FINANCES PUBLIQUES

Henry Michel CRUCIS Licence 2 Premier Semestre

INTRODUCTION

1.

Dfinition des finances publiques

tude ou science des finalits et des modalits de la gestion des fonds publics. On peut opposer les finances publiques classiques et modernes. Les finances publiques classiques consistent observer et analyser le caractre instrumental des fonds publics qui consiste couvrir les dpenses par des recettes (dfinition de Gaston Jze). A partir du milieu du 20me sicle, on passe aux finances publiques modernes conceptualises par des universitaires comme Maurice Duverger. Il considre que les finances publiques modernes ont une fonction/rle directement interventionniste dans la socit et lconomie, comme lillustre les impts dont la fonction nest plus seulement de couvrir les dpenses mais galement dagir directement sur lconomie (ex : Crdit Impt Recherche). 2. Loriginalit des finances publiques

Matire patchwork qui prsente 5 centres dintrts : Objet financier Etude de lorganisation financire des pouvoirs publics (ex : Ministre des Finances) et galement les activits financires des pouvoirs publics (des administrations publiques). Mais les finances publiques se diffrencient des finances prives ou des finances gnrales par les finalits poursuivies et les moyens utiliss. Les finalits des finances publiques consistent en effet, satisfaire/contribuer les besoins dintrt gnral. Les montants financiers publics sont sans commune mesure avec ce quils sont dans les Le budget global public slve environ 1.000 milliards deuros. finances prives.

LEtat ne reprsente pas lacteur principal. Le budget annuel de lEtat est de 300 milliards deuros. 2me acteur : lensemble des collectivits locales ont un budget annuel de plus de 200 milliards deuros. La Scurit sociale a un budget annuel denviron 500 milliards deuros.

Les prlvements obligatoires => impts + cotisations sociales. Elles ravitaillent, pour plus de la moiti, la Scurit sociale, c..d. la protection sociale. Le budget de lUE reprsente un peu plus de 120 milliards deuros, annuellement, financs par les 27 Etats-membres. Les moyens juridiques sont trs originaux. Les personnes publiques disposent de prrogatives de puissance publique, de prrogatives exorbitantes du droit commun aussi dans lexercice de leurs activits financires. Dont la plus significative est celle que lon appelle le privilge du pralable, que lon appelle galement le pouvoir ou la voie dexcution doffice des dcisions administratives (ex : En cas dopposition du contribuable pour payer son impt, ladministration va utiliser delle-mme les procdures de recouvrement doffice/forces sans passer par un juge (au besoin par voie dhuissier, alors appel huissier du Trsor public).

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Objet conomique Les budgets publics ont un objet et un effet conomique. En effet, les politiques budgtaires font partie/participent de la politique conomique des Etats, aux cts des politiques montaires ou des interventions juridiques. Linstrument budgtaire est utilis, par exemple, pour relancer lconomie, dans le cadre dune politique Keynsienne, c..d. une politique de la demande qui consiste augmenter massivement les dpenses publiques. 1981-82 => relance par la gauche qui ne marche pas. Retour vers une politique de rigueur. Actuellement, la politique budgtaire des Etats dans le monde depuis fin 2008 (octobre 2008 en France, le Parlement a vot une loi de finance pour rsoudre la crise). Depuis plusieurs annes, la France dpassait de 40 milliards le budget donc emprunt, dficit. Cette anne, 130 milliards de dficit prvus pour 2009 = grand emprunt de prvu par Rocard.

Objet sociologique Les finances publiques participent de la science politique et de la science administrative. Elles participent de la science politique car lapproche financire publique rvle parfaitement la ralit de lorganisation, de la distribution et du fonctionnement du pouvoir politique. Par exemple, qui dcide les impts et les dpenses publiques. Est-ce le pouvoir excutif ou le Parlement ? Principe de libre administration, art C72, C72-2 => autonomie financire des collectivits territoriales. Sujtion trs forte des collectivits territoriales lEtat.

Objet juridique Les activits financires publiques font lobjet dun fort encadrement juridique, pour deux raisons : Raison politique : Pour protger le pouvoir financier des Assembles dlibrantes. Raison technique : Pour protger les fonds publics.

Il en rsulte un droit financier public de 4 branches : Rgles gnrales

LE

DROIT BUDGTAIRE : Ensemble des rgles relatives la prparation, au contenu, ladoption et au contrle des budgets publics.

LE

: Ensemble des rgles juridiques relatives lexcution des oprations financires des personnes publiques et leur contrle. Dcret du 29 dcembre 1962, Rglementation Gnrale sur la Comptabilit Publique (RGCP)
DROIT DE LA COMPTABILIT PUBLIQUE

Rgles spcialiss

LE

DROIT FISCAL : Ensemble des rgles juridiques relatives au rgime des impts et la procdure de leur recouvrement. Relve de la comptence du lgislateur.

LE

DROIT DES MARCHS PUBLICS : Ensemble des rgles juridiques relatives la commande publique, c..d. la commande publique pour la ralisation des achats et des oprations, en matire de fournitures, de travaux et de services. Formalis par la Code des Marchs Publics.

Objet gestionnaire Depuis les annes 1990, lensemble des activits financires publiques font lobjet dune modernisation importante, en raison du ralentissement conomique, depuis les annes 1980. Cette modernisation rsultant du ralentissement, oblige les Etats modernes optimiser les moyens financiers de faon conserver le mme train de vie, voire amliorer la qualit des services publics.

2-37

3.

Domaine des finances publiques

Rime avec administration publique. Elles sappliquent aux administrations publiques, et non pas seulement aux personnes publiques. Les personnes publiques sont lEtat, les collectivits territoriales et les tablissements publics. Il faut ajouter la Scurit sociale. Ces 4 collectivits constituent les APU (Administrations Publiques) au sens de la comptabilit nationale et du systme europen de comptabilit. 4 catgories dans la comptabilit nationale : Etat Les Organismes Divers dAdministration Centrale (ODAC) qui sont essentiellement les Etablissements Publics Nationaux (EPN). Les Administrations PUbliques Locales (APUL) comportent les collectivits territoriales + les Etablissements Publics Locaux (EPL) Les Administrations de la Scurit Sociale (ASSO)

Premire Partie : LE CADRE DES FINANCES PUBLIQUES Massenet : Les finalits dune socit sinscrivent toujours dans ses structures .

Chapitre 1 - Les institutions financires publiques Section 1 Les acteurs constitutionnels A. Le Parlement Le Parlement est lacteur principal des finances publiques, il dtient le pouvoir en matire de finances publiques. Il est en principe le seul dtenteur du pouvoir financier. Ce pouvoir se dcline, se traduit en plusieurs comptences prvues par la Constitution au plus haut sommet. Lessentiel est le vote limpt (pouvoir fiscal). Inscrit larticle 14 de la DDHC et confirm par larticle 34 de la Constitution. Seul lui consent limpt. Donc une collectivit territoriale ne peut pas crer un impt. Vote annuel du budget de lEtat = voter la loi de finance (article C34). Vote annuel des lois de financement de la Scurit sociale depuis 1996. Approbation des traits lorsquils engagent les finances de lEtat. Vote des lois de programmation des finances publiques. Ces lois arrtent les orientations financires pour lensemble des administrations publiques. Nouvelle comptence du Parlement depuis 2008, au dtour de larticle C34.

B. Le pouvoir excutif 1. Le Prsident de la Rpublique

Il ne dispose pas de comptences financires constitutionnelles spcifiques. En revanche, le Prsident de la Rpublique dispose de pouvoirs quil peut utiliser en matire financire.

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Tout dabord un pouvoir juridique, qui est celui de signer les ordonnances. Ordonnance de janvier 1996 crant un impt est une ordonnance signe par le Prsident de la Rpublique. Ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finance. Le pouvoir darbitrage (art C5). Utilis en matire financire notamment loccasion de la prparation annuelle du budget de lEtat. Le pouvoir dorientation du Prsident de la Rpublique peut galement tre utilis en matire financire, comme lillustre le retour la politique de rigueur budgtaire par la gauche en 1983-84. Mitterrand a ordonn que le dficit budgtaire ne dpasse pas 3% du PIB. Le Premier ministre

2.

Le Premier ministre ne dispose pas de comptences financires constitutionnelles spcifiques. Mais il intervient en matire financire sur la base de ses autres comptences et pouvoirs. En qualit de chef du gouvernement, il coordonne et il est responsable de la prparation annuelle du budget. Cest un pouvoir gnral qui va se transformer en comptence juridique. Sur la base de son pouvoir juridique gnral : son pouvoir rglementaire. Il est titulaire de droit commun pour prendre des mesures gnrales et impersonnelles. Il va lutiliser, par exemple en matire financire, en prenant les dcrets de rpartition des crdits budgtaires. Le Prsident de la Rpublique peut aussi prendre des dcrets, il a une comptence dattribution pour prendre des mesures rglementaires. Le Premier ministre est frquemment en concurrence/conflit avec le ministre des finances. Ce conflit, cette concurrence conflictuelle est ou donne lieu des organigrammes gouvernementaux qui varient selon les rgimes politiques. Solutions pour tenter de rsoudre cette difficult : Rattacher compltement la fonction budgtaire au Premier ministre. Casser/fragiliser/affaiblir ladministration des finances en deux ministres : un ministre de lconomie et un ministre des finances. Le Premier ministre est la fois ministre des finances. Confondre les fonctions de Premier ministre et de ministre des finances. 1976-78 Raymond Barre la fois Premier ministre et ministre des finances Assister le ministre de lconomie et des finances dun ou plusieurs ministres dlgus ou secrtaires dEtat (Scnario le plus frquent).

Section 2 : LAdministration des Finances LAdministration des Finances est lune des principales administrations de lEtat, notamment en termes deffectif => 160.000 agents publics. La majeure partie de ces 160.000 sont en poste dans les services dconcentrs. 8.000 seulement en administration centrale. A. Le ministre des Finances Il nest pas le suprieur hirarchique des autres ministres. En pratique, le ministre des Finances a un rle prpondrant, essentiel au sein du gouvernement, au sein de lEtat et mme au del, disposant cet effet de plusieurs pouvoirs, moyens pour exercer son autorit de fait : Moyens juridiques. Ce quest prcisment le contreseing, exig pour toutes les dcisions ayant des incidences financires, dfaut duquel, la dcision est alors illgale => Annule par le juge administratif. Le ministre des Finances participe au pouvoir rglementaire. Il peut prendre des mesures individuelles. Par son contreseing, il peut bloquer le vote des dcrets pris par le Premier ministre.

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Moyens dinformation, pour asseoir son autorit dans son secteur dconomie et de finances. LINSEE est un service du ministre des finances. Moyens dinfluence. Le ministre et ses collaborateurs participent des multiples organismes dcisionnels ou consultatifs. Exemple : Le Conseil ECOFIN (Conseil europen dans sa formation des ministres des finances), Conseil du FES (Fonds Economique et Social) prsid par le ministre des finances. Moyens financiers. Le ministre des finances tant le prparateur, loprateur de la prparation annuelle du budget de lEtat.

B. LAdministration centrale On peut distinguer une vingtaine de directions et services qui composent ce grand dpartement ministriel, qui se distribuent sur trois registres, trois grands secteurs dactivit : Economique Financier Contrle

1.

Les directions et services vocation conomique

INSEE. DGCCRF (Direction Gnrale de la Concurrence, de la Consommation et de la Rpression des Fraudes).

2.

Les directions et services vocation financire

Direction du Budget => Service dEtat-major (il ny a pas de service dconcentr). Charge de prparer chaque anne, le budget de lEtat. La DGFIP (Direction Gnrale des FInances Publiques). Direction la plus importante en qualit dactivit, en personnel : environ 140.000 agents publics. Mise en place au printemps 2008, en fusionnant deux grandes directions gnrales : la Direction Gnrale des Impts (=80.000 agents) et la Direction Gnrale de la Comptabilit Publique, avec les Services du Trsor (=60.000 agents). Cette grande direction gnrale distingue les recettes des impts dun ct, et la gestion des dpenses publiques de lautre. La DGDDI (Direction Gnrale des Douanes et Des Droits Indirects) => Les douanes. 3. Les directions et services vocation de contrle

Le contrle financier est un systme spcifique de contrle de lAdministration des Finances sur les autorits administratives. Exemple, contrle des ministres. Le contrle conomique et financier de lEtat reprsente la tutelle financire de lEtat sur de nombreux organismes, par exemple, sur les EPIC (Etablissements Publics Industriels et Commerciaux). LInspection Gnrale des Finances. Champ de comptence trs tendue. Droit de suite sur les deniers publics. Les inspecteurs des finances peuvent contrler les deniers publics.

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C. Les ramifications de lAdministration des Finances 1. Les services dconcentrs du ministre

La plupart des plus grandes administrations centrales sont dotes de services dconcentrs. Par exemple, les douanes, avec des directions interrgionales ; ou encore les observatoires rgionaux de lINSEE, etc. Les services dconcentrs les plus importants sont ceux de la DGFIP, avec les directions rgionales des Finances Publiques, les directions dpartementales des Finances Publiques. 2. Les comptables publics a. COMPTABLES
PUBLICS

Dfinition : Agents publics investis dune importante responsabilit financire.

Les comptables publics : Doivent tenir une comptabilit publique. Exemple du responsable de la comptabilit de la commune. Sont responsables du maniement des fonds publics. Exemple, encaisser les impts. Sont responsables de la rgularit des oprations financires et de la tenue de leur comptabilit.

La consquence de cette importante responsabilit est que la quasi-totalit des comptables publics sont des fonctionnaires du ministre des finances. Ce rattachement au ministre des finances signifie que les comptables publics sont indpendants des autorits administratives dont ils doivent, en principe, excuter les ordres financiers. b. O sont les comptables publics ?

3 rseaux de comptables publics : Receveurs des douanes (environ 500) Comptables des impts => receveurs ou inspecteurs des impts (environ 2.000) Comptables directs du Trsor (environ 3.500). Ils sont aussi les comptables des collectivits locales et de la plupart des Etablissements publics.

En train de fusionner

Il existe deux drogations au monopole des comptables des finances : Pour les Etablissements Publics Locaux dEnseignement. Les comptables des EPLE ne sont pas des comptables du ministre des finances mais des personnels de lEducation nationale. Certains Etablissements Publics Industriels et Commerciaux nont pas de comptables publics.

3.

La fonction de contrle par ladministration des finances Contrleurs financiers qui svissent au sein de lEtat (dans les ministres et aussi dans les services dconcentrs) et dans les tablissements publics administratifs pour y exercer la tutelle financire. Les contrleurs conomiques et financiers de lEtat exercent la tutelle de lEtat sur de nombreux organisme, tutelle plus simple, contrle a posteriori. Linspection gnrale des finances dispose dun droit de suite des deniers publics

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Section 3 : Aperu des autres acteurs des Finances Publiques A. Des tablissements financiers : Banque de France, Caisse des dpts et consignations, SVT, IFS Certains tablissements financiers sont des partenaires troits et prcieux des finances publiques. 1. Banque de France

Partenaire privilgi des finances publiques. Cre en 1800, cest une personne publique, i.e. une personne morale dont le capital appartient lEtat. 2 missions en finances publiques : Banquier des finances publiques, elle tient le compte courant du Trsor public, on y trouve les disponibilits financires Participe la gestion de la dette de lEtat, i.e. aux placements des emprunts et leur remboursement. Caisse des dpts et consignations

2.

Date de naissance : 1816. Etablissement public sous la surveillance spciale de lautorit lgislative. Il y a une commission de surveillance et dont les activits financires sont dintrt gnral La caisse des dpts : 3. Est le banquier de la scurit sociale. Gre aussi les logements HLM. Dtient des parts importantes dans le capital des socits dconomie mixte. Participe la gestion de la dette de lEtat, tout comme la Banque de France. Les Spcialistes en Valeur du Trsor

Sont des tablissements de crdit slectionns par lagence franaise du Trsor, comme partenaire privilgi pour le placement des emprunts de lEtat. 4. Les Institutions Financires Spcialises

Etablissement de crdit auxquels lEtat a confi une mission dintrt public : lagence franaise de dveloppement est charge daider financirement les pays en voie de dveloppement.

B. Les juridictions financires : Cour des Comptes, Chambres rgionales, CDBF Les juridictions financires sont des juridictions administratives spcialises en matire de finances publiques, relevant du CE par la voie du recours en cassation. Cour des Comptes, cre par une loi de 1807. Investie de plusieurs missions de contrle en matire de finances publiques : o o Elle juge les comptes des comptables publics Elle certifie les comptes de lEtat et de la Scurit sociale (la rgularit, sincrit, fidlit)

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Elle examine la gestion de lEtat de ces tablissements publics et des organismes fonctionnant ou financs avec des fonds publics.

Les missions de la Cour des Comptes vont tre tendues prochainement dans le cadre de la rforme de lorganisation des juridictions financires et de la rforme du rgime juridique de la responsabilit des gestionnaires des fonds publics.

Les Chambres rgionales des Comptes. Filles de la dcentralisation Loi du 2 mars 1982 qui applique la libre administration des collectivits territoriales. Les Chambres rgionales des Comptes sont charges du contrle financier a posteriori de lEtat sur les gestions locales, sur les collectivits territoriales. 3 attributions de contrle : o Elle juge les comptes des comptables publics, des collectivits territoriales, et de leurs tablissements publics. Appel du jugement des CRC devant la Cour des Comptes, et cassation devant le Conseil dEtat. Examen des gestions publiques et parapubliques locales, i.e. les collectivits territoriales + leurs tablissements publics + tous les organismes parapublics ou privs fonctionnant avant des fonds publics locaux (Exemple : Les Socits Economie Mixte). Elles vont produire un rapport dobservation dfinitive, cest un document dpourvu de force juridique, donc insusceptible de recours contentieux. Contrle budgtaire qui amne la CRC a assist le prfet, le reprsentant de lEtat dans lexercice du contrle de la lgalit budgtaire des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics. En cas de grave irrgularit (c..d. absence de budget ou dsquilibre du budget ou absence au budget des crdits pour des dpenses obligatoires), le prfet doit rgler doffice le budget aprs avis/consultation de la CRC. Il sagit ici dune survivance de la tutelle administrative.

Cour de Discipline Budgtaire et Financire. Loi du 25 septembre 1948 cre la CDBF. Charge de sanctionner et de poursuivre les fautes de gestion commises principalement par les ordonnateurs, i.e. les autorits administratives intervenant en matire de finances publiques. CDBR na rendu que 160 arrts. Chapitre 2 Le droit financier public

Section 1 : La juridicisation des finances publiques La mise en place du droit financier public sest faite en deux temps : Priode fondatrice des finances publiques modernes, autrement dit la Rvolution franaise et le 19me sicle. Tout dabord se mettent en placent les principes des finances publiques, avec la grande trilogie des articles 13 14 et 15 de la DDHC. Les principes en matire de recette publique par les articles 13 et 14 de la DDHC, qui posent les 4 piliers de la fiscalit moderne : o o o o Ncessit de limpt Gnralit de limpt Consentement limpt Egalit devant limpt

Deuxime srie de principes en matire de dpenses publiques (article 14) qui autorise de suivre lemploi des contributions publiques, dcider des dpenses publiques.

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Troisime srie de principes concernant le contrle des finances publiques (article 15) La socit a le droit de demander compte tout agent de son administration . Rvolution => mise en place des institutions financires publiques. Apparait en 1855, la fonction de trsorier-payeur principal.

Seconde priode, de consolidation des finances publiques modernes. 19me sicle qui voit se consolider le droit financier public dans ses deux branches : Le droit budgtaire avec les principes budgtaires. Grands principes budgtaires : Annualit, Unit budgtaire, Spcialit budgtaire, Universalit budgtaire.

Le droit de la comptabilit publique qui lui aussi au 19me sicle, structure les grands principes de la comptabilit publique : Sparation des ordonnateurs et des comptables, Responsabilit des gestionnaires de fonds publics, plus prcisment le principe de la responsabilit des comptables publics. Unit de trsorerie qui veut que tous les fonds des organismes publics soient centraliss sur le compte courant du Trsor.

En mme temps se consolide progressivement les deux branches annexes du droit financier public, i.e. le droit fiscal et le droit des marchs publics.

Conclusion : La juridicisation va se poursuivre de faon doublement accentue par une remonte des rgles juridiques financires dans la Hirarchie des Normes, cest la Constitutionnalisation, et par une reconnaissance/nonc international de certaines rgles financires, cest linternationalisation des finances publiques.

Section 2 : La Constitutionnalisation des finances publiques Phnomne plus rcent. Constitution de 58 constitutionnalise les finances publiques en majeure partie, selon plusieurs modalits : Son esprit mme, esprit rationalisateur du parlementarisme qui conduit inscrire dans la Constitution, les rgles du jeu parlementaire, lgislatif et financier. Cette rationalisation a conduit multiplier les rgles et autres principes financiers au sein de la Constitution et de ses textes daccompagnement. Accompagnement juridictionnel pour contribuer ce que les acteurs des finances publiques respectent les normes juridiques.

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A. Les normes juridiques de valeur constitutionnelle 1. Principes de fond

Il ny a pas de Constitution conomique en France, qui rgleraient ou commanderaient la politique conomique des Etats. Elle va donc varier en fonction des politiques, de la majorit politique. Pas de Constitution conomique mais il existe certains principes de fonds (articles 13 et 14 de la DDHC). 2. Rgles de comptence, de forme et de procdure

Sont les plus importantes au sein de la Constitution et de ses textes daccompagnement. Exemple de la comptence du pouvoir lgislatif. Rgles de procdure, i.e. vote du budget sont trs importantes art C47 : toutes les rgles de fabrication du budget sont soit de valeur constitutionnelle soit de valeur quasi-constitutionnelle, i.e. figurent dans une loi organique => Ordonnance organique du 2 janvier 1959 et qui a t remplace par la LOLF. Les rvisions constitutionnelles ajoutent assez souvent des dispositions financires. Exemple : Rvision constitutionnelle de 1996 cre les lois de financement de la Scurit Sociale. Rvision constitutionnelle du 28 mars 2003 reconnait lautonomie financire des collectivits territoriales. Toutes ces normes l sont protges par le Conseil Constitutionnel qui veille ce que le Parlement en assure le respect B. Limportance du Conseil Constitutionnel Le Conseil constitutionnel est oblig de veiller au respect de la Constitution, sa jurisprudence est trs importante en matire de finances publiques pour deux raisons : Saisine du Conseil Constitutionnel. Le Conseil Constitutionnel est trs souvent saisi pour vrifier la constitutionnalit des lois financires, par lopposition (avance des moyens pour annuler/censurer les lois de finances sur la base dingalit devant limpt) Sur 35 lois de finances annuelles, seules 6 ou 7 nont pas t dfres devant le Conseil Constitutionnel. Nature mme exerc par le Conseil Constitutionnel est puissant. Le Conseil Constitutionnel a tendu lui-mme le rfrentiel constitutionnel opposable aux lois de finance, il a considr que la DDHC et autres prambules simposent au Parlement. A partir des annes 1970, ces principes simposent au Parlement => principe dgalit devant limpt. Le Conseil Constitutionnel impose au Parlement de respecter les textes organiques. Exercice mme du contrle des lois financires. Il contrle notamment le respect du principe budgtaire, dquilibre conomique et financier, du droit dinformation du Parlement, respect de la procdure budgtaire. Il existe quelques dcisions du Conseil Constitutionnel importantes. La plus importante en matire de finances publiques, dcision du 25 juillet 2001 concernant la LOLF. Deuxime plus grande, Conseil Constitutionnel 24 dcembre 1979 Loi de finances pour 1980 => Elle est la seule dcision qui censure toute la loi de finance. Section 3 : Linternationalisation des finances publiques Cette source des finances publiques devient de plus en plus importante. Elle est moins volumineuse que la source constitutionnelle mais qualitativement cette importance est redoutable. Sil y a peu de rgles, elles sont trs importantes, car elles portent atteinte la souverainet budgtaire de lEtat. A. Les raisons de limportance des normes internationales En raison de leur valeur juridique rsultant de larticle C55. Article 55 de la Constitution => Valeur juridique suprieure celle des lois. Arrt NICOLO : revirement de jurisprudence, avant mme valeur juridique trait et loi, faisant prvaloir la plus rcente.

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En raison de lexistence de plus en plus de normes internationales, provenant essentiellement de la communaut ou de lUnion europenne => Droit communautaire driv. Rglements et directives communautaires. B. Les principales normes financires internationales. Du ct des recettes publiques, les normes juridiques internationales sont nombreuses et ont une double origine: Les conventions fiscales internationales. Trs nombreuses. Luttent contre les fraudes fiscales Les directives communautaires prises dans le cadre de lharmonisation de la fiscalit des Etats membres

Dpenses publiques : un dispositif du trait de Rome (droit communautaire) qui interdit aux Etats membres de verser des aides publiques risquant de fausser la concurrence ; Troisime dispositif impact sur les finances publiques concern par des rgles juridiques internationales : solde financier c..d. un article financier ct dpense et un seul article du trait de Rome issu du trait de lUE datant de 1992 (trait de Maastricht) stipule Les Etats membres vitent les dficits publics excessifs Article 104.

Chapitre 3 : La modernisation des finances publiques Dynamique trs importante des finances publiques depuis les annes 90 qui sexplique essentiellement par un ralentissement conomique depuis les annes 80, qui appelle une amlioration/optimisation de lutilisation des finances publiques. Cette modernisation prend deux formes. Section 1 La Globalisation des finances publiques Le principe de lorganisation des finances publiques est celui du cloisonnement des institutions. Exemple, chaque organisme a son propre budget. Ce principe est contrari par la forme contraire qui est celui de lclatement des organismes, sur diffrents aspects de leur gestion, afin de concentrer les deniers publics sous la mme autorit. Comme lillustre la fonction de comptable public (fonctionnaires de lEtat). Comme lillustre encore le principe dunit de trsorerie, i.e. tous les fonds de tous les organismes publics sont dposs sur le compte du Trsor (= compte courant de lEtat). Les relations financires entre les diffrents organismes/administrations publiques sont de plus en plus nombreuses, comme par exemple lnonc constitutionnel des administrations publiques. De plus, apports de larrt NICOLO (traits abrogent les lois antrieures). LEtat est de moins en moins seul tre acteur public (Scurit sociale, collectivits territoriales, etc.). Il en rsulte deux consquences : Les interfrences financires entre les personnes publiques/administrations publiques sont de plus en plus importantes et complexes en mme temps, comme le montrent les concours financiers entre lEtat et les collectivits territoriales, dficit de la Scurit sociale donc participation de lEtat la compensation financire. La globalisation institutionnalise. Exemple : La prise des administrations publiques notamment pour mesurer le dficit public de la France, tout comme son endettement. En 2005, mise en place du Conseil des prlvements obligatoires remplaant le Conseil des Impts.

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En 2006, mise en place de la Confrence nationale des finances publiques. Le ministre des finances ne concerne plus seulement les finances de lEtat, mais galement lensemble des comptes publics. La Constitution voque aujourdhui Lensemble des administrations publiques (C34). Surtout depuis rvision Constitutionnelle 2008 (Article 47-2 al 2 : principe de rgularit, sincrit et fidlit des comptes des APU.

Tension entre lautonomie institutionnelle et la globalisation financire. Section 2 La LOLF Loi Organique relative aux Lois de Finances. Le ralentissement conomique depuis quelques dcennies impose doptimiser lutilisation des fonds publics, i.e. de faire aussi bien, voire mieux avec moins. Il en rsulte que le droit financier public va poser un certain nombre de principes qui sont ceux de la nouvelle gestion publique : En premier lieu, il reprend son compte les grands principes de la comptabilit gnrale (fidlit, sincrit et rgularit des comptes publics). En deuxime lieu, la transparence financire, i.e. lamlioration des informations en quantit et en qualit.

Apparaissent dans le paysage financier, un certain nombre de techniques financires, notamment les trois techniques suivantes, et ceci pour satisfaire la trilogie comptable : Les amortissements et les provisions (permettent danticiper une charge future, une dpense venir, soit une charge certaine = amortissements, soit une charge probable = provisions), Les droits constats. Lorsque la collectivit, la personne publique arrte ses comptes, elle doit prendre ne considration non seulement les flux mais galement les charges payer et les produits recevoir. Objet ou objectif commun => Mieux rendre compte de la situation financire des organismes et collectivits publiques

La totalit des administrations publiques ont adopt des mesures de gestion moderne. En ce cens, les premires furent les communes par lintroduction de linstruction comptable M14, officialise par la loi de juin 1994. Les dpartements en 2003, les rgions sont en exprimentation. Le budget communautaire a adopt un certain nombre de ces innovations par un nouveau rglement financier de juin 2002. La LOLF, qui date du 1er aot 2001, est lillustration type de cette nouvelle gestion publique. La LOLF est trs innovante, adopte par consensus politique, dans les mmes termes par lAssemble Nationale (de gauche) et par le Snat (de droit par tradition). LOLF rsulte dune proposition de loi prsente par un dput de gauche, Prsident actuel de la commission des finances, Didier MIGAUD. Il y a un deuxime pre de la LOLF, Alain LAMBERT. La LOLF a fait lobjet dun contrle obligatoire par le Conseil Constitutionnel puisquil sagit dune loi organique => Dcision du Conseil Constitutionnel du 25 juillet 2001 (censure de deux petits articles). LOLF prise en vertu de la Constitution, article 34. La LOLF abroge et remplace la vieille ordonnance organique du 2 janvier 1959.

A. Le renforcement des pouvoirs financiers du Parlement Objectif politique de la LOLF. 1. Renforcement du pouvoir de dcision lgislative financire

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Plusieurs retouches sont apportes au droit budgtaire/droit financier public. Par exemple, la consultation et linformation plus frquente des commissions des finances, notamment dans le cadre de lexercice du pouvoir rglementaire financier. Le primtre de la comptence financire du Parlement est tendu, qui doit dcider non seulement limpt mais aussi les redevances pour services rendus c..d. les recettes tarifaires. 2. Renforcement du pouvoir de contrle parlementaire lgard des finances publiques

Rapports dinformation financire, que le gouvernement doit prsenter au Parlement, sont plus nombreux. Lassistance de la Cour des Comptes est renforce, elle doit en effet certifier chaque anne, les comptes de lEtat.

B. Lamlioration de la gestion publique Objectif technique de la LOLF : Culture du rsultat Dmarche de performance Budget dobjectif

Optimise lutilisation des fonds publics pour atteindre les meilleurs rsultats Mise en place dun double dispositif, dans son application, elle diffuse cette mme culture de rsultat. 1. Le double dispositif

Nouvelle architecture du budget mis en place par la LOLF. Jusquen 2006, le budget tait un budget de moyen (budget de lEtat) et consistait sous la 5me Rpublique distinguer crdits et dpenses de fonctionnement. 2 enveloppes de fonctionnement : Les dpenses de fonctionnement de ladministration et les dpenses des subventions. 2 enveloppes correspondantes aux crdits dinvestissement : Ceux de ladministration et ceux des subventions. Les dpenses de fonctionnement doivent sautofinancer. Lemprunt est possible pour financer les investissements car bnfique pour lactivit conomique. Lemprunt permet la solidarit sur les gnrations suivantes c..d. les investissements ne doivent pas tre seulement financs par les impts mais par tous ceux qui vont en profiter i.e. les gnrations futures. 1er dispositif : Le budget de moyen est remplac par le budget dobjectif en 3 niveaux : en missions, en programmes et en actions. Actuellement 33 missions : grande politique publique de lEtat. Elles devraient correspondre aux diffrents ministres mais ce nest pas le cas car les missions sont parfois interministrielles. Chaque mission comporte un certain nombre de programmes. Dans le projet de loi de finance pour 2010, il y a 130 programmes. Exemple : la mission de scurit comporte 2 programmes organiques : la police nationale et la gendarmerie nationale. La mission conseil et contrle de lEtat comprend trois programmes. Le Parlement vote les crdits par mission en tant inform de la distribution pour chaque programme.

2me dispositif : Mesure de la performance des crdits avec la stratgie, les objectifs et les indicateurs dclins programme par programme. Chaque programme prsente son plan stratgique loccasion du vote du budget. Mise en place dobjectifs quil convient datteindre avec des moyens budgtaires et personnels allous par le Parlement. Le budget dcide de la rpartition des fonctionnaires => 442 objectifs pour 130 missions.

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Indicateur pour mesurer la performance : soit dans la PLF => 925 indicateurs. Ces diffrentes cls du budget apparaissent dans les documents suivants : Projets Annuels de Performance (PAP) et Rapports Annuels de Performance (RAP). Ces RAP tablissent les rsultats obtenus pendant lanne. 2. La forte influence de la LOLF dans ltat des administrations publiques

La LOLF se dcline au sein de lEtat : en administration centrale et dans les services dconcentrs avec de nouveaux outils de gestion qui dmultiplient les budgets de missions et de programmes. Avec deux autres outils oprationnels : les Budgets Oprationnels de Programme => budget revenant chaque service. Chaque BOP est lui-mme subdivis en enveloppes financires => Les Units Oprationnelles. La LOLF se diffuse largement galement sur les personnels de lEtat, les effectifs sur lesquels commencent sappliquer le systme de la rmunration la performance. Exemple : Fixation dobjectifs individuels en dbut danne et mesure de rsultats en fin danne. Ce systme est matrialis par une prime de fonction et de rsultat : dcret du 22 dcembre 2008. Influence en dehors de lEtat de la LOLF : La LOLF ne concerne par toutes les collectivits territoriales. Elle sapplique indirectement de nombreux autres organismes : tablissements publics voire mme organismes de droit priv, voire des associations. Quand ces organismes participent la ralisation des missions de lEtat, ce sont les oprateurs de la LOLF (environ 670 oprateurs). Exemple : Universits participent la mission de recherche et denseignement suprieur. Sur le plan financier, la LOLF recentralise les oprateurs en leur imposant des modes de gestion : dcret de juin 2008 => mise en place RAP et PAP avec le budget de luniversit.

Deuxime Partie : LAUTORISATION BUDGETAIRE Encadrement juridique trs important pour protger et garantir le pouvoir du Parlement et pour protger les fonds publics. Le droit budgtaire sest structur surtout au dbut du 19me sicle Chapitre 1 Les principes budgtaires 4 principes budgtaires : Dualit, Unit, Universalit et Spcialit Auxquels sajoutent 2 principes modernes : Equilibre, Sincrit Section 1 Lannualit budgtaire A. Dfinition et consquence Le budget de lEtat est vot chaque anne et il comporte lensemble des ressources et des charges de lEtat pour lanne civile. 3 consquences de cette dfinition : Vote du budget avant le dbut de lexercice budgtaire. Autorisation valable pour toute la dure de lexercice budgtaire Autorisation valable que pour lanne. Les rglements financiers citent Les crdits

B. Les exceptions et assouplissements lannualit budgtaire Techniques pour attnuer leffet de seuil/coupure entre les exercices. Par deux techniques budgtaires : Les reports de crdit. I.e. une autorisation exceptionnelle permettant dutiliser lanne suivante, les crdits du budget de lanne prcdente

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Les engagements par anticipation. I.e. possibilit de dcider une dpense en fin dexercice et de la payer sur le budget lanne suivante.

Des modifications du budget en cours danne, infra-annuelle : Modification lgislative. Chaque anne, le Parlement vote des lois de finances rectificatives. Elles sont obligatoires en cas de bouleversement des grandes lignes de lquilibre budgtaire de lanne. Exemple : Baisse des rentres fiscales. Chaque fin danne, intervient une Loi de Finances Rectificative. Modification rglementaire manant du pouvoir rglementaire. La LOLF habilite le gouvernement modifier les lois de finances. Elle prvoit plusieurs possibilits pour modifier les lois de finances : Des modifications quantitatives ( la hausse ou la baisse) par deux types de dcrets : dcrets dannulation de crdits et dcrets davance. Procdure durgence, en tant normal il na pas le droit. La situation durgence doit se justifier, le Conseil d'Etat en assure le contrle. Ces deux instruments sont utiliss des fins de rgulation budgtaire, i.e. pour intervenir rapidement dans la conjoncture conomique. Des modifications de la nature des dpenses. Il existe deux instruments juridiques que sont les dcrets de transfert et les dcrets de virement, qui consiste changer laffectation des crdits, c..d. les passer dun programme un autre, et ceci au sein dune mme mission.

La pluri-annualit budgtaire. Pratique de plus en plus frquente, prvue ou non par la LOLF. 2 sortes de pluriannualit : La pluri-annualit juridique classique. LEtat peut juridiquement sengager au-del dune seule anne. La pluri-annualit indicative. LUnion Europenne impose aux Etats-membres de dposer un programme ou un plan pluriannuel de finances publiques. Ce plan est dpourvu de valeur juridique. La dernire rvision de la Constitution cre une nouvelle comptence pour le Parlement : voter les lois de programmation qui comportent les orientations pluriannuels des finances publiques, et qui sinscrivent dans un quilibre des comptes de administrations publiques.

Section 2 Lunit budgtaire A. Dfinition de lunit Toutes les oprations financires de chaque personne publique doivent tre runies dans un seul document, le budget, aussi bien en prvision, cest la loi de finance initiale, quen excution, la loi de rglement des comptes. Cette unit budgtaire permet au Parlement davoir une vue exacte car complte de la situation financire de lEtat. B. Exceptions et assouplissements de lunit 1. Les exceptions lunit budgtaire

Des oprations financires qui ne figurent pas dans le budget : les non-budgtisations. Jusqu la LOLF, ces oprations se ramenaient aux emprunts prvus pour lEtat pendant lexercice budgtaire. Les emprunts taient considrs comme de simples oprations de trsorerie. Le 1er aout 2001, la LOLF met en place un tableau de financement dans chaque loi de finances, qui comporte les modalits essentielles des emprunts que lEtat envisage de lancer pendant lexercice, commencer par le montant. Les dbudgtisations, consistent sortir du budget des oprations financires, pour en confier la responsabilit/charge dautres oprateurs, acteurs publics, parapublics ou mme privs. Le procs est souvent

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fait, aux acteurs budgtaires, quil sagit dun artifice consistant diminuer artificiellement le dficit budgtaire, car lEtat conserve la responsabilit de payeur en dernier ressort. Exemple : Les aides financires accordes aux Pays en Voie de Dveloppement, par lAgence Franaise de Dveloppement avec la garantie de lEtat => instrument trs utilis par le plan de relance. Le Conseil Constitutionnel est intervenu par une dcision du 29 dcembre 1994, qui interdit lEtat de dbudgtiser les dpenses qui relvent par nature de lEtat (Ex : rmunration des fonctionnaires, pension de retraite). 2. Les assouplissements lunit budgtaire

2 mcanismes prvus par la LOLF : Les budgets annexes. Les comptes spciaux.

Il ne sagit que dassouplissements lunit budgtaire, dans la mesure o ils figurent bien dans la loi de finances, donc dcids par le Parlement. Les budgets annexes ne figurent pas dans le budget gnral de lEtat. Leur raison dtre : institutionnaliser ces oprations financires de faon permettre dy affecter des recettes spcifiques pour financer des activits correspondantes, dans le cadre dune autonomie financire/de gestion accorde ces activits sans leur accorder pour autant la personnalit juridique. Quels sont les budgets annexes et les comptes spciaux ? Il ne reste plus que deux budgets annexes : Laviation civile La documentation administrative.

Il existe une vingtaine de comptes spciaux que la LOLF classe en quatre catgories : Les comptes daffectation spciale. Par exemple, celui de la gestion des participations financires de lEtat actionnaire. Les comptes de commerce qui en principe retracent les activits commerciales et industrielles de lEtat, donnant lieu au payement dun prix. Les comptes de concours financiers retracent les prts et les avances accordes par lEtat. Par exemple, des prts aux PVD, ou encore les avances sur impositions aux collectivits locales. Les comptes doprations montaires retracent les oprations financires avec le FMI.

Au total dans la loi de fiances de 2009, 26 comptes spciaux. Le principe dunit tend saffaiblir ou stendre pour devenir un principe de globalit budgtaire, qui consisterait agrger et consolider lensemble des finances de toutes les administrations publiques. La Constitution commence globaliser les finances publiques dans deux domaines : Objectif dquilibre La rgularit, sincrit des finances publiques

Et elle vise ainsi lensemble des comptes des administrations publiques.

Section 3 Luniversalit budgtaire

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UNIVERSALIT BUDGTAIRE : Regroupement dun ct de toutes les recettes, et de lautre de toutes les charges, sans contraction et sans affectation des unes aux autres.

A. La non-contraction des dpenses et des recettes : principe et exceptions 1. Le principe de non-contraction

Correspond la rgle du produit brut. C..d. que les recettes doivent figurer au budget dans leur montant brut sans y imputer sur ces recettes, le montant dune dpense. Ce principe se justifie par lassurance de la lisibilit/transparence de toutes les oprations financires, car la contraction ferait disparaitre les deux montants. 2. Exception : les niches fiscales

Pratique des dpenses fiscales qui se dfinie de la faon suivante, officiellement, par le Conseil des impts : Toute disposition lgislative dont la mise en uvre entrane pour lEtat une perte de recettes, et entrane pour le contribuable un allgement pour son impt, par rapport ce qui serait rsulter de lapplication du droit fiscal. Les mcanismes fiscaux sont diverses, par exemple les abattements, les crdits dimpts, avoir fiscal, crtement, exonration. Mcanismes trs nombreux, 300 400. Exemple : Le quotient familial consiste moduler le montant de limpt sur le revenu en fonction des charges de famille. En raison du nombre et de la complexit des niches fiscales, lEtat sengage actuellement en rduire le nombre => Loi de programmation de fvrier 2009. B. La non-affectation de recettes des dpenses : principe et exceptions 1. Principe de la non-affectation

En principe, il est interdit daffecter une recette de lEtat pour financer une dpense publique ou une activit spcifique, car cest lensemble des recettes qui permet de financer lensemble des dpenses. La justification de ce principe est de nature politique, i.e. la solidarit devant les charges publiques. Limpt finance lensemble des dpenses publiques. Ce principe correspond au principe mme de limpt qui est pay sans contrepartie directe. 2. Exceptions la non-affectation

Deux catgories : Les fausses affectations, c..d. que bien souvent, la cration ou laugmentation dun impt est justifi politiquement pour permettre de financer une nouvelle dpense ou une augmentation de dpense, alors mme que le produit de la recette nest pas affecte budgtairement cette dpense. Exemple de lISF cre pour financer le RMI. Les vraies affectations sont prvues par la LOLF, qui prvoit un certain nombre de mcanismes qui permettent daffecter des recettes des dpenses : Les budgets annexes et les comptes spciaux se justifient par cette raison mme. La contribution laudiovisuel public tombe dans le budget de lEtat, est affect au secteur public de laudiovisuel. Les fonds de concours sont des sommes verses lEtat, par un particulier, entreprise, etc. pour contribuer financer une dpense prcise. Exemple des financements croiss, qui sont la ralisation du financement dun quipement public par plusieurs partenaires.

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La LOLF permet au lgislateur financier daffecter des recettes publiques sous rserve que cette affectation/dcision soit dinitiative gouvernementale, et condition encore de ne pas financer ainsi un droit permanent reconnu par la loi. Le Parlement affecte organiquement de recettes publiques, de manire gnrale. Exemple de la Contribution Sociale Gnralise pour financer la Scurit sociale, mais sous rserve de financement dactivits de service public.

Section 4 La spcialit budgtaire La spcialit budgtaire consiste prciser le dtail des diffrentes recettes et des charges budgtaires de lEtat, qui doivent tre, en effet, spcialises sur la base de plusieurs critres, par exemple de faon organique, ou bien de faon financire ou comptable (classification par nature), ou bien de faon fonctionnelle (en fonction des activits et des missions). Sur cette base de spcialisation, le Parlement est ainsi en mesure de mieux exercer son pouvoir financier, i.e. de dcider lemploi de la contribution publique, ou bien au minimum den tre inform.

A. La spcialit budgtaire classique 1. La mise en place de la spcialit budgtaire classique

Cette mise en place de la spcialit budgtaire classique est trs significative de la mise en place du parlementarisme au 19me sicle et de son panouissement. Sous les 3me et 4me Rpublique jusquen 1821, budget de lEtat vot en bloc. 1821 : 1 budget par enveloppe budgtaire. 1827 : 1 budget par section de ministre. 1831 : 1 budget par chapitre budgtaire. En 1900, on compte 1000 chapitres budgtaires. En 1950, 4000 chapitres budgtaires, entre lesquels les dpenses de lEtat sont ventils et donnant lieu vote, discussion pour chacun deux.

2.

La mise en uvre de la spcialit budgtaire classique sous la Vme Rpublique

Ordonnance organique de 1959 confirme en premier lieu, que les crdits sont spcialiss par chapitre. Mais elle commence rationnaliser le dispositif budgtaire, en ce sens que les crdits ne sont plus vots par le Parlement, par chapitre, mais ils sont vots par ministres et par titres budgtaires (4 titres pour chaque ministre : deux titres pour les dpenses de fonctionnement et deux titres pour les dpenses dinvestissement). Chapitres et titres sont utiliss afin de concilier deux choses : Le respect du principe de spcialit (Les crdits sont prsents par chapitre). Lefficacit de la dcision budgtaire au Parlement (Les crdits sont vots en enveloppes moins nombreuses que les chapitres).

La Vme Rpublique dans les textes et dans la pratique, va confirmer lassouplissement voire mme les atteintes la spcialit budgtaire. Tout dabord, lordonnance de 1959 prvoyait les dcrets de virements et les arrts de transfert, qui permettaient au gouvernement de modifier la distribution des crdits en cours dexercice, selon des principes quelle prvoyait. Existe galement des chapitres rservoirs, i.e. comportant des crdits sans destinations prvues dans le budget, et donc que le gouvernement pouvait librement utiliser, pour faire face des situations urgentes ou imprvues.

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La pratique de la 5me Rpublique a diminu le nombre de chapitres budgtaires, qui sont passs de 4.000 850 en 2005, i.e. la veille de la LOLF. Cela signifie une tendance trs lourde de lactivit administrative, une globalisation des crdits, surtout de fonctionnement, afin de donner davantage de marge de manuvre et donc de responsabilit aux administrations elles-mmes, qui vont dcider elles-mmes de lutilisation des crdits. Cela correspond la rforme de lEtat et des administrations du point de vue budgtaire. B. La nouvelle spcialit budgtaire (LOLF de 2001) 1. La LOLF confirme la spcialit budgtaire

Par exemple, les dcrets de transferts et de virements sont repris par la LOLF de 2001. Loi du 31 dcembre 1987, passe les tribunaux administratifs du ministre de l'intrieur au ministre de la Justice. En 1988, arrt de transfert du crdit des TA du ministre de l'intrieur au ministre de la Justice. => Les virements ont toujours ncessit un dcret. Car ils modifient la nature de la dpense. => Les dcrets de virement sont limits entre programmes de mme mission maintenant. Continuit encore par la LOLF propos du compromis entre information et dcision. Compromis entre respect de la spcialit (le pouvoir financier du Parlement) d'un ct, et efficacit de la dcision budgtaire d'un autre ct. Au binme titre/chapitre est substitu le binme mission/programme, i.e. Le Parlement vote le budget par mission, alors qu'autrefois il votait par titre et par budgtaire. Et il est inform de la ventilation des crdits par programmes.

2.

La modernisation du principe de spcialit budgtaire

Modernisation de la substance de la spcialisation budgtaire. La spcialisation n'est plus faite sur le critre des moyens, mais sur la base du critre fonctionnel (missions et programmes).

Renforcement du pouvoir des acteurs de l'tat (renforcement du pouvoir du Parlement et du pouvoir de l'Administration). => Le pouvoir du Parlement est accru par la suppression des services vots, c..d. Jusqu' la LOLF le Parlement votait en une seule fois LES SERVICES VOTS (= les crdits correspondants aux dpenses inluctables et automatiques de l'tat chaque anne). Ils ne votaient de faon dtaille, par ministres et par titres que les mesures nouvelles (moins de 10% des crdits chaque anne. Le Parlement vote les crdits, mission par mission, partir du premier euro. En pratique, le Parlement ne revient pas sur les dpenses automatiques. En ralit 90% des crdits de chaque mission sont renouvels automatiquement

=> Renforcement vritable du pouvoir de l'Administration:

Le budget comporte moins d'enveloppes, i.e. Davantage de pouvoirs pour l'Administration. La fongibilit asymtrique qui accroit le pouvoir administratif. Les crdits au sein de chaque programme peuvent tre utiliss librement par l'Administration, qui n'est pas lie par la ventilation indicative des crdits au sein de chaque programme.

Section 5 L'quilibre conomique et financier

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Ce principe est formellement nouveau, il ne figurait pas autrefois dans le droit budgtaire. Il allait de soi sous les priodes de libralisme conomique, sous l'abstention de l'tat dont son budget tait naturellement en quilibre, en principe facilement en quilibre. C'est sous la pression de l'Etat providence, que le principe d'quilibre a d tre inscrit dans les textes, mais sous une nature tout fait particulire pour l'Etat. Il s'agit en effet, pour lui d'un quilibre conomique et financier, et non pas simplement d'un quilibre financier strict, et ceci au contraire des autres budgets publics.

A. L'quilibre budgtaire classique de l'Etat 1. L'quilibre budgtaire classique s'impose au budget public

C'est--dire aux budgets locaux, et au budget des tablissements publics. Dpenses = recettes. Ce principe est une condition de la lgalit de ces budgets publics. Sanction par le juge administratif. Exemple: Dcembre 1988, CE Dpartement du Tarn => Budget comporte plus de dpenses que de recettes. JA constate le non-respect de l'quilibre budgtaire. Ce principe d'quilibre est d'autant plus strict qu'il fait l'objet d'un contrle exceptionnel par l'tat, qui peut, en cas d'infraction, intervenir d'office, pour prendre les mesures ncessaires au rtablissement de l'quilibre, par exemple, suppression de dpenses, augmentation des impts, Est conserv le pouvoir de tutelle alors qu'il n'existe plus depuis la dcentralisation. 2. L'quilibre budgtaire nest pas obligatoire pour l'tat

En effet, le budget de lEtat est en dficit chronique, mme au 19me sicle, ou lquilibre budgtaire paraissait naturel. Entre 1816 et 1914, 30 budgets furent excuts en quilibre. Entre 1914 et aujourdhui, on en compte seulement 8 (budgets des annes 1926 1929 et 1970 1974). B. L'quilibre conomique et financier

Lquilibre de la loi de finances signifie que le Parlement arrte les grandes lignes du budget, c..d. des ressources et des charges. Il sagit dun quilibre stabilit et non dun quilibre galit. En effet les articles 1ers des lois organiques de 1959 et de 2001 disposent les lois de finances tiennent compte dun quilibre conomique et financier quelles dfinissent . Les finances de lEtat sont un instrument au service de lquilibre et du dveloppement conomique. La recherche et la ralisation de lquilibre conomique peut exiger un dficit budgtaire (politique keynsienne : augmentation des dpenses afin daugmenter la demande). Cet quilibre particulier pour lEtat est formalis par larticle et le tableau dquilibre dans chaque loi de finances qui comporte les grandes masses de ressources et de charge avec le montant du dficit. Le Conseil Constitutionnel a sanctionn un vice de procdure lgislatif (Dcision du Conseil Constitutionnel du 24 dcembre), en censurant tout la loi de finances pour 1980. Cest le seul cas sous la 5 me Rpublique. Le Parlement avait viol le principe dquilibre conomique et budgtaire, car il navait pas adopt le tableau dquilibre avant dexaminer et de voter les dpenses. Rationalisation/discipline du Parlement sur le budget pour viter une augmentation trop importante des dpenses. La rvision constitutionnelle de 2008 a insr dans larticle 34 de la Constitution : Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'quilibre des comptes des administrations publiques. . Pour lEtat, lquilibre ou du moins la saine gestion de ses finances est un impratif important comme lillustre galement le Pacte de stabilit et de croissance de lUnion Europenne. Cette notion dquilibre conomique et financier doit tre corrle avec quatre autres processus : dficit, quilibre budgtaire, emprunt et lendettement.

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Section 6 La Sincrit financire Les financiers, les comptables mentionnent 2 sincrits : La sincrit objective : exactitude des comptes, des montants) La sincrit subjective : ralisme des montants, des oprations financires, des comptes qui doivent en effet tre estimes de faon raliste et de bonne foi.

Deux applications de la sincrit. A. La sincrit comptable Les comptes et les comptes publics doivent tre rguliers, sincres et fidles. Cest une vieille exigence (car sanctionne par le juge des comptes) qui explique que les comptes publics sont jugs chaque anne afin de vrifier le respect de cette exigence. Cette exigence de sincrit des comptes est maintenant formule au plus haut niveau juridique. Premire reconnaissance solennelle larticle 27 de la LOLF Les comptes de lEtat doivent tre rguliers, sincres et doivent donner une image fidle de son patrimoine et de sa situation financire . La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 pose lexigence de rgularit, de sincrit et de fidlit des comptes des administrations publiques. A lappui des juges des comptes, la LOLF exige que les comptes de lEtat soient certifis chaque anne. Progressivement, lensemble des comptes des administrations publiques vont faire lobjet dune certification. B. La sincrit budgtaire Elle concerne le budget principal qui est le budget prvisionnel, le budget contenu dans la loi de finances initiale. Il comporte, en effet, des estimations des recettes recouvres dans lanne (systme de la quotit). Les charges budgtaires sont des autorisations de dpense que lEtat, en principe, nest pas oblig dutiliser. Cette prvision impose que les estimations doivent tre ralistes. Le droit sest empar de cette exigence. A partir de 1993, le Conseil Constitutionnel accepte de contrler la sincrit des estimations figurants dans le budget prvisionnel, sans pour autant avoir jamais censur une opration financire quil aurait jug insincre. La LOLF cre un nouveau principe budgtaire par le biais de son article 32 Les lois de finances prsentent de faon sincre lensemble des ressources et des charges de lEtat. Leur sincrit sapprcie compte tenu des informations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler .

Cette sincrit budgtaire sapplique aux autres budgets publics, les collectivits territoriales et les tablissements publics, en lien avec lquilibre, que contrle et sanctionne parfois le juge administratif (CE dcembre 1988 Dpartement du Tarn).

Chapitre 2 - Les lois de finances et le vote du budget Section 1 Lobjet des lois de finances Il faut distinguer : Les lois financires = toutes les lois qui comportent des mesures, des dispositions ayant trait aux finances. Par exemple, lois portant diverses dispositions conomiques et budgtaires. Les lois de finances sont celles qui comportent le budget de lEtat et il sy ajoute dautres dispositions. Les lois de finances comportent essentiellement (A.) mais pas seulement (B.) le budget de lEtat.

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A.

Lobjet principal des lois de finances, le budget de lEtat

Cest leur dfinition constitutionnelle (cf. article 34 de la Constitution) : Les lois de finances dterminent les ressources et les charges de lEtat, dans les conditions et sous les rserves dune loi organique . Le budget est un acte composite : Un acte politique Le budget est essentiellement un acte politique Gaston Gze. Acte de soumission du gouvernement vis--vis de la chambre basse. Un acte financier. Le budget comporte lensemble des recettes assorties des montants prvisionnels dun ct, et de lautre ct, lensemble des dpenses structures en missions, programmes et actions. Comportant les montants que lEtat est autoris dpenser pendant lanne. Un acte juridique. Le budget est la fois obligation et autorisation. Ct recette, le vote du budget fait obligation lEtat de recouvrer les recettes, en application du droit existant. Les montants vots au budget ne sont que prvisionnels, comptence lie pour les recettes. Ct dpense, les montants figurant au budget ne sont en principe que des autorisations donnes lAdministration de dpenser les crdits budgtaires, dans la limite des montants budgtaires. LAdministration peut ne pas dpenser la totalit des crdits, sauf si le droit ly oblige.

B.

Les autres dispositions des lois de finances

Les lois de finances comportent des mesures financires connexes des finances de lEtat et de son budget, mais de faon conforme ce que prvoit la LOLF, une vingtaine de dispositions normatives. Le lgislateur financier vote ces dispositions, cre des rgles juridiques. Exemple : autorisation demplois, cration demploi de fonctionnaires, autorisation des garanties demprunt, cration de nouvelles missions. La LOLF prvoit que, parfois, certaines dispositions financires peuvent figurer dans une loi de finances ou dans une loi ordinaire. Ce que sont, par exemple, les lois fiscales. Le Conseil Constitutionnel veille le respect du domaine des lois de finances, et ceci de deux faons : Il va censurer dans des lois ordinaires les dispositions qui ne peuvent figurer que dans des lois de finances. Il va censurer les cavaliers budgtaires, i.e. les dispositions qui figurent tort dans une loi de finances.

Section 2 Le formalisme des lois de finances Le droit budgtaire exige un formalisme particulier pour les lois de finances.

A. Les documents budgtaires pour informer le Parlement

Droit linformation du Parlement, et plus gnralement la transparence financire qui pourrait constituer un principe part entire. Ce principe est trs important, cela pourrait-tre un principe budgtaire. Cest dailleurs un principe budgtaire communautaire.

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Il se dcline par les documents budgtaires et financiers remis au Parlement avec le projet de loi de finances par le gouvernement. Ce sont : Le projet de loi lui-mme. Le rapport conomique, social et financier qui replace le projet de budget dans le contexte principalement conomique et ceci afin de justifier les choix budgtaires proposs la reprsentation nationale. Le fascicule des voies et moyens qui comporte les recettes. Le rapport sur les prlvements obligatoires (impts et cotisations). Les Projets Annuels de Performance et les Rapports Annuels de Performance, comportent en prvision, les crdits budgtaires prsentes selon larchitecture mission, programme, action et les crdits de chaque programme en stratgies, objectifs et indicateurs. Les Jaunes budgtaires sont des documents financiers thmatiques. Par exemple, les oprateurs financiers de lEtat. Les Documents de Politique Transversale, par exemple, le document de la recherche en France.

B.

Les deux parties de la loi de finances pour rationaliser le parlementarisme

Jusquen 1959, la loi de finances comportait dj deux parties : les dpenses & les ressources. Ce qui correspondait la conception classique des finances publiques. Cela correspondait la conception classique des finances publiques (G. Jze Il y a des dpenses, il faut le couvrir ), cest--dire une dmarche finaliste. Les lois organiques de 1959 et 2001, de la 5me Rpublique, inversent la prsentation, la structure de la loi de finances. Depuis 1959, le Parlement examine dabord les ressources, avant et pour examiner les charges / dpenses en deuxime partie, celle-ci dpendant de celle-l. Ce qui correspond une nouvelle conception des finances publiques, la conception moderne, gestionnaire des finances publiques (Thatcher et Mends-France). Entre les deux parties, le Parlement arrte lquilibre gnral de la loi de finances par le tableau dquilibre. Analyse complmentaire : Le maintien de cette structure par la LOLF en 2001 parait paradoxal, parce que la LOLF est passe dun budget de moyen, un budget dobjectif (les crdits/charges ne sont plus prsents par moyen mais par objectif), simplement pour les dpenses. Cette logique aurait d conduire inverser la structure de la loi de finances, pour passer les ressources (ce sont des moyens) aprs les dpenses (objectifs).

Section 3 Les catgories des lois de finances : la squence budgtaire Observation de la mise en forme de lannualit budgtaire. Il faut distinguer les lois de finances des lois financires. En effet, il existe de nombreuses lois comportant des dispositions financires, par exemple, les lois de financement de la Scurit Sociale. Elles dterminent les conditions gnrales de son quilibre financier et compte tenu de leur prvision de recettes, fixent leurs objectifs de dpense. Exemple 2 : Les lois de programmation des finances publiques, sont bien des lois financires. Exemple 3 : Les lois comportant diverses dispositions fiscales. N.B. Les lois de finances sont comprises dans les lois financires. A. La squence normale : lois de finances initiales, rectificatives, de rglement Trois lois de finances rythment lexercice budgtaire :

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 La loi de finances initiale constitue le grand rendez-vous, le rendez-vous politique annuel entre lexcutif et le lgislatif. Il intervient, en principe, avant le dbut de lexercice budgtaire. La Loi de Finances Rectificative. Elles sont obligatoires ou facultatives. Elles sont obligatoires en cas de bouleversement des grandes lignes de la loi de finances en cours dexercice. Cette condition figure maintenant dans la LOLF, qui la reprise du Conseil Constitutionnel. En pratique, une LFR/collectif budgtaire est adopte chaque anne. La loi de rglement que lon appelle loi de rglement de comptes et rapports de gestion. Elle prsente un double intrt : Acte lgislatif principalement financier qui constate/comporte les rsultats de lexercice, i.e. les dpenses et recettes de lEtat et le dficit ralis. Elle a pour objet de permettre au Parlement dexercer sur lexcution du budget et le contrle politique qui lui appartient (Conseil Constitutionnel 16 janvier 1986). Moment de contrle politique dautant plus important quen plus des rsultats financiers, ce projet de loi de finances est accompagn par le rapport de la Cour des comptes sur lexcution de la loi de finances qui est une analyse experte, indpendante du pouvoir excutif et critique.

La LOLF a resserr le calendrier de la loi de rglement, le projet de loi de rglement doit tre dpos au plus tard le 31 mai de lanne suivant lexercice budgtaire rgler et le Parlement doit la voter louverture de la session parlementaire suivante. Malgr toutes ces incitations pour ractiver la loi rglementaire, le Parlement ne profite pas de cette occasion de contrler lexercice des lois de finances, car il exerce pleinement son contrle sur les finances publiques loccasion du vote de la loi de finances de lanne. B. Les squences particulires : lois de finances en cas durgence, lois de finances de programmation Lois de finances en cas durgence. Larticle 47 de la Constitution prvoit les hypothses de retard de vote du budget annuel du Parlement avec deux cas de figures. Si le retard est imputable au Parlement lui-mme, le Parlement est dessaisi de son pouvoir budgtaire. La loi de finances entrant alors en vigueur par ordonnance du Prsident de la Rpublique. Ce dispositif comminatoire na jamais t utilis sous la 5me Rpublique, donc depuis sa cration. Si le retard nest pas imputable au Parlement, sil nest pas responsable, il conserve son pouvoir et le droit budgtaire prvoit alors deux expdients lgislatifs/lois de finances durgence : o Le Parlement vote la premire partie dans les dlais et la seconde partie au dbut de lexercice budgtaire commenc (Un exemple, la Loi de finances de 1963). Le Parlement ne vote que le consentement limpt dans les dlais et la loi de finances vote au dbut de lexercice budgtaire commenc et concern (Un exemple, fin 1979 dcision du Conseil Constitutionnel du 24 dcembre1979).

Lois de finances de programmation. La rvision de 2008 cre ces lois qui comportent les orientations pluriannuelles des finances publiques et visent un objectif dquilibre des comptes des administrations publiques. Annualit, quilibre et inventaire des actes lgislatifs financiers.

La premire application sest faite en fvrier 2009 pour rduire le dficit budgtaire. Ce systme sinspire de la procdure amricaine pour lquilibre du budget par voie damendements. Section 4 La procdure des lois de finances : prparation et vote du budget La loi de finances initiale est la loi de finances la plus importante. Remarques introductives :

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Le vote du budget fait lobjet dun encadrement juridique important, qui sefforce de concilier le renforcement/respect du pouvoir financier du Parlement et lefficacit de la dcision lgislative budgtaire. Le budget et le vote se prparent pendant toute lanne prcdant lexercice budgtaire, et ceci en 2 grandes tapes : la prparation administrative (9 mois) avant la discussion et le vote parlementaire (3 mois). A. La prparation administrative du PLF : les quatre temps

Gestation de 9 mois trs peu encadr par le droit, un seul texte dans la loi organique (2001) qui prcise sous lautorit du Premier ministre, le ministre des finances prpare les Projets de Lois de Finances qui sont adopts en Conseil des Ministres. La procdure de prparation administrative du budget est trs normalise (au sens dune norme pratique), elle fait lobjet dun rituel. Cette prparation se droule en 4 tapes : Mise au point des esquisses et des perspectives budgtaires prpare par la Direction du Budget . Cette pure du budget est prpare sur la base de quelques paramtres politiques, financiers (le budget de lanne) et conomiques. Le cadrage des demandes ministrielles : le Premier ministre adresse aux ministres dpensiers la lettre de cadrage pour leur rappeler les contraintes et les priorits financires, et les inviter prsenter leur demande de crdit au ministre des finances. Cest le lancement de la procdure. Les confrences et les arbitrages budgtaires. Chaque ministre dpensier ngocie son budget, ses prtentions avec la direction du budget, c..d. Bercy. Ngociation trs difficile. Les arbitrages sont rendus aux diffrents niveaux de la hirarchie administrative et politique. Le Premier ministre adresse les lettres plafonds chaque ministre dpensier pour leur notifier le budget global (fin des ngociations). Prvision en parallle des recettes. Les dernires dcisions. On y trouve le montant du dficit. En parallle, chaque administration prpare ses documents budgtaires. Lensemble, le PLF, est adopt en Conseil des ministres et doit tre dpos sur le bureau de lAssemble Nationale au plus tard le 1er mardi doctobre.

Deux remarques sur la phase administrative : La LOLF modifie/modernise la prparation du budget administratif sur certains points. Exemple : En faisant intervenir des nouveaux acteurs, les responsables de programme. Exemple 2 : En faisant intervenir des dialogues de gestion entre les administrations dEtat. Exemple 3 : On peut voquer galement les confrences de performance (innovation de la LOLF). Exemple 4 : On peut citer aussi la JPE (Justification au Premier Euro). Cela veut dire que dans les confrences budgtaires, les dpensiers des administrations doivent justifier leurs dpenses partir du premier euro. En principe, le Parlement nintervient pas durant la phase administrative, sous rserve dune pratique confirme par la LOLF, qui est celle du dbat dorientation budgtaire, qui a lieu au Parlement en juin de chaque anne, o sont dbattus la situation des finances publiques et sur le budget en prparation. Ce qui permet au Parlement dexprimer ses critiques, dolances.

B. La procdure parlementaire : les modalits, les pouvoirs des acteurs Cette tape fait lobjet dun encadrement juridique important. Il en rsulte deux choses : des modalits rigoureuses qui drogent pour partie la procdure lgislative ordinaire et un affaiblissement relatif du pouvoir financier du Parlement.

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1.

Des modalits rigoureuses de vote du budget/de la procdure budgtaire

Article 47 de la Constitution : essentiel pour viter les retards dans le vote du budget. Ce sont les dlais qui sont originaux par rapport la procdure classique. Lessentiel dans les modalits concerne les dlais constitutionnels qui russissent remdier aux retards chroniques de vote des budgets sous la 3me et 4me Rpublique.

Il en rsulte les 4 dlais suivants : La date limite de dpt du projet de loi de finances : 1er mardi doctobre. Le dlai global de 70 jours dont dispose le Parlement. LAssemble Nationale en premire lecture dispose dun dlai de 40 jours et le Snat 20 jours. Ces dlais sont impratifs et sanctionns. Le gouvernement peut faire jouer la navette si les dlais ne sont pas respects.

La procdure budgtaire est originale mise part des dlais : toutes les commissions permanentes interviennent dans la procdure, principalement la commission des finances. Lexamen et le vote a lieu dabord en commission des finances puis en sance publique devant et par chaque chambre, o la loi est prsente selon une procdure impose (dabord les ressources, le tableau dquilibre et puis les dpenses). Les charges sont prsentes selon larchitecture de la LOLF (un vote par mission). La navette a lieu entre les deux chambres, i.e. une lecture par chaque chambre commenant imprativement par lAssemble Nationale. Le gouvernement runit alors la commission mixte paritaire compose de dputs et de snateurs qui essayent de trouver un terrain daccord sur les dispositions votes diffremment. Puis une deuxime lecture pour lAssemble nationale, une seconde lecture pour le Snat. Enfin, lAssemble nationale a le dernier mot, i.e. vote de la loi de finances. 2. Laffaiblissement relatif du pouvoir financier du Parlement

On dveloppe un contraste qui consiste observer le rel affaiblissement juridique ou textuel du pouvoir financier du Parlement dans et par la Constitution de 1958. La pratique budgtaire de la 5me Rpublique permet au Parlement de sauvegarder son pouvoir financier. Constat de laffaiblissement rel du pouvoir financier du Parlement dans et par la Constitution de 1958 . Plusieurs instruments de cet affaiblissement : Les dlais portent prjudice la libert de la reprsentation nationale.

Larticle 44 de la Constitution : procdure du vote bloqu. Le gouvernement peut demander un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion. Larticle 49-3 de la Constitution permet au Premier ministre dengager la responsabilit du gouvernement loccasion du vote dune loi. La loi sera adopte sans mme tre vote sauf si une motion de censure est dpose et adopte. La rvision constitutionnelle de juillet 2008 a conserv larticle 49-3 simplement pour les lois de finance et une autre loi par session. Larticle 40 de la Constitution interdit tout amendement parlementaire ayant pour objet ou pour effet de diminuer les ressources publiques ou bien daugmenter une charge publique. Cet article asphyxie le pouvoir dinitiative du Parlement. 1 amendement sur 10 est irrecevable. La pratique de la Vme Rpublique montre que le Parlement a sauvegard, voire mme renforc son pouvoir financier. Principalement 3 instruments : Politique : le fait majoritaire. Il fait passer dans le projet de loi de finances certaines demandes.

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Le Conseil Constitutionnel est une arme juridictionnelle au service du Parlement et de lopposition. Depuis 1974, 60 dputs ou 60 snateurs ont la possibilit de dfrer des lois au Conseil Constitutionnel. Depuis 1974, sur les 35 LFI seulement 5 nont pas fait lobjet dune saisine du Conseil Constitutionnel. La jurisprudence du Conseil Constitutionnel ne confirme pas pleinement le texte de la Constitution, c..d. laffaiblissement du pouvoir financier parlementaire. La jurisprudence du Conseil Constitutionnel sefforce dassurer lquilibre entre les acteurs budgtaires gouvernement/Parlement, dfendant par exemple, les pouvoirs budgtaires et financiers du Parlement. Exemple de la jurisprudence sur la sincrit budgtaire. Conseil Constitutionnel, dcision de dcembre 1994 qui limite la pratique des dbudgtisations. La LOLF a pour objectif de notamment, renforcer le pouvoir financier du Parlement.

En conclusion, les thmatiques importantes : Limportance du droit par rapport la pratique. Tension entre le Parlement et le gouvernement. Tension entre les principes budgtaires et les assouplissements de ces principes. Importance des contraintes budgtaires. Le plus bel exemple est le Pacte de stabilit et de croissance qui est balay par la contrainte conomique.

Troisime Partie : LES RECETTES, LES DEPENSES ET LE DEFICIT BUDGETAIRE Il y a une grande libert des acteurs car il ny a pas de constitution conomique en ce qui concerne les dpenses, recettes et le dficit budgtaire. Cette libert est limite par le droit, simplement la marge. Exemple : Un dficit relatif, ou faible. Chapitre 1 Les recettes publiques Autrefois, sous la royaut, les recettes principales taient constitues des produits du domaine. Limpt est apparu progressivement dans les caisses du pouvoir royal (ex : la taille, le droit doctroi, le dixime, le vingtime, etc.). Le roi devait convoquer les Etats-gnraux pour lever les impts extraordinaires. De son ct, la doctrine recherche et propose des nouvelles recettes pour lEtat royal. En 1707, Vauban propose la dme royale. Le 18me sicle est marqu par une situation financire dplorable, dilapidation des fonds et surtout le dficit des finances royales. La dette et lemprunt reprsentent la moiti des dpenses royales la fin du 18 me sicle. Exonration dimpt au dtriment du Tiers Etat. La Rvolution franaise est : La table rase : abolition des privilges, suppression des contributions indirectes (gabelle, droit doctroi) remplaces par la contribution mobilire, 2 contributions foncires et un impt sur lactivit professionnelle (la patente). Articles 13 et 14 de la DDHC

Le 19me sicle ne bouge pas en matire de fiscalit, sauf dans les esprits. 20me sicle, grands impts nationaux entrent en scne : impt sur le revenu (naissance 1906-1916), Impt sur le bnfice des Socits (cration en 1946), Taxe sur la Valeur Ajoute. Apparition des cotisations sociales, en mme temps que la Scurit Sociale, en 1945. Statistiques : Limpt dpasse la moiti des recettes publiques de lEtat : 520 milliards d par an

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Les cotisations sociales : 320 milliards d par an.

Ces deux recettes font couples pour fortement les prlvements obligatoire 840 milliards d. Lemprunt : recette publiques trs importante mais beaucoup plus variables entre 100 et 300 milliards d par an Les micros recettes : 50 100 milliards d par an.

Les recettes publiques abondent 3 caisses publiques : La caisse de la Scurit Sociale : 300 milliards de cotisations + 120 milliards dimpts). La caisse de lEtat, en deuxime caisse publique, pour un total de 300 milliards dimpts. La caisse des collectivits territoriales avec 90 100 milliards dimpts.

Section 1 La diversit des recettes publiques Le paysage est contrast en matire de recettes publiques qui oppose trois grandes catgories de recettes publiques : impts, cotisations, emprunts ; et multiples autres recettes publiques que lon a coutume de ranger dans quelques autres catgories, c..d. notamment : Les recettes de proprits (les produits du domaine de lEtat) : 2 milliards annuels Les dividendes perus par lEtat actionnaires : 7 milliards Les amendes, sanctions ou autres pnalits : 2 milliards Les produits de la vente de biens et services : 1 milliard.

A. Les prlvements obligatoires = Les cotisations sociales + les impts qui reprsentent un critre important de socialisation des activits, mesurs par rapport au Produit Intrieur Brut (43 45% du PIB). La structure des prlvements obligatoires est la suivante : Caisse Les Administrations de Scurit Sociale LEtat + Administration centrale Les APU Les prlvements pour lUE Montant (en ) 430 milliards 280 milliards 110 milliards 5 milliards Pourcentage 52 % 34 % 13 % 1%

B. Le dveloppement des recettes tarifaires Elles reprsentent un faible montant dans lensemble des recettes publiques. Cela oscille entre 3 et 8% des recettes publiques. Elles peuvent tre dfinies comme les recettes provenant de la vente de biens et de services facturs lusager et ne sont donc pas finances par limpt.

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Deux questions se posent : 1. Le principe de tarification

2 rponses sont possibles la question : est-il possible de faire payer les services publics ? Point de vue des conomistes, les libraux : il faut que lEtat, les services publics fassent payer leurs activits comme nimporte quel autre agent conomique. Ce qui prsente plusieurs avantages : Linscription des acteurs publics dans le jeu concurrentiel (Pour rappel, la libre concurrence est la grande politique de lUnion Europenne). Evite le passager clandestin , i.e. des usagers des services publics qui veulent en profiter sans en supporter le coup.

Point de vue juridique : il nexiste pas de principe de gratuit du service public qui correspondrait au principe de ncessite de limpt. 2 consquences au principe de gratuit de limpt pos par la jurisprudence : La loi peut faire payer/prvoir que les services publics seront facturs (Dcision du Conseil Constitutionnel du 12 juillet 1979). Sous rserve de dispositions contraires comme lcole primaire. LAdministration, en labsence de lois, est place devant une alternative (CE. 21 octobre 1988, Syndicat National des Transporteurs Ariens) : elle ne peut pas faire payer les services publics obligatoires pour elle, qui sont un droit pour les usagers. En revanche, lAdministration doit faire payer les services publics facultatifs ou encore spcifiques certains usagers. Exemple des redevances denlvements des ordures mnagres qui sont un service public communal. La commune la finance soit par le budget gnral donc pas de financement spcifique, soit par un impt spcifique la taxe denlvement des ordures mnagres, soit par la redevance pour enlvements dordures mnagres qui est un prix appel et factur lusager. La diffrence entre limpt et le prix tient au montant appel lusager

2.

Les modalits des recettes tarifaires.

La redevance se diffrencie de limpt par le principe dquivalence ou de proportionnalit. Comme limpt la redevance doit respecter le principe dgalit.

a)

La justesse de la redevance

= le principe dquivalence ou de proportionnalit de la redevance. Le montant du prix doit correspondre exactement ou aussi exactement que possible au cot du service qui lui est rendu, alors que limpt est calcul indiffremment, sans rfrence au cot du service rendu. Exemple : la Taxe dEnlvement des Ordures Mnagres est calcule sur la base de la valeur locative de limmeuble.

b) = le principe dgalit.

La justice de la redevance

Le montant de la redevance doit tre identique pour chaque usager bnficiant du mme service. Exception, il est possible de prvoir des discriminations tarifaires :

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En raison de diffrences de situation devant le service public (CE 10 mai 1974 Arrt Denoyez et Chorques). En raison de lintrt gnral (CE 29 dcembre 1997 Arrt Commune de Nanterre). Modulation en fonction du revenu des familles pour des cours de musique, pour permettre laccs de tous au service public de la culture.

Section 2 Limpt, recette publique par excellence Limpt est la recette type pour le financement des activits publiques. A. Singularit de limpt : Dfinition et prsentation gnrale de limpt IMPT : Prlvement pcuniaire de caractre obligatoire effectu en vertu de prrogatives de puissance publique titre dfinitif, sans contrepartie dtermine en vue dassurer le financement des charges publiques de lEtat, des collectivits territoriales et des tablissements publics administratifs. Cette classification dclenche un rgime spcifique particulier. 1. Les principes juridiques de limpt/ de la fiscalit

Principes de fond (articles 13 et 14 de la DDHC): Ncessit de limpt. Consentement limpt. Gnralit de limpt. Egalit devant limpt.

Comptence fiscale. Article 34 de la Constitution donne comptence au Parlement et lui seul pour crer limpt, plus prcisment fixer les rgles relatives au taux, lassiette et aux modalits de recouvrement des impositions de toute nature. Le Conseil Constitutionnel veille au bon exercice de la comptence fiscale, en exerant un contrle asymtrique, i.e. il sanctionne les incomptences ngatives, lorsque le lgislateur na pas suffisamment prcis le rgime de limpt, par exemple les modalits de recouvrement. Le Conseil Constitutionnel permet que le Parlement dtaille le rgime de limpt. Prrogatives de puissance publique pour assurer le recouvrement et le contrle des impts par celle que lon appelle laction doffice et force, le privilge du pralable. LAdministration na pas besoin du juge pour assurer le recouvrement des impts en cas de refus du contribuable. Elle assure doffice le recouvrement par les soins de deux acteurs : le comptable public et si besoin lhuissier du Trsor (qui remplace lhuissier de justice) (mme si la Justice a toujours le dernier mot). 2. Les principes pratiques de limpt/de la fiscalit

On dfinit le bon impt comme celui qui prsente 4 caractristiques :

Lorsquil est socialement juste, lorsquil satisfait la justice sociale ou fiscale. La justice sociale par limpt est mise en uvre par diverses techniques : Technique de la progressivit de limpt sappliquant limpt sur le revenu. La pression fiscale augmente avec la base imposable, plus le revenu est important, plus le taux augmente. Technique de la proportionnalit de limpt. Le taux est le mme quelque soit lassiette, la base ou la matire

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imposable. Lorsquil est conomiquement raisonnable, cest la neutralit de limpt, ce quillustre la TVA, qui nimpose que la valeur quil a ajout. Lorsquil est techniquement simple, comme lillustrent les impts droits fixes (exemple de la redevance tlvise). Lorsquil est de rendement efficace, comme lillustrent les impts large assiette et taux faible (exemple : la Contribution Sociale Gnralise) Aucun impt ne remplit cumulativement ces 4 conditions, que devrait remplir un systme fiscal.

B. Diversit des impts : Classification et distinction des impts 1. Classification statistique

Les impts reprsentent la principale recette publique, plus de 500 milliards sur nos 1.000 milliards de finances publiques. Parmi lesquels quelques impts, en reprsentent lessentiel, qui sont les suivants : La TVA (prvision pour 2010 : 170 milliards d). La Contribution Sociale Gnralise (60 70 milliards d). LImpt sur le Revenu (prvision pour 2010 : 55 milliards d). LImpt sur les Socits (50 milliards d). La Taxe Professionnelle (20 25 milliards d). La Taxe Intrieure sur les Produits Ptroliers (15 milliards d).

Les recettes fiscales reprsentent pour lEtat un peu plus de 90% de ses propres recettes, 50 60% pour les collectivits territoriales, et beaucoup moins pour les tablissements publics. Globalement, limpt reprsente pour toutes administrations publiques confondues (hors Scurit Sociale) 80 90% de lensemble de leurs recettes. 2. Classification organique

Les impts ravitaillent 3 grandes caisses : Les caisses de lEtat : 150 impts ravitaillent les caisses de lEtat, avec au premier rang, les grands impts (TVA, IS, CSG). Et de faon indirecte, 40% des recettes locales sont finances par lEtat qui sont presque toutes de nature fiscale (90% des finances de lEtat). Les caisses locales : les collectivits territoriales sont finances hauteur de 50 60% directement par des impts locaux, environ 30, parmi lesquels 5 ou 6 en reprsentent lessentiel. Poids lourds des impts locaux : Les 4 vieilles : Taxe Professionnelle, Taxe dHabitation et les deux Taxes Foncires (une sur la proprit btie et une sur la proprit non btie). Quelques autres ont un rendement qui les rapprochent des 4 prcdemment cites : la TEOM, le versement transport, les parts de TIPP, la Taxe Spciale sur les Conventions dAssurance.

La caisse de la Scurit sociale. Les impositions sociales prennent de plus en plus dimportance dans lensemble des ressources de la protection sociale. Jusque dans les annes 1990, les impts sociaux ne reprsentaient que 5 10% de lensemble des recettes de la scurit sociale. Aujourd'hui, ils en reprsentent 30 35% (expliqu par la CSG qui est arrive la fin des annes 1990).

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La diminution des cotisations sociales sexpliquent pour deux raisons : Une raison quantitative : le ralentissement conomique gnral. Une raison de solidarit : appel limpt pour financer des protections sociales qui ne peuvent ltre par leurs bnficiaires.

Remarque : Dautres impts financent des tablissements publics, mais dans une trs faible mesure. Exemple : Frais dinscription la facult. La LOLF prcise que les impts peuvent financer des personnes morales prives dans le cadre de leurs missions dintrt gnral. 3. Classification matrielle

Se rfre la matire imposable, la base, lassiette de limpt. Deux classifications sont utilises : Impt direct / Impt indirect. Classification autrefois importante, du point de vue de la procdure de recouvrement de limpt puisque les impts directs taient calcules par les services fiscaux et taient recouvrs/encaisss par les services du Trsor. Cette complication est lorigine de la fusion de ces deux administrations, en une Direction Gnrale des Finances Publiques. Dsormais tous les impts directs et indirects sont calculs et encaisss par les administrations fiscales. Limpt direct est assis sur la possession (capital, revenus, bnfices). Deux grands impts directs : IR et IS. Les impts directs sont perus en gnral par voie de rle, i.e. sur la base de titre nominatif de recettes. Limpt indirect est assis sur lactivit, c..d. la production, la consommation. Cest le cas de la TVA. Ces impts sont autoliquids, i.e. le contribuable ralise lui-mme lensemble de lopration, il calcule limpt et le paye directement ladministration fiscale => Systme dclaratif en matire de fiscalit.

Impt sur la dpense / Impt sur le revenu / Impt sur le capital. Limpt sur le capital peut frapper le patrimoine du contribuable, les transactions du capital (ce que sont les Droits de Mutation Titre Onreux et les droits de successions), ou encore la valeur locative du capital, cest--dire ce que rapporterait le capital sil tait mis en location, cest la valeur locative.

En conclusion, deux remarques terminales sur les impts : 1/ Diversit terminologique : contribution, cotisation, droits, malus, taxe, redevance. La taxe en principe, est un impt d par un usager dun service public, participant ainsi son financement, exemple : la TEOM.

2/ Dlaissement des grands impts (depuis environ 10 ans, dveloppement des taxes ponctuelles qui sont le plus souvent affectes pour financer telle ou telle activit). Exemple dans lachat de vhicule, le malus pour financer le bonus. Chapitre 2 Les dpenses publiques Section 1 Lvolution des dpenses : de lEtat Gendarme lEtat Providence

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A.
Budget de lEtat au fil des ans :

Evolution du volume des dpenses : la loi de Wagner

= pression incessante sexerant sur les budgets publics qu rvl Wagner. Lconomiste allemand stigmatise la loi de laccroissement automatique et incessant des dpenses publiques, qui illustre laugmentation du budget de lEtat. Explication de la loi de Wagner est laugmentation des dpenses publiques, rsultant de laccroissement continu des besoins collectifs partir de la fin du 19me sicle-milieu 20me sicle (entre en scne de lEtat Providence). Il faut apporter deux nuances la loi de Wagner : Laugmentation est beaucoup moins impressionnante en Francs constant quelle ne lest en Francs courants, i.e. en retirant lrosion des variations de valeur de lunit montaire. Laugmentation se annes 1960-70. ralentit depuis les

Il nen demeure pas moins que les dpenses publiques, en France, par rapport au PIB, sont les plus importantes, avec 50 53% du PIB.

B. Evolution de la nature des dpenses

Jusquau 19me sicle, la structure des dpenses publiques se ramenaient, pour lessentiel, la trilogie suivante : Les dpenses de fonctionnement (les moyens des services), Les dpenses militaires, La dette publique ( la fin du 18 me sicle, elle atteignait la moiti des dpenses royales).

Avec larrive de lEtat providence, il y a une nouvelle structure de dpenses publiques : Les dpenses sociales. Les dpenses ducatives.

La diversit des dpenses publiques annuelles donne lieu plusieurs classifications. 2 mode de classifications, on distingue : La classification des dpenses par la nature (prsentation classique, comptable, ou financire) avec en premier rang, les dpenses de personnel, c..d. les rmunrations et les pensions. La classification fonctionnelle qui prsente les dpenses sur la base des activits/fonctions/programmes/missions raliss

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Prsentation LOLFienne.

Section 2 La maitrise des dpenses Le ralentissement conomique depuis la fin des Trente Glorieuses, oblige lEtat a mieux grer ces finances, laspect gestionnaire des finances de lEtat prend de plus en plus dimportance. Car le ralentissement conomique se traduit par un effet de ciseaux : baisse des impts et augmentation des dpenses. Cette exigence se traduit de faon qualitative et quantitative.

A. Dpenser moins : les conomies budgtaires Politique de rigueur budgtaire mene par la France de faon presque continue depuis la premire crise ptrolire (1973). Seulement deux parenthses de relance : Relance 1980-1983 mene par la gauche. Relance depuis fin 2008 mene par la droite.

Exemples de maitrise quantitative par lEtat : Maitrise les dpenses de fonctionnement des administrations publiques, parmi lesquelles, essentiellement, la maitrise des recrutements de la fonction publique. Depuis 1978, ils ont stagns. Politique dun remplacement pour deux dparts. Dbudgtisation qui consiste pour lEtat transfrer des charges dautres acteurs, soient des collectivits territoriales, soient des tablissements publics, soit dans le secteur priv. Les mthodes de gestion financire et budgtaires qui consistent adopter la mthode du budget base zro, i.e. lors de la prparation annuelle du budget de lEtat devoir justifier chaque dpense partir du premier , la Justification au Premier Euro. Politique de rforme de lEtat mene depuis une vingtaine dannes (avec la circulaire du 23 fvrier 1989 relative au renouveau du service public, par Rocard) qui poursuit deux objectifs : rduire les cots et maintenir, voire amliorer la qualit du service public.

B. Dpenser mieux Porte sur la performance. Dans le mme contexte de rigueur budgtaire, de nombreuses modalits tendent amliorer la gestion des dpenses publiques (cf. la modernisation des finances publiques). Par exemple prfrer les dpenses d'investissement aux dpenses de fonctionnement, car gnre dveloppement conomique. Modalit ou objectif essentiel du dpenser mieux: L'optimisation des dpenses publiques, produire le meilleur rsultat au moindre cot possible. Les deux outils pour arriver optimiser la dpense publique: La RCB Rationalisation des Choix Budgtaires, mthode importe des Etats-Unis, Planning Programming Budgeting System. Reconnue officiellement en France par un dcret de 1970 qui met en place une commission permanente de RCB. Diffusion de la mthode dans trois secteurs administratifs: La dfense nationale, L'quipement, Les finances.

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Mthode de choix par objectifs qui consiste choisir, adapter les meilleurs moyens pour atteindre des objectifs fixs, c'est le management par objectifs. La RCB a dclin la fin des annes 70, dbut des annes 80, pour une raison essentielle: le dsintrt du Parlement l'gard de cette mthode, le budget de l'tat tait rest un budget de moyens et non un budget de programme, sans tre devenu u budget de programme. La logique de la RCB aurait d l'y conduire. L'valuation financire L'volution financire a commenc s'appliquer de faon diffuse, i.e. Ponctuellement par de nombreux organismes. Par exemple, en 1984 apparat au Parlement l'office parlementaire d'valuation des choix scientifiques et technologiques. 1989, le Conseil d'Etat ralise un rapport sur l'valuation de l'aide judiciaire. Toujours en 1989, la loi RMI prvoit une commission nationale d'valuation du RMI. Reconnaissance officielle par le dcret du 22 janvier 1990, qui fut remplac par le dcret du 18 novembre 1998 actuellement abrog. Avec le dcret de 1990, est mise en place une structure spcifique d'valuation: conseil politique et conseil scientifique. L'valuation est davantage institutionnalise car confie un secrtaire d'Etat. Cette attribution est confie, prsent, au ministre du Budget Lvaluation financire d'une politique publique consiste rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en uvre, permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont assigns. On retrouve la mthode des trois EEE (conomie, efficacit et efficience). La LOLF constitue avec ses instruments, l'illustration type de l'valuation des politiques publiques (PAP & RAP).

CHAPITRE 3 LE DFICIT BUDGTAIRE

La plupart des Etats dans le monde sont en situation de dficit chronique. Dans l'UE 27, les pigs (Portugal, Italy, Greece, Spain). Cette situation doit tre d'abord analyser, avant de faire l'objet d'une politique de lutte contre le dficit budgtaire.

Section 1 L'analyse du dficit budgtaire Faire le lien avec le principe d'quilibre budgtaire. La situation pour la France 1816-1914, 30 budgets en quilibre, et seulement 8 depuis 1914. A. Les causes du dficit: les dficits voulues et les dficits subis Le dficit voulu est celui qui rsulte d'une politique budgtaire dtermine,deux dynamiques budgtaires/catgories de dficit voulu: 3. La politique de la demande qui consiste augmenter les dpenses publiques afin de relancer la demande conomique. Politiques Keynsienne. 4. La politique de l'offre avec l'conomiste Hayek, s'inscrit dans le cadre du libralisme, qui consiste allger les charges sociales et fiscales pensant sur les agents conomiques. Avec le risque de diminuer les entres de recettes. Le dficit subi est celui qui rsulte du contexte conomique, i.e. D'un ralentissement conomique, se traduisant par deux effets contraires: Une diminution contraction des recettes publiques Une augmentation des dpenses publiques Le dficit subi est illustr par les carts entre les dficits prvus et les dficits raliss. , quand ce dernier est beaucoup plus important que le dficit prvu. Signe d'une mauvaise prvision, d'une volution conomique non maitrise, non prvue.

B. La nature du dficit Distinction entre les bons et les mauvais dficits. Comparaison entre les avantages et les inconvnients. 1. Les bons dficits (avantages du dficit budgtaire)

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Lorsque celui ci rsulte principalement d'une augmentation des dpenses d'investissement, dont les consquences bnfiques sont de dvelopper l'conomie, ce qui gnrera une augmentation des recettes publiques, donc remboursement facilit des chances d'emprunt. Emprunts souscrits pour financer le dficit, au dpart. Cette rgle d'or des finances publiques est consacre par certains droits budgtaires, en particulier le droit budgtaire local, qui limite les possibilits d'emprunt des collectivits locales seulement pour financer des dpenses d'investissement. Autre illustration par le pacte de stabilit et de croissance, l'article 104 du Trait de Rome qui prend en compte les dpenses d'investissement. 2. Les mauvais dficits (inconvnients du dficit budgtaire)

L'effet boule de neige, le dficit entraine le dficit: Le dficit oblige l'Etat emprunter, ce qui gnre une dette, c'est--dire des dpenses budgtaires supplmentaires qui vont aggraver le dficit du budget. L'effet d'viction consiste constater la chose suivante: lorsque l'Etat emprunte il dtourne l'pargne de sa vocation plus naturelle, plus productive qui est de financer les investissements privs. L'inflation, lorsque les budgets publics sont en dficit, l'Etat va dpenser beaucoup plus qu'il ne va prlever. Ce qui accroit la masse montaire en circulation et donc augmente la demande conomique, par rapport l'offre. Ce qui gnre une augmentation des prix, inflation.

Conclusion: Les inconvnients ont toujours t considrs comme suprieurs aux avantages. Constat gnral est celui d'viter le dficit budgtaire, et donc de lutter contre le dficit budgtaire, le maitriser. Illustration: les banques nationales et les systmes europens de banque centrale ont pour principale mission est de veiller la stabilit des prix. Il convient de lutter contre le dficit budgtaire.

Section2 La lutte contre le dficit budgtaire C'est une constante depuis les annes 1970 et qui est partage par tous les Etats dans le monde. Ce qui se traduit par un dispositif communautaire et

A. Le dispositif communautaire: le pacte de stabilit et de croissance 1. Le dispositif de dpart de 1992

Article 104 du Trait de Maastricht, du trait de l'Union europenne du 7 fvrier 1992, entre en vigueur en 1994: Les Etats membres vitent les dficits publics excessifs . Deux prcisions: -Qui est concern? Mais au sein de chaque Etat membre, le dispositif vise l'ensemble des rsultats financiers des administrations publiques (Etat, CT, EP et Scurit Sociale). Les protocoles additionnels au trait valorisent les dficits publics supportables en mme temps que l'endettement, i.e. Deux indicateurs sont valoriss: Les dficits publics ne doivent pas dpassent 3% de leur PIB. L'endettement public de chaque Etat membre ne doit pas dpasser 60% de son PIB. Le dispositif prend en considration l'volution des rsultats financiers d'une part, et la nature du dficit, i.e. L'importance des dpenses d'investissement d'autre part. Cette rgle de fond (article 104) s'accompagne d'une procdure de surveillance et de sanction, c..d. Que sur proposition de la Commission, le Conseil peut sanctionner. Il existe une chelle de peines, de sanctions, qui vont du simple avertissement jusqu' l' inflixion d'amendes. 2. Les assouplissements

Le PSC a fait l'objet de deux assouplissements:

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1996 et 1997 par les conseils de Dublin et d'Amsterdam, qui prvoit que les Etats qui sont en infraction (dficit suprieur 3% du PIB) ne sont pas sanctionns en priode de rcession conomique importante. 2005, rsultant de la crise de 2003-2004. En 2003, le Conseil europen dcide de ne pas sanctionner des Etats pourtant en infraction, parmi lesquels l'Allemagne, la France, etc. La Commission saisie la CJCE. La CJCE par un arrt important du 13 juillet 2004 Commission c/ Conseil donne raison celle-l contre celui-ci. Mais le Conseil dcide d'assouplir nouveau le dispositif du Pacte, avec deux rglements communautaires du 27 juin 2005. Les deux rglements confirment la rgle des 3% / 60%, mais il doit tre davantage prises en considration les dpenses d'investissements (les Dpenses Recherche et Dveloppement).

B. Les mesures nationales Elles sont les mesures mmes qui sont adoptes pour maitriser les dpenses publiques, et ceci dans le cadre de politique de rigueur budgtaire, mene de faon quasi constante depuis 1975-1976. A t adopt une loi importante en 1994, qui est une loi de maitrise des finances publiques qui prvoyait de rduire le dficit du budget de l'Etat sur 4 annes. Un certain nombre de mesures rcentes confirment la lutte contre le dficit budgtaire, non pas la LOLF, mais la Constitution elle-mme, qui met en place des lois de programmation des finances publiques qui prvoit les orientations pluriannuelles des finances publiques et visent l'objectif d'quilibre des comptes des administrations publiques. La question est pose d'inscrite dans la Constitution les moyens de lutte contre le dficit.

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