Cadernos Especiais n.

34 edio: 05 de junho a 03 de julho 1 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira

A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 19901 Larissa Dahmer Pereira2 Introduo O presente ensaio apresenta um panorama do tratamento dispensado s polticas de Seguridade Social na dcada de 1990, ao longo dos governos Collor e Fernando Henrique Cardoso, o que consideramos fundamental para a compreenso acerca dos limites e possibilidades de atuao profissional do Servio Social nas polticas de Seguridade Social. Para tanto, necessrio registrar a caracterstica do sistema de proteo social no Brasil desde a passagem do modelo agro-exportador para o de um pas industrial nos anos 1930: aquele se caracterizou pela seletividade e o moralismo, pois eram cidados somente os que se encontravam em ocupaes reconhecidas e definidas em lei, inseridos no processo produtivo, o que exclua a maior parte da populao. Tal padro ficou conhecido como o de cidadania regulada (Santos, 1987), cujo trip basal caracterizou-se pela regulamentao das profisses, pela carteira de trabalho e pelo sindicato pblico, e vigorou at o final dos anos 1980. O perodo transcorrido de 1985 at as primeiras eleies diretas para presidente da Repblica, em 1989, aps 25 anos de regime militar, constituiuse de grandes mobilizaes populares e foi fundamental para o alargamento e a mudana do padro de proteo social brasileiro at ento vigente. Com o processo de elaborao da nova Carta Constitucional, o captulo referente Ordem Social inscreveu importantes avanos na concepo de proteo social brasileira. Neste, a Seguridade Social - considerada
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Artigo publicado originalmente na Revista Margen de Trabajo Social y Ciencias Sociales N de ISSN 0327-7585, n. 39, Edicin Primavera 2005 (para el hemisfrio sur) Site: http://www.margen.org/num39.html 2 Assistente social, Mestre em Servio Social pelo Programa de Ps-Graduao da Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro (PPG/ESS/UFRJ) e Doutoranda do PPG/ESS/UFRJ.

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 2 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira historicamente como o ncleo duro da proteo social em pases com avanado grau de proteo social, como os escandinavos compreendida como um conjunto integrado de aes, sendo um dever do Estado e direito do cidado. O seu esprito geral o de uma proteo universal, democrtica, distributiva e no-estigmatizadora e compreendida pelas reas da Sade, Assistncia e Previdncia. No entanto, necessrio alertar que a Seguridade Social instituda pela Constituio Federal de 1988, apesar de inovadora e de intencionar a construo de um padro amplo de direitos sociais, caracterizou-se como um sistema hbrido, que conjuga direitos derivados do trabalho (Previdncia), direitos de carter universal (Sade) e direitos seletivos (Assistncia). Alm disso, os princpios constitucionais como universalidade na cobertura, uniformidade e equivalncia dos benefcios, seletividade e distributividade nos benefcios, irredutibilidade do valor dos benefcios, equidade no custeio, diversidade do financiamento e carter democrtico e descentralizado da administrao se aplicam diferenciadamente a cada uma das polticas de Seguridade Social e no instituram um sistema homogneo, integrado e articulado. Apesar dos limites relativos nova Carta Constitucional, resultante da correlao de foras existente entre os interesses dos diferentes segmentos e classes sociais no processo Constituinte, consideramos que o padro de cidadania regulada vigente desde os anos 1930 poderia ser transformado significativamente com base nos preceitos constitucionais de 1988, o que foi barrado j nas primeiras eleies livres e diretas aps o regime ditatorial, com a disputa entre dois projetos societrios radicalmente diferentes: o da democracia de massas (com ampla participao social) e o de democracia restrita (que diminui direitos sociais e polticos), com a vitria deste ltimo. A derrocada do projeto de democracia de massas significou o recuo dos avanos polticos e sociais conquistados na dcada de 1980 e uma regresso no direcionamento dado ao padro de proteo social brasileiro.

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 3 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira A dcada de 1990: a proteo social como necessidade mnima, o avano do neoliberalismo e a desconstruo da Seguridade Social brasileira O governo Collor, ao assumir o poder, tratou de desconstruir os princpios universalizantes, distributivos e no-estigmatizadores da Seguridade Social, inscritos na Constituio Federal de 1988. Com uma agenda liberalizante, de integrao subordinada da economia nacional internacional e, de acordo com o Consenso de Washington (1989), privatizante, desregulamentadora do mercado de trabalho e dos direitos trabalhistas e sociais at ento conquistados, concebeu a poltica social de uma forma minimalista e com um vis estritamente (neo)liberal. Segundo Soares (2001), o perodo Collor significou o desmonte do padro anterior sem a substituio de um novo padro de proteo social. A poltica social foi compreendida atravs de uma viso seletiva, liberal e focal das obrigaes sociais do Estado e o seu objetivo primordial foi o combate inflao. As reas da sade, assistncia e previdncia so distribudas em trs ministrios diferentes, em oposio ao conceito de Seguridade Social, mas os recursos foram unificados e subordinados rea econmica. O governo enviou ao Congresso uma proposta de Reforma

Constitucional, que teve como pilares a abertura econmica, a privatizao, a internacionalizao da economia e, quanto s polticas sociais, a sua privatizao, focalizao e seletividade. Como no conseguiu ampla base hegemnica para a realizao da reforma pretendida, passou a direcionar suas aes atravs de emendas e vetos presidenciais. Esse direcionamento foi dado s polticas de Seguridade Social em seu conjunto. Mas, dada as especificidades de cada uma delas, o impacto neoliberal foi mais ou menos desastroso. A rea de Assistncia Social, a partir de 1990, foi sistematicamente boicotada pelo governo Collor, atravs do veto integral ao texto da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), regulamentadora dos preceitos constitucionais e

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 4 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira que, se implementada, traria uma concepo e uma ao pblica radicalmente diferente do tradicional assistencialismo brasileiro. Na LOAS, a assistncia concebida como uma poltica, isto , um processo complexo que envolve as dimenses racional (a assistncia social informada por estudos, pesquisas, diagnsticos e permanente avaliao quanto a resultados e impactos), tica (com o combate s iniquidades sociais como uma responsabilidade moral a que nenhum governo pode abdicar) e cvica (a poltica de assistncia social deve ter vinculao com os direitos de cidadania). E, alm de ser uma poltica deve constituir-se como pblica: uma ao pblica que compromete e compete a todos; o Estado na sua execuo e a sociedade, no exerccio do controle democrtico. A assistncia social, na direo da LOAS, tem uma dimenso distributiva (em contraposio dimenso contributiva da previdncia). Voltase para a pobreza absoluta, mas tambm para a pobreza relativa e/ou para a desigualdade social e rompe com a viso contratualista de proteo social, baseada na tica capitalista do trabalho. Se, na rea de assistncia social o governo Collor, na prtica, anulou os preceitos constitucionais, pois no os regulamentou, para que pudessem ser transformados em aes concretas atravs de polticas pblicas, na rea da sade o processo foi diferenciado por peculiaridades concernentes rea. Na rea da sade, como apontamos, j havia um projeto o de Reforma Sanitria - gestado ao longo da dcada de 1980 e mais amadurecido (mais fortalecido do que a rea de assistncia social). Este tem como uma de suas estratgias a construo do Sistema nico de Sade (SUS), com princpios como a democratizao do Estado, a universalizao, a constituio de uma esfera pblica com controle social, a descentralizao, a democratizao do acesso qualidade dos servios e a premissa bsica da sade como direitos de todos e dever do Estado. Defende a compreenso da sade para alm do processo de adoecimento, mas a percepo desta enquanto resultado das condies gerais de vida (lazer, educao, saneamento bsico, transporte, habitao). No entanto, ao iniciar-se o governo Collor, efetuou-se um boicote sistemtico implantao do SUS - atravs de emendas constitucionais - e a

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 5 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira reduo de verbas para a rea, o que configurou um retrocesso poltico em relao ao SUDS. Soares (2001) aponta que o processo de descentralizao com gesto colegiada iniciado nos anos 1980 foi revertido para uma postura recentralizadora do controle de recursos por parte do governo federal. Os recursos eram repassados diretamente s prefeituras, reforando antigas relaes clientelistas e retirando dos estados o seu poder de regulao. A autora, ao estudar o gasto pblico federal em sade e realizar uma anlise comparativa entre os anos de 1989 e 1993, mostra uma forte reduo, sendo que o gasto municipal aumentou a partir de 1991, como um movimento compensatrio reduo dos gastos no nvel federal. Cabe ressaltar que a reduo do gasto federal resultou em sucateamento da rede, visto a insuficiente capacidade de atendimento das redes municipais. Havia, ainda, uma baixa capacidade instalada de leitos pblicos hospitalares, o efetivo sucateamento da rede e a predominncia dos leitos privados no que se refere internao hospitalar. A mesma autora, ao analisar os gastos sociais, ressalta que o financiamento da Seguridade Social previsto na Constituio Federal de 1988 uma pea de fico e a especializao das fontes (contribuies para a Previdncia; FINSOCIAL para a Sade e a contribuio sobre os lucros, para a Assistncia Social) faz com que a Seguridade Social fique sujeita s oscilaes de economia e fragmentada em seu oramento (Soares, 2001). Barros (2004), em anlise sobre o oramento da Sade durante o governo Collor e tambm os de Fernando Henrique Cardoso, afirma que a primeira metade da dcada de 1990 foi marcada pelo desfinanciamento setorial com grandes oscilaes no volume dos recursos destinados ao setor e com intensa irregularidade no fluxo financeiro durante a execuo do oramento anual. O auge da crise ocorreu em 1993, ainda no governo Collor, quando o ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso e Antnio Brito, ministro da Previdncia Social, pactuaram um acordo informal que permitia enfrentar o dficit previdencirio s custas do financiamento da sade, mediante suspenso do repasse ao Ministrio da Sade (MS) dos recursos originrios da

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 6 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira contribuio sobre a folha de salrios previstos no Oramento, que correspondia a 31% do oramento do MS. Os gastos com sade foram comprimidos e financiados, por meio de emprstimos tomados junto ao Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, cujos pagamentos oneraram expressivamente o oramento do MS nos anos seguintes. Como conseqncia - pois os recursos federais representavam, poca, mais de 60% do gasto pblico com sade - a crise resultou em sucateamento da rede pblica, perda de qualidade da ateno ofertada, enormes filas de espera para atendimento em sade, sub-remunerao dos profissionais de sade e ausncia de insumos e medicamentos para assegurar atendimentos resolutivos, dentre outros. Muitos problemas que o sistema pblico de sade enfrenta ainda hoje esto associados a esses fatores. Ao mesmo tempo, a houve forte expanso, no perodo, dos planos e seguros de sade, para o qual migraram em massa, mediante subsdio dos empregadores, os antigos beneficirios da ateno ofertada pelo sistema previdencirio: os trabalhadores do mercado formal, nicos portadores, at 1988, do direito assistncia pblica sade. A crise na rea da sade s no alcanou propores mais graves devido ao freio de algumas mudanas institucionais decorrentes da implantao do Sistema nico de Sade. O processo de descentralizao, iniciado em 1993, com a transferncia de responsabilidades para os municpios foi um desses freios. Barros (2004) ressalta que as dificuldades de acesso e a baixa qualidade da ateno ofertada pelo SUS decorrem, em grande parte, da convergncia dos efeitos de um modelo de ateno pr-existente, excludente e centrado na assistncia mdico-hospitalar o modelo pr-Constituio Federal de 1988 -, incapaz de prover aes de promoo da sade e preveno das doenas e de promover investimentos para a expanso da rede. A autora (Barros, 2004) lembra que essa rede est concentrada nas regies de maior dinamismo econmico, uma vez que foi constituda para atender aos beneficirios da previdncia social integrados ao mercado formal de trabalho, no padro de cidadania regulada. No contexto de crise econmica, as receitas no partilhadas no oramento da Unio passaram a ter um importante papel na estratgia de

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 7 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira ajuste fiscal. Tal estratgia, de ampliar a arrecadao federal, foi amplamente utilizada na dcada de 1990. A arrecadao direta do Governo Federal, que correspondia, em 1988, a 15,8% do Produto Interno Bruto (PIB), alcanou, em 2000, 22,6% do PIB. Entre 1995 e 2001, a relao Gasto Social Federal/PIB cresceu 13,5% em termos reais, enquanto a de Contribuies Sociais/PIB cresceu cerca de 33%. As contribuies sociais correspondiam, em 1995, a 45% das receitas correntes da Unio, e em 2002 j superavam 56% (IPEA in Barros, 2004). Tal ampliao da arrecadao no assegurou recursos para a sade, dado que a Constituio Federal de 1988 (CF-1988) no especificou uma fonte exclusiva para o setor sade nem definiu percentuais de vinculao que assegurassem a transferncia de recursos proporcionais arrecadao das contribuies, embora o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da CF-1988 tivesse estabelecido um parmetro ao determinar que at a aprovao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), 30 % do oramento da Seguridade Social deveria ser destinado ao setor sade. Esse dispositivo no teve eficcia e a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO - no assegurou o percentual de 30% a partir de 1994. Em 1996, foi criada a ttulo provisrio, mas que se mantm at os dias atuais - a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), cuja arrecadao, at o ano de 1998, destinava-se exclusivamente sade. Quando foi prorrogada, em 1999, houve aumento da alquota de contribuio, que passou de 0,20% para 0,38%. Foi mantida para a sade a alquota de 0,20%, e o acrscimo de 0,18% foi destinado previdncia social. Em 1995 e 1996, as principais fontes de financiamento eram a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido de Pessoas Jurdicas (CSLL) e a Contribuio Social para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), que respondiam, em 1995, por 20,2% e 49,2%, respectivamente, do gasto do Ministrio da Sade. A partir de 1997, com a entrada dos recursos da CPMF, a participao dessas fontes caiu significativamente, representando, j em 1999, apenas 13% (CSLL) e 27% (Cofins). Os montantes originrios da Cofins alcanavam cerca de 11 bilhes, em 1995, e em 1999 no atingiam 6 bilhes; a CSLL aportava 4,5 bilhes, em 1995, e caiu para apenas 2,9 bilhes em 1997, evidenciando um movimento de

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 8 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira substituio das fontes. A CPMF, que deveria significar acrscimo de recursos para a sade, propiciou ento a liberao dos recursos das demais fontes para outros gastos (Barros, 2004). Em 1999, no segundo governo FHC, foi aprovada a Emenda Constitucional n29/2000 (EC/29). Atravs dessa, as receitas dos estados (12%) e dos municpios (15%) foram vinculadas ao setor sade, o que no foi adotado para a Unio, que teve apenas a obrigatoriedade de acrescer, em 2000, 5% em relao ao montante empenhado em 1999 e, a partir de 2001 at 2004, corrigir a dotao pela variao nominal do PIB, independentemente do comportamento da arrecadao federal. Com isso, o gasto com sade, que em 1995 correspondia a 14,5% da arrecadao federal, caiu, em 2001 para 11,4% dessa. Apesar dessa limitao, a EC/29 pode ser considerada um avano no que diz respeito regularizao de recursos para o setor sade. Em anlise sobre a evoluo dos gastos com sade durante os governos Fernando Henrique Cardoso, Barros (2004) informa que, no primeiro ano de governo, o oramento do Ministrio da Sade foi de 22,6 bilhes. Caiu para 18,3 bilhes em 1997, chegou a 25,6 bilhes em 2001 (valores reais 2002) e, ao final do perodo do governo, em 2002, correspondeu a 25,4 bilhes. O gasto federal com a sade correspondeu a cerca de quarenta centavos/dia por habitante. A autora (Barros, 2004) observa que o governo no compartilhava explicitamente do princpio doutrinrio da universalidade do direito sade e preconizava a poltica focalizada da receita neoliberal. E cita declarao do presidente FHC, diante do Conselho Nacional de Sade, durante a 62 Reunio Ordinria, em 5 de fevereiro de 1997: (...) no meu modo de entender, prioritria a reconstituio de um sistema pblico de sade, dos hospitais universitrios, dos hospitais pblicos e das Santas Casas, em que h tanta dificuldade muitas vezes, para que ns possamos efetivamente ter uma estrutura que garanta o atendimento queles que no tm recursos. Os que tm recursos crescentemente usaro outros mecanismos e os seguros de sade, mecanismos existentes em todas as sociedades e que devero, por conseqncia, diminuir o peso sobre o SUS. (...) Eu acho que

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 9 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira os que dispem de recursos no tm por que apelar para a gratuidade da sade, se eles tm condies de pagar um seguro. Barros (2004) observa que, apesar da postura neoliberal, algumas mudanas relevantes se consolidaram, no perodo de 1995 a 2002, no que se refere composio do gasto federal com sade. Dentre elas, a ampliao do uso de mecanismos de transferncia fundo a fundo para estados e municpios e o maior peso atribudo aos dispndios com a ateno bsica. No entanto, apesar da ampliao de servios de sade de ateno bsica, os municpios ficaram amarrados, para o repasse dos recursos, aos modelos dos programas de ateno bsica (Programa Sade da Famlia PSF e PACS Programa de Agentes Comunitrios) pr-definidos pelo Ministrio da Sade, o que significou um processo de recentralizao e reduziu o poder decisrio de estados e municpios quanto alocao de recursos. Quanto aos servios de mdia e alta complexidade (os de gastos mais vultosos do setor), com a crise desencadeada a partir de 1993 e a reduo de recursos para o setor sade com o consequente sucateamento da rede, a tabela de remunerao dos servios, em 1998, estava defasada em cerca de 80% em relao a 1993. Essa situao provocou o descredenciamento da rede pblica de sade, por parte das entidades privadas e filantrpicas de sade. Ao mesmo tempo, os servios privados de sade buscaram novos adeptos dos planos de sade e criaram fundaes privadas de sade associadas a estabelecimentos pblicos, o que aprofundou o fosso entre os que podem pagar e aqueles no-aptos financeiramente - ao atendimento de sade privada. Ao realizar um balano do financiamento do setor sade nos governos FHC, Barros (2004) ressalta que a poltica de sade, por ter um marco institucional e legal bastante claro, esteve menos vulnervel, embora no imune, aos ataques neoliberais. Assim, o arranjo institucional do sistema, de carter descentralizado e com mecanismos de participao social, produziu reaes contrrias s tentativas de desmonte da sade pblica. Porm, algumas das estratgias adotadas na implementao da poltica tiveram impacto bastante negativo sobre a consolidao do SUS, como as

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 10 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira terceirizaes, a recentralizao de processos decisrios, a fragmentao das transferncias a estados e municpios, dentre outras. O mais grave, no que se refere ao gasto com sade, localiza-se no financiamento do sistema, isto , na insuficincia dos montantes alocados para assegurar o direito sade universal. Dados da Organizao Mundial da Sade mostram que o gasto pblico per capita do Brasil, em 1998 (US$ 154), correspondia a 42% do observado na Argentina (US$ 366), a 12% do realizado pelo Canad (US$ 1.296) e a 8,5% do verificado nos EUA (US$ 1.817). Esses dados apontam para a necessidade de transcender a esfera setorial, visto que a reteno de recursos ocorre em todas as reas sociais, determinada pela lgica que rege a poltica macroeconmica, segundo a qual a prioridade absoluta est colocada na dimenso financeira e no pagamento da dvida. Quanto Previdncia, desde 1992 instalou-se uma comisso, na Cmara dos Deputados, para a elaborao da Reforma da Previdncia, com o envio de propostas de trabalhadores (representados pela Central nica dos Trabalhadores - CUT - e Fora Sindical) e capitalistas (representados pela Federao das Indstrias do Estado de So Paulo - FIESP, Federao Brasileira de Associaes de Bancos - FEBRABAN, Instituto Liberal) com inmeros ataques (por parte dos setores industrial, bancrio e financeiro) concepo de Previdncia Social pblica, de repartio e baseada numa concepo de solidariedade de classes (Mota, 1995). Com a Constituio Federal de 1988, houve a extenso de benefcios e a equalizao de valores dos mesmos, entre as reas urbana e rural. Foram realizadas inmeras crticas a tal concepo de Previdncia e desde a Constituio de 1988 a existncia do debate referente Reforma da Previdncia tratada como um ponto chave de Seguridade Social, sobrepondo-se s reas da Sade e da Assistncia. Vianna (1998) aponta que a Seguridade Social, no Governo Collor e principalmente no Governo Fernando Henrique Cardoso, foi reduzida discusso da Reforma da Previdncia. De um lado, a Sade foi atacada sem

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 11 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira serem realizadas mudanas no texto constitucional com a deliberada reduo de gastos no setor pblico, o que reforou o sistema dual j existente na rea de Sade: para aqueles detentores de capacidade aquisitiva, a rede privada na forma dos seguros de sade que se multiplicaram na dcada de 1990 (com cerca de 40 milhes de usurios) -; j para os pobres, o atendimento na rede de sade pblica, deteriorado e com profissionais de sade desgastados quanto s pssimas condies de trabalho. Boschetti (2001), na mesma direo, afirma que a regulamentao dos planos de sade, em franca expanso - associada baixa qualidade do atendimento da sade pblica esvazia o SUS e favorece os empresrios do setor. Apesar da estratgia (uma das) de descentralizao com gesto colegiada (isto , o controle social atravs dos Conselhos de Sade, cerca de 4 mil em todo Brasil) para o fortalecimento da Sade Pblica (Bravo e Matos, 2001) os seus usurios, efetivamente, no se constituem como um grupo de presso, sem efetiva condio de vocalizao de suas demandas (Vianna, 1998 e 2001). Quanto rea de Assistncia Social, apesar da regulamentao da LOAS, em 1993, as aes governamentais voltadas para a poltica de assistncia social foram de extino de programas, de reduo de pessoas beneficiadas, de concentrao de recursos no Benefcio de Prestao Continuada (BPC) nico benefcio constitucionalmente assegurado -, de focalizao das aes em famlias em situao de extrema pobreza, de reduo de recursos nas aes e servios continuados,e de fortalecimento de programas de transferncia de renda, na modalidade de bolsas (Boschetti, 2001). A Assistncia Social, como j mencionamos, foi apesar do avano da promulgao da LOAS, em 1993, no governo Itamar reduzida a assistencialismo, caridade pblica, com forte instabilidade institucional. J no incio do Governo Fernando Henrique Cardoso, com a criao do Programa Comunidade Solidria cria-se um paralelismo de ao na rea de Assistncia Social, com o esvaziamento do Conselho Nacional de Assistncia Social (que

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 12 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira tem como funo bsica, a de controle social, alm da formulao e a fiscalizao da execuo da Poltica Nacional de Assistncia Social). O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), conforme a LOAS, tem um papel preponderante no processo de formulao da poltica de Assistncia Social e no controle de sua execuo. Boschetti (2001) aponta que o conhecimento acerca de sua correlao de foras imprescindvel para conhecer a relao estabelecida entre Estado e sociedade civil e as possibilidades de avano ou recuo da poltica de assistncia social. O Conselho considerado aqui um espao contraditrio, de articulao de foras e interesses. O CNAS um espao deliberativo com representao paritria de representantes do governo, dos usurios, dos prestadores de servios e trabalhadores da rea de Assistncia Social. Os representantes governamentais so indicados pelo governo, sendo os representantes dos seguintes Minsitrios: da Previdncia Social, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, do Trabalho e Emprego, da Fazenda, da Sade, da Educao, do Planejamento, Oramento e Gesto e, ainda, a representao dos estados e dos municpios. Os representantes da sociedade civil so eleitos em foro prprio sob a fiscalizao do Ministrio Pblico e dividem-se entre entidades/organizaes de Assistncia Social, representantes de usurios ou organizaes de usurios e representantes dos trabalhadores da rea de Assistncia Social. Boschetti (2001), em pesquisa realizada sobre a composio do CNAS durante o governo Fernando Henrique Cardoso, entre 1994 e 2002, observa que as duas primeiras gestes (1994-1996 e 1996-1998) tiveram um carter mais combativo em relao gesto 1998-2000. Por duas razes: (i) a representao da sociedade civil, eleita para a primeira gesto e reconduzida na segunda, tinha um perfil mais crtico e uma maior autonomia em relao ao governo. (ii) com sujeitos mais crticos e combativos, o governo passou a investir mais no CNAS, por perceber aquele espao enquanto um espao de disputa.

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 13 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira J na gesto de 1998/2000, a sociedade civil no CNAS tornou-se menos combativa, ao mesmo tempo em que o governo adotou uma postura mais restritiva em relao aos direitos sociais, com o acirramento do ajuste fiscal. A composio poltica dos membros mudou, com entidades mais corporativas e a diminuio da representao de entidades de defesa de direitos. Na gesto 2000/2002, as entidades dos usurios continuaram bastante corporativas. J nas entidades representativas dos trabalhadores o Conselho Federal de Servio Social (CFESS) e a Confederao Nacional de Trabalhadores em Seguridade Social (CNTSS) reforaram um campo mais progressista, em choque com a Fora Sindical. Enquanto nas entidades assistenciais permaneceram duas prestadoras de servios, embora a Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) tenha uma histria de lutas no campo progressista. Nesse quadro de fragilizao da esfera do controle social por parte da sociedade civil, houve a possibilidade do retorno de uma concepo de assistncia social fortalecedora da relao clientelista, que no estabelece critrios transparentes na rea e compreende a assistncia social como uma funo do Terceiro Setor, com a transferncia de recursos pblicos para entidades filantrpicas e/ou ONGs, e no como uma poltica pblica (Pereira, 2000; Raichelis, 2000; Montao, 2002). Montao (2000) aponta a funcionalidade do discurso e da defesa do Terceiro Setor durante os anos de 1990, perodo de contra-reforma do Estado, cujo objetivo foi o ataque sistemtico s conquistas sociais inscritas na Constituio Federal de 1988. Segundo esse discurso, haveria o Primeiro Setor (o Estado), o Segundo Setor (o Mercado) e o Terceiro Setor (composto por organizaes privadas, porm de carter pblico e com fins sociais). Este ltimo seria composto pela infinidade de organizaes sociais (Organizaes No-Governamentais, fundaes, entidades sem fins lucrativos em geral). O Estado se limitaria a exercer funes estratgicas como segurana, o Mercado seria a esfera do lucro e da competio, enquanto ao Terceiro Setor restaria a responsabilidade social por reas como as de sade e de educao. Tal conceito o de Terceiro Setor extremamente

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 14 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira ideologizante, visto que (i) compartimenta a sociedade de uma forma aclassista e vela o fundamento gerador da questo social, isto , a diviso da sociedade em classes; (ii) parte do pressuposto que o Estado deve se limitar ao mnimo, pois ele no seria naturalmente competente para exercer funes de cunho social, e, (iii) por fim, extremamente funcional ao capital, pois abre novos espaos os relativos s polticas sociais - de capitalizao que antes eram preenchidos pela ao estatal. Apesar da investida neoliberal durante toda a dcada de 1990 e o esvaziamento poltico do Conselho Nacional de Assistncia Social, a partir de meados dos anos 1990, outras frentes de luta em defesa da Assistncia Social foram articuladas, como o Frum Nacional de Assistncia Social e a Frente Parlamentar em Defesa da Assistncia Social. O Frum Nacional de Assistncia - criado em 1999 a partir da articulao de diversas entidades e organizaes da sociedade civil - um espao de articulao e fortalecimento da sociedade civil organizada no exerccio do controle social e da formulao de propostas alternativas, para a consolidao da poltica de assistncia social e sua pactuao na instncia deliberativa do Conselho Nacional de Assistncia Social. Outra frente de luta por uma poltica pblica de assistncia social a Frente Parlamentar em Defesa da Assistncia Social, criada em 1999, e, a partir desse perodo, a Assistncia Social ganhou uma maior visibilidade no Legislativo. Com o ataque frontal Sade a nica rea da Seguridade Social que adquiriu o status de universalidade pelo texto constitucional - e com a reduo da concepo de Assistncia Social rumo refilantropizao da sociedade civil - restou a rea da Previdncia, que se tornou o foco privilegiado do projeto reformista conservador durante os anos de 1990. A rea agrega um enorme volume de recursos, somados aos interesses de 18 milhes de pessoas (que recebem aposentadorias e penses) o que torna este um campo minado para se entrar, pois toca em interesses poltico-eleitorais alm dos interesses de realizao de um sistema dual de Previdncia. Tal dualizao com o regime de Previdncia Complementar significa a privatizao da rea e um campo vasto e lucrativo para a

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 15 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira acumulao de capitais (de forte interesse para os conhecidos fundos de penso) (Soares, 2001; Vianna, 1998; Mota, 1995). O debate em torno da Previdncia gira em torno de suas possibilidades atuariais, mas, segundo Dain (que analisa o financiamento da seguridade social, in Soares, 2001 e Vianna, 1998), no h problemas de financiamento da Seguridade Social, pois as contribuies sociais previstas na Constituio Federal de 1988 so suficientes para o seu suprimento. Contudo, tais contribuies foram, ao longo da dcada de 1990, utilizadas com outros objetivos, como, principalmente, o pagamento dos servios da dvida (ANFIP, 1998). Vianna (2001) afirma a existncia e a produo de mitos relativos Seguridade Social, na retrica neoliberal, voltados fundamentalmente para a Previdncia. So eles: o mito naturalista, que naturaliza os processos sociais em curso (a globalizao, o processo de reestruturao produtiva, a desnacionalizao do capital), sem analis-los como um direcionamento poltico e como uma das possibilidades histricas (ou seja, existem outras possibilidades de ordem social; e logicamente, de construo de sistemas de seguridade social/proteo social). A autora afirma que o processo de desmonte da Seguridade Social no foi generalizado e muito menos homogneo entre os pases, que promoveram diferentes aes para o processo de crise desencadeado a partir da dcada de 1970. Assim, salienta o carter poltico da Seguridade Social, que depende da ao intencional dos homens. Decorrente do mito naturalista h o mito tecnicista, que despolitiza a Seguridade Social e tecnifica os interesses pblicos, tratando-os de forma burocrtica. Apresentar a Seguridade Social restritamente como de natureza tcnica e baseada em clculos financeiros, significa esvazi-la de seu contedo poltico e inclusive como poltica social, visto que a subordina a preceitos financeiros e, logo, lgica neoliberal e s necessidades de supercapitalizao do capitalismo tardio. O 3 mito o maniquesta, que estabelece uma relao dualizada e antagnica entre sistemas pblicos e privados e entre a repartio e a capitalizao (no que diz respeito Previdncia, fundamentalmente). Vianna

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 16 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira (2001) cita experincias nacionais diversas e que necessariamente no preciso o estabelecimento de tal antagonismo, pois existem possibilidades da realizao de um mix. A autora busca, com tal problematizao, salientar, mais uma vez, o carter poltico da Seguridade Social e, logo, de necessidade de sua construo a partir das relaes e interesses de grupos e classes sociais. Vianna (2001), por fim, avalia que, no governo Fernando Henrique Cardoso, a Previdncia virou seguro e ganhou uma imagem catastrfica, com uma deliberada opo maniquesta pela previdncia privada, em clara consonncia com a cartilha neoliberal ensinada aos pases perifricos, pelos organismos internacionais, aps o Consenso de Washington. Nesta direo, o governo Fernando Henrique Cardoso, alm de apresentar um bom comportamento ao Fundo Monetrio Internacional (FMI), ofereceu grandes incentivos indstria da Previdncia e desmantelou o aparato administrativo pblico, culpabilizando o funcionalismo pblico pela falta de qualidade/ineficcia da rea pblica e pelo dficit na Previdncia. No balano realizado pela autora, o governo Fernando Henrique Cardoso matou a concepo universalista, democrtica, distributiva e no estigmatizadora, inscrita na Constituio de 1988, sem fazer barulho, realizando um silencioso desmonte da Seguridade Social, atravs da construo de mitos, da desmoralizao e do esvaziamento do contedo de seus princpios, alm da tica setorialista com que tratou a Seguridade Social, desmontando a integrao e a transversalidade das polticas de Assistncia, Previdncia e Sade (Vianna, 1998 e 2001). Outra autora que realiza uma interessante anlise sobre o desmonte da Seguridade Social Mota (1995). Esta afirma que, em meio crise de hegemonia burguesa desencadeada a partir da dcada de 1970, foi necessria a retomada da hegemonia, da direo do consenso, atravs da produo de uma cultura da crise. Tal cultura da crise parte da idia de que a crise - de produo/reproduo do modo de produo capitalista afeta, indiferenciadamente, a todos, numa perspectiva aclassista. preciso, ento, um esforo de todos para a superao da crise, o que implica no consenso

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 17 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira ativo dos trabalhadores e na sua participao no processo de reestruturao produtiva e na aquiescncia dos mesmos quanto reduo de gastos sociais e perda de direitos trabalhistas e sociais. Assim, estabelece-se a culpabilizao e a individualizao da crise, com o ataque s organizaes coletivas dos trabalhadores e s histricas lutas destes por direitos sociais e trabalhistas. A cultura da crise estratgia fundamental para a reconstituio da hegemonia burguesa de forma global e, particulamente, no Brasil. Em nosso pas, Mota (1995) afirma que ocorreu um processo de privatizao (Previdncia e Sade) da Seguridade Social nos anos 1990 (governos Collor e Fernando Henrique Cardoso), em que foi segmentado o padro de cidadania no cidado-fabril, no cidado-consumidor e no cidado-pobre. O primeiro refere-se ao trabalhador das grandes empresas, com acesso aos bens/servios sociais includos no contrato formal de trabalho. O segundo comprar bens e servios sociais no mercado. J o ltimo o trabalhador que, com parcos recursos, ser beneficirio da pobre poltica de Seguridade Social. Em anlise sobre a relao dos processos de ajuste neoliberal com o desajuste social na Amrica Latina, Soares (2001) afirma que os processos de ajuste aprofundaram o fosso existente entre os despossudos de todos os bens e servios sociais e aqueles detentores da riqueza socialmente produzida, num continente marcado por uma heterogeneidade social histrica, isto , por sociedades com traos extremamente desenvolvidos de 1 mundo e profundamente arcaicos prprios de pases de 3mundo. A autora observa que os processos de ajuste neoliberal e o desmonte da Seguridade Social e/ou dos sistemas de proteo social nos diferentes pases (Chile, Bolvia, Argentina e Brasil so casos exemplares, embora com especificidades prprias) foram realizados de forma intencional e deliberada, resultado da poltica neoliberal alastrada globalmente nos anos 1990. Com tal leitura, Soares (2001) reitera que, se os processos de ajuste neoliberal so resultado de ao poltica e intencional, possvel optar por outro padro prevalecente de proteo, no subordinado poltica econmica, mas a ela articulado e que reafirme os preceitos constitucionais de 1988. Numa provocativa opinio, a autora prope que, se o projeto neoliberal realizou

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 18 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira estudos sobre a pobreza com uma preocupao restrita ao plano do discurso e implementou polticas focalizadas para o enfrentamento da pobreza (comprovadamente ineficazes, conforme a autora detalhadamente exps em sua tese de doutoramento), imprescindvel para a reverso do quadro neoliberal, a focalizao da riqueza, isto , a realizao de estudos sobre a riqueza e a sua taxao para o financiamento da poltica social. Chama-nos a ateno para a incompatibilidade dos ajustes neoliberais e qualquer objetivo de eqidade e justia social. Ao analisarmos o tratamento dispensado rea social (particularmente rea da Seguridade Social) e a realidade brasileira da produo de 32 milhes de indigentes (sendo que a metade destes corresponde faixa etria infanto-juvenil) isto , aqueles que no tm recursos suficientes para o consumo mnimo de uma cesta bsica soma-se ainda o empobrecimento da populao assalariada e o crescente grau de informalizao (e precarizao) do mercado de trabalho, temos, infelizmente, de concordar com as anlises de Anderson (1995) sobre o sucesso global do projeto neoliberal. Ressaltemos, ainda, as observaes realizadas anteriormente por Boschetti (2001) quanto s limitaes inscritas na Seguridade Social e sua profunda relao com a organizao social do trabalho. A autora informa a existncia de 40 milhes de trabalhadores no-contribuintes, a maior parte de baixa renda e inserida em relaes precarizadas de trabalho. Ou, se quisermos visualizar melhor: de cada cem trabalhadores inseridos no setor privado, 58 no contribuem, o que significa que no tem e no tero acesso a qualquer direito previdencirio. Chama a ateno, ainda, para o fato de que grande parcela desses 40 milhes de trabalhadores constitui-se de trabalhadores precarizados sem o perfil exigido pelos critrios da Assistncia Social, de extrema miserabilidade e que esto na condio de excludos do Regime Geral da Previdncia Social e tambm do pblico-alvo da Assistncia Social.

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 19 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira Consideraes finais Se economicamente, o neoliberalismo fracassou, pois no obteve o crescimento esperado (sendo inferior aos anos gloriosos do capitalismo, entre 1945 e a dcada de 1960) social e politicamente obteve os resultados almejados: sociedades mais desiguais, a excluso de milhares de pessoas, a exarcebao do individualismo e a disseminao ideolgica dos pressupostos (neo)liberais. No Brasil, os direitos de cidadania foram duramente abalados no ps-1990: os direitos sociais conquistados a partir da Carta Constitucional de 1988 foram, principalmente nos oito anos de governo Fernando Henrique Cardoso, cotidianamente desconstrudos atravs de decretos, medidas provisrias, reteno nos gastos sociais, o que resultou no desastroso percentual de 54% de pobres brasileiros e uma profunda desigualdade, de natureza regional e racial. No que se refere aos direitos polticos, Carvalho (2001) reconhece uma expanso dos mesmos, principalmente com o emblemtico impedimento do presidente Fernando Collor de Mello em 1992/93, sendo este um avano da prtica democrtica. Quanto aos direitos civis, estes retornam ao cenrio a partir da Constituio Federal de 1988, com inovaes legais e institucionais, como: o direito ao habeas data (qualquer pessoa pode exigir do governo acesso s informaes existentes sobre ela nos registros pblicos), o mandato de injuno (pode-se recorrer justia para exigir o cumprimento de dispositivos constitucionais ainda no regulamentados), a definio do racismo como crime inafianvel e imprescritvel e da tortura como inafianvel e noanistivel, a proteo ao consumidor. E, fora da Constituio Federal, a criao, em 1996, do Programa Nacional dos Direitos Humanos, com medidas prticas para a proteo de tais direitos. Foram criados os Juizados Especiais de Pequenas Causas Cveis e Criminais, em 1995, para o acesso mais gil e barato Justia. No entanto, Carvalho (2001) alerta para a falta de garantia dos direitos civis, no que se refere segurana individual, integridade fsica, com o aumento da violncia urbana, e ao acesso justia. Fornece exemplos da

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 20 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira violncia e o desrespeito aos direitos civis direcionado populao, principalmente aos mais pobres, como os massacres em Eldorado dos Carajs, Vigrio Geral, Carandiru, Candelria. Para esta populao, 23% das famlias brasileiras que ganham at dois salrios mnimos mensais, os direitos civis so uma fico: para eles, o Cdigo vlido somente o Penal. Aps este breve balano da dcada de 1990, podemos afirmar que a concepo progressista de Seguridade Social inscrita na Constituio Federal de 1988 e que informava um padro de cidadania alargado, com direitos civis, polticos e sociais, foi duramente atacada durante os governos Collor e Fernando Henrique Cardoso, com o avano do projeto neoliberal por todo o mundo e pela Amrica Latina. Ao iniciarmos o sculo XXI com um saldo significativamente regressivo no que diz respeito aos direitos de cidadania, submetidos a uma verdadeira ditadura do capital tivemos a chegada ao Poder Executivo do ex-metalrgico Luiz Incio Lula da Silva, cujo histrico de vida associa-se s lutas sociais dos anos 1970 e 1980 por melhores condies de vida e trabalho para a classe trabalhadora. Contudo, as diretrizes da poltica neoliberal perpetuam-se no atual governo com o aprofundamento do ajuste fiscal e o corte em gastos sociais - aprofundando a desconstruo do projeto de Seguridade Social delineado nos anos 1980.

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 21 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira Bibliografia ABONG. Informes ABONG n 269 O velho dilema da Assistncia: filantropia ou cidadania. Maio de 2004. Disponvel em www.abong,org,br. Acesso em 13/11/2004. ANDERSON, P. Balano do neoliberalismo. In Sader e Gentilli (orgs.), Psneoliberalismo as polticas sociais e o Estado democrtico. So Paulo: Editora Paz e Terra, 1998, pp. 9-23. ANFIP (Associao dos Auditores Fiscais da previdncia Social) Seguridade e desenvolvimento: um projeto para o Brasil. In: Revista Ser Social, PPPS/UnB/DSS v.1, n1, Braslia, 1998. BARROS, E. As idas e vindas do financiamento da poltica de sade. In INESC. A Era FHC e o Governo Lula: transio? Braslia, INESC, 2004. Disponvel em www.inesc.org.br. Acesso em 13/11/2004. BEHRING, E. Poltica Social no Capitalismo Tardio. So Paulo: Cortez, 1998. _____________ Contra-Reforma do Estado, Seguridade Social e o lugar da filantropia. In Revista Servio Social e Sociedade n 73, So Paulo: Cortez, 2003. BOSCHETTI, I. Assistncia social no Brasil: um direito entre originalidade e conservadorismo. Braslia: Ivanete Boschetti, 2001. BRAVO, M. I. S.; MATOS, M. C. A reforma sanitria e a contra-reforma na sade In Universidade e Sociedade, n 22, Cadernos ANDES, 2000. CARVALHO, J. M. Cidadania no Brasil o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2001. MATOSO, J. A Desordem do Trabalho. So Paulo, Scritta, 1996. MONTAO, C. Terceiro Setor e Questo Social crtica ao padro emergente de interveno social. So Paulo: Cortez, 2002.

Cadernos Especiais n. 34 edio: 05 de junho a 03 de julho 22 A proteo social como necessidade mnima, o avano dos preceitos (neo)liberais e a desconstruo da Seguridade Social brasileira na dcada de 1990 Larissa Dahmer Pereira MOTA, A. E. Cultura da Crise e Seguridade Social: um estudo sobre as tendncias da Previdncia e da Assistncia Social brasileira nos anos 80 e 90. So Paulo, Cortez, 1995. PEREIRA, P. Necessidades humanas. Subsdios crtica dos mnimos sociais. So Paulo: Cortez, 2000. POCHMANN, M. O emprego na globalizao. A nova diviso internacional do trabalho e os caminhos que o Brasil escolheu. So Paulo: Boitempo, 2001. RAICHELIS, R. Esfera Pblica e Conselhos de Assistncia Social caminhos da construo democrtica. So Paulo: Cortez, 2000. SANTOS, W. G. Cidadania e Justia. Rio de Janeiro: Campus, 1987. SOARES, L. T. Ajuste neoliberal e desajuste social na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Vozes/CLACSO/LPP-UERJ, 2001. VIANNA, M. L. W. A americanizao (perversa) da seguridade social no Brasil. Estratgias de bem-estar e polticas pblicas. Rio de Janeiro, Revan: UCAM, IUPERJ, 1998. _________________ O silencioso desmonte da Seguridade Social no Brasil In BRAVO, M. I. S.; PEREIRA, P. A P. (orgs.) Poltica Social e Democracia. So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2001.