Artigo

Meio ambiente e relaes internacionais: perspectivas tericas, respostas institucionais e novas dimenses de debate
Ana Flvia Barros-Platiau* Marcelo Dias Varella** Rafael T. Schleicher***
Rev. Bras. Polt. Int. 47 (2): 100-130 [2004]

Introduo
H s uma Terra, mas no s um Mundo. Todos ns dependemos de uma biosfera para conservar nossas vidas. Mesmo assim, cada comunidade, cada pas luta pela sobrevivncia e pela prosperidade quase sem levar em considerao o impacto que causa sobre os demais Relatrio Brundtland, Nosso Futuro Comum

A citao acima pertence a um dos mais impactantes relatrios j produzidos pelas Naes Unidas, o Relatrio da Comisso presidida por Gro Harlem Brundtland, Nosso Futuro Comum. Mesmo se a Terra fosse somente um pequeno espao ou se houvesse apenas um rio,
* Professora do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (UnB). ** Pesquisador-associado do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia e coordenador do curso de mestrado em Direito das Relaes Internacionais do Centro Universitrio de Braslia (UNICEUB) *** Mestrando em Relaes Internacionais na Universidade de Braslia e membro do Grupo de Estudos em Meio Ambiente (GERIMA).

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uma rvore, ou um animal, haveria infinitas formas de organiz-los e distribu-los entre os homens, pois evidente que a pintura do espao humano depende do desejo de ver este ou aquele desenho sociopoltico. Entretanto, que coloraes passariam a ter o espao fsico caso uma das formas de organizao sociopoltica fosse preponderante sobre todas as outras e, progressivamente, esta forma de organizao cedesse lugar a todas outras possibilidades? Em outras palavras, que opes e oportunidades emergem para a governana ambiental em um contexto de redefinio da soberania estatal e do prprio sistema internacional? Comumente, as anlises de poltica ambiental internacional e governana global ambiental trazem consigo uma distino tripartite do meio ambiente em local/nacional/global,1 transfronteirio/bens comunais globais/patrimnio comum da humanidade,2 ou ainda em natureza, demografia e tecnologia.3 A abordagem aqui utilizada aquela proposta na citao comentada anteriormente entre Terra e Mundo, ou seja, entre o espao fsico e o espao humano. De fato, h de se alertar que apesar desta diviso ser extremamente til para fins didticos, a sua real operacionalizao seria difcil, uma vez que o espao fsico pode ser socialmente construdo, ou melhor, o que se chama aqui de Terra e meio ambiente depende fortemente de como os seres humanos os entendem. Contudo, o objetivo aqui deve ser pavimentar uma nova ontologia para o debate, no prover subsdio para o debate entre racionalistas e construtivistas. Primeiramente, ser necessria uma caracterizao do que o problema ambiental, para que se possa revelar posteriormente os trs mecanismos pelos quais se entende o processo de gesto coletiva do meio ambiente. Em seguida, sero discutidas as opes e oportunidades institucionais no contexto de redefinio da soberania e surgimento de novos atores no sistema internacional. A quinta seo trar duas breves discusses acerca da adequao dos ideais de livre comrcio e proteo
1 PORTER, Gareth & BROWN, Janet. Global environmental politics. Boulder: Westview, 1991,

208 p. 2 ELLIOTT, Lorraine. The global politics of the environment. New York: New York University Press, 1998. 3 THEYS, Jacques. Les grands problmes denvironnement: la vision ds scientifiques. Cahiers Franais, Enjeux et politiques de lenvironnement. Paris: La Documentation Franaise, 2002, 3-8 p.

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ambiental e sobre a necessidade de redefinio do papel da segurana no contexto da crise ambiental. A concluso operacionalizar toda a discusso exposta e apontar opes e oportunidades de dilogo futuro entre as relaes internacionais e o meio ambiente.

O que o problema ou crise ambiental?

Esta pergunta extremamente relevante, porque a partir de sua resposta que se pode construir uma ligao entre a rea temtica concebida como meio ambiente e as relaes internacionais como campo do saber. A ligao entre ambas as reas revela tambm uma perspectiva interessante relativa necessidade de gesto coletiva da crise ambiental, uma vez que os problemas que constituem esta crise perpassam as tradicionais fronteiras territoriais dos Estados nacionais e demandam uma ao conjunta de todos os atores envolvidos. Como, ento, pode ser entendida e definida a crise? Em adio, porque a gesto deve ser coletiva? Em primeiro lugar, considere que a realidade que cerca a todos seja uma superposio de duas esferas. Uma denomina-se Mundo, por cristalizar a gama de interaes polticas, econmicas e sociais entre os indivduos do globo. A outra ser chamada de Terra pela capacidade de apreenso do conjunto das coisas fsicas ou naturais.4 Portanto, a crise ambiental ser aqui definida como a incongruncia entre Terra e Mundo, ou seja, entre um espao fsico e outro socialmente construdo. Todavia, se a crise baseada na incongruncia ento, a sua soluo, de forma geral, deveria estar baseada na convergncia entre ambos. O exame do pensamento ambiental ou ecolgico revela trs estilos de pensamento, implicando em diferentes caracterizaes tanto para a

4 Natureza de fato um conceito impreciso. Esta palavra abrange essencialmente trs significados:

ndole, marco inicial e conjunto de seres vivos. Sucintamente, natureza no determina uma relao, mas sim a definio da essncia ou condio de grupo de um determinado organismo vivo. Quando se volta para a palavra meio ambiente, encontra-se tambm um problema, ainda que no semelhante ao da palavra anterior. Meio ambiente comumente definido como o que est em volta de algo e o que circunda o objeto sob anlise. O conceito de meio ambiente aqui adotado ser o exposto por Lynton Caldwell: Uma relao entre o que ambienta e aquele que ambientado. Ver: CALDWELL, Lynton K. International Environmental Policy: from the Twentieth to the Twenty-First Century. Dur0ham: Duke University Press, 1996, 13 p.

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crise ambiental, quanto para suas solues. Tanto a Bblia,5 quanto a economia clssica de Thomas Malthus so exemplos de um estilo de pensamento antropocntrico que considera a Terra como um conjunto de recursos disposio da sociedade. Tomadas as constataes de Malthus,6 a crise ambiental poderia ser definida como recursos finitos para uma populao exponencialmente crescente. As solues seriam o prprio equilbrio natural existente entre homem e meio, a fome, ou controle populacional. Por outro lado, h abordagens geocntricas, como a hiptese de Gaia elaborada por James Lovelock,7 ou melhor, a Terra englobaria o Mundo. Neste ponto, deve-se notar que os antpodas aqui definidos anteriormente, antropocentrismo e geocentrismo, so variantes de um discurso tambm presente na ecologia entre conservao ou preservao.8 O terceiro modelo seria aquele que conciliaria as abordagens antropocntricas e geocntricas. Especialmente aps a tentativa de racionalizao do problema ambiental em 1972, com a publicao do Relatrio do Clube de Roma, intitulado The limits to growth, e a realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (UNCHE, em ingls), tambm em 1972, ficou claro que o problema ambiental gravitava em torno de duas temticas centrais, o crescimento econmico ininterrupto e a exausto dos recursos naturais. Tambm j havia sido demonstrado por vrios economistas, como Ezra Mishan e Arthur Pigou, por exemplo, que o crescimento econmico, especialmente quando refletido pelo Produto Interno Bruto (PIB), no era capaz de contabilizar determinados custos oriundos do consumo e produo, as
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E disse Deus: faamos o homem a nossa imagem, conforme a nossa semelhana; e domine os peixes do mar, e sobre as aves dos cus, e sobre o gado, e sobre toda a Terra, e sobre todo rptil que se move sobre a Terra. (Gnesis, 26), ou ainda: E Deus os abenoou, e Deus lhes disse: Frutificai e multiplicai-vos, e enchei toda a Terra, e sujeitai-a, e dominai sobre os peixes do mar, e sobre as aves dos cus, e sobre todos animal que se move sobre a Terra. (Gnesis, 28). 6 Ver: An essay on the principle of population as it affects the future improvement of society, with remarks on the speculations of Mr. Godwin, Mr. Condorcet, and other writers. 7 Alm do livro de James Lovelock, A new look at life on Earth, h uma excelente reviso da teoria de Gaia em MIDGLEY, Mary. Individualism and the concept of Gaia. In: Review of International Studies, n. 26, p. 29-44. Massachusetts, 2000. 8 Sucintamente, conservar significa manter a reprodutibilidade dos recursos com o objetivo de explorao para fins econmicos e preservar denota a intocabilidade de determinados recursos naturais.

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chamadas externalidades negativas.9 Alm disto, o preservacionismo radical defendido por muitos ambientalistas, nas dcadas de 1970 e 1980, no era soluo, porque impunha restries ao bem estar humano.10 O que estava em jogo era a inexistncia de uma abordagem que pudesse conciliar tanto a garantia de bem estar aos indivduos, quanto a conservao e utilizao racional dos recursos naturais. Tal abordagem surgiu nos anos 80, quando a International Union of Concerned Scientists (IUCS) lanou um documento chamado World Conservation Strategy: Living Resource Conservation for Sustainable Development, que trazia implicitamente uma sistematizao da relao entre crescimento econmico insustentvel e recursos naturais em exausto, e o Relatrio da Comisso Brundtland, Nosso Futuro Comum, reforou e politizou o termo desenvolvimento sustentvel, ou seja, O desenvolvimento que atende as necessidades do presente sem comprometer a habilidade das geraes futuras de atender suas prprias necessidades.11 Se a possvel soluo para a crise ambiental caminha pela idia de convergncia entre as esferas fsica e social, como e por que promover uma gesto coletiva? Muitos analistas das relaes internacionais relembram o papel das fronteiras territoriais e dos Estados-Nao como possveis foras beligerantes em um sistema internacional carente de autoridade central. Outros analistas ressaltam o porqu da necessidade de autoridade central para manuteno da ordem se o sistema internacional constitudo de inmeras regras e normas tcitas ou informais que influenciam o comportamento dos Estados. Entretanto, de menor importncia para a crise ambiental a lente pela qual se entende as relaes internacionais porque tal crise pertence ao mundo fsico e ultrapassa tanto fronteiras, quanto qualquer outro conceito assumido. O essencial para este campo do saber so os conflitos, arranjos institucionais formais e informais e negociaes que emergem da gesto coletiva da crise ambiental. Ou seja, a crise global no mbito do problema da soluo e da
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Ver: PIGOU, Arthur. The economics of welfare. 4 ed. Londres: MacMillan, 1948, 837 p, e MISHAN, Ezra. He costs of economic growth. Nova Iorque: Praeger, 1971, 190 p. 10 LEIS, Hector Ricardo. A Modernidade Insustentvel: As Criticas do Ambientalismo a Sociedade Contempornea. Florianpolis: Editora da UFSC & Editora Vozes, 1999, 261 p. 11 CMMAD (Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento). Nosso Futuro Comum. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1988, 9 p.

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gesto. Trs perspectivas emergem, ento, da gesto coletiva da crise ambiental: governana global, regimes internacionais e as abordagens organizacionais.

Perspectivas tericas da gesto coletiva do meio ambiente

[...] nosso objetivo deve ser ajudar nossos estudantes, colegas, e o pblico mais amplo a entender a necessidade de governana em um mundo parcialmente globalizado e os princpios que fariam esta governana legtima. Robert Keohane12
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Abordagens organizacionais, regimes internacionais e governana global so as trs abordagens mais comuns para analisar o problema da gesto coletiva do meio ambiente. Marie-Claude Smouts sugere que tais abordagens representam de fato o movimento da cooperao internacional desde a instituio do sistema internacional Vestfaliano no sculo XVII, rumo a uma possvel governana mundial.13 Entretanto, tais conceitos exibem uma tendncia relativamente comum nas cincias socais: a falta de refinamento terico. Entre as idias de governana global e regimes internacionais h uma forte complementaridade. Kratochwil e Ruggie, em seu estudo sobre as organizaes internacionais, fornecem um interessante ponto de partida: O ncleo substantivo em torno do qual as vrias abordagens tericas se agregaram o problema da governana internacional.14 Ou seja, a governana global/internacional o objeto de estudo do campo denominado organizaes internacionais. Mais claramente, o objeto de estudo deste campo seria verificar como pode existir governana na ausncia de governo. Se ambos os conceitos pertencem a um mesmo subcampo de estudo, o que estabeleceria uma diferenciao entre eles?
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KEOHANE, Robert. Governance in a partially globalized world: presidential address, American Political Science Association, 2000. In: American Political Science Review (APSR) 95, 1, March 2001, 11p. 13 SMOUTS, Marie-Claude. La coopration internationale: de la coexistence la gouvernance mondiale. In: SMOUTS, Marie-Claude (Ed.) Les nouvelles relations internationales: pratiques et thories. Paris: Sciences Po, 1998. p, 135-159. 14 KRATOCHWIL, Friedrich & RUGGIE, John G. International Organization: a state of art on an art of the state. In: International Organization 40, 4. Cambridge: MIT press 1986, 754 p.

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Uma sugesto de diferenciao, que inclui a proposta de Kratochwil e Ruggie, fornecida por James Rosenau e Ernst-Otto Czempiel em Governana sem Governo, uma das obras mais conhecidas sobre o assunto. Para estes autores, o diferencial entre eles estaria no carter de rea temtica dos regimes internacionais, conforme a definio de Krasner.15 Ou seja, o conceito de regimes internacionais seria menos abrangente que o de governana global, que seria o conjunto de todos os regimes internacionais, concluso similar a de Olav Stokke: [...] o conceito de governana implcito na anlise de regimes mais estreito do que aquele pretendido pela governana global.16 O que seria, ento, uma definio para governana global? Governana para Rosenau e Czempiel [...] um sistema de ordenao que depende de sentidos intersubjetivos, mas tambm de constituies e estatutos formalmente institudos. Entretanto, se governana um sistema de ordenao, e da no estranho que a definio acima seja semelhante quela de ordem mundial proposta por Hedley Bull,17 ento qual relao existe entre governana e ordem? Os prprios autores respondem: [...] governana e ordem so fenmenos claramente interativos[...] a ordem ao mesmo tempo uma precondio e uma conseqncia do governo. Uma coisa ajuda a explicar a outra, e nenhuma aparece em primeiro lugar.18 Se governana um sistema de ordenao e no h hierarquia entre ordem e governana, seja esta ltima com ou sem governo, constituiu-se uma tautologia. A ordem estabelecida por meio da governana, que por sua vez um mecanismo de ordem. Isto , ordem explicando a ordem. A exemplo da idia proposta por Rosenau e Czempiel pode-se perceber a dificuldade de preciso em relao tanto ao conceito de governana global, como tambm s outras duas abordagens que vm
15 ROSENAU, James & CZEMPIEL, Ernst-Otto. Governana sem governo: ordem e transformao

na poltica mundial. Braslia: UnB, 2000, 21 p. 16 STOKKE, Olav. Regimes as governance systems. In: YOUNG, Oran (Ed.) Global governance: drawing insights from the environmental experience. Cambridge: MIT press, 1997, 30 p. 17 Por ordem mundial entendemos os padres ou disposies da atividade humana que sustentam os objetivos elementares ou primrios da vida social na humanidade considerada em seu conjunto. Em: BULL, Hedley. A sociedade anrquica. Braslia: UnB, IPRI, 2002, p. 26. 18 ROSENAU, James & CZEMPIEL, Ernst-Otto. Governana sem governo: ordem e transformao na poltica mundial. Braslia: UnB, 2000.

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Figura 1 Relao entre governana global, regimes internacionais e abordagens organizacionais

Regimes Internacionais

Governana Global

Abordagens Organizacionais

Abordagens organizacionais
O desenvolvimento destas abordagens surgiria a partir da discusso de governo mundial e da suposta necessidade de legalizao das
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Ver: SOARES, Guido F. S. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes e responsabilidades. So Paulo: Ed. Atlas, 2001; MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Pblico. 14 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002; REZEK, J. F. Direito Internacional Pblico: Curso Elementar. 8 ed. So Paulo: Ed. Saraiva, 2000.

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sendo utilizadas com freqncia na rea ambiental. Uma idia que poderia apreender a relao entre os trs conceitos aquela que remete ao status jurdico da instituio e ao grau de incluso dos atores na gesto coletiva do meio ambiente, de acordo com a figura abaixo. Em relao ao jurdico entende-se a existncia de: (a) associao voluntria; (b) ato institutivo; (c) personalidade jurdica; (d) ordenamento jurdico interno; (e) existncia de estrutura prpria; (f ) exerccio de poderes prprios.19 Ou seja, o status jurdico remete ao grau de flexibilidade e formalidade de uma instituio social e a participao dos atores legitimidade, cosmopolitanismo e democratizao no processo de gesto coletiva. A seguir as trs abordagens sero analisadas separadamente.

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relaes interestatais. Estas foram idias que tiveram grande impacto nos estudiosos de Relaes Internacionais, segundo Inis Claude Jr., escrevendo em 1962, no devido operacionalizao de tal governo, mas sim idia de ordem mundial que vinha incrustada em tal discusso.20 De fato, as primeiras abordagens para o estudo das Organizaes Internacionais (OIs) tambm exibiriam a proposio que o mundo poderia caminhar para a centralizao de poder, para uma organizao ou governo mundial. Katzenstein et alii prope a partir da anlise do peridico mais consagrado no estudo das Organizaes Internacionais, que em suas duas primeiras dcadas de publicao, 1947-1967, a revista International Organization teve temas centrais que gravitaram em torno da anlise de organizaes formais, em especial as Naes Unidas (ONU).21 A categorizao de Katzenstein et alii similar s trs categorias iniciais do estudo das Organizaes Internacionais (OIs) para Kratochwil e Ruggie. A primeira, o estudo das instituies formais, buscaria o que as OIs so, considerando-se que a governana internacional seria qualquer coisa que estas organizaes faam. A seguir, o estudo dos processos institucionais das OIs buscava desvendar como estas se constituem e funcionam, com ateno especial ONU. Finalmente, a categoria papel organizacional exatamente aquela que cujos enfoques constariam a gesto de bens comuns e, novamente, a tradio de governo mundial na roupagem dos estudos funcionalistas e neofuncionalistas. O ano de 1967 marcaria a aprovao da resoluo anti-sionismo na Assemblia Geral das Naes Unidas, fato que teria provocado o desinteresse norte-americano na organizao. Alm disto, a dtente amrico-sovitica, o processo de descolonizao afro-asitica, junto a emergncia do Terceiro Mundo como uma fora contestadora da Ordem Econmica Mundial, as modificaes estruturais trazidas com a Terceira Revoluo Industrial fazendo emergir centros de poder alternativos no sistema internacional, como Alemanha e Japo e as crises energticas
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CLAUDE, Inis. Power and international relations. New York: Random House, 1962, p. 209-210. 21 KATZENSTEIN, Peter; KEOHANE, Robert & KRASNER, Stephen. International Organization and the study of world politics. In: International Organization 52, 4. 659-660 p. Cambridge: MIT press, 1998.

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trouxeram profundas modificaes s abordagens organizacionais durante o perodo 1967-1969.22 Desta forma, Suhr coloca que:
Em reao ao papel exagerado das Organizaes Internacionais nos estudos em Relaes Internacionais John Gerard Ruggie introduziria o conceito de regimes. Ele proclamava uma mudana de foco para como a resposta coletiva deveria ser analisada como padres mais amplos e informais de comportamento estatal. Portanto, ele buscou conceituar o espao em que as Organizaes Internacionais operam.23

Ou seja, o declnio da hegemonia norte-americana aliado a um novo milieu internacional impulsionou uma nova gerao de abordagens e anlises, dentre as quais a de Regimes Internacionais, examinada na prxima seo. Entretanto, o fim da bipolaridade trouxe conseqncias mais profundas para estas abordagens. Se por um lado houve uma tendncia de fragmentao entre povos e dentro dos territrios nacionais, por outro houve tambm coeso e integrao, como demonstra o caso da criao da Unio Europia.24 De qualquer forma, foi evidente que modificaes profundas na ordem internacional Vestfaliana estavam em curso, devido ao surgimento e consolidao de novas identidades coletivas. As organizaes internacionais, com ateno especial ONU, falharam na gesto destes novos problemas e questes globais,25 fossem eles de segurana, como as sucessivas crises nas operaes e de manuteno da paz, em meio ambiente, vide os problemas de executabilidade (enforcement) dos principais instrumentos oriundos da Conferncia do Rio (1992) ou dos pssimos balanos da Conferncia de Joanesburgo (2002), ou na rea de desenvolvimento, como ficou evidente quando da publicao dos frustrantes resultados finais da Dcada do Desenvolvimento da ONU. Todos estes fatores contriburam para a caracterizao da
22 SARAIVA, Flvio (Org.).

Relaes Internacionais Dois sculos de histria. Volume II. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI); Funag, 2001. 23 SUHR, Michael. Robert Keohane: A contemporary classic. In: NEUMANN, Iver & Wver, Ole. The future of international relations. London; New York: Routledge, 1997, 95-96 p. 24 Sobre o assunto ver: LESSA, Antnio. A construo da Europa: A ltima utopia das Relaes Internacionais. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI); Funag, 2003, 191p. 25 MURPHY, Craig. Global governance: poorly done and poorly understood. In: International Affairs 76, 4. 2000, 790-792 p.

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to difundida Crise do Multilateralismo e para que se buscassem abordagens mais flexveis e novos conceitos operacionais.

Regimes internacionais
Com a definio do paradigma neo-realista por Kenneth Waltz, no incio da dcada de 1970,26 os estudiosos do campo das Relaes Internacionais comearam a questionar que apesar do sistema internacional carecer de autoridade central, os Estados pareciam estar imiscudos em uma rede institucional em um sentido mais amplo, em regras implcitas e explcitas que contribuam para a modificao do comportamento estatal e eventualmente para a convergncia com o comportamento dos demais. Em outras palavras, A anlise de regimes tentou preencher esta lacuna pela definio de um foco que no era to amplo quanto o sistema internacional, ou to estreito quanto o estudo das organizaes internacionais.27 Martin Griffiths sugere uma razo semelhante para o surgimento da Teoria de Regimes Internacionais. Segundo este autor, as abordagens realistas das relaes internacionais, com especial nfase na famosa Teoria de Estabilidade Hegemnica, desenvolvida separadamente por Stephen Krasner28 e Robert Gilpin,29 no eram capazes de explicar certos acontecimentos da vida internacional. Assim, estudiosos de inclinao liberal, como Robert Keohane, [...] foram responsveis pela popularizao da idia de regimes como variveis que interferiam no poder do Estado, de um lado, e nos resultados internacionais, do outro.30 Seria exatamente como uma varivel interveniente que os Regimes Internacionais iriam ser definidos por Stephen Krasner, ou melhor,
26 WALTZ, Kenneth. Theory of international politics. 2 ed. New York: Mcgraw-Hill, 1979. 271 p.

27 HAGGARD, Stephan & SIMMONS, Beth. Theories of international regimes. In: International

Organization 41, 3. 492 p. Cambridge: MIT press. Summer; 1987. 28 Ver: KRASNER, Stephen. State Power and the structure of international trade. In: World Politics 28, 1976, 317-346 p. 29 Ver: GILPIN, Robert. War and change in world politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1981 & GILPIN, Robert. Economia poltica das relaes internacionais. Braslia: EdUnB, 2002. 30 GRIFFITHS, Martin. 50 grandes estrategistas das Relaes Internacionais. So Paulo: Contexto, 2004, 57-8 p.

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Regimes internacionais so definidos como princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso, sobre os quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada rea temtica.31 Todavia, nem todos atores, entre eles alguns que contriburam para o prprio volume editado por Krasner, concordam com essa definio e de fato, como Smouts et alii ressalta, a formulao da Teoria de Regimes foi abalada pelo modismo intelectual e, naturalmente, pela impreciso conceitual.32 Stephan Haggard e Beth Simmons propem uma diviso em quatro correntes para a Teoria de Regimes Internacionais: estrutural, estratgica ou teoria dos jogos, funcional e cognitiva.33 Pode-se adotar ainda a diviso mais sucinta, embora similar, proposta por Hasenclaver et alii entre neoliberais, realistas e cognitivistas.34 De forma simples, a abordagem neoliberal tem tal nome porque se baseia fortemente na teoria microeconmica e funcional porque o Regime Internacional surgiria para cumprir a tarefa de reduzir as incertezas entre os atores e faz-los caminhar para resultados timos. Neste grupo se encaixariam tanto as abordagens de Teoria dos Jogos quanto a funcional, cujo melhor exemplo a obra After Hegemony, de Robert Keohane. J nas abordagens estruturais, ou realistas, o poder a varivel central, uma vez que a sua distribuio entre os atores do sistema internacional influencia fortemente na possibilidade de formao
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KRASNER, Stephen. Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables. In: KRASNER, Stephen (Ed.). International regimes. 8 ed. Ithaca: Cornell University Press, 1995, 1 p. Ainda que a definio mais utilizada para Regimes Internacionais encontre-se nesta obra citada importante levar em considerao que o conceito surgiu pela primeira vez em um artigo de John Gerard Ruggie sobre as respostas institucionais para a tecnologia, artigo que tambm trouxe a idia de comunidades epistmicas, outro conceito que viria a ser refinado por Peter Haas, em 1992, nas pginas do peridico International Organization. Cambridge: MIT press. Ver: RUGGIE, John G. International responses to technology: concepts and trends. In: International Organization 29, 3, Summer 1975; HAAS, Peter. Introduction: epistemic communities and international policy coordination. In: International Organization v. 46, n. 1. Cambridge: MIT press. Winter 1992. 32 SMOUTS, Marie-Claude et alii. Dictionnaire des relations internationales . Paris: Dalloz, 2003, 231 p. 33 Idem 17. 34 HASENCLAVER, A. Et alii. Integrating theories of international regimes. In Review of International Studies (2000), 26, 3-33. Ou ainda: HASENCLEVER, Andreas; MAYER, Peter & RITTBERGER, Volker. Theories of international regimes. Cambridge: Cambridge University Press, 2001, 248 p.

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e declnio dos regimes internacionais, como lembram Krasner e Gilpin com a Teoria da Estabilidade Hegemnica.35 Por fim, as abordagens rotuladas como cognitivistas tm fortes razes na filosofia da cincia, como uma crtica ao racionalismo, e na sociologia, enfatizando questes de aprendizado, percepes e identidades de grupo. Um exemplo desta ltima abordagem encontrado nas precisas crticas de Kratochwil e Ruggie definio de Regimes Internacionais proposta por Krasner.36 As escolas de pensamento para a Teoria de Regimes Internacionais esto sistematizadas na tabela 1.
Tabela 1 Escolas de pensamento no estudo de regimes Internacionais
Realismo Varivel Central Orientao Metaterica37 Modelo Comportamental Poder Racionalista Ganhos relativos Neoliberalismo Interesse Racionalista Utilitarista Ganhos absolutos Cognitivismo Conhecimento Sociolgica Interpretativo

Fonte: HASENCLAVER, A. et alii. Integrating theories of international regimes. In Review of International Studies (2000), 26, 11 p. (Com adaptaes).

35 36

Idem 18 e 19. Para estes autores, a teoria de regimes internacionais, essencialmente a definio proposta por Krasner, padece de vrios males. O primeiro que h uma confuso entre ontologia e epistemologia uma vez que o comportamento derivado de uma construo conceitual (regimes) dada, no socialmente construda. Ou seja, [...] regimes become external constraints on actors, not intersubjective frameworks. Se os regimes so conhecidos, ontologia, pelos entendimentos compartilhados e desejados de determinado comportamento social e o mtodo positivista que utilizado na construo do conceito no consegue captar este carter, definido por Kratochwil e Ruggie como intersubjetivo, ento o que se sabe contradiz aquilo que se analisa, em outras palavras, a epistemologia (aquilo que se sabe) contradiz a ontologia (realidade ou aquilo que se definiu como sendo ela). Alm disto, a hierarquia entre normas, regras, princpios e procedimentos de tomada de deciso no fazem sentido, segundo estes autores, porque tanto os meios (normas e princpios) quanto os fins (regras e procedimentos) so mutuamente constitutivas do resultado final (regimes internacionais). Em outras palavras: Actors not only reproduce normative structures, they also change them by their very practice, as new constraints or possibilities emerge, or new claimants make their presence felt. Ver: KRATOCHWIL, Friedrich & RUGGIE, John G. International Organization: a state of art on an art of the state. In: International Organization 40, 4. Cambridge: MIT press. Autumn 1986. 37 Sobre metateoria e debates metericos nas Relaes Internacionais ver: ROCHA, Antnio J. R. Relaes internacionais: teorias e agendas. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI), Funag: 2002; HOLLIS, Martin & SMITH, Steve. Explaining and understanding international relations. Oxford: Claredon, 1991, 226 p.

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Governana global Na citao que introduz a seo sobre perspectivas tericas, Robert Keohane salienta o carter parcialmente globalizado do mundo e a necessidade de governana efetiva. Por conseguinte, um enorme rol de questes emerge. Entre elas, o que governana? Ela realmente global? A governana efetiva ou apenas um ideal liberal? De fato, a segunda pergunta j foi respondida pelo prprio Keohane. A governana no global, porque o mundo parcialmente globalizado. Neste ponto necessria uma distino entre globalismo e globalizao, tal qual proposta por Ulrich Beck. Globalismo pressupe o estado pleno de globalizao econmica, quando a expanso dos mercados em seu grau mximo substitui a poltica. Por outro lado, a globalizao
[...] significa os processos, em cujo andamento os Estados nacionais vem a sua soberania, sua identidade, suas redes de comunicao, suas chances de poder e suas orientaes sofrerem a interferncia cruzada de atores transnacionais38 ou [...] o aprofundamento da distncia em escala mundial atravs da emergncia e estreitamento das redes de conexes ambientais e sociais, assim como econmicas.39

Assim, qualquer anlise que leve em considerao a idia de governana global trar um forte grau de normatividade. Em relao definio de governana global h duas questes em ordem. A primeira relativa idia de governana global proposta pelo professor Craig Murphy, onde esta seria a expanso do projeto liberal em escala global.40 Como Beck relembra, esta discusso de fato sobre globalismo e no globalizao, que pressupe a idia de governana global. Em segundo, h de se distinguir entre as possveis idias de definio para governana. Marie-Claude Smouts et alii prope uma estrutura
38

BECK, Ulrich. O que Globalizao? Equvocos do Globalismo e respostas a Globalizao. So Paulo: Paz e Terra, 1999, 27-30 p. 39 KEOHANE, Robert. Governance in a partially globalized world: presidential address, American Political Science Association, 2000. In: American Political Science Review (APSR) v.1, n.95, March, 2001, p. 1. 40 MURPHY, Craig. Global governance: poorly done and poorly understood. In: International Affairs v.4, n.76, 2000, p. 789-803.

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tripartite entre Governana Corporativa, um critrio de boa governabilidade formulado pelo Banco Mundial (Bird) no fim dos anos 80, Governana Multinvel, que diz respeito ao estilo de tomada de deciso na Unio Europia, e finalmente a Governana sem Governo, conceito cunhado por Rosenau e Czempiel, que traz a idia de que o mundo caminharia rumo a uma poliarquia, no sentido proposto por Robert Dahl, relacionando o carter transnacional-estatal da poltica mundial e a idia de globalizao.41 Por fim, h a abordagem de Robert Keohane, que entende a Governana como um Dilema sobre como desenhar instituies para desempenhar funes desejadas e ao mesmo tempo respeitar os valores democrticos em um mundo parcialmente globalizado. De fato, qualquer idia de governana sempre ir pressupor um alto grau de capacitao dos indivduos que esto sendo governados. Ou seja, qualquer definio de governana passar pela idia de democratizao e legitimidade ou de comunicao aberta e reflexividade coletiva. Mesmo que no haja uma definio ideal para governana, uma vez que esta prpria palavra pode ser considerada um ideal, a proposta de agenda positiva de Robert Keohane um timo ponto de partida para uma definio de governana: analisar o papel do processo de institucionalizao na expanso dos ideais democrticos e no fortalecimento das capacidades dos indivduos em nvel global. Esta proposta convergente com aquela de Novo Multilateralimo, elaborada pelo professor canadense Robert Cox, que pressupe uma ordem mundial construda de baixo para cima com objetivo de justia, equidade e respeito ao outro, como bem sintetiza a professora Marie-Claude Smouts.42

Respostas institucionais
As respostas institucionais so aqui entendidas no em funo das teorias de relaes internacionais, mas em razo das iniciativas multilaterais j estabelecidas ou em vias de debate. Elas foram divididas
41 SMOUTS, Marie-Claude et alii. Dictionnaire des relations internationales. Paris: Dalloz, 2003,

237-240 p. 42 SMOUTS, Marie-Claude. La coopration internationale: de la coexistence la gouvernance mondiale. In: SMOUTS, Marie-Claude (Ed.) Les nouvelles relations internationales: pratiques et thories. Paris: Sciences Po, 1998, 154 p.

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em quatro grandes temas: o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma); a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) e a Organizao das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Onuma); as respostas regionais e as iniciativas das Organizaes da Sociedade Civil (OCS). Todas elas foram criadas para trazer respostas s crises ambientais passadas (como a poluio e a mar negra) ou anunciadas, com vistas ao estabelecimento de mecanismos de governana ambiental. Ademais, ressalte-se que as ltimas, principalmente as ONGs e as comunidades cientficas43 foram estabelecidas principalmente pela falta de capacidade do Estado de agir no quadro analtico do interesse nacional e soberano, atestando a necessidade de novos arranjos institucionais mais flexveis, que englobariam atores internacionais emergentes.44 O Pnuma foi criado aps a Conferncia de Estocolmo,45 mas revelou a crise poltica entre Estados favorveis criao de uma verdadeira organizao do sistema ONU e aqueles opostos. Apesar de ter sido freqentemente simplificada pela clivagem Norte/Sul, tal controvrsia j demonstrava sinais de interesses econmicos capazes de polarizar subgrupos nos dois campos. De fato, o debate poltico havia sido colocado em termos equivocados, como se o desenvolvimento dos pases do Sul constitusse a grande ameaa ao meio ambiente, e os lderes do Norte tivessem que faz-los observar as normas ambientais tidas como necessrias. Com o fracasso da iniciativa de criao da Onuma, criou-se apenas um programa, com sede
43

O conceito de comunidades epistmicas de Peter Haas poderia ter sido usado aqui, mas preferiram as comunidades cientficas porque vrias delas acabam exercendo influncia no processo decisrio e legislativo independentemente de um objetivo inicial de faz-lo. Alm disso, difcil de estabelecer se tm valores comuns, e a intersubjetividade que o autor definiu, como no caso da Iucs. Finalmente, o prprio autor est testando o seu conceito, com a pergunta se a comunidade de operadores e professores do direito internacional pblico se considera parte de uma suposta comunidade epistmica. Para uma crtica europia do conceito, ver Marc PALLEMAERTS, Toxics and Transnational Law, Oxford: Hart, 2003. 44 CHURCHILL, R.; UFSTEIN, G. Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral Environmental Agreements/ a Little Noticed Phenomenon in International Law. The American Journal of International Law, vol.94, 623-659 p. 2000. Washington. FISHER, D.; GREEN, J. Understanding Disenfranchisment: Civil Society and Developing Countries; Influence and Participation in Global Governance Influence for Sustainable Development. Global environmental Politics, 4, 3, p. 65-84. Cambridge: MIT press. August 2004. 45 Nos termos de urgent need for a permanent institutional arrangement within the United Nations system for the protection and improvement of the environment. Resoluo n 2.997 da Asemblia Geral da ONU de 1972.

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em Nairbi.46 Os pases nrdicos e os membros da atual Unio Europia eram favorveis a uma iniciativa institucional, mas o resto do mundo via com desconfiana a criao de uma instituio com objetivos ambientais construdos a partir da percepo do Norte. Pelo fato do seu nascimento indesejado, mas principalmente por uma grande inverso de tendncias nas dcadas seguintes, o Pnuma nunca teve o papel importante no cenrio internacional.47 Primeiro, passaram-se muitos anos at que sua existncia fosse reconhecida de fato. Segundo, alguns pases do Sul, principalmente africanos, comearam a usar o Pnuma como frum de debate deles, e a inverso foi que o Sul se ps a militar por um papel de desenvolvimento para o Pnuma, em sintonia com o contexto internacional da poca, isto , na exigncia por uma nova ordem econmica internacional pouco antes da chamada dcada perdida. Aos poucos, o Pnuma foi colonizado pelos pases do Sul, e foi literalmente esvaziado pelos pases financiadores, como tambm ocorreu com outras OIs, como a Unctac, Unido e Unesco. Alm disso, a questo ambiental foi adotada por vrias outras OIs, com mandatos diferentes e, s vezes, at programas concorrentes.48 No final da dcada de 1990, e com os resultados decepcionantes do ps-Rio 1992, o debate sobre a necessria criao da Onuma foi retomado, por uma iniciativa franco-alem. Na verdade, a proposta intimamente ligada OMC. Primeiro, foi apresentada como uma resposta institucional poderosa Organizao Mundial de Comrcio, para que as questes ambientais no fossem tratadas como uma mercadoria. Segundo, tentou-se aproveitar a analogia da transformao do Gatt em algo forte e institucionalizado, e fazer o mesmo com a regulao ambiental.
46

A localizao da sede na frica foi fruto da reivindicao dos pases do Sul, intencionado manter controle sobre as atividades do programa. Ver Le Preste, P. A Ecopoltica Internacional, So Paulo: SENAC, 2001. 47 DESAI, B. Mapping the Future of International Environmental Governance. Ulfstein Yearbook of International Environmental Law, vol. 13, 2003. Paper prepared for the Global Environmental Governance: the Post-Johannesburg Agenda, 23-25 October 2003, Yale Center for Environmental Law and Policy, New Haven. Disponvel em: www.yale.edu/gegdialogue/papers.htm. Tambm von MOLTKE, K. The Organization of the Impossible. Global Environmental Politics . v.1 n.1, p. 23 8. Cambridge: MIT press, 2001. 48 TOEPFER , K. UN Task Force on Environment and Human Settlements, Report to the Secretary-General, 15 June, 1998.

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Terceiro, e mais sutil, foi a tentativa de esvaziar definitivamente a agenda da OMC relativa questo agrcola e ambiental, que constitui o maior ponto de discrdia entre a Unio Europia e pases com grande importncia ambiental, como o Brasil e a ndia. Alm disso, h um paralelo incontornvel da convergncia de regimes internacionais de proteo da pessoa humana e proteo ambiental, que tornaram o contexto favorvel a uma nova iniciativa do Norte. Entretanto, a iniciativa, que foi debatida juntamente questo do moribundo Pnuma, em Joanesburgo, 2002, na ocasio da Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, no obteve o apoio dos pases do Sul, e muito menos do Brasil. Dentre as diversas razes, entre elas algumas j expostas anteriormente, est o fato que o Brasil demanda que as organizaes j criadas se tornem realmente operacionais, no sentido de que os membros cumpram os compromissos assumidos, em especial no que concerne transferncia de tecnologia e cooperao internacional. Por isso, o Brasil defendeu a posio de fortalecimento da Comisso sobre Desenvolvimento Sustentvel (CDS) no lugar da criao de mais uma OI fraca e irrealisticamente ambiciosa, que seria a Onuma. O Sul em geral, e para os brasileiros em particular, o que interessa a promoo do desenvolvimento para a garantia da proteo ambiental de maneira sustentada, e no apenas a criao de mecanismos pretendendo contrabalanar o poder da OMC e menos ainda de mecanismos repressivos e orientados, como um suposto Tribunal Penal Internacional Ambiental.49 Em suma, existe uma grande crise do multilateralismo contemporneo, pois as OIs criadas no reagiram s mudanas internacionais recentes, como o multilateralismo la carte de George W. Bush e a sua poltica externa unilateral/bilateral, e a preponderncia da poltica econmica acima de todos os outras, mesmo quando o tema normativo demais, como no caso da poltica ambiental. Uma das melhores solues apontadas em fruns internacionais50 tem sido a abordagem regional, ou em blocos, para evitar os entraves e impedimentos encontrados na cooperao internacional para a
49 Apesar de a proposta do TPIA no ter sido formulada junto com a Onuma, uma grande parte

dos militantes pela Onuma defende um futuro tribunal especfico, principalmente os membros da sociedade civil organizada na Europa. 50 Yale (2003), Paris (2004) e Viena (2004) para citar apenas trs.

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governana ambiental. Esta idia faz sentido, uma vez que a dinmica regional tem sido privilegiada em outros campos da poltica, com um sucesso relativamente muito maior do que em outros nveis de anlise. No caso da Unio Europia, a regulao ambiental tem evoludo consideravelmente, com a doutrina, servindo de inspirao para as outras partes do mundo. Para o continente norte-americano, a questo ambiental tratada claramente em segundo plano, ou ao menos, tem o mrito de se evitar discursos retricos para encobrir polticas econmicas agressivas. Na Amrica do Sul, encontrou-se respaldo em iniciativas menores, como a Estratgia Regional de Biodiversidade, dos pases andinos, sem resultar, todavia, em iniciativas concretas. Na questo do controle das mudanas climticas, por exemplo, o dilogo no continente muito superficial. Nas questes de acesso a recursos genticos, no h nada alm da ERB andina. No caso dos transgnicos, se no existe nem polticas nacionais claras, o que dizer das regionais? A Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica, infelizmente, tambm parece ter o mesmo destino do tratado que lhe deu origem, isto , ficar no papel. Com relao aos regimes do mar e da pesca de uma maneira geral, pouco avano foi observado na ltima dcada. Finalmente, no futuro regime de florestas, as negociaes atuais no permitem augurar nenhum progresso significativo dentro do velho debate. Contudo, a fragilidade poltica e institucional instalada no continente de uma maneira geral, faz com que a grande parte dos temas sociais sejam paradoxalmente fortalecidos no discurso e fracassados na sua implementao. justamente esta incongruncia, que no apenas especfica do nosso continente, mas tambm marca o mundo inteiro, o que contribui para a emergncia das ONGs e demais atores da sociedade civil organizada como peas importantes do debate internacional.51 Assim, as comunidades cientficas tambm foram fortalecidas pela mesma dinmica,
51

ARTS, B. The Political Influence of Global NGOs: Case Studies on the Climate and Biodiversity Conventions, International Books, Utrecht, 1998, 351 p. Tambm os trabalhos de SYGNA, L.; ADGER, W. Rural Vulnerability to Global Change: the Role of Social Networks; AOKI INOUE, C. Global Regime for Biodiversity as an Approach to Study Local Level Experiencies. The Mamirau Case; e NOMURA, K. Environmental Governance in Asia: blems aPrond Prospects Opinion Survey of Major Environmental Actors, apresentados no The 2003 Open Meeting on Human Dimensions of Global Environmental Change. Disponvel em: http://sedac.ciesin. columbia.edu/openmeeting/.

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principalmente caso se parta de uma perspectiva de civilizao do risco de Patrick Lagadec, ou sociedade do risco, como colocam Ulrich Beck, Franois Ost e Olivier Godard. Em fato, as grandes ONGs internacionais (OINGs) tm um papel cada vez mais importante no cenrio internacional. Todavia, nota-se que muitas delas deixaram de exercer a funo de oposio ao Estado e passaram a desempenhar outras, em parceria com ele, angariando um crescente reconhecimento institucional.52 Esta transio do confronto colaborao, definida no Brasil por John Garrison, no uma tendncia linear e absoluta, mas crescente. ponto pacfico que apenas protestar no garante mais a sobrevivncia de nenhuma ONG, as quais precisam participar mais ativamente das solues para os problemas socioambientais, e com isso elas se profissionalizam gradativamente. Se esta evoluo foi vista como positiva por muitos analistas, outros alertam para o fato de o Estado delegar funes para atores do setor privado, ou ignorar suas obrigaes para com os cidados, porque existem ONGs que estariam desempenhando tais funes, como a implantao e monitoramento de projetos. Alm disso, h o risco de atores da sociedade civil organizada agirem por interesses prprios, e no em nome de um suposto interesse geral. Por exemplo, atores do mercado que realizam programas sociais tm normalmente interesses comerciais ou de imagem de marca por trs de suas aes, e a maioria dos Estados no consegue canalizar estas foras emergentes com vistas a uma verdadeira justia distributiva. No caso das comunidades cientficas, o grande desafio o uso poltico do conhecimento gerado como fundamento para a ao poltica ou o seu adiamento. Em outros termos, a autoridade que os peritos ou cientistas detm tende a ser reconhecida como justificativa poltica, mas eles so cidados e tm interesses especficos, sem terem, no entanto
52

H muita literatura sobre esta tendncia, mas vale a pena ler o Relatrio do ex-presidente brasileiro Fernando Henrique Cardoso para a ONU We the Peoples: Civil Society, the United Nations and Global Governance. Reporto f the Panel of Eminent Personson the United NationsCivil society Relations A/58/817 de 21 de junho de 2004. Disponvel em www.un.org. Tambm KALDOR, M.; ANHEIER, H; GLASIUS, M. (eds.) Global Civil Society, Oxford: Oxford University Press, 2003, 434 p. E TIMMER, V. Promote, Protest, Partner: The Diverse Roles of Non-governmental Organizations in Addressing Global Environmental Change. Paper apresentado no The 2003 Open Meeting on Human Dimensions of Global Environmental Change. Disponvel em: http://sedac.ciesin.columbia.edu/openmeeting/.

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legitimidade para falar em nome do interesse geral da sociedade, pois no foram eleitos por ningum. Assim, no raro ver cientistas, como Veit Koester, negociando acordos ambientais em nome da sua delegao, como se ele fosse um diplomata. Em suma, a autoridade que lhes cabe na nossa sociedade da informao no foi delegada por ningum, e o resto da sociedade civil tende a ser excluda do debate quando este se torna tcnico e complexo demais.

Novas dimenses do debate

Comrcio e meio ambiente Aps os anos noventa, uma nova dimenso jurdico-poltica emerge em alguns ramos do direito e da poltica internacional. Houve uma exploso de negociaes e de normas com maiores graus de cogncia, especialmente em se tratando de direitos internacional humanitrio, econmico e ambiental. A legitimao e o aumento do nmero de ingerncias humanitrias, com mais de mil resolues aprovadas no Conselho de Segurana da ONU e centenas de outros atos desta natureza marcam o primeiro ponto. A criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e do conjunto normativo sob sua gide, com elevados nveis de cogncia demonstra o segundo. A exploso de normas ambientais, com a realizao de mais de dez grandes confernciasquadro, nos anos 90 e incio do novo sculo, mostram o crescimento da importncia da questo ambiental. No entanto, h um acmulo de lgicas distintas, onde as diretrizes que guiam a questo ambiental so muitas vezes antagnicas quelas que guiam as questes de ordem econmica. A oposio ou conjuno de interesses de diversos tratados multilaterais ambientais ao direito da OMC, neste sentido, uma caracterstica que limita ou potencializa a eficcia do direito internacional ambiental. O direito internacional econmico marcado por um conjunto de regras sob a gide de trs grandes organizaes internacionais com poder: o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e a Organizao Mundial do Comrcio. Trata-se de um sistema normativo, com uma lgica prpria e autonomia perante os demais. Estas organizaes no tm qualquer relao de dependncia jurdica em relao ONU. A
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OMC foi criada apenas em 1995 e traz um conjunto normativo extenso que pretende abranger a maioria dos temas ligados diretamente ou indiretamente ao comrcio mundial. A eficcia do direito internacional econmico de carter comercial est no Organismo de Soluo de Controvrsias do OMC, que prev sanes econmicas aos pases que no cumprem com os acordos pr-estabelecidos. Neste sentido, o Organismo de Soluo de Controvrsias condena os pases-membro da OMC a alterarem suas normas internas mesmo que seja sua constituio sob pena de sanes econmicas. O nvel de cumprimento das decises da OMC elevado, tendo em vista os impactos do descumprimento para os atores tanto do ponto de vista de perda de legitimidade de um instrumento internacional desejado, quanto da caracterstica das sanes impostas. O direito internacional ambiental, ao contrrio do anterior, marcado por um conjunto de tratados internacionais, criados no contexto de regimes diferentes, com diversificados nveis de cogncia. Enquanto determinados temas evoluram bastante em funo dos interesses dos atores, como mudanas climticas, proteo da camada de oznio, restries pesca de baleias, outros no conseguem atingir nveis de compliance e enforcement suficientes para se tornarem eficazes, a exemplo do controle do acesso aos recursos genticos e repartio de benefcios. O direito internacional ambiental est presente, sobretudo nas discusses realizadas no mbito da ONU, mas tambm em diversos outros centros de realizao de poltica e produo do direito internacional, como nas instituies irms do direito internacional econmico ou em normas de carter militar ou humanitrio. Por serem edificadas sobre lgicas distintas, diversas normas ambientais se contrapem expressamente ao direito da Organizao Mundial do Comrcio.53 Entre os principais pontos de conflito percebe-se:

53

Sobre este assunto, consultar GONZALEZ-CALATAYUD, Alexandra & MARCEAU, Gabrielle. The relationship between the Dispute-Settlement Mechanisms of the MEAs and those of the WTO. In RECIEL 11, 3, 2002, 275-286 p. Ou o artigo do professor da London School of Economics (LSE), Eric Neumayer em NEUMAYER, Eric. The WTO and the environment: its past record is better than the critics believe but the future outlook is bleak. In: Global Environmental Politics 4, 3. Cambridge: MIT press, 2004.

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A extraterritorialidade das medidas ou sua aplicao a Estados no-contratantes de acordos ou no-membros da OMC, permitida em certos acordos ambientais, mas proibidos pela OMC. As normas americanas para a proteo das tartarugas e dos golfinhos, com a promoo de restries aos mecanismos de pesca de camares e de atum demonstraram o uso de normas, regulando a pesca em outros pases, o que foi objeto de um painel na OMC, mas foi possvel em funo de tratados ambientais.54 A designao de certos produtos no-comerciais ou a proibio de certos mtodos de produo, permitida por certos acordos ambientais, mas proibido pela OMC.55 A Cites prev, assim, condies estritas, regulamentando a exportao ou importao destas espcies, subordinando seu comrcio a uma srie de exigncias que normalmente so contrrias liberdade comercial.56 O comrcio destas espcies exige estudos de impacto, condies especiais de transporte, parecer de tcnicos e utilizao do princpio da precauo. As partes so incitadas a tomar medidas de retaliao contra os Estados que no esto de acordo com as normas da conveno, como por exemplo, o confisco das espcies comercializadas. Nos ltimos 15 anos, o Comit da Cites recomendou de forma no obrigatria a suspenso do comrcio com El Salvador, Itlia, Grcia, Granada, Guiana, Senegal e Tailndia. Ele tambm determinou que controles rigorosos fossem feitos para as exportaes da Bolvia.57 O Protocolo de Montreal, sobre a proteo da camada de oznio; a Conveno sobre a Proteo da Natureza e a Preservao da Vida Selvagem no Hemisfrio Ocidental, de 1940; a Conveno

54

Ver KACZKA, David. A primer on the shrimp-turtle controversy. In: RECIEL, 6, 2, 1997, 171-180 p. 55 Ver Lei Geral n101-162 (16 Cdigo dos Estados Unidos (USC) pargrafo 1537, artigo 609. 56 Sobre a relao entre as regras da OMC e do arcabouo normativo disposto na Cites, favor consultar YEATER, Marceil & VASQUEZ, Juan. Desmistifying the relationship between Cites and the WTO. In: RECIEL, 10, 3, 2001, 271-276 p. 57 CTE. Dispositions des accords de lOMCet des accords environnementaux multilatraux relatives au respect des obligations et au rglement des diffrendsGenve, OMC, 2001, 7 p.

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sobre a Proteo dos Pssaros, de 1950;58 o Acordo sobre os Ursos Polares, de 1973; a Conveno sobre a Conservao do Pacfico Norte e a e a Conveno sobre a Proteo das Peles de Focas, de 1976, tambm prevem normas semelhantes. A diferenciao de produtos quimicamente equivalentes, em virtude do princpio da precauo, previsto por certos acordos ambientais, mas debatido no mbito da OMC, como nas diferentes abordagens entre o protocolo de Cartagena, sobre organismos vivos modificados e os acordos sanitrio e fitossanitrios e de barreiras tcnicas, ambos da OMC. A obrigao de cooperar antes da implementao de qualquer medida de sano, obrigatria na OMC, mas desnecessria em certos acordos ambientais, como a Cites. A escolha da entidade responsvel para a soluo de controvrsias, que nos tratados multilaterais ambientais podem variar desde instrumentos de soluo arbitral, at a Corte Internacional de Justia e na OMC so sempre em ltima instncia o rgo de Soluo de Controvrsias. Por se tratarem de conjuntos de normas autnomas, que no guardam relao de hierarquia entre si e no se submetem a lgica do direito domstico, os instrumentos de soluo de conflitos de normas no so operacionais para dizer qual o direito aplicvel. O problema se agrava com o acmulo de lgicas distintas entre os dois conjuntos normativos. Na prtica, a soluo se d com a maior eficcia no conjunto normativo mais forte, ou seja, aquele que aplica sanes econmicas: a OMC. Neste sentido, os tratados multilaterais ambientais, quando em conflito com o direito da OMC, dificilmente tero eficcia. No entanto, alguns outros tratados, pouco eficazes, podem ter sua eficcia catalisada pelo direito da OMC. O caso da positivao do princpio da precauo59 o exemplo mais marcante nos ltimos anos: enquanto desconsiderado pela Corte Internacional de Justia, no julgamento Gabckovo-Nagymaros, era reconhecido pela Organizao Mundial do Comrcio.
58

Atualmente, os objetos destas duas ltimas convenes so tratadas pela Cites, que prev tambm sanes comerciais. 59 Sobre o princpio da precauo ver: VARELLA, Marcelo Dias & PLATIAU, Ana Flvia (Org.). O princpio da precauo. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, 415 p.

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Segurana e meio ambiente A passagem da sociedade moderna para aquela que Anthony Giddens e Ulrich Beck denominam modernidade tardia,60 trouxe consigo uma modificao social fundamental: uma profunda possibilidade de mudana na concepo de bem-estar. Tal modificao tem amplas implicaes para a relao entre meio ambiente e segurana, uma vez que possibilita uma transio entre a tradicional abordagem de guerra por recursos61 para outra aqui definida como segurana ambiental, ou seja, quando a relao entre homem e meio ambiente deixa de ser um problema de escassez e satisfao material, para tornar-se uma questo reflexiva62 sobre a vida e as condies que a permitem. Em outras palavras, h uma grande transformao do espao fsico natural paralela outra modificao profunda que diz respeito s identidades coletivas (soberania, sistema internacional, sociedade, sexualidade, etc.). Neste contexto de dupla transformao, ambiental e social, [...] h algumas coisas dignas de serem seguradas; as dificuldades emergem da incerteza sobre o que estes objetos da segurana so no mundo ps-Guerra Fria, e quais meios justificam os fins.63 Portanto, quais so os riscos ambientais na sociedade psmoderna? Quem culpado? Enfim, quais so os objetos da segurana em um contexto de transformao ambiental global? Em primeiro lugar, deve-se ter em mente que tanto para o meio ambiente, quanto para segurana a abordagem preponderante a preveno ou a precauo. Por precauo a Declarao do Rio (1992) determina que, em casos de danos ambientais irreversveis, a falta de
60

Sobre este tema ver: GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade. So Paulo: UNESP, 1991; GIDDENS, Anthony. A transformao da intimidade: sexualidade, amor e erotismo nas sociedades modernas. So Paulo: UNESP, 1993; BECK, Ulrich. Risk society: towards a new modernity. London: Sage, 1992. 61 Sobre a baixa correlao entre guerra e recursos naturais consultar ROSS, Michael. How do natural resources influence civil war? Evidence from thirteen cases. In: International Organization 58, Winter 2004, 35-67 p. 62 A reflexividade da vida social moderna consiste no fato de que as prticas sociais so constantemente examinadas e reformadas a luz de informao renovada sobre estas prprias prticas, alterando assim constitutivamente seu carter. Em: GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade. So Paulo: UNESP, 1991, 45 p. 63 DYER, Hugh. Environmental security and international relations: the case for enclosure. In: Review of International Studies (2001), 27, 442 p.

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certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas que previnam a degradao do meio ambiente.64 Ou seja, o consagrado princpio da precauo d a poltica e ao direito ambientais um carter pr-ativo, onde o objeto da proteo passam a ser os riscos ambientais socialmente criados. 65 Da mesma forma as abordagens tradicionais de segurana internacional so calcadas na definio das potenciais ameaas riscos e elaborao de estratgias. Portanto, tanto a segurana quanto o meio ambiente esto apoiados na idia de gesto de riscos e elaborao de respostas antecipadas, embora a primeira d maior nfase idia de preveno quando os riscos so conhecidos em detrimento da precauo falta de certeza, cientfica ou no, sobre a existncia de riscos. Neste sentido duas questes estariam em ordem: quais as ameaas e riscos oriundos da degradao ambiental e por que as abordagens tradicionais de segurana so incapazes de incorporar questes relativas transformao global do meio ambiente em seus clculos? Com efeito, estas duas questes esto intimamente interligadas a uma simples constatao: os problemas e os riscos ambientais so globais. Quem seria o culpado ou o inimigo, por exemplo, nos casos do aquecimento global ou o buraco na camada de oznio? A Terra? O CO2? Os CFCs? As indstrias que produziram estes gases? Os pases-sede destas empresas? O Direito Internacional Ambiental, por exemplo, tem trabalhado para consagrao da responsabilidade civil em casos de dano ambiental, que pressupe a excluso do dolo e a obrigatoriedade da reparao.66 Ou seja, cada vez mais se exclui a idia do culpado no que concerne crise ambiental global. Se h riscos, mas no h culpados, qual o papel reservado segurana ambiental?

64

De fato o Princpio da Precauo j consagrado em inmeros tratados ambientais como na Declarao do Rio (Princpio 15), Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (artigo 3[1]), Conveno da Biodiversidade (Prembulo), Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (prembulo), entre outros. 65 Risk may be defined as a systematic way of dealing with hazards and insecurities induced and introduced by modernization itself. In: BECK, Ulrich. Risk society: towards a new modernity. London: Sage, 1992. 66 Ver SOARES, Guido F. S. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes e responsabilidades. So Paulo: Ed. Atlas, 2001.

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Primeiramente, deve ficar claro que por mais preventivas ou precaucionrias que sejam as aes no contexto dos riscos ambientais globais produzidos [...] no apenas o impacto da futura mudana ambiental global sobre os conflitos que necessita de ateno.67 De fato, alm do impacto inverso, dos conflitos sobre o meio ambiente, Homer-Dixon & Levy ressaltam que as questes de escassez direcionam em maior grau a conflitos sub-regionais difusos e persistentes do que guerra por recursos entre Estados.68 A partir desta figura no estranho que haja carncia de estudos e abordagens que privilegiem o global em favor do regional, uma vez que a primeira perspectiva leva necessariamente a uma baixa correlao entre guerra e recursos, conforme foi concludo anteriormente. Dois exemplos ilustrativos, que podem vir a ser duas das questes mais problemticas no contexto da redefinio da idia de segurana ambiental, so os refugiados ambientais e o impacto da guerra no meio ambiente. Segundo o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (Acnur), a questo de criao de novas classificaes para determinadas migraes internacionais central.69 No caso dos refugiados ambientais a migrao poderia ocorrer tanto como resultado da degradao das regies de origem do migrante, quanto devido ao impacto deste ltimo no meio ambiente do pas alvo da migrao. Em relao ao impacto da guerra no meio ambiente, episdios como a utilizao o agente laranja durante a Guerra do Vietnam (o ano de introduo do agente da guerra foi exatamente em 1962) e a queima de poos de petrleo, durante a primeira Guerra do Iraque (1990) exemplificam a gravidade da questo. A identidade mais provvel para a segurana em nvel global e preventivo gravitaria em torno da criao de condies para a gesto coletiva do meio ambiente, bem como a implementao das opes
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NOORDUYN, Ruth & DE GROOT, Wouter. Environment and security: improving the interaction of the two science fields. In: Journal of Environment and Development 8, 1, 28 p. So Diego, maro 1999. 68 Ver HOMER-DIXON, T. & LEVY, M. Correspondence: environment and security. In: International Security 19, 1, 1995. Pg 189-198; HOMER-DIXON, T. Environmental scarcitites and violent conflict: evidence from cases. In: International Security 19, 1, 1994, 5-40 p; e LEVY, M. Is the environment a national security issue?. In: International Security 20, 2, 35-62 p. Cambridge: MIT press, 1995. 69 Sobre a correlao entre migrao e meio ambiente ver a edio especial da revista Refugiados do Acnur (n.o 115, 2002).

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coletivamente aceitas, ou seja, trabalhar para a ampliao, efetividade e legitimidade da governana ambiental. Entre as opes neste nvel analtico estariam a criao de planos emergenciais em contextos de crise casos de vazamentos de resduos txicos, qumicos e radioativos, queimadas, enchentes; o auxlio na implementao de medidas sanitrias e fitosanitrias; a fiscalizao em portos, estradas e aeroportos, com o objetivo de impedir o contrabando de animais e plantas, bem como o monitoramento de parques, reservas e outros locais de potencial acesso a recursos genticos. Para uma agenda de pesquisa mais objetiva, o conflito e a degradao ambiental aparecem como as duas variveis centrais. Perguntas como: o que so os problemas ambientais e os de segurana?; quais so os atores envolvidos neste processo e como eles perdem ou ganham com mudanas especficas?; como elaborar solues interdisciplinares? e, quais destes problemas e solues podem ser antecipados?, so imperativas. Finalmente, preciso que haja mais pesquisa emprica que correlacione as duas variveis acima em nveis analticos menores que o Estado, como o regional ou local.

Concluses
Este artigo teve como objetivo analisar as opes e oportunidades que emergem para a governana ambiental a partir da definio de crise ambiental global. Em primeiro lugar, necessrio frisar que se por um lado a crise ambiental de fato global, por outro a gesto coletiva, seja ela entendida pelas lentes de instituies ou por arranjos mais flexveis, no o . A governana ambiental no global. Ela transita entre o global e o local em um sistema internacional decadente. Como Lorraine Elliott nota [...] h uma incongruncia entre os problemas que se originam da natureza interconexa do ecossistema global e as solues que so buscadas dentro do quadro de um sistema geopoltico baseado no Estado.70 Ou seja, h uma incongruncia entre Terra, o conjunto das coisas fsicas e naturais, e Mundo, o conjunto das coisas sociais, polticas e econmicas.
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ELLIOTT, Lorraine. The global politics of the environment. New York: New York University Press, 1998, 97-98 p.

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Se a governana em um Mundo parcialmente globalizado no global, ento qual o limiar que distingue o normativo do ontolgico no dilogo entre relaes internacionais e o meio ambiente? Uma abordagem inicial poderia revelar que o problema de fato deste campo do saber, uma vez que a ontologia e a epistemologia so interativas no sentido da Hermenutica Dupla proposta por Anthony Giddens, ou melhor, Como ns entendemos e interpretamos o mundo parcialmente dependente de como ns definimos o mundo que ns estamos tentando entender e interpretar.71 Entretanto, a normatividade na discusso acerca da gesto coletiva do meio ambiente global parece estar melhor relacionada com o carter global da crise ambiental, cuja resposta demandaria um processo de gesto inclusivo, tanto na tomada de deciso, quanto na implementao. Assim, a governana global seria muito normativa no sentido proposto por Rosenau & Czempiel e positiva em demasia na proposta de Keohane. A governana ambiental precisa de um conceito que seja o ponto mdio entre as duas propostas anteriores e inclua o carter fragmentrio e excludente do globalismo econmico. Com relao ao papel dos atores, de bom alvitre ressaltar a crise ambiental que se est gerando, alm da grande crise institucional que abarca outros campos, e principalmente o da segurana coletiva. Desta feita, o discurso do multilateralismo, da reforma do sistema ONU e da governana global revelam alto grau de normatividade e baixo grau em termos de operacionalidade, engendrando uma forte decepo por parte da sociedade civil organizada. A partir deste contexto, e da evoluo do cenrio internacional, que permitiu a maior participao e atores no-estatais, como as ONGs e as comunidades cientficas nos processos decisrios, nota-se o reconhecimento institucional de foras emergentes capazes de trazer renovado impulso governana ambiental, do nvel global ao local. No entanto, a irrupo de atores to assimtricos e diversos tambm traz novos desafios no estabelecimento das regras do jogo internacional, que sempre foram pouco claras para as questes ambientais. Na questo da interface entre o regime comercial da OMC e os regimes ambientais, preciso enfatizar que mesmo tendo sido
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BROWN, Chris. Understanding International Relations. 2 ed. New York: Palgrave, 2001, 1-2 p.

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construdos com lgicas distintas e sem uma hierarquia no direito internacional, o primeiro tende a prevalecer, por ter mostrado, em menos de dez anos de existncia, que a regulao comercial por meios multilaterais institucionalizados desejvel. A clareza (preciso) das normas estabelecidas, e a sua observncia, bem como o nvel de delegao por parte dos membros so suficientemente assegurados para que o regime seja forte, o que no ocorre na maioria dos regimes internacionais ambientais. Porm, no obstante tantas diferenas, no se pode concluir que so necessariamente regimes contraditrios, uma vez que algumas decises da OMC privilegiaram a dimenso ambiental de maneira surpreendente. Por fim, imperativa a reformulao do papel da segurana no contexto da crise ambiental global. O meio ambiente no deve ser entendido apenas como um conjunto de recursos que devem ser protegidos para assegurar o bem estar do homem. Ao contrrio, uma nova abordagem para a segurana deve garantir a vida, a participao e a legitimidade, no exclusivamente a satisfao pessoal por intermdio do consumo descontrolado, pois como lembra Karl Marx, o capitalismo uma via irracional para dirigir o mundo moderno, porque ele substitui a satisfao controlada das necessidades humanas pelos caprichos do mercado. Outubro de 2004

Resumo
O artigo tem como objetivo analisar as opes e oportunidades que emergem para a governana ambiental a partir da definio de crise ambiental global. Para tal, faz-se um exame detalhado dos trs grupos em torno dos quais a teoria das relaes internacionais tem analisado o processo de gesto coletiva da referida crise, bem como a eficcia das respostas institucionais j existentes. Finalmente, o artigo faz uma releitura das questes de comrcio e meio ambiente e segurana ambiental.

Abstract
This article aims to analyze the options and opportunities available to environmental governance, starting from a definition of the global environmental crisis. The article provides a detailed analysis of the three clusters

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under which the international relations theory has investigated the collective management of this environmental crisis as well as the effectiveness of current institutional answers. Finally, the article reexamines matters pertaining to trade and environment and to environmental security. Palavras-Chave: Organizaes Internacionais; Regimes Internacionais; Governana; Meio Ambiente. Keywords: International organizations; international regimes; governance; environment.

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