Apunte de Adm 2

- DERECHO ADMINISTRATIVO II - J.O.L.
Apunte de
DERECHO ADMINISTRATIVO II
CURSO
Fuente: Sasson; Cassagne; Gordillo; Dromi
Bolilla I
1).- PODER DE POLICA.
ETIMOLOGA Y CONCEPTO
La voz polica deriva de poltica, en griego politeia, y de la voz latina politia,
como gobierno o administracin de la ciudad, o sea el ordenamiento poltico
del Estado, cualquiera sea su origen.
El significado actual no tiene el mismo sentido que el etimolgico, porque es un
concepto fluctuante a travs de la historia, que recibe su contenido concreto
en las formas polticas de cada pas.
Podemos definir a la polica como la potestad administrativa que tiene por
objeto el mantenimiento del orden pblico, dentro de la seguridad, salubridad,
moralidad, actividad econmica y social.
Bielsa da 2 nociones de polica:
Amplia: comprende el ejercicio del poder publico sobre hombres y
cosas.
Restringida: es el conjunto de servicios organizados por la
Administracin pblica con el fin de asegurar el orden pblico y
garantizar la integridad fsica y aun moral de las personas, mediante
limitaciones impuestas a la actividad personal (la individual y
colectiva).
POLICA ADMINISTRATIVA Y PODER DE POLICA.
POLICA ADMINISTRATIVA PODER DE POLICA
Es una modalidad de contenido
prohibitivo y limitativo que se
encuentra en la estructura
organizativa de la funcin
administrativa y tiene por objeto la
ejecucin de las leyes de polica.
Toda polica es Administracin, pero
slo una parte de la Administracin
es polica.
Es la facultad, atribucin o
competencia, del rgano legislativo
de limitar los derechos individuales
por razones de inters general,
hasta donde la promocin del
bienestar general lo haga
conveniente o necesario dentro de
los lmites constitucionales (art. 19
y 18 CN).
Se manifiesta a travs de normas
particulares (actos administrativos)
que constituyen la individualizacin
o concrecin de la norma jurdica
general o abstracta.
Se manifiesta a travs de normas
generales, abstractas e
impersonales, objetivas, siendo su
objeto ms amplio que la polica,
pues versa sobre la limitacin de los
derechos reconocidos a fin de
promover el bienestar general.
2).- EVOLUCIN HISTRICA.
En la Antigedad se confunda poltica con polica. Inclua a la poltica
exterior, la legislacin, la jurisdiccin y la administracin.
En la Edad Media significaba la autoridad, el buen orden de la sociedad
civil, as como el moral y el religioso perteneca al orden eclesistico.
En el Renacimiento, significa el buen orden de la cosa comn. El ius
politeae reconoca el soberano derecho y el deber de alejar, por la va de
la autoridad, los peligros que amenazaban la vida y la hacienda del
individuo para asegurarle su felicidad seguridad en este mundo.
En sl siglo XVII, el ius politeae se desgrana y ciertas funciones que lo
integraban como la justicia, adquieren vida independiente o propia y se
separa de la total actividad del Estado, pasando a formar parte del derecho
y la polica depende del poder discrecional del monarca. Tambin se
separan los negocios exteriores, las finanzas y la guerra.
En el siglo XVIII se asienta el principio de separacin de los poderes, que
es defensa de la libertad individual con el Estado absolutista, limitando el
poder pblico y garantizando los derechos individuales (Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano 1789). La polica pasa de la
voluntad del monarca a la voluntad legislativa. En este perodo la polica es
una actividad de resguardo del orden pblico.
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A principios del siglo XX se revierte el concepto de Estado liberal y
aparece un profundo perodo de intervencionismo del Estado
fundamentalmente en la gestin econmica privada, el Estado
Administrador, que produce una crisis en el concepto de polica, que se
traduce en:
a) Mayor reglamentacin y publicizacin del derecho.
b) Mayor actividad de los servicios pblicos, dejndose de lado la
actividad de fomento.
c) Mayor intervencin del Estado en las relaciones jurdicas
privadas.
d) Mayor subordinacin del inters privado al inters general.
3).- DOCTRINAS ARGENTINAS SOBRE EL PODER DE POLICA.
Muchos autores sostienen que el poder de polica debe eliminarse del campo
jurdico por tratarse de una institucin que no cuadra con el Estado de
Derecho.
EGordillo opina que se trata de una regla equivocada que supone que la
regla general de los derechos son la limitacin y la coercin; en tanto que
la regla deben ser los derechos individuales a los que en cada caso
concreto por expresa disposicin de la ley se le encontrar una limitacin.
E Marienhoff, Bidart Campos entre otros, entienden que no existe una
nocin suficiente y autnoma del poder de polica, debido a que carece de
notas especficas o propias que le permitan distinguirlo de las dems
actividades estatales, habida cuenta que se encuentra distribuida en todas
ellas. Su uso tan slo tiene significacin histrica, sociolgica, poltica, pero
no jurdica. A esta postura adhiere la ctedra.
E Gonzlez Caldern y Bielsa, contrariamente, sostienen que existe un
poder de polica inherente a todo gobierno.
4).- FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL.
La Constitucin Nacional de 1853, con las reformas de 1860, 1866, 1899 y
1957 no mencionaba el poder de polica.
Sus bases fueron elaboradas jurisprudencialmente por la Corte Suprema de
Justicia de la Nacin, que dijo: El poder de polica deriva de la enumeracin de
propsitos contenidos en el prembulo constitucional en cuanto enuncia los
objetivos de asegurar los beneficios de la libertad, y especialmente del art. 14
por su carcter reglamentario de todos los derechos individuales; resulta
implcita su presencia.
Con la reforma constitucional de 1994, se hace referencia a esta expresa
prerrogativa en el art. 75 inc 30, en cuanto establece que es atribucin del
Congreso: dictar la legislacin necesaria para el cumplimiento de los fines
especficos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la
Repblica. Las autoridades provinciales y municipales conservarn los poderes
de polica e imposicin sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en
el cumplimiento de aquellos fines.
LIMITACIONES.
El poder de polica es de origen pretoriano y es la Corte Suprema la que ha
dado el alcance y los lmites a esta facultad limitativa de los derechos de los
particulares.
Si bien en un principio abarcaba la actividad total del Estado, fue
evolucionando en sus distintos perodos y es a partir del Estado de Derecho
donde la polica recibe contenido y lmites de las leyes que la regulan y as se
lo limita a pretender asegurar el orden, la salud, la moralidad y el bienestar
general.
Si bien el poder de polica es amplio, reconoce sus lmites, no puede ir mas all
de lo que sus objetivos exigen. Por lo tanto no constituye una potestad
absoluta e ilimitada; de ser as se atentara contra los postulados del Estado de
Derecho. Los lmites al poder de polica son:
a)Legalidad: las limitaciones y restricciones a la libertad y a los derechos
individuales que no tengan contenido legislativo (ley formal-material o
reglamento delegado) son de dudosa constitucionalidad, pues es principio
que no hay limitacin de derechos sin ley (art. 18 y 19 CN).
b) Razonabilidad: los derechos reconocidos no podrn ser
alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 28 CN).
Reglamentar un derecho es disponer cmo ese derecho es ejercitable. Por
va reglamentaria no puede alterarse el espritu de la ley. Es decir, no se
puede cambiar la forma o el estado de los derechos reconocidos por la
Constitucin. La reglamentacin de los derechos no puede tener otro
objeto que facilitar el ejercicio de los mismos y coordinarlos con otros. Esta
regla implica una adecuada proporcin entre los fines propuestos por el
legislador y los medios empleados para su consecucin.
c)Intimidad: la esfera de libertad consagrada por el art. 19 CN se
encuentra exenta de toda reglamentacin y no condicionada por la ley. Se
trata de la libertad privada a la cual no alcanza limitacin legal alguna.
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d) Irretroactividad: al igual que todas las leyes las de polica
tienen carcter irretroactivo salvo expresas excepciones y siempre que no
afecten derechos adquiridos.
5).- JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. EVOLUCIN.
OLa labor constructiva de la Corte se inicia con fallos relativos a la
salubridad, moralidad y seguridad pblicas (1869 a 1922: ej. Caso
Plaza de Toros; saladeristas c/ Pcia de Buenos Aires). Se concordaba
con la doctrina nortemericana antes de 1877 que mantena el concepto
estrecho (narrow) del poder de polica.
OEl criterio cambi en 1922, al discutirse la constitucionalidad de la ley
11.157 sobre congelamiento de alquileres. Nuestra Corte acepta la tesis
norteamericana amplia y plena del Poder de Polica (broard and plenary).
Ej. Casos Ercolano c/ Lanteri, donde el mbito del Poder de Polica se
extiende al bienestar general; Avico c/ de la Pesa (1934); a partir de
ste ltimo la Corte adopta el llamado poder de polica de emergencia
que autoriza a restrinfir los derechos con intensidad particularmente
extrema.
O Desde 1934 hasta 1944, se produce la intervencin del Estado en
materia econmica y social. Ej. Compaa Swift c/ Gobierno Nacional;
Frigorfico Anglo c/ Gobierno Nacional. Qued definitivamente aceptada
la regulacin estatal en la economa limitando los derechos individuales de
contenido econmico.
En materia laboral y social la jurisprudencia aplic la misma orientacin al
cuestionarse la constitucionalidad de la ley 11.729, por las obligaciones y
cargas que impona a la patronal. El fallo Rusich c/ Ca Introductora de
Buenos Aires dej sentado que las vacaciones pagas por la patronal no
importan un impuesto, tasa o servicio, sino que se trata de una condicin
legal del contrato que el Estado impone en virtud del poder de polica, en
resguardo de la salud y mayor eficiencia del dependiente obrero.
O En 1944, en el fallo Inchauspe Hnos c/ Junta Nacional de Carnes, se
sienta una lnea jurisprudencial de imposicin o intervencin en materia
econmica. El avance del poder de polica sigue in crescendo con el
transcurso del tiempo; se ha llegado incluso a legitimar la
constitucionalidad de leyes y decretos que limitan excepcionalmente los
derechos bajo la frmula de temporalidad y emergencia.
6).- FORMAS JURDICAS DE LIMITACIONES. Son las fuentes especficas de
la actividad policial:
a)Leyes, Reglamentos, Ordenanzas de polica: Las leyes de polica
son leyes reglamentarias de derechos, formalmente dictadas por el rgano
legislativo.
Las leyes, en sentido formal, slo las sanciona el poder legislativo. No
puede sustituirse esa competencia por rganos administrativos mediante
el dictado de reglamentos. Las normas administrativas reglamentarias con
fines policiales tienen y deben tener razn de existencia en la ley. Este es
el principio de legalidad que corresponde al Estado de derecho
democrtico.
Pero la imposibilidad de que el legislador pueda captar todas las formas,
momentos y circunstancias del hecho, permite que las leyes policiales
dejen su concretizacin particular a la discrecionalidad administrativa. La
forma, modo y oportunidad de limitar el derecho puede corresponder a
normas o actos de esencia administrativa, pero siempre dentro de la ley
promulgada. No pueden existir leyes policiales delegadas.
El gobierno municipal regula materias propias de carcter edilicio y
urbano, casi toda la materia de seguridad e higiene y en especial sobre
bienes pblicos. En esas ordenanzas no hay ninguna delegacin
legislativa; son simples disposiciones reglamentarias de normas
establecidas en leyes generales municipales para y en beneficio de la
gestin del municipio.
b) Edictos de polica: En derecho romano, eran cuerpos legales
que contenan decisiones generales objetivas, y constituan verdaderas
ordenanzas, que imponan deberes pblicos a los habitantes. Disponan
expresamente el modo como debera actuar el pretor romano en el
ejercicio de su cargo y en orden a un determinado cometido.
El Estado de derecho rechaza esta nocin, no pudindose promulgar
sanciones represivas sin que se funden en normas legales superiores.
Sera una arbitrariedad jurdica que ciertos funcionarios actuaran como
legisladores, administradores y jueces al mismo tiempo.
Los edictos pueden ser reglamentos internos para regular el modo de
proceder de los funcionarios y agentes de la polica, pero no reguladores
de conducta administrativa externa de cualquier administrado.
c)Prohibicin: suprime una actividad que forma parte de la libertad
jurdica de seoro del administrado y fundada en razones de inters
pblico no se permite su ejercicio (por ej. prohibicin de portar armas).
d) Aviso: No tiene fuerza ejecutiva, y se encuadra dentro de la
actividad preventiva. Su finalidad es la de hacer conocer la conducta
publica correspondiente ante la posible realizacin de hechos que se
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consideran causa de perturbacin. Se diferencia de la orden en que la
forma de notificarse no esta regulada formalmente; por su carcter
informativo puede manifestarla cualquier rgano sin tener en cuenta la
competencia del que deba dar la orden definitiva correspondiente.
e)Advertencia: Es diferente del aviso, porque acenta la sancin que
impondra la autoridad policial en el supuesto de no cumplirse un deber
particular o general. Debe ser emitida por la autoridad que tiene
competencia para imponer la medida punitiva. Tiene por objeto, a
diferencia de la orden, una imposicin con fin psicolgico-intimidatorio y
con carcter preventivo. La conducta impuesta se establece en forma
general, y la sancin se muestra como anticipo represivo.
f) Requerimiento o informacin: Es el modo por el que se impone a los
particulares el deber de informar sobre determinados hechos o conductas
a la Administracin Pblica. Tiene su origen en el deber de todo particular
de colaborar en el descubrimiento o investigacin de la perturbacin, de
sus causas, y de los responsables. Los Cdigos de Procedimientos
Criminales regulan detalladamente esa colaboracin. Tiene que estar
autorizada por ley y ser requerida por escrito, con clara especificacin e
indicacin de las sanciones.
g) Orden de polica: es una funcin concreta de la funcin de la
polica administrativa, imponiendo una conducta determinada a un sujeto
particular o a un conjunto de sujetos individualizados o individualizables.
Constituye una orden de pura autoridad que concreta una situacin ya
establecida en una ley o reglamento policial, pero en relacin a los
particulares.
Para que la orden de polica sea vlida debe cumplir estos requisitos:
1) Debe tener fundamento en una norma jurdica, directa o
indirectamente (ley formal, material o reglamento delegado).
2) Debe expresar en forma concreta, objetiva e inconfundible la
conducta que impone, como tambin las consecuencias que acarreara
su incumplimiento.
3) Si es individual, debe ser previamente notificada al particular,
segn las leyes de procedimientos administrativos.
4) Debe emanar de rgano competente.
La orden debidamente notificada crea la obligacin de obedecerla. Por su
carcter de acto administrativo, su ejecutoriedad se halla nsita en ella
misma.
Se discute en doctrina si el particular puede desobedecer la orden cuando
no sea el destinatario o ella sea ilegal. Para algunos autores puede
desobedecerse la orden; otros en cambio sostienen que entre la orden y
su ejecucin no hay solucin de continuidad, y por lo tanto debe ser
cumplida para posteriormente plantear los recursos pertinentes.
El no cumplimiento de la orden se traduce en coercin y en la pena de
polica.
La orden de polica se extingue:
I. Por abrogacin de la norma jurdica que directa o indirectamente
le sirve de base;
II. Por desaparicin del objeto;
III. Por revocacin del acto por el rgano emisor;
IV. Por muerte del destinatario.
h)Permiso: remueve en casos excepcionales e individuales y por razones
comprobadas, una prohibicin establecida (por ej. permiso para portar
armas).
No puede ser otorgado en forma arbitraria e injusta, sino que debe
acordarse por causa legtima, previamente justificada. Es siempre intuitu
personae, precario, condicional, revocable, y confiere un inters legtimo.
Por ej. el uso especial de los bienes pblicos, habilitaciones de negocios en
zonas prohibidas para instalaciones insdustriales, etc.
i) Autorizacin: reconoce el ejercicio de un derecho preexistente, pero
que no puede ejercerse sin previa conformidad de la Administracin (por
ej. autorizacin para conducir).
Importa una atribucin y no ampla la esfera de los derechos del individuo,
pues slo permite que ste los pueda ejercer, mediante el cumplimiento de
las condiciones preventivas impuestas por el poder de polica.
La Administracin (a diferencia del permiso) no puede negar la
autorizacin, siempre y cuando el administrado rena los requisitos
exigidos por ella. La autorizacin, en algunos casos, es transmisible,
cuando la misma est condicionada a circunstancias objetivas; cuando
est condicionada a circunstancias subjetivas se otorga intuitu personae.
7).- LA CONTRAVENCIN. CONCEPTO. POSICIONES DOCTRINARIAS.
La contravencin, falta, transgresin o infraccin en sentido lato, se configura
por una situacin de hecho, en cuyo mrito una persona aparece en
contradiccin con lo dispuesto por una norma de polica.
Una parte de la doctrina, considera que existiran contravenciones
que produciran una sancin, sin que sea necesario que quien aparezca
como infractor haya actuado con culpa o dolo. El simple hecho de la
transgresin a la norma prohibitiva implica responsabilidad objetiva, ya
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que se prescinde de la voluntad del administrado, en razn de los mayores
intereses de la comunidad.
Otra parte de la doctrina, no acepta la existencia de responsabilidad
objetiva en las contravenciones, sosteniendo que debe existir la libre
decisin de la conducta ilcita por parte del infractor.
Ambas posiciones son compatibles; la regla es la existencia de culpa o dolo
del infractor, pero excepcionalmente puede existir contravencin cuando se
dan ciertas condiciones de responsabilidad objetiva. La admisin de esta
responsabilidad debe tener limitaciones para no afectar garantas y principios
fundamentales, como las consagradas en los arts. 16 (igualdad ante la ley) y
28 (razonabilidad) CN, y para ello deben cumplir ciertos requisitos:
1) El hecho o la omisin de quien comete la infraccin ha de constituir un
acto antijurdico.
2) Debe haber una tipificacin de la conducta punible.
3) Las sanciones son slo patrimoniales, no pudiendo ser privativas de
libertad, ni inhibitoria de la actividad del sujeto responsable.
4) La responsabilidad debe ser limitada a la razonabilidad, de forma tal
que quien la asume, no se vea perjudicado irreparablemente como
consecuencia del actuar de otro.
COMPETENCIA PARA LEGISLAR SOBRE CONTRAVENCIONES Y PENAS DE
POLICA.
Hay tres posiciones doctrinarias al respecto:
1) La que admite la misma naturaleza entre delitos y contravenciones, y
por ello considera que es competencia de la Nacin su legislacin debiendo
ser incluida en el Cdigo Penal.
2) La que admite la misma naturaleza entre delitos y contravenciones,
pero que considera que la Nacin no debe legislar sobre contravenciones y
slo debe fijar el lmite de las penas de polica provinciales, pues el art. 75
inc. 12 slo se refiere al dictado por el Congreso del Cdigo Penal y no
sobre contravenciones.
3) La que afirma que, si bien la naturaleza jurdica de a,mbas instituciones
es de ndole penal, hay que tener en cuenta la tradicin poltica argentina,
pues al momento de sancionarse la Constitucin de 1853, se entenda que
la legislacin contravencional era de competencia provincial y por eso
desde entonces han sido las Provincias y no la Nacin las que legislan
respecto de ella.
Conclusin: tratndose de penas no contravencionales, es competente el
Congreso nacional. En cambio, si se trata de legislar sobre materia
contravencional, ello incumbe a las legislaturas provinciales. A su vez, los
municipios tienen tambin competencia para legislar mediante ordenanzas
sobre contravenciones.
LA PENA DE POLICA.
Sujeto activo de la contravencin pueden ser tanto las personas fsicas como
jurdicas. La pena de polica puede aplicarse tanto a las personas infractoras
como sobre su patrimonio:
a) Sobre las personas infractoras:
1) Inhabilitacin: consiste en la incapacidad para ejercer
determinadas actividades profesionales, artesanales o comerciales.
Generalmente es accesoria de otra sancin. Puede ser temporal o
definitiva.
2) Privacin de la libertad: se trata del arresto, que debe ser
temporario y que por su gravedad debe guardar proporcin con la falta
cometida, es decir, debe ser razonable.
3) Retiro de personalidad jurdica: la conducta del ente jurdico
fuera de la ley o contraria al inters pblico, permite la cancelacin de
su personalidad. Dicha sancin puede ser conjunta con el decomiso,
clausura, multa, etc.
4) Caducidad de inscripcin en registros pblicos: consiste en la
revocacin de la inscripcin en el registro especial para ejercer cierta
actividad profesional, artesanal, comercial o industrial, por infraccin a
los deberes que la ley impone a esa actividad.
b) Sobre su patrimonio:
1) Multa: es el castigo de pagar una suma de dinero. La multa
carece de ejecutoriedad propia. En caso de falta de pago por el
sancionado, el cobro debe ser gestionado ante el rgano judicial.
2) Clausura: es la cesacin de la actividad de un establecimiento
econmico, sin que sea definitiva y sin desapropio de bienes. Puede
aplicarse en forma conjunta con otras penas. Tambin existen clausuras
preventivas, que no son sanciones.
3) Decomiso: importa la prdida de la propiedad de un bien mueble
como castigo al acto que infringe la ley de polica. Se toma la propiedad
de la cosa para ser destruida y no para su uso pblico, y por lo tanto sin
indemnizacin, pues nadie tiene derecho a poseer cosas nocivas o
peligrosas para los dems o que afecten la moralidad.
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4) Demolicin de construcciones: puede aplicarse como medida
precautoria, o tambin como sancionatoria, por infraccin a las normas
sobre edificacin y otras, sin derecho a indemnizacin.
CAUSAS DE EXTINCIN DE LA PENA.
La pena de polica se extingue por las siguientes causas: a) Cumplimiento de la
pena o sancin; b) Perdon o condonacin; c) Declaracin de ilegitimidad de la
sancin; d) muerte; e) cumplimiento del plazo; f) prescripcin.
PRESCRIPCIN DE LA ACCIN Y DE LA PENA.
Si el plazo de prescripcin estuviere expresamente previsto, habr que
atenerse al mismo (generalmente es de 2 aos).
El problema se da cuando no est establecida la prescripcin. Las opiniones
estn divididas.
La mayora de los autores entienden que procede la prescripcin y que se
aplican en subsidio las normas del Cdigo Penal. La minora en cambio sostiene
que si la ley nada dice al respecto, dicha omisin no puede ser suplica por va
analgica recurriendo a otras normas; y adems, porque la prescripcin en
materia penal no es una institucin que por su naturaleza est implcita en la
base de nuestro ordenamiento jurdico o proceda de alguna garanta
constitucional.
TENTATIVA.
En materia de tentativa pueden darse los siguientes supuestos:
a) Que la ley contravencional no prevea la tentativa: en este caso no ser
punible.
b) Que la ley contravencional suponga la tentativa: slo podr preverla
para las contravenciones que adopten la forma dolosa. Subsidiariamente
se aplica lo dispuesto por el Cdigo Penal.
c) Que la ley contravencional establezca expresamente que la tentativa no
es punible.
La doctrina mayoritaria seala que la tentativa de contravencin no es posible,
fundamentndose en que las prohibiciones contravencionales no son
incriminadas basadas en el dao sino en motivos de tutela y disciplina social.
REINCIDENCIA.
En el marco contravencional, se admite la reincidencia que significa que el
sujeto vuelve a infringir normas de polica, habiendo cumplido o estando
cumpliendo una sancin anterior y siempre que no se haya cumplido el trmino
de prescripcin.
8).- DISTRIBUCIN DEL PODER DE POLICA.
Conforme la Constitucin Nacional, el poder de polica se distribuye atendiendo
a las personas, materia y territorio.
En un Estado Federal, la distribucin con relacin al territorio se hace entre los
Estados integrantes: Nacin, Provincia y Municipio.
La Constitucin ha dividido la competencia entre Nacin-Provincia segn las
facultades se hayan delegado al Estado federal o que se encuentren
reservadas a las Provincias.
A su vez, las Provincias han dictado leyes especficas delegando competencias
en los distintos municipios.
El poder de polica se distribuye entonces, conforme a la Constitucin y a las
leyes. La divisin de leyes nacionales, federales y provinciales, que constituye
la principal distribucin de competencias, se lleva a cabo de la siguiente
manera:
CLASE GENERADOR
AMBITO DE
APLICACIN
AUTORIDAD DE
APLICACIN
NACIONAL CONGRESO
TERRITORIO
NACIONAL
AUTORIDAD
LOCAL
FEDERAL CONGRESO
TERRITORIO
NACIONAL
AUTORIDAD
FEDERAL
LOCAL
LEGISLATURA
PROVINCIAL
TERRITORIO
PROVINCIAL
AUTORIDAD
LOCAL
Las leyes nacionales son los Cdigos del art. 75 inc 12 (Civil, Comercial, Penal,
etc).
Texto extrado de Dromi

Organizacin de la polica
Municipal: dada su inmediatez con los asuntos locales, a la polica municipal
le corresponde la regulacin y el control en materias de salubridad e higiene,
edilicia y de trnsito y seguridad. A nivel normativo se expresa a travs de
ordenanzas. Ej: habilitaciones municipales para locales destinados a actividad
comercial, industrial o educativa.
Provincial: A las provincias les compete dentro de sus jurisdicciones, la
regulacin, organizacin y administracin de los dispositivos, el personal y los
medios, de orden preventivo y operativo, que se destinan al desarrollo de los
derechos y libertades de los ciudadanos en un clima de convivencia y paz
pblica, pudiendo reglamentar todas aquellas materias no delegadas a la
Nacin y las concurrentes. Ej.: organizacin de la polica de salud, la fito-
sanitaria, sobre carnes y frutos que entran a su territorio, para evitar la
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contaminacin de la produccin agrcolo-ganadera local, control del comercio
exterior.
Nacional: la organizacin de la polica es nacional en temas de jurisdiccin
federal, correspondindoles la regulacin de todas las materias expresamente
delegadas por las Provincias, tales como la polica financiera. El control tiene
jurisdiccin sobre rutas nacionales e interprovinciales y el control de las
fronteras. Ej. Cuerpos de Seguridad Nacional (Polica Federal, Gendarmera
Nacional, etc).
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9).- DELEGACIN DEL PODER DE POLICA.
La delegacin indeterminada e indefinida del poder de polica es nula; as lo
estableci la Corte. Consecuentemente se acepta la validez de la delegacin,
cuando las facultades o atribuciones normativas que se otorgan, sean dentro
de un mbito cierto y determinado expresamente.
Bolilla II
CLASIFICACIN DE LA POLICA.
La polica administrativa puede clasificarse:
a) Por razones de jurisdiccin: en nuestro sistema federal existen
policas:
Provincial: el Poder de Polica, como regla, est reservado a las
Provincias. stas, como titulares de poderes originarios, ejercen
poderes de polica que pueden distribuirse entre el Poder Ejecutivo
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local y otros organismos que se considera conveniente investir de ese
poder.
Nacional: slo corresponde a la Nacin en los casos en que
expresamente le ha sido conferido su ejercicio, o bien como
consecuencia de otros poderes delegados al Estado Nacional segn la
Constitucin.
b) Por razn de sus fines: puede ser:
Administrativa stricto sensu: responde a valoraciones de
seguridad, salubridad, moralidad, esttica, bienestar, etc.
De gestin: se refiere al control del buen funcionamiento de los
servicios pblicos concedidos, cubriendo cuestiones de orden tcnico y
econmico.
c) Por razn de las formas de actividad: puede ser:
Preventiva: es la que se ejerce incluso con el empleo de la
coaccin y es permanente;
Represiva: se ejerce cuando la prevencin no es suficiente y se
producen actos contrarios a las leyes de polica.
d) Por razn de la materia: comprende la seguridad, salubridad,
moralidad, de derecho laboral, etc.
1).- POLICA DE SEGURIDAD.
Su objeto especfico es el mantenimiento de la tranquilidad pblica, en lo
relacionado con la libertad individual y colectiva. Es la polica por excelencia
por la calidad de los bienes jurdicos protegidos.
La polica Nacional de seguridad, abarca las siguientes especies:
Polica Federal: creada y organizada en 1944, depende del Poder
Ejecutivo Nacional por medio del Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos. En ella recae el ejercicio de la fuerza pblica nacional.
Sus funciones son:
- Funcin de Polica de seguridad y judicial.
- Proveer a la seguridad de las personas o cosas en la Nacin.
- Actuar en la prevencin y averiguacin de los delitos de
competencia federal.
- Colaborar en la vigilancia y seguridad policiales, en las fronteras
nacionales.
- Colaborar con las autoridades militares en la defensa antiarea
pasiva.
- Cooperar con la justicia para el mejor cumplimiento de la funcin
jurisdiccional cuando se lo solicite.
Gendarmera Nacional: creada y organizada en 1939, depende del
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Es una fuerza de
seguridad de naturaleza militar con caractersticas de fuerza intermedia.
Sus funciones son: seguridad interior, defensa nacional y apoyo a la
poltica exterior.
- mbito de seguridad interior: satisfacer las necesidades del
Estado Nacional en polica de seguridad y judicial en el fuero federal y
polica de prevencin y represin de infracciones a leyes y decretos
especiales (narcotrfico, terrorismo, migraciones y aduanas, seguridad
ambiental, etc.)
- mbito de defensa nacional: control y vigilancia de las fronteras,
custodia de objetivos estratgicos y otras funciones de la ley de
defensa nacional.
- mbito de poltica exterior: participar en misiones de paz y
seguridad de las Naciones Unidas y custodiar personas y bienes del
Estado en el exterior (seguridad de embajadas).
Prefectura naval argentina: es la autoridad martima argentina.
Depende del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Sus
funciones son:
- Polica de seguridad de la navegacin y seguridad y orden
pblico en las aguas de jurisdiccin nacional y en los puertos;
- Aplicar convenios internacionales sobre la seguridad de la vida
humana en el mar, prevencin y lucha contra la contaminacin;
- Ejercer el registro de los buques y control de sus condiciones de
seguridad.
- Intervenir en todo lo referente a la navegacin: fiscalizar el
cumplimiento de las leyes que la rigen, control de buques, registros,
etc; intervenir en los delitos cometidos en su jurisdiccin.
Polica de seguridad aeroportuaria (ley 26.102 de 2003):
transfiri la Polica Aeronutica Nacional del Ministerio de Defensa al del
Interior, cambiandole el nombre. Sus funciones son:
- Resguardar y garantizar la seguridad interna en los aeropuertos
componentes del SNA (sistema nacional de aeropuertos).
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- La seguridad aeroportuaria constituye una funcin indelegable
del Estado y debe ser resguardada y garantizada por el gobierno a
travs de las instituciones pblicas.
- Comprende el control sobre reas, sectores, personas y bienes
en un aeropuerto.
2).- POLICA DE LAS PERSONAS INDIVIDUALES.
Se hace necesario el acopio de datos relativos a cada persona, a fin de poder
individualizarla en cualquier momento. Estos datos pueden ser: nombre,
apellido, impresin digital, retrato fotogrfico, estado civil, domicilio, edad,
sexo, etc.
Con el Estado de Derecho liberal, surgen dos instituciones que ejercen esta
polica:
EEl Registro del Estado Civil: es una polica de jurisdiccin local que
no se contradice con el sistema nacional del Registro del Estado Civil y
Capacidad de las Personas. Su objeto es inscribir, en los registros
provinciales y en el de la Nacin, todos los actos o hechos que den origen,
alteren o modifiquen el estado civil y la capacidad de las personas.
EEl Registro Electoral: a los efectos del rgimen de las elecciones.
POLICA DE LAS PERSONAS COLECTIVAS.
La creacin, control y disolucin de entes o personas colectivas no estatales,
se sujetan al poder de polica legislativo, administrativo y a veces judicial.
Las provincias tambin tienen establecido un poder de polica que sin
contradecir las leyes nacionales, reglan detalles no previstos por ellas.
+ En el orden nacional, el control se encuentra a cargo de la Inspeccin
General de Justicia (reparticin descentralizada que depende del
Ministerio de Justicia) que se ha hecho cargo del Registro Pblico de
Comercio.
+ En jurisdiccin provincial, el control lo realiza la Inspeccin General de
Personas Jurdicas, dependiente del Poder Ejecutivo a travs del
Ministerio de Gobierno y Justicia. Tiene a su cargo las funciones
atribuidas al Registro Pblico de Comercio:
- Fiscalizacin de las sociedades;
- Inscripcin de la matrcula de los comercios y comerciantes;
- Llevar el registro de comercio, sociedades, asociaciones, libros
sociales y de comercio;
- Realizar la inspeccin y fiscalizacin de escribanas, sociedades,
asociaciones, etc.
3).- POLICA DE CULTO.
Est a cargo de la Secretara de Cultos, dependiente del Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. En la actualidad hay
ms de 2.500 cultos.
La Constitucin Nacional y las de las provincias aseguran dos tipos de
libertades:
Libertad de conciencia: es la nica libertad absoluta porque entraa
una actitud espiritual interna inexpresada y de hecho incontrolable como
tal por el poder pblico.
Libertad de culto: al ser una exteriorizacin, mediante actos de
comportamiento, de la libertad de conciencia, no es un derecho absoluto y
como tal es susceptible de limitaciones de polica que sean razonables. Las
ceremonias con que se exterioriza el culto, puede dar lugar a situaciones
que afecten al inters pblico por comprometer al seguridad, salubridad y
moralidad pblicas.
El culto catlico, sostenido por el gobierno nacional, se encuentra exento del
control policial de moralidad, pero excepcionalmente si por error de los
sacerdotes o feligreses se manifestara el culto mediante actos contrarios a la
moralidad y al orden pblico, el control policial ser vlido.
Todos los cultos estn sometidos a las limitaciones de seguridad, salubridad y
moralidad, y la polica de seguridad est habilitada a intervenir en la medida
de lo razonable.
4).- POLICA DE PRENSA O IMPRENTA.
La Corte Suprema tiene establecido que la libertad de prensa es una de las que
poseen mayor entidad, puesto que si no existiera tendramos una democracia
slo nominal, ya que esta libertad protege su propia esencia democrtica
contra toda posibilidad de desviacin tirnica.
La libertad de prensa comprende tanto la opinin escrita como la oral.
El art. 32 CN da lugar a dos posiciones doctrinarias:
1) Algunos piensan que dicho artculo no impide que el Congreso legisle
sobre prensa para toda la Nacin, con sometimiento a la jurisdiccin
judicial provincial, salvo en ciertos casos en que correspondiera a la
jurisdiccin federal.
9
2) Otros piensan que la legislacin sobre prensa es de exclusin y plena
competencia provincial, incluso en materia penal, y que la Nacin slo
puede legislar para s misma.
La Corte ha considerado que el juicio por infracciones cometidas por medio de
la prensa no era de competencia federal; luego vir jurisprudencialmente
sosteniendo que la justicia federal es competente para juzgar los delitos
cometidos por medios de la prensa que atentan contra la Nacin o un inters
nacional. Adems, los delitos cometidos a travs de la prensa son delitos
comunes y por ende slo el Congreso puede legislar sobre ellos, ya que las
provincias no pueden tipificar conductas como delito.
La censura previa est prohibida, por lo que los abusos de la prensa slo
pueden ser juzgados a posteriori de cometidos.
La prohibicin de la imposicin de la jurisdiccin federal sobre la prensa, tiene
por objeto la preservacin de las opiniones pblicas locales y la pluralidad de
opiniones, que son pilares bsicos del federalismo y de la repblica.
POLICA DE RADIODIFUSIN.
La actividad que se controla es la transmisin por va radioelctrica para el
pblico, de sonidos e imgenes. El Poder de Polica en esta materia, se ejerce
mediante:
Licencias o autorizaciones para instalar radiodifusoras.
Imposicin de ciertas caractersticas a la persona titular de la licencia y
a la actividad de transmisin que sta realiza.
Minuciosa reglamentacin de la actividad en s.
El rgano de control es el Comit Federal de Radiodifusin (COM.FE.R.),
organismo autrquico del Estado encargado de regular, controlar y fiscalizar la
instalacin y funcionamiento de las emisoras de radio y televisin de todo el
pas. Funciones:
- Otorgar licencias y decretar la titularidad;
- Autorizar transferencias y determinar su caducidad;
- Controlar el funcionamiento y emisin de programas de radio,
supervisar el contenido en los aspectos de lenguaje y horarios.
POLICA DE LA TELEVISIN.
Se aplican los mismos parmetros que la polica de radiodifusin. Pero en el
caso de la televisin es necesario un mayor control moral en su programacin,
considerando la fuerza expansiva de la imagen que se suma a la palabra.
5).- POLICA DE LA PROPIEDAD.
Inmobiliaria: est a cargo del Registro de la Propiedad Inmueble, de
jurisdiccin local, que se encarga del control del cumplimiento de los
requisitos necesarios para la constitucin de derechos reales frente a
terceros (adquisiciones, transmisiones, y gravmenes).
Intelectual: est a cargo del Registro Nacional de la Propiedad
Intelectual. La patente es un bien inmaterial que no tiene carcter
atributivo de propiedad, sino que constituye una condicin para la
conservacin de un derecho instituido por la ley, para asegurar al inventor
los beneficios de su obra.
Marcas: el poder de polica tiene un doble fundamento: econmico y
social, apuntando al propietario y al consumidor o usuario en defensa de
sus derechos. Est a cargo del Instituto Nacional de la Propiedad Industrial,
dependiente del Ministerio de Economa y Produccin.
6).- POLICA DEL TRABAJO.
Ejercita el poder de polica estatal en el control del cumplimiento de las leyes
laborales y aplica sanciones a las infracciones.
Siempre existieron problemas para definir los lmites jurisdiccionales entre
Nacin y Provincias. En 1990 se acord un deslinde entre la Nacin y las
Provincias (Corrientes entre ellas):
Compete a los organismos locales: la polica del trabajo en todo su
territorio; fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones de higiene y
seguridad; intervenir en conflictos individuales y colectivos; organizar el
servicio de empleo; aplicar y gestionar las convenciones colectivas de
trabajo.
Compete a la Nacin: fijar la poltica salarial nacional; regimenes de
convenciones colectivas de trabajo; regmenes de asociaciones sindicales;
de obras sociales, accidentes de trabajo.
7).- POLICA DE LA SALUBRIDAD PBLICA.
Apunta al cuidado de la salud previniendo enfermedades. Salubridad pblica
es un concepto de orden pblico que est integrado por la ausencia de
enfermedades (ms el bienestar psquico y social) que se logra mediante
polticas de control a las personas, animales y cosas.
La Polica de Salubridad Pblica es una facultad concurrente para la proteccin,
prevencin, promocin y recuperacin. Est a cargo del Ministerio de Salud
Pblica.
8).- POLICA DE LA MORALIDAD PBLICA.
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A diferencia de la moral individual que se refiere al orden interno del individuo
y est amparada por el art. 19 CN, la moral pblica tiene en cuenta el hecho en
su aspecto externo, y se encuentra reglamentada por las leyes de polica, que
se adecuan al modo de sentir y pensar de la sociedad en un momento
determinado.
El Poder de Polica tiene en mira la lucha contra la inmoralidad, cuando la
conducta exteriorizada lesiona el sentimiento tico de la comunidad (por ej.
embriaguez, espectculos pblicos, etc).
La interpretacin de la moral pblica queda entregada al arbitrio y sano
criterio de los jueces, sin embargo suele entenderse por ella la opinin
dominante en materia de honestidad, en las relaciones sexuales, en la
presentacin y comportamiento en distintas situaciones sociales y otros
aspectos de las relaciones humanas en esferas que no han sido objeto de
preceptos en el ordenamiento jurdico.
9).- POLICA ECONMICA.
Es la polica de la actividad financiera, comercial, industrial y fiscal. El art. 14
CN garantiza su libertad pero tambin somete su ejercicio a las leyes que lo
reglamenten. El Estado se hace presente mediante organismos y regulaciones
teniendo en mira el inters general.
Ejemplos: emergencia econmica, convertibilidad, consolidacin de deudas,
etc.
La Corte Suprema admiti la validez de la ley de control de comercio de
carnes. Estableci que el Estado quedara inerme frente a una combinacin de
empresas y una tctica comercial que dejara a merced de stas el legtimo y
necesario desarrollo de la industria; es decir, por un exagerado concepto de
libertad industrial, las empresas podran realizar lo que al Estado le niegan: el
control y la regulacin de la fuente principal de vida de la Nacin (Swift S.A. c/
Gobierno Nacional). A partir de esta sentencia qued definitivamente
aceptada la regulacin estatal de la economa, limitando los derechos
individuales de contenido econmico.
Polica industrial
Ejemplo de ello constituyen las leyes que le asignan al Instituto Nacional de
Vitivinicultura misiones de promocin y contralor respecto de la industria
vitivincola; o las leyes que regulan la produccin y la industrializacin del
azcar y de sus subproductos. Su regulacin tambin es local.
Polica comercial
Ejemplo de ello son los decretos de desregulacin econmica, luego elevados
al rango legal; las leyes de abastecimiento, de defensa de la competencia y
control de los monopolios; de emergencia pblica que facult al PEN a regular,
transitoriamente, los precios de los insumos, bienes y servicios crticos, a fin de
proteger los derechos de los usuarios y consumidores, de la eventual distorsin
de los mercados o de acciones de naturaleza monoplica u oligoplica.
10).- POLICA DE LA EMERGENCIA.
Debe tener un plazo determinado, un fin legtimo (beneficiar a toda la
sociedad), la situacin de emergencia debe ser notoria y la ley que la establece
debe ser razonable.
Intervencin por razones de emergencia econmica
El Congreso de la Nacin asumi el ejercicio del poder de polica de
emergencia del Estado, que le corresponde por imperio constitucional con el fin
de superar la situacin de peligro colectivo creada por las graves
circunstancias econmicas, sociales y administrativas que padeca la Nacin.
stas leyes que comprenden normas de carcter temporario, coyunturales a fin
de superar la emergencia, apuntan asimismo a modificar las estructuras y
establecer un cambio profundo en la Administracin Pblica Nacional,
centralizada y descentralizada.
Intervencin por razones de emergencia ambiental
A raz de las catstrofes provocadas por el fenmeno de la corriente del Nio
en 1998, el Estado nacional ejerci su poder de polica no slo para limitar los
derechos en algunos supuestos, sino tambin para reconocer determinados
beneficios a sujetos afectados.
Intervencin por razones de emergencia pblica
En 2002, luego de un gran perodo de inestabilidad poltica y econmica, la
emergencia se ampli a toda la esfera pblica, declarndose la emergencia
social, econmica, administrativa, financiera y cambiaria. En diciembre de
2001 se dict un decreto que dispuso la inmovilizacin de los depsitos del
sistema y la prohibicin de hacer transferencias al exterior, lo que dio en
llamarse corralito bancario y financiero. As, prohibi los retiros en efectivo
que superaran los $250 por semana. Adems, se estableci la pesificacin de
todos los depsitos en dlares u otra moneda extranjera.
Todo esto provoc una avalancha de juicios y medidas cautelares que
desbord el fuero contencioso administrativo.
Ley 25.561
Gener un sistema normativo de emergencia. Declar las siguientes
situaciones de emergencia, estableciendo en cada caso las medidas polticas
para dar una solucin a la crisis:
- Productiva y crediticia.
- Alimentaria nacional.
11
- Ocupacional nacional.
- Sanitaria nacional.
- Del transporte ferroviario de pasajeros de superficie y subterrneo del
rea Metropolitana de Buenos Aires.
- Del transporte automotor de pasajeros por carretera de carcter
interjurisdiccional.
- Del transporte aerocomercial de pasajeros.
- Energtica.
11).- POLICA DEL MEDIO AMBIENTE.
Restringe los derechos individuales para lograr una mejor calidad de vida en la
poblacin. Ello implica el uso adecuado de viviendas, alimentacin y descanso
suficiente, disfrute de los recursos ambientales, etc.
Impone obligaciones:
No hacer: prohibicin de incineradores domsticos.
Tolerar: actividades estatales, privadas o mixtas cuando un fundo es
atravesado por un desage cloacal.
Hacer: colocacin de equipos compactadores de residuos en edificios de
propiedad horizontal.
En cuanto a las competencias, el art. 41 CN establece:
Nacin: le corresponde dictar leyes que fijen presupuestos mnimos de
proteccin de los recursos ambientales. Pueden citarse como ejemplos: la
ley de conservacin de fauna silvestre; la ley de residuos peligrosos; la ley
de residuos radiactivos; la ley Nacional de Poltica Ambiental 25.675, que
incorpora los siguientes temas: presupuestos mnimos para el logro de una
gestin adecuada y sustentable del ambiente; preservacin y proteccin
de la diversidad biolgica e implantacin del desarrollo sustentable,
principios de poltica ambiental, competencia judicial, instrumentos de
poltica y gestin, ordenamiento ambiental, evaluacin de impacto
ambiental, etc.
Provincias: complementan esas leyes y pueden fijar mayores niveles
de proteccin. La competencia de aplicacin es local.
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Bolilla III
ACTOS DE GOBIERNO E INSTITUCIONALES.
1).- ACTO DE GOBIERNO O POLTICO.
ANTECEDENTES.
El origen de los actos de gobierno se encuentra en Francia. Se trata de actos
que se caracterizan por su exclusin de la revisin jurisdiccional, afirmndose
que estas decisiones responden a una poltica general del Estado.
Nacieron de la actividad pretoriana del Consejo de Estado. Al regreso de los
Borbones, se empez a discutir sus atribuciones contenciosas de revisin de
ciertos actos de gobierno, disminuyendo a favor de los tribunales judiciales el
alcance de la regla de separacin de las actividades administrativas y
judiciales, y haciendo aparecer la nocin de acto de gobierno. Era una doble
restriccin a su competencia contenciosa inspirada por el temor poltico y el
deseo de permanecer en el poder.
TEORAS CLSICAS Y MODERNA.
a) Acto de alta poltica (teora subjetiva): condensado en la expresin de
mvil poltico, sirvi para ampliar el campo de los actos de gobierno.
Sostuvo que todo acto que persigue un mvil poltico es un acto de
gobierno y por lo tanto no revisable por el Consejo de Estado.
Este criterio recibi severas crticas:
1) Erige la razn de Estado como axioma jurdico de aceptacin
incontrovertible y cualquier abuso de poder puede ser justificado bajo
el pretexto de constituir una decisin poltica.
2) Todo acto administrativo podra transformarse en determinadas
circunstancias y en razn de su mvil poltico en un acto de gobierno,
con el nico requisito que el rgano emisor del acto le otogue una
finalidad poltica.
3) De aceptarse esta teora, los actos diplomticos considerados
tradicionalmente de gobierno quedaran excluidos, mientras se
incluiran los actos de polica tradicionalmente considerados
administrativos, quedando as exentos de contralor.
b) Teora Objetiva: el carcter poltico no deriva de la calificacin que le d
el funcionario que toma la decisin o de sus motivos, sino que resulta de la
naturaleza misma del acto, de su objeto.
Esta postura trata de precisar el lmite entre el acto de gobierno y el acto
administrativo, distinguiendo entre funcin de gobierno (que sera una
funcin de direccin, de impulsin) y funcin administrativa (que sera una
funcin complementaria).
No obstante, sta teora tambin recibi crticas por imprecisa: no
proporcion ningn parmetro general para determinar el objeto del acto
de gobierno por oposicin al acto administrativo, slo frente al caso
concreto podra arribarse a una conclusin.
c) Teora de la enumeracin emprica: Hauriou propuso como una forma de
suplir la imprecisin de la teora objetiva, confeccionar una lista o
enumeracin taxativa de los actos considerados de gobierno,
determinndose por exclusin que todo lo que no estuviera en la lista,
seran actos administrativos.
De sta forma, elabor un listado de los actos de gobierno, basado en la
jurisprudencia del Consejo de Estado (por eso se llam emprica): 1) La
convocatoria del Parlamento; 2) La designacin de jueces; 3) La
declaracin de estado de sitio; 4) La convocatoria a elecciones.
Esta criticada no slo por la carencia de solidez cientfica, sino tambin
porque no existe una lista oficial de actos de gobierno y adems la
jurisprudencia es variable.
d) Teora de la finalidad trascendente: tambin conocida como fines
supremos o altas directrices, es el criterio preponderante en la
actualidad.
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Entre acto de gobierno y acto administrativo hay una sla diferencia: la
finalidad trascendente que se persigue en el acto de gobierno. Ej. el
indulto aplicado a un condenado cualquiera es un acto administrativo; pero
si se indulta a un dirigente poltico por estimar que esa medida es
necesaria para la paz interior, es un acto de gobierno.
Es acto es el mismo (indulto), su finalidad inmediata tambin (que la
persona sea liberada); pero la finalidad trascendente, su fin mediato, es
otro, y eso determina la diferencia entre uno y otro acto. En el acto
administrativo no hay finalidades superiores; se trata de tomas de decisin
cotidianas.
La ctedra considera que este criterio presenta la dificultad de establecer
cundose el acto persigue fines trascendentes. En definitiva, es difcil
caracterizar este tipo de actos, porque los motivos que le dieron origen
carecen de juridicidad.
JUDICIABILIDAD DEL ACTO DE GOBIERNO.
En doctrina existen dos posturas:
Quienes estn en contra de la posibilidad de revisin judicial de los
actos de gobierno: se fundamentan en dos motivos:
Divisin de poderes: el juzgamiento de actos cumplidos por el
Poder Ejecutivo o el Congreso, significa la invasin de competencias de
estos ltimos por el Poder Judicial. La intromisin es un avance en
rbita ajena que vulnera la lnea separativa de divisin de poderes.
Uso de facultades privativas por el rgano a quien corresponden:
es una cuestin poltica no judiciable, porque el juzgamiento le hara
perder tal privacidad, sujetndolo a revisin de otro rgano a quien es
ajena la potestad de cumplir ese acto.
Quienes estn a favor de la posibilidad de revisin judicial de los
actos de gobierno: se fundamentan en los siguientes puntos:
El derecho a la jurisdiccin que asiste a todo individuo: el poder
acudir ante un rgano judicial en procura de justicia (art. 18 CN);
El art. 116 CN al determinar la competencia federal, incluye en
ella todas las causas que versen sobre puntos regidos por la
Constitucin
La ctedra adhiere a sta ltima, porque las normas son claras y
categricas. Dividir las causas en judiciables y no judiciables es fabricar
una categora en contra de lo que impone la Constitucin.
PODERES COMPETENTES PARA DICTAR LOS ACTOS DE GOBIERNO.
La funcin de gobierno es ejercida por los 3 poderes del Estado; cualquiera de
ellos puede sancionar este tipo de actos.
Gordillo as lo reconoce pero sostiene que slo a los actos del Poder Ejecutivo
debe llamrselos actos de gobierno.
LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. EL CONTROL
DE RAZONABILIDAD.
La Jurisprudencia de la Corte Suprema, como regla, limita sus propias
facultades otorgadas por la Constitucin Nacional al no admitir que la justicia
se pronuncie sobre la validez constitucional de los actos de gobierno en
general.
La CSJN decidi por primera vez el tema de las cuestiones polticas en el caso
Cullen c/Llerena en 1893, donde el ministro Varela estuvo en disidencia con
respecto a la no judiciabilidad, sosteniendo que slo hay cuestin poltica no
judiciable en el ejercicio de competencias propias de los dems departamentos
del poder, siempre y cuando no se acte contra la Constitucin.
La Corte especialmente ha reputado no judiciables las siguientes cuestiones:
1) Las necesidades de la guerra, los medios escogidos y la oportunidad en
que pudieron o debieron ser utilizados. Tampoco la calificacin de la
propiedad enemiga efectuada por el Poder Ejecutivo en uso de los poderes
de guerra (caso Merck qumica 1948).
2) La intervencin federal a una provincia.
3) Las decisiones del Jurado de Enjuiciamiento como tribunal poltico con
respecto a los magistrados.
4) Los acuerdos del Senado para integrar la judicatura.
5) El ttulo del gobierno de facto (el P.J. no puede analizar si fue legtimo,
justo, etc).
6) La necesidad de legislar por decretos leyes efectuada por el ejecutivo
de facto.
7) La existencia del hecho constitutivo que como causa determinante
permite declarar un estado de emergencia y utilizar poderes especiales
(por ej. estado de sitio).
8) Las leyes dictadas por el Congreso en materia de emergencia
econmica.
9) La forma cmo han llegado a ser sancionadas las leyes.
10) La justicia de las tarifas, tasas, impuestos y contribuciones, no
puede ser revisada por los jueces, salvo que sus montos sean
confiscatorios, en cuyo caso tampoco pueden fijar subsidiariamente su
importe.
14
A partir de los casos Antonio Sofa y otros y Primera Plana, la
jurisprudencia se ha orientado hacia el reconocimiento de facultades a los
jueces para ejercer un control de razonabilidad sobre los actos dictados por el
Poder Ejecutivo en uso de las atribuciones que le confiere el art. 23 CN.
Dicho control de razonabilidad comprende un doble aspecto:
a) La relacin entre la garanta afectada por el acto de ejecucin del
estado de sitio y el estado de conmocin interior;
b) La comprobacin de si el acto guarda, en concreto, una proporcin
adecuada con los fines que se persigue a travs de la ley que declara el
estado de sitio.
LOS CDIGOS.
Gran parte de los cdigos contenciosos administrativos, consideran que el acto
de gobierno del Poder Ejecutivo est excluido de impugnacin judicial.
El Cdigo contencioso administrativo de Corrientes no excluye la posibilidad de
que se deduzca una accin contencioso administrativa contra los actos de
gobierno, ya que ellos no estn enumerados entre los que excepta este
cuerpo legal. No obstante, el Superior Tribunal considera que el ejercicio de
cada uno de los poderes, de las competencias que le son privativas, es
estrictamente poltico y en su mbito no puede penetrar la revisin judicial.
EL ACTO INSTITUCIONAL.
La teora del acto institucional es una creacin original de la doctrina argentina
(Marienhoff). Viene a corregir la tradicional concepcin del acto de gobierno o
poltico, lo cual vedaba el acceso a la jurisdiccin a las personas que promovan
acciones impugnando actos de este tipo.
Se parti de la observacin de la realidad jurisprudencial, donde se not que
dentro de la concepcin del acto poltico o de gobierno haba algunos actos
que eran controlados judicialmente, y otros donde siempre se declaraba que la
cuestin se hallaba exenta de tal control.
Marienhoff distingue 3 tipos de acto: administrativo, de gobierno e
institucional.
La diferencia entre el primero y el segundo, surge atendiendo a la finalidad.
Entre ambos existe solamente una diferencia de hecho, no de derecho;
pero no son categoras distintas porque se reglan por los mismos principios
satisfaciendo el inters pblico, si bien en grado de intensidad distinto y desde
esferas distintas.
El acto de gobierno trasunta una directiva superior, pero dentro del
funcionamiento normal del Estado. Ejecuta directa o indirectamente una
norma constitucional. Es un acto jurdico, y por lo tanto produce efectos
respecto de terceros. Es dictado en ejercicio de la actividad reglada o
discrecional. Tiene el mismo rgimen jurdico que los actos
administrativos. Es revisable y controlable judicialmente. Puede ser
general o particular. Ej: el indulto, la expulsin de extranjeros, las medidas
adoptadas contra los extranjeros en el curso de una guerra, etc.
El acto institucional es el dictado por el Poder Ejecutivo para lograr la
organizacin y subsistencia del Estado. Su raz est en el aspecto
teleolgico. No se relaciona directamente con los administrados y no
afecta sus derechos subjetivos. De all que estos no puedan asumir el rol
de partes e impugnarlo ya que no pueden legitimarse. Adems, la emisin
del acto institucional es siempre discrecional, depende del valoracin de
las circunstancias por el Poder Ejecutivo, por eso no puede controlarse. En
cambio, son susceptibles de impugnacin judicial los actos o hechos
emitidos como consecuencia del acto institucional. En cuanto a su
estructura, los actos institucionales son unilaterales, y pueden ser de
alcance general o particular. Ej: declaracin de guerra, intervencin
federal, estado de sitio, veto de las leyes, firma de tratados, etc.
OPININ DE LA CTEDRA.
No hay diferencia alguna entre acto institucional y acto de gobierno, tampoco
entre acto de gobierno y administrativo, ni entre acto institucional y acto
administrativo.
No puede distinguirse dentro de los actos administrativos, una categora
especial caracterizada por su irrevisabilidad o inimpugnabilidad.
El rgano jurisdiccional, al controlar uno de estos actos supuestamente
inimpugnables, puede controlar la parte reglada y la parte discrecional del
mismo, a excepcin de la oportunidad, al igual que en todos los actos
administrativos.
Fundamentos: art. 18, 109 y 116 CN.
Bolilla IV
1).- RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.
CLASES.
La actividad del Estado puede generar 3 clases de responsabilidad:
precontractual, contractual y extracontractual. La responsabilidad
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extracontractual puede originarse en un acto o hecho administrativo,
legislativo o judicial.
2).- RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO.
La responsabilidad extracontractual del Estado (cuando acta en el mbito del
derecho pblico) tuvo un tardo reconocimiento. Hasta entonces se aceptaba
como principio la irresponsabilidad estatal, que se crea una consecuencia
lgica del principio de soberana, que implicaba infalibilidad.
Con el Estado de Derecho esto cambia porque los individuos ven ampliada su
esfera de actuacin como derivacin de los derechos reconocidos por la
Constitucin, y esto permite el derecho de reclamar al Estado indemnizacin
por los perjuicios sufridos por las consecuencias de sus actos lcitos o ilcitos.
Actualmente es inadmisible la irresponsabilidad del Estado.
EVOLUCIN DOCTRINARIA.
La evolucin doctrinaria sobre el problema de la responsabilidad del Estado en
el campo del derecho pblico se desarroll tomando como base las siguientes
teoras:
a) Irresponsabilidad del Estado y de sus funcionarios.
b) Irresponsabilidad del Estado, pero responsabilidad de sus funcionarios.
c) Responsabilidad del Estado por actos de sus funcionarios y por el
funcionamiento de los servicios pblicos.
d) Responsabilidad del Estado y de sus funcionarios.
1) Primer perodo: la irresponsabilidad absoluta del Estado y de los
funcionarios surgi del principio de soberana, que consideraba que el
Poder Ejecutivo es soberano y acta en el mbito de reserva que le otorga
la Constitucin Nacional, con independencia de cualquier otro poder; por
ello, ningn otro poder puede controlarlo en su actuacin administrativa;
no puede ser llevado a juicio y menos an ser obligado a cumplir los
mandatos de la justicia.
2) Segundo perodo: se mantuvo el principio de soberana, pero se
consider que si bien el Estado es irresponsable, quien sufre un perjuicio
por el acto o hecho de un funcionario, puede accionar contra ste ltimo
para que le sea resarcido el dao.
3) Tercer perodo: se consider al Estado responsable por los actos
ilegtimos que realizaban los funcionarios en el ejercicio de sus funciones,
o por la falta de prestacin de los servicios pblicos, excluyndose la
responsabilidad de los funcionarios por dichos actos.
4) Cuarto perodo: se reconoce la responsabilidad acumulativa del
Estado y de los funcionarios, y el damnificado puede ocurrir a la justicia
demandando a stos en forma individual o conjunta.
Es decir, se acepta definitivamente la responsabilidad del Estado en forma
directa, tanto por los actos lcitos o ilcitos de los funcionarios, como por el
funcionamiento regular e irregular de los servicios pblicos.
La responsabilidad existir siempre que el titular del patrimonio afectado no
tenga el deber jurdico de soportarlo.
EVOLUCIN JURISPRUDENCIAL.
La jurisprudencia sigui el mismo camino de la evolucin doctrinaria. Se
sealan dos perodos:
1) Primer perodo: se rechaza la responsabilidad del Estado. De ello dan
cuenta los fallos: Seste y Seguich c/ Gobierno Nacional; Gmez c/
Nacin y Cardinales c/ Municipalidad de Villa Mercedes.
Se aplica entonces el criterio de irresponsabilidad fundado en la soberana
del Ejecutivo en el ejercicio de sus actos y hechos. Las variantes adoptadas
durante este perodo fueron:
Negar toda responsabilidad.
Aceptar la responsabilidad slo cuando la ley establece.
Negar la responsabilidad por prestacin de servicios pblicos.
Negar las demandas contra la Nacin sin su expreso
consentimiento.
2) Segundo perodo: la Corte acepta la responsabilidad del Estado. De
ello dan cuenta los fallos: Toms Devoto y Ca c/ Gobierno Nacional;
Ferrocarriles del Oeste c/ Pcia. De Buenos Aires; Rodrguez c/ Gobierno
Nacional, etc.
Acepta la responsabilidad del Estado, directa e indirecta, por prestacin
regular e irregular de servicios pblicos, por actos o hechos ilcitos de sus
agentes y la responsabilidad objetiva.
FUNDAMENTO DOCTRINARIO.
Podemos mencionar las siguientes teoras:
1) Teora de la representacin: se basa en la posicin del representante
que realiza actos por los cuales responde el representado. El representante
es el funcionario y el representado es el Estado. La responsabilidad se
funda en la culpa in eligendo o in vigilando, es decir en la eleccin del
representante, o su control por parte del representado.
sta postura es sostenida por civilistas.
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2) Teora organicista: ve en las personas jurdicas un conjunto de
rganos que si desaparecen, desaparece la entidad tambin. Lo que hace
un rgano lo hace en nombre de toda la persona jurdica. El agente pblico
es un rgano del gran organismo que es el Estado, y por lo tanto, todo lo
que hace el funcionario se supone hecho por el Estado y ste es el
responsable.
3) Teora de la igualdad o proporcionalidad de las cargas pblicas:
sostiene que los ciudadanos no deben sufrir unos ms que otros las cargas
impuestas en el inters de todos, de donde resulta que los daos
excepcionales, los accidentes que el poder pblico causa a los particulares,
deben ser indemnizados por el presupuesto, que est formado por las
contribuciones de toda la colectividad.
4) Teora de los riesgos sociales: sostiene que la responsabilidad del
Estado existe por el hecho de haber ocasionado el funcionamiento del
servicio pblico un perjuicio especial a un individuo o un grupo de
personas. La posibilidad de ocasionar semejante dao constituye un
riesgo, pero para que ste nazca es necesario una situacin excepcional de
peligro.
5) Teora de la ley formal que expresamente lo reconozca: no
sotiene la irresponsabilidad del Estado; slo que para poder reconocer la
responsabilidad es necesario que ello surja de una ley formal.
6) Teora de la regla implcita de lgica jurdica: expresa que la razn
que justifica una responsabilidad del Estado es la misma que la que
justifica la posibilidad de aplicar la misma institucin a la persona privada;
por lo que desde el punto de vista jurdico, lo que hay que justificar es la
solucin contraria: el principio de inmunidad del Estado respecto a la
responsabilidad de los daos causados por su actuacin.
7) Teora del perjuicio especial: sostiene que en las relaciones entre el
Estado y el particular no se trata de prdidas y ganancias recprocas, sino
del efecto de la actividad del Estado sobre los individuos. Si se produce un
sacrificio especial en el individuo por el efecto de esta actividad, surge la
responsabilidad reparatoria del Estado.
8) Teora del enriquecimiento sin causa: dice que el legislador debe
legislar los principios necesarios que regulen la responsabilidad del Estado,
y el juez aplicar las normas legales.
A falta de normas, cuando el dao es producido sin culpa del Estado, pero
lo enriquece, el juez debe construir una nueva teora independientemente
de toda consideracin del legislador. Por ello se requiere:
a) Que el dao sufrido por el Administrado, se corresponda a un
enriquecimiento sin causa del patrimonio administrativo;
b) Ese enriquecimiento ser sin causa cuando resulte del ejercicio,
por la Administracin, de un derecho exorbitante al derecho comn
(por ej. derecho de expropiacin).
9) Teora de los postulados del derecho: partiendo de que en nuestra
Constitucin no hay norma que consagre de manera clara y expresa el
principio de responsabilidad del Estado, su fundamento reside en el
complejo de principios que conforman el Estado de Derecho. Es decir, no
reside en uno de los principios, sino en todos. Estos principios son:
a) El afianzamiento de la justicia (prembulo CN);
b) El derecho a la vida, como necesario sustento de los restantes
derechos.
c) La inviolabilidad de la propiedad (art. 17 CN).
d) La igualdad ante la ley (art. 16 CN).
e) Las garantas de la libertad (art. 18 CN).
f) El art. 19 CN, por el cual ningn habitante ser obligado a hacer
lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohbe.
g) El art. 33 CN por el cual las declaraciones, derechos y garantas
enumerados en ella no sern entendidos como negacin de otros
derechos y garantas no enumerados.
Todo ello fund la responsabilidad estatal en el fallo Rey Serantes c/ Banco
Hipotecario Nacional.
3).- RESPONSABILIDAD ESTATAL POR HECHOS Y ACTOS
ADMINISTRATIVOS ILEGTIMOS.
En un principio la Corte se mantena fiel a su criterio original de distinguir
segn que el Estado obrase en carcter de poder pblico o como persona
jurdica privada. En el primer caso, corresponda declarar la irresponsabilidad
de la Administracin frente a los particulares.
Pero luego cambi su criterio con el caso Toms Devoto y Ca c/ Gobierno
Nacional (1933). En el campo que arrendaba esta sociedad, ocurri un gran
incendio causado por la negligencia de unos empleados del telgrafo nacional,
que realizaban trabajos en la lnea telegrfica que pasaba por esa zona. El
incendio provoc daos de consideracin que llevaron a la sociedad
perjudicada a entablar una demanda de daos y perjuicios contra el gobierno
nacional.
Para reconocer la responsabilidad extracontractual del Estado, la Corte apel a
la responsabilidad indirecta, aplicando los arts. 1109 y 1113 C.C. Desde esta
sentencia, la regla es que el Estado es responsable extracontractualmente, an
17
procediendo en su carcter de entidad pblica, de los daos producidos por
actos de sus funcionarios o empleados, con motivo del desempeo de sus
cargos.
PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR HECHOS Y
ACTOS ILEGTIMOS.
Para que se configure esta responsabilidad, es menester la concurrencia de
ciertos presupuestos que la condicionan:
a) Imputabilidad material del hecho o acto administrativo a un
rgano del Estado en el ejercicio u ocasin de sus funciones: es
una imputacin objetiva que prescinde del requisito de voluntariedad (al
contrario de lo que ocurre en el derecho civil).
b) Falta de servicio: por cumplir de una manera irregular los deberes y
obligaciones impuestos por la Constitucin, la ley o el reglamento, o por
funcionamiento defectuoso del servicio (ilegitimidad objetiva). Este
concepto se estructura en el art. 1112 C.C., pero su fundamento es el
principio de afianzar la justicia, que rige la responsabilidad estatal.
c) La existencia de un dao o perjuicio en el patrimonio del
administrado: dicho dao debe reunir ciertos caracteres.
1) Puede ser actual o futuro, pero tiene que ser cierto; no
puramente eventual.
2) Debe hallarse individualizado, no afectando por igual a todos los
administrados. Ello no excluye la responsabilidad por perjuicios que,
aun impuestos por normas generales, excedan la medida de lo normal.
3) El derecho afectado puede ser tanto un derecho subjetivo como
un inters legtimo.
4) Debe ser un perjuicio apreciable en dinero, comprensible tanto
del dao patrimonial como el dao moral.
5) Debe existir una relacin de causalidad entre el hecho o acto
administrativo y el dao causado al particular. No confundir con la
imputacin objetiva del hecho al rgano del Estado; aqu se trata de
determinar si el dao proviene necesariamente de ese hecho o acto u
obedece a otras causas (es decir, para que haya responsabilidad no se
tuvo que haber interrumpido el nexo causal).
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO PROVENIENTE DE SU ACTUACIN
LEGTIMA.
Para que el Estado se halle en el deber jurdico de indemnizar los daos
originados en una conducta legtima, se requiere la concurrencia de los
siguientes presupuestos:
a) Que haya una privacin de un derecho de propiedad: o de sus
atributos esenciales, que de modo total o parcial impliquen una
imposibilidad de ejercer aquel, en la medida en que constitucionalmente
est reconocido y tutelado.
b) Que la lesin provenga de un trato desigualitario: el particular
afectado no debe asumir en forma individual y de manera exclusiva lo que
debe ser materia de cobertura, solidariamente, por el conjunto de la
comunidad.
c) Que el particular, persona individual o colectiva que sufri las
consecuencias gravosas, no haya sido autor de la conducta
disvaliosa: es decir que la causa justificante de la atribucin de
responsabilidad sea el obrar exclusivo del Estado.
Ejemplos: ocupacin tempornea; expropiacin por causa de utilidad pblica;
requisicin de bienes en tiempo de guerra; revocacin por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia; realizacin de obras pblicas que
impliquen disminucin del valor de los inmuebles linderos de los particulares,
etc.
Responsabilidad por daos emergentes de la prohibicin de
actividades: En la prctica se dan muchas situaciones en que el Estado
debide suprimir o monopolizar actividades, debiendo analizarse en cada caso si
los particulares afectados deben ser indemnizados. Corresponde distinguir al
respecto:
Cuando se trata de actividades inicialmente toleradas o permitidas por
el Estado, por haber sido inicialmente calificadas como actividades
marginales o peligrosas, no hay problemas porque la ante la situacin de
precariedad no se pueden vulnerar derechos.
En los casos de actividades que en un momento fueron de libre ejercicio
y luego se prohben por marginales o peligrosas, hay que distinguir:
a) Si la supresin de la actividad tiene su causa en la conducta ilcita del
propietario, no sera en principio procedente la indemnizacin, ya que la
medida estatal se dicta como consecuencia de la conducta del particular o
ante el estado de sus cosas.
b) Si se prohbe el ejercicio de una industria o comercio en base a nuevos
criterios de valoracin, o a elementos de juicio no existentes con
anterioridad, se trata de supuestos de ilegitimidad sobreviniente, que
obliga a indemnizar el dao efectivamente causado, ya que al ser una
18
actividad originariamente lcita, la prohibicin es susceptible de afectar
derechos adquiridos.
LMITE Y MEDIDA DE LA INDEMNIZACIN O REPARACIN.
Para determinar cul es la medida o alcance de la reparacin debida, deben
diferenciarse los supuestos de actividades ilcitas o lcitas del Estado:
+ Actividades ilcitas: se aplican las normas del Cdigo Civil o normas
de derecho pblico similares a las del derecho privado, siendo la
reparacin plena e integral. Por lo tanto, adems del valor de la cosa,
incluye lucro cesante y dao moral.
+ Actividades lcitas: la reparacin est limitada al valor efectivo y
actual, y ni incluye lucro cesante ni dao moral. Ello tiene dos
fundamentos:
1) Tcnico: se indemniza slo en la medida de la ventaja social
obtenida.
2) Legal: su aplicacin radica en la analoga con las normas
expropiativas.
Es decir, se trata de la sustitucin del derecho daado por otro bien que
deje indemne al particular. Existe una conversin del objeto de derecho.
RESPONSABILIDAD CIVIL DEL FUNCIONARIO PBLICO.
El funcionario pblico puede tener responsabilidad: penal, disciplinaria, poltica
y civil.
El Cdigo Civil establece la responsabilidad del funcionario pblico en varios
artculos del ttulo relativo a las obligaciones que nacen de los hechos que no
son delitos.
La ms directa y especfica es la del art. 1112 que dispone: Los hechos y las
omisiones de los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones, por no
cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que le estn
impuestas, con comprendidos en las disposiciones de este Cdigo.
El problema es determinar si el funcionario responde ante el tercero lesionado,
ante el Estado o ante ambos:
Algunos reconocen la responsabilidad directa del agente pblico sobre
la vctima del comportamiento ilegtimo de aquel.
Linares, opina que el funcionario pblico no es responsable
directamente, por falta personal, ante el particular lesionado. Lo es slo el
Estado, sin perjuicio de su derecho de someter al funcionario a proceso
administrativo de responsabilidad y formularle cargo por lo que abon al
particular.
Gordillo admite el reconocimiento de la responsabilidad del Estado y del
agente, como solidaria, o al menos mancomunada. De modo que si el
Estado paga, puede repetir esa suma del funcionario. Linares y Diez
entienden que cuando procede la responsabilidad conjunta del funcionario
y del Estado frente al particular lesionado por falta personal del primero,
esa responsabilidad no es solidaria, sino mancomunada.
Cuando la responsabilidad surge de vas de hecho o delito: la responsabilidad
es directa y nica del agente.
4).- RESPONSABILIDAD ESTATAL POR ACTOS LEGISLATIVOS
DECLARADOS ILEGTIMOS POR SENTENCIA FIRME.
En un principio se neg tal responsabilidad, sostenindose que la ley, causa del
perjuicio, es la expresin de la voluntad general y por consiguiente tambin la
voluntad de los que sufren el dao.
Actualmente se admite la responsabilidad estatal por actos legislativos
declarados ilegtimos por sentencia firme. Corresponde destacar:
a) Leyes inconstitucionales: tanto la doctrina como la jurisprudencia
aceptan la responsabilidad del Estado por los daos causados a los
particulares por leyes declaradas ilegtimas por sentencia judicial firme.
b) Reglamentos ilegtimos: se sigui el mismo criterio. Un sector de la
doctrina asimila esta responsabilidad a la proveniente de hechos o actos
administrativos.
Rigen en este tipo de responsabilidad, los requisitos establecidos para la
responsabilidad estatal por hecho o acto administrativo, en cuanto al dao
resarcible y la conexin causal
c) Excepciones: en algunos casos se acepta la responsabilidad por acto
legislativo vlido:
1) Perjuicio especial: la Corte Suprema consider alguna vez que el
perjuicio, para que pueda encuadrarse en el caso de la
responsabilidad, debe necesariamente experimentar la condicin de
especialidad. Es decir acepta, para el caso de respnsabilidad
legislativa, la doctrina del perjuicio especial.
2) Enriquecimiento sin causa: tambin sostuvo en su momento que
si bien la ley no genera responsabilidad del Estado por el hecho de
causar un dao, existe de todos modos responsabilidad del Estado si a
consecuencia de ello se produce un enriquecimiento sin causa de la
Administracin.
3) Sustitucin de un derecho por indemnizacin: la ley puede
reglamentar vlidamente un derecho, sustituyndolo por una
19
indemnizacin, lo que significa que la lesin del derecho realizada por
ley quedar purgada, no con la declaracin de inconstitucionalidad de
ella, sino con la reparacin pecuniaria del agravio.
5).- RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTO JUDICIAL.
Es un supuesto de excepcin, porque en toda comunidad jurdicamente
organizada sus habitantes tienen el deber de someterse a las decisiones
judiciales, soportando los daos ocasionados por una sentencia desfavorable.
Corresponde distinguir los distintos fueros:
a) En el fuero civil o comercial: rige el principio dispositivo. La eventual
responsabilidad del Estado aparece muy atenuada, porque ste acta
como tercero que dirime una contienda patrimonial entre partes, siendo
stas las que llevan el control del proceso a travs del ejercicio de sus
respectivas acciones y excepciones, y quedando a su cargo la prueba de
sus alegaciones.
b) En el fuero penal: rige el principio inquisitivo, por ello existe la
responsabilidad estatal por error judicial. Ello se funda en la falibidad
inherente a la condicin humana. El error judicial supone la equivocacin
sobre los hechos del caso y la consiguiente aplicacin del derecho a
hechos que no existen, por las ms variadas causas (errores procesales,
pruebas falsas, parcialidad de los peritos, etc).
Antecedentes de la responsabilidad estatal por error judicial: los Estatutos
provisionales de 1815 y 1816, el Reglamento provisorio de 1817 y las
Constituciones de 1819 y 1826 incluyeron preceptos que obligaban al Estado a
indemnizar los perjuicios ocasionados con motivo de la actuacin judicial.
En el siglo XX a nivel nacional se postularon proyectos legislativos referidos a
la reparacin de los perjuicios ocasionados a los condenados errneamente.
Ninguno de ellos prosper.
En el orden provincial muchas constituciones incorporaron normas que
establecen la responsabilidad por error judicial.
El Congreso, al aprobar el Pacto de San Jos de Costa Rica, acuerdo que la
reforma de 1994 otorg jerarqua constitucional, y el art. 10 de ste pacto
establece: Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley
en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial.
Tambin los Cdigos procesales penales legislaron este tema al regular el
recurso de revisin. Establecen los siguientes requisitos:
a) Supuesto de revisin judicial en que resulte la inocencia del condenado.
b) La indemnizacin slo procede a peticin de parte, no de oficio.
c) La condena debe ser privativa de libertad y por ms de 3 meses. No
procede cuando es de multa o inhabilitacin, o de prisin pero por un lapso
inferior.
d) La vctima no debe haber contribuido al error judicial con su dolo o
culpa.
Si no se dan estos requisitos, procede la accin civil y criminal contra el juez, y
en principio por el art. 1112 C.C., pero no sera responsable el Estado.
Por otro lado, se plantea el problema de los sometidos a prisin preventiva
que luego son sobresedos o absueltos. En doctrina existen dos posiciones:
algunos sostienen que si hay error judicial por condenas injustas, tambin lo
hay por prisin o detenciones injustas; otros, consideran que la proteccin
jurdica slo debe limitarse al condenado errneamente.
Como el derecho a la reparacin patrimonial por error judicial es de naturaleza
pblica administrativa, es competente la jurisdiccin contencioso
administrativa para conocer y resolver la cuestin.
20
Bolilla V
1).- PROCESO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTOS Y
DISTINCIN.
El vocablo proceso se usa para indicar el proceso judicial, (proceso civil,
comercial, penal, laboral) reservndose el vocablo procedimiento para referirse
al trmite administrativo.
Todo proceso involucra siempre un procedimiento, pero puede existir un
procedimiento sin necesidad de proceso.
El procedimiento administrativo es la serie, secuencia o sucesin,
legalmente ordenada, de actos tendientes al dictado de una decisin
materialmente administrativa.
Si bien el proceso y el procedimiento tienen la similitud de que se refieren a
una actividad jurdica, difieren en los siguientes aspectos (segn Grau):
PROCESO PROCEDIMIENTO
El rgano que lo lleva a cabo es
judicial.
El rgano que lo lleva a cabo es
administrativo
La funcin ejercitada es judicial. La funcin realizada es administrativa.
Su fin es el dictado de una sentencia
para decidir una causa.
Puede tener diversos fines: decidir una
cuestin, determinar una situacin,
seleccionar el destinatario de un acto o
una persona contratante, etc.
El rgano que dicta la sentencia es
independiente e imparcial.
El rgano acta en relacin de
subordinacin, es parte y quien
resuelve la cuestin de fondo.
El rgano (salvo excepciones, por ej.
proceso penal) no acta de oficio,
sino a instancia de parte.
El rgano, por lo general, acta de
oficio, an cuando su actividad pueda
ser requerida por el particular.
La actividad realizada es de
controversia.
La actividad realizada es de ejecucin
y colaboracin.
El acto dictado tiene fuerza de verdad
legal (cosa juzgada).
El acto dictado est sujeto a una
revisin posterior, suficiente y
adecuada, justamente a travs del
proceso.
2).- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Todas las actividades que realiza el Estado, en sus distintas funciones
(legislativa, administrativa y judicial) estn coordinadas o dependientes
(aunque conserven su individualidad unas de otras) por la frecuente
participacin de los administrados y de una (o varias) personas jurdicas
pblicas, con el fin de expresar su voluntad.
Toda la actividad desarrollada en una serie de actos coordinados y conexos
entre s, con el objeto de llegar a la expresin de la voluntad con efectos
jurdicos, se llama procedimiento; cuando ella es la expresin de la voluntad
estatal, se considera procedimiento administrativo, legislativo o judicial.
El procedimiento administrativo, segn Diez, es el procedimiento de la funcin
administrativa, cualquiera sea el sujeto que lo realiza. Para que exista se
requiere:
a) Que cada uno de los actos vinculados entre s suponga al anterior, y el
ltimo suponga al todo; es decir, los efectos surgen del ltimo acto, pero
no se produciran sin los anteriores.
b) Que cada uno de los actos conserve su individualidad.
c) Que la relacin entre los actos se de en la unidad del efecto jurdico.
OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.-
21
El procedimiento administrativo tiene un doble objeto:
1. Otorga especficas garantas a los administrados en amparo de sus
derechos en cuanto pudieran ser afectados por la actividad
administrativa;
2. Otorga seguridad, orden y eficacia al quehacer administrativo para la
satisfaccin del inters general.
CARACTERES.
Son las notas que justifican y definen la especialidad administrativa respecto
de los procedimientos legislativos y judiciales:
1) Iniciacin: puede iniciarse tanto de oficio como a instancia de parte.
2) Curso del procedimiento: es dominado por el principio de impulsin
de oficio, admitindose la instancia de parte en ciertas circunstancias.
3) Rapidez: aunque en la prctica la tramitacin de los expedientes se
prolonguen durante muchos aos, tericamente se recepta como
caracterstica.
4) Ausencia de solemnidades rituarias: se caracteriza por su
sencillez, tiende a prescindir de una multiplicidad de formalidades y
formas: as, los escritos no precisan el formato ni las exigencias formales
de la demanda, ni es necesaria la direccin tcnica de un abogado.
5) Gratuidad: prima el principio de gratuidad absoluta. Incluye costas y
cargas fiscales.
6) Escrito: es la forma regular de instrumentar el procedimiento.
7) Instructorio: es la Administracin la obligada a realizar todos los
trmites tendientes a la averiguacin de la verdad.
8) Verdad material: en su decisin debe ajustarse a los hechos tal como
ocurrieron, o sea a la verdad real.
CLASES D
E PROCEDIMIENTOS.
Se pueden clasificar desde distintos puntos de vista:
Clasificacin tradicional:
Procedimiento constitutivo o de creacin de actos
administrativos.
Procedimiento impugnativo de los actos administrativos.
Es la ms importante porque en definitiva todo procedimiento se dirige o a
la creacin de actos de la Administracin, o a la impugnacin de los
mismos, cualquiera sea la materia regulada o el rgano administrativo que
participa en el procedimiento.
En razn de la diversidad de los sectores en que la Administracin se ve
obligada a actuar:
1) Tcnico, aduanero, de gestin, fiscal, laboral, de migraciones,
minero, licitatorio, contravencional, disciplinario, etc.
Estos procedimientos especiales establecen principios a los que debe
adecuarse el actuar de la Administracin, sin perjuicio de la aplicacin
supletoria de la L.N.P.A.
3).-PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS.-
Tradicionalmente se distinguen dos tipos de procedimientos administrativos:
1. El constitutivo o de preparacin de actos administrativos;
2. El impugnativo o recursivo de la voluntad administrativa.
Se trata de dos etapas distintas del procedimiento administrativo, sin importar
categoras jurdicas distintas. Es decir, no son dos procedimientos distintos,
sino dos etapas de un procedimiento nico con un solo rgimen jurdico.
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PROCEDIMIENTO JUDICIAL.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. DIFERENCIAS.
Todas las funciones del Estado tienen su propio procedimiento:
El procedimiento legislativo sirve para elaborar las leyes a travs de
actos coordinados, imprescindibles para el nacimiento de la ley. Su
estructura se presupuesta por medio de rganos que representan
directamente la voluntad soberana.
El procedimiento judicial es indispensable para la preparacin e
impugnacin judicial, mediante una serie de actos del juez y de las
partes que se encuentran interesadas en hacer valer sus derechos. Se
manifiesta por una estructura de rganos independientes que no tienen
subordinacin con las partes que actan en el litigio.
El procedimiento administrativo es necesario para la preparacin,
formacin, control e impugnacin de la voluntad administrativa. Se
plasma por una estructura de subordinacin o relacin de dependencia
y la ubicacin secundaria de sus normas dentro del rgano estatal.
4).- DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO.
Segn Revidatti, debemos definir dos aspectos:
1) La verdadera naturaleza de las normas procesales administrativas y la
ubicacin que les corresponde. Existen tres posiciones al respecto:
22
a) Quienes sostienen que debe haber un derecho procesal general,
que estudia al derecho procesal civil, penal, administrativo, etc; es
decir, todo lo que es procesal es objeto de estudio de una sola
disciplina.
b) Quienes piensan que el derecho procesal integra el estudio del
proceso en general y en particular slo el civil, comercial, penal y
laboral; y los procesos especiales son estudiados conjuntamente
con la parte sustancial de la materia. Es el criterio actual: el
derecho procesal administrativo integra el estudio del derecho
administrativo.
c) Quienes consideran que debe existir una parte general, es decir
un derecho procesal del Estado, donde se estudien los
fundamentos, principios, institutos comunes a todos los procesos, y
el estudio en particular de cada procedimiento se realizar con el
estudio de la parte sustancial de la rama del derecho
correspondiente.
2) Hasta qu momento la actuacin de los rganos estatales integran
parte del procedimiento y desde cuando el proceso. Esto comprende
tres etapas:
La funcin activa de realizacin a travs de un procedimiento
administrativo, que tiene como resultado un acto administrativo.
El interesado no est conforme con el acto, y comienza la etapa
recursiva.
Terminada sta, comienza la tercera etapa cuando el interesado
no est satisfecho y pone en conocimiento de la justicia el asunto.
Tambin aqu hay tres criterios distintos:
a) Quienes sostienen que tanto el procedimiento constitutivo como
el de control se desarrolla en sede administrativa (sistema francs).
b) Quienes opinan que en sede administrativa se desarrolla el
procedimiento constitutivo e impugnativo, y en sede judicial se
realiza el de control (sistema actual argentino).
c) Quienes consideran que en sede administrativa slo se desarrolla
el procedimiento constitutivo y en sede judicial el procedimiento
impugnativo y de control judicial.
EL PROBLEMA DE LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA Y EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La ctedra opina que la Administracin no ejerce jurisdiccin. Por lo tanto, el
procedimiento administrativo es de naturaleza jurdica administrativa, y no
jurisdiccional. Por consiguiente sus normas son de derecho pblico y por ello
imperativas.
5).- LAS SITUACIONES JURDICAS SUBJETIVAS: DERECHO SUBJETIVO,
INTERS LEGTIMO, DERECHO DIF
USO E INTERS SIMPLE.
Se trata de protecciones establecidas por el orden jurdico a los derechos de
los individuos. Segn la intensidad de la proteccin y la exclusividad que se les
d, se clasifican en: derecho subjetivo, derecho objetivo o inters legtimo,
derecho difuso e inters simple. La proteccin ms eficiente es la del derecho
subjetivo, y va decreciendo en los restantes.
a) Derecho subjetivo: es posible pedir la anulacin del acto e
indemnizaciones por el perjuicio causado a raz del desconocimiento del
derech
b) o. En su esencia se caracteriza por la concurrencia de dos elementos:
1) La existencia de una norma jurdica que predetermina concretamente
cul es la conducta administrativa debida.
2) Que esa conducta sea debida a un individuo en situacin de
exclusividad.
c) Inters legtimo: no es dable pedir indemnizacin; s solicitar la
anulacin del acto que se estima no conforme al derecho. Se presenta en
dos aspectos distintos e independientes:
1) Inters legtimo comn: se caracteriza por los siguientes elementos:
- Existencia de una norma jurdica que predetermina
concretamente cul es la conducta administrativa debida.
- Que esa conducta sea debida, no a un individuo determinado en
situacin de exclusividad, sino a un conjunto de individuos que se
encuentran en la misma situacin jurdica de concurrencia.
- El inters debe ser personal, directo y actual respecto de la
conducta administrativa que se impugna o reclama.
2) Inters legtimo especial: sus caractersticas son:
- Ausencia de una norma jurdica que predetermina
concretamente cmo debe ser la conducta administrativa y
existencia en cambio de un lmite elstico, relativo, al cual la
Administracin, no obstante, se halla sometida (por ej. desviacin
de poder).
23
- Que el recurrente tenga un inters personal, directo y actual, sin
que interese si hay relacin de exclusividad o con concurrencia de
individuos.
d) Inters difuso: se tiende a hacer cesar la turbacin del derecho que se
considera afectado. Segn Revidatti, si es un particular con legitimacin
aceptada, puede reclamar tambin la reparacin del dao. Se caracteriza
por:
- La existencia de una norma jurdica que predetermina la
conducta administrativa debida.
- Correspondencia a un nmero indeterminado de personas,
respecto de un bien indivisible con relacin a stas.
- El impugnante debe tener un inters directo y actual (aunque
excepcionalmente futuro), no exclusivo.
e) Inters simple: es el inters de todo ciudadano en que se cumpla la
ley. La nica proteccin que se le da es la facultad de denunciar contra el
acto que se entiende ilegtimo, sin derecho a obtener anulacin ni
indemnizacin. Se caracteriza por los siguientes elementos:
- Una norma jurdica que predetermina la conducta administrativa
debida.
- Concurrencia de individuos.
- Ausencia de un inters personal y directo del impugnante; basta
el mero inters genrico de que se cumpla la ley.
6).- ESTRUCTURA DE LAS LEYES DE PROCEDIMIENTOS.
En general establecen tres fases procedimentales: preparatoria, constitutiva y
recursiva. Asimismo reglamentan los principios que gobiernan y estructuran el
procedimiento, la intervencin de los sujetos y las vas recursivas. Preceptan
normas de fondo en materia de acto administrativo.
El contenido de las leyes de procedimientos se va ampliando adems con la
inclusin de materias nuevas (por ejemplo, la intervencin administrativa, los
actos institucionales, los derechos difusos, etc).
7).- LA LEGISLACIN EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS NACIONAL Y PROVINCIAL.
En nuestro pas el procedimiento administrativo ha sido objeto de un
tratamiento legal minucioso y generalizado, tanto en nuestras provincias, como
tambin en el orden nacional.
A medida que se van dictando nuevas leyes sobre procedimientos
administrativos, el contenido se ampla y profundiza, incorporando nuevas
instituciones o ajustando mejor las existentes a las exigencias constitucionales.
Casi todas nuestras provincias poseen una ley de procedimientos
administrativos. Tambin la tiene la Nacin, que en el ao 1972 tuvo su
legislacin integral sobre procedimientos administrativos; antes slo tuvo
disposiciones parciales sobre la materia.
Si bien la legislacin argentina sobre procedimientos administrativos ha
progresado mucho, todava no termin su evolucin; de ah los distintos
criterios que se observan al examinar las leyes, tanto en la Nacin como en las
provincias.
8).- PARTICULARIDADES DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES. 3460.
a) Aplica un criterio absolutamente formal, sus normas alcanzan no
slo a la Administracin, sino tambin a los otros poderes cuando ejercen
funcin administrativa, a las personas pblicas paraestatales y a las
personas de derecho privado cuando tienen delegadas potestades
pblicas.
b) Sienta los principios fundamentales que gobiernan y estructuran el
procedimiento.
c) Respecto de la forma de computar los plazos, establece,
paralelamente a la forma tradicional del cmputo diario, la del cmputo
mensual para perodos ms largos.
d) Establece un rgimen recursivo que permite que con un solo
escrito quede agotado todo el trmite administrativo, ya que el
recurso de revocatoria lleva implcito el jerrquico y viceversa.
e) El plazo de prescripcin se reduce a los 3 aos y el de caducidad a la
mitad del plazo de prescripcin.
f) El sistema general de nulidades, distingue entre vas de derecho
que la ley nacional denomina acto vlido, acto nulo y acto anulable, y las
vas de hecho donde se ubica el acto inexistente. La distincin entre acto
nulo y anulable, se encuentra inspirada en la idea de gravedad del vicio.
24
Bolilla VI
1).- PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. CONCEPTO.
El procedimiento administrativo, tiene principios de carcter general que
tienen como fuente normas de rango constitucional y legal, y tienden a facilitar
el mejor accionar de la Administracin y, por el otro, a ser una garanta de la
debida defensa de la posicin del administrado durante el trmite
procedimental.
Es decir, estos principios son verdaderas garantas que resguardan los
derechos de los particulares sin afectar el normal desenvolvimiento de la
actividad administrativa, que equilibra la desigualdad de poder entre la
Administracin y el administrado.
Esos principios son los que otorgan individualidad propia al procedimiento
administrativo frente al judicial.
2).- JURIDICIDAD Y LEGALIDAD.
La legalidad es posterior a la juridicidad, la presupone y nace de sta como
consecuencia necesaria. La juridicidad engloba a la legalidad.
La legalidad es el eje vertebral del cual derivan los dems principios. El
sometimiento de la Administracin al derecho se produce con el nacimiento del
Estado de Derecho, donde las normas se tornan estables y obligatorias para el
gobernante.
El principio de legalidad se traduce en la exigencia que la actuacin de la
Administracin se realice de conformidad con el ordenamiento jurdico positivo.
En sus comienzos la legalidad quedaba circunscripta a la ley formal.
Actualmente se extiende a la ley material. Ambos conceptos componen el
bloque de legalidad (leyes, reglamentos, principios generales, etc.)
3).- OFICIALIDAD.
En el procedimiento civil rige el principio dispositivo, las partes estimulan la
actividad judicial, aportando los elementos necesarios para que el juez exprese
su voluntad.
En el procedimiento administrativo, es la Administracin la que debe estimular
de oficio, es decir, tiene el deber esencial de impulsar el procedimiento para
llegar al dictado del acto administrativo, sin perjuicio de que sea el particular
quien lo active cuando slo est en juego su inters particular.
Este principio obedece a que la Administracin debe satisfacer el inters
general, y no particular del administrado. Comprende:
1) Impulsin de oficio: el procedimiento debe ser llevado adelante de
oficio en todas sus partes hasta su total terminacin. La Administracin
tiene la obligacin de instar el procedimiento en tiempo y forma para que
se cumplan sus cometidos con eficacia, celeridad y economa. Se trata de
una regla general, pero no absoluta. El principio no se aplica cuando,
excepcionalmente, slo existe un inters particular en juego. Sin embargo
en estos ltimos casos, la aparicin posterior de un inters pblico otorga
vigencia al principio de impulsin de oficio.
2) Instruccin: la Administracin tiene el deber de dictar los actos de
instruccin necesarios para indagar los hechos y procurar la obtencin de
las pruebas necesarias para decidir, o sea que la autoridad administrativa
debe investigar y acumular pruebas con el fin de dar fundamentos a su
decisin posterior.
3) Verdad material: se vincula con la impulsin de oficio y la instruccin;
la decisin administrativa debe encontrar su fundamento en la verdad real
de los hechos, que resulta la solucin ms adecuada al bien comn. La
Administracin est obligada a buscar todas las pruebas para lograr la
verdad real.
La determinacin de la verdad material se vincula con el respeto del orden
jurdico; el rgano administrativo llamado a resolver sobre la cuestin de
25
fondo debe valorar los hechos que lleguen a su conocimiento, sin que
interese que los mismos hayan sido invocados y probados por los
particulares, o que sean conocidos en forma casual o como resultado de
actuaciones de aquella. Si a la Administracin no le parecen suficientes las
pruebas presentadas por los particulares, ella misma de oficio debe buscar
y ofrecer las necesarias para establecer la verdad real de los hechos.
4).- INFORMALISMO A FAVOR DEL ADMINISTRADO (FORMALISMO
MODERADO).
El procedimiento administrativo es esencialmente formal, lo que permite darle
al acto administrativo el valor de legitimidad. Pero sta exigencia de formas
sacramentales slo es aplicable a la Administracin, porque ella desarrolla su
actividad dentro de facultades regladas y no puede eludirlas.
En cambio, para no verse frustrados los derechos de los particulares,
generalmente sin capacidad econmica y conocimientos jurdicos, las
formalidades en inters de ellos deben ser moderadas, excusndolos de
aquellas formas no esenciales que puedan ser cumplidas posteriormente
dentro del plazo que la Administracin le establezca.
El informalismo se concibe a favor del administrado; ste puede invocar la
elasticidad de las formas, no as la Administracin, que est obligada a cumplir
con las prescripciones que el orden jurdico establece.
La excusacin de las formas no esenciales comprende desde las
irregularidades intrascendentes, accidentales o accesorias que no provocan
vicio alguno, hasta los vicios que implican nulidad relativa. Los vicios de formas
esenciales que configuran una nulidad absoluta no excusan del cumplimiento
formal exigido.
Ejemplos de formas excusables: calificacin errnea de los recursos;
equivocacin del destinatario del recurso; los recursos administrativos han de
interpretarse no de acuerdo a la letra de los escritos, sino de conformidad con
la intencin del recurrente.
5).- DEBIDO PROCESO.
Es receptado por el Derecho Administrativo como una prolongacin del
principio de defensa en juicio, garantizado constitucionalmente en el art. 18.
El principio del debido proceso no es exclusivo del procedimiento judicial, sino
de todo el derecho; implica no slo el cumplimiento de la norma positiva, sino
tambin el marco de seguridad, justicia y equidad que garantice el ejercicio de
la libertad de los particulares.
El funcionario admnistrativo debe cumplir y respetar la defensa que debe tener
el administrado dentro del procedimiento administrativo. Se reconocen como
componentes de esta garanta, los siguientes derechos:
Derecho a que el administrado sea odo: el particular debe tener la
posibilidad de hacer or sus razones y alegaciones en el momento oportuno
ante el organismo competente. Comprende los siguientes aspectos:
1. Publicidad del procedimiento: el administrado debe tener un leal
conocimiento de las actuaciones administrativas (vistas, traslados,
etc). El secreto slo se justifica en casos de excepcin y siempre
que medie decisin expresa del rgano competente.
2. Oportunidad de expresar sus pretensiones y defensas, antes y
despus de la emisin del acto administrativo, derecho a interponer
recursos y reclamos pertinentes.
3. Derecho a hacerse patrocinar y representar profesionalmente.
Derecho a ofrecer y producir pruebas: comprende los siguientes
aspectos:
1. Derecho a que toda propuesta de prueba pertinente se produzca.
2. Derecho a que la produccin de las pruebas sea efectuada antes de
que se adopte decisin sobre el fondo del asunto.
3. Que la Administracin requiera y produzca las diligencias
necesarias para el esclarecimiento de los hechos.
4. Derecho a controlar la produccin de las pruebas sustanciadas por
la Administracin (condicionado ala asistencia a la audiencia), como
las que ha ofrecido el mismo interesado.
5. Derecho a presentar alegatos y descargos una vez concluido el
perodo probatorio.
Derecho a una decisin fundada: comprende los siguientes
aspectos:
1. Consideracin expresa de todas y cada una de las cuestiones
propuestas, en tanto fueran conducentes a la solucin del caso.
2. Obligacin de la Administracin de decidir expresamente las
peticiones por aplicacin del principio de congruencia.
3. Obligacin de la Administracin de fundar las decisiones que no
es otra cosa que una derivacin del deber genrico de motivar los
actos administrativos.
Derecho a una notificacin adecuada de la resolucin dictada.
Derecho a recurrir la resolucin dictada administrativa o
judicialmente.
6).- EFICACIA, CELERIDAD, ECONOMA Y SENCILLEZ DEL TRMITE.
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El principio de eficacia en la actuacin administrativa tiene como objeto
inmediato hacer ms eficiente dicha actuacin y la participacin de los
interesados.
Como consecuencia del principio de eficacia, se imponen los principios de:
a) Celeridad: apunta a que los procedimientos sean rpidos, tratando de
llegar en el menor tiempo posible a la decisin final, sin afectar derechos
de terceros.
b) Economa y sencillez: de sta manera se evita que los trmites sean
lentos y prolongados, sin complicaciones innecesarias e intiles dilaciones.
Es decir, deben evitarse complicados, costosos o lentos trmites
administrativos burocrticos que dificultan el desenvolvimiento del
expediente.
OTROS PRINCIPIOS.
Publicidad: es de la esencia de nuestra forma republicana de gobierno,
cualquiera sea la jerarqua de la cual emane el acto.
Contradiccin: cuando en el proceso se suscita un enfrentamiento
entre dos o ms particulares con intereses contrapuestos
(contrainteresados), la Administracin debe adoptar las medidas
conducentes para que entre ellos se produzca un debate amplio y en
iguadad de condiciones, cuidando que la decisin administrativa se adopte
con absoluta imparcialidad (ej. en materia de licitaciones cuando algunos
oferentes son impugnados por otros competidores).
Razonabilidad o justicia: este principio, que debe informar toda la
actividad administrativa, postula una adecuacin entre medios y fines,
entre las medidas utilizadas y las necesidades que se trata de satisfacer.
Todos los funcionarios estn obligados a cumplir sus cometidos con actos
razonables, siendo la razonabilidad una exigencia para que el acto sea
jurdico, debiendo extinguirse de oficio o a peticin de parte, por razones
de ilegitimidad, los actos arbitrarios producto del ejercicio irrazonable de
las facultades administrativas.
Donde no hay proporcionalidad tampoco hay razonabilidad.
7).- PRINCIPIOS EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOS D
ELA PROVINCIA DE CORRIENTES (3460).
Art. 4: Los siguientes principios sern de aplicacin a toda actividad sujeta a
esta ley:
a) Legalidad: la Administracin Pblica acta sometida al ordenamiento
jurdico y slo podr realizar los actos, funciones o servicios que autorice
dicho ordenamiento; se considera autorizado el acto an no regulado
totalmente, cuando al menos lo est en cuanto a motivo o contenido
aunque sea en forma imprecisa.
b) Impulso e instruccin de oficio: salvo que en alguna etapa del
procedimiento, la actividad de los particulares sea necesaria para
proseguirlo y ello tienda a declarar o constituir derechos o privilegios para
el particular remiso.
c) Determinacin de la verdad material: que prevalecer sobre la que
formalmente aparezca, a cuyo efecto es facultad de la Administracin
decretar las medidas necesarias autorizadas por la ley.
d) Celeridad, economa, sencillez y eficacia: en sus trmites.
e) Moralidad, respeto y decoro: que se guardarn inexcusablemente las
partes entre s, en las gestiones escritas o verbales.
f) Informalismo: los interesados no vern afectados sus derechos por al
inobservancia de exigencias no esenciales, siempre que ellas puedan ser
cumplidas posteriormente, sin afectar derechos de terceros, ni los otros
principios establecidos en esta ley, y que en efecto se cumplan en el plazo
que para ello se les otorgue.
g) Publicidad: de los procedimientos y resoluciones, salvo que la
Administracin por acto expreso y fundado disponga lo contrario para
preservar la moralidad o seguridad pblica en los casos que as lo
autoricen las reglamentaciones.
h) Presuncin de libertad: el individuo estar autorizado en sus relaciones
con la Administracin, para hacer todo lo que no le est prohibido. Se
entender prohibido todo aquello que impida o perturbe el ejercicio
27
legtimo de las potestades administrativas o de los derechos del particular,
como as los que violen el orden pblico, la moral y las buenas costumbres.
Bolilla VII
1).- LAS PARTES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO.
Parte es quien demanda en nombre propio o a nombre de quien se demanda,
la actuacin de la ley, y contra quien se demanda la aplicacin de la ley. En el
procedimiento administrativo tanto la Administracin como los administrados
que intervienen en el procedimiento, pretenden la actuacin de la ley.
DETERMINACIN DE QUIENES PUEDEN SER PARTES.
Segn el art. 3 del dec. reg. 1759/72, pueden ser parte:
a) El rgano
administrativo o en funcin administrativa.
b) Cualquier
persona fsica, cuando invoque un derecho subjetivo o un inters
legtimo. A lo cual se incorpora el derecho difuso, reconocida su proteccin
por la Constitucin Nacional en 1994. Pueden ser parte:
- Sujeto particular.
- Los funcionarios en
defensa de sus propios derechos.
- Los menores
adultos tambin en defensa de sus propios derechos.
- Los terceros a
quienes el acto pueda afectar, que se presenten espontneamente por
pedido del interesado originario o por citacin del rgano
administrativo.
- Los sordomudos,
siempre que puedan hacerse entender.
- Los inhbiles que
no tengan declarada su inhabilidad para administrar.
- Los dementes,
cuando no estn inhabilitados para administrar sus bienes.
c) Cualquier
persona jurdica, pblica (estatal o no estatal) o privada.
2).- EL SUJETO ADMINISTRATIVO.
Es el rgano administrativo quien dirige y ante el cual se debe desarrollar el
procedimiento administrativo, y al que le corresponde dictar el acto
administrativo que le ponga fin.
Su actuacin presenta la particularidad de que aun siendo parte, lo es, sin
embargo, sin tener inters particularizado. Su inters es el inters general. La
Administracin no est para la defensa de ella misma, sino para atender las
necesidades cuya satisfaccin se le ha confiado.
COMPETENCIA. CONCEPTO. ORIGEN NORMATIVO.
Es el conjunto de atribuciones y aptitudes que necesariamente debe tener el
rgano para que cumpla sus funciones. La competencia determina los lmites
de actuacin del rgano.
La competencia es para el rgano, lo que la capcaidad es para las personas. La
diferencia radica en que la capacidad es la regla y la incapacidad es la
excepcin determinada por la ley; en cambio la incompetencia es la regla y la
competencia la excepcin determinada por la ley.
El art. 3 de la LNPA dice que La competencia de los rganos administrativos
ser la que resulte, segn los casos, de la Constitucin Nacional, de las leyes y
de los reglamentos dictados en su consecuencia
Pero las disposiciones que asignan la competencia deben interpretarse con
amplitud a fin de posibilitar a los agentes estatales la consecucin de los fines
pblicos que le fueron encomendados. Por ello algunos sostienen que la
competencia cubre todo lo expresamente atribuido al rgano, ms lo implcito
en lo expreso.
CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA.
Puede clasificarse en razn de:
Materia: se refiere
a los asuntos que son puestos a consideracin del rgano administrativo y
que puede resolver, es decir, se tiene en cuenta la naturaleza de los actos
que puede emitir.
Territorio: es la
que le corresponde en relacin a la porcin geogrfica donde ejerce la
materia que le fue asignada.
Grado: es la
facultad de resolucin que tiene un rgano en la escala jerrquica de la
organizacin administrativa.
Tiempo: est
determinada por el lapso en que puede ejercer la funcin administrativa un
28
rgano. El principio general es que la competencia temporal no tiene
plazo, salvo cuando una ley establezca uno determinado.
CARACTERES.
Reglada: porque la
competencia es la excepcin y la incompetencia la regla. Es decir debe
nacer de la ley, decreto, Constitucin, etc (norma escrita).
Improrrogable e
indelegable: la competencia se otorga en inters pblico y surge de una
norma; por ello no admite delegacin o prrroga convencional.
Obligatoriedad
de su ejercicio: su ejercicio constituye una obligacin de la autoridad o
del rgano correspondiente. La competencia pertenece al rgano, no a la
persona fsica que lo encarna. Cuando una potestad es puesta en manos
de una autoridad pblica su ejercicio no es facultativo.
De orden pblico:
su ejercicio no puede ser limitado, renunciado o menoscabado por decisin
de quien la ejerza.
Irrenunciable:
debido a que de su puntual ejercicio depende la efectiva satisfaccin de las
necesidades pblicas.
Se aplica de
oficio: el rgano est legitimado par defender su propia competencia.
DELEGACIN.
Existe delegacin de competencia cuando un rgano confiere a sus inferiores,
o transmite a otro rgano de igual jerarqua, alguna de las atribuciones que le
han sido conferidas.
Es un instituto de
excepcin al principio de indelegabilidad e improrrogabilidad de la
competencia.
La delegacin debe
ser expresa, clara, concreta, respecto de las tareas que se delegan. Lo que
se delega es el ejercicio de la tarea, no la totalidad de la funcin. Por
ello, los actos de un rgano que acta en funcin delegada se consideran
provenientes del rgano delegante; ste sigue siendo responsable,
debiendo mantener el control del ejercicio de la competencia transferida.
La delegacin
procede siempre que una norma lo autorice. Nunca debe ser total ni incluir
competencia que por su naturaleza sea indelegable; no es delegable la
competencia cuando surja de la Constitucin en forma directa.
No es lo mismo
delegacin que desconcentracin: la delegacin importa un traspaso
transitorio de atribuciones; en cambio, la desconcentracin es un principio
de organizacin administrativa en cuya virtud se confiere con carcter
exclusivo y permanente una determinada competencia a un rgano
encuadrado dentro de una jerarqua administrativa.
Como la delegacin es precaria y transitoria, en cualquier momento puede
revocrsela total o
parcialmente. El acto de revocacin debe ser expreso y establecer si se
reasume su ejercicio o si se transfiere a otro rgano.
La revocacin produce sus efectos:
a) Para el delegado desde su notificacin.
b) Para los administrados desde la notificacin o publicacin del acto,
segn corresponda.
IMPROCEDENCIA DE LA DELEGACIN.
La ley 3460 dispone:
Art. 43: No podr delegarse:
1) La atribucin de
dictar disposiciones reglamentarias que establezcan obligaciones para los
administrados;
2) Las atribuciones
inherentes al carcter poltico de la autoridad.
3) Las atribuciones
delegadas, salvo autorizacin expresa y en la forma por ella determinada.
4) La totalidad de la
competencia del rgano.
5) Las competencias
esenciales del rgano, que le dan nombre o justifican su existencia.
Art. 44 No puede hacerse delegacin sino entre rganos de la misma clase,
por razn de la materia, del territorio y de la naturaleza de la funcin.
Art. 45 El rgano colegiado no puede delegar sus funciones sino nicamente
la ejecucin de sus resoluciones.
AVOCACIN.
Consiste en el acto
mediante el cual el superior jerrquico, por s mismo y por cualquier causa,
asume la competencia que le corresponde al inferior sin recurso por parte
de ste.
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La avocacin es
siempre procedente, salvo norma expresa en contrario, ya que se trata de
una consecuencia lgica de la estructuracin jerrquica de la
Administracin.
No procede:
Cuando la competencia fuere atribuida al rgano en razn de su
especfica idoneidad;
Cuando se tratare de competencias de dictmenes y contralor, y fueren
requisitos de procedimiento establecidos por la ley;
Cuando hubiere un recurso planteado ante el inferior;
Cuando hubiere desconcentracin.
SUSTITUCIN.
Hay sustitucin
cuando un rgano superior dispone la transferencia de la competencia de
un rgano a otro de igual jerarqua, por razones legales o cuando las
necesidades del servicio lo exijan.
No hay reemplazo
de un rgano por otro, sino que se sustituye la competencia de uno en
cabeza de otro.
Debe estar
autorizada expresamente por una norma al igual que la delegacin.
Ej. recusacin y
excusacin de funcionarios.
3).- EXCUSACIN Y RECUSACIN. CAUSALES. TRMITE.
Estos institutos
tienden a preservar la imparcialidad y objetividad de los funcionarios
pblicos, evitando que razones puramente personales influyan en el
procedimiento, desvindolo de su tramitacin normal y conforme al
rgimen jurdico.
Excusacin es la
separacin voluntaria de un funcionario a quien le corresponde
intervenir como resultado de causas fundadas y admitidas por el
orden normativo.
Recusacin es el
medio por el cual el agente es separado forzadamente a pedido de
parte legitimada en el procedimiento, siempre que concurran los
motivos establecidos por ley.
La recusacin sin
causa no est permitida en el procedimiento administrativo. Ello se deduce
de que el art. 6 de la LNPA no remite al art. 14 del CPCCN (recusacin sin
expresin de causa); en cambio, si remite a los arts. 17 y 30 CPCCN
(recusacin con expresin de causa y excusacin).
Excusacin y
recusacin responden a idnticos fundamentos y finalidad, diferencindose
en que la excusacin se origina en el mismo funcionario, y la recusacin es
provocada por el particular administrado.
Causales. En ambos casos el criterio de interpretacin es restrictivo y las
causales las mismas:
1) Parentesco por consanguinidad o afinidad con cualquiera de los
interesados;
2) Inters directo o indirecto en el procedimiento;
3) Relacin de dependencia o servicios con cualquiera de los interesados;
4) Amistad ntima o enemistad manifiesta con los interesados;
5) Cuestin litigiosa con los in
6) teresados.
Trmite. El expediente debe ser remitido por el agente que se excusa a su
superior jerrquico, quien sin sustanciacin debe resolver la cuestin dentro de
los 5 das. Si la excusacin se admite se designa reemplazante. Si fuere
denegada las actuaciones son devueltas al inferior jerrquico para que prosiga
el trmite. La decisin es irrecurrible.
Los procedimientos cumplidos por el funcionario excusado deben considerarse
vlidos, salvo que se demuestre que fueron dictados con parcialidad.
4).- EL SUJETO INTERESADO.
Es la persona fsica o jurdica, pblica o privada, estatal o no estatal, que
plantea o interviene en un procedimiento administrativo invocando un derecho
subjetivo, un inters legtimo, o derecho difuso, persiguiendo el dictado de un
acto administrativo por parte de la Administracin.
5).- REPRESENTACIN DE LAS PARTES.
Es una de las garantas propias del debido proceso legal adjetivo. No es una
obligacin, sino que constituye una facultad que el administrado puede usar o
no; y puede hacerlo en cualquier instancia del procedimiento.
Es necesario distinguir entre:
Representantes:
son los que actan por razones legales y su rgimen es nicamente
30
aplicable a las personas fsicas. La representacin legal puede clasificarse
en:
a) Representantes de
los incapaces cuya personera nace generalmente de un mandato
judicial. Deben presentar los documentos que acrediten el carcter
invocado.
b) Representantes
admitidos por razones de parentesco. Estn eximidos de la
presentacin de las partidas del registro civil si se tratase de padres
en nombre de sus hijos o de un cnyuge por otro, salvo que se lo
requiera fundadamente.
Apoderados:
deben presentar los instrumentos que acrediten ese carcter, a travs de:
a) Instrumento
pblico: pueden otorgarse ante escribano pblico, funcionario pblico
o provenir de una actuacin judicial. Al instrumento que acredita el
mandato se denomina poder, que puede ser general o especial.
b) Carta poder: con
autenticacin de firma por autoridad policial o judicial, o escribano
pblico. Debe contener en forma expresa las facultades otorgadas al
apoderado para que ste pueda cumplir el negocio jurdico o asunto
encomendado.
c) Acta (apud-acta):
ante la autoridad administrativa, con breve relacin de los datos
personales del autorizante, designac
d) in del mandatario
y mencin de las facultades especiales conferidas.
Alcance de la representacin.
La admisin de la personera produce los siguientes efectos:
a)
b) Aparicin de la
responsabilidad del representante.
c) Obligacin del
representado por actos del mandatario.
d) Obligacin del
apoderado de continuar con la representacin hasta que su cese sea
notificado al mandante.
e) Actuacin y
justificacin respecto de todos los actos del procedimiento por el
representante, con excepcin de las notificaciones y citaciones que deban
realizarse al representado.
CESACIN DEL MANDATO.
El mandato cesa por las siguientes causas:
1) Por revocacin
del poder: con la salvedad de que el mero hecho de la actuacin personal
del interesado no produce dicho efecto hasta tanto la revocacin no sea
declarada expresamente.
2) Por renuncia: el
apoderado puede renunciar pero si sta es intempestiva deber responder
por los perjuicios causados. Recin puede abandonar su gestin cuando el
mandante se ha presentado a tomar intervencin sea por s o por medio
de otro apoderado.
3) Por muerte o
inhabilidad del mandatario.
4) Por muerte o
inhabilidad del poderdante.
5) Por separacin
del apoderado con carcter de sancin.
6) Por conclusin
del trmite en caso de poder especial.
En todos los supuestos (salvo el de muerte o inhabilitacin del poderdante)
debe intimarse al interesado para que comparezca. De no hacerlo se dispone la
continuacin del trmite o el archivo de las actuaciones.
UNIFICACIN DE LA PERSONERA.
Al principio se discuti su aplicacin al procedimiento administrativo, porque se
crea que vulneraba la defensa en juicio. Sin embargo, la Corte decidi que la
limitacin al ejercicio individual de acciones por razn de una representacin
conjunta no lesiona disposicin constitucional alguna.
Su presupuesto es la presentacin de varios interesados formulando un
petitorio del cual no surjan intereses encontrados.
Puede ser a pedido de parte interesada o por decisin de la Administracin.
No se debe confundir unificacin de la personera con unificacin de la
representacin. En el primer caso, son varias personas que peticionan
derechos, en calidad de litisconsortes, mediante un representante comn; el
segundo supuesto se produce cuando una persona peticiona a travs de varios
mandatarios.
31
7).- LA LEGITIMACIN DE LAS PARTES. DIVERSOS ASPECTOS.
La legitimacin es la aptitud especial necesaria para ser parte en un
procedimiento administrativo.
Se debate en doctrina si es:
Una cuestin
procesal, la legitimacin constituye un requisito para que en un
procedimiento administrativo pueda el rgano decisor examinar la
cuestin planteada. Este es el criterio de la LNPA, lo cual no impide que
ambas cuestiones se resuelvan en un mismo procedimiento.
Una cuestin de
fondo, la legitimacin consistira en el reconocimiento de un derecho a
poner en movimiento un rgano jurisdiccional mediante la presentacin
de un recurso.
En el procedimiento administrativo hay dos tipos de legitimacin:
C Directa: se
atribuye a quien invoque la lesin a un derecho subjetivo o un inters
legtimo (tambin se incluye el derecho difuso luego de la reforma de
1994). Es la legitimacin que se requiere para incoar un procedimiento
administrativo.
C Indirecta: es la
necesaria para intervenir en el procedimiento y que corresponde a todos
aquellos a quienes el acto administrativo a dictarse pudiera afectar en sus
derechos subjetivos, intereses legtimos o derechos difusos. Esta
legitimacin corresponde a quien no es titular de la reclamacin de fondo
deducida en el procedimiento, sino que es titular de otra relacin jurdica
distinta, pero vinculada al resultado posible del acto a dictarse o de la
impugnacin deducida por el legitimado directo.
Bolilla VIII
1).- INICIACIN.
El procedimiento administrativo, puede ser iniciado por la autoridad
administrativa (iniciacin de oficio),o por uno o ms administrados, personas
fsicas o jurdicas (iniciacin a peticin de parte).
En el procedimiento
de carcter tcnico, o en el sancionador, predomina el principio de
iniciacin de oficio.
Los procedimientos
de gestin pueden iniciarse de oficio o a peticin de parte; lo normal es
esto ltimo.
El procedimiento
recursivo se inicia siempre a instancia de parte contra una decisin
administrativa.
DEBERES Y FACULTADES DEL RGANO ADMINISTRATIVO.
El deber bsico y del cual se desprenden todos los dems es el de asegurar
una decisin sobre el fondo del asunto; es decir, de colaborar con el progreso y
conclusin del trmite procedimental. De ello se desprenden los siguientes
deberes:
32
1) Iniciar de oficio las
actuaciones que se estimen necesarias, continuar con las iniciadas por los
administrados, an mediando desistimiento de stos cuando se encuentre
en juego el inters pblico, y en ambos casos impulsar e instruir el
procedimiento hasta su conclusin.
2) Utilizar la celeridad,
eficacia, sencillez y veracidad en los trmites, siempre y cuando no se
perjudique alguno de los otros principios.
3) Asegurar la
imparcialidad de las decisiones, es decir, contemplar los casos en que el
rgano debe excusarse o debe ser separado del entendimiento de la
cuestin cuando se ha planteado la recusacin de ste.
4) Decidir
expresamente las peticiones, aunque la ley haya previsto la denegacin
tcita en caso de transcurrir determinado plazo.
5) Respetar
plenamente la garanta de defensa, con la nica limitacin que surge de la
necesidad de que no se entorpezca la labor administrativa.
6) Tramitar los
expedientes segn su orden y decidirlos a medida que vayan quedando en
estado de resolver.
7) Proveer en una sola
resolucin todos los trmites que por su naturaleza admitan impulsin e
instruccin simultnea y nica.
8) Establecer un
procedimiento sumario de gestin, utilizando mtodos que permitan el
rpido despacho de los asuntos.
9) Sealar los
defectos de que adolezcan los trmites, ordenando que se subsanen de
oficio o por el interesado.
10) Disponer la
comparecencia personal de la parte interesada.
11) Testar toda frase
injuriosa, ofensiva o indecorosa.
12) Excluir de las
audiencias a quienes las perturben, y llamar la atencin o apercibir a los
responsables o aplicar multas u otras sanciones.
13) Separar a los
apoderados por inconducta o por entorpecer manifiestamente el trmite.
2).- DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO.
REQUISITOS FORMALES QUE DEBEN REUNIR LOS ESCRITOS.
Hay que distinguir entre formalidades y recaudos. Las primeras son externas,
las segundas se refieren al contenido.
a) Formalidades:
W Los escritos deben
ser confeccionados a mquina o manuscritos, en tinta, en forma legible.
W Debe utilizarse el
idioma nacional.
W Debe salvarse lo
testado, enmendado o interlineado.
W La suma en la parte
superior del escrito debe resumir sintticamente el contenido del
mismo.
W Debe identificarse
el expediente al que debe ser agregado el escrito.
W Debe indicarse la
representacin ejercida.
W Obligacin de
iniciar las actuaciones en mesa de entradas.
No obstante, los interesados o sus apoderados, podrn efectuar peticiones
mediante simples anotaciones firmadas en el expediente, a continuacin de
la ltima actuacin.
b) Recaudos: son los
que apuntan a la identificacin del interesado y a la finalidad de la
pretensin.
W Datos personales.
W Domicilio real y
especial del interesado.
W Hechos.
W Derecho.
W Ofrecimiento de
prueba, acompaando la documental.
W Peticin concreta.
W Debe firmarse el
escrito, por el interesado o su representante legal o apoderado.
LA FIRMA.
Es el trazo grafolgico particular representativo de la voluntad de una persona.
33
Es necesario remitirse a los principios generales del Cdigo Civil. El art. 1012
dispone: La firma de las partes es una condicin esencial para la existencia de
todo acto bajo forma privada. Ella no puede ser reemplazada por signos ni por
las iniciales de los nombres y apellidos. Acto quiere decir instrumento y
forma privada quiere decir sin intervencin de oficial pblico.
El art. 3633 establece que la firma debe escribirse con todas las letras
alfabticas que componen su nombre y apellido. Sin embargo una firma
irregular e incompleta se considerar suficiente cuando la persona estuviese
acostumbrada a firmar de esa manera los actos pblicos y privados. Lo que la
norma hace aparecer como una excepcin, en la prctica es la regla.
Generalmente, la firma no consiste la simple escritura del nombre y el apellido,
sino cualquier trazo grafolgico realizado de una manera particular y utilizado
habitualmente por la persona para manifestar su voluntad en todo tipo de
actos.
Principios
+ Todos los escritos
deben ser firmados por el interesado o quienes hagan sus veces.
+ La firma a ruego es
pertinente cuando el interesado no pudiera o no supiera firmar.
+ Si no se encuentra
persona para firmar a ruego, la autoridad debe leer el escrito y certificar
que el interesado conoce y aprueba su contenido, y hacer colocar la
impresin digital pulgar derecha como es de costumbre.
+ Si existen dudas
acerca de la autenticidad de una firma debe llamarse al interesado para la
ratificacin correspondiente.
+ La negativa, el
silencio o la ausencia, luego de la segunda citacin tendrn como efecto
que se considere el escrito por no presentado.
DOMICILIO.
Es el lugar que la ley supone como asiento o sede de una persona para la
produccin de determinados efectos jurdicos. Puede ser:
a) General u
ordinario: es el que las personas tienen para la generalidad de sus
asuntos. Puede ser real o legal.
b) Especial: es el que
tiene valor slo para ciertos asuntos. Puede ser contractual o de eleccin
ad litem o comercial. Debe constituirse obligatoriamente dentro del radio
urbano donde se asienta la autoridad administrativa en oportunidad de la
primera presentacin, individualizando la calle, nmero o letra del
inmueble, oficina, de manera que no ofrezcan dudas a quienes practiquen
diligencias de notificaciones. La importancia del domicilio especial deriva
que de en l se practican la generalidad de las notificaciones y porque se
establece un domicilio en el mismo lugar o sede del rgano administrativo.
+ El domicilio Real
(art. 89 CC): se integra con dos elementos: objetivo (residencia) y
subjetivo (intencin de permanencia), sus caracteres son: voluntario,
inmutable e inviolable.
+ El domicilio Legal
(art. 90 CC): tiene la nota de ser forzoso. Es atribuido por la ley
independientemente de la voluntad del sujeto.
3).- EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO Y EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
El expediente es el protagonista de la actuacin administrativa dado que sta
se desarrolla en forma casi exclusiva por escrito. Es el elemento material que
acumula toda la actividad expresada en el procedimiento administrativo. Es la
forma ordenada y regular de actuar de la Administracin.
En el expediente los escritos son ordenados cronolgicamente, proporcionando
informacin sobre un mismo asunto o cuestin cuya resolucin se procura.
IDENTIFICACIN.
El expediente se identifica mediante un nmero asignado por el organismo
donde se inici el trmite. El nmero debe conservarse a travs de todo el
curso del expediente no pudiendo ser alterado, cualesquiera fueren los
organismos que intervengan en el trmite.
En la cartula deber consignarse el rgano con responsabilidad primaria
encargo del trmite, y el plazo para su resolucin.
FOLIATURA Y COMPAGINACIN.
La compaginacin de las actuaciones debe hacerse en cuerpos no superiores a
200 fojas, salvo que el lmite obligue a dividir escritos o documentos que
constituyan un solo texto.
Las actuaciones sern foliadas en forma correlativa al orden de incorporacin
de los escritos, incluso cuando las actuaciones excedan de un cuerpo de
expediente. Cuando se agreguen copias junto con los originales no se foliarn
dejndose constancia de su agregacin.
El art. 10 del dec. reg. prev la incorporacin por separado de antecedentes,
que por su volumen no puedan ser agregados al expediente principal. En tal
34
caso se confeccionarn anexos, los que sern numerados y foliados en forma
independiente.
Los expedientes que se incorporen a otro no seguirn la foliatura de estos,
debiendo dejarse constancia del expediente agregado con la cantidad de fojas
del mismo. En consecuencia, el expediente al que se agrega otro, conserva su
foliatura original, permitiendo una mayor fluidez en la compaginacin del
expediente, evitando prdidas de tiempo en correcciones de foliatura.
DESGLOSES.
La regla general es que los desgloses deben ser solicitados por escrito,
sirviendo el mismo de suficiente constancia. Ello no impide que pueda
peticionarse verbalmente, debiendo en este caso dejarse constancia de las
piezas desglosadas.
Se pueden iniciar expedientes con fojas desglosadas de otros expedientes,
debiendo observarse los siguientes requisitos:
a) Nota de mencin de la procedencia de las actuaciones;
b) Nmero de fojas con que se inica el nuevo expediente;
c) Razones que fundamentan el desglose.
COLABORACIN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS.
Cuando para sustanciar actuaciones sean necesarios datos o informes de
terceros o de otros rganos administrativos respecto a hechos concretos,
individualizados, que obren en poder de dichos organismos, se les podr
solicitar directamente o por oficio, salvo que corresponda dictaminar o sea
indispensable para el procedimiento en cuyo caso se remitir el expediente.
Los informes, dictmenes y datos requeridos a rganos administrativos son de
cumplimiento obligatorio. Si no se suministrare la informacin solicitada, se
har responsable administrativamente al funcionario que corresponda.
4).- LA VISTA DE LOS EXPEDIENTES.
El administrado necesita tener acceso a las actuaciones en que tramita su
caso, siendo indiferente que se haya iniciado de oficio o a peticin de parte,
pues de lo contrario carecera de informacin indispensable para una defensa
eficaz de sus derechos.
Como derivacin de los principios del debido proceso y la publicidad, se otorga
al administrado el derecho de alcanzar un completo conocimiento de la
cuestin en la cual est involucrado a travs de las actuaciones
administrativas.
El art. 38 dec. reg. reconoce el derecho a tomar vista, sea por derecho propio o
por representacin. Para ello debe mediar una solicitud verbal o escrita,
correspondiendo su otorgamiento en la misma oficina donde se encuentra el
expediente.
A veces no se acepta el escrito sino por va de mesa de entradas de la
reparticin, con olvido de la opcin contenida en el art. 25 dec. reg. donde se
establece expresamente que el pedido puede presentarse en el lugar en que
se encuentra el expediente.
El administrado tiene la facultad de obtener fotocopias de las piezas que
solicitare.
La vista de las actuaciones puede interesar al administrado en dos momentos
importantes: la vista que se concede como medida previa y preparatoria a la
presentacin del administrado, o al plantear un recurso administrativo; y la que
se concede durante el curso del procedimiento, sea constitutivo o recursivo,
para conocer la totalidad de las pruebas reunidas, informes o asesoramientos
que se hayan producido.
ACTUACIONES DECLARADAS SECRETAS O RESERVADAS.
El principio general es que la vista debe comprender la exhibicin al interesado
de todas las actuaciones cumplidas y existentes vinculadas a la cuestin en
debate, sus agregados, anexos y dems circunstancias que hubiere.
Sin embargo la Administracin puede declarar reservadas o secretas las
actuaciones o parte de las mismas, mediante decisin fundada del
Subsecretario del Ministerio o titular del ente descentralizado, previo
asesoramiento del servicio jurdico.
La doctrina no es unnime. La ctedra considera a las actuaciones secretas o
reservadas como uno de los peores vicios de nuestra tradicin administrativa,
que atenta contra uno de los principios esenciales del Estado de Derecho y de
la vida republicana: el de la publicidad; sin l se carece de seguridad jurdica,
base y fundamento de toda administracin democrtica.
EFECTOS DE LA VISTA SOBRE LOS PLAZOS.
Hay un plazo mnimo para tomar la vista, ya que no existiendo disposicin
especfica debe jugar el trmino genrico de 10 das hbiles (art. 1, inc e, ap.
4, LNPA).
Cuando resulte necesario tomar vista para la articulacin de recursos, el
trmino para la interposicin de estos quedar suspendido (art. 76 dec. reg.).
Esto significa que los das anteriores a la peticin de la vista son vlidos y se
deben sumar a los posteriores. Corresponde a la diligencia de los interesados
el solicitar la vista de inmediato, evitando hacerlo sobre el final del trmino.
35
La suspensin se opera desde el da en que se pide vista, no desde que se
concede o se la toma efectivamente. En el caso de que la vista sea denegada,
se reanuda el cmput al quedar firme el acto denegatorio.
Igualmente se suspende el plazo de impugnacin por va de accin o de
recurso, de los actos administrativos establecidos en el art. 25 de la LNPA.
5).- LOS PLAZOS.
Trmino y plazo se
refieren concretamente al espacio de tiempo concedido para que se
cumplan algunas fases o etapas del procedimiento o se ejercite algn
derecho.
Los plazos deben
contarse por das hbiles administrativos, salvo disposicin legal en
contrario o habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte.
La habilitacin de
das inhbiles deber disponerse por decisin fundada de la autoridad
administrativa y ser previamente notificada al interesado en da hbil.
Los plazos
establecidos a los interesados en el procedimiento se computan a partir
del da siguiente al de la notificacin, cuando se trata de actos
administrativos; mientras que tratndose de reglamentos rige el principio
previsto por el art. 2 del Cdigo Civil y en consecuencia, si el reglamento
no fija el tiempo en que comienza su vigencia el mismo resulta obligatorio
despus de ocho das siguientes al de su publicacin.
Si bien el
vencimiento de los plazos se opera el mismo da hbil en que finaliza el
trmino fijado en cada etapa del procedimiento, los escritos pueden
presentarse en sede administrativa dentro de las dos primeras horas del
da siguiente al del vencimiento del plazo (plazo de gracia).
Los plazos son
obligatorios tanto para los particulares como para la Administracin. Esta
obligatoriedad se encuentra atenuada por:
a)
b) Principio de
prorrogabilidad o ampliacin: la autoridad administrativa tiene facultad
para conceder una prrroga de los plazos establecidos en la ley, si los
interesados lo solicitan antes de su vencimiento siempre que con ellos
no se perjudiquen derechos de terceros.
c) Principio de la no
perentoriedad: el vencimiento de los plazos que se acuerda a los
interesados durante el proedimiento no hace decaer el derecho de
efectuar las presentaciones del caso con posterioridad, debiendo
continuarse el trmite segn su estado, si retrotraer etapas, por
aplicacin del principio de preclusin procesal.
Excepcin: el plazo establecido para interponer recurso administrativo,
el que una vez vencido hace perder el derecho a deducirlo; pero la
peticin extempornea debe debe ser considerada como denuncia de
ilegitimidad.
d) Derecho a la
ampliacin o mejora de los fundamentos de los recursos: el recurrente
puede ampliar las consideraciones de hecho y de derecho que mejor
hagan a su situacin subjetiva en cualquier momento antes de la
resolucin.
e) Derecho a la
suspensin e interrupcin de los plazos: la interposicin del recurso o
reclamo administrativo con defectos formales o ante rganos
incompetentes suspende el plazo para recurrir o reclamar. La
autoridad podr en tal caso optar por:
1) Considerar el
recurso o reclamo formalmente procedente o remitirlo al rgano
competente;
2) Ordenar su
subsanacin.
f) Denegacin tcita:
transcurridos los plazos legales desde la interposicin de una peticin
o impugnacin administrativa el interesado tiene derecho a reputarla
denegada tcitamente, lo cual no impide la resolucin expresa de la
autoridad.
6).- LAS NOTIFICACIONES Y FORMAS DE DILIGENCIAMIENTO.
La notificacin es el
acto por el cual se pone en conocimiento de una parte o de un tercero
interesado un acto o una resolucin determinada.
Su importancia es
fundamental para el debido proceso y para la eficacia del acto
administrativo.
36
Actos que deben
notificarse: (art. 39 dec. reg.)
a) Los actos
administrativos de alcance individual que tengan carcter definitivo y
los que, sin serlo, obsten a la prosecucin de los trmites.
b) Los que resuelvan
un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos
subjetivos o intereses legtimos.
c) Los que decidan
emplazamientos, citaciones, vistas o traslados.
d) Los que se dicten
con motivo o en ocasin de la prueba y los que dispongan de oficio la
agregacin de actuaciones.
e) Todos los dems
que la autoridad dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e
importancia.
La enumeracin es
meramente enunciativa.
La notificacin de
las providencias mencionadas tiene carcter obligatorio para la
Administracin; la falta de notificacin constituye un vicio esencial y el
acto no puede producir sus efectos, en especial la firmeza del acto, ya que
el interesado no puede utilizar los recursos que correspondan para reparar
el agravio.
Las notificaciones
deben diligenciarse dentro de los 5 das; deben indicarse adems, los
recursos que se pueden interponer y los plazos para hacerlo, y en su caso
si el acto agota la instancia administrativa. En caso de omisin, el
interesado tiene 60 das para interponer los recursos pertinentes o las
acciones judiciales segn corresponda.
Medios admisibles
para efectuar las notificaciones: (art. 41 dec. reg.)
a) Vista del
expediente.
b) Presentacin
espontnea.
c) Cdula.
d) Telegrama con
aviso de entrega.
e) Oficio impuesto
como certificado expreso con aviso de recepcin.
f) Carta documento.
g) Medios que indique
la autoridad postal a travs de sus permisionarios.
Cuando se deban
notificar personas inciertas o con domicilio ignorado, se publicarn edictos
durante 3 das en el Boletn Oficial y se tendrn por notificadas a los 8 das
computados desde el siguiente al de la ltima publicacin.
Deben transcribirse
ntegramente los fundamentos y la parte dispositiva en cdulas y oficios,
pero slo sta ltima en telegramas y edictos.
La inobservancia de
las normas precedentes afecta la validez de las notificaciones, con
excepcin de los casos en que los interesados han tomado conocimiento
del acto.
El art. 45 dec. reg.
admite la notificacin verbal, cuando el acto no est documentado por
escrito.
7).- LA PRUEBA.
Prueba en el procedimiento administrativo, es el conjunto de reglas que
regulan la admisin, produccin, asuncin y valoracin de los diversos medios
que pueden emplearse para llevar al rgano administrativo la conviccin sobre
los hechos que interesan al caso.
Oportunidad: se
abre el procedimiento a prueba ne oportunidad de producirse diferencias
de intereses, correpondiendo al rgano que dirige el procedimiento as
decidirlo. De modo que la Administracin tiene el gobierno de la prueba.
Debe establecer el plazo de ofrecimiento, produccin y ampliacin si
correspondiere.
Medios de
prueba: se admiten todos los medios de prueba, salvo los que fueren
manifiestamente improcedentes, superfluos o dilatorios.
Medios de
prueba expresamente contemplados:
37
a) Informes y
dictmenes: el plazo para su produccin es de 20 das, pero cuando se
tratara de informes administrativos no tcnicos, deben ser evacuados
en 10 das. Estos plazos slo se tendrn en cuenta si el expediente
administrativo fue abierto a prueba.
b) Testimonial: los
testigos son examinados por el agente que se designe al efecto,
fijndose da y hora de audiencia, ms una supletoria, siendo a cargo
del interesado sus comparecencias. Ambas audiencias sern notificadas
conjuntamente por la autoridad, pero el proponente tendr a su cargo
asegurar la asistencia de los testigos.
Cuando los testigos residan en otro lugar deben ser interrogados en
alguna oficina pblica de ese punto. Adems de los pliegos, pueden ser
libremente interrogados, labrndose acta con las pregiuntas y
respuestas.
La incomparecencia de los testigos har perder al proponente el
testimonio de que se trate. La ausencia de parte interesada no obstar
al interrogatorio de los testigos presentes.
Se aplican supletoriamente los artculos del CPCCN.
c) Pericial: los peritos
deben ser propuestos por los administrados y slo en casos
excepcionales por la Administracin (cuando resulta necesario
designarlos para la debida sustanciacin del procedimiento),
debindose acompaar cuestionario junto con la propuesta.
Deben aceptar el cargo dentro de los 5 das de notificado el
nombramiento. Los gastos corrern por cuenta del proponente y la falta
de presentacin del informe supone el desistimiento de sta prueba.
Tambin aqu rige supletoriamente el Cdigo Procesal.
d) Documental: es la
ms importante de las pruebas, pues es a travs de constancias,
registros y expedientes administrativos la manera normal en que se
expresa la Administracin.
Los documentos incorporados a los escritos o agregados como prueba,
podrn presentarse en su oroginal, en testimonios expedidos por
autoridad competente o copia certificada por la autoridad administrativa
previo cotejo con el original, que se devolver al interesado.
Podr solicitarse la reserva de documentos, en cuyo caso se los
guardar bajo constancia.
Los documentos en idioma extranjero deben acompaarse de su
respectiva traduccin hecha por traductor matriculado.
Los documentos y planos que se presenten (excepto los croquis) deben
estar firmados por profesionales incriptos con matrcula nacional,
provincial o municipal.
e) Confesional: no se
puede pedir para los interesados ni para los agentes pblicos; pero
stos ltimos pueden ser ofrecidos por el administrado como testigos,
informantes o peritos. La confesin voluntaria ser vlida. Es decir, en
principio no es viable, salvo que la parte voluntariamente quiera
confesar.
8).-Alegatos: el
alegato es el escrito que contiene el anlisis y ponderacin de la prueba
producida referido al objeto del debate, tendiente a formar la conviccin
del rgano que debe decidir.
No es una carga para la parte interesada, sino una facultad. Debe ser
presentado dentro de los 20 das. Vencido este perodo se dicta el acto
administrativo definitivo.
En caso de existir hechos nuevos que llegaren a su conocimiento, se puede
disponer la produccin de nueva prueba, sea de oficio o a pedido de parte.
Si no se presentan los escritos se dar por decado el derecho.
Apreciacin de la
prueba: debe hacerse segn las reglas de la sana crtica. sta alude al
prudente criterio o criterio racional, en el sentido de normas lgicas
tendientes a que el rgnao decisor aprecia las pruebas con prudente
arbitrio.
Resolucin: de
inmediato, sin ms trmite que el asesoramiento jurdico cuando
corresponda, se dictar el acto administrativo que resuelva las
actuaciones.
9) y 10).- TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO.
a) Conclusin
normal: resolucin expresa; por un acto administrativo expreso que
contenga la decisin sobre el fondo de la cuestin planteada.
b) Conclusin
anormal:
38
1) Resolucin tcita
(silencio administrativo): el silencio en s no tiene significacin jurdica
alguna, siendo necesario para su interpretacin en algn sentido
(positivo o negativo) el hecho de que se encuentre afectado un
derecho subjetivo, inters legtimo o derecho difuso en su caso.
La regulacin del silencio se puede hacer de tres maneras:
Estableciendo un
principio general de aplicacin en todos los casos.
Determinando una
solucin especial para cada caso.
Consagrando un
sistema combinado, de un principio general y excepciones.
En materia de operatividad, pueden seguirse dos sistemas:
El de denuncia de
la mora o pronto despacho;
El del silencio
automtico.
La LNPA sienta un principio general en materia de silencio
administrativo, estableciendo que frente a pretensiones que requieran
de la Administracin un pronunciamiento concreto, el silencio o
ambigedad, como regla general, se interpretar como negativa,
pudiendo acordarse al silencio sentido positivo slo en caso de mediar
una disposicin expresa que as lo establezca.
No existiendo plazo determinado para el pronunciamiento fijado por
normas especiales, el mismo no puede exceder de 60 das.
Con respecto a la operatividad del silencio, no es suficiente para que el
mismo se configure, la existencia de un plazo y su vencimiento sin la
produccin del pronunciamiento administrativo pertinente, sino que
ser preciso que el particular, una vez operado dicho vencimiento,
requiera el pronto despacho, luego de lo cual, si transcurrieren otros
30 das sin producirse la decisin, se considerar que hay silencio de la
Administracin.
Conclusin: la regulacin del silencio administrativo responde al
sistema combinado y de denuncia de la mora.
2) Caducidad del
procedimiento: es la forma de conclusin del procedimiento por
inactividad del interesado en la impulsin del mismo.
Requisitos:
E Paralizacin del
procedimiento;
E Inters exclusivo
del administrado en el procedimiento;
E Por causa
imputable al administrado;
E Por el lapso total de
90 das. Al vencimiento de los primeros 60, el rgano competente
debe notificar al administrado que si su inactividad se extiende
durante 30 das ms, se declarar de oficio la caducidad del
procedimiento, archivndose el expediente.
No estn sujetos a caducidad:
O Los trmites
relativos a previsin social;
O Los que la
Administracin considere que deben continuar por sus particulares
circunstancias.
O Aquellos en que, a
juicio de la Administracin, estuviere comprometido el inters
pblico.
Modo de operarse la caducidad.
Debe declararse de oficio. Ello implica el dictado de un acto
administrativo expreso que as lo disponga emanado del rgano
competente para resolver la cuestin de fondo planteada en el
expediente, que debe notificarse al interesado y que es recurrible.
La declaracin de caducidad no impide al interesado ejercer sus
pretensiones en un nuevo expediente, en el que podr hacer valer las
pruebas ya producidas.
Efectos de la declaracin de caducidad:
+ Conclusin del
procedimiento sin afectar derechos de terceros que intervengan
en el mismo;
+ Reanudacin del
plazo de prescripcin a partir de dicha declaracin.
3) Desistimiento del
procedimiento y del derecho:
a) Desistimiento del
procedimiento. Hay dejacin de los trmites procedimentales. Ello
no impide que el interesado vuelva a plantear la misma pretensin
39
abandonada, salvo lo que corresponda en materia de caducidad o
prescripcin.
Si el desistimiento se refiere a los trmites de un recurso, el acto
impugnado se tendr por firme.
b) Desistimiento del
derecho o renuncia. Es la dejacin de un derecho que le es debido,
objeto de la relacin jurdica administrativa entre el administrado y
la Administracin.
El desistimiento o renuncia del derecho involucra el derecho
sustancial. En este caso no existe posibilidad de promover otra
pretensin, por el mismo objeto o causa.
Todo desistimiento, tanto del derecho como del procedimiento, debe
ser fundado expresamente por la parte interesada o su representante,
y para determinar la conclusin del procedimiento debe comprender
todas las pretensiones deducidas. Si fuera slo parcial, cesar la
consideracin de las cuestiones comprendidas en el mismo, pero se
continuar la sustanciacin de las restantes.
Ambos desistimientos deben ser acogidos por una expresa decisin
administrativa emanada del rgano competente para dictar la
resolucin de fondo sobre la cuestin.
O Respecto del
desistimiento del derecho:
1) Si la articulacin de
la pretensin slo le incumbe y afecta al sujeto interesado, la
sola presentacin del desistimiento produce la conclusin del
procedimiento, y el rgano slo debe ordenar el archivo sin
resolucin expresa. Es decir, no es necesario que sea aceptado
por la Administracin.
2) Si la pretensin es
de inters general y por ello la Administracin considera que
debe continuar el procedimiento, se necesita resolucin
expresa.
3) Si la pretensin es
de inters de varios sujetos y uno de ellos desiste del
proecdimiento, la Administracin debe tomar conocimiento del
desistimiento y aceptar, continuando con los trmites hasta la
resolucin pertinente que podr afectar o no al sujeto que
hubiere desistido.
O Respecto al
desistimiento o renuncia del derecho:
1) Si la renuncia se
realiza sobre derechos otorgados por actos administrativos, con
la sola notificacin se extingue la relacin procedimental.
2) Si la renuncia se
realiza por derechos no administrativos adquiridos por las
normas de fondo, su aceptacin debe ser expresa.
Bolilla IX
1).- LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO.
Segn Gordillo, debemos distinguir un concepto amplio y un concepto
restringido de recursos:
+ Concepto amplio:
son todos los remedios o medios de proteccin de alcance del
administrado para impugnar los actos y hechos administrativos ilegtimos y
en general para defender sus derechos respecto de la Administracin
Pblica.
+ Concepto
restringido: recursos son los medios para atacar slo los actos
administrativos, mientras que con la reclamacin y la denuncia se
impugnan actos, hechos u omisiones administrativas.
En el procedimiento administrativo an en la propia esfera recursiva
desaparece la figura del litigante. Hay confrontacin, pero no contradiccin
entre el inters pblico representado por la Administracin y el inters privado
representado por el administrado; ste sera un colaborador en la elaboracin
40
de la decisin administrativa, no un litigante. Por ello, predominan las reglas
de informalismo e impulsin de oficio.
2).- NATURALEZA JURDICA.
Hay diversas teoras:
a) Gordillo, entiende
al recurso como un derecho de los individuos, que integra su garanta
constitucional.
b) Gonzlez Perez,
habla de recurso refirindose al ejercicio efectivo y concreto del derecho a
recurrir, o sea a la presentacin del escrito interponiendo el remedio
procesal pertinente. Es decir, es un acto en su interposicin procesal.
c) Otros, sostienen
que el recurso es un medio de defensa de los derechos del individuo ante
las autoridades pblicas.
d) Cassagne opina
que el recurso como tal es un acto jurdico de derecho pblico.
FINALIDAD DEL CONTROL ADMINISTRATIVO.
Tiene principalmente dos objetivos:
O El restablecimiento
o mantenimiento de la juridicidad administrativa, o sea volver a la
legalidad. El control de legalidad implica controlar la legitimidad (el
ejercicio de las atribuciones regladas y discrecionales cuando se crea que
se ha violado el principio de razonabilidad, buena fe, equidad, etc), y la
oportunidad (es decir, que el acto tenga oportunidad, mrito y
conveniencia).
O La proteccin o
garanta de los derechos o intereses de los administrados.
3).- ELEMENTOS O REQUISITOS DE LOS RECURSOS (RECAUDOS).
Son 3 los requisitos para que la Administracin pueda examinar la cuestin
planteada y ellos son:
a) Requisitos con
relacin a los sujetos: es indispensable para la existencia de un recurso
la presencia de sujetos:
* El sujeto
administrativo, es quien decide el recurso. Debe ser competente para
entender en la cuestin a resolver, o sea dicha cuestin debe estar
dentro de su esfera de atribuciones.
* El sujeto activo o
particular, es quien deduce el recurso. No slo debe tener capacidad
civil, sino tambin legitimacin activa, o sea, aptitud para movilizar el
recurso, invocando una lesin a su derecho subjetivo o inters
legtimo, o bien invocando un derecho difuso.
Es suficiente con que se invoque fundadamente la lesin, aunque
luego al resolverse el recurso se declare que no existe transgresin.
Respecto de la legitimacin activa, el dao material o moral no es
factor integrante de ella sino de la procedencia final sobre el fondo del
asunto.
En cuanto a la participacin de terceros, tambin pueden tener
legitimacin activa si en las actuaciones administrativas resultan
afectados sus derechos subjetivos, intereses legtimos o derechos
difusos. La intervencin del tercero puede ser espontnea (por
propia voluntad) o forzada (cuando el interesado originario o el
organismo interviniente as lo requirieren).
b) Requisitos con
relacin al objeto: el objeto determina lo que se pretende o lo que se
presigue con el recurso planteado (revocar, modificar, sustituir o sanear),
que necesariamente debe estar referido a una decisin administrativa que
debe causar efectos jurdicos.
Los llamados actos internos o interorgnicos (medidas preparatorias,
informes o dictmenes de la decisin administrativa) no son recurribles, ya
que los mismos no repercuten directamente en la esfera jurdica de los
administrados. En estos casos se los debe impugnar por denuncias o
reclamos en sede administrativa o judicial.
Para que el acto administrativo sea recurrible es necesario que se den 2
condiciones:
* Que el acto
administrativo no cause estado. La disposicin administrativa que
causa estado es aquella que no es susceptible de recurso
administrativo.
* Que el acto
administrativo no sea firme. Una resolucin es firme cuando aun
siendo susceptible de accin, sta no ha sido utilizada en tiempo y
forma, o cuando habiendo sido utilizada ha sido resuelta en sentido
desestimatorio.
c) Requisitos con
relacin a la causa: la causa es la sustentacin del recurso, y ello est
41
referido al derecho subjetivo, inters legtimo o derecho difuso alterado
por la decisin administrativa. La lesin que sufre el derecho o el inters
genera la proteccin jurdica.
Hasta tanto no exista alteracin no habr causa que fundamente el
recurso. Mientras la causa no est afectada por la prescripcin, se pueden
interponer los recursos administrativos.
4).- PRESUPUESTOS PROCESALES COMUNES A LOS RECURSOS.
OBJETO DE IMPUGNACIN REMEDIOS
Hechos y omisiones. Reclamo en queja (71 dec. reg.)
Reclamo administrativo (30 LNPA)
Actos definitivos. Recurso de reconsideracin (84 y 100 dec. reg.)
Recurso jerrquico (88, 89, 93 y 98 dec. reg.)
Denuncia de ilegitimidad (1 inc. e) ap. 6) LNPA)
Rectificacin de errores materiales (101 dec.
reg.)
Pedido de aclaratoria (102 dec. reg.)
Recurso de alzada (94 dec. reg.)
Actos que impidan totalmente la tramitacin del
reclamo o pretensin del administrado.
Recurso de reconsideracin (84 dec. reg.)
Reclamo en queja (71 dec. reg.)
Actos interlocutorios o de mero trmite que
lesionen derecho subjetivos o intereses
legtimos.
Recurso de reconsideracin (84 y 100 dec. reg.)
Recurso de alzada (94 dec. reg.)
Reclamo en queja (71 dec. reg.)
Actos firmes. Recurso de revisin (22 LNPA).
Actos de alcance general, cuando se hubiere
dado, o comenzado a dar aplicacin.
Recurso administrativo (73 dec. reg.)
1) Hechos y actos
impugnables: la LNPA y su reglamentacin discriminan una amplia
posibilidad de recurrimiento e impugnacin de la actividad administrativa,
que puede sintetizarse as:
2) Infraccin jurdica impugnable: tratndose de recursos dentro de la
instancia administrativa, las infracciones jurdicas impugnables pueden
referirse a la legitimidad o al mrito de los actos, ya sea en forma conjunta
o separada.
El art. 73 dec. reg. dispone que Los recursos podrn fundarse tanto en
razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mrito o
conveniencia del acto impugnado o al inters pblico.
En sntesis, las infracciones jurdicas que posibilitan la impugnacin de un
acto administrativo son:
* Por razones de legitimidad (Los vicios se ilegitimidad de refieren
a los elementos de los arts. 7 y 8 LNPA).
* Por razones de oportunidad.
* Por razones de inters pblico.
3) Inters jurdico vulnerado: derecho subjetivo, inters legtimo o
derecho difuso.
5).- CLASIFICACIN DE LOS RECURSOS.
Hernndez, atendiendo al rgano competente para resolver, los
clasifica en:
1) Mismo rgano que dict el acto recurrido. Ej. recurso de
reconsideracin.
2) rgano superior al que dict el acto recurrido. Ej. recurso
jerrquico.
3) rgano que dict el acto general, cuando se impugnen actos
particulares emanados en virtud de ste. Ej. recurso indirecto contra
reglamentos.
Escola, atendiendo al rgimen de los recursos, los clasifica en:
1) Ordinarios: aquellos que revisten un carcter genrico, es decir
que no han sido establecidos para situaciones determinadas. Ej. recurso
jerrquico.
2) Especiales: aquellos que se plantean en los casos expresamente
previstos por la ley, por lo que stos excluyen a los generales.
3) Extraordinarios o excepcionales: proceden cuando no existe
mrito para el planteamiento de los recursos ordinarios o especiales. Ej.
recurso de revisin.
Atendiendo a la finalidad, se pueden clasificar en:
1) Recursos de juridicidad: se plantean para obtener o restablecer
la legitimidad de los actos de la Administracin.
2) Recursos de oportunidad: se deducen a fin de lograr el
reemplazo de un acto que se considera inoportuno o inconveniente por
otro que se adapte mejor al inters perseguido.
6).- EFECTOS DE LA INTERPOSICIN Y RESOLUCIN DE LOS RECURSOS.
42
Efectos que produce la interposicin de los recursos:
1) Efectos respecto de los plazos para recurrir:
Se interrumpe el plazo para recurrir.
No impide la posterior ampliacin de los fundamentos de hecho y
de derecho alegados en la presentacin original del recurso (a
diferencia del proceso judicial, donde una vez trabada la litis, se
impide ampliar o modificar los trminos de la demanda). Esto se
fundamenta en la finalidad que tienen los recursos: la conservacin
de la legalidad de los actos administrativos.
2) Efectos respecto de las facultades del rgano:
La interposicin de los recursos ampla las facultades del rgano
administrativo, habilitndolo para que pueda considerar y resolver
sobre la modificacin, revocacin o nulidad del acto impugnado.
Ello es as porque la Administracin no tiene la facultad de control de
oficio de carcter obligatorio, salvo cuando deba salvar errores
materiales o revocar actos nulos.
Por ello el control y la ampliacin de facultades queda habilitado slo
con la interposicin del recurso por el administrado.
3) Efectos respecto del acto administrativo impugnado:
La interposicin del recurso, salvo disposicin expresa en
contrario, no suspende la ejecutoriedad del acto, es decir que a pesar
de la interposicin del recurso, el acto administrativo impugnado
puede ser igualmente ejecutado. El fundamento es la presuncin de
legitimidad de los actos administrativos. Este principio admite
excepciones:
a) Cuando una norma expresa lo autoriza.
b) Por razones de inters pblico.
c) Para evitar perjuicios graves a los interesados.
d) Cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
Efectos que produce la resolucin de los recursos:
1) Desestimatoria: es la resolucin por la cual se rechazan las
pretensiones, observaciones e impugnaciones formuladas por el
recurrente.
El efecto ms importante es que produce el agotamiento de la
instancia administrativa de impugacin, y nacer el derecho de la
etapa judicial de impugnacin.
2) Estimatoria: es la resolucin por la cual se admiten las
pretensiones, observaciones e impugnaciones formuladas por el
recurrente, y que produce la modificacin, nulidad o revocacin del
acto. Pueden observarse las siguientes situaciones:
Reconocimiento de un derecho subjetivo:
Si es estimatorio de aspectos parciales, quedan
subsistentes los dems aspectos.
Si admite la invalidez o irregularidad total, dispondr la
anulacin o nulidad.
Si admite la invalidez por vicios de forma o de
procedimiento, dar lugar a un nuevo acto que retrotraiga el
mismo al momento en que se cometi el vicio y la resolucin de
la cuestin de fondo.
Reconocimiento de un inters legtimo o derecho difuso: en ste
caso la resolucin estimatoria slo implicar la anulacin del acto,
sin reconocer el derecho del recurrente.
3) No suspensin de la ejecucin del acto: el principio de no
suspensin del acto impugnado no es absoluto, ya que puede llegarse
en determinados casos a su paralizacin, por las circunstancias
mencionadas (mandato legal; inters pblico; evitar perjuicios graves a
los interesados; alegacin fundada de una nulidad absoluta).
7).- RECLAMACIONES ADMINISTRATIVAS.
Las meras reclamaciones no regladas constituyen peticiones que pueden
formular los administrados en ejercicio del derecho constitucional de peticionar
a las autoridades tendientes a obtener la emisin de un acto favorable o la
extincin de un acto administrativo o reglamento.
La Administracin Pblica no est obligada a tramitarlas ni a dictar decisin
respecto de ellas, a menos que el particular tuviera un derecho a que se dicte
la decisin, pudiendo presentarlas el titular de un inters legtimo y aun el
portador de un inters simple.
Las reclamaciones pueden hallarse regladas tal como ocurre con la queja y con
los procedimientos que se exigen para la habilitacin de la instancia judicial.
En tales supuestos el administrado tiene a su favor la opcin de elegir entre el
silencio negativo, en base al procedimiento previsto en el art. 10 de la LNPA o
la obtencin de una decisin expresa, que deber requerir en la sede judicial
mediante la interposicin de una accin de amparo por mora de la
Administracin (art. 28, LNPA).
8).- DENUNCIAS ADMINISTRATIVAS
43
Las denuncias administrativas pueden ser interpuestas por los titulares de
intereses simples, a diferencia de los recursos, en que se requiere una
legitimacin bsica (derecho subjetivo o inters legtimo).
Se trata de poner en conocimiento de la autoridad administrativa la comisin
de un hecho ilcito de algn funcionario o particular o la irregularidad de un
acto administrativo o reglamento. A diferencia de los recursos la
Administracin no est obligada a tramitarlas ni decidirlas.
Sin embargo, la denuncia puede traer aparejado, en algunos casos, el derecho
del administrado a que se tramite como recurso una vez acogida la misma. Tal
ocurre con la denominada "denuncia de ilegitimidad" que prescribe el art. Io,
inc. e), ap. 6 de la LNPA.
DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD.
Su fundamento es doble: por una parte el derecho de peticin consagrado en
el art. 14 de la CN, y por la otra, el principio de informalismo, acogido por
LNPA.
La denuncia de ilegitimidad slo procede actualmente cuando se interpone un
recurso fuera de trmino o el administrado presenta la correspondiente
peticin, una vez vencidos los plazos para articular los recursos administrativos
correspondientes.
Trtase de una denuncia inspirada en el inters que tiene el Estado en velar
por el principio de legitimidad de sus actos que, de acogerse, reviste el
carcter de un verdadero recurso informal que suple a los recursos de
reconsideracin, jerrquico o de alzada, segn sea el caso.
La denuncia de ilegitimidad puede ser resuelta tanto por el Poder Ejecutivo
como por los ministros u rganos jerrquicamente inferiores.
En esta materia, la regla es que el rgano competente sea aquel que posea
aptitud legal o reglamentaria para resolver el recurso que formalmente
corresponda. Pero de ninguna manera la competencia para resolver este tipo
de denuncia corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo, ya que con
excepcin del caso en que la denuncia de ilegitimidad sustituye al recurso
jerrquico, la misma no se vincula con la jefatura de Administracin sino con el
principio de legitimidad y sta es la solucin que, en definitiva, acoge la LNPA.
Los rganos administrativos tienen el deber de tramitar las denuncias de
ilegitimidad, cuya admisibilidad puede, sin embargo, no aceptarse, por parte
del rgano que debe resolverla, en dos nicos supuestos:
a) motivos de seguridad jurdica, los cuales deben ser de cierta entidad y
fundamentarse en el inters pblico o bien comn, y de manera concreta e
inmediata.
b) por entenderse que medi abandono voluntario del derecho, al hallarse
excedidas razonables pautas temporales.
El trmite que debe drsele a la denuncia de ilegitimidad es el mismo que
corresponda para el pertinente recurso que sustituya, aplicndosele todas las
reglas inherentes a legitimacin, actos impugnables y causales de ilegitimidad,
no procediendo cuando se pretendiere extinguir o modificar un acto
administrativo por razones de oportunidad, mrito o conveniencia sin perjuicio
de la potestad que en tal caso poseen, ex officio, los rganos administrativos.
Bolilla X
LOS RECURSOS EN PARTICULAR.c
44
LEGISLACIN NACIONAL. (Ley 19.549 y dec. reg.
1759/72)
RECURSO DE RECONSIDERACIN.
CONCEPTO.
Es el que tiene por objeto procurar que el mismo rgano que dict el acto, lo
modifique, sustituya o revoque por contrario imperio.
El dec. reg. lo llama recurso de reconsideracin, pero tambin se lo conoce
como recurso de reposicin o de revocatoria. En derecho francs se lo
denomina recurso gracioso.
Su fundamento se encuentra en el art. 14 C.N. que otorga a los habitantes de
la Nacin el derecho de peticionar a las autoridades.
CARACTERES.
Se trata de un remedio de carcter originario y optativo. Optativo porque el
particular puede o no utilizarlo; de ah que el art. 84 dec. reg. dice Podr
interponerse recurso de reconsideracin y el art. 89 establece que No ser
necsario haber deducido previamente recurso de reconsideracin para
interponer el recurso jerrquico.
Sin embargo su interposicin respecto de actos definitivos y asimilables,
significa por ese slo hecho la introduccin del recurso jerrquico en subsidio,
pues lo lleva implcito (art. 88 dec. reg).

TRMITE.
Actos contra los cuales procede:
1) Actos definitivos: son aquellos que resuelven el fondo de la
cuestin planteada y con los cuales finalizan normalmente los
procedimientos.
2) Actos asimilables a los definitivos: se trata de actos que no
resuelven el fondo de la cuestin, pero no permiten llegar a l, o sea
que impiden totalmente la tramitacin o pretensin del particular. Son
modos anormales de terminacin de un procedimiento (por ej.
caducidad, rechazo de la legitimidad, etc).
3) Actos interlocutorios o de mero trmite: su finalidad es impulsar
el procedimiento. Son actos que producen efectos jurdicos
directamente sobre el procedimiento, pero no sobre el fondo de la
cuestin (ej. denegacin de alguna prueba, etc).
rgano ante el cual se deduce: ante el mismo rgano que dict el
acto.
Plazo de interposicin: se debe interponer dentro de los 10 das de
notificado el acto.
rgano que resuelve: el mismo rgano que dict el acto, salvo que se
d el caso establecido en la ltima parte del art. 85 dec. reg. Si el acto
hubiere sido dictado por delegacin, el recurso de reconsideracin ser
resuelto por el rgano delegado sin perjuicio del derecho de avocacin del
delegante. Si la delegacin hubiere cesado al tiempo de deducirse
el recurso, ste ser resuelto por el delegante.
Plazo para resolver: es de 30 das hbiles administrativos, que se
cuentan:
Si no se produjo pruebas: desde el da siguiente al de la
interposicin del recurso.
Si se produjo pruebas, pueden haber dos variantes para contar el
plazo:
a) Desde el da siguiente al de la presentacin del alegato
por el particular.
b) Desde el da siguiente al del vencimiento del trmino para
alegar, en el caso de que el particular no lo haga o lo hubiera
realizado fuera del plazo.
Resolucin del recurso: el recurso puede ser aceptado o denegado.
Si es aceptado, el acto recurrido se modificar, revocar o
sustituir.
Si es denegado, el acto administrativo se mantiene; si
correspondiere, se confirma o ratifica, segn el caso. La denegacin
puede ser:
a) Expresa: es la que se realiza en forma asertiva, contenida
en una resolucin.
b) Tcita: es la prevista en el art. 87 dec. reg. que dice Si el
recurso de reconsideracin no fuere resuelto en el plazo fijado, el
interesado podr reputarlo denegado tcitamente sin necesidad
de requerir pronto despacho.
Ante el silencio de la Administracin respecto del recurso de
reconsideracin, el administrado tiene la facultad de optar por:
1) No reputar denegacin tcita y esperar a que la
Administracin resuelva la cuestin;
45
2) Promover un amparo por mora de la Administracin en
sede judicial obligndola a que sta resuelva el fondo de la
cuestin. La Administracin no puede invocar el silencio
administrativo para no resolver la cuestin.
RECURSO JERRQUICO.
CONCEPTO.
Es el que tiene por objeto procurar que un rgano superior modifique, sustituya
o revoque un acto dictado por un rgano inferior que afecte un derecho
subjetivo, un inters legtimo o un derecho difuso del administrado.
Es el recurso por excelencia. Su importancia se manifiesta por su directa
vinculacin con la jerarqua administrativa. La finalidad del recurso jerrquico
es asegurar la unidad jurdica del accionar de la Administracin en sus
relaciones con los terceros.
CARACTERES.
Es un recurso ordinario y comn que hace a toda Administracin ya que deriva
de la subordinacin jerrquica que rige la misma, por lo que la falta de una
regulacin no podr dar lugar a que se concluya que el recurso no existe; a lo
sumo podr sostenerse que es imperfecto al dejarse librados ciertos aspectos
procedimentales, a la decisin unilateral y cambiante de la Administracin.
Adems, es de carcter obligatorio, ya que es necesario para agotar la
instancia administrativa y de esa manera poder iniciar el proceso contencioso
administrativo.
TRMITE. ACTOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE.
Procede contra actos definitivos o que impiden totalmente la tramitacin del
reclamo o pretensin del administrado que lesionen un derecho subjetivo,
inters legtimo o derecho difuso. stos actos no deben causar estado. No
procede en los actos interlocutorios.
Ante un acto definitivo o asimilable, el administrado puede optar entre las
siguiente posibilidades:
a) Interponer recurso de reconsideracin y ante su denegatoria el
jerrquico.
b) Plantear directamente el recurso jerrquico.
En Corrientes siempre debe tramitarse primero por reconsideracin y luego de
resuelto pasar al jerrquico. No es optativo (jerrquico directo).
MODALIDADES.
Se distinguen tres modalidades:
a) Jerrquico implcito o en subsidio.
b) Jerrquico directo.
c) Jerrquico menor o interno.
RECURSO JERRQUICO IMPLCITO O EN SUBSIDIO.
El recurso de reconsideracin contra actos definitivos o asimilables a ellos,
lleva implcito el recurso jerrquico en subsidio. Es decir, habiendo optado por
el recurso de reconsideracin, si el funcionario no me hace lugar al mismo,
debe disponer la elevacin para que lo resuelva el Ministro.
Trmite.
Si bien es el mismo que para el recurso jerrquico directo, posee las siguientes
particularidades:
a) Plazo de elevacin: debe elevarse dentro de los 5 das hbiles
administrativos, plazo que se debe contar una vez cumplidas todas las
diligencias necesarias para su elevacin (por ej. notificacin, aclaratoria,
etc) en el caso que hubiera denegacin expresa. En el supuesto de
denegacin tcita se cuentan desde que el particular requiere su
elevacin.
b) Mejora y ampliacin del recurso: es una facultad que le asiste al
administrado de realizar o no dicha mejora o ampliacin. Desde el punto
de vista lingstico, no es lo mismo mejorar que ampliar, ya que mejorar
expresa una idea de perfeccionamiento; ampliar significa extender.
RECURSO JERRQUICO DIRECTO.
Es el que se deduce sin haber interpuesto previamente el recurso de
reconsideracin.
Trmite.
a) rgano ante el cual se deduce: ante la autoridad que dict el acto
impugnado.
Gordillo entiende que en la prctica no hay diferencia entre plantear el
recurso ante el rgano emisor del acto o ante el rgano que decide, ya que
generalmente hay una sola mesa de entradas en los Ministerios, y si el
rgano emisor tuviera su propia mesa de entradas y el particular no lo
presentase all, por el principio de formalismo atenuado, la Administracin
tiene que darle el trmite correspondiente.
b) Plazo de interposicin: debe interponerse dentro de los 15 das de
notificado el acto, debiendo ser elevado dentro del trmino de 5 das y de
oficio a la autoridad que deba resolver.
46
c) Organo que lo resuelve: debe resolverlo el Ministro o Secretario de la
Presidencia de la Nacin en cuya jurisdiccin acte el rgano emisor del
acto que se recurre; pero cuando el acto impugnado emanare de alguno
de ellos, lo resuelve el Poder Ejecutivo Nacional.
d) Plazo para resolver: es de 30 das, que se cuentan:
Si no se produjo pruebas: desde la recepcin de las actuaciones
por la autoridad competente.
Si se produjo pruebas: se pueden distinguir dos supuestos:
Si se aleg, desde la presentacin del alegato.
Si no se aleg, desde el vencimiento del plazo para
hacerlo.
e) Denegatoria tcita: no es necesario pedir pronto despacho para que
se produzca la denegatoria por silencio.
f) rgano ante el que se tramita: cualquiera fuera la autoridad
competente para resolver, el recurso jerrquico se tramita y se sustancia
ntegramente en sede del Ministerio o Secretara de la Presidencia de la
Nacin en cuya jurisdiccin acte el rgano emisor del acto; en aqullos se
recibir la prueba estimada pertinente y se recabar obligatoriamente el
dictamen del servicio jurdico permanente.
g) Intervencin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin: dicha
intervencin no impide que dictamine el organismo jurdico permanente.
Se da obligatoriamente en 4 casos:
Cuando se interpone contra resoluciones del Ministro o
Secretario de la Presidencia de la Nacin.
Cuando corresponda establecer jurisprudencia administrativa
uniforme.
Cuando la ndole del inters econmico comprometido requiera
la atencin.
Cuando el Poder Ejecutivo lo estime conveniente para resolver el
recurso.
RECURSO JERRQUICO MENOR O INTERNO.
Se aplica para los entes autrquicos y para los entes descentralizados. No as
en el caso de que se trate de una sociedad del Estado.
Trmite. Es el mismo que para el recurso jerrquico directo.
Si el acto emana de la mxima autoridad de los entes descentralizados o
autrquicos, se agota la va administrativa.
Pero el reglamento me da una opcin: en sede administrativa puedo plantear
un recurso de alzada, contra actos emanados de la mxima autoridad del
organismo autrquico y quien resuelve es el ministerio de quien dependen (es
una opcin porque ya est abierta la va contencioso-administrativa). En
cualquier momento puedo desistir del recurso de alzada y acudir al
contencioso-administrativo. No a la inversa.
RECURSO DE ALZADA.
Es el recurso que se interpone contra actos administrativos definitivos o que
impiden totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin de recurrente,
emanados de un rgano superior de un ente autrquico o descentralizado.
Es un recurso correlativo, en el mbito de los entes autrquicos o
descentralizados, del recurso jerrquico en la Administracin central. Tambin
se lo llama recurso jerrquico impropio.
Su fundamento radica en el control de la tutela administrativa. La tutela
entraa el poder de revisin que ejerce la Administracin central sobre los
actos de los rganos superiores de la entidad autrquica o descentralizada.
CARACTERSTICA.
Es un recurso optativo, en el sentido de que el administrado puede elegir esta
va o el acamino de la accin judicial directa, dado que el acto proveniente de
un rgano superior de la entidad autrquica o descentralizada produce, por s
mismo, el agotamiento de la instancia administrativa.
TRMITE.
a) Actos contra los cuales procede: contra los actos administrativos
definitivos o que impiden totalmente la tramitacin del reclamo o
pretensin del recurrente, emanados del rgano superior de un ente
autrquico (incluidas las universidades nacionales). Proceder, a opcin
del interesado, el recurso administrativo de alzada o la accin judicial
pertinente.
b) Eleccin de una u otra va: la eleccin de la va judicial har perder la
administrativa; pero la interposicin del recurso de alzada no impedir
desistirlo en cualquier estado a fin de promover la accin judicial, ni
obstar a que se articule sta una vez resuelto el recurso administrativo.
Es decir, en caso de opcin por la va judicial, se pierde la adminitrativa,
pero si se opta por la administrativa no se pierde la judicial.
En caso de optarse por la va judicial, Gordillo entiende que la denuncia de
ilegitimidad es procedente an despus de iniciada la accin judicial.
47
c) rgano que decide: el Ministro o Secretario de la Presidencia de la
Nacin en cuya jurisdiccin acte el ente autrquico.
d) Supletoriedad: se aplican con carcter supletorio las normas del
recurso jerrquico (15 das para interponer, 30 das para resolver).
e) Alcance del control: si el ente descentralizado autrquicamente fuere
de los creados por el Congreso en ejercicio de sus facultades
constitucionales, el recurso de alzada slo ser procedente por razones
vinculadas a la legitimidad del acto, salvo que la ley autorice el control
amplio.
Cuando fueran creados por el Poder Ejecutivo, procede un control amplio:
legitimidad, oportunidad, e inters pblico. Se parte de la base de que los
entes que no se encuentran expresamente sealados por la Constitucin
como emergentes de la legislacin nicamente cabe crearlos al Poder
Ejecutivo y siendo as el control es considerado en toda su extensin.
f) Alcance de la decisin: el Poder Ejecutivo Nacional slo puede
modificar o sustituir el acto cuando la ley de creacin del ente lo autorice,
o fundadas razones de inters pblico lo justificaren. Quien determina si
hay o no inters pblico en juego es el mismo Poder Ejecutivo, razn por la
cual debe fundar su decisin para no convertir su accionar en arbitrario.
RECLAMO EN QUEJA POR DEFECTO DE TRAMITACIN E
INCUMPLIMIENTO DE PLAZOS AJENOS AL TRMITE DEL RECURSO.
Es una va previa de amparo administrativo contra la intercia de la
Administracin o la desviacin perjudicial del procedimiento administrativo.
La queja por defecto de tramitacin e incumplimiento de plazos ajenos al
trmite del recurso se da en va administrativa, en tanto que el amparo por
mora de la Administracin se da en sede judicial. Ambos pueden interponerse
simultneamente o bien indistintamente por el interesado sin que la
articulacin de uno excluya a otro.
TRMITE.
a) Procedencia: slo en dos casos, que persiguen la prosecucin o
correccin del trmite:
O Por defectos de tramitacin: comprende todas las actuaciones
que puedan llegar a afectar el normal desenvolvimiento del
procedimiento (por ej. rechazo de escritos, no requerir dictmenes
tcnicos necesarios, etc).
O Por incumplimiento de plazos legales o reglamentarios durante el
procedimiento. Se encuentran excluidos los plazos para resolver los
recursos, porque tienen un remedio especfico en cada caso.
b) rgano ante el cual se interpone y resuelve: el superior jerrquico
inmediato de quien incurriera en las causales sealadas. Es decir, no se
dirige al rgano de mayor jerarqua de la Administracin sino al inmediato
superior.
c) Plazo de interposicin: la reglamentacin no determina tal plazo, y
aqu hay otra diferencia con los recursos que s tienen plazo de
interposicin.
d) Plazo de resolucin: 5 das, contados desde el da siguiente al que el
superior inmediato recibe las actuaciones.
e) Carcter de la decisin: la decisin es irrecurrible.
ACLARATORIA.
La doctrina discute la naturaleza de sta va, incorporada por influencia de una
corriente procesalista. Hutchinson dice que no es un recurso ya que con ste
instituto no se ataca el fondo de la cuestin, ni se busca un pronunciamiento
de la Administracin sobre una cuestin determinada.
TRMITE.
a) Cundo procede: nicamente contra actos definitivos y asimilables, en
los siguientes casos:
* Cuando existiere contradiccin en la parte dispositiva: este
supuesto se sobrepone con el inciso a) del art. 22 LNPA (que autoriza la
revisin del acto firme cuando hubieren dichas contradicciones, hayase
pedido o no su aclaracin). Es decir, existe una superposicin de
remedios posibles, que, en ambos casos, deben ser resueltos por el
mismo rgano que dict el acto.
Pero (a diferencia del procedimiento de la Provincia de Corrientes) la
aclaratoria no interrumpe el trmino para interponer el recurso de
revisin, hecho a tener en cuenta para evitar el vencimiento del plazo.
* Cuando la contradiccin surgiera entre la parte dispositiva y la
motivacin del acto: hay una verdadera inseguridad jurdica porque los
fundamentos en que se basa el acto administrativo, no se condicen con
lo dispuesto en ste. Si no se resuelve la aclaratoria se debe tener por
vlido lo dispuesto en la parte dispositiva del acto.
48
* Cuando se pretendiera suplir cualquier omisin sobre alguna o
algunas de las peticiones planteadas.
b) Ante quin se interpone y quin lo resuelve: el decreto nada dice,
pero la doctrina considera que ante el mismo rgano que dict el acto
administrativo, ya que ste es el nico que puede aclarar lo que realmente
quiso expresar. Si lo resuelve el superior, habra un supuesto de extincin,
reforma o sustitucin del acto.
c) Actos contra los que procede: actos definitivos y por extensin
tambin los asimilables a estos.
d) Plazo para su interposicin y resolucin: el particular debe plantear
la aclaratoria dentro de los 5 das de notificado el acto y el rgano tendr 5
das para resolverla.
e) Retroactividad: el acto que se dicta es retroactivo.
RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES.
Como consecuencia de la aceptacin de la aclaratoria, tambin se acepta la
rectificacin de errores materiales de la Administracin, en cualquier momento,
siempre que la enmienda no altere lo sustancial del acto o decisin (de lo
contrario habra que interponerse otro recurso y el rgano no podra actuar de
oficio).
Este remedio se aplica generalmente a errores aritmticos, transposicin de
nombres, etc.
RETROACTIVIDAD.
La decisin tomada en sta va tiene carcter retroactivo, al igual que el
recurso de aclaratoria.
RECURSO DE REVISIN.
CONCEPTO.
Este recurso tiene por objeto obtener la revisin de actos administrativos
firmes, como consecuencia de haberse conocido circunstancias que se
ignoraban al momento de ser dictados.
Es un recurso de carcter excepcional y de interpretacin restrictiva.
TRMITE (art. 22 LNPA)
a) Actos contra los cuales procede: slo procede contra un acto firme,
o sea, el que no es recurrible en la instancia administrativa, ya sea por
haber sido agotados todos los recursos existentes o por no haberse hecho
uso de ellos en los plazos fijados.
b) Supuestos:
+ Inc. a) - Cuando resultaren contradiciones en la parte dispositiva,
hyase pedido o no su aclaracin: no es un supuesto propiamente de
revisin, porque no hay acto firme, ya que:
1 Se lo debe interponer dentro de los 10 das de notificado
el acto.
2 Contra este acto es posible interponer recurso de
aclaratoria.
+ Inc b) - Cuando despus de dictado se recobraren o descubrieren
documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron
presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de un tercero:
deben ser documentos decisivos, es decir, aquellos que por su
importancia puedan hacer variar fundamentalmente la resoluci
definitiva.
Adems, deben ser: recobrados (recuperados cuando se haban
perdido) o descubiertos (no conocidos por el administrado y que
fueron hallados).
+ Inc c) - Cuando hubiere sido dictado basndose en documentos
cuya declaracin de falsedad se desconoca o se hubiere declarado
despus de emanado el acto: la falsedad debe ser declarada por juez
competente en sentencia firme.
+ Inc d) - Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho,
prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta o gave
irregularidad comprobada: son circunstancias que versan sobre la
voluntad del rgano que debe resolver, perjudicando por ende al
particular. Estn tipificadas en el Cdigo Penal; necesitamos la
sentencia firme y la obtenemos en sede penal.
c) Plazo de interposicin:
10 das de notificado el acto, en el caso del inc a);
30 das de recobrarse, hallarse los documentos, o cesar la fuerza
mayor u obra del tercero, en el caso del inc. b);
30 das de comprobarse en legal forma los hechos indicados en
los incs. c) y d). Es decir se cuenta a partir de que se tuvo
conocimiento o desde que se dict la sentencia firme de falsedad,
cohecho o prevaricato.
En los tres ltimos incisos es una cuestin de hecho determinar el plazo,
que puede discutirse y por lo tanto ser materia de prueba.
49
d) rgano ante el que se interpone y rgano que lo resuelve: la
doctrina no es uniforme:
Hutchinson: dice que se interpone y lo resuelve el rgano que
dict el acto;
Diez: se interpone ante el Poder Ejecutivo, que es quien lo
resuelve como responsable de la administracin general del pas,
aunque se puede sustanciar ante el Ministerio o Secretara que
corresponda;
Hay coincidencia en que se debe determinar la causal y arribar toda la
prueba necesaria y pertinente en el escrito de interposicin del recurso.
e) Resolucin del recurso: puede hacer lugar o no al recurso
interpuesto.
Si no hace lugar (desestimatoria), el acto se mantiene firme.
Si hace lugar (estimatoria), hay dos efectos:
1) El acto firme es anulado.
2) El Poder Ejecutivo debe dictar un nuevo acto que reemplace al
anterior y resuelva la cuestin.
LEGISLACIN PROVINCIAL. (Ley 3.460)
La particularidad que posee la legislacin correntina en materia de recursos es
que los principales supuestos de impugnacin en sede administrativa
(revocatoria y jerrquico) se encuentran fusionados en uno solo, cualquiera sea
la denominacin que se otorgue al escrito.
La unidad recursiva no implica unidad de decisin, toda vez que primero se
resuelve el recurso de revocatoria y posteriormente, si correspondiere, la
autoridad superior resuelve el jerrquico.
ENUMERACIN.
El art. 189 establece: El particular dispone de los siguientes recursos en
relacin a los procedimientos reglados por sta ley:
a) Aclaratoria.
b) Revocatoria o reposicin.
c) Jerrquico.
d) De revisin.
e) Por mora.
PLAZOS.
Los recursos deben ser interpuestos dentro de los plazos mencionados en los
artculos de la ley 3460 o los que establezcan las leyes especiales. Sin
embargo, no habindose constituido derechos en beneficio de terceros, ni
pudiendo la resolucin que se dicte perjudicar a estos, el recurso podr
plantearse en cualquier momento dentro de los plazos de prescripcin (art.
195), que es de 3 aos.
Con lo prescripto no se afecta la legalidad ni se pone en peligro la seguridad
jurdica.
El art. 17 distingue dos formas de computar los plazos:
Si el plazo fuere de das o aos, se aplica el Cdigo Civil, es decir, el da
es el intervalo entero que corre de medianoche a medianoche, y los plazos
de das no se cuentan de momento a momento, ni por horas, sino desde la
medianoche en que termina el da de su fecha.
Si el plazo fuera por meses, comienza a contarse a la medianoche del
da en que termine el mes en que la diligencia se practique, cualquiera
fuere el nmero de das del mes y el da en que se practic la diligencia; y
termina a la medianoche del ltimo da del mes siguiente, cualquiera fuera
el nmero de das que tengan el mes o meses. Ej. la diligencia se practic
el 15 de abril; el plazo comienza a contarse a la medianoche del 30 de abril
y termina a la medianoche del 31 de mayo.
RECURSO DE ACLARATORIA.
CONCEPTO.
El recurso de aclaratoria procede para procurar la correcin de errores
materiales, aclaracin de conceptos oscuros, sin alterar lo sustancial de la
decisin y suplir cualquier omisin en que se hubiere incurrido respecto de las
pretensiones deducidas en el procedimiento.
TRMITE.
a) Cundo procede: tratndose de un recurso referido exclusivamente al
acto definitivo, es decir, el que decide sobre el fondo del asunto, no se
aplica en los incidentes o actos interlocutorios o de mero trmite.
Procede en los siguientes casos:
1) Para procurar la correcin de errores materiales del acto,
entendidos stos en su acepcin amplia. No a modificar la voluntad
administrativa contenida en el acto.
2) Para aclarar conceptos oscuros, sin alterar lo esencial de la
decisin.
50
3) Para suplir cualquier omisin del acto en que se hubiese
incurrido respecto de las pretensiones deducidas en el procedimiento.
4)
b) rgano ante el que se interpone: ante el mismo rgano que dict el
acto.
c) rgano que decide: la ley no lo dice, pero es lgico que lo resuelve el
mismo rgano que dict el acto, ya que ste es el que mejor conoce las
actuaciones y el nico que sabe qu quiso decir al dictar el acto.
d) Plazo de interposicin: 5 das posteriores a la notificacin del acto.
e) Plazo para resolver: 5 das desde que fue interpuesto.
CARACTERSTICA.
La caracterstica fundamental de ste recurso es que interrumpe los plazos
para interponer los dems recursos o acciones que procedan.
A diferencia del procedimiento civil, donde el recurso de aclaratoria no
interrumpe el plazo para interponer otros recursos, la legislacin correntina se
inclina por la posicin contraria, que es la ms correcta, ya que una vez
atendida la procedencia de la aclaratoria se estar en condiciones de
considerar los agravios que van a ser objeto del recurso posterior que
concretamente corresponda.
RECURSO DE REVOCATORIA.
CONCEPTO.
El recurso de revocatoria o reposicin procede para procurar que el mismo
rgano que dict el acto lo modifique, sustituya o revoque por contrario
imperio.
TRMITE.
a) rgano ante el que se interpone: el mismo rgano del que eman el
acto objeto del recurso.
b) Actos contra los que procede: al no determinar la ley contra qu
actos procede, a diferencia del orden nacional, se concluye que puede
interponerse contra todo tipo de actos:
Actos administrativos definitivos, que son aquellos que resuelven
sobre el fondo de la cuestin planteada, por lo cual se da fin a las
actuaciones.
Actos asimilables, que son aquellos que sin ser definitivos,
impiden totalmente la tramitacin del reclamo o la pretensin del
administrado. Son actos que provocan que las actuaciones queden
paralizadas sin poder llegar al acto definitivo.
Actos interlocutorios o de mero trmite, que son aquellos que
causan gravamen y no pueden ser rectificados en el momento de
pronunciarse el acto definitivo.
Actos dictados en recursos administrativos.
c) Plazo de interposicin: 20 das desde que fue notificado el acto.
d) Plazo de resolucin: dentro del mes siguiente al de la interposicin.
En el caso de que se ofrezca o produzca pruebas, el plazo debe contarse a
partir de que las actuaciones se encuentran en estado de resolver.
e) Sustanciacin: se distingue segn que la modificacin, sustitucin o
revocacin del acto cuestionado, pudiese perjudicar o no a otro interesado.
En el supuesto de que pudiese perjudicar, el recurso debe sustanciarse, de
esta manera se garantiza el debido proceso adjetivo.
Respecto al plazo de sustanciacin, la ley guarda silencio;
doctrinariamente se considera que se debe aplicar las disposiciones del
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Provincia, que lo establece en 6
das.
f) Ofrecimiento y produccin de pruebas: en los casos en que el
recurso se deduzca a consecuencia de un acto dictado como resultado de
un procedimiento en el que el peticionante no intervino, o de resolucin
dictada de oficio, podr ofrecerse prueba.
Respecto al ofrecimiento y produccin de pruebas, debe tenerse en cuenta
lo siguiente:
1) Se pueden ofrecer todas las pruebas que se consideren
pertinentes.
2) La Administracin debe fijar un plazo no mayor de 30 das y no
menor de 10 das para que se produzcan las pruebas.
3) En lo pertinente, la produccin de la prueba, ser regida por el
Cdigo en lo Contencioso Administrativo de la Provincia.
g) Medidas para mejor proveer: la Administracin puede decretarlas si
lo considera conveniente. Es un instrumento para que pueda cumplir con
los principios de verdad material e instruccin, llegando a conocer lo que
realmente ocurri en los hechos y a dictar el acto con conviccin.
h) Limitacin: si el acto impugnado emanare del Gobernador de la
Provincia, o en su caso, de la autoridad superior del organismo o entidad
de que se trate y no hubiese otro recurso administrativo previsto la ley, la
51
decisin que recaiga en el recurso de revocatoria ser definitiva y causar
estado.
No es admisible revocatoria contra revocatoria, por lo que una vez que se
resuelve el recurso de revocatoria queda expedita la va judicial.
RECURSO JERRQUICO.
CONCEPTO.
El recurso jerrquico tiene por objeto procurar que un rgano superior
modifique, sustituya o revoque el acto cuestionado.
Se trata de un recurso que lleva consigo el poder de vigilancia a travs del cual
se ejerce el contralor.
TRMITE.
a) Actos contra los que procede: procede contra actos definitivos o que
impidan totalmente la tramitacin del procedimiento.
b) rgano ante el cual se interpone: se interpone ante el mismo
rgano que dict el acto.
c) Plazo de interposicin: dentro de los 20 das de notificado el acto.
d)
e) Procedimiento: debe distinguirse si se interpuso o no recurso de
revocatoria:
1) Si se interpuso recurso de revocatoria: el recurso de revocatoria
lleva implcito el recurso jerrquico, por lo que no es necesario
interponer expresamente ste. Rechazada la revocatoria o vencido el
plazo para pronunciarse a su respecto, deber elevarse directamente
el expediente y las actuaciones agregadas, para que entienda en la
reclamacin formulada por va de recurso jerrquico, el funcionario
que corresponda.
Como los nicos actos que se pueden impugnar son las resoluciones
de carcter definitivo o que impidan totalmente la tramitacin del
procedimiento, si el recurso de revocatoria resolvi una cuestin
donde un acto de mero trmite ha sido su objeto, es irrecurrible.
Mejora del recurso: es una facultad del administrado; puede o no
ejercitarla. Se hace ante el mismo rgano que rechaz la revocatoria,
dentro de los 10 das contados desde la notificacin de dicho acto
desestimatorio. Este plazo es a los fines de posibilitar un anlisis de las
actuaciones por el interesado para mejorar el recurso y as se protege
su derecho de defensa.
2) Si no se interpuso recurso de revocatoria: el recurso jerrquico
debe plantearse ante el mismo rgano que dict el acto. Si
previamente no se interpuso recurso de revocatoria, ste ltimo se
tendr por deducido mediante el mismo escrito en que se plante el
jerrquico.
Es decir, la Administracin acta como en el caso de que se interponga
expresamente recurso de revocatoria y por lo tanto debe resolver
previamente el recurso de revocatoria y luego la autoridad superior
resolver el jerrquico, si correspondiere.
f) Avocacin: se trata de un reclamo que se realiza ante el rgano
superior en la escala jerrquica, es decir el Poder Ejecutivo, a los efectos
de que se avoque al conocimiento del recurso jerrquico interpuesto ante
la total inactividad del rgano inferior que, durante el trmino de 1 mes o
ms, no ha dado la posibilidad al recurrente de mejorar su recurso, no ha
elevado las actuaciones, o se produjeron stas 2 situaciones.
DENEGACIN TCITA.
Se considerar denegada la peticin de modificacin, sustitucin o revocacin
del acto administrativo, vencido el tercer mes desde que qued en estado de
resolucin el recurso jerrquico o de la revocatoria que lo tenga implcitamente
por interpuesto, y en consecuencia expedita la va judicial correspondiente.
RECURSO JERRQUICO DE LA ADMINISTRACIN DESCENTRALIZADA.
Est dirigido a impugnar los actos administrativos emanados de los rganos
superiores de los entes jurdicamente descentralizados.
Las entidades que no integran la Administracin central que hubiesen dictado
actos en funcin administrativa respecto de los cuales se haya interpuesto
recurso de revocatoria y lo hubieran denegado, o jerrquico, lo elevarn a
conocimiento del Poder Ejecutivo, cuya resolucin causar estado.
El conocimiento de este recurso por parte del Poder Ejecutivo no ser referido,
salvo expresa ley en contrario, al uso de las facultades discrecionales, sino slo
a sus otros elementos o a los lmites de aquella. Es decir, el control del Poder
Ejecutivo se limita al exmane de legalidad del acto emanado del ente
descentralizado. Slo puede revisar el mrito, la oportunidad o la conveniencia
del acto, en el caso que una ley expresamente lo autorice.
Lo precedente no se aplica en el caso de que el ente descentralizado haya sido
creado por decreto del Ejecutivo, donde el control s es amplio, porque l es el
que cre el ente.
52
Todo lo dicho se aplica tambin a las personas pblicas no estatales y a las
privadas que ejerzan funcin administrativa por delegacin estatal, salvo, en
ambos casos, que lo impida la naturaleza del ente o de su actividad.
TRMITE.
Se aplica lo determinado para el recurso jerrquico ordinario.
a) rgano de interposicin: se interpone ante el ente descentralizado
que dict el acto que se impugna.
b) Condicin previa: haber interpuesto recurso de reconsideracin y que
ste haya sido denegado, o jerrquico.
c) Elevacin de oficio: el ente descentralizado debe elevar de oficio las
actuaciones al Poder Ejecutivo.
RECURSO DE REVISIN.
CONCEPTO.
Es el que tiene por objeto obtener la revisin de actos administrativos firmes,
como consecuencia de haberse conocido circunstancias que no lo eran al
momento de ser dictados.
Se caracteriza por ser excepcional y su procedencia en caso de duda debe
interpretarse en forma restrictiva ya que implica una excepcin al concepto de
estabilidad del acto.
TRMITE.
a) Actos contra los que procede: slo procede contra actos firmes, que
son los consentidos expresa o tcitamente por el administrado, dejando
vencer los plazos para recurrir por va administrativa o jurisdiccional,
segn los casos.
Procede cuando:
1) La parte interesada afectada por un acto, hallare o recobrare
documentos decisivos ignorados, extraviados o detenidos, por fuerza
mayor o por obra de un tercero.
2) El acto se hubiere dictado en virtud de un documento reconocido
o declarado falso, ignorndolo el recurrente, o cuya falsedad se
reconociera o declarare despus por la justicia.
3) La decisin se hubiere dictado fundada en prueba testimonial y
alguno de los testigos fuera condenado como falsario.
4) Se hubiera dictado como consecuencia de prevaricato, cohecho,
violencia o maniobra fraudulenta, calificadas posteriormente as por la
justicia criminal.
b) Plazo de interposicin: debe interponerse en el mes siguiente, a
contar desde:
1) El da en que el documento se hallare o recobrare.
2) El da en que se conoci la declaracin judicial de falsedad.
3) La notificacin o conocimiento de la sentencia firme que haya
declarado como falsario al testigo.
4) La notificacin o conocimiento de la sentencia firme que hubiere
declarado la existencia de prevaricato, cohecho, violencia o maniobra
fraudulenta.
c) Personas legitimadas para interponerlo: toda aquella que
fue afectada por el acto firme objeto de impugnacin.
APLICACIN SUPLETORIA.
La sustanciacin de este recurso se rige por las normas que regulan el recurso
de reconsideracin y jerrquico en subsidio, o sea que:
Organo ante el que se interpone y sustancia: el mismo rgano que dict
el acto firme.
Organo que lo resuelve: el superior jerrquico. Pero si lo que se recurre
es un decreto, se interpone y sustancia ante el Poder Ejecutivo por ser
rgano competente para su resolucin.
ARTCULO 215.
La Administracin Pblica conservar su potestad para declarar de oficio la
extincin del acto, sea por nulidad o anulabilidad, aunque el administrado haya
dejado caducar los recursos administrativos y acciones procedentes, siempre
que la revisin se d en beneficio de los administrado y sus derechos y no
perjudique a terceros.
AMPARO POR MORA.
CONCEPTO.
Es el recurso que tiene por objeto procurar que un rgano administrativo sea
requerido para que prosiga un procedimiento, emita un dictamen o dicte un
acto o resolucin dentro del plazo que se le fije, cuando est vencido el
trmino dentro del cual la actividad administrativa debi ser realizada.
El amparo por mora es una accin judicial y su objeto es quebrar el silencio
administrativo.
TRMITE.
53
a) Personas legitimadas: todo el que fuera parte en un procedimiento
administrativo.
b) rgano ante el cual se interpone y resuelve: Juez de Primera
Instancia en lo Civil y Comercial en turno de la Capital.
c) Presupuestos de interposicin: hay que distinguir diversos
supuestos:
1) Si la normativa determina plazos para que la Administracin se
expida y sta hubiere dejado vencer los mismos.
2) Si no estuvieren fijados plazos para la actuacin administrativa y
hubiere transcurrido uno que, a criterio del juez, excede lo razonable.
En ambos casos la Administracin deja transcurrir el tiempo sin emitir
dictamen o dictar la resolucin de mero trmite o de fondo que requera el
interesado.
No se requiere acreditacin de perjuicio alguno ni tampoco ninguna
intimacin, es sugiciente que se acredite prima facie la existencia de la
mora administrativa.
d) Procedimiento:
1) Presentado el petitorio, si el Juez lo estimare pertinente en
atencin a las circunstancias requerir a la autoridad administrativa
interviniente que en el plazo que se fije, nunca mayor de 10 das,
informe sobre la causa de la mora aducida (Art. 217).
Es decir, el que es parte en el procedimiento administrativo requiere al
Juez que libre orden de pronto despacho, y la nica actividad en el
proceso que tiene la Administracin es la de emitir el informe.
El Juez se encuentra facultado a pedir o no el informe, depende de las
circunstancias del caso.
2) El pedido de informe se dirigir simultneamente al rgano
superior del organismo de que se trate y al funcionario que se
encontrare en mora respecto al procedimiento, segn la denuncia que
se formule (Art. 218).
3) Contestado el requerimiento o si no se hubiese evacuado,
vencido el plazo para ello, resolver lo pertinente acerca de la mora,
librando la orden que correspondiere para que la autoridad
administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo
prudencial que se establezca segn la naturaleza y complejidad del
dictamen o trmite pertinente (Art. 219).
4) La desobediencia a la orden har aplicables las sanciones a que
hubiere lugar y transcurrido el plazo fijado, se tendr por agotada la
instancia administrativa, quedano expedita la va judicial si
correspondiere (art. 221).
INAPELABILIDAD DE LA DECISIN JUDICIAL.
Si bien parte de la jurisprudencia considera que las sentencias en primera
instancia en el amparo por mora son apelables, la solucin correcta es la
contraria, es decir, la decisin del Juez de Primera Instancia es inapelable, por
lo siguiente:
1) El Cdigo de Procedimientos Administrativos, art. 217, dice Presentado
el petitorio, si el juez lo estimare pertinente en atencin a las
circunstancias requerir a la autoridad administrativa informe sobre la
causa de la mora aducida.
De este artculo se extraen 2 conclusiones:
O La Administracin, en este procedimiento especial, no es parte;
slo se limita a brindar el informe que el Juez requiera.
O El informe es requerido si el Juez lo estima pertinente. Se trata
de una facultad del juez.
2) El art. 221 establece las consecuencias si la Administracin desobedece
la orden librada judicialmente, dejando transcurrir el plazo fijado,
quedando expedita la va judicial si correspondiere.
Es decir, la Administracin puede o no contestar, pero si no contesta, se agota
la va administrativa. El hecho de que la ley no diga nada acerca de la
posibilidad de la Administracin de interponer un recurso de apelacin, no
significa una laguna jurdica; no lo hace porque la naturaleza jurdica del
instituto no es compatible con un recurso de sta ndole.
La ley es clara, la desobediencia a la orden de pronto despacho agota la
instancia administrativa y queda abierta la instancia judicial.
Bolilla XI
JURISDICCIN ADMINISTRATIVA.
Etimolgicamente, jurisdiccin proviene del latn jurisdictio, que significa
decir el derecho con fuerza de verdad legal.
Es la potestad que monopoliza el Estado para declarar el derecho en caso de
contienda. Se declara el derecho en el caso concreto aplicando las reglas
generales a los casos particulares.
54
LA DOCTRINA NACIONAL. DISTINTAS POSICIONES.
Las opiniones doctrinarias se encolumnas en 3 posiciones:
a) Quienes sostienen que la Administracin ejerce actividad jurisdiccional y
se dice que sta no es necesariamente revisable por los jueces, salvo por
recurso extraordinario tal como ocurre con las sentencias definitivas (art.
14 ley 48).
b) Quienes niegan que la Administracin ejerza jurisdiccin. Gordillo critica
la terminologa jurisdiccin judicial, contrapuesta a jurisdiccin
administrativa por considerar que hablar de jurisdiccin judicial es una
redundancia. Judicial es lo relativo a los jueces, a los rganos que ejercen
funcin jurisdiccional y hablar de jurisdiccin administrativa es una
contradiccin, pues o hay jurisdiccin, o hay administracin. En ningn
caso, por imperio constitucional (art. 109) el Poder Ejecutivo puede
atribuirse el conocimiento de las causas judiciales; adems, el art. 116 CN
establece la exclusividad de la competencia del Poder Judicial. Es la
postura que adopta la ctedra; considera que cualquier ley que otorgue a
un organismo administrativo funciones de tipo jurisdiccional, es violatoria
de los arts. 1, 23, 29 y 109 CN, an cuando exista revisin posterior
por parte de un tribunal judicial.
La actividad de la Administracin, por su propia naturaleza, no reviste los
caracteres del rgimen jurisdiccional: imparcialidad e independencia del
rgano ejecutor y definitividad de su pronunciamiento (fuerza de cosa
juzgada).
c) Quienes sostienen que la jurisdiccin es el gnero y judicial y
administrativa son las especies. Es decir, la funcin jurisdiccional se
desdobla en una jurisdiccin judicial y otra administrativa.
Bielsa seala que la Administracin puede emitir actos de sustancia
jurisdiccional los cuales deben ser tratados jurdicamente como actos
administrativos.
Bicart Campos considera que la funcin jurisdiccional a cargo de la
Administracin es vlida en tanto y en cuanto se acuerde la posibilidad de
revisin judicial suficiente.
Palacio tambin acepta la divisin de la jurisdiccin en judicial y
administrativa, pero aclara que siempre que medie un conflicto entre el
particular y el Estado referido a derechos subjetivos de aqul, la
intervencin de un rgano judicial es ineludible.
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS.
En 1876 con la sancin de la ley 810 comienza una nueva etapa al atribuir a
ciertos organos dependientes del Poder Ejecutivo funciones hasta ese
momento reservadas exclusivamente al Poder Judicial. Esta ley atribuyo a la
Aduana (organismo administrativo) la materia contenciosa-fiscal-aduanera.
Las razones de creacin de los tribunales administrativos generalmente se
basan en la necesidad de conocimientos tcnicos por parte de los miembros
del tribunal con relacin a determinadas materias, y a la posibilidad de agilizar
los trmites de los asuntos que se ventilan ante los mismos.
Por no ser independientes y por pertenecer a la Administracin, los tribunales
administrativos no ejercen funciones jurisdiccionales, aunque haya
semejanzas de contenido o de procedimiento. Su actuacin debe estar
sometida a control judicial suficiente por parte de un rgano jurisdiccional
independiente, que en nuestro sistema es el Poder Judicial (en otros pases es
un tercer tribunal distinto del rgano administrativo y del poder judicial).
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
En 1960 la CSJN al declarar la inconstitucionalidad de las maras Paritarias de
Arrendamientos y Aparceras Rurales (fuero agrario), sostuvo que es
incompatible la creacin de rganos, procedimientos y jurisdicciones
especiales de ndole administrativa, destinados a hacer ms efectiva y
expedita la tutela de los intereses pblicos. Si bien la Corte admiti la
actuacin de cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, lo hizo
luego de establecer que la validez de los procedimientos hallbase sujeta al
resultado de que las leyes dejaran expedita la instancia judicial posterior. Ha
de reconocerse a los habitantes del pas el derecho de ocurrir ante un rgano
judicial en procura de justicia. (Caso Fernndez Arias c/ Poggio).
A partir de lo dicho, podemos decir que control judicial suficiente significa:
a) Reconocimiento a los particulares del derecho a interponer recursos
ante los jueces ordinarios;
b) Negacin a los tribunales administrativos de potestad de dictar
resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertido, con
excepcin delos supuestos en que existiendo opcin legal, los interesados
hubieran elegido la va administrativa privndose voluntariamente de la
judicial.

RENUNCIA A LA VA ADMINISTRATIVA.
En los casos en que las leyes prevn expresamente 2 vas alternativas para
recurrir contra decisiones administrativas, una administrativa y la otra judicial,
se aplica el principio de que elegida una de ellas se pierde el derecho de optar
55
por la otra. El fundamento jurdico de esto es evitar el escndalo jurdico que
resultara de decisiones paralelas contradictorias.
Si las partes consienten una decisin administrativa y renuncian o transan
resoluciones adversas, pueden asimismo renunciar a una isntancia judicial que
la ley le otorga. pero si la opcin no tiene fundamento legal expreso no hay
impedimento en que coexistan.
ARBITRAJE.
Constituye un procedimiento por medio del cual las partes acuerdan someter
sus diferencias a rbitros y se comprometen a aceptar la decisin arbitral
considerndola obligatoria.
Es decir, ante una situacin conflictiva, las partes resuelven ocurrir a la va
arbitral en lugar de someter sus diferencias a la decisin del rgano judicial.
Como principio fundamental, las cuestiones que no pueden ser sometidas a
transaccin no pueden ser objeto de arbitraje.
La Nacin, las provincias y los entes jurdicos menores, pueden someter a
decisin arbitral la solucin de cuestiones de carcter patrimonial. Ello se debe
a que la Constitucin (art. 116) establece un deslinda jurisdiccional, pero no
excluye la posibilidad de toda persona jurdica de obligarse legalmente por
contrato, como es el arbitraje.
No puede someterse a arbitraje todo o que implique prerrogativas de la
Administracin, es decir, cuando lo que est en juego son potestades pblicas
(Ej. lo referente a organizacin y funcionamiento de servicios pblicos, el
ejercicio de su polica, etc).
La decisin arbitral puede ser sometida a dos recursos: el de apelacin y el de
nulidad, que se plantean ante la justicia ordinaria.
El recurso de apelacin puede ser renunciado en el compromiso arbitral.
La apelacin hce posible la modificacin de la decisin arbitral.
El recurso de nulidad se puede interponer en los casos en que haya
transgresiones a los puntos esenciales del compromiso arbitral, por ej.
laudar fuera del objeto o del trmino fijado. El recurso de nulidad no puede
ser renunciado.
CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIN.
Consiste en el examen de los actos y hechos administrativos a fin de
establecer si se ajustan o no a derecho.
Tiende tambin a prevenir o remediar cualquier violacin de los derechos
individuales por actos administrativos.
En sntesis, la intervencin del Poder Judicial tiene como finalidad asegurar la
legalidad de la actuacin administrativa.
SISTEMAS.
Son 3 los sistemas clsicos de control de la actividad administrativa:
1) Sistema administrativo (francs): es el primero que surgi y se
caracteriza porque la atribucin del control est a cargo de organismos
administrativos que funcionan dentro de la propia Administracin. El
fundamento de ello era que el control era actividad administrativa y no
poda asignarse al Poder Judicial sin afectar el principio de la separacin de
poderes.
De manera que en la Administracin existen dos ramas: una acta y
ejecuta que es la Administracin activa, y otra controla y examina la
legalidad de los actos administrativos cuando se afecten intereses
particulares y se susciten conflictos, que es la Administracin
jurisdiccional.
Los tribunales que funcionan en el seno de la Administracin son
independientes de la Administracin activa y resuelven por s mismos las
pretensiones que se le presentan sin intervencin de sta.
2) Sistema judicial (anglosajn): el control de la Administracin es ejercido
por los rganos del Poder Judicial que tienen atribuidas funciones
jurisdiccionales en materia administrativa. Este es el sistema de adopta
nuestro pas.
3) Sistema mixto (italiano): divide los asuntos ante los tribunales
ordinarios y tribunales administrativos. Por ej. las cuestiones relativas a
derechos subjetivos corresponden a los tribunales ordinarios y las
concernientes a los intereses legtimos y derechos subjetivos debilitados
se atribuyen a los tribunales administrativos.
EXTENSIN DEL CONTROL. DOCTRINA.
En doctrina hay dos posturas:
1) Los que entienden que el Poder Judicial slo puede anular un acto por
razones de legalidad, ya sea ste dictado en ejercicio de facultades
regladas o en ejercicio de facultades discrecionales, pero nunca podr
anular el acto por considerarlo inoportuno o inconveniente.
2) Quienes niegan atribuciones a los tribunales judiciales para controlar
actos emitidos en virtud de facultades discrecionales de la Administracin.
Apreciar la discrecionalidad de los actos administrativos es salirse del
cuadrante de las funciones que objetivamente se denominan judiciales y
por lo tanto debe reducirse al control de legalidad, pero no en los motivos
56
que indujeron al dictado del acto. Es decir el control judicial analiza
solamente si las facultades regladas se han cumplido.
CONTROL JUDICIAL DE LEGITIMIDAD Y OPORTUNIDAD.
El control judicial de legitimidad del acto administrativo comprende el control
de toda la actividad reglada (lmites jurdicos directos, indirectos, residuales)
como as tambin los lmites jurdicos elsticos (razonabilidad, buena fe,
desviacin de poder, arbitrariedad, etc) de la discrecionalidad.
El control no alcanza a la oportunidad, mrito o conveniencia porque no tiene
lmites, es ajeno a la fiscalizacin judicial y es propio de la Administracin.
Sobre las facultades discrecionales de la Administracin, el control se ha
limitado prcticamente a uno de los lmites elsticos: la razonabilidad,
entendida restrictivamente, como proporcionalidad entre medios y fines.
La parte reglada del acto queda sujeta al juzgamiento del tribunal y las
facultades discrecionales estn exentas, pero no as los marcos dentro de los
cuales ella se utiliza. Por ende, an en las facultades discrecionales, el
juzgamiento debe hacerse si se invoca desviacin de poder, arbitrariedad, etc.
De lo contrario se corre el riesgo de que la discrecionalidad se transforme en
un reducto de la arbitrariedad.
No se trata de juzgar el uso de la facultad discrecional, sino si esa facultad ha
sido utilizada dentro de los marcos que la ley autoriza.
El rgano judicial no puede controlar la discrecionalidad tcnica, excepto
cuando lesionen derechos subjetivos, intereses legtimos o derechos difusos.
.
Texto extrado de Cassagne
FACULTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES.
Regladas: Las facultades de un rgano administrativo estn regladas cuando
una norma jurdica predetermina en forma concreta una conducta determinada que
el particular debe seguir, o sea cuando el orden jurdico establece de antemano
qu es especficamente lo que el rgano debe hacer en un caso concreto. La ley se
sustituye al criterio del rgano administrativo y predetermina ella misma qu es lo
conveniente al inters pblico; el administrador no tiene otro camino que obedecer
a la ley y prescindir de su apreciacin personal sobre el mrito del acto; no tiene l
libertad de elegir entre ms de una decisin, aunque en la realidad sea
inconveniente.
Aspectos que comprende la regulacin.
Regulacin directa: Se trata de las normas jurdicas que se refieren
especficamente a la actividad administrativa: leyes de procedimiento, de
contabilidad, de presupuesto, etc.
Regulacin indirecta: En muchas situaciones la ley no reglamenta la
forma en que la administracin puede actuar frente a los particulares, sino las
condiciones bajo las cuales los particulares no pueden ser molestados por la
administracin. Es actividad administrativa reglada en forma inversa. Se
comprenden aqu todos los casos en que la ley reglamenta no ya el derecho
subjetivo de la administracin a actuar sobre los particulares, sino el derecho
subjetivo de los particulares a que nadie interfiera con sus actividades.
Regulacin residual: Cuando falta la regulacin directa y tambin la
inversa, no entramos en la discrecionalidad administrativa, pues todava el
orden jurdico prev la solucin de un tercer caso de colisin de derechos de la
administracin y los particulares (leer art 28 CN).
Discrecionales: Las facultades del rgano sern en cambio discrecionales
cuando el orden jurdico le otorgue cierta libertad para elegir entre uno y otro curso
de accin, para hacer una u otra cosa, o hacerla de una u otra manera. La ley
permite al administrador que sea l quien aprecie la oportunidad o conveniencia
del acto a los intereses pblicos.
Lmites a la discrecionalidad.
La total irrevisabilidad de la actividad administrativa no puede lgicamente
presentarse, porque existen a su vez ciertos lmites jurdicos a las facultades
discrecionales de la administracin y el juez, para determinar si esos lmites han
sido violados o no, debe necesariamente revisar tambin la parte discrecional del
acto. Son los siguientes:
Razonabilidad: la decisin discrecional ser ilegtima, si es irrazonable,
lo que sucede cuando: cuando: no hace mrito de los fundamentos de hecho o
de derecho que la sustentan; o no tenga en cuenta los hechos acreditados en
el expediente, o pblicos y notorios; o se funde en hechos o pruebas
inexistentes; o no guarde una proporcin adecuada entre los medios que
emplea y el fin que la ley desea lograr.
Desviacin de poder: La decisin ser tambin ilegtima si el funcionario
acta con desviacin de poder, sea: a) por actuar con un fin personal
(venganza, favoritismo, etc.); b) con un fin administrativo, pero no el querido
por la ley: si la ley lo autoriza a adoptar determinada medida (p. ej., el cobro
de multas por ciertas infracciones), teniendo en vista una finalidad especfica
(en el caso, evitar la comisin de nuevas infracciones), ser desviado y con
ello ilegtimo, el acto que la adopte con una finalidad distinta (p. ej., para
tratar de recaudar los mayores fondos posibles para determinadas obras
comunales).
Buena fe: Igual cosa suceder si el rgano que se desempea en el
ejercicio de una potestad pblica usa sta de mala fe, utilizando artilugios o
artimaas por accin u omisin, incluso el silencio para llevar a engao o
error a un particular; tal tipo de conducta es por cierto incompatible con lo que
57
debe ser el ejercicio de la funcin administrativa y es ilegtima aunque la
facultad que en el caso se ejerciera fuera discrecional
Alterum non laedere: no perjudicar a nadie, a menos que exista algn
fundamento legal suficiente y razonable, con adecuado sustento fctico, que
lleve a admitir una excepcin al principio jurdico general. Si el hecho daoso
ha acaecido, corresponder la indemnizacin.13 ULPIANO lo calific de
principio ms fundamental del orden jurdico, en la triloga honeste vivere,
alterum non ldere, suum cuique tribuere.
.
REVISIN DE LOS ACTOS GENERALES.
La LNPA permite la impugnacin del reglamento en sede administrativa y en
sede judicial.
a) En sede administrativa: sienta el principio de que el acto general
puede ser recurrido. La impugnacin del reglamento puede llevarse a cabo
de dos maneras:
Indirecta: es necesario que el acto de aplicacin afecte un derecho
subjetivo, un inters legtimo o un derecho difuso para que quede
habilitada la va recursiva contra el acto de alcance general. Es decir, el
recurso es contra el reglamento pero primero contra el acto de
aplicacin; si la autoridad de aplicacin, ante la presentacin del
recurso, revoca el acto de aplicacin, ya no hay ms derecho o inters
para recurrir.
El objetivo del recurso es impugnar el reglamento, pero en ocasin y a
travs del acto de aplicacin (acto administrativo). Es decir, la va
recursiva pasa por el acto de aplicacin para llegar al reglamento.
Directa: tambin en sede administrativa el particular puede
formular reclamacin directa contra el reglamento, sin importa que
exista acto de aplicacin. Art. 83 dec. erg. Los actos administrativos de
alcance general podrn ser derogados total o parcialmente y
reemplazados por otros de oficio, a peticin de parte y an mediante
recurso.
Surge entonces que existen dos vas: recurso ordinario o la simple
reclamacin.
La diferencia es que en el recurso indirecto, si es admitido, cae no slo
el acto de aplicacin sino tambin el reglamento; mientras que en el
recurso directo, tanto el acto de aplicacin como el reglamento deben
ser impugnados expresamente, ya que si se impugna slo el
reglamento, el acto de aplicacin queda firme, aunque se dictara otro
acto general revocando ese reglamento.
El plazo para interponer el recurso administrativo es el mismo que para
el recurso contra el acto de aplicacin. En cambio para la reclamacin
no hay plazo, habida cuenta de que es preparatoria para la va judicial
(tiene carcter previo a la accin procesal administrativa).
b) En sede judicial: el art. 24 LNPA establece El acto de alcance general
ser impugnado por va judicial
a. Cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en
forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado
reclamo ante la autoridad que lo dict y el resultado fuere adverso.
La norma nada dice de la necesidad de un acto de aplicacin. El
mismo reglamento afecta en forma cierta e inminente derechos
subjetivos.
b. Cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance general le
haya dado aplicacin mediante actos definitivos y contra tales actos
se hayan agotado sin xito las instancias administrativas. Es decir, el
acto de aplicacin fue impugnado en sede administrativa y el recurso
fue rechazado y por lo tanto queda habilitada la instancia judicial, cuya
accin se ejerce tambin a travs del acto de aplicacin, toda vez que
lo que se va a impugnar en sede judicial es el acto de aplicacin y el
reglamento.
Si el juez decreta la nulidad del reglamento lo es slo para el caso
concreto. Para que tenga efectos respecto de terceros es necesario
que la Administracin dicte el reglamento derogatorio, caso contrario
el reglamento impugnado contina siendo vlido y ejecutorio frente a
terceros.
La LNPA seala un trmino de caducidad de 90 das a contar, en el
caso de accin directa, desde que se notifique al administrado la
denegatoria de la reclamacin, y en el caso de accin indirecta, desde
que se notifique al interesado el acto expreso que agota la instancia
administrativa, esto es, el acto que rechaza el recurso.
En caso de denegatoria tcita en uno u otro caso, la demanda podr
iniciarse en cualquier momento, luego de transcurridos los plazos que
establece el art. 10 LNPA.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS,
CONSTITUYE REVISIN JUDICIAL SUFICIENTE?
El recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin es una
va procesal de excepcin, cuyo objeto es verificar la constitucionalidad de los
actos administrativos y de las sentencias.
58
El recurso extraordinario es una apelacin extraordinaria, no en forma
originaria, pues la causa llega a la Corte desde un tribunal inferior tratndose
de sentencias, o desde un rgano administrativo que ha ejercido funcin
jurisdiccional en el supuesto de actos administrativos. Ello se da siempre que
agravien derechos constitucionales y que esas decisiones no sean revisables
por va de demanda ordinaria o recurso judicial o administrativo.
Ahora bien, el recurso extraordinario contra actos administrativos, constituye
revisin judicial suficiente? La respuesta es NO. La decisin administrativa
nicamente es controlada en su ropaje constitucional, es decir si el acto es o
no lesivo de normas constitucionales. No se realiza ningn otro control, por lo
cual resulta insuficiente.
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SOBRE ADMISIN Y RECHAZO DEL
RECURSO EXTRAORDINARIO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La Corte admiti en muchos pronunciamientos el recurso extraordinario contra
actos administrativos por cumplir los requisitos necesarios para su admisin,
los cuales son:
a) Existencia de un acto administrativo definitivo y que causa estado;
b) Que el control judicial ordinario se halle excluido;
c) Que el acto sea de naturaleza jurisdiccional;
d) Que haya sido dictado vulnerando normas constitucionales.
De esta manera impide la irrevisin judicial como medio de preservacin del
Estado de Derecho (Ej. caso Fernndez Arias c/ Poggio).
Pero tambin en muchos casos se rechazaron recursos extraordinarios contra
decisiones administrativas, fundndose en que no exista en las situaciones
consideradas los requisitos mencionados y por haber acudido el interesado a
una va procesal de excepcin cuando tena a su alcance las vas procesales
regulares (Ej. caso Nacif).
RECURSO O ACCIN JUDICIAL CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS?
La doctrina discute sobre la naturaleza de la va, es decir si se trata de un
recurso o de una accin.
El particular afectado por un acto administrativo recurre contra l
administrativamente y agotada esa va puede recurrir a la judicial
interponiendo una accin.
Los recursos se refieren a impugnaciones que se realizan dentro y ante un
mismo rgano estatal; en tanto que la impugnacin del acto en sede judicial
asume caractersticas de una accin autnoma que abre el proceso judicial y
lleva el reclamo ante el rgano jurisdiccional, aunque las leyes y la doctrina
usualmente la designen como recurso.
59
Bolilla XII
DEMANDAS CONTRA LA NACIN.
ANTECEDENTES.
En la esfera nacional, el reclamo administrativo previo apareci como una
respuesta a las dificultades de la interpretacin de los antiguos arts. 100 y 101
CN, mediante el dictado de la ley 27 de Organizacin de la Justicia Nacional,
por la cual el Estado poda actuar como actor o ser llamado como demandado.
En un primer momento, la Corte en forma amplia recepta la responsabilidad
del Estado y su demandabilidad en el caso Bates, Stockes y Ca c/ Gobierno
Nacional de 1864.
Posteriormente la ley 48 sobre jurisdiccin de los tribunales nacionales,
modificatoria de la ley 27, estableci que los jueces nacionales de seccin
seran competentes en todos los casos en que la Nacin o un recaudador de
rentas sean parte actora, es decir que a partir de entonces restringi la
competencia de la Corte Suprema a aquellos casos en que la Nacin fuere
parte actora nicamente.
La Corte, con los mismos integrantes del fallo anterior, modifica el criterio en el
caso Vicente Seste c/ Gobierno Nacional tambin de 1864, estableciendo la
indemandabilidad del Estado, en razn de la soberana del Poder Ejecutivo,
expresando que es atributo de la soberana que quien la inviste no puede ser
arrastrado ante los tribunales de otro fuero sin su expreso consentimiento; la
jurisprudencia de los Estados Unidos, que debe servir de gua para interpretar
nuestra Constitucin, reconoce que el gobierno nacional no puede ser
demandado ante los tribunales.
Al ao siguiente (1865) en la causa Juan Gmez c/ Gobierno Nacional se
sostiene la misma postura y se invoca la Constitucin y la jurisprudencia de los
Estados Unidos.
LA VENIA LEGISLATIVA. LEYES 3952 Y 11.364. LA RECLAMACIN
ADMINISTRATIVA PREVIA.
Con el dictado de la ley 475, el Congreso Nacional autoriz a un particular,
Anselmo Nez, a demandar a la Nacin ante la justicia nacional. Qued
establecido entonces que la Nacin slo poda ser demandada con su
consentimiento y que el Congreso era el rgano competente para expresarlo
en virtud del art. 67 inc 6 (hoy 75 inc 7) CN, que establece la facultad
legislativa para el arreglo de la deuda pblica (los daos causados por la
Nacin se consideraban deuda pblica tambin), y as se estableci la
obligatoriedad de la venia legislativa previa para demandar a la Nacin.
Ms adelante, debido a dificultades de ndole prctica, se opt por dictar una
norma general que autorizase a demandar contra la Nacin; as se dict la ley
3.952 de demandas contra la Nacin (1900) que adems de implementar
dicha facultad, introdujo una restriccin: la necesidad del reclamo
administrativo previo ante el Poder Ejecutivo.
El art. 1 de esta ley que deca las demandas que se deduzcan contra la
Nacin en su carcter de persona jurdica provoc problemas pues hizo
renacer las antiguas doctrinas sobre la doble personalidad del Estado. As, se
entendi que la ley no exiga la venia legislativa cuando el Estado actuara
como persona jurdica, pero s la exiga cuando actuara como poder pblico. Es
decir, cuando actuara como poder pblico segua vigente la venia legislativa.
Esta postura era adoptada por la jurisprudencia.
En 1932 se dicta la ley 11.634 que modifica la ley 3.952, suprimiendo
totalmente el requisito de la venia legislativa, dejando subsistente la
reclamacin administrativa previa por cualquier causa que fuere. El art. 1 de
la ley 3952 qued as: Los tribunales federales y jueces letrados de los
territorios nacionales conocern de las acciones civiles que se deduzcan
contra la Nacin, sea en su carcter de persona jurdica o de persona de
derecho pblico, sin necesidad de autorizacin legislativa previa, pero no
podrn darle curso sin que se acredite haber producido la reclamacin del
derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo y su denegacin por parte de
ste.
LEY 19.549. SITUACIN ACTUAL.
La LNPA 19.549 (1972), estableci expresamente en sus arts. 23 y 24 la
necesidad de agotar la va administrativa, de forma tal que los recursos
administrativos en ella previstos pasaron a ocupar el lugar y funcin asignados
durante muchos aos a la reclamacin administrativa previa, pese a que
igualmente se legisl sobre sta ltima figura en la ley, generndose una
controversia doctrinaria.
Conforme a la ley 19.549, reformada por ley 21.686, se puede demandar al
Estado actuando como persona de derecho privado o de derecho pblico, con
60
el slo requisito del reclamo administrativo previo, con las excepciones que el
mismo cuerpo legal reconoce.
La ley 3952, con sus modificaciones, establece un procedimiento especial para
el proceso de demanda contra la Nacin. Es decir que el Estado Nacional o sus
entes autrquicos o descentralizados pueden ser demandados o ejecutados a
travs de un procedimiento especial como lo establece la ley 3.952, decretos
reglamentarios y la ley 19.549.
..
Texto extrado de Gordillo
El decreto-ley 19.549/72
Este cuerpo normativo recogi y ampli la experiencia de la aplicacin de las leyes 3.952
y 11.634, consagrando como excepciones expresas al reclamo los casos que la
jurisprudencia haba elaborado y que decretos o leyes particulares tambin haban
colaborado a instituir. Adems, tambin excluy el reclamo administrativo previo como
medio especfico para preparar la va judicial: ese lugar pas a ser ocupado, en la
mayora de los casos, por los recursos del procedimiento administrativo que el reglamento
tambin establece.
La reforma de 1977
La reforma de 1977 por su parte busc, no siempre con xito, pulir algunos de los
conceptos utilizados en 1972; adems en forma expresa ampli las ltimas excepciones a
la necesidad del reclamo administrativo previo.
Tomando el texto completo y ordenado de ambos decretos-leyes, se advierte cmo al
ampliar y desarrollar las aparentes excepciones del rgimen del decreto ley, se haba en
verdad llegado a un punto en que la regla estaba claramente invertida: como principio
caba interpretar que no era necesario formular el reclamo antes de interponer la
demanda judicial.
El sistema actual
En noviembre de 2000 entra en vigencia la ley 25.344 que pretende modificar los arts. 30,
31 y 32 del decreto-ley 19.549/72. Sin embargo, la jurisprudencia ha correctamente
revertido esta situacin a partir de los casos Castillo, Gilardone y Ramos, donde ha
dejado sentado que el ritualismo intil traduce un principio jurdico que subsiste como tal
no obstante haber sido normativamente suprimido por la reforma de la ley 25.344 (artculo
12). Esta es la tendencia sana y superadora que permite vencer los obstculos ajenos a
nuestro sistema constitucional, totalmente ajenos a la emergencia que la ley 25.344
invoca.
.
FINALIDAD DEL RECLAMO PREVIO.
Diversas posiciones doctrinarias justificaron la necesidad del reclamo previo,
basndose en su finalidad:
Producir una etapa conciliatoria anterior al pleito;
Dar a la Administracin la oportunidad de revisar el asunto y revocar el
error;
Promover un control de legitimidad y conveniencia de los actos de los
rganos inferiores;
Facilitar la tarea tribunalicia al llevar ante los jueces una situacin
contenciosa ya planteada;
Prever una mejor defensa del inters pblico.
NATURALEZA JURDICA.
Se trata de una institucin de naturaleza administrativa. A veces se la
considera como una cuestin previa; otras como una cuestin prejudicial;
tambin como un recurso de revocacin o como una especie de
litispendencia, y tambin como una de las tramitaciones extrajudiciales que
son comunes antes de someter una controversia a los tribunales.
LA RECLAMACIN ADMINISTRATIVA PREVIA ES DE ORDEN PBLICO?
Inicialmente as lo sostuvo la CSJN, luego cambi de criterio. La Nacin puede
renunciar a este privilegio y contestar la demanda, sin que se haya acreditado
el cumplimiento de esa exigencia. En sntesis podemos decir al respecto que:
a) Es un privilegio de la Administracin;
b) El juez no puede rechazar la demanda de oficio;
c) El Poder Ejecutivo puede renunciarlo expresamente con carcter
general o particular.
USO OPTATIVO DEL RECLAMO.
El particular, en los casos en que la ley no exige el reclamo previo, puede de
todos modos intentarlo, con el alcance que suspende los plazos de prescripcin
y caducidad para iniciar la accin judicial. Ms an, despus de vencido el
plazo de caducidad puede intentar el reclamo y seguir luego la va judicial.
LEGITIMACIN.
Est dada por el art. 3 dec. reg. en el que se establece que puede ser parte en
todo procedimiento administrativo aquel que invoque un derecho subjetivo o
inters legtimo. Tambin quien invoque lesin a un derecho difuso podr
estar legitimado luego de la ltima reforma constitucional de 1994.
CONTRA QU CONDUCTA ADMINISTRATIVA PROCEDE?
Para Gordillo, en el rgimen anterior a la LNPA y en el actual, el reclamo
administrativo procede contra toda clase de actos, hechos y omisiones
provenientes de un rgano estatal.
61
Pearson opina que es improcedente para impugnar actos administrativos, pero
s lo es para reclamar las consecuencias patrimoniales del acto.
La doctrina mayoritaria sostiene que procede contra actos, hechos y omisiones
de la Administracin.
Analizando las distintas posibilidades, concluimos que respecto a:
a) Actos: no obstante lo preceptuado por los arts. 23 y 24 LNPA sobre
impugnacin de los actos administrativos individuales y generales, podrn
reclamarse las cuestiones no planteadas (para el caso de los recursos) o
no planteadas y resueltas, y las planteadas y no resueltas, o contra los
actos no contemplados en los incs. a y b del art. 32 LNPA (ste artculo
establece las excepciones al reclamo administrativo previo).
b) Hechos: por aplicacin del art. 25 inc. d LNPA, no es necesario el
reclamo administrativo previo, porque tendra la accin judicial directa, al
expresar la norma que el plazo de 90 das se cuenta desde que los hechos
fueron conocidos por el administrado.
Sin embargo la doctrina considera que algunos hechos seran alcanzados
por el reclamo administrativo previo, tales como el caso de la retrocesin
por cambio de destino, o la ocupacin tempornea anormal, entre otros.
c) Omisiones: el reclamo administrativo previo es exigido cuando el Estado
omite una conducta positiva que debe realizar, es decir, cuando tiene el
deber de hacer, por ejemplo: prestacin de un servicio, pago de una
indemnizacin ya reconocida, etc.
MOTIVOS DE IMPUGNACIN.
El reclamo debe versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn
en la eventual demanda judicial (art. 30 LNPA). La limitacin no se refiere a los
fundamentos jurdicos y extrajurdicos de la pretensin, sino a su contenido
fctico y a los derechos de fondo reclamados.
Cuando la disposicn exige que el reclamo verse sobre los mismos hechos y
derechos, que luego se invocarn en la demanda, no est exigiendo una
coincidencia matemtica; el particular puede iniciar la demanda por menos
cuestiones que las reclamadas administrativamente. A su vez, puede invocar
menos argumentos (no puede plantear de ms).
TRMITE. PLAZO DE INTERPOSICIN.
No existe plazo para su interposicin, salvo el de prescripcin. No hay ninguna
laguna jurdica; sencillamente el reclamo no se halla sujeto a plazo.
Por ello la doctrina interpreta que en los casos en que la ley no exige el
reclamo administrativo previo y han vencido los plazos de caducidad del art.
25 LNPA, se lo puede interponer. Es decir, quien ha perdido el derecho de
demandar directamente al Estado por caducidad de los plazos del art. 25, debe
acudir forzosamente al reclamo administrativo previo, siempre y cuando no
hubiere ocurrido antes la prescripcin de la accin.
RGANO ANTE EL CUAL SE INTERPONE Y RGANO DECISOR.
De conformidad con el art. 30 LNPA, la reclamacin se dirige al Ministerio
competente o a los Comandos en Jefe, cuando las normas asignan jerarqua
ministerial (antes se diriga en todos los casos al Poder Ejecutivo).
El trmite del reclamo corresponde sea hecho en la Secretara de Estado, como
regla, (por una cuestin de organizacin administrativa) para su posterior
elevacin al Ministerio del ramo a fin de que emita su resolucin.
El principio general es que la decisin de la reclamacin debe ser del Poder
Ejecutivo, pero est permitida la delegacin.
La excepcin es el caso en que se impugnan actos o conductas de los
Secretarios de Estado en que correspondera el trmite directamente ante el
Ministerio.
El pronunciamiento acerca del reclamo debe efectuarse dentro de los 90 das
de formulado. Vencido ese plazo, el interesado debe requerir pronto despacho
y si transcurrieren otros 45 das, puede iniciar la demanda, la que debe ser
interpuesta en cualquier momento pero antes de la prescripcin de la accin.
REQUERIMIENTO DE PRONTO DESPACHO.
El transcurso del plazo fijado (90 das) a partir del cual se puede requerir
pronto despacho, habilita a hacerlo en cualquier momento pues no hay plazo
para para ejercer ese derecho. Tiene entonces el administrado la posibilidad de
presentarlo de inmediato o dejar transcurrir el plazo que estime conveniente.
Es una gran ventaja desde el punto de vista procesal; no se obliga al
administrado a acelerar innecesariamente el desenlace en sede administrativa
y acudir obligatoriamente a la va judicial.
PLAZO PARA INICIAR EL JUICIO.
Despus del reclamo previo y si transcurrieren otros 45 das das luego de
requerir pronto despacho, el particular queda habilitado para iniciar la accin
judicial. Al respecto debe distinguirse:
a) Si hay resolucin expresa del reclamo, el particular tiene 90 das hbiles
para iniciar la accin, desde la pertinente notificacin.
b) Si hay silencio de la Administracin, no hay plazo para iniciar la accin,
salvo el de prescripcin. La denegacin tcita se tendr por producida en
el momento en que se interponga la demanda.
62
EXCEPCIONES AL RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO.
1) Amparo por mora: la demanda judicial de amparo administrativo,
autorizada por el art. 28 LNPA, no requiere el reclamo previo del art. 30 de
la misma ley, ni instancia previa especfica alguna.
El fundamento es que esa demanda no involucra una pretensin
extraprocesal de fondo, sino que tiende a eliminar un escollo puesto por la
Administracin al normal curso de la instancia administrativa previa.
2) Actos dictados de oficio: los 2 primeros incisos del art. 32 LNPA, se
refieren a actos dictados de oficio, debiendo entenderse por ello,
aquellos que no solamente son producidos por la Administracin, sino
respecto de los cuales no se ha citado al interesado para ser odo.
El fundamento del inciso a) es, junto a la inminencia del perjuicio a sufrir
ante la posibilidad de la ejecucin del acto, la ilegitimidad prima facie,
que se advierte cuando la citacin omitida haya sido obligatoria.
El fundamento del inciso b) es distinto, porque es un procedimiento con
plena intervencin del afectado. Siendo el acto dictado por la mxima
instancia administrativa, no es necesario que el particular pida
reconsideracin, ya que el acto se ha dictado con conocimiento de sus
oposiciones.
3) Hechos y vas de hecho: el art. 25 LNPA fija un plazo de 90 das para
iniciar la accin judicial y establece que en caso de hechos
administrativos y vas de hecho, ese plazo se computar desde que
ellos fuesen conocidos por el afectado.
Es decir, no es necesario interponer reclamo administrativo previo, pues es
directamente procedente la demanda judicial, habida cuenta de que si se
toma como fecha el de los acontecimientos es porque no ha sido necesario
deducir planteo alguno en sede administrativa.
4) Silencio: el silencio o ambigedad de la Administracin, frente a
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento expreso, luego de
requerir pronto despacho (art. 10 LNPA) deja abierta la va judicial sin otro
requisito y sin ms plazo que el de la prescripcin (art. 26 LNPA). Ello se
refuerza con el art. 23 inc c) LNPA, que establece que tambin puede
impugnarse por va judicial un acto de alcance particular cuando se diere
el caso de silencio o ambigedad a que alude el art. 10.
5) Omisiones de la Administracin: no procede el reclamo administrativo
previo contra las omisiones en los casos contemplados por el art. 32 LNPA:
* Si se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una
ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente (inc. c);
* Si se reclamaren daos y perjuicios contra el Estado o se
intentare una accin de desalojo contra l o una accin que no tramite
por va ordinaria (inc. d);
* Si mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la
inegicacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo
en un ritualismo intil (inc. e).
6) Entes descentralizados: el inciso f) del art. 32 LNPA es de gran
importancia.
No hace falta reclamo previo para demandar a ningn ente
descentralizado cualquier que fuera su forma jurdica, regla que se
mantiene tanto si se trata de actos generales o particulares, unilaterales o
bilaterales, hechos u omisiones.
Alguna doctrina se expide categricamente contra esta excepcin,
sosteniendo que no existe razn alguna para excluir del reclamo a todos
los entes. As, algunos opinan que no obstante la excepcin consagrada en
el inciso f) del art. 32 LNPA, el reclamo ante el Poder Ejecutivo es necesario
cuando la demanda verse sobre el patrimonio del ente y su disposicin no
se vincule con el ejercicio normal de las funciones que la ley le haya
encomendado a ste y a las cuales ese patrimonio est afectado.
AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIN.
El amparo por mora de la Administracin, es una orden judicial de pronto
despacho de las actuaciones administrativas.
Quien sea parte en el procedimiento administrativo puede acudir a la va
judicial solicitando que se emplace a la Administracin a que decida las
cuestiones sometidas a resolucin en un plazo que le fije el juez, no pudiendo
sta ampararse en el silencio, aduciendo que decidi la cuestin de esa forma.
El art. 28 LNPA establece las condiciones necesarias para su procedencia:
a) Legitimacin activa: slo puede intentar la accin quien fuere parte en
un expediente administrativo (es decir quien invoque un derecho
subjetivo, inters legtimo o derecho difuso).
b) Mora administrativa: se debe acreditar la mera situacin objetiva de la
mora administrativa, es decir, que la Administracin ha dejado vencer los
plazos fijados y en caso de no existir stos, que ha transcurrido un plazo
que excede lo razonable, sin emitir el dictamen o la resolucin de mero
trmite o de fondo que requiere el interesado.
TRMITE.
63
a) Pedido de informes: admitida la procedencia formal de la peticin de
amparo por mora, el juez debe requerir obligatoriamente a la autoridad
administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre la
causa de la demora aducida.
La decisin del juez declarando formalmente improcedente el amparo por
mora es irrecurrible.
b) Legitimacin pasiva: la Administracin no es parte en este
procedimiento, slo le corresponde informar lo pertinente a requerimiento
del juez, hacindole saber las causas del atraso en la resolucin o
dictamen.
c) Decisin del juez: contestado el requerimiento o vencido el plazo sin
que se lo hubiere evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la mora,
librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se
establecer segn la naturaleza y complejidad del dictamen o trmites
pendientes. En este caso, el juez dicta una verdadera sentencia de
condena.
d) Es recurrible la decisin del juez?: la decisin del juez ES recurrible. As
se estableci en doctrina plenaria.
Si la Administracin no cumple con la orden de pronto despacho judicial,
la nica sancin prevista es la del art. 17 del dec. 1285/58: el juez debe
enviar las actuaciones pertinentes a la justicia penal, ante la posibilidad de
que se haya condifurado el delito de violacin de los deberes de los
funcionarios pblicos (art. 249 C.P.).
En la Ley de Procedimientos Administrativos 3460 (Ctes), vencido el plazo
respectivo para el cumplimiento de lo ordenado en el recurso por mora, se
considera agotada la reclamacin administrativa previa y expedita la
accin contenciosa que correspondiere para reclamar en sede judicial lo
que se hubiere peticionado sin resultado en la instancia administrativa.
e) Costas: no existe uniformidad en la doctrina.
Para Barra, si la Administracin no justifica su demora el Juez
librar la orden de pronto despacho, debiendo la Administracin
soportar las costas del juicio.
Para Sages, la unilateralidad del amparo por mora es el costo
procesal que hay que abonar en procura de una solucin urgente a la
mora.
Hutchinson, opina que la norma no se refiere a las costas porque
stas no pueden tener luga dado el hecho de que la Administracin no
es parte. Este instituto significa hacer intervenir al juez (mediante una
orden de pronto despacho) en el procedimiento administrativo, que
por su esencia es gratuito y donde ni siquiera se requiere la actuacin
de los letrados.
64
Bolilla XIII
EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA DE
CORRIENTES.
CONSIDERACIONES GENERALES.
La competencia contencioso administrativa se ha instituido para otorgar
satisfaccin a las pretensiones originadas por la lesin a los derechos o
intereses de los particulares o de otros entes pblicos, cuando la
Administracin acta con culpa o violacin de normas de derecho, o incluso sin
que pueda imputrsele un acto culpable o ilegal.
UNIDAD DE JURISDICCIN. BASE CONSTITUCIONAL.
El art. 116 CN sustenta el principio de la unidad de jurisdiccin, o sea que la
administracin de justicia debe hacerse exclusivamente por los rganos del
Poder Judicial.
Por ello, los jueces conocen en lo contencioso administrativo como una
competencia atribuida dentro de la jurisdiccin.
La jurisdiccin se refiere a la naturaleza jurdica propia de la funcin y la
competencia es la rbita en la que ella se desenvuelve.
El rgimen contencioso administrativo en nuestro pas, sea en el orden
nacional o provincial, no puede jams representar una jurisdiccin especial,
sino una medida de competencia de ciertos rganos judiciales sobre materias
provenientes de la actividad administrativa. El contencioso administrativo es
un simple problema de competencia.
DENOMINACIN.
Proceso administrativo, proceso contencioso administrativo o simplemente
contencioso administrativo, son expresiones legales de un nico proceso. La
denominacin tradicional de contencioso administrativo va siendo sustituida
por la moderna de proceso administrativo.
ELEMENTOS.
Todos los sistemas contencioso administrativos estn integrados por 3
elementos esenciales:
a) El tribunal;
b) La materia;
c) El procedimiento.
La materia es el elemento esencial que impone la jurisdiccin contencioso
administrativa o jurisdiccin ordinaria en cuestiones administrativas.
Estos tres elementos se encuentran en relacin directa con el objeto
jurisdiccional: la sentencia administrativa.
LA MATERIA. TCNICAS LEGISLATIVAS.
En nuestro pas, la materia, objeto o contenido del contencioso administrativo
se ha realizado atendiendo a dos sistemas legislativos:
a) El tradicional, que toma en cuenta la naturaleza del acto impugnado;
b) El moderno, que considera exclusivamente el carcter administrativo
del derecho impugnado. Este ltimo es el adoptado por el CCAd de
Corrientes.
El Poder Judicial no controla la actividad de la Administracin ms que en
cuanto sta vulnera la esfera de proteccin jurdica de los terceros, es decir
protege esa esfera contra cualquier tipo de ataque.
La Constitucin de Corrientes se limit a sealar las esferas de competencia,
sin definir la materia contencioso administrativa, dejando a la ley su
delimitacin y determinacin. El CCAd establece dos principios fundamentales
65
y determinantes de la materia conflictiva entre la Administracin pblica y el
administrado. Ellos son:
a) Procedern las acciones a las que se refiere la ley, cuando se invoque
agravio a un derecho de carcter administrativo, establecido a favor del
reclamante por la Constitucin, ley, decreto, ordenanza, reglamento,
resolucin, acto, contrato o cualquier disposicin o principio de derecho
administrativo anterior (art. 1). Se est ante este tipo de derecho cuando
existe la posibilidad de utilizar prerrogativas pblicas en forma directa,
inmediata y ejecutoria, para obtener la conducta querida y mencionada
por la norma.
b) Toda actuacin del Poder Ejecutivo se presume de tipo administrativo,
salvo que de ella misma, o de sus antecedentes, surja que haya sido
sometida a un rgimen jurdico distinto.
Adems de stos principios sealados, se indican casusticamente y de modo
expreso, materias especialmente incluidas y excluidas:
Materia especialmente incluida: son las siguientes:
1) Control de legitimidad;
2) Impugnacin judicial de los actos separables de la contratacin
administrativa;
3) Los asuntos concernientes al empleo pblico (reclamos por
retribuciones, jubilaciones o pensiones);
4) Anulacin de los actos irrevocables administrativamente.
Materia especialmente excluida: son las siguientes:
1) Los juicios ejecutivos, de apremio, interdictos y desalojos;
2) Actos regidos por el derecho privado;
3) Los que se planteen en relacin a situaciones regidas por leyes o
convenios laborales;
4) Expropiacin;
5) Aquellos en que la ley ha establecido otra va procesal;
6) Aquellos en que se reclame la reparacin de daos ocasionados
por agentes, cosas o hechos de la Administracin pblica. Asimismo
quedan excluidos los actos que sean reproduccin de otros que hayan
sido consentidos expresamente por el interesado y el control de mrito
u oportunidad.
EL TRIBUNAL. COMPETENCIA. CARACTERES. CONFLICTOS
La doctrina coincide en que la solucin del conflicto debe confiarse al tribunal
ms elevado en la jerarqua judicial por constituir una garanta de acierto y
ecuanimidad.
El Cdigo Contencioso Administrativo de la Provincia de Corrientes (Ley 4.106)
haciendo suyo este criterio dispone: El Superior Tribunal de Justicia de la
Provincia intervendr y decidir en instancia nica en las acciones y recursos
reglados por la presente ley (art. 6).
La competencia contencioso administrativa es de orden pblico por razn de la
materia; por ello es tambin improrrogable, pero el Tribunal queda facultado
para comisionar a otros tribunales la realizacin de diligencias en las causas
sometidas a su decisin (art. 7).
Los conflictos de competencia entre un tribunal ordinario de la Provincia y el
Superior Tribunal de Justicia como rgano jurisdiccional de lo contencioso
administrativo, sern resueltos por ste de oficio o a peticin de parte, previo
dictamen del Fiscal Superior del Tribunal; su declaracin causar
ejecutoria(art. 9).
LAS PARTES. ACTUACIN Y REPRESENTACIN.
La Administracin Pblica y el administrado son partes intervinientes como
sujetos de derechos y deberes recprocos. Es decir, ambos pueden ser actores
o demandados, segn la situacin jurdica de que se trate.
La capacidad procesal de los administrados se rige por el Cdigo Civil (art. 42),
pudiendo conferirse la representcin a un procurador que deber ser asistido
por abogado, salvo cuando ste ejerza la procuracin. Asimismo, se ha
establecido que no se dar curso a ningn escrito que no lleve patrocinio
letrado (art. 43).
Corresponde al Fiscal de Estado actuar en representacin de la Administracin,
sea como demandante o como defensor de la misma. Su actuacin est
regulada por la ley de Fiscala de Estado.
LOS TERCEROS.
El CCAd asegura la intervencin de los terceros cuando stos aleguen la lesin
a un derecho subjetivo, inters legtimo, o derecho difuso, en relacin al acto
motivo del juicio.
El inters pblico afectado por la actividad administrativa es lo que ha
justificado la creacin de la figura del coadyuvante, quien no es parte en el
juicio como ocurre con el tercerista. El coadyuvante adhesivo interviene
espontneamente y no se obliga como parte, porque no tiene, a diferencia del
tercerista, ninguna pretensin jurisdiccional. Es un interviniente que adhiere a
favor de cualquiera de las partes procesales. No es litisconsorte, y no puede
modificar las relaciones procesales creadas entre el recurrente y la
Administracin.
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Su intervencin tiene el carcter de voluntaria, y no de prte obligada, y a ello
se debe que no haya sido impuesta su citacin a juicio para que comparezca a
contestar la demanda, y que su tarda comparecencia no tenga efecto de
retrotraer o interrumpir la marcha del juicio, por el cual se cumplira para l la
preclusin de los actos procesales cumplidos antes de su presentacin.
Distinta es la situacin del coadyuvante litisconsorcial, pues si bien es cierto
que su pretensin es paralela a la actuada por la parte con la cual coadyuva,
ocupa en el proceso una posicin autnoma en cuanto realiza actos que
considera convenientes, admitindose la posibilidad que la sentencia
contenga, o pueda contener, declaraciones distintas para el uno y el otro.
ACCIONES PROCESALES ADMINISTRATIVAS.
Son las siguientes:
a) Accin de plena jurisdiccin: procede cuando invocndose el agravio
a un derecho subjetivo, se persigue la anulacin de los actos a que se
refiere el art. 1, el consiguiente restablecimiento del derecho que se dice
agraviado y la reparacin del dao causado.
El tribunal en el conocimiento de esta accin tiene jurisdiccin plena, de
ah el nombre de sta va jurisdiccional. El procedimiento es contradictorio
y similar al ordinario: demanda, contestacin, apertura a prueba, etc; la
Administracin y el administrado tienen carcter de partes y las facultades
del tribunal son las usuales, no puede actuar de oficio, resuelve segn la
verdad formal y los efectos de la sentencia alcanzan a las partes.
b) Accin de nulidad: procede contra actos enunciados en el art. 1 CCAd
que adolezcan de un vicio de ilegitimidad y se invoque lesin a un inters
legtimo del actor.
Es un medio de defensa del derecho violado y slo persigue la anulacin
del acto viciado y con ello conseguir la observancia de las normas
jurdicas.
Con esta accin se discute exclusivamente la legalidad del obrar de la
Administracin, con abstraccin de los derechos subjetivos que pudiese
tener el recurrente o los daos que pudieran haberse causado con la
activida ilcita. El tribunal slo debe resolver si el acto administrativo es o
no contrario a derecho. En caso negativo rechazar la demanda y en caso
afirmativo se limitar a declarar que el acto impugnado es nulo.
No provoca indemnizacin o restauracin de un derecho. El fallo anula el
acto, pero no lo sustituye por otro.
El procedimiento es sumario e instructorio. La Administracin no tiene
procesalmente el carcter de parte, no hay normalmente apertura a
prueba y las facultades del tribunal son ms amplias: puede impulsar el
proceso de oficio y resolver segn la verdad material. La sentencia tiene
efectos erga omnes.
c) Accin de lesividad: cuando un acto administrativo sea irrevocable en
sede administrativa, la Administracin puede impugnarlo en va
jurisdiccional dentro de los plazos para la prescripcin del vicio.
Es un proceso administrativo especial entablado por la propia
Administracin, pretendiendo que se anule un acto administrativo que
declara derechos a favor de un particular, que es, adems de ilegal, lesivo
al bien comn.
La demandante es la Administracin, autora del acto que no puede
revocarlo, quien para deducir la pretensin debe tener inters directo. El
demandado es el particular beneficiado por el acto lesivo.
La declaracin administrativa previa de lesividad es un presupuesto
esencial y especialsimo. Importa un acto administrativo previo, por el cual
la Administracin declara que un acto suyo anterior es lesivo de sus
intereses por ilegtimo.
La peticin esgrimida por el actor es la anulacin por ilegitimidad del acto
administrativo.
d) Accin de interpretacin: procede contra todo acto, decreto,
ordenanza, reglamento, resolucin, contrato, etc, que interpretados
equivocadamente por la autoridad administrativa, lesionen un derecho
subjetivo, inters legtimo o derecho difuso.
Su tramitacin es sumaria y breve, no requiere cumplir con la reclamacin
administrativa previa. Pero antes de quedar expedita la va judicial, el
recurrente deber pedir a la autoridad competente la interpretacin que
corresponde de la norma de que se trate.
A los 10 das de la peticin sin que recayere resolucin, o desde que sta
se dictare y fuere desfavorable, quedar habilitada la va judicial.
La autoridad administrativa recibir traslado de la demanda por 30 das, y
tiene la facultad de contestarla, pero no se considera parte en el proceso.
La interpretacin de las normas dadas por el tribunal ser obligatoria para
los organismos de la Provincia, sus municipalidades y entes autrquicos.
EL RECURSO FACULTATIVO.
Es un procedimiento sumario establecido nicamente a favor del particular.
Est estrechamente vinculado a las disposiciones referidas a la preparacin de
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las acciones judiciales, porque si las actuaciones administrativas solicitadas a
la Administracin no son remitidas, esta va queda totalmente frustrada.
En el mismo escrito en que el interesado manifiesta su opcin eligiendo esta
va debe expresar los agravios que le cause la resolucin recurrida.
En este procedimiento no se puede alegar ni ofrecer nuevas pruebas, salvo la
documental que conste en instrumento pblico.
UNIDAD DE LA ACCIN ADMINISTRATIVA Y PLURALIDAD DE
PRETENSIONES.
El CCAd unifica la acciones procesales administrativas. Es decir, hay una sola
accin procesal administrativa, acompaada de una pluralidad de
pretensiones. El propsito de ello es fortalecer el principio de seguridad
jurdica. De esta forma se abandona el debate de si lo que est en discusin es
un derecho objeto o subjetivo, y en consecuencia qu accin debe ejercerse.
Lo reclamado al tribunal constituye el objeto del juicio, es decir la pretensin
procesal, cuyos contenidos o finalidades pueden ser:
a) La anulacin total o reconocimiento del derecho o inters vulnerado,
desconocido o inculpado.
b) El resarcimiento de los daos y perjuicios sufridos.
c) La interpretacin que corresponda a la norma de que se trate.
d) La anulacin total o parcial de actos irrevocables administrativamente,
previamente declarados lesivos pblicos por razones de ilegitimidad.
EL PROCEDIMIENTO. PRESUPUESTOS DE ADMISIBILIDAD DE LA
DEMANDA.
Antes de iniciar la accin procesal administrativa, los interesados deben
cumplimentar con los presupuestos previos que permiten habilitar la instancia.
Si no se cumplen el tribunal no puede dar curso a la demanda ni acoger la
pretensin o defensa. Estos presupuestos son:
1) Reclamo administrativo previo: es un presupuesto esencial exigido
por la Constitucin provincial. Asimismo, el CCAd en su art. 10 expresa:
Antes de iniciar las acciones a que se refiere ste Cdigo, ser preciso
incluir el reclamo administrativo. El mismo quedar cumplido con el
agotamiento de los recursos previstos en la ley 3.460 o con el trmite
previsto en el art. 112 de dicha ley, segn el caso.
El agotamiento de la va administrativa se produce cuando sobre la
pretensin del administrado recae un acto definitivo que cause estado,
adems debe presentar el carcter de irrevisible, irrecurrible e
irreclamable y final de las instancias administrativas.
2) Denegacin expresa o tcita: este recaudo implica la necesaria
existencia previa de un acto administrativo, que es producto de un
procedimiento administrativo. El particular debe acreditar la denegacin,
que puede ser total o parcial.
El silencio administrativo habilita para demandar por denegacin tcita.
3) Pago previo de sumas provenientes de derecho tributario: son
las referidas al pago de impuestos o tasas, no incluye lo relativo a multas,
recargos o intereses, salvo que la ley expresamente disponga lo contrario.
4) Interposicin de la demanda dentro del plazo legal: la fijacin de
un plazo de prescripcin para el ejercicio de la accin tiene por
fundamento dar estabilidad al acto administrativo no impugnado dentro
del trmino.
El plazo de prescripcin de derechos y obligaciones que tengan origen en
la legislacin provincial, ser de 3 aos, salvo los casos contemplados por
leyes especiales.
Respecto a la caducidad de la accin, la cual se produce de pleno derecho,
debemos distinguir:
En caso de denegatoria tcita, vencidos los plazos y agotada la
va administrativa, queda expedita la va contencioso administrativa,
la que podr ser iniciada hasta 60 das hbiles judiciales.
En caso de denegatoria expresa, el plazo para interponer la
demanda ser de 30 das hbiles judiciales, a contar desde que el acto
fue debidamente notificado.
REQUERIMIENTO DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO.
El expediente administrativo es requerido antes de iniciar la demanda. Contar
con el expediente permite el estudio exhaustivo de las actuaciones
administrativas y decidir el inicio o no de la promocin de la accin.
El particular debe presentar al tribunal un memorial de requerimiento de las
actuaciones administrativas y en el mismo explicitar las razones que lo
fundamentan.
Dentro del plazo de 5 das, el Presidente del Tribunal de Justicia, librar al
funcionario a quien la demanda contencioso administrativa debe notificarse,
pidiendo se le remitan las actuaciones administrativas producidas, lo que
deber cumplirse dentro del plazo de 15 das.
+ No envo de las actuaciones: Si la Administracin no enviara el
expediente en el plazo previsto, el Presidente del Tribunal librar oficio a la
autoridad a notificar reiterando el pedido de remisin en un plazo
perentorio de 10 das, bajo apercibimiento de que, si as no lo hiciere, el
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funcionario responsable de la no remisin ser pasible de una multa
consistente en un porcentaje de su sueldo mensual por da de atraso, que
tramitar por incidente. Todo ello sin perjuicio de las sanciones civiles,
penales y administrativas que correspondieren. Pero hay 2 excepciones:
1) Fuerza mayor: si bien no cabe sancin ello no implica que no se deba
cumplir con el requerimiento judicial tan pronto la fuerza mayor quede
superada, momento a partir del cual comienza el cmputo del plazo
establecido;
2) Prdida o extravo del expediente: el tribunal fijar a la
Administracin un plazo no mayor de 30 das para su reconstruccin.
Si la Administracin informase la imposibilidad de reconstruirlo, el
procedimiento slo podr continuarse por el procedimiento ordinario,
quedando impedida la va sumaria.
La regulacin del recurso facultativo tiene como presupuesto lgico la
necesidad de las actuaciones administrativas y si ellas no son tenidas a la
vista por el tribunal no puede ser fallado, habida cuenta de que lo que se
lleva a revisin judicial es lo resuelto en el expediente administrativo.
+ Envo de las actuaciones: En cambio, si las actuaciones son
remitidas, una vez llegadas al tribunal sern puestas a disposicin del
interesado en la Secretara de aqul, de lo que se notificar por cdula.
Dentro de los 10 das el interesado deber manifestar si hace uso de la
opcin a que se refiere el art 95.
El plazo legal mencionado es importante, porque a partir de ese momento
comienza el cmputo para que el interesado ejercite el recurso facultativo.
REQUISITOS FORMALES DE LA DEMANDA.
La demanda deber deducirse por escrito y contendr los siguientes requisitos:
a) Individualizacin del actor: nombre completo, incluyendo el apellido,
domicilio real y legal del demandante. De esta forma el demandado puede
analizar si el actor tiene capacidad para estar en juicio y oponer las
excepciones que tuviere.
La inclusin del domicilio real radica en la necesidad de su conocimiento
para las notificaciones de aquellas providencias que deben diligenciarse en
ese domicilio de los litigantes. Su omisin hace procedente la excepcin de
defecto legal en el modo de proponer la demanda.
Si se actuare por apoderado, ste deber indicar el domicilio real de su
mandante y constituir por su parte el domicilio legal para recibir
notificaciones por cdulas.
b) Individualizacin del demandado: nombre completo y domicilio.
Tiene por objeto establecer contra quin se dirige la demanda y correr
traslado de ella, adems de la determinacin de su capacidad.
Puede ocurrir que se ignore el nombre completo o el domicilio del
demandado, entonces deber informarse las diligencias realizadas para
conocerlos, los datos que puedan servir para individualizarlos y el ltimo
domicilio conocido.
c) Hechos: la exposicin de los hechos en que se fundamenta la demanda
debe explicarse con la mayor claridad y precisin posible. Estando el
demandado obligado a reconocer o negar categricamente los hechos
afirmados en la demanda (pudiendo su silencio o la contestacin ambigua
o evasiva, considerarse como reconocimiento de los hechos), los hechos
deben ser expuestos en forma clara y concreta.
d) Prueba: deben ofrecerse todas aquellas que correspondan a los hechos
afirmados y que se consideren que respaldan el derecho invocado.
Pero no solamente debe ofrecerse la prueba, sino que se deben
acompaar todos los instrumentos o peticiones indispensables para su
posterior produccin. A tal fin deben adjuntarse los pliegos de posiciones,
interrogatorios para testigos, puntos y proposiciones necesarios para los
informes y pericias, etc.
e) Derecho: la exposicin del derecho tiene por objeto facilitar la
calificacin jurdica de la relacin sustancial que se invoca. El silencio o
error no tiene ninguna consecuencia jurdica en virtud del principio iura
novit curia.
f) Justificacin de la competencia: debe justificarse la competencia del
tribunal porque ella es de excepcin y si no es acreditada corresponde que
el tribunal decrete su incompetencia para que el juicio se radique en la
instancia que corresponda.
g) Peticin procesal: la peticin debe hacerse en trminos claros,
precisos y positivos. Si al concluir el proceso el tribunal entiende que no se
prob lo suficiente como para considerar que en el caso no existe un
derecho subjetivo vulnerado, pero s una lesin al derecho objetivo, el
pronunciamiento recae nicamente respecto de aquello que result
probado.
DOCUMENTACIN ADJUNTA.
Con el escrito de demanda, debe acompaarse:
a) El instrumento que acredite la representacin invocada.
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b) La prueba documental que estuviese en poder del actor (y en su
momento, del demandado). En el supuesto de no tenerla a disposicin,
deber individualizarse indicando su contenido, lugar, archivo, oficina
pblica o persona en cuyo poder se encuentra.
Hasta que se libre cdula del traslado de la demanda se podrn agregar
otros documentos. Excepcionalmente se podrn acompaar luego, si se
justifica que son de fecha posterior o que no ha sido posible conocerlos con
anterioridad, previa discusin de su oportunidad en trmite incidental.
c) El Boletn Oficial, si estuviere publicada la resolucin impugnada, el
testimonio de la misma o certificado expedido por autoridad competente.
En el caso de no poder obtener ninguna de estas constancias, debe
precisarse la razn de ello y el expediente donde se hallen.
d) Cuando se accione mediando denegacin tcita, deber individualizarse
el expediente administrativo respectivo.
e) Copias para traslado, de la demanda instaurada y de la documentacin
adjunta.
ADMISIN PROVISORIA DE LA DEMANDA.
Presentada la demanda, el Presidente del Tribunal resolver prima facie si
corresponde a su competencia y si rene los requisitos formales. Si se dan
estos presupuestos, se dispone su traslado.
Si la cuestin no es de su competencia, se rechazar sin ms trmite. Si faltare
alguno de los presupuestos procesales o no se han guardado las formas,
mediante auto simple se resuelve que se subsanen los defectos u omisiones
dentro del plazo de 5 das. En ambos casos, contra la resolucin dictada
proceder el recurso de reposicin, debiendo resolverlo el tribunal en pleno.
NOTIFICACIONES.
El modo de comunicar la interposicin de la demanda es la notificacin por
cdula del auto que ordena su traslado y ella debe hacerse atendiendo a los
siguientes supuestos:
1) Si se accionare por actos imputables a la Administracin centralizada o
descentralizada: al Poder Ejecutivo.
2) Si se accionare por actos que le sean imputables a un rgano del Poder
Legislativo: el Poder Ejecutivo y al Presidente del rgano legislativo de que
se trate.
3) Si se accionare por actos imputables a un rgano del Poder Judicial: el
Poder Ejecutivo y al Presidente del Superior Tribunal de Justicia.
4) Si se accionare por actos imputables a un rgano constitucional
extrapoder: a su Presidente y al Poder Ejecutivo.
5) Si se accionare por actos imputables a un ente descentralizado: al
presidente del directorio y al Poder Ejecutivo.
6) Si se accionare contra una Municipalidad: al Intendente.
7) Si se accionare contra una entidad no estatal (persona pblica o
privada, individual o colectiva): a su representante legal o a ella
individualmente, segn corresponda.
8) En la accin por pretensin de lesividad: a el o los beneficiarios del acto
impugnado.
Las notificaciones hechas al Poder Ejecutivo deben cumplirse en la persona de
su asesor jurdico: el Fiscal de Estado.
Las notificaciones al Poder Ejecutivo conjuntamente con las mximas
autoridades de los rganos pertinentes de los poderes Legislativo, Judicial o
Constitucional extrapoder en su caso, se justifica porque es el ejecutivo el que
deber responder por las obligaciones del Estado y en consecuencia no es
lgico que ignore situaciones vinculadas a polticas esenciales.
CONTESTACIN DE LA DEMANDA.
La contestacin de la demanda debe formularse por escrito y contener, en lo
pertinentes, los requisitos establecidos para la demanda.
El plazo para contestar la demanda es de 30 das.
En esta oportunidad, el demandado debe reconocer o negar categricamente
cada uno de los hechos expuestos en el escrito de demanda; la autenticidad de
los documentos que se le atribuyen y la recepcin de las cartas y telegramas a
l dirigidos, cuyas copias se entregaron con el traslado.
El silencio, la negativa meramente general o la contestacin ambigua o
evasiva, podrn estimarse como reconocimiento de la verdad de los hechos
pertinentes, de la autenticidad de los documentos y de su recepcin.
REBELDA.
Si la demanda no es contestada dentro del plazo establecido, el demandado
ser declarado rebelde, prosiguindose el juicio, lo que no impide que aqul
comparezca en cualquier instancia, sin que por ello se pueda retroceder en su
sustanciacin. Es aplicable lo dispuesto para el proceso civil.
RECONVENCIN.
Constituye una demanda autnoma que el demandado introduce en el proceso
contra el actor, independientemente de la suerte de la pretensin de ste.
El tema es muy debatido en los campos:
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OLegislativo: existen cdigos que admiten la reconvencin (por ej.
Chaco, Corrientes, Santiago del Estero, etc); otros no la admiten (Por ej.
Mendoza, Formosa, La Pampa, etc) y algunos, como el de Santa Fe, no
tienen norma al respecto.
ODoctrinario: se aprecian dos posturas totalmente adversas:
1) Los que niegan la reconvencin, sosteniendo que la base del
juicio contencioso administrativo es la decisin o resolucin
administrativa impugnada en la demanda, de modo que el pleito slo
puede versar sobre las cuestiones all decididas. Adems, sostienen
que el fallo del tribunal no puede pronunciarse sobre otras
pretensiones que las que fueron materia de la instancia administrativa
y de la resolucin de la autoridad que puso trmino a esa instancia.
2) Quienes admiten la reconvencin, alegan que el juez no acta
como revisor de lo resuelto en sede administrativa, sino que puede
considerar nuevos hechos, lo que implica que pueda producirse, en
instancia judicial, prueba que no se haya tramitado en sede
administrativa.
Los requisitos de la reconvencin son los mismos de la demanda.
El plazo para contestar la reconvencin es el mismo que se dispone para
contestar la demanda: 30 das.
De la contestacin a la reconvencin se corre traslado al reconviniente por el
trmino de 5 das, debiendo notificrsele por cdula.
En el plazo mencionado, ste puede ofrecer nuevas pruebas al slo efecto de
desvirtuar los hechos y las pruebas invocadas por la contraria, debiendo
expedirse al respecto de los documentos que se le atribuyen.
EXCEPCIONES PREVIAS.
El demandado dentro del plazo de 15 das de notificado puede oponer las
excepciones de previo y especial pronunciamiento (art 61):
a) Caducidad de la accin: que se produce de pleno derecho al
cumplirse los plazos establecidos por el art. 223, 2da parte, ley 3460 (en
caso de denegatoria tcita, la accin iniciada pasados 60 das hbiles
judiciales contados a partir del cumplimiento del trmino para considerar
que hay silencio; en caso de denegatoria expresa, la accin iniciada
pasados los 30 das hbiles judiciales, a contar desde que el acto fue
debidamente notificado.
b) Incompetencia del tribunal: llamada tambin declinatoria porque en
su virtud el demandado solicita al tribunal incompetente que decline su
jurisdiccin.
c) Cosa juzgada: en el supuesto de que la nueva demanda pretenda un
nuevo pronunciamiento sobre una cuestin decidida anteriormente en otro
litigio.
d) Falta de personera: se utiliza para delatar la falta de capacidad
procesal del recurrente, o la ausente o defectuosa representacin
invocada.
e) Defecto legal en el modo de proponer la demanda: cuando por su
forma la demanda no se ajusta a los requisitos y solemnidades legalmente
prescriptos.
En el escrito en que se oponen excepciones se debe ofrecer toda la prueba
correspondiente. Adems, en esta oportunidad deben acompaarse los
pliegos, interrogatorios, puntos de pericia y de informes.
La interposicin de excepciones previas suspende el plazo de contestacin de
la demanda.
El procedimiento de las excepciones previas es el de los incidentes: se corre
traslado al actor por 5 das para que conteste y ofrezca prueba; vencido ste
trmino, se decreta la produccin de la prueba en 10 das; concluido este
plazo el expediente queda en estado de resolucin, sin traslados ni alegatos,
previa vista al fiscal del Tribunal en caso de que se trate de declinatoria. Las
excepciones se deben resolver dentro de los 10 das del llamamiento de autos.
En caso de estimarse las excepciones, el tribunal deber:
1) Mandar al archivo las actuaciones producidas, si se tratara de caducidad
del recurso, incompetencia y cosa juzgada.
2) Fijar plazo para que se subsanen las deficiencias, en los casos de falta
de personera y de defecto legal, bajo apercibimiento de declarar la
caducidad de la accin promovida. Subsanadas dichas omisiones dentro
del plazo fijado, se notificarn por cdula, emplazndose a la otra parte a
contestar la demanda dentro del trmino de 30 das.
DECLARACIN DE COMPETENCIA.
Respondido el traslado de la demanda o de la reconvencin, o decretada la
prdida del derecho a hacerlo, corresponde que el tribunal se pronuncie sobre
su competencia si no lo hubiere hecho con anterioridad, previa vista que se
debe correr al fiscal del tribunal, quien deber pronunciarse dentro de los 5
das.
El tribunal podr declarar su incompetencia por razn de la materia:
O De oficio, en los supuestos de los arts. 58 o 72, correspondiendo remitir
las actuaciones al rgano judicial competente.
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O A peticin de parte demandada, nicamente si esta lo hubiere
planteado como excepcin de previo pronunciamiento. Si la excepcin
es admitida procede el archivo de las actuaciones.
Pasadas estas oportunidades, la competencia del tribunal queda radicada en
forma definitiva en sede contencioso administrativa. El fallo recaer en
instancia nica.
Tratndose de la situacin inversa, es decir, demandas promovidas ante
tribunales civiles, comerciales o laborales, una vez declarada y consentida su
competencia o consentido o ejecutoriado el auto que dispone la apertura a
pruebas o el que declare la cuestin de puro derecho, en ningn caso podr
decretarse la competencia del Superior Tribunal, y el procedimiento continuar
hasta terminar, cualquiera fuese la naturaleza del debate y el sistema
normativo que deba aplicarse al resolver en los tribunales y por el
procedimiento que corresponda al fuero del tribunal que hubiere dictado los
autos.
Cuando un expediente administrativo viniere a conocimiento del Superior
Tribunal por haberse declarado la incompetencia de otro tribunal por auto
firme, se continuar el trmite en el estado procesal en que se encuentren las
actuaciones.
DE LAS CUESTIONES DE PURO DERECHO.
Cuando el actor y el demandado estn de acuerdo sobre la forma en que los
hechos se han producido, pero les asignen sentidos jurdicos distintos, el
tribunal podr aceptarlos a menos que sean inverosmiles o extraos al orden
natural de las cosas. Se dice entonces que la cuestin es de puro derecho y el
tribunal podr prescindir de la prueba y se limitar a aplicar el derecho.
El tribunal luego de declararse competente y si no se hubieren ofrecido
pruebas, ni ste cree necesario alguna para mejor proveer, dar un nuevo
traslado a las partes por 10 das a fin de que presenten sus alegatos, luego de
lo cual llamar autos para sentencia. An despus del llamamiento, el tribunal
puede decretar medidas para mejor proveer.
DE LA PRUEBA.
Siempre que exista disconformidad entre los hechos conducentes expuestos
por las partes, el tribunal debe necesariamente disponer la apertura de la
causa a pruebas. Se aplican las normas del Cdigo Procesal Civil y Comercial,
siempre que no se opongan a las normas del CCAd.
ADMISIN DE LAS PRUEBAS Y PRODUCCIN.
Contestada la demanda, resueltas las excepciones o subsanadas las
deficiencias, dentro de los 10 das de notificado el auto que haya ordenado la
apertura a prueba, el Tribunal se pronunciar sobre la admisin y dispondr lo
necesario para la produccin de la prueba, debiendo notificarse a las partes
por cdula.
El plazo para la produccin de las pruebas es de 30 das. Es perentorio y una
vez vencido debe ser clausurado, a pedido de parte o de oficio.
Si el Presidente del Tribunal deniega la prueba, debe fundar el auto que as lo
disponga. En este caso, el afectado podr interponer recurso de reposicin que
ser resuelto por el tribunal en pleno.
DISTINTAS CLASES DE PRUEBAS.
El rgimen de prueba en el proceso administrativo se rige casi ntegramente
por las reglas del proceso civil. Las particularidades se dan nicamente
respecto a las pruebas:
Pericial: estos pueden ser funcionarios pblicos, y ello no es causal de
recusacin, salvo que se trate de subordinados jerrquicos directos del
rgano autor del acto que origine la accin.
Confesional: no existe impedimento alguno para que los agentes
estatales puedan absolver posiciones por la entidad a la que se encuentran
incorporados. El fundamento radica en que si el sujeto se halla en
condiciones de iniciar o contestar la demanda, tambin se encuentra en
condiciones de reconocer o negar, bajo juramento, los hechos esenciales
de los que podran surgir sus obligaciones.
Quienes no admiten la prueba confesional, sostienen que la actividad formal
de la Administracin lo impide, porque el funcionario no es parte en el juicio
sino que quien ostenta ese carcter es la Administracin.
La doctrina admite que el Gobernador de la Provincia y otros funcionarios
absuelvan por oficio.
PROCEDIMIENTO ACELERADO.
El CCAd incorpora el procedimiento acelerado, cuya finalidad es la de abreviar
los plazos procesales, tratando de excluir en lo posible cualquier clase de
convocatoria a audiencia.
Tambin permite disponer el diligenciamiento urgente de medidas anticipadas
de prueba, con el objeto de dictar sentencia en breve tiempo.
Para que el tribunal pueda disponer esta aceleracin procesal, se requiere:
1) Peticin de parte;
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2) Existencia prima facie de irregularidades en la decisin administrativa
recurrida.
3) Posibilidad de daos graves si se procede a la ejecucin de la decisin
administrativa (daos vinculados con derechos y libertades).
ALEGATOS.
Clausurado el perodo probatorio, cuando se hubieren producido las pruebas
ofrecidas y no queden ms pendientes, el expediente queda en Secretara para
alegar.
El alegato es el acto mediante el cual cada una de las partes manifiesta por
escrito las conclusiones obtenidas de las pruebas producidas en el proceso,
limitndose a destacar el poder de conviccin de los elementos probatorios,
siempre en funcin de los hechos que fueron objeto del litigio.
Cada parte dispone de 10 das para retirar los autos y presentar el
correspondiente alegato. El plazo es individual.
Una vez presentados los alegatos o habiendo vencido el plazo para hacerlo, se
llama autos para sentencia. Si el tribunal lo considera necesario puede, antes o
despus, decretar medidas para mejor proveer.
SUSPENSIN DE LA DECISIN ADMINISTRATIVA.
El CCAd permite solicitar la suspensin de la decisin administrativa como
proteccin de los derechos individuales.
Opera como una verdadera medida de no innovar contra la Administracin.
Puede pedirse antes de promover la accin, al promoverla o durante su
sustanciacin. Lo ms comn es que se presente con la demanda, pero en un
escrito por separado porque tramita como incidente. La suspensin dispuesta
antes de la formalizacin de la demanda caducar automticamente si sta no
se deduce en el plazo de 15 das.
Procede la suspensin si se acredita:
a) Haber solicitado esta medida a la persona que deba ser demandada,
con resultado negativo; salvo los casos en que no sea necesario el reclamo
administrativo previo.
b) La verosimilitud de las irregularidades denunciadas contra la decisin
administrativa.
c) Que el dao que pueda ocasionar la ejecucin de la decisin
administrativa, sea mayor o no guarde proporcin con el perjuicio que
pueda ocasionar su suspensin.
d) La urgencia notoria. Cuando la irregularidad de la decisin
administrativa sea manifiesta no ser necesario este requisito.
El tribunal, al disponer la medida, establecer el monto y modo de fianza que
deber rendir el peticionante.
El tribunal podr dejar sin efecto la suspensin de la decisin administrativa,
cuando la medida produzca perjuicio al inters pblico, pero declarar a cargo
de la Administracin pblica la responsabilidad por los perjuicios que produzca
la ejecucin.
MEDIDAS CAUTELARES.
Hay que distinguir entre la suspensin de la decisin administrativa y la
medida precautoria.
La suspensin de la decisin administrativa se decreta va
incidental con audiencia de las partes. Respecto a su contenido,
generalmente se trata de la no ejecucin de un acto administrativo, para
proteger un derecho administrativo discutido.
La medida precautoria se resuelve inaudita parte. Respecto a su
contenido, se trata de la preservacin de un derecho a travs de una
medida urgente.
Art. 23 Las partes pueden solicitar al tribunal, en cualquier estado del juicio y
an antes de que se declare expedita la va judicial, las medidas precautorias o
innovativas idneas para asegurar la conservacin de los bienes motivo de la
causa, la comprobacin de alguna situacin de hecho, la existencia de pruebas
posibles de desaparicin o depredables, o para garantizar la ejecucin de la
sentencia.
Cuando las solicite la Administracin Pblica, es suficiente con la simple
invocacin de la decisin admnistrativa que motiva la accin o recurso como
ttulo para decretar las medidas (presuncin de legitimidad de los actos
pblicos).
Cuando las solicite un particular, este debe invocar y probar la existencia de
ciertos elementos, lo cual se lleva a cabo inaudita parte.
Algo distinto sucede cuando se trata de rendimiento anticipado de prueba o
comprobacin de circunstancias de hecho, pues son preparadas y decretadas
sin audiencia de la otra parte, pero ejecutadas con su participacin. De lo
contrario se violara el debido proceso, porque no es una medida cautelar
propiamente dicha, sino una verdadera produccin de prueba calificada por la
urgencia.
Es de observar que si se trata de la suspensin de la decisin administrativa la
fianza procede siempre; en cambio en la medida precautoria es una facultad
del juez, o sea, l podr ordenar la fianza si la considera necesaria.
73
La medida precautoria no causa estado y puede ser dejada sin efecto en
cualquier momento si se modifican las situaciones de hecho tenidas en cuenta
al momento de decretarla.
Contra el auto que dispone la medida precautoria se puede interponer recurso
de reposicin.
Las medidas cautelares que pueden solicitarse son:
1) Embargo preventivo o secuestro de bienes determinados.
2) Intervencin o administracin judicial.
3) Prohibicin de contratar o innovar.
4) Anotacin de litis.
5) Inhibicin general de bienes.
La lista es meramente enunciativa; el tribunal puede decretar cualquier
otra que considere idnea para asegurar provisoriamente el derecho
materia de la litis.
Las medidas para el aseguramiento de pruebas (produccin anticipada
de prueba) o comprobacin previa de una situacin de hecho, son:
1) La interrogacin de testigos, cuando pueda hacerse imposible o
difcil la declaracin de uno o ms de ellos con posterioridad.
2) La absolucin de posiciones por las mismas razones del caso
anterior.
3) La comprobacin del estado de lugares o cosas, o la calidad de
stas ltimas, por medio de inspeccin ocular o informes de peritos
tcnicos.
4) El depsito de bienes muebles o semovientes.
Esta medida se practica con citacin de partes; cuando excepcional y
justificadamente no sea posible dicha citacin, el defensor oficial
designado ad litem ser su representante.
TERMINACIN.
La terminacin del proceso contencioso administrativo puede operarse por:
1) Sentencia;
2) Desistimiento;
3) Allanamiento;
4) Transaccin;
5) Satisfaccin extraprocesal de la pretensin;
6) Caducidad de la instancia.
La sentencia es el modo normal, y los dems son los modos anormales.
SENTENCIA.
Es un acto procesal que emana del rgano jurisdiccional competente, en este
caso el Superior Tribunal de Justicia, que decide el litigio en nica instancia,
aplicando normas del derecho positivo vigente. Es el modo normal de
terminacin del proceso.
Es un acto escrito, cuyo contenido procesal (visto, considerando y fallo) est
integrado por:
a) La designacin de los litigantes.
b) Una relacin sucinta de las cuestiones planteadas.
c) La consideracin de las cuestiones, abarcando sus aspectos de hecho y
jurdicos, merituando la prueba y estableciendo concretamente cuales de
los hechos conducentes controvertidos se juzgan probados.
d) La decisin expresa y precisa sobre cada una de las acciones y defensas
deducidas en el proceso.
La sentencia debe pronunciarse en el plazo de 60 das a contar desde la fecha
en la cual el proceso qued en estado.
Si la sentencia es favorable a la accin, deber en su caso:
1) Anular total o parcialmente el acto impugnado;
2) Reconocer la situacin jurdica individualizada y adoptar medidas
necesarias para su restablecimiento;
3) Pronunciarse sobre los daos y perjuicios reclamados;
4) Formular la interpretacin que corresponda adecuada a la norma.
5) Resolver sobre costas y honorarios.
CADUCIDAD DE LA INSTANCIA.
Es un medio anormal de terminacin del proceso, por el cual ste queda sin
efecto despus de transcurrido el perodo de inactividad establecido por la ley.
Su basamento se encuentra en que la inactividad de las partes importa una
presuncin de abandono de la instancia, que no se tiene inters en la
prosecucin del proceso. Caducar la instancia si no impulsare su desarrollo
dentro de 1 ao a contar desde la ltima actuacin til para este fin que
conste en el expediente, salvo para las acciones que tengan plazo menor de
prescripcin en las cuales ste ser tambin el de perencin.
La caducidad puede ser decretada de dos maneras:
A peticin de parte: una vez deducida la paralizacin del proceso
durante el plazo legal, el solicitante antes de consentir cualquier actuacin
del tribunal puede plantear la perencin. Por consiguiente, si se consiente
el procedimiento, an despus de vencido el plazo de un ao, la caducidad
queda purgada y no puede plantearse ms, salvo que vuelva a producirse
en adelante.
74
Planteada la perencin deber sustanciarse con un traslado a la parte
contraria por un lapso de 5 das.
De oficio: la caducidad puede ser declarada de oficio con la sola
comprobacin del vencimiento de los plazos, pero siempre antes de que
cualquiera de las partes impulsare el procedimiento.
Si hubiere litisconsorcio, la actuacin que impulse el procedimiento respecto de
uno de los litisconsortes beneficiar a todos.
RECURSOS.
Los recursos que proceden contra las sentencias son:
1) Revocatoria: procede respecto de actos simples y providencias
interlocutorias, a fin de que se los deje sin efecto o se los modifique por
contrario imperio. Es decir, procede contra todo auto que no sea
sentencia.
Trmite: debe interponerse directamente en las audiencias cuando se
trate de providencias dictadas en esas oportunidades; pero si fueren
provedas fuera de las mismas, el recurso deber ser interpuesto por
escrito fundado dentro del plazo de 5 das siguientes al de la
notificacin.
Este recurso ser resuelto por el tribunal sin sustanciacin, si la
resolucin hubiere sido dictada de oficio o resolviendo pedido del
recurrente; en cambio, si lo hubiera sido a pedido de la otra parte, se
resolver con un solo traslado a sta.
El auto que resuelve el recurso debe dictarse dentro de los 5 das de
quedar en estado. Contra l no procede nueva revocatoria.
2) Aclaratoria: se admite respecto de cualquier acto o sentencia para que
se corrijan errores materiales, se aclaren conceptos oscuros o se
subsanen omisiones.
Trmite: debe interponerse en la misma forma y plazo que el recurso de
revocatoria. Su interposicin suspende el plazo para interponer otra
clase de recurso.
Mientras las partes no hayan sido notificadas, el tribunal de oficio podr
corregir, subsanar o aclarar los actos o sentencias.
En realidad la aclaratoria no es un recurso porque no contiene una
pretensin de reforma de una resolucin judicial, sino meramente una
aclaracin de puntos ambiguos u oscuros.
3) Nulidad: este recurso procede:
a) Cuando en el proceso se han omitido trmites sustanciales que
inciden sobre los resultados del fallo, pero que no fueron
consentidos por las partes, o si la sentencia presenta contradiccin
entre los considerandos y la parte dispositiva;
b) Cuando la sentencia presente defectos esenciales de forma;
c) Cuando la sentencia no decida sobre cuestiones expresamente
planteadas en la relacin procesal;
d) Cuando resultare que los representantes de la Administracin
hubiesen procedido a hacer reconocimiento o transacciones sin la
autorizacin respectiva.
Trmite: deber interponerse dentro de los 5 das de notificada la
sentencia. Si el tribunal declara la nulidad de la sentencia, deber dictar
un nuevo fallo dentro de los 60 das desde que haya quedado
ejecutoriada la decisin anterior.
4) Revisin: el recurso procede:
a) Si despus de dictada la sentencia se recobrasen o descubriesen
pruebas decisivas que la parte ignoraba que existiesen, o no pudo
presentarlas por fuerza mayor o porque las tena la parte en cuyo
favor se hubiese dictado el fallo.
b) Si la sentencia hubiese sido dictada apoyndose en documentos
cuya falsedad hubiese sido declarada en un fallo y este hecho no se
denunci en el juicio o se resolvi despus de la sentencia.
c) Si la sentencia se hubiese dictado en mrito de la prueba
testimonial y los testigos fueren condenados posteriormente por
falso testimonio en las declaraciones que sirvieron de fundamento a
aquella.
d) Si se probase con sentencia consentida, que existi prevaricato,
cohecho o violencia al dictarse la sentencia.
Trmite: el recurso debe deducirse dentro de los 30 das a contar desde
que se tuvo conocimiento de los hechos.
Al ser el recurso de revocatoria el recurso bsico, para todo lo que no est
previsto en los de aclaratoria, nulidad y revisin, se aplican supletoriamente las
normas de aqul.
El nico rgano jurisdiccional competente para intervenir y resolver en
instancia nica las aciones y recursos reglados por la ley es el Superior
Tribunal de Justicia.
EJECUTORIEDAD DE LA SENTENCIA. SUSPENSIN DE LA MISMA.
a)Preliminar: en el ttulo X se legisla sobre la ejecucin de la sentencia y
la suspensin de la ejecucin de la sentencia. De la lectura de estas
normas se concluye que stas tienen un categrico y claro objetivo: hacer
75
efectivo el derecho de la tutela jurisdiccional, que corresponde no slo a la
facultad para exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensin es
o no fundada, sino que lo que en ella se ha resuelto sea llevado a efecto
con, sin o contra la voluntad del obligado.
b) Ejecucin de la sentencia: la autoridad administrativa vencida
en juicio gozar de 60 das, contados desde la notificacin de la sentencia
condenatoria, para dar cumplimiento a las obligaciones en ellas impuestas,
salvo que se trate de pagar una deuda, en cuyo caso no podr ser
ejecutada, ni embargados sus bienes, debiendo la Legislatura arbitrar la
forma de verificar dicho pago. La ley se dictar dentro de los 6 meses de
quedar consentida o ejecutoriada la sentencia bajo pena de quedar sin
efecto ese privilegio.
Vencidos los plazos sin que la sentencia haya sido cumplimentada, el
tribunal, a peticin de parte, ordenar la ejecucin directa mandando que
los agentes, debidamente individualizados, procedan a dar cumplimiento a
lo resuelto en la sentencia. stos debern hacerlo an cuando la ley lo
prohba o sus superiores jerrquicos les dieren rdenes de no obedecer. El
no cumplimiento de los agentes los hace solidariamente responsables con
la entidad estatal respectiva por los daos y perjuicios ocasionados por su
conducta.
c)Suspensin de la ejecucin de la sentencia: dentro de los 5 das de
notificada la sentencia se podr solicitar la suspensin de su ejecucin,
manifestando el peticionante estar dispuesto a indemnizar los daos y
perjuicios que la suspensin pudiera causar.
Tambin est facultado el tribunal a disponer la sustitucin del
cumplimiento de la sentencia por el pago de una indemnizacin si fuere
posible, debiendo tambin en este caso presentarse la solicitud dentro de
los 5 das de notificada la sentencia.
Podr decretarse la suspensin de la sentencia, cuando la ejecucin:
1) Determinase la suspensin o supresin prolongada de un servicio
pblico.
2) Motivase fundados peligros de trastorno al orden pblico.
3) Determinase la privacin del uso colectivo de un bien afectado a
ese uso, siendo ste real y actual, siempre que medie inters pblico
mayor.
4) Trabase la percepcin de contribuciones fiscales que aparezcan
regularmente establecidas y que no hayan sido declaradas
inconstitucionales en sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada.
5) Por la magnitud de la suma que debe abonarse provocase graves
inconvenientes al tesoro pblico, caso en el cual el tribunal
establecer el pago por cuotas con ms actualizacin e intereses.
La enunciacin es meramente ejemplificativa; la suspensin tambin
procede cuando otros motivos graves de inters pblico lo indicaren.
El trmite y resolucin de la suspensin es incidental; debe correrse
traslado a la contraparte por 5 das. El tribunal, si no hay allanamiento al
contestar, debe fijar una audiencia a celebrarse en los 10 das siguientes a
fin de que se agregue, realice y presenten alegatos respecto de las
pruebas ofrecidas. La resolucin se dicta a los 10 da de quedar los autos
en estado.
76
Bolilla XVI
LA NACIONALIZACIN. EMPRESAS Y SOCIEDADES DEL ESTADO.
SOCIEDADES DE ECONOMA MIXTA.
..
NACIONALIZACIN
El estudio y desarrollo de la intervencin estatal lleva forzosamente al anlisis
del llamado proceso de "nacionalizacin" de empresas, que constituy una de
las tcnicas ms utilizadas hasta la primera mitad de este siglo.
Se entiende por nacionalizacin el proceso por el cual el Estado toma a su
cargo la explotacin y los bienes de una empresa privada, asumiendo su
titularidad, ya sea por su adquisicin o compra del paquete mayoritario de
acciones (si fuese, por ej., una sociedad annima) o bien, a travs del
procedimiento de la expropiacin.
La nacionalizacin alude a la idea de transferencia de una empresa privada al
Estado (en sentido lato) ya sea que pase a integrar la administracin o
contine como empresa bajo el mismo rgimen pero de propiedad estatal.
Fines.
En la poca de la segunda guerra mundial, respondieron ms bien a
circunstanciales motivos de poltica partidista o de inters nacional, como en el
caso de aquellas empresas acusadas de haber colaborado con un pas enemigo
o para establecer un orden o racionalizacin en una determinada rama
industrial.
Tambin se dijo que la nacionalizacin contribuye en gran medida a la eficacia
de la planificacin econmica central, al colocar en manos del Estado las
riendas que pueden controlar toda la economa.
SOCIEDADES DEL ESTADO.

La ley 20.705 sancionada en 1974 crea este nuevo tipo de sociedad en la que
queda totalmente excluido el capital privado, diferencindose as de las
sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria y de las sociedades
de economa mixta.
a) Nocin y objeto: El art. 1 de la ley las define as: Son Sociedades del
Estado aquellas que con exclusin de toda participacin de capitales
privados, constituyen el Estado nacional, los Estados provinciales, los
Municipios, los Organismos estatales legalmente autorizados al efecto o
las Sociedades que se constituyan en orden a lo establecido por la
presente ley, para desarrollar actividades de carcter comercial o explotar
servicios pblicos.
b) Naturaleza jurdica: la doctrina esta dividida.
Etcheverry, Gordillo, Dromi, entre otros: las consideran personas
pblicas. Parten de la postura de la doctrina administrativista
mayoritaria que afirma que todo ente estatal es persona pblica no
admitindose la existencia de una persona estatal privada. La ctedra
adhiere a esta postura.s
Cassagne: las considera personas privadas. Invoca como
argumento que estos entes estn regidos por normas de derecho
privado (19.550 y 20.705). Aaden que la Ley de Sociedades del
Estado es de derecho comn, porque sino sera inconstitucional, ya
77
que impondra a las provincias una regulacin de fondo sobre derecho
pblico, materia reservada a stas exclusivamente.
c) Particularidades:
1) Las Sociedades del Estado se rigen predominantemente por el
derecho privado. El derecho pblico rige su nacimiento y su
desaparicin, pero su funcionamiento est regido por normas de
derecho privado.
2) Pueden estar constituidas por un solo sujeto estatal
(unipersonalidad; por ej. una sociedad exclusivamente constituida por
el Estado nacional). Sin embargo, nada impide que sean constituidas
por ms de un sujeto estatal (pluripersonalidad; por ej. una sociedad
constituida por la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires.
3) El capital de la entidad debe hallarse representado por
certificados nominativos que slo son negociables entre las personas
enunciadas en el art. 1 de la ley. Estas sociedades no puede, bajo
ninguna modalidad, incorporar capitales privados.
4) No pueden ser declaradas en quiebra y su liquidacin la debe
realizar el Poder Ejecutivo, previa autorizacin legislativa.
5) No pueden transformarse en Sociedades Annimas de
participacin estatal mayoritaria, ya que esto implicara admitir
accionistas privados.
6) A estas sociedades no se les aplica las leyes de contabilidad, de
obras pblicas, ni de procedimiento administrativo. As, se logra
alejarlas de las trabas burocrticas que tendran que afrontar si
actuaran como empresas pblicas.
7) No constituyen tipos societarios (ninguna de las sociedades con
participacin estatal lo constituyen); debido a que no encuadran en
ninguno de los 7 tipos establecidos por la ley 19.550. Por eso la
doctrina suele referirse a ellas como subtipos societarios.

LA PARTICIPACIN DE LAS PROVINCIAS EN LAS SOCIEDADES
ESTATALES
La mencin que casi todas las leyes que regulan las sociedades de propiedad
total (ley 20.705) o participacin mayoritaria estatal (ley 19.550) efectan
respecto de la posibilidad que los socios sean las provincias, han conducido a
algunos autores a plantear algunas dudas cuando las Sociedades del Estado
(por ejemplo) sean exclusivamente provinciales respecto a la aplicacin de la
legislacin local.
La legislacin provincial slo puede reglar los aspectos generales que
corresponden al derecho administrativo (de naturaleza local) que se limitan,
bsicamente, a las relaciones de direccin y control (a travs de los medios de
impugnacin). Pero esta aplicacin del derecho pblico ha de hacerse cuidando
de no alterar el tipo jurdico y rgimen de la entidad, que se rigen por la ley
comercial, sin perjuicio de las especficas derogaciones que cada rgimen
consagra.
SOCIEDADES ANNIMAS CON PARTICIPACIN ESTATAL MAYORITARIA

(o MIXTAS).
Las cre un decreto ley de 1967 (17.318) para adaptar la Sociedad Annima,
eminentemente comercial, a los requerimientos propios de la actividad
econmica estatal, es decir, armonizar la flexibilidad y fluidez opertativa
caracterstica de las empresas comerciales, con el adecuado control que
exigen los intereses del Estado. Posteriormente la ley de Sociedades
Comerciales 19.550 derog este decreto ley y las regula expresamente en el
captulo II de las Sociedades en particular.
La Sociedad Annima con Participacin Estatal Mayoritaria, posee estos
caracteres o requisitos:
+ El Estado, directa o indirectamente, debe ser socio. La participacin del
capital privado es posible, pero no esencial.
+ Las acciones de propiedad del Estado deben representar, por lo menos,
el 51% del capital social. Cualquier enajenacin de acciones que importe la
prdida de la situacin mayoritaria deber ser autorizada por ley.
+ No basta con poseer el 51% del capital social, adems, ese porcentaje
debe ser suficiente para prevalecer la decisin del Estado en las
asambleas ordinarias y extraordinarias. El estatuto debe prever que los
votos asignados a las acciones estatales permitan siempre tener la
mayora en las asambleas.
+ La Sociedad debe estar regulada expresamente por el rgimen previsto
por la ley 19.550.
+ La direccin o administracin es similar a la de las Sociedades Annimas
comerciales, pudiendo el estatuto prever la designacin por la minora de
uno o ms directores y de uno o ms sndicos.
78
+ La fiscalizacin es ejercida por una sindicatura colegiada en nmero
impar (comisin fiscalizadora)
+ La Sociedad no puede ser declarada en quiebra y la liquidacin debe
cumplirse por la autoridad administrativa que designe el Estado.
Excepto estas particularidades, en todo lo dems se rigen por las normas de
las Sociedades Annimas comerciales.
ASPECTO TERMINOLGICO: EMPRESA PBLICA Y EMPRESA DEL
ESTADO.
Hay algunos que utilizan el trmino empresas del Estado y otros prefieren el de
empresas pblicas. Dentro de stos tambin algunos hablan de empresa
pblica en singular, y otros de empresas pblicas en plural.
Tambin hay quienes hablan indistintamente de empresa pblica y empresa
estatal. Como as tambin quienes entienden que la empresa pblica es el
gnero y la empresa del Estado la especie.
La ctedra adopta la terminologa empresas del Estado, pues la empresa
pblica no se adapta a toda la gama posible de empresas en sentido
econmico (actividades civiles, industriales o comerciales).
EMPRESAS DEL ESTADO. CONCEPTO.
O Segn Marienhoff, es toda persona jurdica, pblica o privada, creada
por el Estado, que realiza habitualmente actividades comerciales o
industriales o que tiene a su cargo la prestacin de servicios pblicos de
esa ndole.
O Segn Dromi, es una modalidad de descentralizacin de Empresa
pblica y de persona jurdica pblica y que adems de las notas comunes
que caracterizan o tipifican a los entes estatales descentralizados, las
Empresas pblicas son entes:
1) ntegramente estatales;
2) Expresamente estatales;
3) Dedicadas a una actividad econmica;
4) Sometidas alternativamente al derecho pblico y al derecho
privado.
O Segn Gordillo, las empresas del Estado se caracterizan por:
1) Ser ntegramente estatales;
2) Ser expresamente estatales;
3) Tener personalidad propia;
4) Dedicarse a una actividad econmica;
5) No estar sometidas primordialmente al derecho privado, sino
alternativamente al derecho pblico y privado.
De lo expuesto se concluye que no hay unidad respecto de los conceptos, pero
las caractersticas son unnimemente aceptadas.
EMPRESAS DEL ESTADO Y DESCENTRALIZACIN.
La Empresa del Estado es una forma de descentralizacin administrativa, en
cuanto son sujetos de derecho, creados por el Estado o con su participacin.
Las Empresas del Estado realizan el fenmeno de la descentralizacin
administrativa por cuanto en ellas se trasladan competencias de las
autoridades centrales. Sin embargo, algunos tratadistas consideran que no es
as.
Marienhoff considera que es un error asignar a las empresas del Estado, de
finalidades comerciales e industriales, carcter de entidades autrquicas cuya
finalidad o razn de ser es absolutamente distinta; se ha involucrado y
confundido as, en un mismo rgimen, la funcin estatal con la mera
actividad estatal.
La entidad autrquica cumple una funcin tpica del Estado, en tanto que la
Empresa del Estado realiza una actividad del Estado del mismo tipo de la que
podran realizar los particulares. En tal situacin la condicin legal de ambas no
podra ser la misma.
EMPRESA DEL ESTADO Y PERSONA PBLICA.
La Empresa del Estado es una persona pblica estatal en cuanto es un ente
capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones, que tiene su origen en la
iniciativa estatal o en su participacin. Para el logro de fines de inters general
cuenta con prerrogativas especiales frente a los particulares para la realizacin
de actividades a cargo del Estado, con un patrimonio totalmente estatal, o con
una participacin de capitales particulares inferior en el capital social.
Con respecto a ste ltimo criterio, algunos tratadistas opinan que tambin las
Sociedades de Economa Mixta, es decir aquellas donde hay aportes pblicos y
privados, con Empresas del Estado (no hay unanimidad).
EMPRESAS ESTATALES EN LA ARGENTINA. ORIGEN.
El origen de las empresas estatales en el pas se remonta al art. 40 de la
Constitucin de 1949: El Estado mediante una ley, podr intervenir en la
economa y monopolizar determinada actividad Los servicios pblicos
pertenecen originariamente al Estado y bajo ningn concepto podrn ser
enajenados o concedidos para su explotacin. Los que se hallaren en poder de
79
los particulares sern transferidos al Estado, mediante compra o expropiacin
con indemnizacin previa, cuando una ley nacional lo determine.
Ese mismo ao el Congreso sancion la ley 13.653 de Empresas del Estado, y
de all en adelante comenzaron a crearse las distintas empresas, por ej.
Aerolneas Argentinas; Empresa Nacional de Telecomunicaciones (E.N.Tel.);
Ferrocarriles del Estado Argentino; Yacimientos Petrolferos Fiscales
(Y.P.F.); Gas del Estado; Agua y Energa Elctrica; Yacimientos
Carbonferos Fiscales (Y.C.F.); Empresa Nacional de Correos y Telgrafos
(E.N.Co.Tel.); Obras Sanitarias de la Nacin;
Durante el segundo gobierno de Pern se dicta una Ley de Sociedades del
Estado (20.705), que fue utilizada para crear la Sociedad Argentina
Televisora Color S.A. (A.T.C.); Casa de la Moneda; tambin para convertir en
Sociedades del Estado a Y.P.F., Subterrneos de Buenos Aires, Agua y
Energa Elctrica; Gas del Estado y Aerolneas Argentinas.
DISTINTAS FORMAS JURDICAS QUE ASUMEN LAS EMPRESAS
ESTATALES.
El Estado, en su accionar en el campo de la economa, asume diferentes
formas jurdicas:
a) Entidades Autrquicas, dotadas de rgimen propio.
b) Empresas del Estado, ley 13.653 y sus modificaciones.
c) Sociedades de Economa Mixta, ley 12.962.
d) Sociedades Annimas con participacin estatal mayoritaria, Seccin VI
ley 19.550.
e) Sociedades annimas, Seccin V ley 19.550.
f) Sociedades del Estado, ley 20.705.
g) Sociedades privadas que el Estado adquiri (leyes 17.057 y 18.832) por
razones de inters pblico y para asegurar la paz social.
RGIMEN LEGAL Y PARTICULARIDADES DE LAS EMPRESAS DEL
ESTADO.
En el orden nacional se encuentran regidas por la ley 13.653 de 1949, con las
modificaciones introducidas por leyes y decretos posteriores. Adems, cada
empresa en particular se ajusta a la ley de su creacin y a su propio estatuto
orgnico.
Estas empresas fueron instrumentos de la poltica gubernamental y las leyes
dictadas importaron para la poca los medios jurdicos coadyuvantes a la
intervencin del Estado en la economa.
PARTICULARIDADES:
1) El objeto puede ser: actividades de carcter industrial, comercial o de
explotacin de servicios de igual naturaleza.
2) Las Empresas del Estado estn sometidas a un rgimen jurdico
hbrido y muchas veces difcil de delimitar: al derecho privado en todo lo
que se refiere a sus actividades especficas, y al derecho pblico en todo lo
que atae a sus relaciones con la Administracin o el servicio que se
hallare a su cargo.
Con el sometimiento al derecho privado (o sea el derecho comercial) se
busc agilidad y libertad de movimientos, y con el derecho pblico, los
controles y formalidades propios de ste.
3) Sus relaciones, tanto con la Administracin central como con
cualquier otra entidad estatal (municipalidades, provincias, entidades
autrquicas, etc) o el servicio pblico que estuviere a su cargo se rigen por
el derecho pblico administrativo. La actividad restante se rige por el
derecho privado, excepto disposicin en contrario en sus estatutos o leyes
orgnicas.
4) Pueden celebrar tanto acto unilaterales y contratos administrativos,
como actos y contratos de derecho privado o parcialmente reglados por
ste.
5) En cuanto al personal de la Empresa, la relacin se rige por las
normas y principios inherentes al empleo o funcin pblica si el funcionario
cumple funciones en los cuadros directivos de la empresa, teniendo a su
cargo tareas de direccin, gobierno, responsabilidad o conduccin
ejecutiva. En caso contrario, su vinculacin se regula por el derecho
laboral.
6) No pueden ser declaradas en quiebra. Sus bienes no son
embargables cuando estn afectados al uso pblico. Sus ttulos tienen
fuerza ejecutiva. Son demandadas ante tribunales ordinarios.

APLICABILIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La aplicacin de las normas de fondo de la L.N.P.A. a las "Empresas del Estado" que
surge del artculo 1 de dicho cuerpo normativo se opera slo en la parte pertinente de los
respectivos actos y contratos (v.gr. en los actos de objeto privado a la regulacin de la
competencia del rgano). De no ser as, cabra sostener que por imperio de la ley y sin
sujecin o con olvido de la substancia de cada acto o contrato, toda actividad que realizan
el Estado y las entidades descentralizadas, se regir integralmente por el Derecho
administrativo y los contratos tendran este ltimo carcter.
80
Desde luego que tal postura no puede sostenerse, especialmente en materia de "Empresas
del Estado", donde la propia ley que rige su actividad las somete al derecho privado en
todo lo atinente a las actividades industriales y comerciales que ellas celebren,
atribuyndole de esta forma una caracterstica tpica y especial de su rgimen jurdico, que
constituye una condicin necesaria de su existencia.
En segundo lugar, ninguna duda cabe que se aplican a las Empresas del Estado las normas
atinentes a los recursos administrativos que prescribe el Reglamento aprobado por decreto
1883/91,
para la actividad regida por el derecho administrativo. En este supuesto, va de suyo que
tambin rigen para la produccin, por parte de las Empresas del Estado, de cada uno de los
actos del procedimiento administrativo de tipo recursivo las normas de la ley 19.549,
particularmente en lo que concierne a los principios fundamentales y a los requisitos que el
acto debe reunir.
SOCIEDADES DE ECONOMA MIXTA.

Recibieron regulacin especfica en 1946 por la ley 12.962, viniendo a ser las
primeras en ser legisladas orgnicamente.
a) Nocin y objeto: se denominan Sociedades de Economa Mixta las que
forman el Estado Nacional, los Estados provinciales, las municipalidades o
las entidades administrativas autrquicas dentro de sus facultades legales
por una parte y los capitales privados por la otra, para la explotacin de
empresas que tengan por finalidad la satisfaccin de necesidades orden
colectivo o al implantacin, el fomento o el desarrollo de actividades
econmicas.
La definicin de la ley es criticable: por un lado se seala que es incorrecto
hablar de Estados provinciales, cuando de acuerdo a la terminologa
constitucional slo cabe referirse a las Provincias; por el otro, la expresin
capitales privados es incorrecta pues quienes se asocian son personas
fsicas o jurdicas, es decir, sujetos de derecho.
b) Condicin Jurdica: la sociedad de economa mixta puede ser persona de
derecho pblico o de derecho privado, segn sea la finalidad que se
proponga su constitucin.
c) Caractersticas:
El aporte del Estado puede ser de cualquier clase, incluso los
siguientes (art. 4):
1) Concesin de privilegios de exclusividad o monopolio, exencin
de impuestos, proteccin fiscal, compensacin de riesgos, garantas
de inters al capital invertido por los particulares.
2) Primas y subvenciones, aportes tecnolgicos.
3) Anticipos financieros.
4) Aportes de carcter patrimonial, en dinero, en ttulos pblicos o
en especie, concesin de bienes en usufructo.
La direccin y administracin de la sociedad se lleva a cabo por
un directorio cuyo presidente y por lo menos un tercio de sus
integrantes representan a la Administracin Pblica y son nombrados
por sta.
El rgano de fiscalizacin, segn ley 19550, es la sindicatura,
que debe ser colegiada en nmero impar.
El presidente de la Sociedad, o en su ausencia cualquiera de los
nombrados por la Administracin Pblica, tiene la facultad de vetar las
decisiones del directorio y de la asamblea de accionistas. El veto
procede:
1) Cuando se tratare de una violacin a la ley (ordenamiento
jurdico en general) o violatoria de la ley de creacin;
2) Cuando la resolucin fuere contraria a las prescripciones
del estatuto de la sociedad;
3) Cuando pudiera comprometerse la conveniencia del
Estado vinculada a la Sociedad.
Los efectos del veto son suspensivos, pero si el mismo no fuera
confirmado por la autoridad administrativa superior dentro del plazo
de 20 das computados a partir de la comunicacin a dicha autoridad,
la resolucin adoptada por el directorio o la Asamblea en su caso, se
tendr por firme.
Cuando el veto se fundare en la violacin a la ley (incluida la ley de
creacin) o de los estatutos, los representantes del capital privado
pueden recurrir judicialmente contra la decisin definitiva que se
hubiere adoptado por parte de la Administracin Pblica.
En todo lo no regulado especialmente por la ley de Sociedades
de Economa Mixta, se rigen por las reglas atinentes a las Sociedades
Annimas.
stas sociedades no pueden ser declaradas en quiebra, no obstante
permitirse la disolucin de la entidad conforme lo establece el Cdigo
de Comercio.
Respecto a la posibilidad de proceder al rescate de las acciones, la ley
reglamenta 2 casos:
a) Cuando se liquide la Sociedad, los accionistas privados
podrn rescatar las acciones del Estado pudiendo continuar con el
rgimen jurdico que tena la Sociedad.
81
b) Tratndose de Sociedades que explotan servicios
pblicos, vencido el trmino de duracin de la Sociedad, la
Administracin puede rescatar las acciones de los particulares
transformando la Sociedad en una entidad autrquica y
continuando el objeto para el cual haba sido creada.
LA REFORMA DEL ESTADO.
Con el nuevo rgimen de concursos y quiebras (ley 24.522 de 1995), todas las
personas fsicas y jurdicas, incluyendo a las sociedades con participacin del
Estado (nacional, provincial y municipal), pueden ser pasibles de concursos y
quiebras, privilegio de que gozaban hasta el momento de la sancin.
A partir de la poltica neoliberal de Menem, que busc la agilizacin y liberacin
de los mercados, comienza un proceso de desregulacin econmica y
privatizacin de las empresas y sociedades del Estado.
82

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- DERECHO ADMINISTRATIVO II - J.O.L.

Texto extrado de Dromi

SOCIEDADES DEL ESTADO.

Texto extrado de Cassagne

SOCIEDADES ANNIMAS CON PARTICIPACIN ESTATAL MAYORITARIA

Texto extrado de Cassagne

SOCIEDADES DE ECONOMA MIXTA.

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