LA PARTICIPATION AU SERVICE DU NOLIBRALISME ?

LES USAGERS DANS LES SERVICES DEAU EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE Working paper
Version publie dans
BACQU Marie-Hlne, REY Henri, SYNTOMER Yves (dirs.) Gestion de proximit et dmocratie participative : une perspective comparative Paris, La Dcouverte, 2005, pp. 271-291

Pr. Sylvy JAGLIN Latts (UMR 8134) ENPC, 6 et 8 avenue Blaise Pascal - Cit Descartes F 77455 Marne-La-Valle cedex 2 e-mail : jaglin@enpc.fr

Nous nous proposons ici danalyser les politiques de participation des usagers dans les services deau urbains dAfrique subsaharienne, dont la faillite gestionnaire est patente. Hors de lAfrique du Sud et de la Namibie, les taux de desserte demeurent faibles, infrieurs 41% en moyenne, peine suprieurs 55% dans les grandes villes (plus de 1 million dhabitants), de 27% seulement pour les pauvres (Demographic and Health Surveys). Dpourvus de service ou confronts ses dfaillances, les citadins sont, dans leur majorit, livrs aux marchs informels de leau et des solutions individuelles. Pour remdier cette situation, des rformes ont t engages dans les annes 19801990. Dabord, en rapprochant les gestionnaires de rseau des usagers, la dcentralisation est cense accrotre la responsabilisation locale dans les systmes de fourniture dune part, amliorer lefficacit des politiques tarifaires et dinvestissement dautre part. Les rformes africaines ont cependant dmontr la difficult concrtiser

une relation probante entre responsabilisation des politiciens et techniciens locaux dune part, efficacit de leur action dautre part, donc traduire en termes matriels les progrs de la dmocratie. Ensuite, la marchandisation des services deau, atteste par les mutations des normes et rgles de leur gestion (tarification au cot complet , principe dusager-payeur) et par le remaniement des dispositifs dorganisation (corporatisation, partenariats public/priv, libralisation), est suppose accrotre les performances conomiques des oprateurs. Cependant, elle pose des problmes defficacit redistributive, alors mme quest raffirm le rle stratgique des services en rseau dans la rduction de la pauvret et des ingalits socio-spatiales (Banque mondiale, 1994). Pour dpasser ces contradictions et la crise de confiance qui sensuit entre les usagers citoyens et leurs services publics, la participation est aujourdhui prsente comme un lment indispensable la recomposition de laction collective en ville. Chanon manquant des rformes antrieures, elle permettrait la fois de renforcer lefficacit des investissements et de la gestion dune part, de promouvoir la dmocratisation et lquit des choix collectifs par lempowerment des populations vulnrables de lautre. Pourtant, si des preuves tangibles dune contribution de la participation lamlioration des conditions de vie matrielles des pauvres en ville ont t apportes ici et l, son efficacit comme stratgie de changement social demeure en question. En dautres termes, quelle favorise des progrs de la desserte ne suffit pas dmontrer sa capacit rguler de nouveaux systmes de solidarit aptes conjurer les effets dltres de la marchandisation des rseaux. En sappuyant sur des travaux consacrs laction publique et collective dans les services deau urbains en Afrique subsaharienne (Jaglin, 2003), cet article propose dinterroger les raisons qui suscitent aujourdhui le dploiement dune intense ingnierie participative ainsi que les conditions et modalits de sa mise en uvre. Dautres tudes, consacres aux pratiques des communauts citadines, mettent laccent sur le dynamisme des populations et leur capacit rveiller les routines politicoadministratives. Certaines interrogent la nature des relations construites avec les autorits et soulignent la ncessit de dpasser une approche binaire, entre modes de coopration et formes de confrontation, pour saisir la diversit de leurs combinaisons lchelle locale (Oldfield, 2003). Privilgiant une rflexion sur la gestion urbaine, notre propos sinscrit davantage dans une critique de la participation comme catgorie de laction publique. Il rejoint ainsi les conclusions dauteurs qui dnoncent une nouvelle tyrannie de la pense et de la pratique du dveloppement (Cooke, Kothari, 2001), soulignent les limites des dispositifs communautaires dans la gestion des biens et services collectifs (Cleaver, 2001 ; Manor, 2002) ainsi que leur ambivalence dans les processus de marchandisation (Page, 2003). lencontre des discours dominants sur la question, aliments par une vision idalise de la gestion participative, notre hypothse est en effet que les expriences africaines actuelles ont davantage pour souci dintgrer

les pauvres, ou une fraction dentre eux, dans le march que de promouvoir une gouvernance urbaine dmocratique, assurant la reprsentation dintrts pluralistes et souvent antagoniques.

I. LES FONDEMENTS RENOUVELS DUNE PARTICIPATION PROTIFORME

Dans la littrature scientifique comme dans les documents politiques, les rformes des services publics et celles qui concernent la dmocratie de proximit sont le plus souvent traites sparment. Dans les pays en dveloppement, les premires ont ainsi suscit la production dun volumineux corpus centr sur lintroduction des principes du march et celle du secteur priv dans les nouveaux dispositifs organisationnels. Les secondes sont traites dans une abondante littrature sur la socit civile 1 et les mouvements sociaux. Notre posture rsulte au contraire de la conviction quune rforme efficace des services doit sappuyer sur des institutions, formelles et informelles, largement ouvertes la participation de tous les usagers mais aussi que, linverse, lampleur et lefficacit de celle-ci sont troitement dpendantes des caractristiques des services publics (Goetz, Gaventa, 2001, p. 3). Lappropriation du rpertoire participatif par lapproche managriale 2 en vigueur dans la rforme des services nest toutefois pas sans poser problme. Elle induit notamment des glissements de sens et des simplifications sources de nombreuses confusions et, plus gnralement, suscite une dpolitisation du dbat sur la place et le rle des usagers. A. La participation des citadins au dveloppement urbain : une histoire ancienne Lide dune participation des citadins au dveloppement urbain nest pas nouvelle et senracine, ds les annes 1980, dans un dbat sur les avantages dun dveloppement bottom-up plutt quimpos den haut par des gouvernements rputs bureaucratiques et les agences de coopration. Associe aux principes de recouvrement des cots et de rplicabilit lchelle circonscrite des projets, constitutive de nombreux montages oprationnels, elle apparat alors comme un volet idologiquement acceptable d'une thorie de l'efficacit conomique destination des pauvres. Ce constat conduit progressivement polariser le dbat autour des notions defficacit et dquit. En tant que moyen, la participation serait ainsi destine amliorer lefficacit de la gestion des projets et la rentabilit des investissements raliss ; en tant que fin, elle viserait accrotre les capacits et lautonomie des communauts, leur
Cette notion de socit civile, minemment polysmique, est prendre avec prcaution : les africanistes, politologues en particulier, demeurent sceptiques sur la possibilit de la transposer dans des cadres politiques marqus par le patrimonialisme, lindiffrenciation entre sphre prive et publique (Pirotte, Poncelet, 2002). 2 Le managrialisme est ici dfini comme la croyance que tout problme politique a une solution managriale (McCourt, 2001, p. 108),
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empowerment. La pratique, dans les villes en dveloppement, na pourtant gure tir les enseignements de cette grille analytique, la rhtorique participative mlant gnralement les deux objectifs, en dpit de nombreuses tudes empiriques qui attestent lextrme difficult les concilier. Dans les annes 1990, les dbats sur la modernisation de laction publique et le rle de ltat suscitent un regain dintrt pour la participation au dveloppement. Celle-ci spanouit la faveur du dsengagement des tats, de la dcentralisation, de lclosion des partenariats public-priv, dune pense sur la dmocratie locale qui cheville le faonnement de la gouvernance territoriale urbaine la responsabilit des gouvernements locaux et la participation des citadins (Blair, 2000). lchelle plus fine des projets dinfrastructures, lanalyse des checs et celle des taux dcevants de rentabilit conduisent au mme constat (World Bank, 1993). Elle impute ces inefficacits la faiblesse institutionnelle des administrations africaines, dnonant leur centralisation, leur manque de flexibilit, leur incapacit rpondre de manire approprie aux demandes (responsiveness), leur absence de responsabilisation (accountability) envers les usagers/contribuables comme envers les bailleurs financiers. B. Une conception nolibrale de la participation Porte par la contestation nolibrale du rle hgmonique de ltat dans lnonciation et la mise en uvre des politiques urbaines, mais aussi par les acteurs dun monde non gouvernemental influent, la participation est remise dans la pense et la pratique du dveloppement avec une nouvelle rhtorique. Celle-ci est adosse quatre registres qui, diversement combins, expliquent et justifient ses nouvelles modalits. Une approche consensuelle de la socit Lapproche dominante des annes 1980 prsentait ltat comme un frein la croissance et le march comme le moyen le plus efficace de promouvoir le dveloppement conomique et social dans un contexte de la mondialisation. la fin des annes 1990, aprs 15 ans dajustement structurel et de libralisation largement infructueux, les tenants de cette stratgie ont inflchi leur discours, portant une attention plus marque aux rformes institutionnelles et au dveloppement social (World Bank, 1997). Cest dans ce contexte que sont redcouvertes les notions de socit civile, de participation et de capital social 3. Pour les no-libraux, la socit civile et ses diffrentes organisations doivent exercer une pression salutaire sur les appareils dtat pour consolider la dmocratie et favoriser linclusion sociale. Une large part de la littrature rcente sur le sujet sattache ainsi identifier et formaliser les bonnes techniques de participation. Cette orthodoxie participative suscite nanmoins nombre de critiques, qui soulignent sa mconnaissance
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Voir dfinition infra (note infra-paginale n 6).

des rapports de pouvoir et son format inadapt une comprhension correcte des dterminants du changement social et technique (Cleaver, 2001). Relevant dune stratgie descendante de rforme des institutions, les mcanismes participatifs sont en effet perus la fois comme des ressorts dune efficacit accrue des institutions et comme des vecteurs dintgration de groupes cibles dans le processus de dveloppement. Ils supposent que le renforcement du pouvoir des domins peut tre ralis au sein de lordre social existant (Mohan, Stokke, 2000). Cette conception harmonieuse des rapports de force peut ds lors se dispenser dune analyse srieuse des ingalits et dune thorisation du rapport entre pauvret et ingalits : Lide que la richesse des uns puisse tre lie (ou mme une cause de) de la pauvret des autres, est exorcise demble (Lautier, 2002, p. 147). Cette revalorisation de la participation et du local nest cependant pas le seul apanage des no-libraux. Un consensus droutant marque leur appropriation par des mouvements et acteurs appartenant un large spectre politique, allant de la Nouvelle gauche no-marxiste la Nouvelle droite no-librale en passant par des mouvements populistes (Mohan, Stokke, 2000). Pour les no-Marxistes par exemple, lempowerment est affaire de mobilisation collective des groupes domins, la fois contre ltat et contre le march. Se dmarquant du rductionnisme marxiste, ils mettent laccent sur la diversit des formes de domination (outre celles qui procdent du seul rapport aux moyens de production), et soulignent la multitude des actions collectives qui peuvent en rsulter. Conues comme un instrument de lutte contre les intrts hgmoniques, ces dernires sont demble places par les anti-libraux dans un rapport dadversit et de confrontation (Oldfield, 2003). Les similarits smantiques dissimulent donc de fortes divergences idologiques, qui compliquent lanalyse critique des discours et pratiques de la participation. Nous nous en tiendrons, par la suite, lanalyse de lapproche no-librale de la participation, trs prgnante partout en Afrique et particulirement hgmonique dans la rforme des services. Du citoyen participant au stakeholder Chez les Anglo-saxons, la participation des usagers est souvent associe celle du stakeholding government (Page, 2002). Emprunte au monde des entreprises, la notion renvoie, en sciences politiques, lide que tout citoyen a une responsabilit dans le dbat collectif, que les solutions doivent tre discutes et ngocies avec lensemble des parties prenantes . Cette conception du gouvernement valorise des dispositifs de partage du pouvoir et de ngociation des dcisions, ouvrant sur des interrogations relatives aux voies et moyens de la participation. Dans les services deau, ladoption de cette approche induit llargissement des procdures de participation tous les stakeholders (autorits organisatrices, oprateurs,

bailleurs financiers, usagers), que la formalisation de relations contractuelles tente de canaliser au profit dun petit nombre de figures prvisibles et reconnaissables (Cleaver, 2001, p. 40). La formation dassociations dusagers lgalement reconnues est ainsi partout encourage, soit pour agir comme dlgataire principal dune installation ou dun ensemble dinstallations (dans le modle du comit exploitant), soit pour servir dinstance de rgulation de proximit et de reprsentation des usagers (dans le modle de la dlgation un tiers). Plusieurs tats d'Afrique de l'Ouest ont ainsi modifi leur lgislation, ou envisagent de le faire, pour permettre l'organisation de ces associations, leur confier la responsabilit de la fourniture du service et ventuellement leur transfrer la proprit des installations (tienne, 1998 ; Coing et al., 1998). Ailleurs, des formules hybrides tentent aussi dassocier la gestion dlgue des mini-rseaux dadduction deau une rgulation communautaire. Lobjectif est de forger, une chelle approprie, des institutions capables de grer le patrimoine commun d'un collectif d'usagers et doffrir celui-ci un canal dexpression et de reprsentation dans les aires urbaines o le rseau conventionnel se rvle, provisoirement ou durablement, inadapt. Cette dvolution de la fourniture des entits infra-nationales entrine le fait que les pouvoirs publics, dans ces socits, ne dtiennent pas le monopole de lorganisation des services. Dans les arrangements quelle promeut, elle prsuppose nanmoins la fonctionnalit de processus daccommodement entre des intrts varis, ceux des usagers qui ne constituent pas un ensemble homogne aussi bien que ceux des oprateurs privs, formels et informels, subsumant leurs antagonismes dans une commune appropriation du service. La subsidiarit La participation est souvent confondue avec la dcentralisation, cest--dire la dvolution du pouvoir de dcision des instances proches des populations, au prtexte que la seconde favorise gnralement la premire (Tunstall, 2001). Tout en raffirmant ce lien, la Banque mondiale admet nanmoins que, pour linstant, les rsultats de la dcentralisation vue comme un moyen de permettre la participation populaire demeurent tnus (Decentralization Thematic Team-a, s.d.). LAfrique urbaine offre ainsi de nombreuses illustrations des multiples figures de la dconnexion entre dcentralisation proclame et processus participatifs, tt dcrites dans lmergence de systmes mixtes dadministration locale (Mawhood, 1987) puis dcortiques dans nombre dtudes postrieures. Ainsi, comparant plusieurs pays dont deux en Afrique de lOuest (Ghana et Cte dIvoire), Richard Crook et Alan Sverrisson ne parviennent pas tablir une relation probante entre dcentralisation et responsabilisation, notamment lgard des pauvres (Crook, Sverrisson, 2001). Au Zimbabwe et en Tanzanie, Arild Schou souligne que la pnurie dargent public et les mdiocres comptences des agents et politiciens de proximit annulent les effets

attendus en matire defficacit 4 (Schou, 1999). L o la dcentralisation a induit une redistribution des responsabilits et des ressources financires, la dmocratie de reprsentation, dans des socits trs ingalitaires, a souvent t confisque par des lites locales (Jaglin, Dubresson, 1993). Plus gnralement, dans des tats patrimoniaux o les mcanismes de contrle peinent simposer, laccs aux services demeure souvent contrl par des filires clientlistes, aux chelles locales comme nationales (Goetz, Gaventa, 2001, p. 13). Modifiant langle danalyse, laccent est aujourdhui davantage plac sur les processus locaux dorganisation (plutt que de dvolution de fonctions centrales), suscitant un nouvel intrt pour le principe de subsidiarit (World Bank, 1993, p. 15). largie l'ensemble des parties concernes (stakeholders) et organise l'chelle de la plus grande proximit possible, la participation est alors prsente, dans les services deau, comme de nature relever trois dfis : Faire merger la demande des populations, en s'appuyant notamment sur des experts locaux . La participation doit faciliter lexpression et la formulation de cette expertise profane et, ventuellement, la dfense (advocacy) des demandes quelle rvle. Promouvoir une mthode itrative d'essais-erreurs. Reconnaissant que de nombreux checs sont lis linadaptation des solutions importes, les nouvelles approches sappuient sur la participation pour forger cette adquation par une mthode itrative d'essais-erreurs (Subramanian et al., 1997, p. 100). Mobiliser des communauts dintrts au service dune gestion durable. La participation doit permettre d'assurer l'implication, sur le long terme, de lensemble des stakeholders dans un systme de gestion local, fond sur l'action concerte et la ngociation des quilibres contributions/rtributions.

De la dcentralisation politico-administrative la dcentralisation conomique Les approches en termes de gouvernance ont enfin un rle essentiel dans les mutations de la participation. Insistant sur la ncessit de relguer lEtat dans les modes de coordination entre acteurs qui, lchelle locale, concourent llaboration des conventions collectives, bailleurs et experts lgitiment des dispositifs de gouvernance impliquant, ct des institutions publiques, elles-mmes avec des nouvelles fonctions, les autres acteurs locaux [], que ce soit les organisations professionnelles ou de reprsentation, le secteur priv, et autres organisations non gouvernementales (Decentralization Thematic Team-a, s.d.). Cette volution est trs marque dans les services deau, dont la gestion est encadre par de nouveaux principes, dinspiration no-librale, synthtiss en 1992 la confrence de Dublin (World Bank, 1993, p. 24).
En termes dadquation de la gamme des services aux prfrences des usagers et defficacit productive (quantit de services produits en fonction des moyens mis en uvre).
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Autour des enjeux de gouvernance qui sensuivent, la conception politique et administrative de la dcentralisation, qui visait responsabiliser les oprateurs publics locaux et amliorer leurs performances, cde progressivement le pas (en termes de priorit des rformes) une conception conomique de la dcentralisation. Celle-ci prne dsormais le dmembrement du secteur public 5 et la construction dun march ou dun quasi march - de services. Au-del des affichages, le sens et le contenu des enjeux de participation sen trouvent profondment modifis. Dans la dcentralisation politique et administrative, la participation devait rconcilier les usagers-citoyens avec des autorits publiques dmocratises, prestataires de services collectifs. Dans la dcentralisation conomique, la perspective est tout autre : il sagit de mobiliser les organisations de la socit civile , vague notion englobant les usagers et leurs organisations aussi bien que les petits entrepreneurs informels et les industriels de leau, dans de nouveaux partenariats public-priv. En fonction de la distribution des rles, la participation des uns et des autres peut aussi bien renvoyer la notion de paiement (pour le consommateur individuel), qu celle dorganisation (pour les communauts impliques dans la coproduction des services) et de partenariat (pour les artisans et entrepreneurs privs). Il sensuit une grande confusion du terme de participation, que nous prfrons rserver aux modalits dintervention des usagers dans la gestion et la rgulation des services. Couple et subordonne la dcentralisation conomique, la participation ainsi dfinie vise moins favoriser la dmocratie dlibrative et participative qu doper lefficacit de laction publique et collective par des mcanismes de quasi march, en conformit avec les principes du New Public Management. Dpolitise, elle est consigne aux chelles de proximit, dans un espace conomique fonctionnel local dont la dcentralisation et la participation accroissent les performances conomiques.

II. ENTRE RHTORIQUE ET PRATIQUES : PETITES ET GRANDES AMBITIONS DES DISPOSITIFS PARTICIPATIFS DANS LES SERVICES DEAU
Aprs vingt ans de rformes des services deau, le bilan nest gure probant. Les checs sont en partie interprts comme rsultant dune crise de confiance des citoyens dans des appareils dtat rputs corrompus, arrogants et insensibles aux demandes spcifiques. Cette dfiance provient dabord des pauvres, dont linsatisfaction est troitement lie
Ainsi, pour la Banque mondiale : Les formes de dcentralisation les plus compltes, du point de vue du gouvernement, sont la privatisation et la drgulation car elles transfrent les responsabilits des fonctions administratives du secteur public au secteur priv []. Elles permettent que des fonctions qui relevaient primordialement ou exclusivement du gouvernement soient exerces par le secteur priv, les communauts, les coopratives, les associations volontaires prives et dautres organisations non gouvernementales (Decentralization Thematic Team-b, s.d.).
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labsence de mcanismes efficaces dexpression de leurs prfrences (voice options) et de responsabilit des autorits leur gard (Narayan et al., 2000). lautre bout de lchelle sociale, la contestation nest pas moindre : elle porte sur luniformit de loffre et les dysfonctionnements des services ; elle senracine aussi, de faon plus ou moins explicite, dans un refus des solidarits automatiques dont les prquations tarifaires taient une manifestation. Ces demandes des couches moyennes et suprieures, intgres dans la mondialisation et aspirant des normes de service et de consommation internationales, supportent les politiques visant accrotre la comptitivit urbaine et sont exprimes de manire aussi vindicative que celles des pauvres, contraignant les gouvernements urbains de difficiles arbitrages. Pour dpasser cette crise de confiance, les politiques participatives sont organises autour de deux enjeux : la protection du consommateur et la co-production des services. A. Participation et responsabilit : le consommateur triomphant Lobjectif est ici de regagner la confiance de lusager, ce quoi ne sont pas parvenues les rformes de dcentralisation. La rflexion sorganise autour dune refonte des liens entre participation et mcanismes horizontaux de responsabilisation (Blair, 2000). Dans les rseaux techniques locaux, elle pourrait conduire associer les usagers la rgulation des services, au prix dune timide remise en cause du monopole de ltat sur la surveillance et la sanction de ses agents (Goetz, Gaventa, 2001, p. 8). En Afrique comme ailleurs, cette approche sinscrit dans une modernisation des services publics trs influence par le New Public Management (McCourt, Minogue, 2001). Partisans dun meilleur gouvernement , plus performant et moins coteux, ses thoriciens soutiennent la mise en uvre dun ensemble cohrent de mesures propres galvaniser lefficacit et la performance des services. Parmi celles-ci se trouve la participation des usagers qui, en introduisant des mcanismes de quasi-march dans les systmes de fourniture, permettrait den accrotre la qualit et la ractivit. Linfluence du New Public Management est partout sensible en Afrique subsaharienne, mais les expriences demeurent limites et les tudes dvaluation trs disperses (McCourt, 2001). Les accords de performance incluant la production dindicateurs, de mesures et de normes de qualit sont aujourdhui assez rpandus, mme si leur pertinence est souvent discute, tandis que les principaux outils utiliss pour accrotre la qualit et la ractivit des services sont les enqutes dopinion et de satisfaction, les chartes de consommateur, la formalisation de procdures de rclamation. On en trouve des exemples dans les grandes villes sud-africaines, notamment au Cap. Lusage de ces techniques de marketing dans la rgulation des services pose cependant un certain nombre de problmes. Le premier est quil concerne uniquement les citadins desservis, les autres, souvent majoritaires, tant par dfinition exclus de la relation de service. Il nest donc pas certain que des outils de type enqutes de satisfaction puissent

alimenter un dbat public dmocratique, du moins dans les conditions actuelles de leur utilisation. Ensuite, la reprsentation des usagers, dont le poids varie en fonction des quantits et de la qualit des services consomms, donc des pouvoirs dachat, tend favoriser les gros consommateurs , domestiques et commerciaux. Plus gnralement, on note une sur-reprsentation des couches moyennes et de leurs intrts dans lensemble des dispositifs participatifs. Le lobbying via des associations ou des organisations communautaires et, ventuellement, le recours aux tribunaux, autre moyen de peser sur les politiques de service, est potentiellement plus ouvert aux publics dfavoriss reprsents par des ONG et des organisations de dfense de leurs intrts. En Afrique du Sud, de rcents procs concernant par exemple le droit leau (et au logement) ont interprt de manire avantageuse pour les pauvres les principes constitutionnels. On nest gure surpris, nanmoins, de constater que les couches moyennes sont, l comme ailleurs, plus habiles dfendre leurs intrts (Beall, Crankshaw, Parnell, 2002, p. 200). De plus, dans les quartiers aux populations pauvres et vulnrables, ces formes de participation parviennent peine entamer lhgmonie dun autre modle, celui de la co-production, qui en clipse voire en vampirise les dynamismes. Certes, Sophie Oldfield montre que, dans certains quartiers du Cap, des organisations parviennent combiner un dialogue continu avec les employs des services de police, de sant ou de logement, afin dorienter leurs pratiques (responsiveness), et des modes daction plus revendicatifs et contestataires (Oldfield, 2003, p. 14). Toutefois, une telle situation nest possible quen prsence de services publics raisonnablement efficaces, ce qui nest pas une situation gnrale dans les villes dAfrique subsaharienne. Lorsque lenjeu est de crer ou duniversaliser les services, la prennit darrangements composites tels que ceux dcrits au Cap est plus problmatique, les dispositifs de coproduction ayant tendance accaparer les ressources, par dfinition limites, des communauts dfavorises. B. Participation et diversit des demandes : les pauvres dans la co-production des services Le second axe de rflexion insiste sur linadaptation dune conception des services publics fonde sur une offre uniforme et norme. Il nest pas spcifique aux pays en dveloppement et sinscrit dans un double mouvement de reconnaissance des publics htrognes et de diffrenciation de loffre. Le poids des exclus du service officiel modifie toutefois profondment, dans les villes africaines, le sens de cette diversification : affectant des villes dont en moyenne 40% des citadins sont des orphelins du rseau, elle sous-tend de formidables enjeux matriels et financiers et mobilise des formes spcifiques de participation. Les expriences africaines sont ici nombreuses (Jaglin, 2000 ; Lyonnaise des Eaux,

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1999). Elles sont principalement motives par la question de luniversalisation en contexte de grande pauvret et sappuient sur trois piliers . Premirement, labandon, dans les lgislations nationales, de lobjectif dune gnralisation du service (le robinet domicile pour tous ) au profit de celui dune universalisation de laccs leau potable, compatible avec une diffrenciation du service. Deuximement, la systmatisation de lapproche-client appuye sur la mise en uvre d'outils rvlant les prfrences des consommateurs (enqutes de capacit/volont de payer pour un niveau de service dtermin). Enfin lexternalisation, auprs dusagers organiss, dune partie des cots dinfrastructure et de gestion. Cest ce dernier avatar que nous qualifions ici de co-production des services deau. Les formes dorganisation en demeurent diverses et ingalement labores (accord oral avec un reprsentant communautaire , comit de point deau, association dusagers formelle) mais lobjectif dencadrement des dynamiques participatives y est aujourdhui explicitement associ celui dune extension du modle marchand. Avec le principe du financement par le tarif, la participation se trouve ainsi rapatrie dans le noyau dur des complexes rformateurs. Loin dtre isole, cette ingnierie participative tmoigne, dans les pays en dveloppement, dun regain dintrt plus gnral pour les institutions dchelle communautaire, les normes informelles et les rseaux interpersonnels susceptibles de nourrir une action collective efficace et durable, notamment dans la gestion locale des ressources et biens communs (Evans, 1996). Quelques tudes portent plus spcifiquement sur les conditions dapparition et de consolidation de normes de coopration entre des oprateurs publics et des organisations de citadins (Ostrom, 1996 ; Tendler, 1997), en soulignant le rle quy jouent des arrangements institutionnels, formels et informels, fonds sur une utilisation intensive dinformation, de confiance et de capital social 6 (Pamuk, 2000). La petite dimension privilgie dans ces travaux est une notion sociologique (la communaut ) plus que gographique. Dans le contexte de socits aux cadres daction juridiques et rglementaires mal stabiliss, caractriss par un fort degr dincertitude ou fragiliss par un dni de lgitimit, cette dimension communautaire sduit. Elle permet denvisager la reconstruction de capacits daction collective de modeste envergure lchelle despaces pertinents, forte dimension cognitive, o peuvent tre plus aisment mobilises des ressources endognes composites, intrioriss des savoirs et savoir-faire spatialiss, rconcilis les intrts de groupes qui partagent lusage et le contrle des lieux. Valorisant des normes et rgles partages,
Le capital social est ici dfini comme une ressource issue des interactions entre agents, du dveloppement endogne de normes de comportement et de linstitutionnalisation de ces normes en rgles. Fond sur des rseaux sociaux, des normes de rciprocit (ou de confiance), des valeurs et convictions communes, il est susceptible de gnrer des externalits durables qui affectent la situation conomique des individus et groupes, notamment en facilitant laction collective.
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recourant des mcanismes de sanction gradus, la gestion lchelle communautaire rendrait aussi difficile, pour tout individu ou groupe, de se soustraire aux rgles communes de la rciprocit et limiterait le free-riding. Cette dmarche est aujourdhui trs prsente dans la rflexion et les projets sur les services urbains des villes dAfrique subsaharienne. Rplique aux checs de nombreux projets dtourns ou rejets, elle mise sur les rseaux sociaux locaux pour construire entre oprateurs et usagers des conventions indispensables la durabilit du service deau en prsence dintrts divergents. Admettant que convention et confiance 7 se renforcent mutuellement et se trouvent facilites lorsquelles senracinent dans un socle de rfrences et de rgles de vie partages, dont on prsume quelles diffrent dun lieu lautre (et selon la position relative des individus et des groupes dans chacun), cette dmarche prsente la relocalisation des dispositifs de fourniture des chelles mieux matrises comme un moyen dlaborer et de lgitimer des cadres daction collective dans des socits urbaines htrognes. Toutes ces expriences saccompagnent dun effacement variable des encadrements publics, au profit dune affirmation des pouvoirs locaux communautaires , en conformit avec certaines hypothses no-institutionnalistes sur ladministration coloniale hrite, qui naurait pas de base juridique et politique intriorise (Hibou, 1998, p. 15), et limportance des relations de confiance et de pouvoir dans le fonctionnement dinstitutions informelles efficaces. On en a infr un peu vite que celles-ci seraient favorises, aux chelles locales, par un rle accru des pouvoirs communautaires . De fait, en raison de leur lgitimit et de leur autorit locales, ceux-ci assument souvent un rle dencadrement. Leur habilet peut temporairement masquer le dficit de rgulation officielle, mais elle suffit rarement tablir un systme fiable et stable de garantie et de recours, mme l'chelon du voisinage, et elle aggrave la comptition inter- et intra- communauts pour l'accs des ressources limites. Les gestionnaires locaux sont alors souvent dmunis face aux situations de dtresse que ne prennent pas en charge les dispositifs de la gestion de proximit mais dont ils ont affronter les manifestations quotidiennes : les squatters ont-ils le droit de prendre de l'eau aux robinets collectifs Windhoek alors quils ne peuvent tre officiellement facturs ? Les grants privs de bornes-fontaines, autoriss de justes (fair) bnfices par leur contrat de grance, peuvent-ils augmenter leurs prix auprs des usagers payants pour faire face la demande d'eau gratuite des indigents Lusaka ? Sans compter les barons et autres mafias locales, pour qui leau nest quune des ressources possibles de la construction de pouvoirs territoriaux en ville. Les rgulations communautaires , en ville, ne suffisent pas un bon
Nous faisons ici rfrence la notion de confiance telle quelle apparat depuis quelques annes dans la littrature (Bernoux, Servet, 1997), mettant en jeu des lments comme la croyance dans lautre et dans la validit des engagements pris (quils reposent sur un document crit ou non), la lgitimit des rgles, la mmoire et lexprience partages
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fonctionnement des services. Ouagadougou, la gestion partage des points deau collectifs a accru les ingalits socio-spatiales dans les priphries (Jaglin, 1994). Windhoek, propritaires, locataires et squatters s'affrontent autour des robinets publics (Peyroux, 2000). En Afrique du Sud, la ville de Durban constate que, dans les quartiers pauvres, la stabilit des communauts et des comits de gestion est insuffisante pour permettre le dveloppement dun rseau de bornes-fontaines publiques (Urban Management, November 1997, p. 36). Lusaka, les Residents Development Committees se heurtent des problmes rcurrents de fiabilit du fonctionnement des kiosques eau (Bousquet, 2004). Plus gnralement, on peut sinterroger sur la pertinence, moyen terme, d'un dispositif dit communautaire pour assurer la gestion des mini-rseaux d'adduction d'eau urbains (Coing et al., 1998 ; Manor, 2002). Une partie du dficit de la rflexion provient de ce que les thories de laction collective nont pas de modles propres aux socits urbaines, dont elles mconnaissent les spcificits. Appliques leau, les analyses sintressent surtout aux communauts rurales, la gestion de la ressource et lirrigation plutt qu lapprovisionnement des mnages (Ostrom, 1992 ; Cleaver, 2000). Leur transposition aux milieux urbains (Subramanian et al., 1997, p. 104) repose sur une conjecture, celle quexistent en ville des communauts dintrt stables, porteuses denjeux collectifs et correctement informes, quelles sont une bonne chelle de gestion des services et ont les moyens dexprimer leurs prfrences, quun systme de responsabilisation incite politiciens et personnels administratifs leur tre attentifs Autant de conditions pourtant rarement remplies dans les villes africaines. Beaucoup de ces analyses ont aussi fait lobjet de critiques sur leur conception a-historique, statique et souvent simpliste des relations sociales et des ralits locales (Cleaver, 2001), indiffrente la multiplicit et lambivalence des rpertoires culturels (Hibou, 1998, p. 15). En insistant sur le capital social comme ressource de laction collective, elles ngligent par exemple ses externalits ngatives dans des socits ingalitaires et hirarchiques (exclusion sociale) ou certaines de ses formes perverses (mafia). Enfin, le principal problme des socits urbaines africaines ne semble pas tre la densit des liens et lintensit de la confiance lchelle micro-locale, mais bien les difficults constates dployer ce capital social des chelles o laction politique et conomique devient efficace (Evans, 1996, p. 1124 ; Tostensen et al., 2001).

III. PARTICIPATION ET INCLUSION SOCIALE : UNE FAUSSE VIDENCE

Lunanimisme des discours sur la participation masque ainsi la diversit des pratiques, socialement trs marques. Pour les clientles solvables, la dcentralisation passe par le march et la participation sexprime dans le cadre dun code formalis des consommateurs, visant leur assurer des droits, une protection, un choix. L o la libralisation risque dengendrer un dficit doffre, notamment dans les aires peu

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rentables (quartiers pauvres des centres-villes, priphries faibles densits, petites villes, zones rurales), la participation est davantage synonyme dune co-production des services. Par la mobilisation montaire et matrielle des mnages, elle vise surtout favoriser la co-construction des infrastructures et la co-gestion de rseaux dcentraliss. A priori, ces modes de participation et leurs objectifs ne sont ni exclusifs ni contradictoires, dans la pratique pourtant, ils apparaissent spcialiss en fonction des publics. Aux uns, les outils progressivement formaliss dun consumrisme rgul ; aux autres, les voies alternatives de la mobilisation, conduisant une intgration, au rabais, dans les circuits marchands des services. Entre une participation des riches dpolitise, constitutive de la rforme managriale des pouvoirs locaux, et la participation des pauvres, les convergences ne sont gure apparentes. Il nest nullement ncessaire de conclure un mouvement dlibr. Beaucoup plus probablement, ce rsultat est dtermin par le contexte idologique dans lequel sinsrent les dispositifs participatifs dune part, lconomie politique des rformes dautre part. Participation et march : une propdeutique lusage des pauvres Ces dispositifs participatifs rpondent-ils mieux aux demandes urbaines et, particulirement, celles des populations dshrites ? Il nest pas utile ici de revenir sur la participation des consommateurs dans des dispositifs privatiss ou corsets par les principes du New Public Management qui apparat, dans sa conception mme, comme un des ressorts de la rgulation de dispositifs dapprovisionnement en eau marchandiss . Quen est-il en revanche des systmes de co-production, modalit principale pour ne pas dire exclusive de la participation des pauvres ? Le bilan quantitatif demeure mal connu mais il est loin dtre ngligeable. Il est aujourdhui largement admis quune part croissante des mnages urbains dpendra, en Afrique, de dispositifs de desserte non conventionnels mobilisant, selon des modalits et des degrs divers, les populations et leurs organisations. Incontestablement, cette ingnierie participative, conditionnalit de nombreux financements extrieurs, participe dune universalisation de laccs leau potable et peut contribuer une amlioration, lente et ingale certes, des conditions matrielles de vie en ville. Favorise-t-elle pour autant une meilleure reprsentation des intrts des pauvres ? Remarquons que leur intgration urbaine est ralise au prix dune diversification technico-gestionnaire et sur la base de reprsentations et comportements qui lient troitement les notions de responsabilit individuelle et collective celle de paiement 8. Fournissant un support lapprentissage du user-pays system et la justification dun abandon des anciennes politiques sociales de leau, rputes inefficaces, elle vise la durabilit conomique des systmes locaux de desserte et fait entrer les pauvres dans le
Ben Page en fournit une trs belle illustration travers lexemple du service deau de Kumbo au Cameroun (Page, 2003).
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march plus srement que dans la dmocratie. Aussi nest-elle pas instigatrice dune conception renouvele de la question sociale. Loin de contredire les logiques commerciales, la participation est un outil de rgulation/stabilisation des nouveaux dispositifs. Elle facilite un compromis entre la reconnaissance du droit de disposer dun volume deau potable minimal (ce que recouvre la notion internationale daccs leau potable) et le principe prsent comme intangible de la rmunration du service par le tarif. Dans les quartiers pauvres, la participation des habitants est la traduction privilgie de ce compromis. La dmarche tient une ide simple mais fondatrice : pour les bailleurs de fonds et principaux mentors des institutions de dveloppement, la pauvret a pour origine fondamentale la difficult ou lincapacit des pauvres accder au march (Lautier, 2002, p. 140). Les aider, cest leur confrer des capabilities et des opportunits dorganisation au sein de la socit dite civile pour y parvenir. Universaliser laccs leau potable dans le cadre dune relation marchande clairement tablie semble y contribuer. Mais lenjeu est-il univoque ? Il est notoire que des cohortes significatives de citadins sont, en Afrique subsaharienne, exclues des marchs formels, lgaux, du travail, du sol et du logement, des services toutefois, elles sinscrivent dans un rseau dense de relations et filires marchandes informelles, dynamiques et diversifies. Disqualifier ou formaliser ces dernires au profit de dispositifs participatifs encadrs nassure donc pas linsertion des pauvres dans le march, mais dans sa sphre officielle, rgule par les pouvoirs institutionnels. En dautres termes, ne sagit-il pas aussi damliorer la traabilit (notamment fiscale, grand enjeu des rformes de dcentralisation) et le contrle des filires dapprovisionnement en eau ? Qui cherche-t-on ds lors vraiment aider ? Une conomie politique des rformes Comment expliquer une telle permabilit des socits urbaines africaines aux visions troitement managriales de la gestion participative ? Pourquoi un tel consensus en faveur de politiques qui sattaquent certes aux dysfonctionnements des rseaux, en contribuant doper la ractivit des oprateurs ici, tendre les infrastructures l, mais au prix de nouvelles ingalits socio-spatiales ? Il faut dabord rappeler que la stabilit politique des socits urbaines africaines a repos, depuis les indpendances, sur une alliance entre pouvoirs dtat et couches moyennes, laquelle la gestion publique subventionne des services publics a amplement contribu : lnonciation dun droit consumriste pour les usagers des rseaux renouvelle en la raffirmant cette alliance. Celle-ci peut, certes, tre localement mine par lappauvrissement voire lrosion des couches moyennes, durement frappes par les mesures dajustement structurel, mais lintroduction dacteurs privs en a modifi la logique de reproduction, en llargissant aux couches urbaines solvables, y

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compris pauvres. En visant ces nouvelles cibles commerciales, les entreprises concessionnaires procurent aux rapports de pouvoir dominants le lubrifiant ncessaire leur reproduction. Ainsi, elles contribuent diffuser et lgitimer les normes marchandes et les pouvoirs qui sen font les promoteurs, contrant la menace que, dans de nombreux pays, la fragilisation des couches moyennes urbaines exerce sur la durabilit des services. Ce faisant, les systmes rformateurs repoussent, tout en la ractivant, la dmarcation avec dautres citadins, les pauvres structurels . Ceux-l tendent certes aussi lintgration dans le march, mais dans lenclos communautaire endogr. En dplaant le dbat vers le renforcement du pouvoir des pauvres (empowerment), la gouvernance participative conduit sinterroger sur les moyens leur donner pour sextraire de la misre, sans remettre en cause les ingalits existantes. En dautres termes, comme ironise Bruno Lautier, Le pouvoir des pauvres, cest dabord eux de se le donner, et ils nauront de pouvoir que sur eux-mmes (Lautier, 2002, p. 158). Participation et empowerment peuvent, dans le strict cadre de la discipline marchande, amliorer laccs des pauvres certaines prestations, pour peu quils soient organiss au sein de communauts vertueuses et fonctionnelles (Chipkin, 2003). La place qui leur est ainsi confre, au sein de dynamiques collaboratives, par lapproche managriale et techniciste de la gestion urbaine laisse toutefois entires les questions dexpression des pauvres dans le champ politique, donc leur capacit influencer les politiques urbaines.

CONCLUSION
Outre quelle neutralise certains des effets dstabilisateurs de la pauvret, la coproduction dvitalise des formes plus contestataires dorganisation. La monte du consumrisme lgitime les normes marchandes auxquelles aspirent les couches moyennes. Combins, ces modes de participation des usagers dans les services deau sont peu efficaces comme ressorts dune gouvernance urbaine dmocratique et ninfluencent que marginalement les ingalits socio-spatiales. Ils fonctionnent en revanche comme une rgulation de la reproduction des appareils politiques dominants. Ceux-ci nont bien souvent ni la capacit ni la volont de penser, encore moins de traiter les tensions rsultant de la marchandisation des services. Sils saccommodent du droit dexpression et de la reconnaissance de ceux qui en ptissent le plus, on est loin dun partage du pouvoir et rares sont les dispositifs participatifs adosss de vritables stratgies redistributives, leviers de politiques sociales au design renouvel. En labsence dune dfinition gnrale de la participation des usagers, politiquement sensible, les rformes se satisfont de la formalisation de mcanismes participatifs ad hoc, en fonction des problmes soulevs par les divers segments de clientle. Une posture critique lgard de la participation ne doit donc pas seulement questionner les moyens et procdures mis en uvre, ni mme leurs incidences sur la
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substance de certaines dcisions, elle doit aussi en analyser lconomie politique et la place dans les rgulations lchelle locale. En loccurrence, si les services urbains peuvent contribuer rduire les fractures socio-spatiales engendres par le march, comme feignent de le croire les dcideurs nationaux et internationaux, ce ne peut tre que sur la base de leur universalisation, laquelle requiert des choix de socit et des dcisions radicales en termes dallocation des ressources financires. Or, la participation, telle quelle est aujourdhui dploye, ne permet pas de peser en ce sens. Raffermissant, l, des liens dgrads avec certaines catgories dusagers, nouant, ailleurs, une relation avec des exclus du rseau, les mcanismes et procdures mobiliss la cantonnent dans des tches managriales et techniques. Ce nest pas ngligeable mais nanmoins insuffisant pour rapatrier les questions dquit socio-spatiale au cur des rformes no-librales. Cest donc dailleurs que devra provenir la rflexion sur les voies et moyens de luniversalisation des services deau en Afrique subsaharienne.

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