados surpreendentes nas mais diversas reas do pensamento econmico, entre as quais, inclusive, a macroeconomia e a anlise do crescimento econmico. Do desenho do processo de ofertas num leilo s regras de atuao das agncias regulatrias e governana da poltica monetria, a anlise microeconmica resultou em importantes avanos, seja nas polticas pblicas, seja no desenho de diversas instituies. Douglass North incorporou essa anlise das regras de interao pesquisa em histria econmica8. As regras do jogo, nesse contexto, so as instituies que delimitam as formas de interao social e so por elas determinadas. North e Weingast (1989) analisaram o caso da Inglaterra, no sculo XVIII. Antes da Revoluo Gloriosa, a Inglaterra, como os demais pases europeus poca, encontrava dificuldades no financiamento da sua dvida pblica. O Poder Executivo contratava dvidas, muitas vezes no pagas ou unilateralmente postergadas. Os juros frequentemente ultrapassavam 10% e a dvida pblica estava na casa de 1 milho de libras. Aps a Revoluo, novas regras foram estabelecidas, como o fortalecimento do parlamento, a necessidade de fontes de financiamento para pagamento da dvida assumida e as responsabilidades atribudas ao Banco da Inglaterra. Em algumas dcadas, o total da dvida ultrapassou 70 milhes de libras e os juros caram a cerca de 3% ao ano. Nos anos 1990, a abordagem de North foi retomada para tentar explicar as diferenas na renda por habitante dos diversos pases e na taxa de crescimento econmico. Em que medida o desenvolvimento das instituies, do mercado de crdito e de capital, o mercado de trabalho, o desenvolvimento de negcios produtivos e o sistema legal poderiam explicar a diferena de renda e crescimento dos diversos pases? Talvez de forma surpreendente, a anlise dos dados tem sugerido que o desenho das instituies relevante para explic-la. Instituies podem ser caracterizadas como regras para a interao entre indivduos e grupos, como prope North. Regras so adequadas enquanto garantem a convergncia entre o interesse individual e o bem-estar social, na medida em que os indivduos, ao buscar seus prprios benefcios ou interesses, maximizam a gerao de renda e do bem-estar. As regras do jogo numa sociedade, as instituies, determinam a distribuio dos recursos entre os indivduos. Alm disso, em um processo recursivo, as instituies existentes decorrem dos processos histricos especficos de cada sociedade em que so estabelecidas, usualmente nem simples nem unnimes. Os diversos grupos sociais possuem interesses conflitantes e as instituies deles resultantes decorrem da capacidade dos diversos indivduos ou grupos de impor, ou construir, alteraes nos desenhos das regras. E essa capacidade decorre no apenas das regras ou instituies prvias, mas tambm da distribuio de recursos9.
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Ver, por exemplo, North e Thomas (1973) e North (1990). Greif (2004) denomina de evolucionria essa abordagem da anlise do desenvolvimento das instituies. Veja, tambm, Acemoglu (2009, parte VIII).
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O desenho das instituies, e dos incentivos, um processo dinmico que, em cada momento, reflete e condicionado pela distribuio prvia de recursos, assim como pelas instituies j existentes, sobretudo polticas, e sua credibilidade e capacidade de garantir resultados no futuro. Acordos e reformas entre os grupos de interesse so condicionados pelas regras em vigor, ponderadas pelos poderes relativos de cada grupo. As reformas se viabilizam na medida em que geram resultados consistentes, de modo que o comportamento esperado dos indivduos e grupos sociais assim como suas crenas seja compatvel com as regras e os incentivos que so estabelecidos pela prpria reforma, como aponta Greif (1996). A Coreia foi o exemplo utilizado por Acemoglu, Johnson e Robinson (2005) para ilustrar a importncia do desenho das instituies. At a metade do sculo XX, tratava-se de um nico pas, com instituies e caractersticas culturais e tnicas homogneas em todo seu territrio. Do ponto de vista econmico, a regio norte apresentava algumas vantagens nos recursos naturais, assim como maiores investimentos em infraestrutura, mas a renda por habitante, poca da guerra ocorrida no pas, era semelhante da regio sul, segundo as evidncias disponveis. Nas dcadas seguintes, verificou-se notvel diferena na evoluo da renda e das condies de vida. Enquanto na Coreia do Sul a renda convergiu para aquela observada nos pases desenvolvidos, na Coreia do Norte ela permaneceu, essencialmente, estagnada. No fim do sculo XX, um habitante do Sul tinha, em mdia, renda 16 vezes maior do que aquela de um habitante do Norte. Resultados equivalentes podem ser observados no desenvolvimento das antigas colnias europeias. Os mesmos Acemoglu, Robinson e Johnson (2001) propuseram uma forma criativa de testar o impacto das instituies e de suas origens no desenvolvimento econmico. De acordo com eles, o processo de colonizao e as instituies inicialmente escolhidas decorreram das caractersticas da regio e do projeto de migrao. As reas cuja produo eficiente fosse complementar produo das metrpoles se beneficiavam de regras e instituies que maximizassem a produo de bens no curto prazo e a extrao de recursos. As reas em que havia poucos recursos naturais e em que a opo por colonizao estava atrelada necessidade de estabelecer uma colnia permanente de imigrantes (que, por razes religiosas ou outras, haviam deixado seus pases de origem) estabeleceram instituies que incentivaram o cumprimento de contratos, os direitos de propriedade e o crescimento da renda no longo prazo. Nessas reas, porm, as populaes apresentavam maior nvel de escolaridade e se sabiam permanentes, razo pela qual precisavam constituir instituies que garantissem os direitos de propriedade e incentivassem o esprito empreendedor e o crescimento da renda a longo prazo, ainda que no seja claro o peso relativo da maior escolaridade em relao natureza da colonizao10. De todo modo, a anlise das experincias histricas mostra que o desenvolvimento de instituies adequadas no simples, nem determinado pela natureza da reforma em si, dependendo, portanto, de seu prprio processo de
10 Engerman e Sokoloff (1997, 2000) analisam a relevncia das caractersticas das colnias no processo de colonizao e o desenvolvimento das instituies. Prado Jr. (1942) antecipa os principais aspectos dessa anlise.
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constituio. No se trata apenas de reformas que incentivem o desenvolvimento dos mercados ou de um confronto entre uma maior participao do poder pblico ou dos interesses privados. Reformas liberais, porm motivadas por dificuldades conjunturais e grupos de interesse especficos, como algumas que ocorreram na dcada de 1990 em pases emergentes, no resultam em crescimento sustentvel da renda. A solidez e o impacto de boas instituies so determinados por seu desenho especfico e pela consistncia de longo prazo dos incentivos gerados pelas regras do jogo. A maioria dos mercados funciona adequadamente desde que os contratos sejam respeitados e os acordos sejam cumpridos. Em alguns casos, porm, necessria uma maior regulao por parte do setor pblico, ou regras institucionais especficas, para que se garanta um maior bem-estar social. So principalmente as especificidades do desenho institucional, e no a maior ou menor participao do Estado, que determinam a distribuio e o provimento dos servios. No caso da sade, por exemplo, h exemplos bastante distintos de participao do setor pblico no provimento dos servios com resultados ambguos. H pases com provimento pblico de servios de sade que garantem maior acesso aos servios e o mesmo ocorre em alguns pases em que o provimento privado. H igualmente exemplos em que ambas as abordagens resultam num acesso mais restrito. No a contraposio entre pblico e privado que explica boa parte das diferenas observadas, mas sim a forma especfica em que as instituies so desenhadas. As experincias de desenvolvimento econmico dos pases revelam possibilidades bastante diversas de maior autonomia para o funcionamento dos mercados ou maior participao do setor pblico. H experincias mais ou menos bem sucedidas nos diversos casos. A dificuldade parece estar em maior medida no detalhamento especfico das regras para o funcionamento das instituies e dos mercados do que na escolha por uma abordagem mais ou menos liberal. Maior participao do setor pblico no corresponde, necessariamente, a maior discricionariedade, que pode ser tentadora por permitir transformaes mais radicais e tempestivas. Sempre h, contudo, a possibilidade do mau uso da discricionariedade. E mesmo o uso bem-intencionado pode produzir consequncias inesperadas e infelizes. Regras para a mudana, processos para adoo de novas polticas, na medida do possvel com avaliao e controles independentes, favorecem decises mais cautelosas e subordinadas validao de diversas instncias. Por isso mesmo, permitem mais rapidamente o monitoramento das polticas e a correo de dificuldades ou resultados inesperados11. Regimes com maior autonomia do Poder Executivo possuem maior
11 A necessidade de procedimentos para a adoo de reformas foi enfatizada por Edmund Burke. A state without the means of some change is without the means of its conservation. Burke enfatizava a possibilidade de consequencias imprevistas das reformas bruscas, assim como a possibilidade de resultarem no inverso ao pretendido; foi simptico independncia americana, porm crtico participao dos americanos no processo eleitoral ingls em decorrncia da escravido. Common sense, nay preservation, seem to forbid, that those, who allow themselves an unlimited right over the liberties of others, should have any share in making laws for those who have long renounced such unjust and cruel distinctions, citado por Tanenhaus (2009, p. 17-18). Para uma sistematizao do pensamento de Burke, ver OBrien (1992). Lilla (2001) analisa diversos intelectuais do sculo XX com abordagem inversa de Burke, em que projetos de mudana aceitam o afastamento dos procedimentos institucionais existentes.
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facilidade na escolha de polticas pblicas. Paradoxalmente, nesses regimes que a perpetuao de eventuais erros ou fracassos mais provvel. Procedimentos democrticos, com regras, instncias de validao e controles bem definidos, podem no ser os mais geis para a implantao das polticas pblicas, porm so os que permitem seu maior controle social, assim como sua gesto mais eficaz12. Da vem a necessidade de diagnstico e anlise tcnica cuidadosa na implantao de reformas e polticas pblicas. Boas intenes no garantem bons resultados, ao passo que o cuidado com a construo das instituies ou seu descuido gerado por presses do momento no gera resultados significativos no curto prazo, mas so fundamentais no longo prazo. No se deve medir um governo ou uma gesto pelos resultados obtidos durante sua ocorrncia e sim por seus impactos no longo prazo, pelos resultados que so verificados nos anos que se seguem ao seu trmino. Instituies importam e os impactos decorrentes da forma como so geridas ou alteradas se manifestam progressivamente, porm so inexorveis. A melhor evidncia emprica hoje disponvel indica que os ciclos longos de crescimento econmico, digamos com mais de oito ou dez anos de durao, se iniciam com ganhos de produtividade13. O aumento da renda leva a aumento no consumo que, por sua vez, gera aumentos de produo e emprego e, ao fim, dos investimentos e da poupana14. O ciclo se exaure com o aproveitamento dos ganhos iniciais de produtividade, porm com maior renda por habitante, ou pode continuar por mais alguns anos, se novas reformas, que levem a novos aumentos da produtividade, forem realizadas. Poucas vezes, ainda que em momentos importantes, os ganhos de produtividade decorreram de inovaes tecnolgicas, como na Revoluo Industrial na Inglaterra do sculo XVIII, ou no desenvolvimento das indstrias qumica e siderrgica no fim do sculo XIX. Na maioria das vezes, porm, no por meio de inovaes tecnolgicas que os pases aumentam de forma significativa sua renda por habitante, mas sim por reformas institucionais. A relao entre reformas institucionais e crescimento econmico talvez no seja intuitiva. Crescimento , em ltima anlise, apenas acumulao de fatores de produo, capital, trabalho e desenvolvimento das tcnicas produtivas. A acumulao de capital se esgota com as oportunidades de investimento e produo, limitadas pela disponibilidade de trabalho e a produtividade. Dessa forma, qualquer modelo de crescimento que permita explicar as diferenas observadas entre os diversos pases deve resultar em diferentes taxas de crescimento da produtividade ou, ao menos, explicar por que alguns pases no conseguem aproveitar todo o potencial decorrente das tecnologias disponveis para produo e investimento.
12 Mefstfeles, em Fausto, de Goethe, se apresenta como parte do poder que eternamente deseja fazer o mal e eternamente termina por fazer o bem. H, igualmente, o poder que deseja fazer o bem e termina por fazer o mal. Um exemplo o tabelamento ou controle de preos na tentativa de reduzir inflao ou garantir maior acesso da populao a bens e servios. Apesar de bem-intencionada, essa poltica muitas vezes contribui para a acelerao posterior da inflao ou para a restrio da populao ao acesso de bens e servios, precisamente o inverso do que se pretende. A possibilidade de fracasso deve nortear a implantao de polticas pblicas tanto quanto a legtima preocupao em enfrentar os problemas existentes. 13 Para uma sistematizao dessa literatura, ver Ministrio da Fazenda (2004). 14 Ver, por exemplo, Attanasio, Picci e Scorcu (2000).
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Ao contrrio da aparente intuio, instituies tm impacto sobre a capacidade de gerao de renda de uma economia, dados seus fatores de produo, capital e trabalho, e o acesso tecnologia. Considere-se, por exemplo, uma economia em que os custos de execuo de dvidas sejam elevados, ou mesmo em que as dvidas possam no ser pagas com relativa facilidade. Suponha-se ainda que no seja possvel, no momento da concesso, saber quais operaes de crdito sero honradas. Isso significa que a inadimplncia mdia ser maior do que em uma economia em que as dvidas sejam usualmente pagas. Esse custo adicional para as operaes de crdito tem, como contrapartida, uma maior taxa de juros. Alguns investimentos e decises de produo que so rentveis na segunda economia no o so na primeira, resultando em uma menor oferta de produtos e servios e, portanto, em menor produo e gerao de renda. Os impactos de longo prazo das instituies e das regras do jogo so, algumas vezes, distorcidos pelos interesses de curto prazo. Em uma execuo de dvida, por exemplo, o conflito aparente ocorre entre o devedor e credor da dvida. Entretanto, no longo prazo, a dvida no paga pelo inadimplente incorporada aos custos das operaes de crdito. O custo da inadimplncia pago pelos bons devedores e resulta em uma externalidade negativa sobre a capacidade de investimento, produo e gerao de emprego da economia. Uma reforma institucional que permita garantir um maior cumprimento das obrigaes dos contratos de dvida tem como consequncias uma menor taxa de juros e maiores investimentos, ou seja: com os mesmos fatores de produo, a economia se revela capaz de maior gerao de renda e de emprego, e, portanto, de maior produtividade. A existncia de imperfeies no mercado de crdito ilustra o impacto do desenho das instituies e do sistema legal sobre o nvel de produo e emprego. Argumentos similares podem ser construdos para aspectos to diversos como o desenho do sistema tributrio, a estrutura de previdncia, o sistema de resoluo de conflitos e o mercado de trabalho. Nas ltimas duas dcadas, os testes empricos tm permitido verificar a correlao entre poltica econmica, sistema legal, desenho institucional e experincias bem-sucedidas de crescimento econmico. Os principais resultados desses testes podem ser sistematizados em dez pontos15. 1. Estabilidade macroeconmica necessria para o crescimento de longo prazo, porm no suficiente. Todos os pases que convergiram para a renda por habitante dos pases ricos na segunda metade do sculo XX apresentaram sistematicamente menores taxas de inflao e contas pblicas equilibradas. Existem, no entanto, pases com equilbrio macroeconmico de longo prazo cuja renda por habitante no convergiu para a observada nos pases mais ricos. Pases com menor volatilidade macroeconmica tendem a apresentar maiores taxas de crescimento. Quanto menos desenvolvido o sistema financeiro, mais negativo o impacto da volatilidade sobre crescimento.
15 La Porta et alii (1998, 1999), Levine (1998, 1999), Djankov et alli (2002, 2003) iniciam essa rea de pesquisa. Para uma resenha dos principais resultados, ver Aghion e Durlauf (2005), Aghion e Howitt (2009) e Acemoglu (2009).
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2. Pases que, em seus ajustes fiscais, priorizaram cortes de despesa, em vez do aumento da receita pblica, tendem a apresentar maior crescimento econmico e equilbrio das contas pblicas mais sustentvel16. 3. Em geral, at meados dos anos 1990, pases em desenvolvimento tendiam a apresentar com maior frequncia dficits, e no supervits, em conta corrente. As evidncias sobre controles nas movimentaes de cmbio tendem a ser mais negativas do que positivas. 4. Maior abertura comercial tende a aumentar a produtividade, sobretudo por meio da importao de bens de capital17. Maiores restries ao comrcio exterior afetam negativamente o crescimento econmico, e este impacto ser maior para as economias mais produtivas. 5. Pases com maior volume de comrcio exterior tendem a apresentar menor volatilidade na taxa de cmbio e sofrer menos com choques externos. 6. Maior facilidade de entrada de novas firmas, incluindo estrangeiras, aumenta a produtividade. O aumento tende a ser maior em economias mais produtivas. 7. Pases com melhores indicadores de qualidade de vida, como sade, ou melhores indicadores de educao tendem a apresentar maior crescimento da renda nas dcadas seguintes18. 8. O desenvolvimento dos mercados de capitais e de crdito est positivamente relacionado maior renda por habitante. Maior segurana de garantia legal para os investidores e flexibilidade das normas e legislao, de modo a permitir seu ajuste s alteraes das relaes entre atividades produtivas, estimulam o crescimento do mercado financeiro. Sistemas legais que permitem o compartilhamento de informaes e estimulam o monitoramento por parte do setor privado, e no o excessivo poder por parte das agncias regulatrias ou do poder pblico, incentivam o desenvolvimento da estrutura de financiamento e do mercado de capitais19. 9. O sistema legal tem impacto significativo sobre o desenvolvimento econmico. Capacidade de executar dvidas, garantia dos direitos de propriedade e facilidade para abrir e fechar empresas, entre diversos outros aspectos, esto positivamente relacionados com a renda por habitante dos diversos pases. Pases na tradio anglo-sax do direito tendem a apresentar maior proteo ao direito de propriedade dos investidores e melhor regulao para a conduo dos negcios. Pases com sistemas legais de origem alem ou escandinava apresentam resultados intermedirios, enquanto pases com a tradio do direito francs apresentam os piores resultados. O tempo de resoluo dos conflitos tende a ser maior nos pases com a tradio do direito francs.
16 Ver Alesina e Perroti (1996). Lindert (2004) faz uma anlise surpreendente sobre a evoluo dos gastos e servios pblicos nas principais economias no ltimo sculo. 17 Lisboa, Menezes-Filho e Schor (2010) analisam o impacto da abertura comercial e o acesso a bens de capital sobre a produtividade das empresas no Brasil. Estevadeordal e Taylor (2008) testam, de forma original, impacto da abertura comercial sobre crescimento econmico. 18 Langoni (1970 e 1973) documenta, com inovadoras e impressionantes tcnicas de estimao, o significativo impacto da desigualdade na educao distribuio de renda no Brasil em 1970. 19 Levine (2005) sistematiza a evidncia emprica sobre o impacto das instituies financeiras sobre o crescimento de longo prazo das economias. Para a evidncia sobre os benefcios do compartilhamento de informaes, como cadastro positivo de crdito, ver Djankov, McLiesh e Shleifer (2007).
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Esses pases tambm tendem a apresentar um sistema financeiro menos desenvolvido, assim como maior regulao nos mercados de bens e trabalho20. 10. As reas colonizadas por europeus para povoamento tendem a apresentar melhores instituies para a garantia dos direitos de propriedade, melhor nvel educacional e maior renda por habitante do que as reas colonizadas para explorao. 3. A experincia recente da economia brasileira e o papel das reformas institucionais A experincia recente da economia brasileira parece consistente com a evidncia internacional sobre crescimento econmico. H duas dcadas, vm sendo introduzidas progressivas reformas na conduo da poltica econmica e no desenho das instituies. A estabilidade econmica, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a maior garantia de equilbrio das contas pblicas, a maior abertura comercial e o cmbio flutuante tm permitido a reduo da volatilidade macroeconmica e a progressiva convergncia dos principais indicadores agregados para os nveis observados nas principais economias. O processo tem sido mais longo do que o verificado em outras economias emergentes, porm tem se revelado consistente. Alm disso, desde o fim da dcada de 1980 o Brasil tem assistido a um grande conjunto de reformas legais e institucionais que tm proporcionado uma melhoria da atividade econmica e da gesto dos negcios. A abertura comercial permitiu a importao de bens de capital com maior produtividade do que a produo domstica. A reduo da cumulatividade de alguns tributos induziu a formalizao de diversas empresas, e a reduo na informalidade tende a ser acompanhada por aumento na produtividade. A criao de agncias regulatrias e a privatizao de diversos setores levaram a aumentos significativos na produtividade e no acesso da populao a diversos servios. Mais recentemente, um grande conjunto de reformas permitiu o desenvolvimento do mercado de crdito, incentivos ao desenvolvimento do mercado de capitais e a poupana de longo prazo21. Sobretudo, a melhora das regras de emprstimos nas mais diversas modalidades (como o crdito consignado, a alienao fiduciria, os novos instrumentos para o financiamento imobilirio, entre vrios outros aperfeioamentos de instrumentos existentes) ou a criao de novos instrumentos de crdito permitiram um notvel crescimento do financiamento do consumo. Novos instrumentos de financiamento da produo e comercializao, como a Cdula do Crdito Bancrio, a Letra de Crdito do Agronegcio (LCA) ou os novos mecanismos para o financiamento imobilirio, auxiliaram o crescimento da produo e do emprego e, mais recentemente, do investimento. O crdito consignado um exemplo de como reformas simples podem ter consequncias relevantes, assim como da importncia de diagnsticos cuidadosos antes da sua implantao. H vrios anos, so debatidas as causas das altas taxas
20 Besley (2006) e Persson e Tabellini (2003) sistematizam evidncias adicionais sobre o impacto do sistema legal no desenvolvimento econmico e poltico. 21 Para uma sistematizao das reformas e suas motivaes, Lisboa e Scheinkman (2002), Ministrio da Fazenda (2003, 2004) e Lisboa (2005).
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de juros no Brasil e o peso relativo de aspectos da concorrncia em comparao com o da insegurana jurdica e da inadimplncia22. O crdito consignado semelhante ao crdito pessoal, com a nica diferena de que a dvida descontada da folha de pagamento. Dessa forma, o crdito consignado no altera o processo de concorrncia entre as instituies financeiras, mas apenas permite uma maior segurana jurdica em relao ao pagamento das dvidas, assim como uma seleo de clientes com menor risco de inadimplncia, pois so trabalhadores em setores formalizados. Se a razo para taxas de juros elevadas estivesse em aspectos da concorrncia, e no na inadimplncia, o consignado no deveria ter impacto relevante sobre as taxas de juros, que deveriam ser semelhantes s do crdito pessoal. Entretanto, verificou-se exatamente o inverso: com a introduo do consignado, as taxas de juros caram a cerca da metade das cobradas pelo crdito pessoal. A maior segurana jurdica e o menor risco de inadimplncia levaram, em funo da concorrncia, a que a reduo dos custos das operaes de crdito fosse transferida para os clientes23. Algumas reformas importantes foram feitas tambm no nosso sistema jurdico, como a alterao dos cdigos de execuo de dvidas ou a smula vinculante24. A nova lei de falncias incentivou a negociao entre credores e devedores e reduziu o estmulo ao uso indevido da legislao para a postergao do pagamento de dvidas, como ocorria com a antiga concordata. Como resultado, estima-se que, em condies econmicas semelhantes, o nmero de pedidos de recuperaes judiciais tenha cado mais de 60%25. Por fim, a poltica social apresentou importantes avanos desde a Constituio. A descentralizao dos recursos para sade e educao e os programas focalizados de transferncia de renda vm auxiliando uma frao relevante da populao brasileira a ultrapassar a linha da misria e incentivando a educao das crianas de menor renda, que a poltica mais eficaz para que as novas geraes usufruam de melhores condies de vida. 4. Avanos institucionais e novos desafios Os importantes avanos institucionais e a conduo da poltica econmica nas ltimas duas dcadas permitiram a retomada recente de melhores taxas de crescimento econmico e a reduo da desigualdade de renda. O Brasil avanou muito nas ultimas duas dcadas e os avanos parecem mais slidos do que no passado, pois no refletem escolhas pontuais de algum governo, tendo sido construdos com base em grandes alianas e no exerccio democrtico. As diversas reformas institucionais realizadas no governo Castello Branco oferecem um importante contraponto a isso. Em muitos aspectos, foram mais profundas e modernizadoras do que as reformas realizadas a partir da dcada de 1990, alm de terem sido implantadas em um prazo muito mais curto. Segundo Veloso, Villela e Giambiagi (2008), essas reformas provavelmente
A esses fatores se somam a tributao, os crditos direcionados e os compulsrios. Para uma anlise estatstica dos impactos da introduo do crdito consignado, ver Costa e Mello (2006). 24 No documento Ministrio da Fazenda (2004), essas reformas so sistematizadas e denominadas como medidas para a reduo da resoluo de conflitos. 25 Arajo e Funchal (2009).
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foram responsveis pela forte expanso econmica ocorrida no governo Mdici, embora a prpria natureza autoritria do regime que permitiu sua implantao tenha feito com que, quase imediatamente, diversos aspectos importantes, como a independncia do Banco Central, fossem revogados. Existem importantes desafios a serem superados para a manuteno do processo de crescimento econmico e a melhoria das condies de vida da maioria da populao. Na nossa legislao ainda resta indefinida a atribuio de responsabilidades sobre diversos aspectos importantes, como a concesso de licenas para investimentos em infraestrutura. De forma anloga, ainda no possumos um processo adequado de governana para anlise e autorizao para investimentos com impactos no meio ambiente. As responsabilidades das autoridades pblicas so mal definidas e sujeitas a frequentes questionamentos. No h, por exemplo, uma legislao que estabelea adequadamente o papel das agncias reguladoras e sua atribuio como rgo de Estado e no de governo. Como resultado, a ausncia de um processo adequado para a tomada de decises que envolvem, necessariamente, conflitos de interesse legtimos resulta na indefinio ou na escolha de solues socialmente ineficientes. Apesar da existncia de diversas fontes de energia com baixo impacto sobre o meio ambiente e de baixo custo, a incapacidade de concesso de autorizao para a expanso da rede de hidreltricas leva necessidade do uso de termeltricas a leo, resultando em piores condies para o meio ambiente e maiores custos para a sociedade. O maior custo da energia eltrica acaba levando a que diversos investimentos produtivos sejam realizados em outros pases, quando poderiam ser realizados de forma mais eficiente no Brasil. Alm disso, as regras do nosso sistema tributrio, com autonomia local para determinao de tributos sobre valor agregado e sobre a venda de servios, resultam em distores e ineficincias que desestimulam o investimento e a produo, tornando mais alto do que o socialmente necessrio o custo dos servios e dos produtos. Em resumo, nas ltimas dcadas o Estado brasileiro evoluiu no aperfeioamento do desenho de polticas pblicas. Ocorreram avanos importantes no acesso a servios como sade e educao e nos programas de transferncia de renda. Entretanto, ainda no possumos um sistema de avaliao da eficcia das polticas pblicas. No sabemos, por exemplo, quais os programas mais eficazes para jovens entre os vrios programas existentes apenas no governo federal, de modo que possam ser expandidos por meio da transferncia dos recursos dos programas menos eficazes. Poderia ser benfica, por exemplo, a constituio de uma agncia independente que acompanhasse a evoluo das polticas pblicas, comparando periodicamente as metas propostas com os resultados obtidos. A avaliao independente de resultados uma etapa importante para a melhoria da gesto no setor pblico. H ainda diversos aspectos legais e institucionais em que o Brasil se encontra distante das principais economias: o direito proteo das bases de dados, a tipificao da fraude eletrnica como crime, o desenvolvimento de cadastros positivos de crdito, a desonerao da tecnologia de intermediao entre poupana
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e investimento, e o incentivo captao e ao financiamento de longo prazo so apenas alguns exemplos26. Se essas dificuldades no forem enfrentadas, o ciclo de crescimento recente encontrar a natural exausto dos ganhos de produtividade definidos pelas reformas j realizadas. Se, em vez disso, elas forem enfrentadas, novos ganhos de produtividade sero obtidos, permitindo a continuao do nosso ciclo atual de crescimento econmico. Referncias bibliogrficas
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26 Um exemplo simples de medidas adicionais seria a criao da Letra de Crdito de Longo Prazo, proposta por Cndido Bracher, que permitiria benefcios semelhantes aos oferecidos pela LCA para aplicaes com lastro em operaes de crdito por mais de cinco anos.
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Vulnerabilidade externa do Brasil: uma anlise do setor externo da economia brasileira

Eduardo Mekitarian e Fernanda Magnotta*
Resumo: Este artigo teve como objetivo analisar a questo do dficit externo e seu impacto na economia do pas especialmente a partir de dcada de 1980, considerada como a dcada perdida, e que deixou a economia brasileira extremamente vulnervel. Pretendeu-se demonstrar a relao entre os dois grupos de contas mais importantes do balano de pagamentos do pas (conta corrente e conta de capital) e a forma com que o equilbrio dessas contas foi alcanado. Percebeuse, ao longo do trabalho, que os problemas ocorridos no passado no encontram amparo nos dias de hoje, uma vez que no curto prazo no existe uma maior preocupao em relao ao dficit externo em funo das elevadas reservas internacionais, da estabilidade da economia e da demanda internacional por commodities que o pas exporta. Porm, no mdio e longo prazo o problema pode agravarse em funo da expressiva valorizao do real ante o dlar e o crescimento da taxa de importaes em comparao com a taxa de exportaes, o que conduz elevao do dficit externo, e tambm em razo da desorganizao das paridades monetrias dos pases desenvolvidos e do agravamento da recesso mundial. Palavras-chave: Brasil, dficit externo, contas correntes, vulnerabilidade externa.
Um dos temas que monopolizaram por muito tempo as atenes dos economistas foi, sem dvida, a questo da dvida externa brasileira e o crescente aumento da vulnerabilidade do pas, resultado dos sucessivos dficits em transaes correntes e em funo do passivo externo acumulado ao longo dos anos. Se por um lado esse tema perdeu importncia na medida em que o pas diminuiu o estoque da dvida externa e seu servio, e conforme obteve expressivos resultados na balana comercial, por outro tambm passou a suscitar dvidas que dizem respeito ao quo sustentvel seria esta condio.
* Eduardo Mekitarian economista pela Faculdade So Lus, Mestre em Comunicao e Educao pela Universidade Anhembi Morumbi, e professor do curso de Relaes Internacionais da FAAP. E-mail: <emekitarian@faap.br>. Fernanda Magnotta bacharel em Relaes Internacionais pela FAAP, cursa especializao em Globalizao e Cultura na Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo e professora da Faculdade de Economia da FAAP. E-mail: <fpmagnotta@faap.br>.
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Historicamente, o caminho da industrializao no Brasil foi pautado por um modelo de desenvolvimento voltado para dentro, denominado de substituio de importaes e caracterizado por um forte protecionismo tarifrio e quantitativo oferecido indstria nascente. A participao do capital estrangeiro na primeira fase desse projeto limitou-se ao setor de servios e somente na segunda fase, quando da implantao do Plano de Metas, na dcada de 1950, instalou-se em setores de ponta da indstria de bens durveis, em grande parte facilitada pelas medidas adotadas pelo governo. Embalado pelo milagre econmico, o Brasil implantou, na dcada de 1970, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), que previa forte aporte de capital. A necessidade de poupana externa para o financiamento da formao de capital brasileiro encontrou guarida, neste momento, nos petrodlares provenientes dos choques do petrleo (1973 e 1979), fundamentando o lema difundido pelo ento governo de crescimento com endividamento. Esses choques do petrleo tornaram evidente a enorme dependncia do suprimento externo, na mesma medida em que os problemas decorrentes do aumento dos preos dessa commodity levaram alguns pases inadimplncia, tornando inevitvel o aumento das taxas de juros internacionais. Assim, o Brasil, como tomador de recursos externos a taxas flutuantes, imediatamente demonstrou o impacto dessa elevao de juros, o que levou o pas a uma recesso e decretao unilateral, em 1987, de moratria da dvida externa. A ampliao das exportaes do pas como indicador da capacidade de pagamento do servio da dvida se tornou imprescindvel. O Brasil, atravs de um engenhoso processo de subsdios e incentivos fiscais conjugado s minidesvalorizaes cambiais, comeou a impor, ento, um ritmo crescente s exportaes do pas, mas sem elevar o grau de abertura da economia, passando a gerar os recursos necessrios para fazer frente ao pagamento do servio da dvida. Com o crescente endividamento externo, o Brasil aumentou consideravelmente sua vulnerabilidade e prejudicou sua capacidade de tomar recursos no futuro. Essa vulnerabilidade decorreu principalmente do elevado passivo externo lquido, do dficit em conta corrente e da insuficincia das reservas internacionais para corrigir tal dficit. A crnica vulnerabilidade econmica externa se manifesta no comrcio pela importncia das exportaes no total da atividade econmica durante longo perodo de tempo; pela concentrao ainda elevada da pauta exportadora em produtos primrios ou semielaborados; pela dependncia da economia de importao de energia no passado e de bens de capital at hoje. Na esfera financeira, o crnico endividamento externo (hoje vinculado dvida interna) cujo servio e amortizao contribuem para crises peridicas de pagamentos, moratrias e para a submisso de polticas econmicas internas aos ditames das agncias internacionais. (GUIMARES, p. 23). Buscando contribuir para esta discusso, portanto, este artigo pretende oferecer um panorama analtico das contas externas brasileiras nas ltimas dcadas,
Vulnerabilidade externa do Brasil: uma anlise do setor externo..., Eduardo Mekitarian e Fernanda Magnotta, p. 84-100
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partindo da herana deixada pelos choques do petrleo dos anos 70, passando pela chamada dcada perdida e pela instituio do Plano Real at chegar segunda gesto do presidente Lula. Desta maneira espera-se ser possvel avaliar se o Brasil pode se manter despreocupado no que se refere sua posio internacional ou se estaria em curso algum tipo de movimento capaz de abalar a situao de que o pas desfruta nos ltimos anos. As contas externas No sentido de tornar esta abordagem mais didtica, vale tecer antes de tudo algumas reflexes sobre o que representa, em termos macroeconmicos, o saldo em Conta Corrente (tambm chamada Transaes Correntes TC), uma vez que se trata de uma medida importante do setor externo da economia. O balano de pagamentos de um pas engloba dois grupos de contas, que so chamados de Conta Corrente (NX) e Conta de Capital (IS), que em funo do chamado sistema de partidas dobradas tm somatria igual a zero, ou seja, (IS) + NX = 0, e se trata de uma identidade que mostra que as duas contas se compensam. A Conta de Capital inclui transaes internacionais referentes compra e venda de ativos financeiros, ou seja, deslocamentos de moeda, crditos e ttulos representativos de investimentos. Nela, portanto, somam-se investimentos estrangeiros diretos (IED), financiamentos, emprstimos e suas amortizaes, alm do portflio de aes e ttulos. A Conta Corrente de um pas, por sua vez, composta da Balana Comercial, que agrega as importaes e exportaes de bens; da Balana de Servios, que reflete a diferena entre a receita e o pagamento dos servios de fatores (remunerao do capital investido dentro e fora do pas) e dos servios no fatores (correspondentes aos demais servios), alm de um terceiro componente, as Transferncias Unilaterais, que corresponde s remessas privadas (transferncia de recursos de trabalhadores estrangeiros para seus pases) e s subvenes governamentais. A Tabela 1 sistematiza essas informaes. Tabela 1 - Configurao bsica do Balano de Pagamentos de um pas
Fonte: Elaborao dos autores.
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Desta relao, portanto, duas situaes se apresentam. A primeira, quando ocorre um supervit em conta corrente (NX > 0) e que resulta necessariamente em um dficit na conta de capital (IS) < 0. O resultado macroeconmico dessa relao indica que o pas exportou bens e servios acima do que importou, ou seja, que emprestou aos mercados financeiros mundiais. Essa situao implica no pas acumulando ativos no exterior e correndo o risco de perder parte de sua riqueza estrangeira em funo de polticas pblicas aplicadas pelos pases receptores desses recursos (calotes da dvida externa, desapropriaes de suas instalaes e equipamentos, portflio de aes, projetos, etc.), alm do risco de sofrer medidas protecionistas por parte dos parceiros comerciais com dficits externos. A segunda situao decorre do supervit na conta de capital, IS > 0 (excesso de investimento em relao poupana interna), e, portanto, do dficit na conta corrente, NX < 0. Neste caso, os investimentos podem ser financiados por emprstimos nos mercados financeiros mundiais (o que aumenta o passivo externo lquido do pas) e demonstra que importamos mais bens do que exportamos: NX < 0. Um dficit sucessivo em conta corrente pode abalar a confiana dos investidores estrangeiros e contribuir para uma crise de crdito. Um pas em dficit (NX < 0) est recebendo recursos (I > S) do resto do mundo que ter de pagar no futuro (juros, lucros e dividendos), o que aumenta a sua dvida no exterior. Porm, se tais recursos forem aplicados em investimentos internos produtivos, podero gerar a receita futura necessria para a liquidao dessas obrigaes. Como destacam ROUBINI e MIHM (2010, p. 262), como medida da sade geral de um pas, o saldo em conta corrente pode ser enganador. Os autores colocam a seguinte questo: como pases deficitrios financiam tais dficits? E apontam que as formas habituais so: emprstimos externos; investimentos estrangeiros diretos (o que diminui a necessidade de financiamento externo); o Banco Central atua vendendo parte de suas reservas em moeda estrangeira ou os investidores domsticos oferecem seus ativos fora do pas. Assim, a soma dos saldos em conta corrente e a conta de capital igual mudana nas reservas do seu banco central. (ROUBINI e MIHM, 2010, p. 264). E quais so os parmetros para se avaliar os dficits em conta corrente? De acordo com SIMONSEN (1989), so os seguintes: Dficit abaixo de 2% do PIB: o pas est em situao confortvel; Dficit entre 2% e 4% do PIB: a situao duvidosa; Dficit acima de 4% do PIB: a situao torna-se crtica. Cabe ressaltar, ainda, que um dficit em conta corrente tambm pode ser causado por dficits fiscais (os chamados dficits gmeos). Se o aumento da dvida do governo for causado para financiar projetos de infraestrutura (como no II PND), isso tornar o pas mais competitivo, gerando empregos e divisas, e transformando de alguma maneira tais dficits em supervits. Quando o gasto fiscal aumenta em decorrncia do aumento de gastos correntes, tais como previdncia social, aumento de funcionalismo pblico, etc. (como se observa atualmente), pode-se gerar uma crise de confiana capaz de conduzir a uma posterior crise de crdito. Portanto, tambm a qualidade do gasto pblico muito importante para se avaliar a questo do dficit em conta corrente.
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A dcada perdida A crise do petrleo de 1973/74 interrompeu o ciclo de expanso das economias desenvolvidas com reflexo imediato nas contas externas do Brasil. O ajuste do Balano de Pagamentos brasileiro no curto prazo foi facilitado pela reciclagem dos petrodlares, o que viabilizou a contratao de emprstimos a custos reduzidos. Os choques do petrleo resultaram em um expressivo aumento dos dficits em TC dos pases importadores do petrleo e o consequente aumento dos seus emprstimos externos, elevando de forma expressiva tambm o passivo lquido. Segundo SOLOMON (2001, p. 66), o dficit em conta corrente cumulativo de todos os pases em desenvolvimento no produtores de petrleo superou 180 bilhes de dlares, totalmente financiado pelo capital proveniente da venda de petrleo pelos pases da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (Opep) via bancos privados, que almejavam grandes lucros em funo de tais emprstimos. Tais recursos tomaram a feio de emprstimos consorciados de bancos comerciais, portanto abertos participao de bancos menores e sujeitos aos riscos inerentes ao cenrio existente. Em 1980, a dvida bancria de todos os pases em desenvolvimento chegou a US$ 135 bilhes, comparada a menos de US$ 4 bilhes em 1970. A dvida do Brasil e Mxico correspondia a 37% do total (SOLOMON, 2001). Da mesma forma, o segundo choque do petrleo (1979-80) provocou uma acelerao da inflao nos pases desenvolvidos, resultando numa elevao forte da taxa de juros nos EUA e demais pases industrializados. Comparando-se ao 1% do incio da dcada de 1970, a taxa Libor subiu de 9,2% em 1978 para 16,7% em 1981. Em 1978, a proporo exportaes-juros foi de quase 50% no Brasil, tornando o pas o mais vulnervel em funo de sua alta inflao e enormes pagamentos de juros externos (SOLOMON, 2001). Em se tratando do Brasil e imaginando-se um cenrio ps-choques do petrleo, podemos verificar, conforme sugere o grfico 1, que em 1980 o dficit em transaes correntes em relao ao PIB era de 5,4% e, em 1982, de 6% portanto, altamente comprometedor considerando sua enorme dependncia do capital externo para financiar tal dficit.
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Grfico 1 Transaes Correntes/PIB (%) 1980-1990
Fonte: Banco Central.
Em 1980, o servio da dvida externa (juros + amortizaes), que correspondia a 70% das exportaes do pas, cresceu para 102% em 1982 e, no ano da moratria (1987), alcanou 62%. Nesse mesmo perodo, a dvida total atingiu, respectivamente, 3,19, 4,23 e 4,6 vezes nossas exportaes (grfico 2). A dvida lquida, US$ 103,5 bilhes, correspondia, em 1986, a cerca de 50% do PIB brasileiro. Esse alto endividamento foi decorrente da estratgia do governo militar de transformar o Brasil em uma grande potncia baseado no lema crescimento com endividamento, o que nos conduziu a uma situao insustentvel com o aumento da taxa de juros internacionais. Grfico 2 Relao Dvida Total/Exportaes (razo) 1980-1990

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A perspectiva de os pases devedores ficarem inadimplentes levou a uma crise de crdito aliada ao medo dos bancos de tornarem-se insolventes devido enorme exposio ao risco pelo fato de terem sido os maiores emprestadores para a Amrica Latina. SOLOMON (2001, p. 72) ressalta que os emprstimos por saldar dos pases mais endividados, em nove dos maiores bancos americanos, eram iguais a quase duas vezes o capital dos bancos no final de 1982. Para todos os bancos americanos, os emprstimos para os dezessete maiores devedores equivaliam a 130% do seu capital. A partir do momento em que alguns pases demonstraram incapacidade em honrar seus compromissos externos, a taxa de juros internacionais subiu de forma significativa, comprometendo ainda mais a sade financeira de pases como o Mxico e Brasil, levando-os a decretar a moratria (1982 e 1987, respectivamente)1. ROGOFF E REINHART (2010, p. 58-59) sustentam que o calote de dvidas certamente impor entraves aos investimentos estrangeiros diretos, custando ao pas devedor no s entradas de capital, mas tambm a transferncia de conhecimentos da decorrentes (...) O pas inadimplente, por outro lado, quase sempre tomou a deciso estratgica de que os benefcios do pagamento integral da dvida no compensam os sacrifcios e renncias da decorrentes. Grfico 3 Transaes Correntes x Investimento Estrangeiro Direto (mi US$) 1980-1990
Cumpre lembrar que, alm dos fatores citados, no segundo trimestre de 1982 ocorreu a guerra FalklandsMalvinas entre a Argentina e a Gr-Bretanha. Todos esses fatores conjugados levaram a uma fuga de capital nos anos 1980-88 estimada pelo Banco Mundial em US$ 64 bilhes do Mxico, US$ 35,6 bilhes do Brasil e US$ 39,5 bilhes da Argentina.
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O quadro recessivo das economias endividadas ocasionou, de um lado, uma retrao da demanda desses pases, e do outro uma dose elevada de barreiras protecionistas dos pases desenvolvidos; e teve reflexo na fonte de recursos externos necessrios via saldo favorvel da Balana Comercial. Tal cenrio, associado incapacidade de pagamento por parte dos endividados, resultou na interrupo do fluxo de capital externo a esses pases, dificultando ainda mais a obteno das divisas necessrias para honrar seus compromissos externos. O forte protecionismo que sempre pautou a economia brasileira trouxe grandes entraves insero internacional com vantagens comparativas, deixando perceptvel a enorme dependncia da taxa de cmbio como fator de competitividade externa. No incio da dcada de 1980, o Brasil passou por um perodo de forte recesso e s a partir de 19852 comeou a reverter tal situao. O fracasso do Plano Cruzado foi determinante no pedido de moratria brasileira, o que acarretou inmeros prejuzos. Deste modo, aquilo que o pas tinha de atrativo ao capital estrangeiro, como a grande variedade de recursos naturais, a dimenso de seu mercado e a diversificao do parque industrial, mostrou-se fragilizado. Assim, no contexto da redemocratizao e, portanto, da instituio da Nova Repblica, da Constituio de 1988 e dos sucessivos planos de estabilizao mal sucedidos que s serviram para agravar a situao, verificou-se uma perda de confiana nas instituies e, em decorrncia disso, a fuga (ou no entrada) de investimentos estrangeiros diretos. O Plano Real Ao assumir a presidncia do Brasil em maro de 1990, o discurso de Fernando Collor trouxe esperanas, porque pregava a modernidade e o ingresso do pas no primeiro mundo, a reduo do tamanho do Estado atravs do processo de privatizaes, a reduo de ministrios e as demisses de servidores pblicos, assim como a reduo da inflao e a negociao da dvida externa. No entanto, os fatos polticos que redundaram na queda de Collor e na incerteza da conduo de uma poltica econmica eficiente paralisaram tais metas. No mbito internacional, o governo limitou-se a equacionar a questo da dvida externa, a reduzir gradualmente os entraves importao dada a exausto do processo de substituio de importaes, que no mais justificava esquemas protecionistas e a consolidar o processo de integrao do Mercosul. Com o Plano Real, teve incio, ento, um novo ciclo de endividamento. A partir de 1995, o Brasil aumentou sua dependncia de capital estrangeiro, registrando expressivos dficits na conta corrente e acumulando, no perodo entre 1995 e 2001, um montante de US$ 147 bilhes com o ingresso de IED insuficiente para equilibrar as contas externas (grfico 4).
SOLOMON (2001) destaca que em 1985 o PIB brasileiro ficou 8% abaixo do seu nvel de 1980.
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Grfico 4 Transaes Correntes x Investimento Estrangeiro Direto (mi US$) 1994-2002
Segundo Bracher (1997), considerando o PIB brasileiro em 1994 (de US$ 561,3 bilhes), em 1995 (US$ 718,5 bilhes) e em 1996 (US$ 749,1 bilhes), o dficit em transaes correntes atingiu, respectivamente, 0,3%, 2,48% e 2,8%. Nesse mesmo perodo, a dvida lquida (dvida total menos reservas) era, respectivamente, de US$ 88,2 bilhes, US$ 92,3 bilhes e US$ 100,5 bilhes. A relao dvida/exportaes que, segundo Simonsen, deve se situar numa posio confortvel ao devedor no superior a duas vezes as exportaes apresenta, em 1994 o ndice de 3,3; em 1996, de 3,6; e em 1997, de 3,6 vezes nossas exportaes, contrapondo-se posio crtica de 1986, que era de 5 vezes nossas exportaes. Esse desequilbrio se acentuou em funo de uma poltica cambial de sobrevalorizao, combinada com uma expressiva abertura do mercado interno s importaes. Apesar do sucesso obtido no combate inflao, essa medida gerou uma deteriorao da balana comercial e um dficit na balana de servios por conta dos pagamentos dos juros da dvida externa conforme se observa no grfico 5.
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Grfico 5 Saldo da Balana Comercial e da Balana de Servios (mi US$) 1994-2006
Segundo relatrio da Global Invest, de 1994 a 1998 as crises ocorridas em pases emergentes ocasionaram incertezas aos investidores internacionais, que respondiam a elas saindo destas economias em desenvolvimento. Para evitar os efeitos da sada em massa de capitais e assegurar o cmbio fixo, o Banco Central elevava os juros e lanava mo das reservas, complicando ainda mais esse quadro. Em 1998, ano do incio do segundo perodo do governo de Fernando Henrique Cardoso, a dvida externa lquida chegou a US$ 182,3 bilhes e, em 2002, seu ltimo ano de governo, a dvida total, incluindo o emprstimo do FMI, atingiu US$ 227,7 bilhes. O grfico 6 mostra a evoluo da taxa de juros no Brasil a partir de agosto de 1994. No incio do Plano Real, as taxas de juros estratosfricas so resultados dos elevadssimos compulsrios bancrios, que visavam evitar um aumento excessivo do crdito. Os picos das taxas de juros so explicados pela reao da poltica monetria frente aos contgios de crises externas. Em que pese a forte reduo da taxa de juros a partir da adoo de um regime de cmbio flutuante em 1999, as taxas de juros ainda assim so bastante elevadas, sempre superiores a 15% ao ano. Desde o fim dos anos 1980 observa-se no Brasil uma tendncia crescente rumo liberalizao da conta de capital, buscando-se estimular a insero do mercado de capitais domstico esfera financeira internacional. A partir do fim da dcada de 1980, o governo brasileiro implementou medidas de abertura comercial e financeira em um cenrio macroeconmico ainda fortemente instvel e condicionado pela alta inflao3 (Ferrari Filho e Paula, 2006).
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FERRARI FILHO, F.; PAULA, L.F. Liberalizao financeira e performance econmica: a experincia recente dos BRICs.
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Grfico 6 Taxa de Juros (Selic) 1994-2005
Fonte: Ipeadata.
Percebe-se, pelo grfico 7, que todas as vezes em que as transaes correntes so negativas as taxas de juros subiram consistentemente. A liberalizao financeira externa facilitou a fuga de capitais domsticos nos momentos de crise, contribuindo com a instabilidade cambial. A necessidade de se manter elevado nvel de reservas para proteger a moeda nacional dos ataques especulativos, sem que ocorresse depreciao cambial, exauriu as elevadas reservas do pas, cujos nveis caem para cerca de US$ 30 bilhes entre 1999 e 2001, correspondendo a apenas 17% da dvida total. Esse cenrio apresentou uma melhora a partir de 1999 em funo da mudana do regime cambial, notadamente com a depreciao do real que, em grande medida, favoreceu o setor exportador, tornando visveis as consequncias advindas da sobrevalorizao cambial ocorrida at ento. Grfico 7 Transaes Correntes (saldo) x Taxa de Juros (%) 19962009
Fonte: Banco Central e Ipeadata.
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O setor externo da economia brasileira apresentou um expressivo ajuste aps 2002, com o crescimento do valor das exportaes em cerca de 26% em junho de 2003 em relao a junho de 2002, mantendo-se prximo desse percentual desde ento. Segundo dados da Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas Transnacionais e da Globalizao Econmica (Sobeet), o fluxo de comrcio em relao ao PIB aumenta de 18,4% em 2000 para 24,6% em 2003, favorecido pela retomada do nvel mundial de atividades, a crescente demanda da economia chinesa e do aumento dos preos das commodities brasileiras. A razo dvida/exportao (grfico 8), que em 1999 era igual a 4,7 vezes as exportaes, vai se reduzindo gradualmente a partir de 2000, na medida em que h uma reverso do saldo negativo da balana comercial, at o ano de 2006, quando a relao dvida/exportao atinge 1,3 a menor at ento registrada. Esse forte ajuste reduziu o passivo externo lquido do pas, permitindo s autoridades monetrias antecipar pagamentos junto ao FMI. Grfico 8 Relao Dvida Total/Exportaes (razo) 1994-2006
Perodo Lula As eleies de 2002 representaram um momento novo em termos de poltica para o pas, o que gerou certa desconfiana externa com relao ao comportamento a ser adotado pelo Brasil no instante imediato posse de Lula. Em 22/10/2002, a taxa de cmbio atinge o patamar de R$ 3,955/US$ 1 e o risco pas chegou ao recorde de 2.443 pontos em 10/12/2002. O perodo de transio, contudo, mostrou que o novo governo daria continuidade s diretrizes bsicas da poltica econmica, o que inclua o processo de ajuste fiscal, o sistema de metas de inflao e o respeito aos compromissos internacionais, reduzindo de forma significativa esses nmeros.
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Desta forma, os investidores externos sentiram-se seguros e o IED voltou a crescer no pas, o que, somado ao ajuste cambial de 2002, fez com que houvesse um acrscimo nas exportaes e, portanto, uma expressiva melhora nas contas externas brasileiras. A partir de ento houve uma considervel reduo da dvida externa e iniciou-se um processo de acmulo de reservas internacionais, que passaram de quase US$ 38 bilhes em 2002 para US$ 49,2 bilhes em 2003 e alcanaram mais de US$ 180 bilhes em 2007, momento em que o presidente Lula dava incio ao seu segundo mandato. No entanto, a crise que em 2008 causou devastao econmica por praticamente todo o globo apresentou efeitos tambm nas contas externas do Brasil. O saldo em transaes correntes, que em 2007 havia sido positivo (US$ 1,5 bilho), obteve em 2008 o maior dficit da dcada, chegando a mais de US$ 28 bilhes, o que quase se repetiu no ano de 2009, em que o dficit foi de US$ 24,3 bilhes, conforme demonstra o grfico 9. Grfico 9 Transaes Correntes x Investimento Estrangeiro Direto (mi US$) 2002-2009
A primeira metade de 2010, por sua vez, se encerrou com uma srie de novos alertas. No fechamento do primeiro semestre do ano, a conta corrente apresentou dficit de US$ 23,76 bilhes, pouco menos do ndice correspondente a todo o ano de 2009, o equivalente a 2,5% do PIB do pas4, e, segundo estimativa divulgada pelo Banco Central, 2010 pode acabar beirando os US$ 49 bilhes negativos, a ser considerado o pior dficit da histria5. No caso dos seis meses recm completos do ano, isso teria se dado inicialmente em funo das expressivas
4 Dficit nas contas externas de US$ 24 bi. O Estado de S. Paulo. Disponvel em: <http://www.estadao.com. br/estadaodehoje/20100727/not_imp586429,0.php>. Acesso em: 30 jul 2010. 5 Remessa de lucro surpreende e Brasil tem dficit recorde nas contas externas. Folha de S.Paulo. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/772728-remessa-de-lucro-surpreende-e-brasil-tem-deficitrecorde-nas-contas-externas.shtml>. Acesso em: 30 jul 2010.
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remessas de lucros enviadas por multinacionais instaladas no Brasil, ao mesmo tempo em que se identifica um volume maior de divisas voltadas ao pagamento de produtos e servios adquiridos no exterior6. No primeiro caso, com a crise ainda intensa no mundo desenvolvido, as empresas estrangeiras teriam remetido s suas matrizes, apenas em junho, cerca de US$ 4,14 bilhes na forma de lucros e dividendos, o maior ndice da histria para o ms7. No segundo caso, o dinheiro teria deixado o pas para honrar compromissos: a despesa total com a contratao de aluguel de equipamentos, informtica e transportes cresceu 42% em junho ante igual ms de 2009 e saltou 71% no semestre. Em seis meses, o Brasil usou US$ 13,86 bilhes para pagar essas contas. Ademais, envolveria o aumento do ndice de importao, que cresceu 45,1% no semestre, possivelmente estimulado pela valorizao do real8. Grfico 10 Remessa de Lucros e Dividendos: Lquido (mi US$) 2001-2009
No obstante, a situao do investimento estrangeiro direto tambm passou a preocupar. No Brasil, o recebimento de IED sofreu uma queda de 42,4%, passando de US$ 45,1 bilhes em 2008 para US$ 25,9 bilhes em 2009. Para as economias desenvolvidas, o fluxo de IED somou no ltimo ano US$ 565,9 bilhes, o que representa uma queda de 41,2% na comparao com os US$ 962,3 bilhes recebidos em 20089. Em 2010, junho registrou sua pior marca para o mesmo ms em sete anos, atingindo US$ 708 milhes10. Em recente
Idem, ibidem. Idem, ibidem. 9 Investimento Estrangeiro Direto no Brasil recua 42,4% em 2009. O Estado de S. Paulo. Disponvel em: <http://economia.estadao.com.br/noticias/economia,investimento-estrangeiro-direto-ied-no-brasil-recua424-em-2009-para-us-259-bilhoes,28559,0.htm>. Acesso em: 30 jul 2010. 10 Remessa de lucro surpreende e Brasil tem dficit recorde nas contas externas. Folha de S.Paulo. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/772728-remessa-de-lucro-surpreende-e-brasil-tem-deficitrecorde-nas-contas-externas.shtml>. Acesso em: 30 jul 2010.
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publicao elaborada pela Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad) e divulgada pela Sobeet, o World Investment Report (WIR 2010), as perspectivas em termos de IED para os prximos anos tambm sugerem situao delicada11. Segundo o presidente do conselho da Sobeet, Herman Wever, provvel que as remessas de lucros e dividendos superem o ingresso de IED em 2010 pela primeira vez na histria brasileira. De acordo com as expectativas da Unctad e da Sobeet, as remessas de lucros e dividendos neste ano devero somar entre US$ 32 bilhes e US$ 35 bilhes, e a expectativa de ingresso de IED no pas de US$ 30 bilhes.12 De acordo com o relatrio, o Brasil teria cado da 10. para a 14. posio entre as 20 economias que mais recebem investimentos externos na comparao 2008/2009, de modo que a prospeco negativa se sustentaria em funo de razes conjunturais e estruturais, que corresponderiam respectivamente crise financeira internacional, s questes cambiais e alta carga tributria, assim como ausncia de tratados de investimento assinados pelo Brasil nos ltimos dez anos, perodo em que o mundo teria firmado 1.004 compromissos neste sentido13. Se por um lado o histrico brasileiro tem sido em certa medida favorvel e soma as altas taxas de reservas internacionais (grfico 11) com a boa imagem que o pas cultiva no cenrio externo, por outro no permite ignorar a relevncia dos sintomas mais recentes que indicam a necessidade de atentar para questes profundas e de longo prazo. Grfico 11 Reservas Internacionais (conceito liquidez mi US$) 2002-2009

11 Investimento Estrangeiro Direto no Brasil recua 42,4% em 2009. O Estado de S. Paulo. Disponvel em: <http://economia.estadao.com.br/noticias/economia,investimento-estrangeiro-direto-ied-no-brasil-recua424-em-2009-para-us-259-bilhoes,28559,0.htm>. Acesso em: 30 jul 2010. 12 Idem, ibidem. 13 Idem, ibidem.
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Logo de incio o presente estudo indagou quo sustentvel seria manter a economia com os indicadores externos existentes. Observou-se que em determinados perodos a economia brasileira no foi capaz de se defender dos fatores exgenos que colocaram nossa economia em risco, uma vez que os indicadores macroeconmicos se mostraram insuficientes para a utilizao de uma combinao de poltica monetria e fiscal capaz de esterilizar tais efeitos. O custo de defender a moeda foi muito alto em funo dessa fragilidade, mas o cenrio atual tem outra perspectiva. No curto prazo no existe maior perigo para a economia, dado que os recursos que o pas possui como demanda externa para os produtos primrios, elevadas reservas internacionais e afluxo de capital externo, mesmo com o aumento do IOF, so suficientes para no ocorrer nenhum sobressalto interno. No entanto, no mdio e longo prazo, medida que o dficit externo se aproxima de um nvel de 3% do PIB aliado valorizao da moeda que leva a uma queda das exportaes e estimula um aumento significativo da taxa de importaes14 , alm da desorganizao das paridades monetrias dos pases desenvolvidos e o agravamento da recesso mundial, percebe-se que esse quadro pode mudar. O governo sinaliza com medidas para frear a valorizao da moeda e a entrada de moeda estrangeira (reservas internacionais continuam a subir, atingindo no incio de outubro de 2010 o expressivo montante de US$ 270 bilhes), como o aumento do IOF e compra de moeda estrangeira atravs do fundo soberano, o que no tem se mostrado suficiente para conter a valorizao do real ante o dlar. importante salientar que a queda nas exportaes no devida unicamente recesso mundial ou valorizao do real. Trata-se, tambm, de uma questo que envolve a competitividade dos produtos nacionais como a questo tributria, problemas de infraestrutura e os custos porturios. O desafio da economia brasileira tambm buscar o crescimento baseado no apenas no consumo (seja das famlias ou do governo), uma vez que isso agrava desequilbrios fiscais e atinge a balana de pagamentos na medida em que a produo nacional passa a no ser suficiente e o pas precisa importar volumes cada vez maiores, o que agrava o dficit em conta corrente e torna o pas cada vez mais dependente de recursos externos para financiar seu passivo (LACERDA, 1998). A observncia destes elementos, aliada estabilidade nacional, ponto fundamental para que o Brasil continue preservando sua condio de enfrentar possveis turbulncias no mercado internacional e caminhar para um crescimento sustentvel.
14 Dados publicados relativos balana comercial indicam um crescimento das exportaes em setembro de 2010 de 35,9% em relao ao mesmo ms de 2009, mas indicam um crescimento maior das importaes: 41,3% em relao a setembro de 2009.
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Avaliao de desempenho de organizaes filantrpicas: uma abordagem quantitativa baseada na eficincia

Marco Antonio Figueiredo Milani Filho*
Resumo: Um dos desafios enfrentados por aqueles que procuram avaliar e comparar o desempenho de organizaes sem fins lucrativos selecionar e adotar mtricas objetivas para tais estudos. A simples utilizao de dados financeiros pode no refletir o desempenho social de entidades como, por exemplo, as filantrpicas. Assim, o objetivo deste trabalho foi identificar fatores econmicos relacionados aos insumos e produtos das organizaes filantrpicas que permitissem classific-las e compar-las conforme a eficincia demonstrada. Esta pesquisa investigou, ainda, se a composio das receitas das entidades, entre recursos pblicos e privados, guardava relao significativa com o respectivo nvel de eficincia, calculado atravs da Anlise Envoltria de Dados. A amostra foi composta por 42 instituies asilares paulistas, cujos dados de insumos (capital e trabalho) foram relacionados com seus produtos, representados pelos indicadores de desempenho estabelecidos pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa). A hiptese de pesquisa foi testada por anlise de regresso linear. Os resultados apontaram valores de referncia (benchmarks) para as entidades ineficientes e, contrariando as expectativas iniciais, sinalizaram a inexistncia de relao significativa entre o grau de dependncia por recursos pblicos e o nvel de eficincia produtiva. Palavras-chave: Eficincia, terceiro setor, desempenho organizacional.
Introduo Uma consequncia da ausncia de instrumental terico consolidado para o estudo das organizaes do Terceiro Setor (OTS) sob o aspecto econmicofinanceiro o uso adaptado de conceitos inicialmente desenvolvidos para entidades de mercado, mas que apresentam limitaes quando aplicados num contexto em
* Marco Antonio Figueiredo Milani Filho economista pela Universidade Mackenzie, mestre e doutor pela Universidade de So Paulo e atualmente professor e pesquisador do Centro de Cincias Sociais Aplicadas da Universidade Mackenzie. Nota do Editor: este artigo recebeu o Prmio Artigo Cientfico do XVIII Congresso Brasileiro de Economia, de 2009. E-mail: <marcomilani@mackenzie.br>.
Avaliao de desempenho de organizaes filantrpicas: uma..., Marco Antonio Figueiredo Milani Filho, p. 101-120
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que o supervit contbil no , necessariamente, um indicador de sucesso. Mas o fato de no ter como objetivo principal declarado a obteno de lucros no impede a anlise de uma organizao sem fins lucrativos servindo-se de conceitos da Teoria da Firma, considerando-se variveis especficas para esse ambiente. Os doadores de recursos que no possuam informaes pblicas suficientes para avaliar o desempenho das OTS podem estar alimentando entidades que apresentam supervits financeiros, mas so caracterizadas como ineficientes economicamente, como j apontado em pesquisas anteriores (MILANI FILHO, 2009). Essa situao pode fazer com que recursos escassos no sejam alocados para entidades e projetos sociais que representem as melhores opes dentre as disponveis, sob a tica econmica. Caracteriza-se, assim, o custo de oportunidade da prpria sociedade ante os diferentes projetos alternativos (SLOMSKI, 1996). O Estado tem interesse direto na manuteno e fiscalizao das OTS, considerando que essas prestam servios pblicos e colaboram para o cumprimento dos deveres do prprio Estado perante os seus cidados. Alm disso, a transferncia de recursos pblicos para uma entidade na forma de subveno, por exemplo, representa a opo de no direcionar recursos escassos para outras reas ou organizaes da sociedade. Perante entidades semelhantes, a deciso econmica racional de um provedor consideraria a alocao de recursos quelas que pudessem ser mais eficientes e eficazes no cumprimento de seus objetivos sociais. Nesse sentido, pertinente a existncia de modelos e instrumentos avaliativos que permitam orientar a alocao de recursos financeiros e no financeiros para as entidades que mais possam beneficiar a sociedade utilizando a menor quantidade possvel de recursos escassos para gerar determinado volume de outputs. Ao incentivar organizaes que contribuam para o atendimento das demandas sociais, o Estado pode tornar-se o maior fornecedor de recursos para algumas delas, criando uma situao de dependncia econmica. Sob a perspectiva terica da Soft Budget Constraint (SBC), proposta por Kornai (1980, 1986), as entidades que possuem maior probabilidade de contar com fontes de recursos externas para o suprimento de deficincias financeiras geradas pelas operaes tendem a relaxar suas restries oramentrias e tornarem-se ineficientes. Essa situao tipicamente encontrada em Estados que apresentam comportamentos paternalistas. Devido ao fato de contar com a transferncia de recursos de fontes pblicas e privadas, supe-se que a sociedade civil e os governantes desejam conhecer quais so as entidades filantrpicas mais eficientes, para favorecer o processo decisrio sobre a alocao de recursos. Sob a tica administrativa, os prprios gestores de OTS necessitam de informaes de entidades semelhantes que lhes permitam monitorar o desempenho e colaborar para a fixao de metas operacionais, pois, segundo Tongel e Petrescu (2004), o processo de benchmarking representa relevante papel nesse intento. A situao-problema identificada desenha-se na indisponibilidade de modelos informacionais aos provedores de recursos, ao pblico em geral e aos gestores das OTS que permitam conhecer o desempenho comparativo e a eficincia produtiva dessas organizaes servindo-se de critrios objetivos. Para prosseguir, o texto foi organizado em seis sees. A Seo 1 delimita a
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rea geogrfica, define a questo objeto da pesquisa e as instituies analisadas. A Seo 2 descreve as principais caractersticas das organizaes em estudo. A Seo 3 apresenta os aspectos tericos da Soft Budget Constraint (teoria das restries oramentrias fracas). A Seo 4 aponta o mtodo e as variveis utilizadas para a mensurao da eficincia produtiva das entidades analisadas. A Seo 5 apresenta os resultados dos testes realizados. Finalmente, a Seo 6 conclui a pesquisa. 1. rea geogrfica, questo objeto da pesquisa e instituies analisadas 1.1. Delimitao A rea geogrfica desta definida para este trabalho foi o estado de So Paulo, unidade federativa que rene a maior populao brasileira de idosos, com 23% do total nacional (IBGE, 2007). Em So Paulo, 78 entidades encontravam-se no cadastro eletrnico do Conselho Nacional de Assistncia Social, mas somente 59 estavam devidamente regularizadas. Aps o envio e o retorno dos questionrios, 42 instituies foram analisadas. 1.2. Objetivo geral e questo de pesquisa O ponto central deste trabalho vinculou-se possibilidade do uso de um modelo quantitativo (Anlise Envoltria de Dados) baseado em critrios objetivos para avaliao de desempenho de entidades filantrpicas, capaz de: a) permitir a comparao entre as organizaes; b) apontar valores de referncia (benchmarks) para o incremento da eficincia das organizaes mais ineficientes; c) oferecer elementos informacionais relevantes para o processo decisrio de doadores de recursos e de outros stakeholders. Posteriormente, buscou-se verificar a existncia de relao significativa entre a eficincia produtiva e a participao de recursos pblicos na Receita Total das organizaes estudadas, estabelecendo-se a seguinte questo: H relao significativa entre o nvel de eficincia produtiva e a proporo de recursos pblicos na receita das organizaes analisadas? Para responder de maneira preliminar e temporria questo deste trabalho, elaborou-se a seguinte hiptese (H1): Quanto maior o grau de dependncia por recursos pblicos, menor o nvel de eficincia produtiva das instituies filantrpicas de longa permanncia para idosos do estado de So Paulo. 2. Instituies de Longa Permanncia para Idosos ILPIs A partir da publicao da Resoluo n. 283/2005 da Diretoria Colegiada da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), adotou-se no Brasil a denominao de Instituio de Longa Permanncia para Idosos para designar toda entidade pblica ou privada destinada moradia coletiva de pessoas com idade igual ou superior a 60 anos (ANVISA, 2005). Compete s instituies a realizao continuada de avaliao do desempenho e do padro de funcionamento da instituio, pautando-se, ao menos, pelos indicadores de desempenho da Anvisa, apresentados na Tabela 1.
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Tabela 1 Indicadores de desempenho para as ILPIs N Indicador Taxa de mortalidade em idosos residentes Taxa de incidncia de doena diarreica aguda em idosos residentes 3 Taxa de incidncia de escabiose em idosos residentes Taxa de incidncia de desidratao em idosos residentes Taxa de prevalncia de lcera de decbito em idosos residentes Taxa de prevalncia de desnutrio em idosos residentes
FONTE: Anvisa, 2005.
Frmula e unidade (Nmero de bitos de idosos residentes no ms / Nmero de idosos residentes no ms) * 100 [%] (Nmero de novos casos de doena diarreica aguda em idosos residentes no ms / Nmero de idosos residentes no ms1) * 100 [%] (Nmero de novos casos de escabiose em idosos residentes no ms / Nmero de idosos residentes no ms) *100 [%] (Nmero de idosos que apresentaram desidratao / Nmero de idosos residentes no ms) *100 [%] (Nmero de idosos residentes apresentando lcera de decbito no ms / Nmero de idosos residentes no ms) *100 [%] (Nmero de idosos residentes com diagnstico de desnutrio no ms/ Nmero de idosos residentes no ms) *100 [%]
Frequncia de produo Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
3. Restrio oramentria fraca Soft Budget Constraint Proposto inicialmente por Kornai (1980, 1986) ao analisar aspectos relacionados eficincia de unidades econmicas de pases que migravam do sistema socialista para a economia de mercado, o conceito de Soft Budget Constraint (SBC) passou a ser utilizado na literatura cientfica de maneira mais ampla, no apenas para explorar as questes relacionadas transio de sistemas econmicos socialistas, mas tambm para explorar situaes presentes em organizaes do prprio contexto capitalista.
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A fundamentao terica da SBC microeconmica e caracteriza-se quando o controle da relao entre as receitas e despesas de um agente econmico relaxada, porque a diferena entre o excesso de despesas diante das receitas ser suprida, integral ou parcialmente, por alguma outra instituio, tipicamente pelo Estado paternalista (KORNAI, 1986). Quanto maior a probabilidade subjetiva de que o dficit financeiro seja coberto por uma assistncia externa, maior ser o relaxamento das restries oramentrias. Em situao oposta, a Hard Budget Constraint (HBC) caracterizada quando, diante das dificuldades geradas pelo fluxo de despesas maior que o de receitas, no se pode contar com o auxlio de agentes externos para cobrir os problemas financeiros e a organizao obrigada a reduzir gastos ou encerrar suas atividades operacionais no longo prazo considerando dficits recorrentes. Os principais caminhos para se enfraquecer as restries oramentrias, conforme Maskin (1999) e Kornai et al. (2003), esto vinculados a subsdios, benefcios fiscais, favorecimento de crdito e suporte indireto (como, por exemplo, a regulao governamental para proteger determinados segmentos industriais da concorrncia externa). Esses elementos no so mutuamente excludentes nem exaustivos, podendo coexistir simultaneamente em uma mesma organizao, assim como podem existir outras formas para se estimular a SBC. A contrapartida desse enfraquecimento percebida, muitas vezes, pela perda de eficincia e, sob determinadas condies, ainda pode gerar excesso de demanda (LI; LIANG 1998). Maskin e Xu (2001) comentaram sobre as possveis causas para a sndrome da SBC, entendida como um conjunto de sintomas que caracteriza o enfraquecimento das restries oramentrias. Os autores relacionaram tais causas s implicaes polticas, sociais e econmicas que poderiam ocorrer diante da falncia de algumas organizaes e exemplificaram com as consequncias decorrentes da quebra de bancos, as quais poderiam contrariar interesses dos governantes e provocar efeitos nocivos em toda a sociedade. Kornai et al. (2003) reafirmaram que a sndrome da SBC se aplica claramente aos bancos e a outros intermedirios financeiros, em que os agentes em dificuldade recebem suporte para continuarem operando e, posteriormente, podendo ser adquiridos por concorrentes. A dcada de 1990 presenciou diversas intervenes socorristas com recursos pblicos ao setor bancrio em todo o mundo, particularmente na crise asitica (CANUTO, 2000). No Brasil, em 1995, o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) teve a finalidade de recuperar instituies financeiras em dificuldades para evitar um colapso sistmico. Nas ltimas dcadas, entretanto, nenhum movimento socorrista foi to intenso quanto o verificado na crise econmica deflagrada pelos problemas de crdito imobilirio nos Estados Unidos em 2008, com graves repercusses devido escassez creditcia no mercado financeiro mundial. Nessa crise, foram aprovados diversos pacotes de auxlio e saneamento a instituies financeiras e empresas privadas com problemas de solvncia em diferentes pases. Segundo o Fundo Monetrio Internacional, em seu Relatrio sobre a Estabilidade Financeira Mundial (FMI, 2009), o custo total da crise financeira mundial superar US$ 4,1 trilhes, somando-se as perdas relacionadas desvalorizao de ativos financeiros
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americanos (US$ 2,7 trilhes), europeus (US$ 1,2 trilho) e japoneses (US$ 149 bilhes). Suportes financeiros do Estado so comuns para diversos tipos de organizaes sem fins lucrativos, como hospitais, escolas e universidades que gastam mais do que recebem (KORNAI et al., 2003). Duggan (2000), ao analisar hospitais com e sem fins lucrativos, identificou a sndrome da SBC nesses ltimos, sugerindo que o aumento de gastos pblicos em tais entidades no aperfeioou os resultados obtidos junto ao pblico atendido. Raiser (1994) afirma que o relaxamento da disciplina financeira por parte dos agentes beneficiados pelo auxlio governamental sobrecarrega o prprio Estado, cujo comportamento paternalista o leva a promover gastos socorristas. Para Kornai (1986), a presso popular para a adoo de polticas redistributivas por parte dos governantes, objetivando a reduo de desigualdades socioeconmicas, pode estimular o aumento de gastos pblicos e a transferncia de recursos a entidades e programas sociais que apresentem ineficincia alocativa de seus prprios recursos. Por outro lado, como observam Qian e Roland (1998), um sistema de gesto pblica baseado em um oramento perfeitamente rgido (hard budget constraint) implica na prtica de aes constrangedoras e impopulares, tais como a priso e a captura dos bens do devedor. Para esses autores, provavelmente a maioria da populao de todos os pases queira afastarse dos pontos extremos: nem o relaxamento, que prejudica significativamente a alocao eficiente dos recursos da sociedade, nem a rigidez oramentria, que pode impedir a continuidade de servios e polticas sociais relevantes para a melhoria da situao do povo. Dessa maneira, dever-se-ia buscar a restrio oramentria mais rgida para o bem da eficincia, sem (ou com poucas) consequncias ao bem-estar da populao. H, portanto, situaes de escolhas entre os tipos de consequncias geradas pelo enrijecimento ou relaxamento das restries oramentrias. 4. Mtodo de mensurao do nvel da eficincia produtiva das ILPIs Para o clculo da eficincia produtiva atravs da Anlise Envoltria de Dados, considerou-se cada organizao filantrpica selecionada como uma DMU (Decision Making Unit), ou seja, como uma unidade tomadora de decises para transformar insumos em produtos. Respeitando-se a necessidade de confidencialidade, conforme condio solicitada diretamente por quatro das organizaes pesquisadas, as DMUs foram numeradas aleatoriamente, sem guardar relao direta com a ordem alfabtica das entidades selecionadas nem com as respectivas cidades de origem. Optou-se pela utilizao do modelo DEA orientado aos insumos a fim de se priorizar a identificao de DMUs com consumo de recursos proporcionalmente maior que as unidades classificadas como mais eficientes, objetivando-se, dessa maneira, apontar alvos para a minimizao da quantidade necessria de inputs para um mesmo volume de outputs. Considerando-se que as DMUs podem apresentar variaes de retorno de escala, adotou-se o modelo VRS (Variable Return to Scale), desenvolvido por Banker, Charnes e Cooper (1984). Conforme Soares de Mello et al. (2005), o modelo VRS (tambm denominado BCC) pressupe o axioma da convexidade
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em substituio ao axioma da proporcionalidade entre insumos e produtos utilizado pelo modelo CRS (Constant Return to Scale). Uma vez que considera a convexidade da fronteira de produo eficiente, o modelo BCC pressupe que DMUs que operam com baixos valores de insumos obtenham retornos crescentes de escala, assim como as que operam com altos valores obtenham retornos decrescentes de escala. O modelo DEA-VRS orientado a input apresentado no fim deste texto, na forma de um apndice. 4.1. Indicadores relacionados aos produtos Pautando-se pela legislao vigente, os produtos gerados pelas ILPIs so padronizados com relao s suas caractersticas bsicas para o atendimento de seus usurios, gerando uma situao de homogeneizao dos servios essenciais e permitindo a avaliao comparativa entre as entidades sob os mesmos aspectos. Os produtos esto, indissociavelmente, vinculados misso, aos objetivos sociais e aos resultados das ILPIs. Dessa maneira, os indicadores de outputs foram selecionados baseando-se nos indicadores da Anvisa (Tabela 1). Como esses indicadores expressam uma relao em que, quanto menores forem seus valores, melhor ser o desempenho operacional da entidade (por exemplo, o ideal seria uma taxa de ocorrncia de doenas igual a 0% de casos), fez-se necessria a adequao desses indicadores para expressarem a relao inversa de que, quanto maiores, melhor o resultado, em termos de outputs. Nesse sentido, para se trabalhar operacionalmente as variveis de produtos na relao output/ input, considerou-se, para esta pesquisa, a diferena entre os indicadores bsicos informados pela entidade e o valor de 100%. Dessa maneira, se alguma DMU apresentar uma taxa, por exemplo, igual a 3,1% de casos de desnutrio em seus internos, ento o indicador especfico de output considerado para o modelo DEA ser de: 100% 3,1% = 96,9%. 4.2. Indicadores relacionados aos insumos Em sentido amplo, insumos podem ser definidos como recursos consumidos ou a serem consumidos na produo de bens e servios (McGUIGAN et al., 2006). Usando-se um nico insumo (x1) ou uma combinao de mltiplos insumos (x1, x2,..., xn), pode-se expressar matematicamente a funo produo Q pela equao a seguir: (3)
Os grupos de insumos mais comuns presentes na literatura econmica relacionam-se ao capital (K) e ao trabalho (L), dado determinado nvel de tecnologia (VARIAN, 2003). (4) Tambm comum encontrar na bibliografia consultada a utilizao dos fatores capital e trabalho como inputs em estudos sobre a mensurao da eficincia
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produtiva atravs da DEA, exemplificado pelos trabalhos de Fizel e Nunnikhoven (1993), Holland e Lee (2002), Abbotta e Doucouliagos (2003). Nesta pesquisa, assumiu-se que capital e trabalho so os fatores que contm as principais variveis relacionadas aos inputs. Consequentemente, buscou-se a identificao dessas variveis relacionadas ao consumo e utilizao de recursos pelas instituies em anlise. Foram selecionados para esta pesquisa, como inputs de capital e trabalho, as seguintes variveis: Valor contbil do Ativo Permanente, conforme as informaes do Balano Patrimonial do ltimo exerccio (2008); Valor contbil das despesas totais, conforme as informaes da Demonstrao do Supervit do exerccio (2008); Horas totais de trabalho, considerando-se as atividades remuneradas e voluntrias das instituies pesquisadas em base mensal. Para atenuar os efeitos decorrentes do porte diferenciado das organizaes, todas as variveis foram estimadas utilizando-se como denominador matemtico o nmero total de residentes (leitos utilizados) das respectivas instituies. O grau de eficincia calculado pelo modelo DEA variar de 0 (totalmente ineficiente) a 1 (totalmente eficiente) e ser apresentado em valor percentual neste trabalho. Assim, as entidades situadas na fronteira de produo eficiente obtero o valor 100%, enquanto aquelas que se distanciarem graficamente da fronteira obtero valores proporcionais e inferiores a 100%. 5. Resultados 5.1. Trabalhadores remunerados e voluntrios A quantidade mdia de funcionrios remunerados foi de 33,7 pessoas por ILPI, representando 62,3% do total de trabalhadores; e 20,4 voluntrios, representando uma participao de 37,7%. Assim, a quantidade mdia de trabalhadores (assalariados e voluntrios) foi de 54,1 pessoas por instituio. O nmero de trabalhadores remunerados variou de 7 a 203 pessoas, expressando a diversidade de porte das organizaes analisadas. O desvio-padro desse grupo foi de 32,3 pessoas. A mdia de horas trabalhadas por residente, considerando-se a mo de obra assalariada e a voluntria juntas, foi de 130,6 horas mensais por ILPI. O desvio-padro foi de 74,7 horas mensais. 5.2. Ativo Permanente O valor mdio do Ativo Permanente das ILPIs da amostra, levando-se em considerao o exerccio de 2008, foi de R$ 1,331 milho. Destacou-se a diferena de porte das organizaes, cujo valor mnimo desse grupo contbil foi de R$ 23 mil e o valor mximo, de R$ 14,428 milhes, apresentando um desvio-padro de R$ 2,734 milhes. Considerando-se os valores por residente, a mdia do Ativo Permanente por instituio equivaleu a R$ 22,4 mil. Observa-se que o valor mnimo foi de R$ 0,8 mil, ante o valor mximo de R$ 173,8 mil. O desvio-padro foi igual a R$ 38 mil por residente.
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5.3. Despesas totais O valor mdio das despesas totais das ILPIs, com referncia ao exerccio anual de 2008, foi de R$ 590,9 mil, observando-se o valor mnimo de R$ 25,5 mil e o valor mximo de R$ 3,859 milhes. O desvio-padro foi de R$ 640 mil, explicitando a significativa diferena de porte entre as organizaes. A mdia dos valores relativos s despesas totais, considerando-se o nmero de residentes, foi igual a R$ 12,9 mil. O menor valor de despesas totais por residente foi de R$ 0,7 mil, ante o maior valor de R$ 52,9 mil. O desvio-padro foi igual a R$ 10,7 mil por residente. 5.4. Indicadores de desempenho Anvisa 5.4.1. Mortalidade O indicador mdio relativo sobrevivncia foi de 98,9%, significando que a taxa mdia de ocorrncia de bitos, por instituio, foi de 1,1%. O desvio-padro calculado para a amostra foi de 0,7% residentes e observou-se o valor mnimo de 97,4%, equivalente a uma taxa de mortalidade mxima de 2,6%. 5.4.2. Doena diarreica O indicador mdio relativo ausncia de doena diarreica foi de 98,4%, significando que a taxa mdia de ocorrncia desse tipo de doena, por instituio, foi de 1,6%. O desvio-padro calculado para a amostra foi de 1,4%. 5.4.3. Escabiose O indicador mdio relativo ausncia de casos de escabiose foi de 99,4%, significando que a taxa mdia de ocorrncia desse tipo de doena, por instituio, foi de 0,6%. O desvio-padro calculado para a amostra foi de 0,9%. 5.4.4. Desidratao O indicador mdio relativo ausncia de casos de desidratao foi de 98,7%, significando que a taxa mdia de ocorrncia desse tipo de caso, por instituio, foi de 1,3%. O desvio-padro calculado para a amostra foi de 1,3%. Observouse o valor mnimo de 95,5%, equivalente a uma taxa de ocorrncia de casos de desidratao mxima de 4,5%. 5.4.5. lcera de decbito O indicador mdio relativo ausncia de casos de lcera de decbito foi de 98,6%, significando que a taxa mdia de ocorrncia desse tipo de doena, por instituio, foi de 1,4%. O desvio-padro calculado para a amostra foi de 1,3%. Observou-se o valor mnimo de 95,2%, equivalente a uma taxa de ocorrncia de casos de lcera de decbito que atingiu, no mximo, o valor de 4,8%.
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5.4.6. Desnutrio O indicador mdio relativo ausncia de casos de desnutrio foi de 98,6%, significando que a taxa mdia de ocorrncia desse tipo de caso, por instituio, foi de 1,4%. O desvio-padro calculado para a amostra foi de 1,4%. Observou-se o valor mnimo de 94,5%, equivalente a uma taxa de casos de desnutrio que atingiu, no mximo, o valor de 5,5%. 5.5. Composio das receitas O valor mdio nominal das transferncias pblicas s ILPIs componentes da amostra no exerccio fiscal de 2008 foi de, aproximadamente, R$ 100 mil, com desvio-padro de R$ 113,9 mil. O maior valor nominal observado foi de R$ 664,2 mil, contrastando com organizaes que no receberam transferncias pblicas. O valor mdio nominal das Receitas Totais foi de R$ 569,8 mil, com desviopadro de R$ 507,5 mil. A faixa de valores das Receitas Totais variou de R$ 91,9 mil a R$ 3,025 milhes. O valor mdio anual das transferncias pblicas por residente foi de R$ 2,3 mil, com desvio-padro de R$ 2 mil. Algumas ILPIs no se beneficiaram com transferncias pblicas diretas; assim, a faixa de valores para esse grupo variou de zero a R$ 10,9 mil. Considerando-se os valores sobre a composio das receitas, 23,2% do total foram representados por transferncias pblicas e 76,8% foram da participao das receitas privadas. O desvio-padro dessas participaes foi de 16,2%. Diante do fato de que h ILPIs que no contaram com transferncias pblicas, a faixa de participao desse grupo foi de zero a 59,8%. A participao das transferncias privadas variou de 40,2% a 100%. 5.6. Estimativa das eficincias produtivas A base de dados, formada por 42 observaes (DMUs), foi relacionada s nove variveis (trs inputs e seis outputs), conforme a Tabela 2. A quantidade de DMUs atende ao critrio sugerido por Dyson et al. (2001) para que o modelo DEA possua um poder discriminatrio aceitvel, em que o nmero de DMUs deve superar, em duas vezes, o produto da quantidade de inputs por outputs.
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Tabela 2 Variveis do modelo DEA
Alm do clculo da fronteira padro de eficincia, neste trabalho tambm foi calculada a fronteira invertida e o grau de eficincia composta, aumentando o poder de discriminao entre as DMUs. Os resultados so os apresentados na Tabela 3. A DMU n. 12 foi considerada a mais eficiente (100%). Em sentido oposto, a DMU n. 31 foi a ILPI que apresentou o menor grau de eficincia
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(27,9%). Do total das observaes, 20 ILPIs apresentaram nveis de eficincia acima de 75%, 16 ILPIs apresentaram graus de eficincia entre 50% e 75% e seis entidades apresentaram graus de eficincia inferiores a 50%. Tabela 3 Eficincia composta
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5.7. Alvos
Os alvos do modelo DEA-BCC orientado aos insumos so calculados com base na fronteira padro de eficincia. 34 DMUs foram classificadas como eficientes pela fronteira padro e no possuem valores-alvo, pois j so eficientes, mas 8 DMUs (n. 1, 8, 13, 25, 31, 34, 38 e 39) apresentaram referncias para o aprimoramento da eficincia. Com exceo da DMU n. 8, que apresentou o 10. melhor grau de eficincia pelo clculo composto, as demais sete unidades foram classificadas como aquelas que apresentaram os nveis mais baixos de eficincia pelo clculo composto, ocupando da 36. at a 42. posio no ranking da Tabela 2. As diferenas entre os valores reais e os alvos das DMUs com menor grau de eficincia so apresentados na Tabela 4, a seguir. Tabela 4 Diferenas entre os valores atuais e os alvos das ILPIs ineficientes
Os alvos indicam o quanto a DMU poderia reduzir o consumo de insumos para atingir o maior nvel de eficincia. Pela anlise das diferenas entre os valores projetados como alvos e os valores atuais, o input 1, representando as horas totais de trabalho por residente, est sendo consumido, proporcionalmente, em maior quantidade na DMU 25, seguido pela DMU 38. A anlise comparativa entre as unidades pode sugerir que as respectivas DMUs esto com excesso de horas trabalhadas sem reflexos significativos nos indicadores de desempenho. Pautando-se pela referncia de outras unidades mais eficientes, a DMU 25 deveria reduzir em 150,32 horas mensais trabalhadas por residente. Nesse sentido, a DMU 38 poderia reduzir o consumo de horas trabalhadas em 123,59 horas mensais por residente. Dentre essas entidades, a DMU 8 seria aquela que menos horas trabalhadas (11,34) necessitaria reduzir para melhorar seu grau de eficincia, mantendo-se inalteradas as demais variveis. Com relao ao input 2 (valor do Ativo Permanente por residente), as DMUs n. 34 e n. 1 so aquelas que, proporcionalmente, encontram-se em situao mais ineficiente, em que poderiam reduzir o valor dessa varivel em relao a esse grupo contbil por residente em R$ 48.287,92 e R$ 38.443,72, respectivamente. O valor do Ativo Permanente, ligado ao fator Capital, pode estar superdimensionado nas DMUs em questo, sem afetar, proporcionalmente, os indicadores de desempenho. A DMU n. 38 aquela que, para o input 2, menos necessitaria reduzir essa relao (R$ 961,71).
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A DMU n. 25 aquela que mais necessitaria rever a relao das Despesas Totais por residentes (input 3), podendo reduzi-la em R$ 14.151,55 para aumentar o seu grau de eficincia. A entidade que menos necessita reduzir esse input a DMU n. 8, no valor de R$ 1.169,66. O excesso de consumo nesse item pode significar que a ILPI possui gastos sem reflexos significativos nos indicadores de desempenho. 5.8. Testes de hiptese Os clculos e testes necessrios do modelo de anlise de regresso linear foram realizados com a utilizao do programa Statistical Package for the Social Sciences (SPSS). A varivel dependente, considerada em todas as anlises, foi a eficincia composta, proposta por Leta et al. (2005), calculada pelo modelo DEA-BCC com orientao a inputs. Inicialmente, testou-se a significncia do modelo de regresso linear, atravs da Anlise de Varincia (Anova), para verificar se o coeficiente de determinao (R2) era estatisticamente diferente de zero. O modelo seria considerado vlido se o resultado obtido pelo teste de significncia F fosse igual ou inferior ao valor 0,05, dado um grau de confiana de 95%. Caso contrrio, com valores de F superiores a 0,05, o modelo seria classificado como no significativo, pois o coeficiente de determinao (R2) poderia assumir o valor zero e no explicar a varivel dependente. 5.8.1. Transferncias pblicas As anlises que envolvem as transferncias pblicas recebidas pelas ILPIs vinculam-se ao teste da hiptese H1, objetivando-se verificar se o nvel de eficincia dessas organizaes possui relao significativa com o grau de dependncia por recursos de origem estatal. As anlises consideraram como variveis independentes o valor nominal, assim como o valor por residente e a participao relativa das transferncias pblicas na receita total. 5.8.2. Valor nominal das transferncias pblicas Tabela 5 Teste da varivel transferncias pblicas Anlise de Varincia Modelo Regresso Resduo Total Soma dos quadrados 1180,404 17249,414 18429,818 D.L. 1 40 41 Mdia dos quadrados 1180,404 431,235 F Sig
2,737
0,106
A anlise de varincia (Anova) aponta que a varivel independente (valor nominal das Transferncias Pblicas) no explica as variaes da Eficincia DEA
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(varivel dependente), conforme observado pelo teste de significncia de F (>0,05), indicando que o coeficiente de determinao (R2) pode ser igual a zero. Assim, o modelo de regresso linear analisado no significativo sob o enfoque estatstico. 5.8.3. Transferncias pblicas por residente Tabela 6 Teste da varivel transferncias pblicas por residente Soma dos quadrados 1180,404 17311,417 18429,818 Anlise de Varincia Mdia dos D.L. quadrados 1 1118,401 40 432,785 41
Modelo Regresso Resduo Total
F 2,584
Sig 0,116
A anlise de varincia (Anova) aponta que a varivel independente (valor das Transferncias Pblicas por residente) no explica as variaes da Eficincia DEA (varivel dependente), considerando F (>0,05). 5.8.4. Proporo das transferncias pblicas Tabela 7 Teste da varivel participao das transferncias pblicas Soma dos quadrados 181,62 18248,198 18429,818 Anlise de Varincia Mdia dos D.L. quadrados 1 40 41 181,620 456,205 F Sig
Modelo Regresso Resduo Total
0,398
0,532
A anlise de varincia (Anova) aponta que a varivel independente (Participao das Transferncias Pblicas) no explica as variaes da Eficincia DEA (varivel dependente), considerando F (>0,05). Diante desses resultados, no se pode afirmar que as ILPIs filantrpicas paulistas que apresentam maior proporo de recursos pblicos no total das receitas obtidas sejam, estatisticamente, menos eficientes do que as organizaes que se encontram em situaes de menor dependncia por transferncias financeiras do Estado.
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6. Concluso O objetivo geral deste trabalho foi atingido ao se classificar as organizaes pesquisadas conforme os seus respectivos nveis de eficincia produtiva, utilizandose um modelo quantitativo, alm de se investigar a existncia (ou ausncia) de relaes estatisticamente significativas entre a eficincia e o grau de dependncia por recursos pblicos e privados. Na amostra, formada por 42 ILPIs, uma organizao (DMU n. 12) foi classificada como a mais eficiente, seguindo-se o critrio do clculo composto entre as fronteiras padro e invertida, enquanto que as DMUs n. 1, 8, 13, 25, 31, 34, 38 e 39 foram aquelas que apresentaram o grau de eficincia relativa mais baixo (a DMU n. 8 apresentou eficincia acima da mdia pelo clculo composto, mas foi classificada entre as mais ineficientes pelo clculo da fronteira padro). Os valores projetados como alvos s DMUs ineficientes sugerem que os gestores dessas organizaes deveriam rever a atual relao entre insumos e produtos perante os indicadores de desempenho estabelecidos pela Anvisa e apresentados no perodo em estudo (2008). A utilizao excessiva do input Trabalho (horas totais trabalhadas por funcionrios e por voluntrios) pode indicar que h m utilizao desse fator com reflexos negativos no desempenho, assim como identificado nos inputs relacionados ao Capital (Ativo Permanente e Despesas Totais), os quais podem sugerir um dimensionamento acima do necessrio e gastos em excesso. Ao se analisar os insumos em certo nvel de desempenho medidos pelos indicadores de sade da Anvisa, no se espera que as ILPIs apenas reduzam a utilizao dos fatores, mas que promovam maior eficincia aumentando os resultados desses mesmos indicadores de sade. Contrariamente hiptese direcionadora desta pesquisa (H1), verificou-se que inexiste relao significativa entre o nvel de dependncia por transferncias pblicas com nvel de eficincia produtiva das entidades analisadas. Essa situao no permite afirmar, portanto, que quanto maior o grau de dependncia por recursos pblicos, menor o nvel de eficincia produtiva das ILPIs do estado de So Paulo, estimulando a reflexo sobre a validade da aplicao conceitual da Soft Budget Constraint nas organizaes filantrpicas asilares. Tambm no se pode afirmar que as ILPIs mais dependentes por recursos pblicos recebem incentivos do Estado para que apresentem um desempenho superior em comparao s demais ILPIs. Uma das propostas deste trabalho foi oferecer elementos conceituais e dados empricos para a discusso sobre a alocao eficiente de recursos escassos da sociedade, que um dos problemas essenciais na economia. Nesse sentido, os rgos governamentais e os doadores de recursos em geral poderiam incentivar o aumento da eficincia das ILPIs ineficientes estabelecendo metas e liberando recursos mediante o comprometimento e o monitoramento do aumento da respectiva eficincia produtiva.
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Apndice O modelo DEA-VRS Min 0 Sujeito a: (1)
Em que:
0 a eficincia da DMU0; xi0 a quantidade de insumos i utilizada pela DMU0; xik a quantidade de insumos i utilizada pela DMUk; yj0 a quantidade de produtos j gerada pela DMU0; yjk a quantidade de produtos j gerada pela DMUk; k a k-sima coordenada da DMU0 em uma base formada pelas DMUs de referncia. O dual de (1) proporciona o modelo DEA-VRS orientado a input pelo mtodo dos multiplicadores, conforme apresentado em (2). Destaca-se que w* uma varivel dual associada condio fator de escala (SOARES DE MELO et al., 2005). e interpretada como
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Max Sujeito a:
(2)
h0 a eficincia da DMU0; wj o peso associado ao produto j; yj0 a quantidade de produtos j gerada pela DMU0; yjk a quantidade de produtos j gerada pela DMUk; vi o peso associado ao insumo i; xi0 a quantidade de insumos i utilizada pela DMU0; xik a quantidade de insumos i utilizada pela DMUk; n a quantidade de DMUs; m a quantidade de variveis relacionadas aos insumos; r a quantidade de variveis relacionadas aos produtos. Referncias bibliogrficas
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Um discurso sobre mtodos: metodologias para o estudo das Relaes Internacionais na contemporaneidade
Diego Santos Vieira de Jesus*
Resumo: Os objetivos deste artigo so apresentar alguns dos principais mtodos convencionais e no convencionais para o estudo das Relaes Internacionais, e defender que eles podem ter claras implicaes ontolgicas tcitas, na medida em que as consideraes metodolgicas definem os elementos que devem ser levados em conta ontologicamente e condicionam a produo do saber acerca das caractersticas e das propriedades do sistema internacional e de suas partes. Palavras-chave: Metodologia cientfica, Relaes Internacionais, abordagens convencionais e no convencionais.
Introduo A maior parte dos estudos das correntes tericas dominantes na rea de Relaes Internacionais baseou-se na definio de leis assentadas nas regularidades observadas de eventos e menor importncia atribuda especulao metafsica. Ao longo da segunda metade do sculo XX, a explicao causal veio cada vez mais a ser entendida como a busca de regularidades ou generalizaes falseveis1, preditivas e baseadas na observao. Tais suposies ofereceram principalmente um guia sistemtico para os behavioristas no segundo grande debate da rea de Teoria de Relaes Internacionais com os realistas tradicionais nas dcadas de 1950 e 19602.
* Diego Santos Vieira de Jesus professor do curso de graduao e da ps-graduao lato sensu em Relaes Internacionais do Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro. graduado em Comunicao Social Jornalismo pela mesma universidade e mestre e doutor em Relaes Internacionais tambm pela mesma instituio. E-mail: <dsvj@puc-rio.br>. 1 O conceito de falseamento ganha anlise substantiva, nos debates das cincias sociais, com Popper (1978). O autor compartilha com os filsofos empiristas a valorizao da observao, mas prescreve mtodos distintos, de modo que seu conceito no deve ser livremente associado ao positivismo lgico, melhor definido adiante. Como lembram Alves-Mazzotti & Gewandsznajder (1998, p.1-10), Popper aceita a concluso de Hume de que, a partir da observao, no podemos verificar verdade; porm, a observao e a lgica podem ser usadas para refutar esses enunciados gerais. 2 O behaviorismo acreditava que era possvel haver cincia cumulativa de Relaes Internacionais parcimoniosa, precisa, sofisticada e com poderes explicativos e de previso maiores. Defendendo a unidade metodolgica da cincia, tal vertente no segundo debate acreditava que a base da cincia social no diferente da cincia natural e que mtodos analticos poderiam ser aplicados a ambas. O estudo cientfico do comportamento poltico requeria projetos de pesquisa rigorosos, mtodos de anlise precisos, instrumentos de anlise confiveis e critrios de validao adequados. J o realismo tradicional buscava desenvolver uma teorizao com base na filosofia, na histria e no direito, caracterizada pela confiana explcita no exerccio do julgamento e pela suposio de que, se nos limitarmos a padres explcitos de verificao, pouco pode ser dito sobre as Relaes Internacionais. As proposies gerais sobre o assunto deveriam, na sua viso, originar-se em um processo cientificamente imperfeito de percepo e intuio (Kahler, 1997; Jackson & Sorensen, 2007).
Um discurso sobre mtodos: metodologias para o estudo das..., Diego Santos Vieira de Jesus, p. 121-137
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Na viso daqueles autores, a anlise causal no estudo das Relaes Internacionais tornou-se equacionada busca de associaes entre modelos de comportamento observvel. Atualmente, a perspectiva adotada por grande parte da corrente dominante racionalista da rea continua sendo informada por tais suposies, mesmo que no as defenda na forma to intensa como os behavioristas (Kurki, 2006, p. 191-196). Muitas dessas abordagens da corrente dominante nas Relaes Internacionais embora longe de constituir um bloco homogneo foram classificadas por tericos como Neufeld (1995) como positivistas. Na viso desse autor, o positivismo est associado busca da verdade como correspondncia, unidade metodolgica da cincia e natureza livre de valores do conhecimento cientfico3. As suposies bsicas do positivismo apontam, segundo Neufeld (1995), para a separao de sujeito e objeto do conhecimento, o naturalismo e a separao de fato e valor. Essa perspectiva embasaria a maior parte das abordagens racionalistas dominantes nas Relaes Internacionais, que concebem que os interesses dos atores polticos so dados e logicamente anteriores a quaisquer crenas mantidas e assumem que tais atores so autointeressados e maximizam sua utilidade (Neufeld, 1995). Tal uso do termo positivismo , contudo, resultado de uma extenso indevida de sentido da filosofia criada por Augusto Comte, cujo contedo no se sobrepe a um empirismo grosseiro que nega a importncia de arcabouos tericos na prtica cientfica4 nem sinnimo de naturalismo ou quantitativismo. Alm de conjeturar uma suposta homogeneidade entre empreendimentos tericos diversos numa nica categoria e simplificar a definio de toda uma filosofia, esse entendimento descaracteriza as ideias comtianas sobre o positivismo e marginaliza o entendimento do positivismo como uma teoria do conhecimento na qual tal conhecimento disponvel humanidade o da cincia baseada na observao. Ele se aproxima mais da noo do positivismo como uma teoria do significado, que rene as metodologias fenomenolgicas e lgicas. O significado de determinada proposio consistiria no prprio mtodo de verificao, sendo essa uma das definies possveis do termo positivismo apresentadas por Halfpenny (1982). Aproxima-se, assim, muito mais do positivismo lgico, que difere do comtiano por demonstrar sua maior afinidade correspondncia emprica das afirmaes e maior aplicao da lgica (Halfpenny, 1982). Ainda assim, essa concepo reducionista de positivismo foi aceita acriticamente por correntes tericas dominantes das Relaes Internacionais em particular por tericos racionalistas como Martin & Simmons (1998) e ofereceu as bases filosficas e terico-metodolgicas para diversos empreendimentos racionalistas na rea.
Nas Cincias Sociais, foram feitas consideraes semelhantes por Giddens (1998, p.173-182). O autor destaca que o positivismo baseia-se na dualidade entre fato e valor, de forma que o conhecimento emprico tratado como logicamente distinto de objetivos morais ou padres ticos (Giddens, 1998, p.169-170). Alm disso, Giddens sinaliza como caracterstica fundamental do positivismo a noo de unidade da cincia, num momento em que, segundo o autor, as cincias naturais e as sociais teriam uma lgica comum e operariam em bases metodolgicas semelhantes (Giddens, 1998, pp. 168-170). 4 Nos debates nas Cincias Sociais, Habermas (1982, p. 89-91) coloca que o conhecimento definido a partir das realizaes da cincia, de forma que o conhecimento possvel aparece como uma inquirio metodolgica das regras da criao e da elaborao de teorias cientficas. Assim, na viso do autor, o positivismo pe um fim a uma teoria de conhecimento e a substitui por uma teoria das cincias (Habermas, 1982, p.89).
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No contexto do terceiro debate da rea de Teoria de Relaes Internacionais, uma srie de abordagens classificadas por Robert Keohane (1988) como reflexivistas e interpretativistas permitiu reexaminar as perspectivas tericas de Relaes Internacionais luz da maior considerao de seu contexto histrico e de sua sustentao ideolgica. Segundo Lapid (1989, p. 239-244), tal momento marcado pelo questionamento de critrios gerais para a avaliao de construo terica, como validade emprica, previso e explicao causal. Dentre os novos temas que emergem nesse contexto, cabe destacar que as novas abordagens insistem que construes multicamadas devam ser qualificadas como unidades bsicas de produo do conhecimento, em contraste com a escolha de leis e generalizaes empiricamente corroboradas como unidade fundamental e exclusiva de estudo cientfico. Com foco nas premissas e nas suposies, o sentido e o entendimento no so situados como intrnsecos ao mundo, mas so continuamente construdos, defendidos e desafiados. O principal propsito de tais abordagens crticas problematizar respostas, causar estranhamento no que se tornou familiar e reverter o processo de construo a fim de revelar o quo problemticas so as estruturas do mundo poltico-social tidas como dadas (Lapid, 1989, p. 239-244). Na dimenso metodolgica, tal debate trouxe uma clara orientao para o pluralismo, que desafia o monismo metodolgico visvel na busca de institucionalizao de critrios metodolgicos explcitos e imutveis. Tem-se, assim, a criao de uma imagem polimrfica de produo do conhecimento (Lapid, 1989, p. 243-244). Em face disso, os objetivos deste artigo so apresentar alguns dos principais mtodos para o estudo das Relaes Internacionais e, seguindo uma linha argumentativa relativamente prxima de Smith (1996), defender que eles podem ter claras implicaes ontolgicas tcitas, na medida em que as consideraes metodolgicas definem os elementos que devem ser levados em conta ontologicamente e condicionam a produo do saber acerca das caractersticas e das propriedades do sistema internacional e de suas partes. Nesta investigao, estou consciente de que a prpria seleo das perspectivas metodolgicas consideradas na pesquisa pode ser concebida como um ato poltico ou um exerccio de poder, que limita perspectivas e silencia vozes na discusso, no sendo um recorte inocente dessa realidade. Porm, longe da pretenso de estipular termos absolutos e nicos para uma discusso no perfil dessa que ser aqui apresentada, ressalto que a forma de apresentao dessas abordagens apenas uma dentre tantas formas alternativas possveis de se pensar a relevncia dos mtodos para o estudo das Relaes Internacionais. Longe de pretender apresentar novidades quanto ao conhecimento produzido no mbito das discusses metodolgicas em Relaes Internacionais, a proposta deste artigo realizar uma reviso bibliogrfica dos principais debates metodolgicos contemporneos no mbito das Relaes Internacionais a fim de evidenciar como se criaram as condies de possibilidade para o conhecimento sobre o sistema internacional e os seus elementos constitutivos. Pela amplitude da proposta do artigo, foi feita uma leitura sistemtica de fontes primrias da metodologia e da filosofia da cincia que sustentam as obras
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de metodologia em Relaes Internacionais. Essas fontes sero apresentadas dentro de cada seo do artigo. Na seo 1, apresentarei alguns dos mtodos mais convencionais em Relaes Internacionais, com nfase nas formas de elaborao de questes e de definio dos procedimentos de pesquisa para a realizao de inferncias descritivas e causais. Na seo 2, explorarei algumas metodologias no convencionais mais crticas, que permitem examinar como conceitos so constitudos e articulados a partir de prticas histricas contnuas. Na ltima seo, indicarei as principais implicaes ontolgicas de tais perspectivas e o condicionamento do saber promovido por elas. 1. Os mtodos para o estudo das Relaes Internacionais: as abordagens convencionais Grande parte dos tericos da corrente dominante de teorizao nas Relaes Internacionais foi baseada em pressupostos terico-metodolgicos que se aproximam, em vrios aspectos, do positivismo lgico. Segundo Alves-Mazzotti & Gewandznajder (1998, p. 1-10), a lgica e a matemtica so vlidas para o positivismo lgico, porque estabelecem as regras da linguagem, constituindose em conhecimento a priori, independente da experincia. J o conhecimento factual poderia ser obtido a partir da observao por meio da induo, processo pelo qual possvel obter e confirmar hipteses e enunciados gerais que indicam relaes entre fatores (Alves-Mazzotti & Gewandznajder, 1998, p. 1-10). Se para tais positivistas lgicos uma hiptese cientfica se puder ser verificada experimentalmente, Popper (1978) sugere, com base no mtodo de conjecturas e refutaes, que uma hiptese ou uma teoria seja considerada cientfica quando puder ser refutada. Tal concepo foi gradativamente incorporada na teorizao em Relaes Internacionais conforme a explicao causal veio sendo gradativamente entendida na rea como a busca de regularidades falseveis baseadas na observao. Nos anos 1970 e 1980, tericos das correntes dominantes em Relaes Internacionais como Keohane (1986) incorporaram o conceito de programa de pesquisa desenvolvido por Imre Lakatos (1970). Tal programa consiste em regras metodolgicas que indicam os caminhos que devem ser evitados heurstica negativa e os que devem ser seguidos heurstica positiva. A negativa o ncleo do programa, irrefutvel por deciso metodolgica. As anomalias s devem conduzir a mudanas no cinto protetor das hipteses auxiliares, que consiste num conjunto articulado de sugestes sobre como mudar e desenvolver as variantes refutveis do programa de pesquisa e sobre como modificar e sofisticar o cinto de proteo refutvel (Lakatos, 1970). Na rea de Relaes Internacionais, refutaes ou falseamentos de teorias poderiam ser lidas pelas correntes dominantes como anomalias atribudas a hipteses auxiliares incorretas. Alm disso, para que ocorresse o aumento do contedo, deveria haver uma transferncia terica consistentemente progressiva de problemas e uma transferncia emprica intermitentemente progressiva a fim de dar suficiente amplitude racional para a adeso a um programa em face de refutaes, como sugeria Lakatos (1970).
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Na busca da construo de hipteses, teorias e programas de pesquisa na rea de Relaes Internacionais, uma srie de mtodos foi desenvolvida ou at mesmo incorporada das cincias sociais. Uma das principais referncias a obra de King et al. (1994), responsveis pela definio de premissas da anlise causal cientfica social que orientaram grande parte da corrente dominante da rea. Medindo a causalidade com base nos efeitos de uma varivel explanatria sobre a varivel dependente, tais autores defendem que, por meio de uma observao cuidadosa de algumas regras centrais da inferncia causal aplicveis s inferncias quantitativa e qualitativa falseabilidade, consistncia, seleo cuidadosa de variveis dependentes, maximizao da concretude e das qualidades das teorias , podemos minimizar distrbios nas explicaes causais do mundo social (Kurki, 2006, p. 195-197). A partir desse ponto, King et al. (1994, p. 7-9) desenvolvem o conceito de desenho de pesquisa formas para a elaborao de questes e a definio da pesquisa para fazer inferncias descritivas e causais vlidas a fim de desenvolver um pensamento mais disciplinado. Dentre as principais caractersticas dessa pesquisa, os autores ressaltam que um dos objetivos fundamentais a realizao de inferncias descritivas que remetem ao uso de observaes do mundo para aprender sobre outros fatos no observveis e causais (que apontam para o aprendizado de efeitos causais a partir dos dados observados), indo alm das observaes especficas coletadas. Alm de enfatizarem a necessidade de que o especialista torne seus procedimentos pblicos para permitir a avaliao da validade da pesquisa, King et al. argumentam que os focos da cincia so os mtodos e as regras, no a substncia, j que podemos usar esses mtodos para estudar virtualmente tudo (King et al., 1994, p. 7-9). Como os eventos examinados em Relaes Internacionais so em geral caracterizados por grande complexidade, este no deve ser, na viso de King et al. (1994, p. 9-12), um obstculo construo de abordagens cientficas, embora tal complexidade possa tornar as inferncias menos certas. Mesmo eventos complexos ou nicos podem ser estudados cientificamente se prestarmos ateno melhoria dos principais componentes do desenho de pesquisa, como a pergunta de pesquisa, a teoria e os dados. Dentre os critrios que devem ser satisfeitos por uma pergunta de pesquisa, cabe destacar o desenvolvimento de uma questo relevante que tenha consequncia para a vida poltica, econmica ou social, para o entendimento de algo que afeta as vidas de muitas pessoas, ou para o entendimento e a previso de eventos que possam ser prejudiciais ou benficos. Alm disso, ela deve trazer uma contribuio especfica a uma literatura acadmica ao ampliar a habilidade coletiva de construir explicaes cientficas verificadas de algum aspecto do mundo. O acadmico pode, a partir desse ponto, selecionar uma hiptese vista como importante por especialistas na literatura, mas para a qual ningum completou um estudo sistemtico; escolher uma hiptese aceita na literatura que se suspeita ser falsa e investigar se ela realmente falsa ou se alguma outra teoria correta; tentar resolver ou oferecer evidncia de um lado de uma controvrsia na literatura, talvez demonstrando que a controvrsia estava infundada desde o incio, ou mesmo iluminar ou avaliar suposies no questionadas na literatura. Alm disso, as teorias podem ser melhoradas por meio
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de clarificao conceitual e especificao de variveis que permitam gerar mais implicaes observveis, ainda que ajustes ad hoc numa teoria que no cubra os dados existentes devam ser raramente usados e com disciplina considervel. A melhoria da qualidade dos dados permite observar mais dessas implicaes observveis e pode ser obtida a partir da gravao e da reportagem do processo pelo qual os dados foram gerados, a coleta de dados sobre o maior nmero possvel de implicaes observveis e a garantia de que os mtodos de coleta de dados sejam confiveis, podendo-se aplicar o mesmo procedimento da mesma forma, de maneira a produzir a mesma medida (King et al., 1994, p. 9-28). J Ragin (1994) props-se a mapear a diversidade dos mtodos mais convencionais na construo da pesquisa social, tendo servido de referncia para inmeros autores da corrente dominante das Relaes Internacionais. O mtodo qualitativo permite, na viso do autor, o exame em profundidade dos casos e a interpretao de fenmenos significativos histrica e culturalmente ao exigir maior ateno ao detalhe. Porm, cada caso traz uma infinitude de detalhes, e muitas dessas informaes so irrelevantes ou redundantes em face das questes e dos propsitos do pesquisador. Ademais, a falta de disposio de generalizar encontrada na pesquisa qualitativa, de forma que muitos pesquisadores qualitativos so acusados de serem meramente descritivos e no cientficos. A seletividade cresce conforme a pesquisa se desenvolve por meio do refinamento e da elaborao de imagens do objeto de pesquisa e da sua relao s estruturas analticas, e possvel que se desenvolvam generalizaes de menor alcance. O processo da pesquisa qualitativa envolve primeiramente a seleo de casos, levando-se em conta a representatividade dos mesmos. Em determinadas situaes, tais especialistas buscam o conhecimento profundo pelo estudo de um nico caso, mas, em outras ocasies, tal conhecimento pode ser alcanado por meio do estudo de aspectos comuns dentro de uma mesma categoria cujos membros tendem a ser relativamente homogneos, e da construo de um retrato nico dessa categoria. Aps a seleo dos casos, os conceitos so extrados de estruturas analticas, permitem iniciar a pesquisa e so clarificados com o desenvolvimento da pesquisa. Ao encontrarem evidncias contraditrias, os pesquisadores tm duas escolhas: eles podem descartar o conceito que estavam desenvolvendo e tentar desenvolver novos; ou podem limitar a categoria de fenmenos relevantes para seu conceito e tentar buscar um melhor encaixe com o conceito. Dentre as tcnicas no uso do mtodo, cabe destacar a induo analtica tcnica que envolve a anlise de casos desviantes, a identificao das semelhanas relevantes entre instncias de categoria e, ento, a ligao entre elas para refinar uma imagem e a amostragem terica, processo de escolha de novos locais de pesquisa ou casos para comparar com algum que j tenha sido estudado (Ragin, 1994, p. 81-102). Enquanto o mtodo qualitativo d nfase clarificao de uma categoria e ao enriquecimento de sua representao, a pesquisa comparativa tem outro foco, j que procura enfatizar o uso dos contrastes entre os casos a fim de ampliar o entendimento da diversidade. O foco do mtodo comparativo nas semelhanas dentro de uma categoria de casos que distinguem tal categoria de outras e na explicao dos resultados manifestos por essas categorias. Enquanto a pesquisa
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qualitativa enfatiza os aspectos comuns em casos dentro de um conjunto, o estudo da diversidade permitido pelo mtodo comparativo permite examinar semelhanas e diferenas entre conjuntos distintos de casos. Como seus principais objetivos, cabe indicar a explorao da diversidade visando a revelar as diferentes condies causais conectadas a distintos resultados, em particular modelos causais que separam casos em diferentes subgrupos. Se as diferentes causas podem ser relacionadas aos diferentes resultados, ento o resultado confirma o entendimento do investigador. Se no, a estrutura da pesquisa precisa ser reformulada. A pesquisa se inicia com categorias cuidadosamente especificadas, cuja compreenso ser viabilizada por estruturas analticas. O exame de semelhanas e diferenas viabiliza a identificao de links causais, mais especificamente a forma como diferentes configuraes de causas produzem distintos resultados nos casos inclusos no estudo. No uso deste mtodo, o investigador pode selecionar condies causais e resultados, usando a literatura existente das cincias sociais e conhecimento substantivo para guiar a seleo. Logo depois, ele pode construir uma tabela de dados mostrando os valores dos casos nessas condies causais e os resultados e, a seguir, construir uma nova tabela assegurando que os casos com as mesmas condies causais tm o mesmo valor no resultado. A partir disso, ele compara as linhas da tabela e as simplifica, eliminando uma condio de cada vez dos pares de linhas, e examina a cobertura dos termos simplificados a fim de ver se h termos adicionais que possam ser eliminados (Ragin, 1994, p. 105-129). J os mtodos quantitativos viabilizam o exame de modelos levando-se em conta muitos casos, o que torna possvel construir imagem da vida social sem a considerao de fenmenos especficos ou de particularidades dos casos. Os pesquisadores quantitativos constroem padres gerais ao indicarem a covariao entre duas ou mais variveis ao longo de muitos casos. Se uma varivel est relacionada a outras em muitos casos, isso no significa que uma causa a outra; porm, quando variveis so sistematicamente relacionadas, importante considerar a possibilidade de que uma cause a outra. Na aplicao do mtodo, o modelo de covariao identificado, e a fora da correlao analisada. Assim, a causalidade pode ser inferida da correlao, e a explicao construda a partir da relao causal inferida. A partir disso, hipteses podem ser derivadas, e previses podem ser realizadas. Tal pesquisa tem como diferencial em relao s pesquisas qualitativa e comparativa a generalidade e a parcimnia, tendo em vista que procura usar o nmero mnimo de variveis possvel a fim de explicar o mximo possvel. No seu processo de aplicao, os pesquisadores usam estruturas analticas para especificar casos relevantes teoria e delinear seus aspectos centrais. Uma vez que a teoria tenha sido traduzida numa estrutura analtica, proposies ou hipteses testveis sobre como variveis so relacionadas podem ser desenvolvidas. Os pesquisadores podem desenvolver medidas de variveis relevantes, coletar dados e usar tcnicas de correlao para examinar ligaes entre variveis, de forma que as relaes entre variveis refutem ou apoiem as imagens embasadas teoricamente. Aps a construo da matriz de dados e a medio das variveis, as correlaes podem ser examinadas. Se o teste inicial de hiptese falha, os pesquisadores examinam sua evidncia a fim de ver se h sustentao para sua
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teoria sob condies especficas. Se encontrarem correlao baixa, eles podem considerar a possibilidade de que outros fatores sejam examinados (Ragin, 1994, p. 131-152). Os mtodos quantitativos foram bastante aplicados pelos tericos da corrente dominante da rea de Relaes Internacionais e, na viso de King et al. (1994, p. 3-7), a pesquisa no estatstica poderia oferecer resultados mais confiveis se os pesquisadores prestassem mais ateno s regras da inferncia cientfica, em geral mais explcitas no estilo da pesquisa quantitativa. Os mtodos estatsticos precisamente definidos que baseiam a pesquisa quantitativa representam modelos formais abstratos aplicveis a todo tipo de pesquisa, mesmo quelas para os quais as variveis no podem ser medidas quantitativamente. Porm, importante destacar que a corrente dominante das Relaes Internacionais tipicamente classificada como positivista no pode ser associada exclusivamente ao uso de metodologias quantitativas, em particular ao individualismo metodolgico. Isso minaria a riqueza de um conjunto de obras to diverso. Porm, notrio que mesmo grande parte dos autores que procuraram desenvolver mtodos distintos nessa corrente procuraram se orientar pelas regras de inferncia cientfica mais evidentemente aplicadas nos estudos quantitativos. Seguindo essa linha, autores como Bennett (2004) e Van Evera (1997) debruaram-se sobre a explorao e o desenvolvimento do desenho, do uso e das vantagens comparativas dos mtodos qualitativos convencionais, buscando maiores disciplina e formalizao. Em vez de realizar estudos qualitativos no convencionais baseados em vises mais interpretativas e crticas, Bennett (2004) focou especialmente os estudos de caso, termo usado em referncia anlise interna de casos especficos e comparaes entre um pequeno nmero de casos e que lida com aspectos bem definidos de um acontecimento histrico que o investigador seleciona para anlise em vez do evento histrico em si. Embora os estudos de caso permitam o alcance de altos nveis de validao e o uso de generalizaes contingentes a fim de modelar relaes complexas, eles tm limitaes potenciais como a dificuldade de controlar perfeitamente as comparaes entre os casos, alm das inerentes, como a inabilidade relativa de avaliar a frequncia ou representatividade de casos particulares e sua fraca capacidade de estimar o peso causal das variveis. Ainda assim, possvel buscar a gerao de novas hipteses indutivamente e o teste de teorias que visam a explicar com preciso processos e resultados de casos particulares (Bennett, 2004, p. 19-21). Dentre os mtodos de anlise interna dos casos, cabe destacar o rastreamento do processo, que verifica se as variveis intervenientes entre uma causa hipottica e o efeito observado comportaram-se como previsto pelas teorias sob investigao. O objetivo estabelecer qual das possveis explicaes coerente com uma cadeia ininterrupta de evidncia, das causas hipotticas aos efeitos observados, requerendo continuidade na explicao do caso e modificaes triviais ou substanciais na hiptese se passos no processo no ocorrem como previsto (Bennett, 2004, p. 22-24). Van Evera (1997, p. 64-67) ressalta que, no rastreamento do processo, o investigador explora a cadeia de eventos pela qual as condies iniciais do caso so traduzidas em resultados. A ligao causa-efeito que conecta a varivel
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explicativa e o resultado revelada e dividida em passos menores. O investigador busca ento evidncia observvel de cada passo. A evidncia de que um dado estmulo causou uma dada resposta pode ser buscada na sequncia e na estrutura de eventos ou no testemunho dos atores explicando por que agiram da forma como agiram. Previses de processo so, em geral, nicas, oferecendo testes fortes de uma teoria. Um processo completo de rastreamento do processo busca evidncia de todas as ligaes em todas as cadeias (Van Evera, 1997, p. 64-67). Um segundo tipo de mtodo de anlise interna de casos o teste de congruncia, em que o pesquisador examina se o valor previsto das variveis dependentes diante de novos valores das variveis independentes congruente com o resultado real (Bennett, 2004, p. 24-25). Os procedimentos de congruncia podem ser, segundo Van Evera (1997, p. 69-70), de dois tipos: a comparao a valores tpicos quando o investigador observa valores da varivel independente e da varivel dependente dentro de um caso particular e observa o mundo a fim de identificar os valores tpicos dessas variveis na maioria dos outros casos, medindo a congruncia ou a incongruncia entre expectativa e observao e as comparaes mltiplas dentro do caso, quando o investigador faz observaes pareadas dos valores das variveis dependente e independente ao longo de uma srie de circunstncias dentro de um caso. Assim, o investigador analisa se esses valores covariam de acordo com as previses da hiptese testada. Alm do rastreamento do processo e do teste da congruncia, um terceiro mtodo de anlise interna dos casos a contrafactual, que inverte o modelo padro de inferncia para o teste emprico das suposies como X num caso especfico foi necessrio para Y. A suposio situa o contrafactual logicamente equivalente: se no-X tivesse acontecido no caso, ento no-Y teria ocorrido. Porm, h o risco de a anlise ser muito tendenciosa, de forma que bons contrafactuais devem ter implicaes testveis no mundo factual (Bennett, 2004, p. 25-26). O investigador tambm pode optar por mtodos comparativos de estudos de caso. Neste caso, segundo Bennett (2004, p. 30-33), ele teria duas opes: a aplicao dos mtodos da concordncia e da diferena de John Stuart Mill (1979) e a comparao focada de estudos de caso. No primeiro caso, cumpre destacar que Mill (1979) avana na investigao da induo ao buscar leis causais com base na experimentao e vai alm de Francis Bacon, que procurou transcender o raciocnio silogstico desenvolvido por Aristteles no estudo dos fenmenos naturais e organizar racionalmente a observao e a experimentao. Enquanto Bacon buscava desenvolver tabelas de presena, ausncia e gradao a fim de isolar caractersticas de determinados fenmenos e examinar a essncia e as propriedades especficas de determinado objeto natural, Mill procurou esclarecer o funcionamento da induo e definir mais precisamente suas regras e formas de operao. Ele fez isso particularmente a partir da verificao da concordncia e da diferena entre fenmenos, da concomitncia na variao entre eles e da considerao dos resduos como efeitos de causas no consideradas aps a subtrao, num fenmeno, do que foi atribudo a outros antecedentes (Oliveira, 2002). Segundo Bennett (2004, p. 30-33), ao aplicar o mtodo da concordncia desenvolvido por Mill, o investigador procura condies antecedentes
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potencialmente causais que fossem as mesmas entre dois casos que tenham o mesmo resultado; no caso do mtodo de diferena, o investigador busca condies antecedentes que diferem entre dois casos que tm diferentes resultados. Contudo, tais comparaes podem levar erradamente a rejeitar variveis que podem gerar resultado na conjuno com alguns contextos, mas no outros, e podem levar a aceitar uma varivel como causal em vez de reconhecer que sua relao com o resultado espria (Bennett, 2004, p. 30-33). J a comparao focada e estruturada de casos permite ao pesquisador sistematicamente especificar o problema de pesquisa e a classe de eventos a ser estudada; definir as variveis independentes, dependentes e intervenientes das teorias relevantes; selecionar os casos a serem estudados e comparados; decidir como caracterizar variao nas variveis dependentes e independentes; e formular um conjunto detalhado de perguntas-padro a ser aplicado a cada caso. Embora seja uma abordagem menos parcimoniosa e que caiba para o estudo de menos casos, os estudos de caso trazem vantagens comparativas no estudo das Relaes Internacionais ao permitir a operacionalizao e a mensurao de variveis qualitativas como democracia, poder ou cultura poltica, por exemplo , a identificao heurstica de novas variveis e hipteses, o exame de mecanismos causais poderosos dentro de casos ou contextos particulares e a explicao histrica de casos (Bennett, 2004, p. 35-45). Muitas abordagens da corrente dominante das Relaes Internacionais tambm fizeram uso da modelagem formal, a partir da qual modelos matemticos formais podem oferecer uma linguagem precisa para descrever elementos-chave de um problema. Tais modelos podem ser descries verbais de relaes entre elementos-chave de uma situao e so em geral baseados em comparaes entre situaes semelhantes. Outros modelos so apresentados graficamente com setas ligando conceitos a fim de indicar relaes causais de uma varivel a outra. Dentre as vantagens de tais modelos, cabe destacar que eles podem oferecer guias para explicao, j que isolam as consideraes mais importantes para o propsito em questo. A maior simplicidade e o carter abstrato de um modelo promovem comparaes a outras situaes e generalizaes ao longo delas. Alm disso, a estrutura lgica do modelo valiosa para verificao da consistncia interna de suposies e as inferncias feitas a partir dela, oferecendo um recurso para considerao dos elementos importantes de um problema e as relaes entre eles e um guia para a descrio. Ademais, como a validade interna do argumento no garantia de que ele oferea um modelo preciso do mundo externo, a garantia pode ser obtida ao se atentar para os referentes empricos do modelo tamanhos, taxas, procedimentos etc. Nas Relaes Internacionais, um exemplo importante da modelagem formal foi a teoria de jogos, que oferece um enfoque na interao estratgica entre agentes racionais. Dentre seus elementos centrais, cabe destacar a nfase na interao, concebendo que decises individuais so interdependentes e que aquilo que um jogador individual faz afeta diretamente pelo menos um outro jogador no grupo. Alm disso, cumpre ressaltar tambm o destaque oferecido estratgia, a partir da qual cada jogador deve considerar a interdependncia na deciso sobre qual ao tomar (Snidal, 2004).
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Cumprem algumas observaes antes de passar anlise das abordagens no convencionais. No se pode estabelecer de maneira rgida as oposies entre, por um lado, qualitativismo e quantitativismo, nem a proposta desta pesquisa estabelecer um tratamento reificador dessa diviso. Tenho conscincia de que a prtica cientfica consiste na formulao de teorias que visam a fortalecer melhores explicaes e entendimentos dos fenmenos examinados e que essas dicotomias apresentam pares muitas vezes complementares entre si em vez de opostos ou antinmicos. Na contemporaneidade, inclusive, especialistas das correntes dominantes das Relaes Internacionais como Bueno de Mesquita (2002) propem que o progresso cientfico possa ser obtido combinando trs perspectivas metodolgicas: os estudos de caso para anlise detalhada de eventos individuais; a anlise estatstica para investigao de padres gerais num conjunto de situaes; e a lgica matemtica formal, para garantir consistncia interna nos argumentos sobre relaes complexas entre variveis (Bueno de Mesquita, 2002, p. 1-9). Alm disso, no coerente com a perspectiva adotada neste artigo conceber a impossibilidade de dilogo entre as abordagens convencionais e as no convencionais, apresentadas a seguir. Embora haja incompatibilidades identificadas na prxima seo, tais diferenas no implicam a ausncia de dilogo entre a corrente dominante e seus crticos inclusive de respostas possveis e efetivas das abordagens dominantes ou mesmo possibilidades de combinao de ambas as vertentes, como ficar mais claro na concluso. 2. Os mtodos para o estudo das Relaes Internacionais: as abordagens no convencionais A partir das crticas epistemologia empirista caracterstica de grande parte da corrente dominante das Relaes Internacionais, uma srie de alternativas epistemolgicas promissoras despontou dentre as abordagens no convencionais mais crticas. O realismo cientfico, por exemplo, assume que o mundo existe independentemente dos seres humanos e que teorias cientficas maduras tipicamente se referem a esse mundo. Como aponta Wendt (1999), o realismo cientfico no uma teoria da sociedade; porm, ao servir de sustentao para estudos construtivistas em Relaes Internacionais, torna possvel conceber Estados e sistemas de Estados como reais e conhecveis. A sociedade no redutvel natureza, mas a natureza sua fundao material. J a hermenutica aponta como a ontologia do conhecimento, razo e verdade mostra como esto inseridos na histria em vez de estarem acima dela (Smith, 1986, p. 35-36); e a Teoria Crtica, com base num raciocnio habermasiano, orienta-se por uma epistemologia baseada na noo de pragmtica universal ou tica discursiva, pela qual v o conhecimento surgindo de uma teoria consensual de verdade, no perfil desenvolvido por Habermas (1989) ao tratar da conscincia moral e da ao comunicativa. Na situao ideal do discurso, segundo tal autor, esto implcitos no ato de comunicao os compromissos ticos e normativos. As abordagens psestruturalistas inspiradas em Foucault e Derrida buscam demonstrar a ausncia ltima de fundaes suposies sobre sujeito/objeto, fato/valor, Eu/Outro para o pensamento e desestabilizar noes de essncia e de presena, de forma a
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tornarem claro que verdades so produtos de circunstncias histricas especficas como consequncias diretas de relaes de poder (Smith, 1996, p. 35-38). Grande parte das abordagens mais crticas prope que as relaes internas entre sentidos, regras, razes e aes no sejam tratadas da mesma forma que as relaes externas dos eventos. Essas perspectivas argumentam que as relaes sociais no se prestam generalizao e previso da mesma forma que no estudo das cincias naturais. Nesse sentido, a anlise do comportamento humano do ponto de vista dos modelos gerais de comportamento perde o papel crucial que tem a constituio do contexto significativo da ao social. Alm disso, tais crticos argumentam que a aceitao de anlise causal desenvolvida por Hume (2008) pela maior parte dos estudos da corrente dominante nas Relaes Internacionais levou a uma forma empirista de anlise causal defendida como a norma. Metodologicamente, isso imps certo grau de rigidez e no permitiu a apreciao da multiplicidade de tipos diferentes de evidncia. Os dados histricos no so avaliados nos seus termos e devem se conformar ao critrio de regularidade em tais perspectivas convencionais. Alm de gerar uma concepo metodologicamente rgida de anlise causal, o critrio empirista implica, segundo Kurki (2006, p. 196-201), a superioridade epistemolgica dessa forma de obteno de conhecimento. Tais concepes adotadas pela corrente dominante pressupem a adoo de suposies ontolgicas particulares. Como a explicao concebida por meio da anlise de relaes lgicas de variveis observveis, tais tericos no estiveram interessados em formar compreenso de estruturas, processos e condies ontolgicos densos, como os poderes causais no observveis subjacentes. Ao priorizar a observao, grande parte das ontologias sociais empiristas tendeu a ser atomstica, girando em torno do individualismo metodolgico (Kurki, 2006, p. 196-201). Seria irresponsvel generalizar tal afirmao para toda a corrente dominante das Relaes Internacionais. Autores como Hadfield (2008) respondem s crticas buscando aprimorar a interface entre perspectivas como o realismo cientfico particularmente a considerao do poder causal de estruturas no observveis e as perspectivas tericas dominantes em Relaes Internacionais, especificamente nos estudos da integrao europeia na obra dessa autora. Porm, iniciativas como a de Heldfield (2008) ainda so limitadas na rea, de forma a tornar cada vez mais comuns generalizaes equivocadas que concebem as abordagens dominantes como um corpo nico que se enquadraria no rtulo positivista, frequentemente confundido com um empirismo grosseiro. No contexto desses debates, uma srie de mtodos no convencionais para o estudo das Relaes Internacionais sob um vis mais crtico foi desenvolvida e aplicada. Fierke (2001), por exemplo, prope uma abordagem para o desenvolvimento de uma pesquisa emprica crtica, que leva em conta o contexto poltico em vez das motivaes de atores polticos em interao e atenta para a importncia da linguagem na referncia a contextos socioculturalmente construdos. Assim, torna-se possvel construir uma narrativa nica que ilumine as mltiplas verses acerca da histria de determinado evento de forma organizada e crtica na considerao dos dados empricos. Alm dessa abordagem, cabe destacar
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a anlise de discurso foucaultiana e a desconstruo derridiana, incorporadas por autores das Relaes Internacionais. A primeira remete necessidade de questionamento de conceitos no problematizados na maior parte das abordagens da corrente dominante como a soberania e crtica reproduo de tais conceitos como fundaes inquestionveis da poltica internacional, sendo a obra de Helle Malmvig (2002) um bom exemplo da forma como tal crtica foi sendo incorporada s Relaes Internacionais. A partir da anlise de discurso, devemos perguntar como tais conceitos so constitudos, articulados e praticados, de forma a serem vistos como prticas histricas contnuas em vez de entidades fixas e a-histricas. Como sinaliza o prprio Foucault (2000, 2004), o mundo produzido por prticas discursivas e no tem fundao ontolgica, de forma que o poder produz realidade e rituais de verdade. Nesse sentido, os conceitos so tratados como prticas discursivas, que especificam seres e prticas inteligveis e conhecveis e nos tornam quem somos e definem o que pensamos, em vez de uma realidade objetiva, de forma que no possa ser estudada independentemente de teorias, linguagem, pensamentos e prticas. Estudar discurso , na viso foucaultiana, questo de identificar condies de possibilidade sob as quais podemos dizer, pensar e fazer; e de analisar e refletir sobre os limites do ser e do conhecer (Malmvig, 2002, p. XX-XXIV). Para conduzir a anlise de discurso, os investigadores podem combinar, como sugere Malmvig (2002, p. 23-44), as estratgias genealgica e arqueolgica indicadas por Foucault. A arqueologia busca descrever formao dos discursos e estuda a linguagem como tipos especficos de declaraes, que no so analisadas como representaes de um objeto ou como pensamentos de um sujeito soberano, mas como eventos discursivos, que constituem objetos, conceitos ou sujeitos. A genealogia parte da suposio de que o passado sempre interpretado pelas preocupaes do presente, de forma que os discursos correntes so questionados e historicizados, bem como sua apropriao dos objetos, sujeitos e conceitos, que nos levam de volta a relaes de poder e conhecimento sob as quais foram formados. A histria entendida, assim, como uma srie de batalhas entre interpretaes diferentes. Porm, tais discursos no existem antes da nossa investigao deles, conforme muitas vezes parece implcito. o analista quem os constri por meio de escolhas analticas e definies feitas a fim de as identificar em primeiro lugar (Malmvig, 2002, p. 23-32). Segundo Malmvig (2002, p. 23-44), com uma estratgia diacrnica o investigador mostra a contingncia do processo discursivo de selees e mutaes que gradualmente constroem objetos e comea com a problemtica do presente. O especialista torna claro como o presente poderia ter sido e como foi diferente, traando batalhas discursivas que estabeleceram significados. Enquanto a estratgia diacrnica permite descrever um processo temporal de constituio, a sincrnica permite mostrar como essas condies de possibilidade foram atualizadas e reforadas por meio de processos de legitimao discursivamente estruturados dentro de um tempo especfico. Os focos das perguntas feitas pelo especialista so naquilo que representado como um objeto do discurso, nas posies do sujeito ao falar sobre esses objetos e nos critrios que conduzem diferenciao entre vlido e invlido. Alm disso, ele
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questiona como a relao entre sujeitos e objetos articulada e como sujeitos so diferenciados de outros sujeitos no tempo e no espao (Malmvig, 2002, p. 23-44). J a desconstruo, como sinaliza Derrida (1982), uma estratgia textual que tem como preocupaes a explorao das tenses especficas e instabilidades dentro de um texto incluindo textos sociais e culturais e o questionamento da prioridade das coisas que so tratadas como originais, naturais ou autoevidentes. O procedimento desvela que a apresentao de termos chave, motivos e personagens definida por oposies binrias dentro do texto e explicita como as oposies so hierrquicas, particularmente como um termo priorizado, e o outro tratado como derivado ou subordinado. A desconstruo permite desenvolver que tais oposies so instveis, reversveis e mutuamente dependentes umas das outras, alm de viabilizar a verificao de como os textos subvertem, excedem ou mesmo ultrapassam os propsitos declarados do autor. Na definio dos passos para a desconstruo, Hedges (1997, 1998) aponta que primeiramente preciso identificar a oposio binria, sinalizando o que um texto ou uma escola de pensamento em particular assumem como natural, normal ou autoevidente, e aquelas partes em que o texto mais insistente na distino entre duas coisas. A partir desse passo, possvel desenvolver a desconstruo da oposio. Mostra-se como algo representado como primrio, completo e originrio derivado ou um efeito de alguma coisa. Mais especificamente, examina-se como a definio de algo representado como diferente existe em contraposio a alguma outra coisa. No somente inverter termos da hierarquia; desconstruir a hierarquia, mostrando sua instabilidade inerente (Hedges, 1997, 1998). 3. As implicaes ontolgicas e o condicionamento do saber Mesmo estando longe de cobrir todas as perspectivas metodolgicas para o estudo de Relaes Internacionais, o esforo de mapeamento dessas abordagens e a exposio dos debates metodolgicos que caracterizam a rea na contemporaneidade sinalizam uma maior orientao para uma viso mais plural da produo de conhecimento, que veio desafiando a procura por critrios e padres nicos (Lapid, 1989). Porm, cumpre lembrar que os esforos de mapeamento e de diviso da rea de Relaes Internacionais em debates trazem subjacentes prticas de poder, em que ficam ntidas prticas de reproduo de formas de dominao e de excluso e que silenciam vozes, supem a homogeneidade entre determinados corpos terico-analticos e omitem questes. Nas abordagens e nos debates examinados acima, v-se que as discusses em torno dos mtodos utilizados para coletar, organizar e analisar os dados sobre eventos sob estudo tm claras implicaes nas discusses acerca da natureza, das propriedades e das caractersticas das unidades que compem o sistema internacional e da sua interrelao, bem como da natureza e das propriedades das estruturas que compem tal sistema. Isso se explica porque, nos debates metodolgicos apresentados acima, definem-se as condies de possibilidade e o contorno dos elementos que devem ser considerados ontologicamente. Assim, estipulam-se parmetros e limites produo do saber acerca das caractersticas e das propriedades do sistema internacional e de suas partes.
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Nesse sentido, torna-se necessria a busca de metodologias alternativas que permitam a considerao dos novos fenmenos na esfera internacional no sculo XXI e que escapem s armadilhas de fechamento analtico e de estagnao de padres. Isso, contudo, no sugere o abandono total em relao s abordagens convencionais e no convencionais j desenvolvidas at ento; ao contrrio, o que se sugere a considerao e o desenvolvimento de possibilidades que as transcendam e que, quando possvel, tais perspectivas metodolgicas possam intensificar o dilogo entre elas visando a um entendimento mais complexo dos eventos internacionais. Logo, mtodos interpretativos, longe de serem no cientficos, podem ser necessrios na conduo de anlise social cientfica, bem como mtodos estatsticos extensivos podem manter dilogo intenso com mtodos qualitativos e interpretativos a fim de um entendimento mais completo dos fenmenos internacionais contemporneos (Kurki, 2006). Referncias bibliogrficas
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Resumos de Monografia Aids e frica do Sul: o combate pandemia

Luisa Boschiero Biasi
Resumo: Este artigo analisa os principais entraves no combate Aids, doena pandmica que tem dizimado milhares de vidas nos ltimos anos, a partir da definio e os nveis de exposio dos grupos de maior risco e vulnerabilidade, acrescidos dos obstculos ocasionados devido proteo da propriedade intelectual, num binmio conflituoso entre sade pblica e remunerao privada do investimento. O foco da questo assume propores impressionantes, particularmente no caso da frica do Sul, onde a Aids tem representado e poder, ainda, representar o maior impeditivo ao crescimento econmico e na melhoria dos seus prprios ndices sociais. Sero detalhadas as polticas sanitrias aplicadas e a relevncia de caractersticas intrnsecas dessa sociedade no combate a este, que , sem dvida, o seu maior desafio. Palavras-chave: Aids, pobreza, acesso, medicamentos, propriedade intelectual, frica do Sul, apartheid.
Introduo O objetivo do presente trabalho comprovar a relao entre o tratamento conferido propriedade intelectual dos frmacos e o efetivo combate Sndrome da Imunodeficincia Adquirida (Aids) na frica do Sul, assim como questionar as polticas governamentais utilizadas. Por este motivo, inicialmente abordaremos um panorama da doena no cenrio mundial, assim como a definio de alguns conceitos relacionados temtica, dados referentes situao em cada um dos continentes e os reflexos da doena nos mais variados mbitos das sociedades. Tambm ser abordada a questo dos primeiros mecanismos de proteo propriedade intelectual e o seu fortalecimento na conjuntura internacional, devido presso dos pases desenvolvidos; o surgimento de mecanismos de flexibilidade para que os pases em desenvolvimento possam promover e proteger os interesses nacionais em situaes especficas como emergncia nacional; e, finalmente, a questo da produo e comercializao de medicamentos pelos pases em desenvolvimento.
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Luisa Boschiero Biasi graduada em Relaes Internacionais pela Fundao Armando Alvares Penteado (FAAP). Este artigo tem como base sua monografia de concluso de curso, desenvolvida sob orientao do professor Marcus Vincius dos Anjos Gonalves de Freitas, e selecionada para publicao na forma de resumo. E-mail: <luisa_biasi@hotmail.com>.
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Por fim, o artigo abordar a conjuntura da doena na frica do Sul, pas com o maior nmero absoluto de contaminados. O retardo no combate doena e os nmeros crescentes de contaminados durante o perodo de transio de regimes polticos remetem ao legado deixado pelo apartheid na sociedade sul-africana. A Sndrome da Imunodeficincia Adquirida O vrus da imunodeficincia humana, conhecido como HIV ( Human Immunodeficiency Virus), causador da Sndrome da Imunodeficincia Adquirida, mais reconhecida como Aids (Acquired Immune Deficiency Syndrome), um vrus que debilita e destri as funes das clulas do sistema imunolgico humano, principalmente aquelas conhecidas como linfcitos, responsveis pela resposta especfica do organismo na defesa a agentes exgenos, como vrus e bactrias. O HIV, portanto, responsvel pela deteriorao do sistema imunolgico humano, ao eliminar as clulas de defesa, tornando o organismo suscetvel contrao de doenas que, em indivduos sadios, no so letais1. A Aids uma doena crnica e no tem cura completa. Seu atual tratamento possibilita ao portador do vrus maior longevidade, o que no era possvel quando a doena foi identificada inicialmente. Sua transmisso ocorre atravs do contato de fludos corporais contaminados, ou seja, atravs de relaes sexuais desprotegidas, do uso de instrumentos hospitalares como seringas no esterilizadas, transfuso de sangue e a transmisso vertical de me para filho que pode ocorrer durante a gestao, no momento do parto e/ou durante o perodo de amamentao. A doena, portanto, pode ser evitada atravs de atitudes como a utilizao de preservativos, seringas descartveis e o no compartilhamento destas, e testes pr-natais impedindo a transmisso vertical, que pode ser prevenida atravs de medicao. Situao atual A Aids, atualmente, uma doena pandmica, porque est presente em todos os continentes, mas sua incidncia difere quanto a regies e continentes, com maior presena nos locais mais pobres e menos desenvolvidos. Segundo o censo desenvolvido pelo Programa Conjunto das Naes Unidas no Combate a Aids (Unaids) Aids Epidemic Update 2009 estima-se que aproximadamente 33,4 milhes de pessoas vivam com Aids em todo o mundo, dos quais 31,3 milhes so adultos, 2,1 milhes so crianas menores de 15 anos e 15,7 milhes so mulheres2. Os cenrios referentes Aids so muito distintos, ao serem analisados em cada continente. As disparidades relacionadas s incidncias da doena so intensificadas por fatores de ordem social, poltica e econmica. Valores culturais, desigualdades sociais e regimes polticos podem intensificar ou remediar o combate a novas
AIDS MINISTRIO DA SADE. O que HIV e Aids. Disponvel em: <http://www.Aids.gov.br/data/ Pages/LUMISBF548766PTBRIE.htm>. Acesso em: 27 mai 2010. 2 UNAids. Aids Epidemic Update 2009. Disponvel em: <http://data.unAids.org/pub/Report/2009/2009_ epidemic_update_en.pdf>. Acesso em 04 dez 2009.
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Aids e frica do Sul: o combate pandemia, Luisa Boschiero Biasi, p. 138-157
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incidncias. As disparidades esto fortemente presentes at mesmo dentro dos prprios pases, ao analisarem-se suas diferentes populaes. As tabelas abaixo, formuladas a partir de dados do mesmo documento referentes ao ano de 2008, retratam a incidncia da doena nos continentes, o nmero de novos infectados e o nmero de falecimentos decorrentes da Aids. Tabela 1 - Nmero de pessoas contaminadas pelo HIV Regies frica Subsaariana sia Leste europeu e sia Central Caribe Amrica Latina Amrica do Norte e Europa Central e Ocidental 2,3 milhes Oriente Mdio e Norte da frica 310 mil Oceania 59 mil Nmero de pessoas com HIV (2008) 22,4 milhes 4,7 milhes 1,5 milho 240 mil 2 milhes
Fonte: Tabela elaborada a partir do Aids Epidemic Update (2009)
Tabela 2 - Nmero de novos casos registrados Regies frica Subsaariana sia Leste Europeu e sia Central Caribe Amrica Latina Amrica do Norte e Europa Central e Ocidental 75 mil Oriente Mdio e Norte da frica 35 mil Oceania 39 mil Novas infeces de HIV/Aids (2008) 1,9 milho 350 mil 110 mil 20 mil 170 mil
Fonte: Tabela elaborada a partir do Aids Epidemic Update (2009).
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Tabela 3 - Nmero de mortes relacionadas Aids Regies frica Subsaariana sia Leste europeu e sia Central Caribe Amrica Latina Amrica do Norte e Europa Central e Ocidental 38 mil Oriente Mdio e Norte da frica 20 mil Oceania 2 mil Nmero de mortes relacionadas Aids (2008) 1,4 milho 330 mil 87 mil 12 mil 77 mil
Fonte: Quadro elaborado a partir do Aids Epidemic Update (2009).
Grupos de risco e vulnerabilidade Apesar de observar-se o declnio e estabilizao da incidncia de HIV/ Aids na maioria dos continentes, o nmero de contaminados ainda elevado e, por isso, h necessidade de maior esclarecimento s populaes e promoo de polticas pblicas, juntamente com projetos da iniciativa privada para que os meios de preveno se tornem claros e acessveis. A preveno um dos pilares que compem o acesso universal definido pela ONU. A acessibilidade deve dar-se na expanso do uso de testes para confirmao da presena do HIV e tratamentos para a doena, assistncia aos soropositivos, alm de outros fatores como o aprimoramento e facilidade no acesso aos servios sociais e fortalecimento dos direitos humanos. Segundo a Unaids, o risco da transmisso definido pela probabilidade de um indivduo ser infectado pelo HIV, considerando alguns comportamentos que podem criar e aumentar o risco: manter relaes sexuais sem mtodos preventivos, manter variados parceiros e o uso de seringas e agulhas contaminadas por consumidores de drogas injetveis. A vulnerabilidade o resultado de fatores externos, sob os quais o indivduo no tem controle, tornando-o incapaz de evitar riscos. A falta de conhecimento em como proteger-se, a inacessibilidade a servios causada pela distncia, custo e valores culturais so fatores que tornam o indivduo vulnervel, expondo-o a riscos. Os valores culturais incluem prticas, credos e leis que estigmatizam e discriminam certos grupos da populao limitando o acesso a qualquer tipo de servio. As organizaes governamentais e no governamentais identificaram trs grupos de maiores riscos exposio ao HIV: usurios de drogas injetveis, indivduos que exercem a prostituio e homens que mantm relaes sexuais com outros homens. Alm destes trs principais grupos de risco, existem outras populaes a que se deve dar ateno e cuidados, com maior vulnerabilidade
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e dificuldades em acesso a bens, como sistema de sade e educao: crianas e rfos, populaes migrantes, mulheres e presidirios. Aids e as questes do trabalho Segundo a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), nove entre dez soropositivos so adultos3. Isto leva a uma grande necessidade de combater a Aids e dar assistncia aos soropositivos no ambiente de trabalho, j que quase a totalidade dos infectados de adultos em idade produtiva. A maior ou menor incidncia do HIV tem um grande impacto na produo econmica e nos negcios de um pas porque a capacidade produtiva do indivduo reduzida substancialmente quando inexiste acesso a tratamentos, alm dos prejuzos renda familiar. A frica o continente mais afetado pela Aids no que tange s questes de trabalho: (i) diminuio do nmero de mo de obra e do mercado; (ii) aumento do nmero de mo de obra infantil, e (iii) reduo da escolaridade da populao. Consequentemente, a qualidade da mo de obra, por exemplo, afetada pela doena, com recorrentes mortes de adultos, o que impede a transferncia do conhecimento quanto a tcnicas e outras habilidades para os trabalhadores mais jovens. A doena modifica as estruturas de mo de obra nas sociedades medida que a populao economicamente ativa a mais afetada, alm de reduzir a idade da populao economicamente ativa desses pases. O nvel de educao populacional tambm reduzido, pois h uma forte presso para que crianas e jovens interrompam seus estudos para prover sustento s famlias. A escassez de mo de obra tambm impulsiona indivduos com idades mais elevadas a trabalhar para manter a renda familiar. A Aids influi nos custos trabalhistas, medida que os sistemas de sade so mais utilizados devido ao nmero de doentes e falecimentos, custos de seguro, reduo nas horas de trabalho e custos adicionais para substituio de funcionrios e de treinamento. A questo da propriedade intelectual dos medicamentos Devido s propores atingidas pela doena em todo o mundo e seus impactos diretos nos pases e comunidades que assola, o combate deve ser instrumento essencial para que este desafio seja resolvido; alm disso, o papel da indstria farmacutica tambm essencial na criao de medicamentos eficazes e que tornem a pandemia uma doena administrvel do ponto de vista econmico, social e de sade pblica. Propriedade intelectual O conceito de propriedade intelectual abrange todas as criaes humanas a que so agregados valores, tais como informao e conhecimento, podendo ser
INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION. Why Aids is a workplace issue. Disponvel em: <http:// www.ilo.org/public/english/protection/trav/Aids/indexmore.htm>. Acesso em: 3 dez 2009.
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exploradas com fins lucrativos pelo detentor da produo4. O objetivo proteger os direitos dos criadores e os direitos contra a concorrncia desleal, ao promover a criatividade e as inovaes. Os direitos propriedade intelectual so divididos em dois campos diferentes: direitos autorais e propriedade industrial. Os direitos autorais tratam da proteo das criaes artsticas, que incluem livros, panfletos, composies musicais, pinturas, esculturas, filmes e programas de computadores, dentre outros. J a propriedade industrial est relacionada s atividades comerciais e industriais e compreende os direitos da proteo de invenes (patentes), desenhos industriais, marcas, nomes comerciais e servios de marcas, indicaes geogrficas, proteo contra competio injusta5, alm da produo da indstria agrcola e extrativa6. A proteo industrial tambm oferece proteo de smbolos marcas e desenhos industriais. Esta difere do tratamento das patentes, por exemplo, pois o primeiro tipo remete a um contnuo reconhecimento do produto e, portanto, seu perodo de proteo pode tornar-se indefinido, o que no ocorre com o segundo grupo7. Patentes A patente se enquadra dentro da definio de propriedade industrial e um direito concedido pelo Estado por um perodo de no mnimo 20 anos, contados a partir da data de publicao da mesma. O inventor tem o direito de conceder o uso de seu produto ou processo a terceiro mediante pagamento royalties ou alienao do direito inveno8. Quando a patente expira, seu status passa a ser de domnio pblico, uma vez que qualquer pessoa, fsica ou jurdica, poder utilizar-se, para fins de fabricao e comercializao, do produto ou processo, sem a necessidade de pagamento de direitos ao inventor. A patente um direito exclusivo no territrio em que foi requisitado, o que resulta na necessidade de pedido de registro, por parte do detentor da patente, em outros pases para que seus direitos sejam estendidos. Mecanismos de flexibilidade inseridos no Trips A discusso do tempo de expirao da patente muito presente, principalmente dentre os pases em desenvolvimento, porque perodos menores de concesso equivalem a maior facilidade no acesso a informaes necessrias para as populaes dos pases fabricarem medicamentos de que necessitam e
() relates to items of information or knowledge, which can be incorporated in tangible objects at the same time in an unlimited number of copies at different locations anywhere in the world. The property is not in those copies but in the information or knowledge reflected in them. WORLD INTELLECTUAL PROPOERTY ORGANIZATION. Understanding Industrial Property. Disponvel em: <http://www.wipo. intfreepublications/en/intproperty/895/wipo_pub_895.pdf>. Acesso em: 11 mar 2010. 5 WORLD INTELLECTUAL PROPERTY ORGANIZATION. WIPO Intellectual Property Handbook: Policy, Law and Use. Disponvel em: <http://www.wipo.int/export/sites/www/about-ip/en/iprm/pdf/ch1. pdf>. Acesso em: 11 mar 2010. 6 WORLD INTELLECTUAL PROPERTY ORGANIZATION. Understanding Industrial Property. Disponvel em: <http://www.wipo.int/freepublications/en/intproperty/895/wipo_pub_895.pdf>. Acesso em: 11 mar 2010. 7 WORLD TRADE ORGANIZATION. What are intellectual property rights? Disponvel em: <http://www. wto.org/english/tratop_E/trips_e/intel1_e.htm>. Acesso em: 25 mar 2010. 8 WORLD INTELLECTUAL PROPOERTY ORGANIZATION. Frequently Asked Questions (FAQs). Disponvel em: <http://www.wipo.int/patentscope/en/patents_faq.html#patent>. Acesso em: 13 mar 2010.
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para reduo de preos. Apesar do constante debate e polmica causados pelas diferentes posies tomadas pelos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, acrescidos da forte presso exercida pelas empresas farmacuticas9, a Declarao Doha ocorrida no mbito da Organizao Mundial de Comrcio (OMC) resultou na criao de alguns mecanismos incorporados, posteriormente, ao Acordo Relativo do Direito da Propriedade Intelectual Relacionado com o Comrcio (ADPIC) (mais conhecido pela sigla em ingls, Trips) com o intuito de introduzir maior flexibilidade nas regulamentaes, visando a defesa da sade pblica, utilizando mecanismos como a licena compulsria, a importao paralela, o uso experimental e a exceo Bolar10. O Trips se diferencia dos outros acordos de proteo propriedade intelectual ao apresentar regras mais rgidas do que as anteriores: a OMC possui mecanismos capazes de julgar as aes dos membros e aplicar-lhes sanes caso no respeitem as normas impostas, alm de mecanismos de coero e soluo de controvrsias. O Trips estipulou, ainda, prazos para que cada membro pudesse adequar sua legislao, com perodos distintos para pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Em 2001, ocorreu a Declarao de Doha sobre o Acordo Trips e Sade Pblica11, colocando a sade pblica como um bem precedente criao das patentes e aos interesses comerciais. Desta forma, todos os Estados teriam o direito de agir para que suas populaes tivessem acesso aos medicamentos necessrios. A Declarao reconheceu, ademais, o problema de excluso ao direito bsico da sade e bem-estar que aflige milhares de indivduos em todo o mundo e a necessidade de maior flexibilidade, por parte dos pases signatrios do Trips, para contornar as regulamentaes sobre os direitos propriedade intelectual principalmente devido aos valores inacessveis praticados pelas indstrias farmacuticas , permitindo o uso de medidas de flexibilidade das regras do Acordo12: tais medidas seriam aplicadas em casos especficos descritos, justificados e determinados pelos Estados para a definio de casos de emergncia nacional, incluindo epidemias de Aids, tuberculose e malria (traduo livre)13. A Declarao enfatiza a no obrigatoriedade dos pases menos desenvolvidos em respeitar os artigos do Trips referentes s patentes farmacuticas at a data mnima estipulada de 201614.
DUTFIELD, 2008, p. 111. Exceo Bolar uma salvaguarda conferida no Acordo Trips que permite a realizao de testes com medicamentos em perodo anterior expirao da patente para que, quando esta for finda, o processo de produo de genricos possa ser imediato. 11 Declarao elaborada na esfera da IV Conferncia Ministerial da OMC em que foram discutidos entraves comerciais como barreiras e subsdios agrcolas e suas consequncias para o desenvolvimento dos pases menos desenvolvidos. 12 WORLD HEALTH ORGANIZATION. Declaration on the Trips Agreement and Public Health. Disponvel em: <http://www.who.int/medicines/areas/policy/tripshealth.pdf>. Acesso em: 11 mar 2010. 13 Each member has the right to determine what constitutes a national emergency or other circumstances of extreme urgency, it being understood that public health crises, including those relating to HIV/Aids, tuberculosis, malaria and other epidemics, can represent a national emergency or other circumstances of extreme urgency. Id. 14 Ibid.
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A licena compulsria um dos mecanismos de flexibilidade presentes e est subentendida no artigo 31. do Acordo, ao utilizar o termo outros usos sem autorizao do proprietrio da patente. Esta licena caracterizada por uma autorizao realizada pelo Estado para explorao, via terceiros, de um produto ou processo patenteado, sem a autorizao do titular da patente. concedida em situaes de emergncia nacional, prticas anticompetitivas, falta de explorao da patente, concorrncia desleal e para uso pblico sem fins comerciais (uso do governo) direcionado ao suprimento do mercado interno. O Trips explicita que as decises para utilizao da licena compulsria so condicionadas pelos Estados, podendo ocorrer casos em que o governo se utilize de uma patente sem autorizao do proprietrio, devendo justificar o ato, particularmente nos casos de emergncia nacional15; o Estado dever, no entanto, pagar o montante referente ao uso da patente com valor abaixo do que seria pago, se concedido o direito a uma entidade privada, precedida de notificao ao proprietrio da patente. O Estado pode conceder licena compulsria quando uma pessoa, fsica ou jurdica, consegue obter autorizao do proprietrio da patente, mediante negociaes comerciais durante prazo razovel denominado licena voluntria. O proprietrio da patente dever receber pagamento referente ao uso de sua propriedade, sendo a durao da licena compulsria limitada aos propsitos para os quais foi autorizada. Outro mecanismo de flexibilidade previsto no Trips a importao paralela. Prevista no artigo 6. do Trips, esta ocorre quando h importao de um produto fabricado no exterior com autorizao do titular da patente. Trata-se do princpio da exausto, pois o proprietrio da patente , em princpio, recompensado no primeiro pas em que a patente vigora e, portanto, seus direitos so restritos quele territrio. Desta forma, o primeiro pas poder exportar a qualquer Estado16. A importao paralela ocorre porque os pases podem verificar quais os locais em que os produtos ou processos de produo possuem preos menores. Segundo este mesmo artigo do Trips, a exausto de direitos de propriedade intelectual no objeto de disputa no mbito da OMC, sendo assim, no pode haver reclamaes contra os pases-membros que utilizem deste artifcio; portanto, se um membro adotar um regime de patente baseado na exausto internacional, a importao paralela permitida (traduo livre)17. O uso experimental outro mecanismo de flexibilidade presente no artigo 30. do Trips, que estabelece a possibilidade de realizao de pesquisas com a utilizao de invenes patenteadas para melhor compreenso da inveno (explorao do produto ou processo com fins de investigao cientfica)18. A exceo Bolar est subentendida dentro do uso experimental, uma vez que permite a fabricao de medicamentos genricos a partir de produtos patenteados, sem a autorizao efetiva do proprietrio, ou seja, atravs de permisso
15 WORLD TRADE ORGANIZATION. Trips and pharmaceutical patents. Disponvel em: <http://www. wto.org/english/tratop_E/TRIPS_e/tripsfactsheet_pharma_2006_e.pdf>. Acesso em 24 mar 2010. 16 WORLD INTELLECTUAL PROPERTY ORGANIZATION. Patent Protection and Access to HIV/Aids Pharmaceuticals in Sub-Saharan Africa. Disponvel em: <http://www.wipo.int/about-ip/en/studies/pdf/ iipi_hiv.pdf>. Acesso em: 29 mar 2010. 17 Id. 18 CHAVES, OLIVEIRA, HASENCLEVER, MELO, 2007, p. 261.
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governamental. Tais medicamentos s podero entrar no mercado a partir do momento de expirao da patente19. Produtores de medicamentos genricos podem utilizar-se deste mecanismo para a produo dos mesmos, com custos mais baixos, antes do perodo de expirao da patente e sem o consentimento do respectivo proprietrio. O valor do tratamento Os medicamentos so classificados em trs tipos diferentes: marca, genrico e similar, cujos preos tambm so distintos. O medicamento de marca aquele consolidado no mercado em razo de sua qualidade comprovada cientificamente e que , predominantemente, o primeiro medicamento desenvolvido para determinada enfermidade. O medicamento genrico deve conter a mesma frmula, o mesmo princpio ativo e os mesmos meios de atuao no organismo que o medicamento de marca (bioequivalentes20). O medicamento similar deve conter a mesma frmula, princpio ativo e indicao teraputica, mas no necessita ser bioequivalente aos medicamentos de marca ou genricos, porque no tem a mesma responsabilidade legal quanto comprovao da eficcia. As empresas farmacuticas podem registrar uma patente antes que o produto em desenvolvimento seja finalizado, a fim de resguardar os direitos de explorao da patente e de propriedade. Desta forma, as empresas farmacuticas registram o produto durante a fase de desenvolvimento e, quando este lanado no mercado, o preo cobrado dever cobrir os dispndios e o perodo gasto com pesquisa e desenvolvimento21. Outro fator influenciador a necessidade de pagamento de royalties ao titular da patente. O preo dos medicamentos depende, ainda, do poder aquisitivo do mercado em questo, baseado na paridade do poder de compra da populao22. Os preos do coquetel observados em pases de mdia e alta renda so maiores do que em pases de baixa renda, apesar de a diferena no valor estar diminuindo23. Quando foi lanada a primeira gerao de medicamentos, no incio da dcada de 1990, o tratamento individual variava de US$ 10 mil a US$ 15 mil24 por ano. Em 2004, o preo paciente/ano era de US$ 154, sendo que em 2008 o mesmo tratamento passou a custar US$ 91 para pases de baixa renda. Nos pases de mdia renda, a variao foi de US$ 217 para US$ 86 no mesmo perodo analisado25.
Id, p. 261. Segundo a Anvisa, medicamentos bioequivalentes tm o mesmo efeito teraputico e eficcia. 21 O preo do produto depende do tempo gasto com o desenvolvimento e posterior lanamento no mercado, pois a empresa necessita obter retorno do capital investido, at o momento em que os direitos assegurados pela patente estejam em vigor. 22 A paridade do poder de compra da populao (PPP) consiste na avaliao e posterior comparao com a PPP de outros Estados da quantidade de bens e servios que um cidado mediano pode auferir baseando-se em seus rendimentos. 23 WORLD HEALTH ORGANIZATION. Transaction Prices for Antiretroviral Medicines and HIV Diagnostics from 2004 to Sepetember 2008. Disponvel em: <http://www.who.int/hiv/amds/GPRMsummaryReportOct2008.pdf>. Acesso em: 13 abr 2010. 24 MDICOS SEM FRONTEIRAS. A Crise dos Medicamentos de Segunda Linha para Aids: Condenado para Recomear? Disponvel em: <http://www.msf.org.br/noticia/criseAids2linha.pdf>. Acesso em: 16 abr 2010. 25 WORLD HEALTH ORGANIZATION. Transaction Prices for Antiretroviral Medicines and HIV Diagnostics from 2004 to Sepetember 2008. Disponvel em: <http://www.who.int/hiv/amds/GPRMsummaryReportOct2008.pdf>. Acesso em: 13 abr 2010.
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A reduo nos preos dos medicamentos ocorreu porque o perodo de concesso das patentes dos primeiros medicamentos desenvolvidos terminou. A Rodada Doha imps alguns mecanismos de flexibilidade que permitiram aos pases em desenvolvimento, como o Brasil e a ndia, produzirem medicamentos a custos menores. Alm disso, projetos de organismos internacionais contriburam com a reduo dos preos ao financiar medicamentos, principalmente para os pases mais pobres. Em alguns pases em desenvolvimento, como na frica do Sul, o tratamento da Aids tem custos mais altos do que em pases desenvolvidos com renda mais elevada, pois a incidncia da enfermidade muito alta, fazendo com que as empresas farmacuticas apliquem preos maiores nos locais de maior demanda. Alm disso, fatores internos ao pas influenciam nos preos finais do produto, como a precria distribuio, acesso logstico aos medicamentos e a tributao de tais produtos na frica do Sul26. A questo da Aids na frica do Sul A frica do Sul o pas com a maior populao absoluta de soropositivos no mundo. Segundo dados do governo sul-africano, foram estimados 5,2 milhes de infectados pela doena em julho de 2009, o que representa 10,6% da populao total de aproximadamente 50 milhes de habitantes27. A Aids , portanto, um caso de sade pblica. A epidemia que assola o pas apresentou um crescimento exacerbado no nmero de casos durante os anos de mudana do regime do apartheid28 para a democracia perodo no qual as atenes estavam voltadas s mudanas na poltica. Quando Nelson Mandela primeiro presidente a ser eleito por vias democrticas assumiu a presidncia, o sistema de sade sul-africano ainda apresentava caractersticas segregacionistas que vigoravam desde o perodo do apartheid. A reforma no sistema de sade do pas constitua, portanto, um aspecto de extrema urgncia, pois estava defasado. A minoria branca recebia melhores servios atravs do setor privado; os negros, em contrapartida, tinham acesso somente a precrios servios presentes nos Bantustans29. Alm de os negros no disporem de servios de sade equivalentes aos dos brancos, as incidncias de doenas entre os negros no eram contabilizadas pelo governo, dificultando as diretrizes a serem tomadas pelo Estado democrtico. A verba destinada rea da sade, na poca, evidencia as disparidades econmicas e sociais no pas, porque mais de 50% do capital era direcionado ao setor privado, que atendia a 20% da populao30. Em 1990, por exemplo, 80% dos recursos gastos com medicamentos eram destinados ao sistema de sade
OSTERGARD JR, 1999, p. 877-878. STATISTICS SOUTH AFRICA. Mid-year population estimates (2009). Disponvel em: <http://www. statssa.gov.za/publications/P0302/P03022009.pdf>. Acesso em: 23 abr 2010. 28 O regime do apartheid consistia na segregao e discriminao racial previstos na legislao do pas baseado em ideologia xenofbica, na qual a populao branca era considerada superior s demais e, por isso, detinha privilgios quanto aos bens e servios oferecidos pelo governo sul-africano. 29 Os Bantustans eram reas especficas para a locao e moradia das populaes negras criadas pelo governo sul-africano. 30 NIEKERK, 2001, p.146.
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privado31. Outra agravante no sistema de sade sul-africano foi a escassez de profissionais de sade no setor pblico, pois mais da metade estava empregada no setor privado do pas32. Soma-se problemtica do sistema e do acesso aos servios de sade o fato de que tambm emergia, neste perodo, a questo da Aids. Os primeiros casos da doena no pas foram registrados em 198233 em homossexuais que haviam visitado os EUA. Durante o governo Mandela ocorreram algumas modificaes no sistema de sade visando beneficiar a totalidade da populao. Aps o regime do apartheid, o Ministrio da Sade sul-africano passou por vrias reformas visando a unificao da organizao, fragmentada durante os anos do regime segregacionista. O novo sistema de sade passou a ser centralizado, no havendo qualquer diferenciao no atendimento aos pacientes nas diversas regies do pas ou discriminao na prestao de servios, os quais estariam disponveis gratuitamente a toda a populao. O governo sul-africano lanou, em 1996, a Poltica Nacional de Drogas, que estipulava diretrizes para a diminuio de custos dos medicamentos e para o desenvolvimento da indstria farmacutica local, por meio de incentivo produo e prescrio de genricos no setor pblico e privado, alm da promoo de alianas entre o governo e o setor farmacutico. Para mensurar os preos dos medicamentos praticados no pas, o programa previa a comparao de preos com os praticados em outros pases. O plano nacional determinou a formao de um comit destinado a selecionar os medicamentos que estariam disponveis atravs do servio pblico34. Deve-se ressaltar que, apesar dos esforos polticos e civis para a universalizao dos direitos sade, algumas imposies de ordem poltica retardaram o combate Aids. Durante o governo de Thabo Mbeki subsequente ao de Mandela , os esforos mediante a conjuntura dramtica desenhada pela doena foram inconstantes porque, ao mesmo tempo em que houve o fortalecimento de organismos no governamentais e instituies privadas pressionando pelo esclarecimento acerca das dificuldades na preveno, acesso e tratamento doena, o governo imps medidas que dificultaram as aes destes grupos. Esse governo contestava a veracidade do vrus HIV como causador da doena, afirmando uma outra linha de pensamento cientfico na qual a Aids era causada por outros fatores, como a pobreza e a desnutrio, alm de mostrar-se publicamente opositor ao projeto de fornecimento gratuito de medicamentos para soropositivos, apesar das reformas estruturais realizadas. Em 2001, a droga Nevirapine foi vetada pelo governo, apesar da permisso de uso pelo Medicines Control Council. Inmeros membros da sociedade civil entraram com uma ao judicial contra o Ministrio da Sade, que negava o fornecimento do medicamento para preveno da transmisso do vrus de grvidas
31 DEPARTMENT OF HEALTH SOUTH AFRICA. National Drug Policy for South Africa. Disponvel em: <http://www.doh.gov.za/docs/policy/drugsjan1996.pdf>. Acesso em: 30 abr 2010. 32 NIEKERK, 2001, p. 146. 33 SOUTH AFRICA HISTORY. HIV/Aids Timeline. Disponvel em: <http://www.sahistory.org.za/pages/ artsmediaculture/culture%20&%20heritage/hiv-Aids/timeline.htm>. Acesso em: 25 abr 2010. 34 DEPARTMENT OF HEALTH SOUTH AFRICA. National Drug Policy for South Africa. Disponvel em: <http://www.doh.gov.za/docs/policy/drugsjan1996.pdf>. Acesso em: 30 abr 2010.
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para seus filhos, pois as restries governamentais feriam a constituio sulafricana quanto ao direito de acesso ao servio de sade e tratamento igualitrio para todos os indivduos35. O Ministrio da Sade perdeu a batalha judicial e o governo foi obrigado a providenciar o medicamento para a populao36; o remdio chegou inicialmente s mulheres soropositivas grvidas a partir de 2001; o programa foi estendido para a totalidade da populao somente em 200437. Mesmo oferecendo medicamentos antirretrovirais para a populao, o governo sul-africano no deixou de sustentar a ideia de que uma dieta incluindo alho, batata e limo era essencial ao tratamento da doena38. Propriedade intelectual e a questo do acesso aos medicamentos na frica do Sul Os preos dos medicamentos vendidos na frica do Sul eram superiores aos relatados em outros locais do mundo. Dentre os fatores causadores do encarecimento do preo dos medicamentos podem ser includos os altos impostos cobrados pelos produtos farmacuticos e o sistema de distribuio problemtico do pas39. Segundo dados da Harvard Law School, a renda mdia anual da populao sul-africana no fim da dcada de 1990 era de 2,6 mil rands 40 e os custos para o tratamento antirretroviral estavam em torno de mil rands por ms41, evidenciando a necessidade de reformulao no sistema de sade e fornecimento de medicamentos populao. O Medicines and Related Substances Control Amendment Act, promulgado sob o governo Mandela em 199842, aprovou algumas medidas visando reduo substancial nos preos dos medicamentos, alm de autorizar a utilizao de mecanismos de importao paralela, licena compulsria e introduo de polticas de incentivo obrigatrio prescrio de medicamentos genricos por parte dos profissionais de sade, com a substituio de remdios de marca por genricos e transparncia de preos dos medicamentos aplicados pela indstria farmacutica, supervisionadas por um comit especial. O principal intuito da emenda era o incentivo produo e consumo interno de medicamentos genricos, como forma de combate s desigualdades e universalizao no acesso de medicamentos antirretrovirais. Esta emenda provocou reao negativa do governo norteamericano e da indstria farmacutica nacional e internacional, uma vez que o
Id. Pesquisa realizada pela Harvard University verificou que 1,6 milho de pessoas morreram entre 2000 e 2005 como consequncia do atraso na implementao do tratamento com o Neviparine para no transmisso da Aids entre grvidas e seus filhos. CHIGWEDERE, ESSEX, GRUSKIN, LEE, SEAGE, 2008, p. 410. 37 SOUTHERN AFRICAN LEGAL INFORMATION INSTITUTE. Constitutional Court of South Africa. Disponvel em: <http://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2002/15.pdf>. Acesso em: 7 mai 2010. 38 Id. 39 OSTERGARD JR, 1999, p. 877-878. 40 1 Rand = 0,14 US$ (em 14 out 2010). 41 FISHER, RIGAMONTI, 2005, p. 3. 42 OSTERGARD JR, 1999, p. 879.
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artigo 15 da lei feria artigos do Trips quanto no discriminao de produtos estrangeiros em territrio nacional e o desrespeito aos direitos conferidos aos proprietrios de patentes, medida que a lei sul-africana permitia mecanismos de importao paralela e licena compulsria43. A defesa do governo sul-africano evidenciou prticas de licena compulsria e importao paralela em pases desenvolvidos e que no foram consideradas como infraes aos regulamentos do Trips. O Estado sul-africano tambm alegou que os maiores dispndios das companhias farmacuticas referiam-se administrao e ao marketing dos produtos. Outro ponto alegado foi o fato de que muitos dos antirretrovirais foram desenvolvidos por rgos pblicos norteamericanos como ocorreu, por exemplo, com as drogas AZT e ddl, que foram desenvolvidas pelo Instituto Nacional de Sade dos EUA e, posteriormente, patenteadas por grandes empresas farmacuticas44. A presso das comunidades nacional e internacional no caso levou os EUA a desistir de litigar o problema na OMC. O desentendimento entre os dois pases foi resolvido, de modo que os EUA no pressionariam mais a frica do Sul, desde que esta se comprometesse a cumprir os regulamentos do Trips. Em 2001, as empresas farmacuticas retiraram a ao judicial contra a legislao sul-africana que, segundo elas, feria os regulamentos do Trips. Neste mesmo ano, algumas companhias Merck, Brystol-Myers Squibb, Abbott e GlaxoSmithKline divulgaram a reduo no preo de antirretrovirais a serem vendidos para pases em desenvolvimento. Os preos praticados por estas, no entanto, no eram to acessveis quanto os oferecidos por farmacuticas produtoras de genricos como a indiana Cipla. As maiores companhias farmacuticas estavam vendendo coquetis antirretrovirais por, aproximadamente, US$ 1,2 mil por pessoa ao ano e os menores preos praticados fora da ndia eram de US$ 209. Analistas da rea da sade estimam que os preos deveriam cair para US$ 30 a US$ 40, para que estas drogas se tornassem efetivamente acessveis aos mercados mais pobres (traduo livre)45. A Aids e seus impactos na sociedade sul-africana O problema de sade equalizao e acesso ao sistema de sade juntamente com a alta incidncia de casos de Aids expe o Estado a uma condio de maior vulnerabilidade no sistema internacional, pois as medidas para solucionar tais mazelas esto enraizadas em inmeros outros problemas que remontam formao do pas e sociedade. Os casos de Aids, em 2009, correspondem a
43 CONSUMER PROJECT ON TECHNOLOGY. Appendix B Timeline of Disputes over Compulsory Licensing and Parallel Importation in South Africa. Disponvel em: <http://www.cptech.org/ip/health/sa/ sa-timeline.txt>. Acesso em: 7 mai 2010. 44 MULTINATIONAL MONITOR. Aids Drugs for Africa Grassroots Pressure Overcomes U.S.-Industry Full Court Press to Block South Africas Affordable Medicine Program. Disponvel em: <http://www.multinationalmonitor.org/mm1999/091999/weissman.html>. Acesso em: 10 mai 2010. 45 The large pharmaceutical companies were selling ARV combinations for about $ 1,200 per person per year and the lowest generic prices out of India were $ 209. Health economists estimated that prices needed to fall as low as $ 30-40 for drugs to reach the poorest recipients. VACHANI, 2004.
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17% de todos os casos mundiais constatados, enquanto a populao sul-africana representa somente 0,7% da populao mundial46. Em um pas em que 26% da populao se encontra abaixo da linha da pobreza, com renda inferior a US$ 1,25 por dia47 e que apresenta inmeros problemas de infraestrutura, o combate Aids deve tambm abranger a pobreza e a necessidade de expandir o acesso a bens e servios como educao, moradia, saneamento bsico, gua potvel, sade e postos de trabalho. H uma relao cclica entre Aids e pobreza, por esta expor os indivduos a maiores vulnerabilidades, devido a comportamentos de risco e falta de informao suficiente para preveno. A Aids, por sua vez, intensifica a pobreza porque no permite que os doentes sobrevivam sozinhos, tornando-os dependentes. Uma populao sem estrutura e disponibilidade de servios para amparar o crescimento e desenvolvimento ter grande parte de sua mo de obra trabalhando na informalidade. A frica do Sul, apesar de apresentar taxas de crescimento econmico, tem ndices decrescentes de mo de obra formal. A Aids tambm tem interferido nas estruturas da sociedade e os reflexos podem ser verificados nos dados demogrficos e econmicos do pas. A pirmide etria da frica do Sul sofreu mudanas significativas porque a Aids atinge, majoritariamente, a populao economicamente ativa e diminui a produtividade, ao reduzir a mo de obra. Segundo dados do governo, a incidncia de soropositivos entre os adultos, na faixa etria de 15 a 49 anos, de 17%48. Isto evidencia que a pirmide etria tem ficado mais estreita. A faixa etria dos idosos 7,5% da populao com mais de 60 anos49 tambm tem sido reduzida, porque a probabilidade de um indivduo se contaminar pelo vrus e no completar 50 anos cresceu substancialmente. Em 1990, por exemplo, a possibilidade de um indivduo com 15 anos morrer de Aids antes de completar os 60 anos era de 29%, enquanto que, em 2006, passou a ser de 56%50. A expectativa de vida da populao tem sido reduzida e est atrelada Aids, que atinge a populao em sua idade ativa e reprodutiva. Em 1990, era esperado que uma pessoa vivesse 61 anos, em mdia. Em 2008, o nmero declinou para 52 anos51. Ademais, a taxa de crescimento populacional declinou de 1,25% em 2001 para 0,97% em 200752. Esta reduo de natalidade est diretamente relacionada ao aumento das taxas de incidncia da populao contaminada, principalmente entre as mulheres; a mortalidade infantil declinou no perodo de 2001 a 2009,
46 US DEPARTMENT OF STATE. Background note: South Africa. Disponvel em: <http://www.state. gov/r/pa/ei/bgn/2898.htm>. Acesso em: 2 mai 2010. 47 UNICEF. Statistics. Disponvel em: <http://www.unicef.org/infobycountry/southafrica_statistics. html#69>. Acesso em 1 mai 2010. 48 STATISTICS SOUTH AFRICA. Mid-year population estimates (2009). Disponvel em: <http://www. statssa.gov.za/publications/P0302/P03022009.pdf>. Acesso em: 28 abr 2010. 49 Ibid. 50 DEPARTMENT OF HEALTH SOUTH AFRICA. HIV and Aids and STI Strategic Plan for South Africa, 2007-2011. Disponvel em: <http://www.doh.gov.za/docs/hivAids-progressrep.html>. Acesso em: 23 abr 2010. 51 UNICEF. Statistics. Disponvel em: <http://www.unicef.org/infobycountry/southafrica_statistics. html#69>. Acesso em: 1 mai 2010. 52 UNAIDS. Report on the Global Epidemic 2008. Disponvel em: <http://data.unAids.org/pub/GlobalReport/2008/jc1510_2008_global_report_pp29_62_en.pdf>. Acesso em: 1 mai 2010.
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passando de 63 para 46 bitos para cada mil nascimentos53 e isto se deve, em parte, expanso do tratamento para que as mes no transmitam a doena s crianas. A sociedade sul-africana uma sociedade jovem, com 30% de sua populao menor de 15 anos de idade54. O grande nmero de jovens expe o pas a outro dilema: a incidncia do vrus HIV provocar retrao, em todos os mbitos da economia e sociedade, prejudicando as prximas geraes, se as taxas de contaminao continuarem as mesmas. Estima-se que exista aproximadamente 1,4 milho de crianas rfs que perderam pelo menos um de seus progenitores para a Aids na frica do Sul55. O grande problema da perda dos pais a exposio a maiores vulnerabilidades, tais como m nutrio, explorao e abusos. Na frica do Sul, estudos demonstraram que a maioria dos rfos da Aids est sendo cuidada por avs e avs. Como muitos no dispem de recursos, desistem da educao, porque h necessidade de assumir outros papis dentro das famlias e da sociedade. Incitadas a trabalhar para que a renda da famlia no decline, as crianas so tambm suscetveis iniciao sexual precoce como consequncia da introduo ao mundo adulto. O sexo feminino compe a maior parte da populao do pas so aproximadamente 25,5 milhes de mulheres, que representam 52% da populao total56, sendo as mais afetadas pela doena no pas e no continente africano. Segundo dados do Human Sciences Research Council de 2008, a contaminao de mulheres superior contaminao masculina desde 2002. Houve um aumento na incidncia de 15,6% para 16,9%, no perodo analisado, na faixa etria de 15 a 49 anos, sendo que a maioria das mulheres contaminadas se encontra na faixa etria acima dos 30 anos57. A sociedade sul-africana uma sociedade patriarcal onde as mulheres tm status social inferior. O maior problema a dificuldade de se estabelecer a comunicao, pois a posio delas dentro da sociedade sul-africana limita suas aes e vozes, principalmente nas reas mais afastadas dos centros urbanos. As mulheres pertencem ao grupo de maior risco na sociedade sul-africana e a sua fragilidade se deve submisso e obedincia aos homens pai, irmos e marido, por exemplo. Por terem menos controle sobre o ato sexual, tornam-se o maior alvo das doenas sexualmente transmissveis. Os hbitos sexuais da sociedade sul-africana tm relevante influncia nas altas taxas de incidncia da doena, pois o maior meio de transmisso do HIV ocorre atravs das relaes sexuais. A idade da iniciao sexual um fator que expe os jovens a uma situao de maiores riscos frente contaminao pela doena, havendo diferenciao nas idades dos jovens do sexo masculino
53 STATISTICS SOUTH AFRICA. Mid-year population estimates (2009). Disponvel em: <http://www. statssa.gov.za/publications/P0302/P03022009.pdf>. Acesso em: 28 abr 2010. 54 Ibid. 55 BBC NEWS. South Africa vows to treat all babies with HIV. Disponvel em: <http://news.bbc.co.uk/2/ hi/8388178.stm>. Acesso em 2 mai 2010. 56 STATISTICS SOUTH AFRICA. Mid-year population estimates (2009). Disponvel em: <http://www. statssa.gov.za/publications/P0302/P03022009.pdf>. Acesso em: 28 abr 2010. 57 HUMAN SCIENCES RESEARCH COUNCIL. South Africa National HIV Prevalence, Incidence, Behaviour and Communication Survey, 2008. Disponvel em: <http://www.hsrc.ac.za/Document-3238.phtml>. Acesso em: 23 abr 2010.
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e feminino: os primeiros so incitados sexualizao para a iniciao da vida adulta e impulsionados, muitas vezes, pelo uso de drogas e lcool. A populao feminina, em contrapartida, forada iniciao sexual com indivduos mais velhos da sociedade58. Algumas prticas culturais observadas no pas podem aumentar os riscos dos indivduos a maiores exposies de contaminao pelo vrus HIV, particularmente muitos dos ritos de passagem tribais entre as fases da vida dos homens e das mulheres: a entrada na vida adulta e preparao para os casamentos, por exemplo, incluem testes de virilidade e virgindade, respectivamente. Cabe ainda recordar que existem os casamentos precoces e arranjados, a poligamia, a possibilidade de um vivo ou marido de uma mulher estril casar-se com a irm de sua esposa, dentre outros tipos de costumes sociais. A contaminao pelo vrus tambm pode ocorrer atravs da utilizao de material no esterilizado, como lminas, lanas, chifres de animais e espinhos durante rituais de cura, que tambm podem recomendar o tratamento dos pacientes atravs de relao sexual com virgens59. Assim, observamos que a frica do Sul tem percorrido um longo trajeto na resoluo do problema da Aids. A situao apresenta um desafio trplice: vencer as barreiras culturais, compensar devidamente os laboratrios que desenvolvem as drogas e, por fim, tratar da doena como uma pandemia de consequncias devastadoras para o pas. Algumas medidas tm sido impostas neste sentido, mas a jornada a percorrer ainda muito distante. Consideraes finais Na frica do Sul, a Aids um problema de sade pblica, devido ao nmero de indivduos contaminados, constituindo, efetivamente, uma emergncia nacional. A situao se tornou drstica no pas, devido a fatores de conjuntura poltica reforados pela excluso social, associada poltica do apartheid. O aumento substancial de novos casos de Aids ocorreu num perodo de transio em que o pas se tornava democrtico. Durante o perodo do regime do apartheid, o sistema de sade no pas segregava brancos e negros estes ltimos os mais contaminados pela Aids no pas e no contabilizados pelo governo. Quando o pas se tornou uma democracia, o Estado se deparou com o problema da distoro quanto ao nmero de pessoas contaminadas pelo vrus. Alm disso, o governo tambm se deparou com o problema referente s disparidades nos sistemas pblico e privado de sade, com nveis abissais de diferena, em que o privado, de melhor qualidade, atingia somente uma parcela restrita da populao com condies de usufruir dos servios. No fim da dcada de 1990, os custos observados no tratamento de Aids eram superiores aos de outros pases em desenvolvimento ou at mesmo no caso de pases desenvolvidos com renda mais elevada, devido ao fato de o pas apresentar problemas domsticos de m distribuio e alta tributao. Soma-se a isto o fato
Id. DEPARTMENT OF HEALTH SOUTH AFRICA. HIV and Aids and STI Strategic Plan for South frica, 2007-2011. Disponvel em: <http://www.doh.gov.za/docs/hivAids-progressrep.html>. Acesso em: 23 abr 2010.
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de o mercado sul-africano ser significativo s empresas do ramo farmacutico, posto que o pas tem o maior nmero absoluto de pessoas contaminadas pela Aids 5,2 milhes. Os medicamentos antirretrovirais disponveis no mercado sul-africano, de patente estrangeira, apresentam custos mais elevados, em razo de problemas associados logstica e alta tributao. Frente aos problemas no sistema de sade enfrentados pela sociedade sul-africana, deve-se ressaltar a relevncia da propriedade intelectual dos produtos farmacuticos no combate efetivo Aids no pas. A insero do tema na conjuntura da OMC foi resultado das presses feitas pelos pases ricos e desenvolvidos, uma vez que a maioria das inovaes dos bens e processos neles realizada, em contraste com os pases em desenvolvimento. O fortalecimento das regulamentaes relativas propriedade intelectual evidencia a dualidade do tema: ao mesmo tempo em que incentiva a inovao, exclui e impossibilita o acesso de inmeros indivduos novidade tecnolgica. Somente com a assinatura da Declarao de Doha sobre o Acordo Trips e Sade Pblica surgiram mecanismos na tentativa de remediar a excluso social intensificada com a promulgao do Trips. A ascenso das questes humanitrias influiu no surgimento desta Declarao, em 2001, ao inserir salvaguardas s regulamentaes do acordo, visando diminuir as desigualdades e expandir o acesso aos servios de sade. Tais medidas de flexibilidade, estipuladas de acordo com os interesses de cada Estado e sem a necessidade de consenso entre eles, permitiu no obrigatoriedade de respeito aos artigos do Trips por parte dos pases em desenvolvimento at a data estipulada de 2016. Os altos custos dos medicamentos privaram o acesso ao tratamento da maioria da populao sul-africana porque o Estado no tinha condies de fornecer tratamento a tais preos. Esta foi a razo da discusso do tempo de expirao das patentes farmacuticas, porque perodos menores de concesso tornariam as informaes necessrias mais acessveis aos pases em desenvolvimento para produo prpria dos medicamentos e a consequente reduo de preos. Contudo, apesar dos esforos internacionais quanto ao combate efetivo doena entre os mais variados atores do sistema internacional Estado, sociedade civil e organizaes no governamentais e governamentais , so constatados mecanismos de presso por parte de outros atores, liderados principalmente pelas empresas farmacuticas norte-americanas. O contencioso instaurado pelos Estados Unidos e suas empresas farmacuticas contra a poltica adotada pela frica do Sul evidencia, portanto, a complexidade e contraditoriedade do tema regido na OMC, que, apesar da existncia de clusulas flexveis, forou o Estado sul-africano a desconfigurar sua poltica de acesso. As grandes corporaes farmacuticas temiam a retrao de lucros de um mercado em expanso e de outros mercados que poderiam implementar polticas similares sul-africana. Apesar dos altos preos praticados pelas companhias farmacuticas na frica do Sul, as polticas adotadas pelo governo sul-africano mostraram-se contraditrias e retardaram, em certos aspectos, a luta para erradicao da doena. Alguns eventos tornaram evidente a contrariedade na poltica alada pelo governo: divulgao de leis e polticas que estipulavam a reduo nos preos dos medicamentos e
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incentivavam a produo local, inclusive de genricos, alm de autorizarem a utilizao de salvaguardas como a importao paralela e a licena compulsria. Em contrapartida, houve questionamentos do presidente Thabo Mbeki sobre a veracidade das causas da Aids, afirmando a correlao da doena com a condio de pobreza e desnutrio; e declaraes de ineficcia do tratamento antirretroviral, com o presidente opondo-se ao projeto de fornecimento gratuito de medicamentos para os soropositivos, apesar das reformas estruturais realizadas. A lentido do governo sul-africano em implementar o tratamento pblico para evitar a transmisso entre mes e filhos tem causado milhares de mortes. O sistema de sade foi reformulado e equalizado pelo Estado sul-africano, mas o combate Aids, em si, sofreu abalos relativos questo da propriedade intelectual, o que impossibilitou o governo de adquirir medicamentos condizentes com a renda nacional, alm da influncia de aspectos culturais enraizados na sociedade sul-africana como as crenas em cura atravs da alimentao reforadas oficialmente pelo governo ou relaes sexuais com virgens, e da correlao entre a doena e a bruxaria. Apesar da lentido em expandir o acesso ao tratamento, o programa do governo sul-africano atual de combate a Aids de grande relevncia e ousadia. fundamental que o controle da pandemia da Aids na frica do Sul ocorra, a fim de evitar a condenao daquele pas ao ostracismo internacional e perpetuidade da pobreza, em razo do enorme impacto na pirmide populacional. Referncias bibliogrficas
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A teoria da alienao em Marx e o capitalismo atual sob a predominncia do capital financeiro

Heloisa Maria Gercov Pires*
Resumo: Esta monografia apresenta as ideias-chave da teoria da alienao de Marx, identificando sua abordagem nos seus textos clssicos, com a finalidade de contribuir para o entendimento do carter da alienao no capitalismo contemporneo. So apresentados os conceitos de capital financeiro, com sua evoluo nas ltimas trs dcadas e as mudanas nas relaes de trabalho que decorreram deste novo contexto capitalista. Nesta perspectiva, a teoria da alienao ser aplicada a este novo contexto, mostrando como esta ainda se mantm atual. Palavras-chave: Alienao, Marx, trabalho, capitalismo, capital financeiro.
Panorama histrico Para que seja possvel entender melhor como Marx elaborou sua teoria sobre a alienao, de fundamental importncia saber em qual contexto o autor aplicava tal teoria. Para tanto, neste momento, buscar-se- explicar como, no incio de suas obras, Marx via a sociedade sua volta. Sero usadas como ponto de partida as obras A questo judaica, Contribuio crtica da Filosofia do Direito de Hegel e A ideologia alem. sabido que Marx estudou direito na Universidade de Berlim. Foi durante estes estudos que ele teve o maior contato com a obra de Hegel. Marx comeava, ento, a analisar aquela sociedade em que estava inserido, diante de seus problemas e possveis progressos. A ideologia vigente poca era a hegeliana, ideologia qual, anos mais tarde, Marx faria forte crtica considerando no s pontos desta aos quais como autor, em parceria com Engels, estaria em desacordo, mas tambm o fato de ela ser imposta e utilizada pela classe burguesa para justificar seus abusos e a situao em que se encontrava a sociedade alem. A insero, sempre crtica, de Marx nos problemas socioeconmicos da poca tem um aprofundamento nos estudos da obra hegeliana, e, neste primeiro
* Heloisa Maria Gercov Pires graduada em Cincias Econmicas pela Fundao Armando Alvares Penteado (FAAP). Este artigo tem como base sua monografia de concluso de curso, desenvolvida sob orientao do professor quilas Nogueira Mendes, e selecionada para publicao na forma de resumo. E-mail: <helo. gercov@globo.com>.
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momento, com particular ateno Filosofia do Direito de Hegel. Na crtica a esta obra, pode-se ver como Marx via o Estado em seus trs poderes: o Soberano, o Governamental e o Judicirio. Para Hegel, o Estado visto como uma necessidade externa qual os indivduos devem se subordinar, mas que carrega consigo seu fim. Marx no aceita essa concepo do Estado de Hegel como apoio externo e objetivo final dos indivduos. Na Ideologia Alem, sua crtica explcita: Hegel estabelece, aqui, uma antinomia sem soluo. De um lado, necessidade externa; de outro, fim imanente. A unidade do fim ltimo geral do Estado e dos interesses particulares dos indivduos deve consistir em que seus deveres para com o Estado e seus direitos em relao a ele sejam idnticos. (MARX, 2005, p. 28) Assim, para Marx no possvel que haja um Estado cuja funo e necessidade sejam exteriores ao indivduo, mas que, ao mesmo tempo, seja capaz de trazer em seu fim a realizao dos interesses particulares. A constituio, como forma de representao do Estado, entra em choque com a vontade da maioria, refletindo apenas os interesses daqueles que tm poder e fazendo com que o resto se submeta. Marx passar, ento, a tratar do poder soberano, ou seja, do poder monrquico. Este poder s existe quando h uma legitimao equiparvel ao todo, sendo que aquele que exerce o poder o far no como um ser individual, mas um ser social, ainda que guiado por interesses particulares: As funes e atividades do Estado esto vinculadas aos indivduos (o Estado s ativo por meio de indivduos). Mas no ao indivduo como indivduo fsico e sim ao indivduo do Estado, sua qualidade estatal. , por isso, ridculo quando Hegel diz: elas esto unidas sua personalidade particular como tal de uma maneira exterior e acidental. Elas esto, antes, unidas ao indivduo mediante um vinculum substantiale, por uma qualidade essencial do indivduo. Eles so a ao natural da sua qualidade essencial. Esse disparate advm do fato de Hegel conceber as funes e atividades estatais abstratamente, para si, e, por isso, em oposio individualidade particular. (MARX, 2005, p. 42) O poder no algo que se divorcie do ser que o exerce; aquele que tem o poder no o exerce de forma abstrata, mas carrega consigo seus valores e crenas que vm do meio social de que este provm. Ao ser responsvel pela constituio, o governante faz o particular tornar-se geral. Marx v a constituio no como a representao da vontade de um povo, mas sim da dominao do todo pela parte. O Estado e a sociedade civil se separam, o Estado se torna uma entidade por si s, e no mais um representante social. D-se, a, a alienao poltica hegeliana. A alienao poltica tem lugar no momento em que o povo, ao se submeter sua prpria obra, perde seu estatuto fundante e as posies so invertidas. O que era o todo passa posio de parte, e vice-versa. (...) Com isso, d-se a separao e a oposio entre Estado (constituio) e a sociedade civil, Estado poltico e Estado no poltico. (MARX, 2005, p. 21)
A teoria da alienao em Marx e o capitalismo..., Heloisa Maria Gercov Pires, p. 158-175
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Outra relao que deve ser explicitada a que Marx faz entre o poder governamental e o poder jurdico. O poder governamental o poder burocrtico (o Estado como formalismo). Este deve ser dividido em corporaes, eleitas pela sociedade civil e convergindo no monarca. A hierarquizao deste poder tende a impedir abusos, especialmente com a formalizao do processo por meio da burocracia. Assim, a burocracia no pode deixar de existir enquanto o interesse privado no for idntico ao universal, j que, neste caso, haveria abuso de poder. A burocracia leva a abstrao do Estado para o real, para o material, tenta coordenar o interesse privado dentro do Estado. Hegel defende que a eleio mista traria para o Estado a convergncia entre o particular e o universal, o que para Marx no verdade, pois s traz uma mistura de interesses que no convergem para o todo. Portanto, a relao que Marx faz entre o poder legislativo e o governamental que, assim como o poder governamental (burocracia) a materializao do Estado real, o Poder legislativo (constituio) a materializao do Estado poltico. So, portanto, no totalmente convergveis, pois provm de origens diferentes. Com o estudo da Crtica da Filosofia do Direito de Hegel, pode-se ter um panorama da viso marxista do Estado da poca. especialmente neste livro que Marx pontua os principais problemas, passando, posteriormente, a trat-los em suas obras. Em suma, sabe-se que a crtica de Marx ao conceito de alienao de Hegel propicia a elaborao de um conceito marxista de alienao. Isso significa que Marx supera Hegel por meio de um caminho muito mais dialtico e profundo do que todos os discpulos de Hegel. Essa ideia da subordinao do conceito de Hegel ao conceito marxista de alienao ser amplamente discutida no captulo 2. O trabalho, a produo e o consumo Na introduo da Contribuio Crtica da Economia Poltica, Marx faz uma abordagem histrica do processo produtivo. Embora a produo seja distinta durante as diferentes pocas, existe um trao que a assemelha produo burguesa (objeto de estudo de Marx), que a fora de trabalho. Segundo Marx, nenhuma produo possvel sem um instrumento de produo, embora esse instrumento no fosse seno a mo; sem trabalho passado, acumulado, embora esse trabalho fosse somente a destreza que o exerccio repetido desenvolvera e concentrara na mo do selvagem (MARX, 2008, p. 240). Alm da fora de produo existe tambm aquilo que se acumula com o trabalho, ou seja, o capital, que ao mesmo tempo fonte de produo e de renda. Como remunerao do trabalho, existe o salrio; como remunerao do capital, existe o lucro. O salrio, no entanto, substancialmente minimizado pelo capitalista, em funo da maximizao do lucro. V-se que a remunerao de um inversa remunerao do outro; existe um antagonismo entre o salrio e o lucro e, portanto, uma disputa entre o trabalhador e o capitalista; pelo pensamento de Smith, o salrio normal o mais baixo que for compatvel com a simple humanit, ou seja, com uma vida banal (MARX, 2006, p. 65).
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Assim, o trabalhador, diferentemente do proprietrio, deve receber apenas o necessrio para sua subsistncia. J os lucros, diferentemente dos salrios, so necessrios uma vez que sem eles os capitalistas no teriam interesse em colocar seu dinheiro em uma produo e, portanto, ele (capitalista) no teria empenho em dar emprego aos trabalhadores, a no ser que esperasse da venda de seu trabalho algo mais do que o que necessrio para reembolsar os recursos por ele antecipados como salrios, e no teria interesse em empregar uma grande soma de preferncia a uma pequena soma de recursos se o seu lucro no estivesse proporcional ao volume dos recursos aplicados. (SMITH apud MARX, 2006, p. 81) O salrio uma consequncia do capital, que s existe graas ao lucro e mais-valia. Mas, enquanto o lucro guiado pelos preos das mercadorias, o salrio no segue a mesma lgica. Se os preos das mercadorias se elevarem, os lucros aumentaro proporcionalmente, enquanto os salrios se mantero constantes ou aumentaro em proporo invariavelmente menor. No entanto, se os preos das mercadorias carem, o lucro e os salrios diminuiro proporcionalmente. Portanto, o trabalhador no ganha necessariamente quando o capitalista ganha, mas perde forosamente com ele (MARX, 2006, p. 66). Outra relao que aparece na obra marxista entre a propriedade e a produo. A produo seria uma maneira de fazer com que a natureza se transformasse em algo privado. Toda produo apropriao da natureza pelo indivduo, no interior e por meio de uma determinada forma de sociedade (MARX, 2008, p. 243). No se deve, no entanto, entender esta apropriao como a existente na sociedade burguesa a propriedade privada, especialmente da terra. Mesmo em sociedades primitivas, onde o uso da terra era conjunto, existe a apropriao daquilo que est na natureza. Assim, e somente assim, possvel produzir e com a existncia da distribuio, da troca e do consumo os indivduos transformam a produo em algo particular sua existncia: A ideia que se apresenta por si mesma esta: na produo, os membros da sociedade apropriam-se dos produtos da natureza para as necessidades humanas; a distribuio determina a proporo em que o indivduo participa dessa produo; a troca fornece-lhe os produtos particulares nos quais quer converter o quantum que lhe correspondera pela distribuio; finalmente, no consumo, os produtos convertemse em objetos de gozo, de apropriao individual. (...) A produo aparece assim como o ponto inicial; o consumo, como ponto final; a distribuio e a troca aparecem como o centro, que por isso mesmo dplice, j que a distribuio determinada como momento que emana da sociedade, e a troca como momento que emana dos indivduos. (MARX, 2008, p. 244) nesta cadeia produo, distribuio, troca e consumo que aquilo que era generalista na produo se torna individual. Ou seja, considerando-se toda a produo de uma sociedade, o que aquele indivduo pegar para si. Cada
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participante desta cadeia afeta das mais diferentes maneiras os outros participantes. Pode-se ver entre a distribuio e a produo uma relao clara. Um indivduo que participe da produo sob a forma de trabalho assalariado participa, sob a forma de salrio, dos produtos, dos resultados da produo. A organizao da distribuio acha-se completamente determinada pela organizao da produo (MARX, 2008, p. 252). Apesar de a distribuio, em sua maior simplificao, s poder existir graas produo (j que o que distribudo aquilo que resultado do processo produtivo), no se pode considerar a produo apenas por uma via, j que esta pode ser, tambm, determinada pela distribuio: Imaginada de maneira mais superficial, a distribuio apresenta-se como distribuio dos produtos e como se estivesse muito afastada da produo e quase independente em relao a ela. Porem, antes de ser distribuio de produtos : 1.o a distribuio dos instrumentos de produo; 2.o o que uma nova determinao da mesma relao a distribuio dos membros da sociedade nos diferentes gneros de produo (subordinao dos indivduos sob relaes determinadas de produo). A distribuio dos produtos manifestadamente um resultado dessa distribuio que se encontra includa no prprio processo de produo e determina a organizao da produo. (MARX, 2008, p. 253) Assim, v-se que a distribuio pode tanto ser um fator que precede ou sucede a produo. Marx chega at a considerar que a distribuio possa ser um objeto de estudo ainda mais importante que a produo, j que a maneira como a distribuio feita determina o que ser produzido, de que maneira ser feita essa produo, e at mesmo a capacidade produtiva de uma sociedade, sendo que a distribuio determinada historicamente pela forma de produo em que est inserida. Ainda mais correlacionado produo est o consumo, que, genericamente falando, est relacionado apropriao pelo homem do resultado da produo. Da mesma maneira que s possvel produzir consumindo, a produo no faria sentido se no houvesse o consumo daquele objeto produzido. A produo s existe se houver, como contrapartida, uma necessidade de consumir. Para Marx, porm, esta necessidade no totalmente natural do ser humano. A fome a fome, mas a fome que se satisfaz com carne cozida, que se come por meio de uma faca ou um garfo, uma fome muito mais distinta da que devora carne crua com a ajuda das mos, unhas e dentes (MARX, 2008, p. 248). Na sociedade burguesa, deixa-se de consumir apenas para suprir necessidades bsicas (como se alimentar, se vestir); existem outras necessidades que acompanham as primitivas, e estas, sim, so instaladas artificialmente na sociedade para permitir que haja cada vez mais lucratividade no processo produtivo. Cada homem especula sobre a maneira como criar no outro uma nova necessidade para forar a novo sacrifcio, o colocar em nova dependncia, para o atrair a uma nova espcie de prazer e, dessa forma, destruio (MARX, 2006, p. 149). Quando so criadas falsas necessidades, a burguesia se apropria, por meio
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do consumo, de uma parte ainda maior do trabalho do assalariado. Aumenta seu lucro medida que, como dito anteriormente, um salrio que deveria suprir apenas as necessidades bsicas que permitissem ao trabalhador produzir e manter sua famlia agora deve ser capaz de comprar suprfluos. Desta forma o capitalista passa, de maneira torta, a suprir um papel em que o Estado se apresenta omisso e se preocupa com o trabalhador em seu tempo livre. No entanto, seu salrio no acompanha estas novas necessidades criadas. Quanto maior for a necessidade de produtos que ultrapassem aqueles para os quais seu salrio foi predestinado, tanto mais pobre se tornar o trabalhador e maior ser sua necessidade de vender sua fora de produo, fazendo com que seu preo diminua e tornando-o, proporcionalmente, ainda mais pobre. O trabalho, a produo e o consumo assim se relacionam, criando socialmente uma cadeia que levaria a uma maior explorao e ao empobrecimento das classes mais baixas. A gnese conceitual da alienao em Marx Pode-se dizer que a alienao aprece primeiramente como um conceito puramente sociolgico, sendo profundamente baseado nas obras de Hegel e Feuerbach. Mas, em vez de seguir a viso destes autores, Marx faz fortes crticas a como os preceitos propostos por estes eram aplicados na sociedade burguesa. Marx se apropria de pontos das obras de tais autores para desenvolv-los de acordo com aquilo visto na sociedade da poca, que pouco se assemelha sociedade alem moderna atual. Em A ideologia alem, Marx, junto com Engels, critica a viso ideolgica presente naquele momento na Alemanha (o neo-hegelianismo), que era acolhida pelo pblico com um misto de medo e venerao (MARX e ENGELS, 2005, p. 35). A teoria da alienao na obra de Marx sofre um processo de aprofundamento, passando de uma viso filosfica para um estudo social, poltico e econmico. Sendo que Marx v o trabalho como a essncia humana, este ainda no relaciona o trabalho dentro de um contexto de relaes reais, ou seja, dentro da sociedade. Com a influncia dos autores acima referidos, Marx mais um socilogo do que propriamente um economista, trabalha os conceitos mais no campo das ideias e do mstico, atribuindo ao processo histrico a razo para a alienao e o caminho para a desalienao. A partir da observao do comportamento do homem, o autor pde construir a partir da negao deste comportamento aquilo que seria a essncia do homem, como apontado por VZQUEZ: Da resulta que se a essncia humana se concebe como trabalho, mas como trabalho oposto do alienado, ou seja, como trabalho criador que importa em que o homem se reconhea em seus produtos, em sua prpria atividade e nas relaes que estabelece com os demais, essa essncia humana que se nega real e efetivamente nunca se manifestou na existncia do homem, razo pela qual aparece, ao longo da histria, divorciada da sua existncia. (VZQUEZ, 1968, p. 417) Assim, o homem real para Marx um homem longe de sua essncia. Era um homem que no tem uma relao positiva com aquilo que produz; em vez disso,
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a produo fruto da destruio deste homem frente a ele mesmo e sociedade que o acolhe. Como mostrado pelo prprio Marx: O trabalhador torna-se tanto mais pobre quanto mais riqueza produz, quanto mais a sua produo aumenta em poder e extenso. O trabalhador torna-se uma mercadoria tanto mais barata quanto maior nmero de bens produz. Com a valorizao do mundo das coisas, aumenta em proporo direta a desvalorizao do mundo dos homens. (...) A alienao do trabalhador no seu produto significa no s que o trabalho se transforma em objeto, assume uma existncia externa, mas que existe independentemente, fora dele e a ele estranho, e se torna um poder autnomo em oposio a ele; que a vida que deu ao objeto se torna uma fora hostil e antagnica. (MARX, 2006, p. 111-112) Marx no dissociava a fora produtiva da essncia humana; pelo contrrio, o homem, para satisfazer suas necessidades originais, criou um sistema complexo envolvendo sua atividade de produo. E nos Manuscritos econmicos e filosficos Marx parte destas necessidades bsicas do ser humano para desenvolver uma crtica ao desenvolvimento deste processo, resultando nas sociedades modernas, como mostrado por MSZROS: Nesta obra o ponto de partida ontolgico de Marx o fato autoevidente de que o homem, parte especfica da natureza (isto , um ser com necessidades fsicas historicamente anteriores a todas as outras), precisa produzir a fim de se manter, a fim de satisfazer essas necessidades. Contudo, ele s pode satisfazer essas necessidades primitivas criando necessariamente, no curso de sua satisfao por meio da sua atividade produtiva, uma complexa hierarquia de necessidades no fsicas, que se tornem assim condies igualmente necessrias satisfao de suas necessidades fsicas originais. (MSZROS, 2006, p. 79) Marx critica fortemente o modo como se davam as relaes de produo poca, quando o trabalho se torna um objeto passvel de aquisio. Quando existe tal precedente, a explorao vira um caminho rentvel para aqueles que possuem os meios de produo obterem ainda mais lucro. Sendo assim, o trabalhador tem de trabalhar cada vez mais para possuir o que, originalmente, nada mais seria do que produto de seu prprio esforo produtivo, e, por consequncia, sua propriedade legtima. O trabalho se torna proprietrio do homem e este deixa de se enxergar em si para se ver naquilo que produz. Porm, se aquilo que por ele produzido no mais lhe pertence, o homem passa a se ver em algo que de outrem; assim, o homem deixa de ser proprietrio de si para se tornar uma ferramenta daquele que o explora e, portanto, o possui. Quanto mais o homem trabalha alienadamente, mais distante fica de sua essncia e mais materialmente pobre se torna. Nas sociedades modernas, aquilo que consumido no tem, geralmente, em seu processo produtivo, a participao de seu consumidor. O indivduo passa a consumir algo que no tem relao com sua produo. Sendo assim, consome
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algo que pertence a outrem e , portanto, constantemente ameaado de ficar sem a possibilidade deste consumo. Se em uma sociedade primitiva a satisfao das necessidades vem do esforo prprio, na sociedade burguesa o simples fato de vender sua fora produtiva no garante a satisfao de todas as necessidades, no garante o consumo. O trabalho, neste contexto, no mais um meio de suprir necessidades, mas uma forma de ganhar dinheiro para consumir o trabalho de outro (tambm j apropriado pelo capitalista). O homem , ento, estranho quilo que produz. A alienao no se revela apenas no fato de que meus meios de vida pertencem a outro, de que meus desejos so a posse inatingvel de outro, mas de que tudo algo diferente de si mesmo, de que a minha atividade qualquer outra coisa e que, por fim e tambm o caso para o capitalista , um poder inumano impera sobre tudo. (MARX, 2006, p. 157) Assim, o trabalho no mais algo natural do trabalhador. O homem, assim como um ser naturalmente social, tambm um ser ativo por natureza. No entanto, em um contexto no qual sua atividade fonte de desgosto, ela se torna objeto de averso. Enquanto, em sua essncia, o trabalho deveria ser fonte de prazer, ele passa a ser uma obrigao quando alienado, portanto ele no se afirma no trabalho, mas nega-se a si mesmo, no se sente bem, mas, infeliz, no desenvolve livremente as energias fsicas e mentais, mas esgota-se fisicamente e arruna o esprito (MARX, 2006, p. 114). O trabalho no mais algo natural, uma imposio daquele que domina. O trabalho se apropria do homem na medida em que este no capaz de se apropriar daquilo que produz. Ao tratar da busca pela essncia, Marx engloba outros conceitos, como a religio, que, no fim do sculo XIX, dominava intelectualmente a sociedade. Segundo o prprio autor, na Introduo contribuio crtica da Filosofia do Direito de Hegel, o homem faz a religio; a religio no faz o homem (MARX, 2005, p. 145). A partir do momento em que o homem se torna um ser material, sua relao com o que mtico se torna superficial, abrindo espao para iluses que buscam abrandar o sofrimento daquele que vive oprimido. Da a religio como forma de fantasia para fugir de sua atual situao: A religio o suspiro do ser oprimido, o ntimo de um mundo sem corao e a alma de situao sem alma. o pio do povo. A misria religiosa constitui ao mesmo tempo a expresso da misria real e o protesto contra a misria real. O banimento da religio como felicidade ilusria dos homens a exigncia da felicidade real. O apelo para que abandonem as iluses a respeito da sua condio o apelo para abandonarem uma condio que precisa de iluses. A crtica da religio , pois, a crtica do vale de lgrima de que a religio o resplendor. (MARX, 2006, p. 45-46) Portanto, quando no houver mais explorao, quando o trabalho for para aquele que por direito o possui, consequentemente a religio, como instituio ilusria, se far desnecessria.
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Marx, nos Manuscritos econmicos-filosficos, ressalta ainda mais uma consequncia da alienao sobre a existncia humana. Segundo o autor, o homem uma criatura genrica, no s na acepo de que faz objeto seu, prtica e teoricamente, a espcie (...), mas tambm (...) no sentido de que ele se comporta diante de si mesmo como a espcie presente, viva, como um ser universal, e portanto livre (MARX, 2006, p. 115). Quando Marx diz que o homem um ser universal ele quer dizer que, assim como os outros animais, o homem vive da natureza e, j que um ser universal, acaba sendo um ser em proporo ainda maior que os outros animais. Seu corpo parte da natureza e deve se relacionar com a natureza externa a ele para poder sobreviver. Com o trabalho tendo grande importncia na vida humana, a relao com a natureza no mais o que permite a vida, mas sim o trabalho: Certamente, o trabalho, a atividade vital, a vida produtiva, aparece agora para o homem como o nico meio que satisfaz uma necessidade, a de manter a existncia fsica. A vida produtiva, entretanto, a vida genrica. a vida criando vida. No tipo de atividade vital est todo o carter de uma espcie, o seu carter genrico; a atividade livre, consciente, constitui o carter genrico do homem. A vida revela-se simplesmente como meio de vida. (MARX, 2006, p. 116) Quando a alienao muda a relao entre o homem e a natureza, o que antes era fim passa a ser meio. Ou seja, se antes a atividade cotidiana do homem permitia a ele sobreviver, agora isso no mais suficiente; sua atividade, o trabalho, permite apenas que o homem venda sua fora produtiva. Mas no garante a ele elementos bsicos como moradia ou alimentos. O homem no mais ligado ao produto, mas sim produo. D-se, assim, a alienao da vida genrica. De forma geral, a afirmao de que o homem se encontra alienado de sua vida genrica significa que um homem est alienado dos outros, e que cada um dos outros se encontra do mesmo modo alienado da vida humana (MARX, 2006, p. 118). V-se, assim, a alienao como o fim de um conjunto de situaes sociais que acabam levando o homem a uma situao de explorao e infelicidade. A relao social, assim como a atividade e a produo, so naturais ao homem; todavia, com a alienao, aquilo que natural passa a trazer sofrimento, pois o homem no mais dono daquilo que produz e seu consumo em nada tem relao com o objeto de seu trabalho. Uma gama de novas necessidades instituda, fazendo com que seja necessrio vender cada vez mais fora de trabalho a um preo ainda menor. Os esforos produtivos no so mais pela busca do produto, mas sim pela busca do dinheiro que permite se apropriar do resultado do trabalho de outro. Em um contexto alienado o homem vive, portanto, longe de sua natureza, vive dominado por uma fora que no capaz de entender e que, por consequncia, passa a tratar como algo natural.
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Alienao e o trabalho no regime de acumulao da dominncia financeira Ao objetivar-se utilizar os estudos da teoria da alienao em Marx para entender as mudanas no mercado de trabalho, torna-se fundamental verificar o sentido da construo do regime de dominncia do capital financeiro, principalmente a partir dos anos 1980, e seus impactos no mundo do trabalho. Conforme apontado por CHESNAIS (2005), a primeira forma de ganho nesta esfera financeira foi sob a forma de emprstimos, especialmente para financiar dficits oramentrios. Este ganho, no entanto, s foi possvel graas desregulamentao vista com o fim do acordo de Bretton Woods, em 1971, e das polticas de abertura do incio da dcada de 1980, que permitiram que ttulos pblicos fossem negociados no mercado internacional. Esta desregulamentao permitiu a constituio de instituies que, apesar de desempenharem papis similares aos dos bancos, no fazem parte deste grupo e, portanto, no estariam sujeitos s mesmas regulaes. Forma-se um sistema bancrio paralelo ou sistema bancrio sombra (KRUGMAN, 2008, p. 168); assim, estavam de p os trs alicerces que, como apontado por CHESNAIS (2005, p. 46), so necessrios para a mundializao financeira: a desregulamentao (diminuio das regras impostas s instituies financeiras), descompartimentalizao (integrao dos mercados financeiros internacionais) e desintermediao (permisso para que instituies no bancrias atuem como bancos emitindo emprstimos). A partir dos anos 90, v-se a intensificao das ideias neoliberais, o que FIORI (apud GARRAGORY, 2007, p. 49) aponta como a hora em que se universaliza a evoluo neoliberal, promovendo por todos os lados a desregulao e a abertura das economias nacionais permitindo que a globalizao financeira alcance uma dimenso territorial sem precedentes, mesmo quando no inclua a maior parte dos estados nacionais. neste momento que os mercados financeiros emergentes passam a integrar definitivamente o mercado financeiro mundial. A mundializao financeira trouxe, portanto, uma grande alterao na relao com o capital, o trabalho e, principalmente, a produo. Neste contexto, o investidor, que antes criaria seu lucro multiplicando seu capital atravs da produo, passa a avaliar o custo-benefcio desta opo. O mercado de capitais em que o juro impulsiona o seu proprietrio, quer dormindo ou em viglia, seja em sua casa ou em viagem, de dia ou de noite (MARX, apud CHESNAIS, 2005, p. 50) torna-se uma opo melhor para o investidor, que, mesmo em operaes mais arriscadas, fica livre dos diversos problemas que se pode ter para multiplicar o capital produtivo. O capitalista fica, ento, distante da produo. Em uma empresa de capital aberto, seus acionistas no conhecem o cotidiano desta. No sabem, e tampouco se interessam, pelo processo produtivo, pelos problemas internos da companhia. Os acionistas acompanham a empresa unicamente por variaes de suas aes no mercado, mas, no entanto, exigem que tal empresa se comprometa integralmente com seus ganhos. De acordo com Chesnais, portanto, o investimento (que) a varivel determinante do crescimento no longo prazo, no setor privado, financiado pelos lucros retidos. A taxa de lucro necessria para a realizao das normas do valor por acionista
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conduz rejeio de todos os projetos de investimento que no garantiro a taxa exigida (CHESNAIS, 2005, p. 58). No sculo XX o mundo experimentou uma grande alterao em sua dinmica capitalista. A financeirizao do ganho tirou da produo o papel de protagonista do sistema; assim, todo o investimento que antes seria direcionado para a produo agora v mais ganhos nos juros e na diviso de lucros, o que Chesnais, apoiado em Marx, explicita como a potncia do capital portador de juros (Ibidem). O acionista, distanciado das empresas, no se envolve na produo; somada a isso, a busca pela maximizao do ganho limita o desenvolvimento dos investimentos com ganhos no longo prazo. Segundo Garragory, vivemos um momento em que o mundo financeiro se afirma como uma fora relativamente autnoma, capaz de pr em xeque governos, arruinar determinadas empresas e economias nacionais de um dia para o outro e redirecionar a riqueza mundial, tanto entre naes como entre setores econmicos e entre os capitais individuais (GARRAGORY, 2007, p. 46). Alm disso, a diminuio na necessidade do trabalho (intensificada pelo desenvolvimento tecnolgico) e a necessidade em obter os maiores lucros possveis desvalorizam o trabalhador, alterando as relaes trabalhistas/salariais e intensificando a explorao, como ser abordado no prximo tpico. O trabalho no contexto do regime de dominncia do capital financeiro Quando a tica capitalista se voltava obteno da maior rentabilidade possvel da produo perodo dos anos dourados do capitalismo1 , o trabalho era um dos grandes protagonistas do cenrio econmico. As relaes de produo e as foras de produo regiam os ganhos produtivos at ento. Entre o fim do sculo XVIII e incio do sculo XIX, o trabalhador ganhou fora, amparado pelo aumento das leis trabalhistas e da fora dos sindicatos. Desta maneira, o processo de mais-valia era freado por leis e por presses dos prprios trabalhadores. No entanto, quando o capital financeiro passa a ser a principal fonte de ganhos dos capitalistas, ele muda esta realidade, elevando a mais-valia. O capitalista reestrutura a cadeia produtiva de maneira a atender demanda de retornos no curto prazo do acionista, mantendo, porm, sua parcela de lucro. Segundo MENDES (2008), em sua obra, Dal Rosso mostra que o capital fictcio alterou as relaes sociais de trabalho, reduzindo o nmero de contratos com carteira assinada, aumentando a terceirizao e a precarizao do trabalho. Entre 1990 e 2006, na regio metropolitana de So Paulo, o trabalho no setor privado com carteira assinada caiu 12% (grfico 1), enquanto o trabalho sem carteira assinada, a terceirizao e os autnomos, para este mesmo setor, cresceram 7,5%, 2,9% e 3,2% respectivamente, conforme grficos 1 e 2:
A expresso anos dourados do capitalismo foi utilizada por Hobsbawn (1995) para explicitar o perodo compreendido entre 1945 e 1975, em que as economias capitalistas cresceram a taxas significativas em seus PIBs, apoiadas pelo pleno emprego e denominadas sociedades salariais.
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Grfico 1: Contratao padro no Brasil 1990 a 2006
Fonte: CAPELAS, NETO e MARQUES, 2010, p. 242. Pesquisa de emprego e desemprego (PED).
Grfico 2: Contratao flexvel no Brasil 1990 a 2006
Fonte: CAPELAS, NETO e MARQUES, 2010, p. 242. Pesquisa de emprego e desemprego (PED).
A manuteno da lucratividade, que feita atravs da explorao do trabalho, promove a reduo dos nveis salariais, persegue a eliminao dos encargos sociais e busca a alterao das condies de trabalho (MENDES, 2008, p. 1). A necessidade de ganhos cada vez maiores levou as indstrias a uma rpida modernizao nos ltimos 50 anos, e a mundializao permitiu que estas indstrias se locomovessem pelo mundo buscando a mo de obra mais barata, criando o processo chamado de offshoring. Assim, postos de trabalho foram fechados, tanto
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substitudos pela mecanizao quanto transferidos para pases de terceiro mundo, sendo que o trabalho , assim como qualquer outra mercadoria colocada venda, regido pelas leis de oferta e demanda e o salrio , portanto, o preo pago pela fora de trabalho vendida. Com todas as mudanas ocorridas mundialmente, pode-se ver uma queda clara nos salrios. Quando se observam os dados de 21 dos 30 pases membros da OCDE, v-se claramente uma tendncia queda salarial nos ltimos 30 anos, conforme grfico 3. Grfico 3: Ganho mnimo por hora em 21 pases da OCDE2 1980-2008
Fonte: OCDE. Disponvel em: <http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=RHMw>. Acesso em: 28 mar 2010.
Soma-se a isso o grande avano tecnolgico que diminui os postos de trabalho. Um caso bastante claro disto ocorreu na atividade agrcola brasileira, que sofreu um encolhimento significativo. A mecanizao, a substituio da agricultura pelas grandes pastagens e a preferncia pela produo de commodities fizeram com que o nmero de trabalhadores rurais decasse acentuadamente. O trabalhador empregado neste tipo de atividade possui, sabidamente, menor nvel de educao formal. De acordo com o Censo demogrfico de 20003, 87% da populao urbana era alfabetizada, enquanto na populao rural este nmero cai para 67% da populao. Assim, quando a empregabilidade neste tipo de atividade decai, o aumento no nmero de trabalhadores que no sero capazes de se realocar satisfatoriamente no novo mercado de trabalho, que demanda maior
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Austrlia, Blgica, Canad, Coreia, Eslovquia, Espanha, EUA, Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Irlanda, Japo, Luxemburgo, Mxico, Nova Zelndia, Polnia, Portugal, Reino Unido, Republica Tcheca e Turquia. Fonte: <ftp://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demografico_2000/Dados_do_Universo/Brasil/>. Acesso em: 3 abr 2010.
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especializao, faz com que estes se sujeitem a pssimas condies de trabalho, desde que se mantenham empregados. Uma contradio, no entanto, pode ser notada nesse processo de demanda por mo de obra mais especializada. Segundo Castel: Uma nova classe operria seria constituda atravs do desenvolvimento das formas mais recentes que a diviso do trabalho assume. Mas os novos agentes que desempenham um papel cada vez mais decisivo na produo, operrios das indstrias de ponta, mentores mais do que executores, tcnicos, desenhistas, quadros, engenheiros etc. continuam a ser destitudos do poder de deciso e do essencial dos benefcios de seu trabalho pela organizao capitalista de produo. Ocupam assim, no que se refere ao antagonismo de classes, uma posio anloga quela do antigo proletariado (...). (CASTEL, 2009, p. 458) Portanto, nesta nova formulao do capitalismo produtivo integrado ao capital financeiro, a explorao no est mais vinculada nica e exclusivamente s classes que desempenham servios manuais. O nmero de funcionrios que esto no cho de fbrica diminuiu significativamente, dando lugar a funcionrios que atuam, como dito por Castel, como mentores mais do que executores; estes passam a formar uma classe com melhores condies de vida, mais acesso ao consumo e ao lazer. No entanto, a adio de novas camadas salariais acima do salrio operrio no suprimiu todas as caractersticas que faziam dele o modelo do salariado alienado (CASTEL, 2009, p. 474) Assim, na sociedade contempornea o processo de mais-valia atua sobre as mais diversas classes de assalariados, mesmo aqueles que no so responsveis diretos pela produo. O aprofundamento da alienao na dominncia do capital financeiro O mundo dominado pelo capital financeiro apresenta uma relao de poder distinta daquela estudada por Marx. Conforme visto nos tpicos anteriores, o capital produtivo j no mais o determinante das relaes de produo, sendo substitudo pelo capital financeiro. Desta maneira, o trabalhador superexplorado das linhas de montagem, que trabalha at o limite de suas foras fsicas em troca do necessrio para sobreviver, j no mais to presente na sociedade das ltimas trs dcadas. Altera-se, assim, o perfil do trabalhador: Paralelamente reduo quantitativa do operrio industrial tradicional d-se uma alterao qualitativa na forma de ser do trabalho, que de um lado impulsiona para uma maior qualificao do trabalho e, de outro, para uma maior desqualificao. (ANTUNES, 2003, p. 55) Nesta passagem, Antunes faz referncia a duas das principais caractersticas do trabalho contemporneo. A primeira delas, a maior qualificao do trabalho, est relacionada substituio do trabalho vivo pelo trabalho morto (idem, p. 55). Assim no h mais a necessidade do trabalhador braal; a fora humana substituda pela fora mecnica, abrindo espao para o trabalhador supervisor
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e regulador do processo de produo (MARX, apud ANTUNES, 2003, p. 55). , portanto, o capital pensante do processo produtivo, sendo responsvel por diversas atividades, o que leva desqualificao do trabalho, ou seja, sua flexibilizao. Se antes o operrio era especialista em apenas uma etapa do processo produtivo, hoje ele deve exercer diversas funes, no sendo, portanto, altamente especializado em nenhuma delas. A desqualificao do trabalho gera, assim, a necessidade cada vez maior da qualificao do trabalhador. A flexibilidade (...) exige que o operador esteja imediatamente disponvel para adaptar-se s flutuaes de demanda (...). [Para isso], a empresa pode recorrer subcontratao (flexibilidade externa) ou treinar seu pessoal para a flexibilidade e para a polivalncia (...). No primeiro caso, o cuidado de assumir as flutuaes do mercado confiado a empresas-satlites. (...) No segundo caso, a empresa se responsabiliza pela adaptao de seu pessoal s mudanas tecnolgicas. Mas custa da eliminao daqueles que no so capazes de chegar altura dessas novas normas de excelncia. (CASTEL, 2009, p. 518) Existem, portanto, duas esferas de alienao neste novo contexto capitalista. De um lado, o trabalhador altamente qualificado, que vive do trabalho intelectual; de outro, o operrio de baixa qualificao, que tem seus postos de trabalho substitudos por mquinas cada vez mais modernas. Como o capital no pode eliminar o trabalho vivo do processo de mercadorias, sejam elas materiais ou imateriais, ele deve, alm de incrementar sem limites o trabalho morto corporificado no maquinrio tecnocientfico, aumentar a produtividade do trabalho de modo a intensificar as formas de extrao do sobretrabalho em tempo cada vez mais reduzido. (...) A ampliao do trabalho intelectual abstrato nas plantas produtivas de ponta e a ampliao generalizada dos novos proletrios precarizados e terceirizados da era da empresa enxuta so fortes exemplos do que acima aludimos. (ANTUNES, 2003, p. 160) O primeiro caso de alienao, a do trabalho intelectual, mostra uma apropriao no material. Se no caso do operrio das linhas de montagem a alienao vinha da separao do trabalhador do objeto final de seu trabalho, esta nova face da alienao mais subjetiva. O trabalhador participa de melhorias, tem novas ideias para aumentar o lucro da empresa; no entanto, tais ideias no lhe pertencem, so apropriadas pelo capitalista se tornando um bem da empresa. Mas o processo no se restringe a essa dimenso, uma vez que parte do saber intelectual do trabalho transferida para as mquinas informatizadas, que se tornam mais inteligentes (ANTUNES E ALVES, 2004, p. 347). O trabalhador passa a conviver, assim, com uma nova forma de fora de trabalho, esta sim, responsvel pela produo. A funo do trabalho intelectual no mais produzir, e sim gerar condies para que uma fora no humana produza de forma cada vez mais eficiente. A produo se divorcia, assim, totalmente do produtor, do
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trabalhador. No existe resultado material para este tipo de trabalho, chegando ao ponto de o trabalhador no saber mais o que est produzindo. Fora da esfera do capital produtivo, a massa de novos cargos que surgiram com a predominncia do capital financeiro tambm afetada pela alienao. Quando o dinheiro gera dinheiro sem passar pela produo, perde-se a funo natural do trabalho. No existe resultado concreto dos esforos dirios. O capital financeiro invade os poros da sociedade e faz os operadores financeiros, mas tambm as classes possuidoras de ttulos, perderem todo o sentido de realidade (CHESNAIS, 2010, p. 13) O homem naturalmente produtor fica longe de sua essncia, separado dos resultados de suas criaes ou ento se torna apenas um multiplicador de capital; sua atividade passa a ser fonte de desprazer e infelicidade. Ao atingir o trabalhador menos qualificado, que no capaz de se adaptar s novas faces do capitalismo moderno, o carter da alienao se revela de forma mais cruel. A precarizao das relaes de trabalho e o aumento do desemprego evidenciam esse novo carter da alienao. Se antes o homem ficava longe da essncia do trabalho, alheio ao produto final de seu esforo, neste novo contexto o homem passa a no ter mais acesso ao trabalho, condio fundamental para a sobrevivncia do homem em sociedade; eles ocupam na sociedade um lugar de supranumerrios, de inteis para o mundo (CASTEL, 2009, p. 496). Ele , portanto, totalmente descolado de sua essncia, no tendo mais um papel social: Quanto mais o sistema tecnolgico da automao e das novas formas de organizao do trabalho avana, mais a alienao tende em direo a limites absolutos. Quando se pensa na enorme massa de trabalhadores desempregados, as formas de absolutizao da alienao so diferenciadas. Variam da rejeio da vida social, do isolamento, da apatia e do silncio (da maioria) at a violncia e agresso diretas. Aumentam os focos de contradio entre os desempregados e a sociedade como um todo, entre a racionalidade no mbito produtivo e a irracionalidade no universo societal. (ANTUNES E ALVES, 2004, p. 348) Ao ser expulso do mercado de trabalho, o homem fica margem das relaes sociais, j que o trabalho o grande integrador especialmente para as classes mais baixas (CASTEL, 2009, p. 532); assim, a identidade pelo trabalho est perdida (idem, p. 531). Esta massa que poderia representar perigo para a estrutura capitalista, no entanto, um problema apenas pelo fato de existir. Por no ter identidade, no capaz de formar eficazmente uma unidade forte para lutar contra as foras que a retiram da sociedade. Quando falta a base sobre a qual havia sido edificada sua identidade social, difcil falar em seu prprio nome, mesmo para dizer no. A luta supe a existncia de um coletivo e de um projeto para o futuro. Os inteis para o mundo podem escolher entre a resignao e a violncia espordica (idem, p. 531). A conscincia da realidade desta classe de marginalizados faz com que os trabalhadores se submetam explorao desde que consigam se manter
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empregados, mesmo que temporariamente. No existe, portanto, vnculo entre o homem e o trabalho; os trabalhadores temporrios, os terceiros, passam a desempenhar papis de curto prazo, no tendo tempo de criar identificao. V-se, portanto, que a dominncia do capital financeiro que, por sua vez, reduziu o lucro do capital produtivo torna o trabalhador uma ferramenta descartvel do processo produtivo. No trabalho precarizado, assim como naquele com necessidade de alta qualificao, a alienao se mostra ainda mais presente. No s o trabalhador alheio ao resultado de seu trabalho como, neste novo contexto, ele muitas vezes sequer sabe em qual processo produtivo est envolvido, alm dos que trabalham para multiplicar capital a partir dele mesmo, e que, portanto, no tm algo concreto como resultado. Referncias bibliogrficas
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Resenhas A poltica externa do Brasil: presente e futuro

MAIA, Rodrigo; ALELUIA, Jos Carlos (orgs.). A poltica externa do Brasil: presente e futuro. Braslia: Fundao Liberdade e Cidadania, 2009. Jos Alexandre Altahyde Hage*
Rodrigo Maia e Jos Carlos Aleluia so deputados federais do Partido Democrata (DEM). Mas a organizao que fazem do livro A poltica externa do Brasil no se prende a partidarismos ou ideologizao do tema. Trata-se de volume concebido por meio de contribuies das mais relevantes, contando com escritos do jornalista Antonio Carlos Pereira, de O Estado de S. Paulo, e dos ex-embaixadores Luiz Felipe Lampreia, Marcos Azambuja, Roberto Abdenur, Rubens Ricupero, Sebastio do Rego Barros e Sergio Amaral. No se trata apenas de textos escritos por diplomatas e jornalistas de grande experincia nos assuntos internacionais. Mais do que isso: so opinies de quem efetivamente pensou a poltica externa brasileira, contribuiu para a confeco de seus valores, to caros nacionalidade e to reconhecidos por outras diplomacias que sempre olharam o Itamaraty como uma casa em que a poltica externa pensada demoradamente, sem ensaios ou aventuras. Os autores que compem o livro procuram fazer um balano do perodo de 2003 a 2009, sob o governo Lula. Mas o balano no feito de modo gratuito. So observaes criticas considerando acertos e erros da poltica externa e da Chancelaria. As crticas formuladas no so comuns a todos os participantes o que pode ser acerto para um autor no , necessariamente, para o outro. No entanto, em linhas gerais, h questes presentes na poltica externa de Lula que so comuns para os analistas citados. Sem querer empobrecer a anlise com redues, pode-se dizer que h trs questes que praticamente fazem com que os autores convidados sejam convergentes: 1. a existncia de uma forte poltica voluntarista; 2. a ideologizao da poltica externa; e 3. o relativo descaso com os problemas mais prementes da Amrica do Sul. Comentaremos esses casos. Desde a eleio do presidente Lula, o Itamaraty vem procurando fazer com que o Brasil tenha insero internacional mais assertiva, e seja mais valorizado na arena internacional. Porm, essa busca de novos espaos por parte do governo tem provocado desgaste em virtude de conflitos que poderiam ser evitados.
* Jos Alexandre Altahyde Hage professor do curso de Relaes Internacionais da FAAP. E-mail: <jahage@faap.br>.
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Amostra disso a profisso de f que o pas faz para obter cadeira permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. No que essa militncia para adentrar ao ncleo mais importante da ONU seja descabida. que a maneira como o Brasil expressa tal desejo o coloca em coliso com outros parceiros, como Argentina e Mxico. H a impresso de que a candidatura nacional quele centro se torna a razo de ser da diplomacia, sendo tudo o mais secundrio, como o bom relacionamento com seus vizinhos. Em outras palavras, o Brasil pode ganhar o assento, mas pode azedar suas relaes com a Amrica do Sul em troca de prestgio, no fundo, duvidoso. Ainda no campo do protagonismo, h em comum entre os autores as crticas aos esforos que a atual poltica externa faz para angariar espao nas funes executivas de algumas organizaes internacionais, sem que isso necessariamente traga vantagem ao pas. A disputa pela secretaria-geral da Organizao dos Estados Americanos e do Banco Interamericano de Desenvolvimento exemplar. No haveria o porqu de tal insistncia por ganhos reduzidos. Outro ponto em comum nas crticas a ideologizao pela qual a Chancelaria vem passando nos ltimos oito anos. Tendncias e comportamentos considerados antigos esto sendo revividos, como a clivagem Norte/Sul. Traos de antiamericanismo e certo saudosismo da poltica terceiro-mundista so expresses encontradas na ao diplomtica que o Itamaraty apresenta. Sob a gide de nova atuao e da originalidade, a poltica externa brasileira mescla ideologia antiamericana com participaes na vida domstica de determinados Estados, cujo resultado no pode ser positivo. Vale dizer, com a justificativa de defender direitos humanos e o livre jogo da democracia representativa o governo tem adentrado na esfera interna dos vizinhos, expressando opinies e escolhas que tradicionalmente no so da nossa alada. E isso se torna contraproducente, uma vez que o Brasil joga pesado em Honduras, mas se torna aptico com relao a Cuba. Deixar claro qual candidato na disputa presidencial paraguaia agrada mais ao Brasil, perturbar o processo institucional em Honduras e no reconhecer um presidente eleito pela populao so amostras de que o Itamaraty vem perdendo p das coisas mais relevantes que historicamente constituem os valores e o saber fazer da diplomacia nacional. Em parte, os autores convidados so da opinio de que esse deslize da Chancelaria ocorre por causa de certa diversificao nas tomadas de deciso. A saber, o chanceler que historicamente divide a responsabilidade das atuaes com o presidente da Repblica desta vez tem de comungar com opinies formuladas por um assessor especial da Presidncia. J o terceiro ponto diz respeito ao pouco espao que o Brasil vem dando s questes sul-americanas, pelo menos s questes em que o pas poderia exercer jogo positivo em prol do equilbrio institucional e o bom relacionamento na integrao regional. Como a maioria dos autores afirma, a ideologizao da poltica externa brasileira faz com que o Brasil s consiga ver pertinncia onde h alguma colorao de esquerda e direita, aliados imediatos primeira vista para a construo de um bloco de poder contra o Hemisfrio Norte. No lugar de gastar nimo com tais implicaes, poderia muito bem o governo Lula ter usado seu
A poltica externa do Brasil: presente e futuro, Jos Alexandre Altahyde Hage, p. 176-178
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capital poltico para amainar a crise persistente entre Argentina e Uruguai feita por causa de papeleiras internacionais. fato que a ao poltica desse governo, de teor conflitante, pouco se aproxima da Venezuela de Hugo Chvez, em que o antiamericanismo tem sido constante, at como programa de governo. No entanto, pelo histrico que o Itamaraty apresenta, o de ser uma burocracia especializada, cujo trabalho se pe distante das disputas partidrias, no veria como lcito haver posturas ideolgicas e partidrias que contrariassem aquilo que a Casa mais estima: a regularidade. Os autores tambm entram em outras searas que pensam ser tambm criticveis no governo Lula. Por exemplo, o pouco esforo para concluir a Rodada Doha da Organizao Mundial do Comrcio. Para os ex-embaixadores, o Brasil preferiu fazer daquele acontecimento uma espcie de cabo de guerra com as grandes potncias do que ter procurado algum consenso, tirando um aproveitamento da Rodada que fosse interessante para a maioria. Sendo pas de contradies, o governo Lula havia preferido montar bloco com os Estados em desenvolvimento, mas sem ter percebido que sua economia agrcola muito mais rica e eficiente do que a de seus colegas de faixa. Empenhar-se pela proteo agricultura de pouca eficincia em nome da coerncia poltica fez com que o Brasil perdesse oportunidade de pressionar por melhor acordo sobre liberalizao agrcola no Hemisfrio Norte. Por conseguinte, os autores mostram preocupao com a falta de critrio no governo Lula para constituir uma nova geometria internacional. No que seja fora de propsito pensar algo que seja alternativo ao atual esquema de poder liderado pelos Estados Unidos; afinal, o Brasil tem demonstrado recursos que o credenciam a ter opinio internacional. A questo ganha relevo quando passa a haver voluntarismo para formar novos comits, a exemplo do grupo denominado Bric, congregando Brasil, Rssia, ndia e China. Neste ponto, o equvoco brasileiro est em acreditar haver harmonia de interesse entre esses gigantes. Estados com diferenciadas tradies, formas de compreender a economia, a democracia, os direitos humanos e o meio ambiente no tm condies de pleitear trabalho em conjunto que no seja apenas momentneo. A continuao desse comportamento seria um erro. Enfim, trata-se de livro que no tenciona ser polmico nem partidrio, embora sido organizado por dois deputados federais. Mas, com contribuies de diplomatas de larga participao tanto na ao quanto nas ideias, o texto de grande contribuio para quem estuda questes de poltica externa brasileira til tanto para especialistas que fazem desse estudo profisso quanto para aqueles que procuram adentrar aos temas de poltica internacional, pois o texto mantm rigor nas anlises, mas sem o pedantismo que s vezes surge em trabalhos cientficos.
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Dirio de Bordo: a viagem presidencial de Tancredo

RICUPERO, Rubens. Dirio de Bordo: a viagem presidencial de Tancredo. So Paulo: Imprensa Oficial, 2010. Fernanda Magnotta*
Poucas figuras so, ao longo da histria da Nova Repblica, capazes de reproduzir com a mesma intensidade a promessa de renovao poltica imputada a Tancredo Neves, o primeiro presidente civil eleito aps a longa permanncia militar frente do governo brasileiro, e cuja morte tolheu o direito posse e atuao efetiva. Embora esta temtica seja recorrente nas discusses da cincia poltica, tanto no que diz respeito s possveis diretrizes que seriam adotadas por Tancredo caso viesse a assumir a presidncia, quanto s especulaes concernentes ao seu falecimento inesperado, o ano de 2010 tornou sua rememorao singular: neste marco que se comemoraria o centenrio de nascimento de Tancredo, ao mesmo tempo em que se relembra o quarto de sculo de sua morte. A publicao da obra de Rubens Ricupero ocorre, portanto, em um contexto oportuno e representativa por trabalhar no apenas com as particularidades relacionadas ao presidente ento eleito, mas por possibilitar a compreenso do cenrio em que se reinstitui a democracia brasileira, suas fragilidades e demandas. O livro trata daquele que considerado o momento presidencial de Tancredo na medida em que registra as impresses relacionadas jornada realizada por ele e por sua comitiva Europa e s Amricas pouco antes da ocasio em que se daria sua posse. Assim, alm de divulgar documentos inditos e no publicados at ento, a obra volta-se anlise da poltica externa em seu aspecto mais nobre, trazida tona sob uma perspectiva acessvel e dinmica. Conforme sugere o prprio ttulo, o livro teve sua gnese a partir do dirio de viagem elaborado por Ricupero, que na ocasio fora nomeado assessor para assuntos internacionais da equipe de Tancredo a convite de Francisco Dornelles e que, deste modo, acompanhou pessoalmente o desdobramento dos trabalhos da comitiva diplomtica. Alm de dirigir e acompanhar o casal presidencial, ela se destinava preparao de estudos, projetos de discursos, roteiros para entrevistas jornalsticas e chegou a sistematizar um guia de perguntas e respostas capaz de abarcar as principais problemticas internacionais da poca. Embora o embaixador detivesse grande parte do material que originou o livro h mais de 18 anos, sua publicao esteve condicionada disponibilidade para organiz-lo,
Fernanda Magnotta professora da Faculdade de Economia da FAAP. E-mail: <fpmagnotta@faap.br>.
Dirio de Bordo: a viagem presidencial de Tancredo, Fernanda Magnotta, p. 179-182
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j que Ricupero residia em Genebra, na Sua, e se dedicava s atividades da Conferncia das Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento (Unctad). A obra est dividida em cinco partes. Inicia-se com a narrativa da viagem propriamente dita, e seguida por sees dedicadas a discusses conceituais, transcries de discursos e conferncias, alm de apresentar uma seleo de artigos e documentos. Na primeira etapa, Ricupero descreve a passagem de Tancredo e de sua comitiva por Itlia, Frana, Portugal, Espanha, Estados Unidos, Mxico, Argentina e Peru, enfatizando o contentamento desses pases por receberem o presidente da redemocratizao, e expe conversas e entrevistas com personalidades como o Papa Joo Paulo II e o secretrio de Estado do Vaticano, cardeal Agostino Casaroli, os presidentes Sandro Pertini, Franois Mitterand, Ronald Reagan, Miguel de la Madrid e Ral Alfonsn, os primeiros-ministros Bettino Craxi, Mrio Soares e Felipe Gonzlez, alm do rei da Espanha, o ento vice-presidente norte-americano George H. W. Bush e o secretrio de Estado norte-americano George Shultz, empresrios e demais autoridades. A viagem representava uma oportunidade para que Tancredo se preparasse para o governo que iniciaria em breve, ao mesmo tempo em que se fazia fundamental para estabelecer contatos e firmar compromissos a serem continuados em seguida. Dessa perspectiva, a viagem ao exterior foi uma espcie de curso intensivo de reciclagem em poltica internacional, teoria e prtica simultnea, em que um estudante excepcional (...) assimilou um volume impressionante de conceitos e informaes (p. 24). De maneira geral, os temas discutidos refletiam a realidade brasileira e a conjuntura do Sistema Internacional. Com relao ao pas, alm da divulgao da democracia, o foco voltava-se temtica econmica, especialmente no que diz respeito dvida externa e definio de uma estratgia para o desenvolvimento. No aspecto mais amplo, eram tratadas as transformaes oriundas do fim da Guerra Fria. As viagens da comitiva foram estabelecidas em torno de quatro eixos principais, em trs dos quais os interesses brasileiros e das outras partes no coincidiam. Entre os pontos de desencontro estavam, segundo a leitura de Ricupero, as relaes com a Santa S, a Europa e os Estados Unidos. Do outro lado, os objetivos mostravam-se compatveis apenas com relao Argentina. Quanto ao primeiro eixo, a Santa S, a discusso se deu em torno do papel desempenhado pela Igreja nos conflitos sociais, simbolizados fortemente pela questo da reforma agrria. Deste modo, ao governo a ser empossado interessava que, em face da redemocratizao, a Igreja contribusse para dirimir esses conflitos. A comitiva tambm se dispunha a discutir com o Vaticano alguns problemas como a m distribuio de renda e a questo da dvida externa, bem como o fim das ditaduras no Chile e na Nicargua. Sobre a Europa, ficava evidente que desde a diplomacia ambivalente de Getlio Vargas a disputa de interesses na Amrica Latina com os norte-americanos ainda representava um ponto de fragilidade, especialmente em termos de segurana e negociao da dvida externa. Ademais, parecia claro na ocasio que a prioridade dos europeus estava em atingir o centro e a poro oriental de seu continente, pases balcnicos e blticos, alm dos membros da Cortina de Ferro
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e das margens do Mediterrneo, como Arglia, Marrocos, Turquia, Egito, Lbia e os ACPs (em referncia a pases da frica, Caribe e Pacfico) portanto, os estados latino-americanos estavam colocados em segundo plano. Com relao a este aspecto, Ricupero chama a ateno para o fato de que o desencontro, palpvel j na poca da viagem, no sofreu desde ento modificaes de grande monta, embora tenha havido maior adensamento de inverses. No essencial, as prprias dificuldades de negociar um acordo de livre comrcio entre o Mercosul e a UE assinalam os limites do relacionamento (p. 38). No que se refere aos EUA, os resultados da viagem tambm foram frustrantes na medida em que o Brasil cultivou a expectativa de restabelecer as relaes privilegiadas dos tempos anteriores Segunda Guerra Mundial. No caso de Tancredo, a expectativa residia principalmente na esperana de que os EUA abrandariam a rigidez do Fundo Monetrio Internacional (FMI) com relao dvida externa, o que no se efetivou. A relao permaneceu, portanto, apenas em torno da discusso de generalidades relacionadas situao econmica do Brasil, multiplicidade de oramentos do nosso pas, questo do Nordeste, s grandes obras pblicas, ao novo clima poltico, alm das questes sociais, como pobreza e desemprego, e polticas sobre desarmamento, drogas e terrorismo. Diante de tamanhas decepes e divergncias, apenas com a Argentina (o quarto eixo), enfim, houve congruncias em termos de posicionamento. Isso porque [a]s semelhanas das situaes poltico-econmicas vividas ento pelas duas naes vizinhas a reconstitucionalizao, a herana sombria de violaes de direitos humanos dos regimes anteriores, a delicada readaptao das foras armadas a seu papel constitucional, os agudos problemas da dvida externa facilitavam a compreenso mtua. Esta se via igualmente reforada pelas inmeras correspondncias entre as personalidades, experincia poltica e origem partidria de Tancredo Neves e de Alfonsn, veteranos ambos da conturbada vida poltica dos respectivos pases e homens de ideologia liberal temperada pela conscincia da importncia das aspiraes sociais (p. 40). Deste modo, se por um lado Tancredo no pde levar essa parceria a cabo, de alguma maneira os dois pases deram continuidade s negociaes nos anos seguintes quando discutiram a questo nuclear e os fundamentos da integrao regional (o Mercosul, no caso), j embasados na construo de Itaipu, que antes atuara como vetor de aproximao bilateral com o Paraguai. Feitas tais consideraes, Ricupero demonstra, portanto, a necessidade de anexar complementos a seu dirio de bordo, e inicia um segundo momento de sua narrativa. Neste plano, sugere ancorado nos escritos de Srgio Danese algumas discusses conceituais, especialmente acerca do conceito de Terceiro Mundo e de questes como a liderana brasileira, o Grupo dos 77, o Movimento No Alinhado e a crise centro-americana, com nfase nas questes de Contadora (no Panam) e das Malvinas. As duas etapas que se seguem contm transcries de discursos e conferncias de imprensa. Os primeiros, proferidos por Tancredo na Assembleia Geral de Portugal e no banquete oferecido por Mrio Soares, comemoram o reencontro dos valores democrticos, a tradio e histria entre Portugal e Brasil. Na Universidade de Coimbra, por ocasio do recebimento do ttulo de doutor honoris
Dirio de Bordo: a viagem presidencial de Tancredo, Fernanda Magnotta, p. 179-182
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causa, o presidente eleito buscou associar a conscincia social e poltica brasileira tradio da instituio de ensino. Por fim, no conselho da Organizao dos Estados Americanos (OEA), Tancredo enfatizou o dilogo e o entendimento, a relevncia da soluo pacfica de controvrsias na Amrica Latina, o respeito s soberanias dos Estados, s instituies e ao Direito Internacional, alm da necessidade de trabalharem rumo paz, ao desenvolvimento e ao bem-estar social. Na seo dedicada s conferncias (em Roma, Lisboa, Washington e Mxico), os debates privilegiaram o tema da recesso econmica e suas condicionantes, a temtica comercial e de subsdios, a restaurao da imagem brasileira, a questo nuclear nacional, as fragilidades sociais do pas, a relao entre o Brasil e as excolnias portuguesas e o posicionamento nos conflitos da Amrica Latina, alm do crescimento chins, a questo dos militares e da anistia, a interao com os EUA, a composio do novo governo e a transio poltica. Em seguida, o embaixador apresenta uma seleo de artigos relacionados figura de Tancredo e elaborados por nomes de referncia como Celso Lafer (O legado diplomtico da viagem presidencial de Tancredo Neves: seu significado para a poltica exterior do Brasil e Tancredo) e Srgio Danese (Um annimo da Nova Repblica e As viagens internacionais dos presidentes eleitos), alm de contar com a contribuio de Andra Neves da Cunha, neta de Tancredo (Vov Tancredo, o encanto possvel) e de Jos Serra (Vida longa Nova Repblica). Na parte final da obra esto disponveis para consulta, ainda, outros materiais, como uma carta a Mitterrand em que se evidencia uma relao cordial entre Tancredo e o ento presidente da repblica francesa. Conhecer a viagem de Tancredo representa admitir as carncias do Brasil especialmente nos campos econmico e estratgico e a tentativa constante de contrabalancear estes dficits por meio da legitimidade, o que justificaria o fato de o pas continuar insistindo na busca por seu posicionamento como interlocutor relevante e respeitvel na arena internacional (p. 395). O livro do embaixador Ricupero cumpre o papel a que se destina, mas vai alm, pois ao mesmo tempo em que contribui para o traado de um panorama rico em termos de histria de poltica externa, sustenta elementos pontuais daquilo que possivelmente seriam as diretrizes do primeiro presidente civil eleito aps o golpe militar, denotando a atualidade de certos tpicos, alm de colocar muitos anseios brasileiros como elementos recorrentes. A viagem de Tancredo foi importante na medida em que demonstrou que o presidente pretendia trabalhar a partir de uma postura que partia do pressuposto de que os interesses nacionais podiam ser adequadamente promovidos por meios pacficos (...) atravs da persuaso, do compromisso e da presso meios tpicos da convivncia democrtica, ao mesmo tempo em que buscava recolocar qualitativamente o papel do Brasil no campo dos valores, atravs da restaurao de uma legitimidade internacional derivada do advento da presena da democracia no plano interno (p. 382 e 384). Assim, embora Tancredo no tenha chegado Presidncia e sua viagem, como sublinha Ricupero, no tenha exercido representao jurdica propriamente dita, ela figura como importante elemento simblico do encontro do Brasil com a democracia. Passados 25 anos, esta discusso no poderia parecer mais atual.
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Devo, logo existo

ROGOFF, Kenneth; REINHART, Carmen. This time is different: eight centuries of financial folly. Princeton University Press, 2009.* Guilherme da Nbrega**
No princpio era o verbo, e no havia mentira. deste ponto que se destrama a comdia O primeiro mentiroso, de 2009. Certo dia, um escritor fracassado demitido. Fosse pouco, fica sabendo que ser despejado se no acertar o aluguel atrasado. Vai ao banco e diz gerente que tem na conta mais dinheiro do que de fato tem. A gerente (para quem a mentira no existe) atribui a diferena a um erro no sistema e tranquilamente lhe entrega o valor maior. Para o escritor, foi uma epifania. A descoberta da mentira tornou-se uma vantagem social imbatvel que o levaria, mais adiante, a inventar a religio e a conquistar (sem mentir) a mulher de sua vida. Mas isso so detalhes. O que interessa aqui notar o absurdo de um mundo sem mentira. Tampouco poderamos conceber um sem dvida. A dvida , ao lado da mentira e do pecado, intrnseca experincia humana. Os trs andam de mos dadas na etimologia, no uso cotidiano, nos livros sagrados. Na Bblia, o pecado original foi precedido de uma mentira, e deixou uma dvida at hoje no quitada. No Pai Nosso, h cristos que rogam pelo perdo dos pecados. Outros, querendo dizer a mesma coisa, pedem por suas ofensas. Alguns, por suas dvidas. Fui criado em uma famlia catlica e achava curioso que protestantes se referissem, no Pai Nosso, a dvidas e devedores. Mas a referncia fica natural quando nos damos conta de que os papis de credor e devedor se alternam em quase todas as circunstncias de nossas vidas. Dvidas no pagas so o embrio de This time is different, de Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff. A promessa do subttulo no me animou muito: um rol das crises financeiras dos ltimos 800 anos. Seria o equivalente de folhear uma lista de soldados russos mortos na Segunda Guerra: imponente, porm incuo. Acertei na comparao, mas subestimei o valor do livro. O inventrio de fato imponente. Sabe-se l quantas horas os autores passaram em arquivos pblicos pelo mundo afora, escavando registros em busca de ttulos emitidos e no pagos. E como ter certeza de que no foram pagos? Quantos recortes amarelados de jornal, relatrios carcomidos de auditoria e transcries embotadas de tribunais tero contribudo para formar o imenso mosaico? O resultado impressionante. E tem curiosidades. Em relao dvida externa, aprendi que a Frana foi a grande caloteira dos sculos XVI a XVIII: oito episdios, sendo o primeiro em 1558 e o ltimo em 1788. Desde ento, nunca
H uma traduo brasileira do livro, com o ttulo: Oito Sculos de Delrios Financeiros: desta vez diferente, publicado pela editora Elsevier, 2010. ** Guilherme da Nbrega economista do Banco Ita em So Paulo. E-mail: <gnobrega@itaubba.com>.
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mais deixou de pagar. A Espanha, por outro lado, a recordista de inadimplncia do sculo XIX (sete vezes) e detentora do maior nmero de casos documentados: 13. O Brasil ps-independncia figura nas tabelas com um primeiro calote externo em 1898, seguido de outros sete no sculo XX. O ltimo, em 1983, vive em nossa memria. Alm dos episdios envolvendo dvida externa, o livro documenta episdios de calote interno em 64 pases, talvez a primeira lista do gnero. Este um tema esquecido, como alertam os autores, ainda mais se considerarmos que a dvida interna parte significativa das obrigaes de qualquer pas. A falha resulta, talvez, da desconcertante insuficincia de registros a este respeito, agravada pelo fato de que o calote interno muitas vezes se manifesta como inflao ou calote externo. O livro passa dos calotes para as crises bancrias. Em pases mais pobres, estas costumam ser, de fato, uma forma de calote interno: resultam de se levar ao paroxismo um modelo em que o Estado se vale dos bancos para se financiar, ou para substituir o financiamento pblico. So mecanismos que levam crise, s vezes por lenta acumulao de artifcios: compulsrios, direcionamento de crdito, bancos pblicos, alm de variadas formas de restrio regulatria. Nos pases ricos e emergentes, por outro lado, as crises bancrias em geral surgem quando emperra a engrenagem central: a capacidade dos bancos de tomar recursos por prazos curtos e emprest-los por prazos longos. A sbita percepo do enguio provoca a corrida aos depsitos, forando os bancos a liquidar ativos. A espiral descendente do balano contamina os demais bancos e leva abaixo o sistema. Embora muitos pases tenham virado a pgina do calote, ainda no foi inventada a vacina contra crises bancrias. No Reino Unido, o ltimo calote de dvida foi h mais de 400 anos; mesmo assim, o pas enfrentou 12 crises bancrias desde 1800, quatro delas aps a Segunda Guerra. Em seguida, o livro trata do calote nos tempos em que no havia papelmoeda e o emissor (geralmente um monarca europeu), para escapar dos credores, circulava moedas com menos metal precioso eram ligeiramente menores, ou continham outros metais na liga. H espao ainda no livro para crises que se manifestam como inflao ou choque cambial. E, finalmente, h uma seo inteira dedicada Grande Contrao deflagrada nos EUA em 2007. uma histria de crises recorrentes que, com honrosas excees, no poupam nenhum pas. No poderiam ser extintas? Aparentemente no. O caminho at a prxima crise forrado por aquilo que os autores chamam de sndrome do desta vez diferente: Sua raiz crena profunda de que crises financeiras so coisas que acontecem com outras pessoas, em outros pases, em outras pocas; nunca conosco, aqui e agora. Ns estamos fazendo tudo melhor, somos mais espertos e aprendemos com os erros do passado. As velhas regras de valuation no mais se aplicam. O boom atual, ao contrrio de todos os que precederam colapsos catastrficos no passado (inclusive no nosso pas), est baseado em slidos fundamentos, em reformas estruturais, inovao tecnolgica e boas polticas.1
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Traduo minha.
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Se a dvida o enredo da experincia humana, o calote deu o mote dos ltimos 200 anos. A globalizao permitiu que, em momentos de liquidez folgada e juros baixos, investidores buscassem alternativas em outros mercados. Na fase de bonana, o dinheiro flui fcil, amparado em alguma nova verso da sndrome (h uma lista delas no captulo 1). As reformas difceis so empurradas com a barriga. A dvida cresce, e com ela a desconfiana de que o ciclo no ser sustentvel. Os dados mostram que pases pobres tm menos tolerncia a dvidas. O nvel crtico de endividamento que neles produz crise mais baixo do que nos pases avanados. Esse fato simples desafia a ideia clssica de que um pas pode e deve se endividar enquanto seu estoque de capital for relativamente baixo. Na verdade, o que a histria ensina que um pas pode ir somente at onde chega sua capacidade de repagar. Esta depende da qualidade do sistema poltico e do Judicirio, da estrutura fiscal, da produtividade, e assim por diante. E por que mesmo assim se endividam at o calote? Porque a sndrome do diferente despreza essas restries. Alm da intolerncia, que ajuda a entender a chegada crise, o livro identifica certos padres na sada do outro lado. Numa amostra que inclui pases emergentes, constata que os preos de imveis caem em media 35% ao longo de seis anos. Os preos das aes caem 56% em trs anos e meio. A taxa de desemprego sobe em mdia 7 pontos percentuais ao longo de quatro anos. Alm disso, a dvida pblica dispara: em mdia, subiu 86% nas crises mais importantes ocorridas desde a Segunda Guerra. Como observou Andy Haldane, diretor do Banco da Inglaterra, at o sculo XVIII os bancos existiam para socorrer o Estado. De l para c, as redes de proteo ao depositante e o temor do dano causado por uma corrida inverteu os papis: hoje, so os Estados que se encarregam de salvar os bancos quando necessrio. Evitar as crises que puderem ser evitadas, e lidar melhor com as inevitveis. A base de dados pode ajudar a desenhar sistemas de early warning. As instituies multilaterais devem incentivar a transparncia na divulgao de dados, alm de impor restries alavancagem. possvel, finalmente, refinar o conceito de investment grade a partir dos dados empricos e do conceito de intolerncia a dvida. This time is different um livro longo e de muitos temas. Alm de ser banco de dados, uma mistura de handbook de crises financeiras e repositrio das ideias de seus experientes autores sobre o tema. Quem tiver pacincia de l-lo levar duas mensagens fundamentais. Primeiro, um alerta contundente dos excessos que amide se escondem nos ciclos de otimismo. Segundo, o lembrete de que, por traumtica que cada crise seja, ela somente mais um captulo da nossa aventura social: nem o primeiro, nem o ltimo.
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A economia das crises: um curso-relmpago sobre o futuro do sistema financeiro internacional

ROUBINI, Nouriel; MIHM. Stephen. A economia das crises: Um curso relmpago sobre o futuro do sistema financeiro internacional. Rio de Janeiro: Intrnseca, 2010, 368 p. Carlos Castaneda Waack*
O economista Nouriel Roubini uma figura muito interessante. Nasceu em Istambul, na Turquia, em 1959. Seus pais so judeus iranianos. Passou os primeiros anos de sua infncia no Ir antes de morar na Itlia, onde foi para o colgio e depois para a Universidade de Bocconi. Em seguida passou por um programa de Ph.D. em Economia em Harvard e iniciou carreira acadmica lecionando em Yale e na New York University. Fala ingls, italiano, hebraico e persa. Trabalhou no Fundo Monetrio Internacional, no Federal Reserve, no Banco Mundial, no Conselho de Assessores Econmicos da Presidncia dos EUA e no departamento do Tesouro do mesmo pas. Atualmente professor de Economia e Negcios Internacionais da New York University Stern School of Business. Muitos j devem ter ouvido falar dele tambm como Dr. Doom, pois chegou notoriedade quando previu que a economia dos EUA estava prestes a sofrer uma devastadora crise financeira, que acabou vindo. No foi a primeira vez que fez previses de uma crise. J havia tentado algumas vezes antes de acertar em cheio a previso da crise de 2008, que nos EUA comeou a se delinear em 2007. A imprensa tem relatado muito sobre sua vida pessoal, para dizer o menos. Porm, esta resenha no vai tratar de sua vida de celebridade, mas sim do seu livro recm-traduzido ao portugus A economia das crises, escrito junto com Stephen Mihm. H quem diga que o livro foi escrito em sua maior parte durante voos! Seu coautor, Stephen Mihm, articulista de economia e histria da The New York Times Magazine e do jornal The Boston Globe, entre outras publicaes. Ph.D. em histria americana pela New York University, foi Newcomen Postdoctoral Fellow da Harvard Business School em 2003-2004 e professor da Universidade
* Carlos Castaneda Waack estudante do curso de Economia da faculdade de Economia da FAAP. E-mail: <carlos_wbr@hotmail.com>.
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da Gergia, na qual leciona Histria Econmica, Poltica e Cultura dos Estados Unidos. Desde a ecloso da referida crise, os economistas esto muito ocupados em explicar o que aconteceu, por que aconteceu e o que deve ser feito para que uma crise como essa no se repita, ou pelos menos ocorra de forma menos destruidora. O incio do livro tem forte foco em crises passadas e nos economistas que as analisaram. O leitor catapultado para o passado, onde ver que crises financeiras j aconteceram muitas vezes, e que so devastadoras em suas consequncias para a economia e para a sociedade como um todo. A primeira bolha de ativos aconteceu na Holanda, e ficou conhecida como mania das tulipas. Tulipas so flores muito cultivadas em pases como a Holanda e a Alemanha. Quando plantadas no inverno elas possuem a forma de uma cebola, e florescem na primavera. H uma gama de variedades de tulipas, que so normalmente plantadas nos jardins de casa ou em praas e parques pblicos, e l esto presentes h sculos. Seu sucesso teve seu auge no sculo XVII, mais precisamente em 1630, na Holanda. A espcie mais apreciada naquela poca valia uma fortuna, o que acabou levando a uma bolha de preos que explodiu no mercado. Hoje em dia pode-se comprar uma tulipa com pouco dinheiro, como outras flores. O estouro da bolha da South Sea Company, em 1720, foi a crise subsequente que a histria registra. Em 1825, tivemos a primeira verso de uma crise global. Houve o Pnico de 1907, a queda da bolsa de Nova York em 1929 e a Grande Depresso que se seguiu. Em seguida, o livro relata as vrias crises a partir dos anos 1980 nos pases da Amrica Latina e da sia. Como causas das crises, o livro aponta desde especuladores amadores, que levaram preos de terras a subir com posies bastante alavancadas, crena numa nova economia baseada em novas tecnologias, que atraiu as pessoas a colocarem suas poupanas nas bolsas de valores. Nesse caso, os polticos e as autoridades pouco fizeram para a preveno de crises. Ao contrrio, at incentivaram as pessoas a aumentar a bolha. Inovaes e novas empresas financeiras surgiram praticando estratgias predatrias, o crdito era abundante e nada foi feito para conter essas prticas. Todos acreditavam que os preos no parariam de subir. A bolha no mercado acionrio continuava a se inflar. A crena na perfeio dos mercados tambm justificou a omisso. Ento a queda veio e bancos tradicionais comearam a tremer e falir. Houve momentos de calma enganosos que antecipavam as prximas ondas de choque. O crdito secou e o sistema financeiro parou de funcionar. A queda causou a destruio de muitas empresas e vastos esquemas Ponzi comearam a ser desmascarados. A crise espalhou-se, ento, para o resto do mundo, causando aumento no desemprego, queda da produo industrial e expectativas de deflao. Os autores no esto descrevendo a crise recente, mas sim a Grande Depresso que comeou com a queda de 1929 e prolongou-se durante os anos 30. A ideia foi mostrar quo similares foram as duas crises. As mesmas foras que propiciaram a Grande Depresso estiveram em ao nos anos que levaram nossa prpria
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Grande Recesso. Em vez de a crise de 2008 ser um cisne negro (um evento que no se pode prever por ser to raro), os autores argumentam que a crise um cisne branco. Ou seja, podia ser prevista, e foi decorrncia de uma srie conhecida de vulnerabilidades econmicas e financeiras que, por fim, atingem um ponto de desequilbrio. John Maynard Keynes e Hyman Minsky so abordados no captulo 2. Os autores trataram das principais diferenas entre os economistas. Assim, alguns diro que as crises so a consequncia inevitvel da interferncia do governo no mercado. Outros sustentaro que elas ocorrem porque os governos no interferem o suficiente. Outros, ainda, argumentaro que no existe aquilo que chamam de bolha. Outra pergunta que os autores colocam o que deve ser feito quando a crise estoura? As respostas se situam entre aqueles que so a favor da interveno do governo, contra a interveno do governo e aqueles que acreditam que no h crise alguma, e que tudo uma fico. Para se entender a atual crise necessrio entender as diferenas de opinies dos economistas e como certas crenas ajudaram no surgimento da crise de 2008. Tambm as ideias de Robert Shiller, Joseph Schumpeter, Charles Kindleberger, Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff so expostas para criar uma teoria unificada das crises. Os autores comeam com Adam Smith e a crena no funcionamento do mercado. Economistas como David Ricardo, Jean-Baptiste Say, Lon Walras e Alfred Marshall aperfeioaram o conceito de que os mercados eram fundamentalmente autorregulveis, sempre se movendo na direo de algum equilbrio mgico. Eles construram um edifcio matemtico para provar esse ponto. A piada sobre uma nota de US$ 100 no cho ilustra o problema da hiptese do mercado eficiente. Um economista e seu amigo esto andando na rua, e descobrem uma nota de US$ 100 jogada no cho. O amigo quer pegar a nota, mas o economista lhe diz que, se fosse uma nota de verdade, ela j teria sido pega por algum. O que a piada revela que os mercados so ineficientes. H muitas pessoas com acesso a informaes privilegiadas que conseguem fazer muito dinheiro vencendo o mercado. As pesquisas de Robert Shiller e outros provam que os preos dos ativos normalmente no se encontram em um estado de equilbrio, e que vrias vezes os preos oscilam descontroladamente. Para explicar a ineficincia dos mercados, economistas como Shiller tm se especializado em uma nova rea da economia, a da economia e finanas comportamentais. Explicar por que os mercados podem ser ineficientes no uma novidade. Economistas do sculo XIX j compreendiam que o capitalismo tendia a ter notveis altas e baixas. John Stuart Mill foi talvez o primeiro a analisar de modo consistente as crises. De acordo com ele: as bolhas (...) comeam quando algum choque externo (...) novos mercados, por exemplo, faz a especulao acontecer. Quando os preos sobem (...) o fato de ver os outros enriquecerem desperta numerosos imitadores, e a especulao no s vai muito alm do que justificado pelos motivos iniciais do aumento de preos, como tambm
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se estende a ativos para os quais nunca houve tais motivos. No entanto, tambm eles aumentam de preo juntamente com os demais, iniciando assim a especulao. O aumento de preos gera mais aumentos, e uma bolha autossustentvel se forma. A instabilidade e a incerteza de que o sistema capitalista padece no foram amplamente aceitas at chegar a Grande Depresso. A maioria dos economistas tradicionais do fim do sculo XIX e do comeo do sculo XX acreditava na ideia de que a economia uma entidade autorregulvel e autocorrigvel, e que, quando funciona por conta prpria, tende a um estado de equilbrio, em que a estabilidade e o pleno emprego seriam resultados inevitveis. O livro aponta tambm que as polticas econmicas adotadas durante a crise de 2008 se assentaram no que aconteceu durante a Grande Depresso. John Maynard Keynes e seu livro A teoria geral do emprego, do juro e da moeda tiveram profundo impacto sobre como os economistas pensam a respeito de problemas econmicos. Em vez de explicar a crise como um choque de oferta, Keynes mostrou que o problema da Grande Depresso era uma falta de demanda agregada: O que de fato determina os nveis de emprego (...) a demanda efetiva ou agregada. Esse argumento contradizia o senso comum da poca. Com a queda da demanda, os empresrios relutariam em investir, o que levaria a novos cortes de salrios ou demisses. Do mesmo modo, os consumidores comuns poupariam mais e gastariam menos. Segundo Keynes, esse tipo de retrao se tornaria um ciclo automtico, com a economia entrando em equilbrio de subemprego. A ltima parte do livro faz um prognstico. Trata da reforma financeira e desenvolve cenrios. As possveis recuperaes so identificadas com os formatos de V, U ou W. V representa uma recuperao rpida. U representa uma recuperao lenta e frgil. W j representa uma recuperao, uma recesso e uma nova recuperao. Os autores abordam, no fim do livro, vrios assuntos atuais como a crise na Europa, os problemas do Japo, os Brics, a perspectiva de moratria de economias avanadas, o perigo da inflao ou da deflao. O livro tem uma explicao muito boa sobre as hipotecas imobilirias conhecidas como subprime nos EUA. Torna fcil e acessvel entender a complexidade dos mecanismos financeiros criados para repassar o risco de uma instituio financeira para outra ou para um investidor. Os autores mencionam muitos fatores importantes da crise de 2008 que so tambm enfatizados em outros livros sobre a recente crise, como o de Paul Krugman (Depression economics and the crisis of 2008) e tambm o de Joseph Stiglitz (Free Fall). A literatura sobre a crise de 2008 tem crescido bastante. Quem quer saber mais sobre as crises passadas deve ler o livro de Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff This time is different. Para quem deseja uma explicao sobre as diferentes teorias econmicas, o captulo 9 do livro de Stiglitz muito bem elaborado e acessvel mesmo a leitores no especializados. A quem procura por
A economia das crises: um curso-relmpago sobre o futuro..., Carlos Castaneda Waack, p. 186-190
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uma explicao da crise com foco em economia internacional, recomenda-se o livro de Paul Krugman, por ele ser especialista nessa rea. Nouriel Roubini e Stephen Mihm conseguem transmitir com clareza as similaridades das crises financeiras. O livro serve como uma ponte para leituras mais profundas sobre a crise que ainda repercute em vrios pases. Em sntese, atrai o interesse do leitor e contm muita informao. Os autores enfatizam a importncia da historia no estudo da economia. Para quem quer aprender sobre crises financeiras, o texto de Roubini um timo comeo, mas vale tambm como passo intermedirio e serve igualmente aos que j sabem muito.
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Orientao para Colaboradores 1. Foco da Revista A Revista de Economia e Relaes Internacionais publica artigos inditos nessas duas reas, em portugus, espanhol ou ingls, de autores brasileiros e do exterior. Excepcionalmente, publica tambm artigos no inditos, mas ainda no divulgados em portugus ou espanhol, e que a Revista considere importantes para publicao nessas lnguas, modificados ou no, conforme avaliao dos Editores ou de membros do Conselho Editorial. Os artigos devem vir de especialistas nessas duas reas, mas escritos de forma acessvel ao pblico em geral. 2. Formato dos Originais Os textos devem ser submetidos na forma de arquivo eletrnico, em CDRom ou por e-mail, no programa Word, em fonte Times New Roman, 12 pontos, e com as tabelas e grficos no mesmo formato ou em Excel. Incluindo tabelas, grficos e referncias, cada artigo deve ter de 15 a 20 pginas tamanho carta, com espao 1,5 entre linhas, entre 5 mil e 7 mil palavras ou 30 mil a 40 mil caracteres, inclusive espaos. Tabelas e grficos no preparados originalmente pelo autor e retirados de outras fontes no podero ser colados no artigo na forma de figuras. Precisaro ser refeitos no formato citado, e sempre escritos no mesmo idioma do texto em que estaro inseridos. Ao elaborar tabelas e grficos, o autor deve levar em considerao que a revista no utiliza cores. As notas, na mesma fonte, em 10 pontos, devem ser colocadas nos rodaps, numeradas sequencialmente, exceto a primeira, que referenciada por um * deve corresponder ao(s) autore(s) indicando a titulao acadmica, a ocupao atual e outras j exercidas, bem como um endereo eletrnico para contato. O texto dessa nota inicial dever tomar de trs a cinco linhas. As referncias bibliogrficas devero ser listadas alfabeticamente no final do texto, seguindo a norma NBR-6023 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas-ABNT, tal como mostram os exemplos anexos:
Livro DAGHLIAN, J. Lgica e lgebra de Boole. 4 ed. So Paulo: Atlas, 1995. 167p., Il., 21 cm. Bibliografia: p.166-167. ISBN 85-224-1256-1. Parte de Coletnea ROMANO, G. Imagens da juventude na era moderna. In: LEVI, G.; SCHMIDT, J. (Org.). Histria dos jovens 2: a poca contempornea. So Paulo: Companhia das Letras, 1996. p.7-16. Artigo de Revista GURGEL, C. Reforma do Estado e segurana pblica. Poltica e Administrao, Rio de Janeiro, v. 3, n 2, p. 15-21, set. 1997.
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Artigo de Jornal NAVES, P. Lagos andinos do banho de beleza. Folha de S. Paulo, So Paulo, 28 jun. 1999. Folha Turismo, Caderno 8, p. 13. Artigo Publicado em Meio Eletrnico KELLY, R. Electronic publishing at APS: its not just online journalism. APS News Online, Los Angeles, Nov. 1996. Disponvel em: <http://www.aps.org/ apsnews/1196/11965.html> . Acesso em: 25 nov. 1998.
Trabalho de Congresso Publicado em Meio Eletrnico SILVA, R. N.; OLIVEIRA, R. Os limites pedaggicos do paradigma da qualidade total. Na educao. In: CONGRESSO DE INICIAO CIENTFICA DA UFPe, 4., 1996, Recife. Anais eletrnicos... Recife: UFPe, 1996. Disponvel em: <http://www. propesq. ufpe.br/anais/anais/educ/ ce04..htm> . Acesso em: 21 jan. 1997.
Cada artigo dever estar acompanhado de um resumo de 100 a 150 palavras, no includas na contagem do tamanho do artigo, bem como a meno de trs a cinco palavras-chave, no mesmo idioma do texto. A correspondncia de remessa deve incluir o nome do autor e a instituio ou instituies a que est ligado. Pede-se tambm um endereo para contato, com meno do eletrnico e de um telefone. 3. Avaliao dos Originais Os artigos sero submetidos a pareceristas, cujos nomes no sero informados aos autores.
4. Resenhas A revista publica resenhas de livros, que devero ser submetidas no mesmo formato dos artigos, mas com tamanho limitado a 1/4 dos parmetros mencionados no item 2. 5. Remessa de Originais Os originais devem ser remetidos para: Revista de Economia e Relaes Internacionais Fundao Armando Alvares Penteado-FAAP Faculdade de Economia Rua Alagoas, 903, 01242-902 So Paulo-SP e-mail: eco.reri@faap.br 6. Assinaturas Informaes podero ser obtidas por meio do e-mail acima.
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volume 9 / nmero 18/ janeiro 2011 ISSN 1677-4973

FUNDAO ARMANDO ALVARES PENTEADO

volume 9 / nmero 18 / janeiro 2011

Orientao para colaboradores

Audincias Pblicas A experincia de formatao de polticas pblicas no setor eltrico brasileiro

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Tabela 1 Audincias e Consultas Pblicas desenvolvidas por agncias de regulao no Brasil

CPs: 720 APs: 28

Fonte: SILVA, G. A. & YAMAGUCHI, H. R. (2009)

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)

Grfico 2 Temas das APs e CPs desenvolvidas pela Aneel

Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)

Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)

Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)

Grfico 9 Contribuies em APs de gerao por grupo de interesse

Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)

Tabela 2 Aceitabilidade de contribuies em AP de gerao em %

Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)

Grfico 10 Tipologia de interesse manifestado por grupo de interesse

Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)

Finalmente, a Tabela 3 apresenta uma consolidao desses resultados de forma geral.

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Tabela 3 Resultados consolidados por grupo e por tipologia de interesse

Fonte: SILVA, G.A.; YAMAGUCHI, H.R. (2009)

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Horizontalizao decisria nas arenas polticas setoriais

Horizontalizao decisria nas arenas polticas setoriais..., Ariane Figueira, p. 19-34

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Documento disponvel no site <www.ana.gov.br>. Para acessar a ntegra do documento, <www.mudancasclimaticas.andi.org.br>.

Horizontalizao decisria nas arenas polticas setoriais..., Ariane Figueira, p. 19-34

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Horizontalizao decisria nas arenas polticas setoriais..., Ariane Figueira, p. 19-34

Horizontalizao decisria nas arenas polticas setoriais..., Ariane Figueira, p. 19-34

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Art.3 do decreto presidencial de 13 mar 2001.

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Horizontalizao decisria nas arenas polticas setoriais..., Ariane Figueira, p. 19-34

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Caminhos cruzados de Brasil e Argentina em torno da energia nuclear

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

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Mais que uma resenha: Antonio Paim, Marxismo e descendncia

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.9(18), 2011

Instituies e crescimento econmico

Instituies e crescimento econmico, Marcos de Barros Lisboa, p. 67-83

Instituies e crescimento econmico, Marcos de Barros Lisboa, p. 67-83

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Instituies e crescimento econmico, Marcos de Barros Lisboa, p. 67-83

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