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DIEGO AUGUSTO DIEHL

O PROGRAMA TARIFA ZERO NO TRANSPORTE COLETIVO DE CURITIBA

Monografia aprovada como requisito parcial obteno do grau de Bacharel em Direito, Curso de Direito, Setor de Cincias Jurdicas, Universidade Federal do Paran. Orientador: Prof. Dr. Jos Roberto Vieira Co-orientador: Prof. Dr. Lafaiete Santos Neves Segundo membro: Prof. Dr. Betina Treiger Grupenmacher Qualificao da banca: 9,5

CURITIBA 2008

AUTORIZAO Autorizo, para os devidos fins, a utilizao, citao e reproduo deste trabalho monogrfico, com a nica condio de indicao da fonte, nos termos abaixo. A verso original com anexos pode ser encontrada na Biblioteca de Cincias Jurdicas da Universidade Federal do Paran.

DIEHL, Diego Augusto. O programa Tarifa Zero no transporte coletivo de Curitiba. Curitiba, 2008. Monografia para obteno do grau de bacharel em Direito Setor de Cincias Jurdicas da Universidade Federal do Paran.

Contato: diegoadiehl@yahoo.com.br

Dedico esse trabalho minha famlia, por todo o apoio que me deram, sem o qual nada disso seria possvel. A Dani, pelo simples fato de existir, e por me ensinar a dimenso da palavra saudade. A todos os companheiros e companheiras que me mostraram, cada qual a seu modo, que o que importa transformar o mundo. 3

Loucura! gritou o patro No vs o que te dou eu? Mentira! disse o operrio No podes dar-me o que meu. (Vinicius de Moraes, Operrio em Construo) 4

AGRADECIMENTOS

Ao concluir este trabalho monogrfico, como que um smbolo da concluso de uma etapa importante da vida, impossvel deixar de fazer alguns agradecimentos especiais. Gostaria de agradecer, em primeiro lugar, ao SAJUP (Servio de Assessoria Jurdica Universitria Popular), no apenas por ter fornecido o tema do presente trabalho atravs de nossas atividades de extenso, mas por ter me mostrado, durante estes 5 anos, que o lugar do estudante junto ao seu povo, a quem deve servir, de todo corao. Agradeo tambm ao Ncleo de Direito Cooperativo e Cidadania, que me possibilitou conhecer um pouco da realidade dos trabalhadores rurais sem-terra no Paran, alm de ter me apresentado a um tema to desconhecido quanto fascinante, como a luta antimanicomial e a reforma psiquitrica. A todos os grupos de estudos e debates existentes na Faculdade de Direito durante esses anos, preferencialmente aqueles autogestionados pelos prprios estudantes, como o Reinventar e o Grupo Paulo Freire. Que bom seria se em todos os lugares fosse possvel desenvolver o dilogo e o aprofundamento de nossas experincias e idias dessa forma... Ao Abracahsabra, que, enquanto no-movimento, de carter radicalmente contestatrio, cumpriu com a misso que historicamente lhe cabia, abalando estruturas aparentemente indestrutveis com armas poderosssimas, como bom humor, uma boa dose de sarcasmo, alm de berrantes, latrinas e narizes de palhao... A Maio de 2008, que, enquanto verdadeiro movimento, mostrou na prtica que os estudantes, quando organizados, derrotam at os mais poderosos detratores, encorajam-se, e varrem toda a burocracia e todo o oportunismo do movimento estudantil. A todos os movimentos populares com os quais mantive contato (CEFURIA, MST, FOPS, Despejo Zero, Frum Popular de Transporte, MPL, CMI etc), que me mostraram, na prtica, a importncia de o estudante, e tambm do jurista, estar inserido e engajado nas lutas do povo.

Defensoria Pblica do Paran, ou aos seus defensores e estagirios, que amargam diariamente a falta de estrutura para atender populao pobre, e que tanto me ensinaram sobre o funcionamento real do Poder Judicirio no Brasil... Terra de Direitos, que me mostrou que a advocacia popular , acima de tudo, uma opo de vida, e uma opo de classe. Rede Nacional de Assessoria Jurdica Universitria (RENAJU) e Rede Popular de Estudantes de Direito (REPED), instrumentos cruciais de organizao dos estudantes, de articulao da educao popular e de engajamento nas causas dos movimentos populares. Por fim, gostaria de agradecer ao Prof. Dr. Jos Roberto Vieira, orientador deste trabalho, pelas minuciosas correes e pelo interesse em orientar um projeto que, alm de original, vai de encontro a poderosos interesses historicamente estabelecidos. No mesmo sentido, agradeo ao Prof. Dr. Lafaiete Santos Neves, que, mais que co-orientador deste trabalho, uma verdadeira inspirao ao movimento popular.

RESUMO

A exploso do nmero de automveis nas grandes cidades brasileiras, associada exgua mobilidade urbana, por parte das classes subalternas, faz com que novas polticas de circulao e de acesso cidade venham sendo reivindicadas, tambm pelas classes abastadas, mas, principalmente, pelo proletariado urbano. Essas reivindicaes vm ganhando maior fora, nos ltimos anos, devido ao aumento da segregao urbana, que uma caracterstica inerente ao desenvolvimento das cidades capitalistas, e que, na fase atual de financeirizao da economia, tornou o bem-estar da populao dispensvel, em prol da captao de recursos a partir do chamado marketing urbano. A medida de maior radicalidade, reivindicada atualmente pelos movimentos populares urbanos, no que tange ao acesso cidade, a implantao do programa Tarifa Zero. A partir do estudo de caso de Curitiba, considerada, supostamente, como modelo de sistema eficiente de transporte coletivo, analisa-se a configurao jurdica da prestao e da remunerao do servio, tal como ocorre atualmente, bem como as medidas administrativas e tributrias necessrias para a implantao do programa, de forma a contemplar o interesse pblico e os valores inscritos na Constituio Federal. A implantao do programa apontada, afinal de contas, como uma medida de carter ttico, que visa alcanar seu objetivo maior, o direito cidade, que apenas ser possvel a partir da superao da cidade capitalista, e, conseqentemente, da segregao e da mercantilizao do solo, que so efeitos decorrentes da propriedade privada, garantida e tutelada pelo ordenamento jurdico vigente.

Palavras-chave: Direito cidade, Direito Tributrio, remunerao de servio pblico; Tarifa Zero.

SUMRIO

ABREVIATURAS.......................................................................................................10 1) INTRODUO.......................................................................................................11 2) OCUPAO URBANA E CONSTITUIO DO SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO EM CURITIBA.........................................................................................13 2.1) Consideraes iniciais.........................................................................................13 2.2) Modernizao agrcola: incio do processo de despovoamento rural e formao das grandes concentraes populacionais urbanas..................................................13 2.3) A poltica de habitao e urbanizao de Curitiba..............................................14 2.4) A constituio do sistema de transporte de Curitiba...........................................18 2.5) O papel desempenhado pelos movimentos populares.......................................21 3) MODELO DE GESTO E FINANCIAMENTO DO SISTEMA ATUAL..................23 3.1) Consideraes iniciais.........................................................................................23 3.2) Composio atual do modelo de prestao do servio de transporte coletivo de Curitiba.......................................................................................................................24 3.3) A URBS e o Fundo de Urbanizao de Curitiba.................................................27 3.4) Remunerao das empresas prestadoras de servio e o modelo de renovao de frota.......................................................................................................................33 3.5) Tarifa do transporte coletivo: taxa ou preo pblico?.........................................39 3.6) A Rede Integrada de Transporte e a regio metropolitana.................................51 4) PANORAMA ATUAL DE SEGREGAO URBANA, ACESSO CIDADE E VIOLAO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS...........................................................55 4.1) O modo de produo capitalista e seus reflexos no espao urbano..................55 4.2) A violao de direitos fundamentais decorrentes da segregao

urbana........................................................................................................................59 4.3) Reforma urbana e direito cidade......................................................................61 5) A IMPLEMENTAO DO PROGRAMA TARIFA ZERO..................................63 5.1) Consideraes iniciais.........................................................................................63 5.2) Transporte coletivo como servio pblico de competncia

municipal....................................................................................................................66 5.3) Prestao direta de servio pblico e a proposta de

municipalizao".......................................................................................................68 8

5.4) Saneamento

dos

contratos

administrativos

com

as atuais

empresas

permissionrias........................................................................................................71 5.5) Criao e gesto administrativa de consrcio intermunicipal de transporte coletivo.......................................................................................................................75 5.6) Controle social do servio pblico.......................................................................77 6) TRIBUTOS REMUNERADORES DO TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL A PARTIR DO PROGRAMA TARIFA ZERO.............................................................80 6.1) Introduo...........................................................................................................80 6.2) Possibilidades de remunerao do servio pblico de transporte coletivo municipal luz dos princpios norteadores do programa Tarifa

Zero...........................................................................................................................81 6.3) Da instituio de taxa pela disponibilizao de servio pblico de transporte coletivo.......................................................................................................................85 6.3.1) Hiptese de incidncia do tributo taxa...........................................................87 6.3.2) Da disponibilidade do servio pblico e sua utilizao efetiva ou potencial....................................................................................................................90 6.3.3) Especificidade e divisibilidade..........................................................................94 6.3.4) Conseqncia tributria: sujeito ativo e sujeito passivo...................................98 6.3.5) Conseqncia tributria: base de clculo e alquota.....................................106 6.4) Remunerao do servio pblico de transporte coletivo a partir de impostos...................................................................................................................111 7) CONCLUSO......................................................................................................116 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS........................................................................119 ANEXOS..................................................................................................................122

ABREVIATURAS

CF Constituio Federal CLT Consolidao das Leis do Trabalho CMTC Companhia Municipal de Transporte Coletivo (So Paulo) CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano COMEC Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba CONCIDADES Conselho Nacional das Cidades CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CTN Cdigo Tributrio Nacional DENATRAN Departamento Nacional de Trnsito DIEESE Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos FETROPAR Federao dos Trabalhadores em Transportes Rodovirios do Estado do Paran GEIPOT Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes GPS Global Position System (Sistema de Posicionamento Global) IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano ISS Imposto Sobre Servios ITBI Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis MAB Movimento de Associaes de Bairro PMDB Partido da Mobilizao Democrtica Brasileira PT Partido dos Trabalhadores RIT Rede Integrada de Transporte SETRANSP Sindicato das Empresas de Transporte Urbano e Metropolitano de Passageiros de Curitiba e Regio Metropolitana SINDIMOC - Sindicato dos Motoristas e Cobradores nas Empresas de Transporte de Passageiros de Curitiba e Regio Metropolitana SITRO - Sindicato dos Trabalhadores em Transportes Rodovirios do Estado do Paran SUS Sistema nico de Sade URBS Urbanizao de Curitiba S.A.

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1) INTRODUO

Curitiba considerada internacionalmente como uma referncia em termos de transporte coletivo de passageiros, com vrias inovaes de carter tcnico e urbanstico que so copiadas por diversas cidades mundo afora. Muito se alardeia acerca da qualidade do servio, da eficincia no cumprimento de horrios, da rapidez dos veculos e, principalmente, dos benefcios que essa gesto traz ao meio ambiente e circulao dentro da cidade. Mas, at que ponto esses fatos so efetivamente corretos? Qual a verdadeira qualidade do servio prestado? Quem consegue ter acesso a esse servio to essencial? Com qual finalidade ele organizado? No seriam esses fatos incontestveis a reproduo ideolgica da cidade enquanto um produto, ou enquanto mito? H muito tempo vem sendo denunciada uma srie de mazelas referentes ao transporte coletivo urbano em Curitiba e na regio metropolitana. A estagnao do nmero de passageiros em detrimento do aumento da populao nos ltimos anos, associado s freqentes denncias de corrupo e de favorecimentos indevidos na gesto desse servio pblico essencial, levou a uma anlise mais aprofundada acerca do que seria apenas discurso oficial e o que seria a prtica concreta. Os dados buscados inicialmente foram estarrecedores, na mesma medida em que tornaram o tema ainda mais instigante. Segundo informaes da Associao Nacional dos Transportes Pblicos (ANTP), em 2006, cerca de 38,5% da populao brasileira andava a p, por falta de condies de pagar as tarifas cobradas pelo sistema de transporte pblico1. Esse fato, associado s freqentes demandas de estudantes pelo passe livre estudantil, tornaram imprescindvel a busca de solues viveis para um sistema que se demonstra absolutamente esgotado j h vrios anos. Diante do impasse acerca do modelo tarifrio adotado no transporte coletivo da esmagadora maioria das cidades brasileiras - que, ao reajustar suas tarifas, expulsam grandes parcelas de usurios, o que exige um novo reajuste, e da por diante -, urge rediscutir o modelo de remunerao desse servio pblico, que se torna a cada dia mais invivel, principalmente nas grandes metrpoles.
1

Dados disponveis em <http://portal1.antp.net/site/simob/Lists/rltcmp3_6/rlt.aspx>. Acesso em 22/06/2008.

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nesse contexto que renasce das cinzas do esquecimento, com a fora que prpria das lutas dos movimentos populares, as reivindicaes em torno do programa da chamada Tarifa Zero. Trata-se de uma proposta bastante simples: abolir o regime de remunerao do transporte coletivo atravs de tarifas, adotando um regime de gratuidade do servio a partir da sua remunerao por meio de outras fontes de receita, tais como impostos. J seus efeitos so bastante controversos, visto que diversos argumentos de ordem poltica, econmica, jurdica e operacional so levantados por seus opositores para deslegitimar a proposta. No caber a este trabalho rebater argumentos de ordem econmica ou operacional contra o Programa Tarifa Zero, mas, atravs do estudo do caso de Curitiba, demonstrar a viabilidade jurdica e a mais absoluta necessidade de implementao do programa, de forma a garantir os direitos fundamentais daqueles que, atualmente, so segregados da cidade por um planejamento urbano de carter excludente. Demonstrar-se-, portanto, que argumentos jurdicos contra o programa no se sustentam, desde que sejam respeitados os parmetros estabelecidos pela Constituio Federal e pela legislao infraconstitucional. O estudo de caso, por sua vez, cumpre com uma dupla funo: primeiro, desvanecer uma srie de mitos que envolvem a questo do transporte coletivo, em Curitiba, que produz igualmente a sua comunidade de vtimas impossibilitadas de ter acesso ao servio e aos demais direitos fundamentais; e segundo, para demonstrar, a partir das riquezas do caso concreto, todas as medidas jurdicas que so necessrias para a devida implementao do programa, de modo a respeitar o ordenamento jurdico ptrio e observar as necessidades concretas no contexto da municipalidade. Espera-se, dessa forma, que o presente trabalho represente uma contribuio para as lutas dos movimentos populares em todo o pas, com o objetivo de democratizar o acesso a esse importante servio pblico, sendo que, evidentemente, as medidas jurdicas apresentadas como necessrias devem ser sopesadas para cada caso concreto. A implementao do programa Tarifa Zero em Curitiba (como em qualquer Municpio brasileiro) exige um balano sobre a forma como atualmente o servio de transporte coletivo operacionalizado, levando-se em considerao os modelos de

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prestao

de

remunerao

adotados,

diretamente

associados

ao

(des)cumprimento dos direitos fundamentais inscritos na Constituio Federal. Por entender que a configurao jurdica atual do servio de transporte coletivo em Curitiba o resultado da correlao de foras sociais e polticas existentes na cidade, faz-se necessrio analisar, em um primeiro momento, o processo de urbanizao e a forma como se deu a constituio do sistema de transporte coletivo na capital paranaense.

2) OCUPAO URBANA E CONSTITUIO DO SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO EM CURITIBA

2.1) Consideraes iniciais

Conforme se ver, luz da experincia histrica da cidade de Curitiba, existe uma relao direta entre o processo de produo agrcola e a formao das grandes cidades brasileiras, da mesma forma como o modelo de desenvolvimento urbano adotado influenciado decisivamente pelo modelo econmico implantado. Isso no significa que, dentre as variveis a serem analisadas, dentro do processo de urbanizao, apenas o fator econmico deva ser sopesado, mas, pode ser considerado, isso sim, como um elemento crucial que influencia outras variveis. Faz-se necessrio, portanto, estabelecer um resgate histrico, demonstrando as condies de ordem social e econmica que impulsionaram o abrupto processo de crescimento populacional e de urbanizao de Curitiba.

2.2) Modernizao agrcola: incio do processo de despovoamento rural e formao das grandes concentraes populacionais urbanas

At o incio da dcada de 1970, o Estado do Paran apresentava uma economia essencialmente agrcola. Foi a partir da implementao do modelo desenvolvimentista, inaugurado por Juscelino Kubitschek e seu Plano de Metas, na dcada de 1950, e impulsionado pelo regime autoritrio de 1964, que levou 13

chamada modernizao conservadora da economia brasileira, marcada pela introduo do capitalismo na produo agrcola e a conseqente expulso de pequenos e mdios produtores falidos para as grandes cidades. Comandada pela cultura da soja, a modernizao da agricultura paranaense, na dcada de 1970, introduziu novas tecnologias que exigiam um alto padro de investimento de capital, acarretando um dramtico processo de concentrao fundiria decorrente do desaparecimento de cerca de 82 mil estabelecimentos de pequenos e mdios produtores rurais2. Resultado desse processo foi a expulso de cerca de 1.250.000 pessoas do campo paranaense, tomando como destinos prioritrios os estados de So Paulo, Mato Grosso do Sul, a regio Norte do Pas e o Paraguai, alm, claro, da capital paranaense3. Segundo dados do IBGE, em 1960, Curitiba tinha 356.830 habitantes, sendo que nos demais municpios da regio metropolitana viviam 115.634 habitantes. A maior parte da populao rural expulsa pelo processo de modernizao rural no Paran, alm de trabalhadores de outros Estados do Pas, viram em Curitiba uma alternativa de sobrevivncia, seduzidos pela propaganda institucional da cidade, que crescia rapidamente. Resultado disso que, entre 1970 e 1980, a regio metropolitana de Curitiba foi a que mais cresceu no Pas, com uma taxa mdia de 5,62% ao ano, chegando a 1.440.626 habitantes em 1980 e 2.000.805 em 19904. Este abrupto crescimento populacional no ocorreu impunemente, visto que acionou um amplo processo de periferizao e favelizao, intensificado pelo prprio modelo de desenvolvimento urbano instaurado em Curitiba.

2.3) A poltica de habitao e urbanizao de Curitiba

Curitiba sofreu, assim como vrias outras cidades brasileiras, um abrupto processo de crescimento populacional, com graves mazelas sociais, dentre as quais pode-se destacar o desemprego. Para se ter uma idia, em 1970, a populao do
2

NEVES, Lafaiete dos Santos. Movimento popular e transporte coletivo em Curitiba. Curitiba: Editora Grfica Popular, 2006. P. 32. 3 Ibidem, p. 34. 4 Ibidem, p. 38.

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Municpio era de 609.026 habitantes, dos quais 75,1% estavam em idade de trabalhar, mas apenas 34,8% estavam empregados5. Para agravar ainda mais a situao, verifica-se que, dentre as pessoas empregadas naquele perodo, apenas 13,7% trabalhava nas indstrias, 22,9% atuava no setor de servios, 17,8% no comrcio, 9,4% na construo civil e 9,8% na administrao pblica. Resultado disso era uma distribuio de renda absolutamente desigual, sendo que 65,1% da populao no recebia mais que 5 salrios mnimos (18,6% recebia at 1 salrio mnimo e 37,7% no passava de 2 salrios mnimos), enquanto 13,9% recebia entre 5 e 10 salrios mnimos, 4,8% recebia entre 10 e 15 salrios mnimos, e apenas 4,4% tinha renda superior a 15 salrios mnimos. O que justifica, ento, o fato de Curitiba ser internacionalmente conhecida como cidade planejada, cidade de primeiro mundo e outras indicaes desse gnero, se estava suscetvel s mesmas mazelas sociais observadas em outras cidades brasileiras? A resposta mais simples do que se imagina: Curitiba diferenciou-se, em termos de modelo urbano, no porque estabeleceu um plano de desenvolvimento urbano que foi igualmente elaborado em outras cidades , mas por que conseguiu cumprir com esse plano, independentemente das presses polticas que lhe foram impostas6. O fato de Curitiba ser uma cidade urbanisticamente planejada o que no significa que no exista pobreza no se trata, portanto, de uma faanha de carter tcnico, mas sim um resultado do consenso estabelecido entre o modelo urbanstico proposto pela Administrao municipal e as elites econmicas locais, que se encarregaram de conferir legitimidade a esse modelo, ainda que com algumas tenses, decorrentes do interesse dos urbanistas em disciplinar a circulao de pessoas e de capital dentro da cidade. Longe de ser uma atividade anticapitalista, o planejamento urbano foi essencial, no caso de Curitiba, para conferir a esse modelo econmico maior longevidade, beneficiando assim a burguesia local e as grandes empresas que viriam a se instalar na cidade. O primeiro plano urbanstico de Curitiba, denominado Plano Agache, foi elaborado em 1942, estabelecendo limites utilizao do solo e prevendo o crescimento radial da cidade, a partir da definio de reas residenciais, comerciais
5 6

Ibidem, p. 41. OLIVEIRA, Dennison. Curitiba e o mito da cidade modelo. Curitiba: UFPR, 2000. P. 32-33.

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e industriais7. Sua implementao no foi completa, porm, acarretou mudanas urbansticas importantes, alm de inaugurar a perspectiva de planejamento urbano na cidade8. No incio da dcada de 1960, o plano dava seus primeiros sinais de esgotamento tcnico e poltico, sendo que o incio do processo de crescimento acelerado da cidade exigia a formulao urgente de um novo plano. Sensvel a essa necessidade, em 1963, o prefeito Ivo Arzua contratou o arquiteto paulistano Jorge Wilheim para a elaborao do plano preliminar de desenvolvimento urbano, que teve o acompanhamento de tcnicos curitibanos, o que facilitaria no apenas a especificao posterior do plano, mas sua prpria implementao a partir da ao do Poder Pblico9. O processo de elaborao e legitimao do novo plano junto sociedade principalmente junto ao empresariado foi tarefa que exigiu a realizao de uma srie de debates, alm de grande habilidade poltica por parte da administrao municipal, o que levou praticamente todo o mandato do ento prefeito. Para agravar a situao, seu sucessor, o prefeito Omar Sabbag j indicado prefeito pelo regime autoritrio , deu pouca importncia para o Plano Diretor de Urbanismo, que houvera sido aprovado pela Cmara Municipal em 1966. Quando tudo indicava que Curitiba seguiria o mesmo padro de crescimento desordenado de outras cidades brasileiras, ocorreu a sucesso da Administrao municipal, que passou a ter a sua frente o arquiteto Jaime Lerner, que compunha a equipe de urbanistas do IPPUC, e que, durante a gesto de Omar Sabbag, procurou especificar detalhes tcnicos e munir-se de estudos, dados e relatrios que comprovassem a necessidade de aplicao imediata do plano. Como o plano de urbanizao j havia sido elaborado e devidamente legitimado, pelo empresariado local, desde a gesto de Ivo Arzua, coube ao governo Lerner (1971-1975) implementar o plano, o que ocorreu no sem embates com

Aluso ao urbanista Alfred Agache, que j havia elaborado planos diretores em So Paulo e no Rio de Janeiro, porm nunca saram do papel nestas cidades. 8 Criou-se verdadeiramente uma escola de urbanistas curitibanos, que se formavam no recm criado curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Paran, e, to logo formados, eram assimilados nos cargos da administrao municipal. V. OLIVEIRA, Dennison. Curitiba..., op. cit., p. 49-52. 9 A equipe de arquitetos curitibanos foi inicialmente denominada APPUC Assessoria de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba , sendo que, um ano depois, tornou-se o IPPUC Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba , elemento essencial para a implementao do planejamento urbano no municpio.

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setores da sociedade, inclusive da burguesia local, mas principalmente com a populao pobre, que no havia sido contemplada pelo planejamento adotado. Nesse perodo estabeleceram-se os eixos Norte-Sul e Leste-Oeste, adotouse o Sistema Trinrio10, o Plano Massa11 e a Rede Integrada de Transporte12. O princpio norteador do plano era que os eixos estabelecidos cumpririam a funo de reas de adensamento, atraindo os habitantes para que estabelecessem moradia nas suas imediaes, e, atravs das vias rpidas e das vias expressas (onde h as canaletas exclusivas para o transporte coletivo), dar-se-ia o rpido acesso ao local de trabalho, prioritariamente a partir do transporte coletivo. Como se v, tratam-se de princpios do chamado Urbanismo Moderno ou Humanista inscrito na Carta de Atenas, que buscava garantir o desenvolvimento das cidades capitalistas sob a gide da valorizao do ser humano em detrimento do automvel o que se faria atravs da priorizao do transporte coletivo e do amplo calamento de ruas do centro da cidade , da qualidade de vida dos moradores que no estariam submetidos s intempries de viver perto das indstrias e do respeito ao meio ambiente atravs da criao de parques ecolgicos e locais de lazer em reas de mananciais, que alm de aumentar as reas verdes por habitante, evitaria a ocorrncia de enchentes. Tais princpios, porm, no foram suficientes para suportar os efeitos nefastos da ao do capital, promovidos justamente pelo empresariado local, que houvera legitimado o Plano Diretor. A ao dos especuladores imobilirios foi responsvel pela criao de grandes vazios urbanos, principalmente em busca de obras pblicas que valorizassem seus imveis em vista da posterior revenda, o que permitiu o enriquecimento fcil de donos de imobilirias e da pequena burguesia compradora.

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Nos eixos estruturais da cidade, foi projetada a construo de 3 vias, das quais 2 vias rpidas de ligao entre os bairros, e 1 via exclusiva, dedicada ao transporte coletivo e populao local. A legislao de uso do solo passou a promover o adensamento, ou seja, a promoo da instalao de moradias ao longo dessas vias, sendo que nas vias exclusivas seriam construdas torres residenciais. 11 uma decorrncia do sistema trinrio, pois, inspirado pelo conceito de superquadra, de Braslia, procurava limitar cada quadra, ao longo da via exclusiva, construo de, no mximo, 3 torres residenciais, estabelecendo-se ligaes entre elas a partir de bosques internos, na prpria quadra. Trata-se de um projeto que buscava a garantia de qualidade de vida a seus moradores, e bastante comum em condomnios fechados atualmente. 12 Vinculada demanda de tarifa nica, levou construo de terminais de integrao ao longo dos eixos estabelecidos no plano diretor, dentro dos quais seria possvel tomar um novo nibus at a residncia de cada sujeito. uma conseqncia do projeto de adensamento do sistema trinrio.

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Outro fato notrio, igualmente associado aos interesses do capital imobilirio, que a chegada de trabalhadores rurais cidade levou a um grande crescimento de loteamentos clandestinos, a ponto de o prprio prefeito Ivo Arzua confirmar, em 1965, a existncia de mais de 1000 loteamentos clandestinos na cidade13. Esses loteamentos, localizados em reas afastadas do centro da cidade desvalorizadas, portanto , no tinham acesso a qualquer tipo de servio pblico bsico, como creches, escolas, gua, luz, saneamento, e, evidentemente, transporte coletivo. Esses moradores de baixa renda ou em situao de indigncia no eram desejados pelo Poder Pblico, motivo pelo qual o plano de desenvolvimento urbano jamais vislumbrou lugar para eles, a no ser as reas mais afastadas e com piores condies de vida. A perspectiva do urbanismo humanista limitava-se aos bairros mais prximos do centro e dos eixos estruturais, que, valorizados pelo mercado imobilirio, apenas eram acessveis a quem pudesse pagar. Nesse sentido, ainda mais grave era a situao dos municpios da regio metropolitana, que, vtimas da rigidez do planejamento urbano e das leis de uso do solo da capital, tornaram-se verdadeiras cidades-dormitrio, locais onde a populao pobre tinha uma mnima condio de ter acesso terra, mas, tendo seu emprego em Curitiba, submetia-se a longos, precrios e caros deslocamentos realizados por meio do transporte coletivo. Como se v, existe uma evidente ligao entre a poltica de habitao e a poltica de circulao dentro da cidade, o que se torna ainda mais notrio no caso do modelo curitibano.

2.4) A constituio do sistema de transporte de Curitiba

O processo de desenvolvimento do sistema de transporte coletivo de Curitiba confunde-se com o prprio desenvolvimento do Municpio. que, conforme a proposta do urbanismo modernista, a cidade deveria ser dividida em zonas residenciais, comerciais e industriais, sendo que a ligao entre elas se daria

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NEVES, Lafaiete dos Santos. Movimento..., op. cit., p. 53.

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prioritariamente pelos sistemas de transporte de massa, complementados por vias de rpida ligao, destinadas ao transporte individual. Mas nem sempre o transporte coletivo se organizou dessa maneira na cidade. At 1950, o ramo do transporte de passageiros era bastante segmentado, havendo vrias pequenas empresas que operavam linhas de acordo com seus prprios interesses de lucro, obviamente. A baixa qualidade dos veculos e a carncia de linhas que ligassem as periferias ao centro da cidade levaram o prefeito Ney Braga a estabelecer padres tcnicos mnimos para as empresas operarem, alm de estabelecer o que foi denominado poca de reas seletivas, dividindo a cidade como em fatias de pizza, responsabilizando as empresas pela operao de linhas que alcanassem at as periferias mais distantes que eram as linhas consideradas pouco ou nada lucrativas , alm daquelas que serviam reas prximas do centro mais lucrativas, portanto. O resultado dessas mudanas foi um rpido processo de concentrao do setor, seja pelo impedimento de uma srie de empresas de operar, seja pela fuso de diversas empresas em cooperativas de prestao de servio, que viriam a originar as atuais empresas privadas que operam o servio pblico. Com a reordenao da cidade, conforme o Plano Diretor de 1966, a administrao municipal tinha a inteno de colocar em operao um novo tipo de veculo, mais moderno e com mais espao para os passageiros, que cobriria o percurso estabelecido pelos eixos norte-sul e leste-oeste. Os empresrios do setor foram intransigentemente contra tal medida, seja pelas dificuldades que teriam com a revenda dos veculos ao final da vida til, seja pelo fato de a proposta violar frontalmente as reas seletivas14. O resultado do embate entre a administrao e os empresrios foi que estes adotariam o veculo expresso nas canaletas exclusivas, porm, no poderiam ser violadas as reas seletivas, sendo que o passageiro que quisesse atravessar a cidade deveria ir at o centro e ento tomar outro nibus, pagando uma nova tarifa. certo que, com o fim dos contratos de concesso, ocorrido em 1974, a administrao passou a ter maior controle sobre a prestao do servio, porm, trata-se de uma boa amostra dos embates que ocorrem entre o capital privado e o

14

OLIVEIRA, Dennison. Curitiba..., op. cit., p. 139.

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Poder Pblico, ainda que este represente majoritariamente os interesses da classe dominante. Outro importante elemento, introduzido no incio da dcada de 1970, foi a tarifa nica, que identifica o incio da Rede Integrada de Transporte. Trata-se claramente de uma concesso da administrao municipal, diante das

reivindicaes populares em prol da reduo do custo da tarifa, que, associada concepo do Plano Diretor de garantir o acesso do sujeito ao seu local de trabalho, possibilitou que se construssem terminais de integrao por todo o percurso dos eixos principais, onde seria possvel acessar linhas locais, que fariam a distribuio da populao pelos bairros. importante ressaltar que todo esse modelo foi implantado, ou ao menos iniciado, na primeira gesto de Jaime Lerner (1971-1975), porm, foi essencial para a devida consolidao do Plano Diretor, a manuteno das diretrizes ocorrida nas gestes posteriores, de Saul Raiz (1975-1979) e do prprio Jaime Lerner (19791983), fato este indito em outras cidades brasileiras, e que outro fator que explica o fato de Curitiba ter conseguido implementar os preceitos bsicos de seu plano de desenvolvimento urbano. As demais gestes que se seguiram j tinham o modelo urbano instaurado pelo Plano de 1966 como uma realidade, sendo que coube ao PMDB15, capitalizando politicamente o processo de redemocratizao, assimilar demandas de carter mais popular, e, depois, com o retorno do grupo de Jaime Lerner administrao municipal, adotou-se uma nova perspectiva de urbanismo,

denominado ps-modernista. Trata-se da fase na qual se abandonou toda e qualquer preocupao social quanto ao planejamento urbano, assimilando-se uma perspectiva de carter esttico, importando mais a realizao do marketing de um dado produto urbano que propriamente os benefcios gerados para a populao16. Exemplo prtico dessa nova concepo de urbanismo, no caso do transporte coletivo, que as preocupaes de ordem esttica com o lanamento de nibus futuristas e a criao de novas arquiteturas como as estaes-tubo prevaleceram sobre a prpria ampliao do servio, que levou a um grande perodo de estagnao do nmero de passageiros. Sua funo, como se v, muito mais de
15 16

Partido da Mobilizao Democrtica Brasileira. GARCIA, Fernanda Ester Snchez. Cidade espetculo poltica, planejamento e city marketing. Curitiba: Palavra, 1997. Passim.

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encobrir ideologicamente a situao real da cidade, e, com isso, atrair capital externo, a partir de novos negcios e do turismo, tendo em vista o claro esgotamento do modelo de industrializao baseado na substituio de importaes, que houvera norteado o Plano Diretor de 1966 e a criao da Cidade Industrial de Curitiba (CIC)17. Pode-se dizer que essa nova concepo, menos preocupada com o bemestar dos cidados e mais focada na atrao de investimentos, apenas foi possvel devido desmobilizao dos movimentos populares, ao final da dcada de 1980, aps um perodo curto, porm bastante intenso, de agitao poltica da sociedade curitibana.

2.5) O papel desempenhado pelos movimentos populares

O transporte coletivo foi, sem dvida, a principal reivindicao dos movimentos populares em Curitiba, tendo em vista que outras necessidades da populao, como moradia, no eram concentradas exclusivamente nas mos dos administradores municipais, tendo a iniciativa privada ampla liberdade de atuao vide, por exemplo, o caso dos loteamentos clandestinos . Por se tratar de um servio pblico essencial, principalmente para a populao trabalhadora, que dependia do transporte pblico para ter acesso ao local de trabalho, e por ser gerenciado sob regime de monoplio do Poder Pblico, possvel entender por que essa foi uma bandeira poltica to importante dos trabalhadores curitibanos. As principais reivindicaes do movimento popular focavam-se na concesso de passes para desempregados e no congelamento do preo da tarifa, constantemente submetida ao processo inflacionrio da poca. Para isso, questionava-se o tamanho dos gastos que se alegavam realizar no transporte coletivo, alm da relao amistosa que geralmente ocorria entre a Prefeitura Municipal e os empresrios do setor. Especialmente este ltimo fator levou o movimento popular a defender a reviso dos custos da planilha, dos clculos de

TAVARES, Maria da Conceio. Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro. 6 ed. Rio de Janeiro: Zahar, s/d. Passim.

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passageiros pagantes apresentados pelo empresariado, e do nmero de quilmetros rodados pelos veculos, alm de reivindicar a estatizao do sistema. Com o perodo da redemocratizao, o grupo que havia implementado em Curitiba o plano de 1966 foi identificado como tecnocrata e ligado ditadura militar, sendo que o PMDB, capitaneando politicamente a derrubada do regime autoritrio e a ascenso das lutas populares, assumiu o Governo do Estado e a Prefeitura Municipal de Curitiba. Com isso, abriu-se a possibilidade para que integrantes do movimento popular iniciassem um processo mais aprofundado de fiscalizao, que levou descoberta de grandes irregularidades operadas pelas empresas de transporte. Submetidos ao parecer do jurista Geraldo Ataliba, os contratos de concesso do servio pblico com as empresas privadas foram considerados nulos pelo prefeito Roberto Requio, que havia sido eleito com apoio do movimento popular sob a promessa de moralizar o transporte coletivo, abolindo o lucro das empresas privadas. de se imaginar o tamanho do embate ocorrido nesse perodo entre a administrao municipal e o empresariado do setor. Porm, na prtica, as polmicas criadas geraram poucos efeitos. As empresas deixaram de ser concessionrias para se tornar permissionrias, com contratos de menor durao e submetidos a maior controle da administrao. A remunerao das empresas passaria a ser realizada por quilmetro rodado, o que representou efetivamente um benefcio aos empresrios, pois a atividade econmica tornou-se um verdadeiro capitalismo sem riscos18. Nem mesmo a criao de uma frota pblica pelo Governo Requio chegou a afetar os empresrios, visto que, apesar de a Prefeitura comprar os nibus novos, cabia s empresas oper-los, o que significava que, ao final da vida til desses veculos, os empresrios no teriam de se preocupar com a sua destinao. Diante de tanto calor e pouca luz, desiludidos com os poucos resultados prticos de duas gestes municipais do PMDB, o movimento popular entrou em um longo perodo de refluxo, que dura at hoje, com apenas alguns poucos novos momentos de mobilizao popular. Com isso, tornou-se mais fcil s elites locais a tarefa de restaurar o poder poltico, sendo que Jaime Lerner foi eleito prefeito em
18

NEVES, Lafaiete dos Santos. Movimento..., op. cit., p. 23.

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1988, e em todas as demais eleies foram consagrados candidatos ligados a seu grupo poltico, que representa de forma bastante coesa os interesses do capital imobilirio, das construtoras, do oligoplio do transporte coletivo e dos demais setores da burguesia compradora local. Longe, porm, de terem sido incuas, as lutas dos movimentos populares acarretaram importantes conquistas, no que tange ao transporte pblico. A tarifa nica uma medida que claramente beneficia os habitantes de regies mais afastadas, e, portanto, mais pobres da cidade, assim como, atualmente, ocorre um maior controle da operao do sistema, tal qual o modelo atual de gesto do transporte coletivo realizado pela URBS.

3) MODELO DE GESTO E FINANCIAMENTO DO SISTEMA ATUAL

3.1) Consideraes iniciais

Conforme visto no captulo anterior, o sistema de transporte coletivo de Curitiba e regio metropolitana o resultado da queda de brao entre o Poder Pblico, atravs dos instrumentos de planejamento urbano que tem sua disposio, os interesses econmicos representados por especuladores imobilirios, empresas internacionais e a burguesia local e os movimentos populares de carter reivindicativo, que se mobilizaram em torno da satisfao de suas necessidades concretas, relacionadas principalmente com a possibilidade de acesso ao servio pblico de transporte coletivo urbano. atravs dessa sntese da tenso dialtica decorrente do processo de disputa poltica, que inerente luta de classes na cidade, que se edificam as caractersticas atuais do sistema de transporte coletivo, tais como: se a prestao do servio se d atravs de empresa pblica ou por empresas privadas; o papel do Poder Pblico no controle da administrao e da qualidade do servio; o grau de participao popular no controle social da prestao do servio pblico; a frmula empregada na planilha de custos do sistema e o clculo da tarifa; a questo das isenes etc.

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Trata-se, portanto, de apresentar a composio atual do sistema de transporte coletivo de Curitiba e da regio metropolitana, visto que todas as mobilizaes populares demandam cada vez mais conhecimento sobre a forma como o servio organizado, tornando, assim, a atuao mais consciente e os objetivos mais concretos.

3.2) Composio atual do modelo de prestao do servio de transporte coletivo de Curitiba

Conforme o artigo 30, V, da Constituio Federal, o servio pblico de transporte coletivo urbano de competncia do Municpio, que pode prest-lo direta ou indiretamente, valendo-se, neste ltimo caso, dos regimes da concesso ou da permisso de servio pblico, regulamentados pela lei federal n 8.987, de 13/02/1995. Assim como em outras capitais brasileiras, convencionou-se dizer que Curitiba organiza a prestao de forma indireta, valendo-se do regime da permisso de servio pblico para garantir a prestao do servio de transporte coletivo, avocando para si apenas o papel de agente regulador, estabelecendo tarifas, fiscalizando as empresas permissionrias e gerindo os recursos destinados remunerao das mesmas19. Conforme o artigo 175 da Constituio Federal, tanto a permisso quanto a concesso de servio pblico exigem a realizao de licitao, que o procedimento administrativo responsvel por escolher a proposta mais vantajosa para as convenincias pblicas, dentre aquelas apresentadas por entes privados que cumpram com os requisitos do certame20. Ocorre que, no caso de Curitiba, esse processo licitatrio jamais aconteceu. Conforme se apresentou no captulo anterior, as mudanas administrativas na gesto do sistema de transporte coletivo, durante o Governo de Roberto Requio, apesar de terem tornado o controle mais rigoroso por parte da Administrao
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Permisso de servio pblico: (...) ato unilateral e precrio, intuitu personae, atravs do qual o Poder Pblico transfere a algum o desempenho de um servio de sua alada, proporcionando, moda do que faz na concesso, a possibilidade de cobrana de tarifas dos usurios. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. So Paulo: Malheiros, 2004. P. 701-702. 20 Ibidem, p. 483.

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Pblica, ao revogar os antigos contratos de concesso e outorgar permisses de servio pblico cuja verdadeira configurao jurdica ser vista mais adiante , em momento algum passaram pelo devido processo licitatrio, o que significa que o Municpio de Curitiba viola a exigncia constitucional21. Alm de no ter realizado o processo licitatrio, o que se v que o Municpio se utiliza de instrumento jurdico inadequado para garantir a prestao do servio de transporte coletivo. Isso ocorre porque a permisso de servio pblico, por se tratar de uma transferncia a ttulo precrio, juridicamente cabvel apenas nos casos de servios (i) que no mobilizassem grandes quantias de capital, (ii) que pudessem destinar o equipamento utilizado para fins diversos, (iii) que no envolvessem a implantao fsica de equipamento que adere ao solo, e (iv) que fossem extremamente rentveis ao permissionrio, a ponto de ser compensador assumir os riscos de uma prestao a ttulo precrio22. Com exceo da extrema rentabilidade que os empresrios do transporte coletivo observam atualmente, pode-se dizer que todos os demais elementos indicam a adoo de instrumento diverso da permisso de servio pblico. O transporte coletivo de Curitiba mobiliza mais de 1/4 (um quarto) do oramento anual do Municpio23; a frota dificilmente pode ser destinada a outras finalidades; e h uma srie de aparelhos instalados que aderem ao solo, de carter indispensvel para garantir a devida prestao do servio, com um mnimo de segurana para os usurios e aos trabalhadores.
21

Cabe informar que o Ministrio Pblico do Estado do Paran ingressou com a Ao Civil Pblica n 370/2001, questionando o fato de o Municpio jamais ter organizado procedimento licitatrio, pedindo ao Poder Judicirio a condenao e a determinao Administrao municipal de que o mesmo seja realizado em at 90 (noventa) dias. O Municpio inicialmente tentou esquivar-se da obrigao de realizar o procedimento, alegando o fato de tratar-se de um servio prestado atravs de permisso, o que, evidentemente, no encontrou sustento constitucional. Condenada em primeira instncia a realizar a licitao, a URBS apelou da sentena, e, ao mesmo tempo, encaminhou projeto de lei Cmara Municipal de Curitiba, para que aprovasse uma nova lei geral do transporte coletivo, supostamente mais adequada ao procedimento licitatrio. Tal lei foi aprovada em dezembro de 2007, estabelecendo um novo regime de concesso de servio pblico, enquanto a Ao Civil Pblica movida pelo Ministrio Pblico encontra-se em trmite, tendo sido julgada parcialmente procedente, em 29/07/2008, pela 5 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Paran, que manteve a condenao do Municpio a promover a licitao das linhas existentes, num prazo de 18 (dezoito) meses. Vide Acrdo n 21578, TJ 5 Cmara Cvel Apelao Cvel 365506-1 Rel. Jos Marcos de Moura DJU 22.08.2008, DJ 7684. 22 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso..., op. cit., p. 702. 23 A lei oramentria anual de 2008 prev, apenas para o Programa Transporte Coletivo, responsvel pela remunerao das empresas privadas, 20,01% do oramento total; sendo que parte dos recursos do Programa Circulao (2,16%), do Programa Eixo Metropolitano (3,05%), do Programa Curitiba Metropolitana (0,01%) e do Programa Perto de Voc (4,28%) so utilizados em obras referentes ao transporte coletivo urbano.

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Percebe-se, portanto, que o uso da permisso vem sendo desnaturado, em Curitiba, como na Administrao Pblica brasileira em geral. Isso porque, em diversos municpios, conferiu-se o servio de transporte coletivo, que demanda permanncia, estabilidade e garantias razoveis, a entes privados atravs desse instrumento. Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, ilustrado pelo exemplo concreto do transporte coletivo de passageiros, afirma o seguinte:
Em sendo precria a permisso, o permissionrio fica em situao de instabilidade perigosa quando os valores econmicos em jogo so de grande monta. bem de ver que o uso da permisso em tais casos incentiva a corrupo, porque, de um lado, enseja presses indevidas, fceis de se fazer sobre quem no tenha garantia nenhuma de segurana quanto permanncia do vnculo, e, de outro, porque o sujeito que no assistido por direito algum recorre a quaisquer meios para obter o que no se lhe quer dar de direito. claro que, perante situaes do gnero, a forma bvia de evitar a perigosa instabilidade inerente s permisses, com os 24 consectrios maus efeitos, seria de outorgar tais servios em concesso .

No obstante se reconhea a existncia de distintas opinies acerca dos critrios de distino entre permisso e concesso de servio pblico, a corrente majoritria, composta por juristas como Jos Horcio MEIRELLES TEIXEIRA, Oswaldo Aranha BANDEIRA DE MELLO, Maria Sylvia Zanella DI PIETRO e Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO25, entende que a unilateralidade e a precariedade so caractersticas inerentes s permisses, enquanto a contratualidade indcio da existncia de uma concesso de servio pblico. Um dos principais efeitos que tal distino promove que o encerramento da permisso, por parte do permitente, desde que devidamente motivado, no d direito indenizao por parte do permissionrio, o que torna a questo ainda mais grave.
Deveras, at o presente, a Administrao movimentou-se com amplssima e juridicamente inadmissvel liberdade para disciplinar, como bem quis, o tema das outorgas de titulao para que particulares se investissem na condio de prestadores de certos servios pblicos, notadamente o de transporte coletivo de passageiros, de tal sorte que, sem nenhuma base legal prestante, disps a seu alvedrio sobre as condies retoras de tais 26 vnculos .

24 25

Ibidem, p. 703-704. Ibidem, p. 708. 26 Ibidem, p. 710.

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O que Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO prope, tendo em vista que o artigo 40 da lei n 8.987/1995 confunde ainda mais a questo da definio do papel das permisses, que os casos de supostas permisses que se configurem, na prtica, como concesses de servio pblico, sejam juridicamente tratadas como tal, seguindo-se todos os procedimentos referentes a este instituto, previstos na lei n 8.987/199527. So alguns dos critrios elencados para se vislumbrar na prtica uma concesso de servio pblico: movimentao de vultosos recursos, impossibilidade de destinaes alternativas ao patrimnio utilizado para a prestao do servio, antigidade da situao jurdica. Como conseqncia do reconhecimento material de uma permisso como verdadeira concesso de servio pblico, infere-se o direito do permissionrio de ser indenizado, em face de atos lesivos da Administrao Pblica, dentre os quais pode ser considerada a violao da estabilidade do vnculo jurdico, que ter as mesmas caractersticas de qualquer contrato de concesso. Isso significa que, em tese, e a partir de uma anlise ainda superficial, as permisses de servio pblico, no transporte coletivo de Curitiba, teriam os mesmos efeitos jurdicos que contratos de concesso, incorrendo as permissionrias em todos os direitos e deveres de uma concessionria de servio pblico, nos termos da lei n 8.987/1995. Mas seria efetivamente essa a configurao jurdica dos contratos estabelecidos entre as empresas privadas e a administrao pblica municipal? Para responder a tal pergunta, so necessrias ainda informaes adicionais acerca da organizao do sistema, que tem na Urbanizao de Curitiba S.A. (URBS) e no Fundo de Urbanizao de Curitiba dois elementos essenciais.

3.3) A URBS e o Fundo de Urbanizao de Curitiba

Enquanto pessoa jurdica de direito pblico, o Municpio tanto pode desenvolver por si mesmo as atividades para as quais seja constitucionalmente competente, quanto prest-las atravs de outros sujeitos. Trata-se, afinal de contas, das peculiaridades decorrentes da organizao administrativa empregada, que

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Nesse dispositivo, o legislador admitiu que o vnculo pode advir de contrato de adeso.

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estabelecida pela legislao municipal e pelos regulamentos elaborados pelo Poder Executivo. Curitiba tem uma srie de servios pblicos prestados atravs da chamada administrao descentralizada, na qual o Municpio se mantm no papel de prestador indireto, regulador da prestao efetiva do servio pblico, que se pode dar atravs de pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado. No se confunde, portanto, a descentralizao com a desconcentrao, que a organizao de vrios rgos ligados ao poder central, ou seja, o Poder Executivo. Prova dessa administrao descentralizada que o servio pblico de transporte coletivo urbano tem como empresa prestadora a Urbanizao de Curitiba S.A. (URBS), que uma sociedade de economia mista encarregada de gerenciar e fiscalizar o transporte coletivo, o sistema de txi, fretamento e transporte escolar, alm de operacionalizar os sistemas de trfego e trnsito, e administrar equipamentos pblicos urbanos28. No h, portanto, uma Secretaria Municipal de Transporte ou qualquer rgo pblico que cumpra com a funo de regular a prestao do servio de transporte coletivo no Municpio29. Resultado disso que no h uma hierarquia propriamente dita diante do Poder Executivo visto que a URBS tem personalidade jurdica prpria e autonomia diante das demais unidades que compem a Administrao Pblica municipal , mas sim um controle de suas decises administrativas, que se d na medida da lei que a instituiu30. A condio jurdica da URBS bastante peculiar. Conforme se disse, tratase de uma sociedade de economia mista, composta por capital majoritrio de pessoa jurdica de direito pblico e, minoritariamente, por entes particulares. Sua funo administrativa prestar diretamente o servio de transporte coletivo, ainda que no o faa materialmente, mas atravs da contratao de empresas privadas. Diferentemente do que se imagina, o fato de a URBS ser uma sociedade de economia mista no significa necessariamente que figure como concessionria de
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Vide as competncias da URBS. Disponvel em <http://www.urbs.curitiba.pr.gov.br/>. Acesso em 03/07/2008. 29 rgo pblico entendido como unidade que congrega atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado. V. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2004. P. 426. 30 Lei municipal n 2.295 de 21/08/1963.

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servio pblico, no qual o Municpio figuraria como concedente. que, nos casos de sociedades de economia mista com capital privado nfimo, estabelecido justamente com o intuito de acarretar essa personalidade jurdica, no h que se falar em concesso, mas apenas em uma delegao jurdico-administrativa da prestao do servio do Municpio para um ente de sua administrao descentralizada31. Enquanto incumbida do servio pblico de transporte coletivo, a URBS tem a funo de regular, gerenciar, operar, planejar e fiscalizar a devida prestao do servio no Municpio. Isso significa que, nas reas nas quais o Municpio venha a proceder concesses de servio pblico, a URBS ter uma funo fiscalizadora, tpica da prestao indireta de servio pblico, enquanto que, nas demais reas, sua funo ser de prestar diretamente o servio, conforme estabelece a lei municipal do transporte coletivo32. Ocorre que, at o presente momento, no foi sequer publicado edital de processo licitatrio referente concesso deste servio pblico a empresas privadas eventualmente interessadas, o que significa que a URBS permanece como a responsvel jurdica pela prestao do servio de transporte coletivo. Costuma-se veicular que as responsveis pela prestao do servio de transporte coletivo seriam as empresas privadas contratadas pela URBS, fato que supostamente se confirmaria em face de serem consideradas permissionrias ou concessionrias, conforme a nova lei municipal do transporte coletivo pela prpria administrao municipal. Tal entendimento, porm, equivocado, no apenas porque o instituto da permisso incompatvel com a prestao deste servio pblico, mas tambm porque o regime jurdico-administrativo adotado em nada se assemelha a uma concesso ou permisso, visto que ambos atribuem a um ente privado a explorao do servio pblico, que dever prest-lo em nome prprio, por sua conta e risco, conforme as condies fixadas contratualmente, remunerando-se pela prpria explorao do servio, geralmente atravs da cobrana de tarifas dos usurios. Ora, o Municpio de Curitiba no atribuiu a ente alheio sua administrao, direta ou indireta, o exerccio do servio de transporte coletivo, nem as empresas privadas atuam em nome prprio, mas em nome do ente juridicamente competente
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso..., op. cit., p. 185. Lei municipal n 12.597 de 17/01/2008, artigos 2, 12, 13 e 14.

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para prestar o servio, ou seja, a URBS. Alm disso, as empresas privadas no so remuneradas pela explorao do servio atravs da cobrana de tarifas dos usurios, mas pelo clculo do nmero de quilmetros rodados por sua frota, conforme contrato administrativo fixado com a prpria URBS. O que se v, portanto, que o Municpio de Curitiba, atravs de ente da sua Administrao descentralizada, exerce a prestao direta do servio, ainda que no a faa materialmente, mas atravs da contratao de empresas privadas. Tal contratao no representa, de forma alguma, uma concesso de servio pblico, constituindo, na verdade, a mesma lgica da execuo de obras pblicas pela administrao, na qual empresas particulares so contratadas para a prestao de servios.
Cumpre alertar para o fato de que prestao direta do servio no to-s aquela que materialmente se efetua por obra imediata dos prprios rgos administrativos ou pessoas integrantes da estrutura estatal. Se assim fosse, o Poder Pblico caso no pretendesse materialmente prest-lo mediante um rgo ou entidade componente de sua intimidade jurdica teria de valer-se, obrigatoriamente, da concesso ou permisso, pois estaria impedido de concertar com terceiros um mero contrato administrativo de prestao de servios como o de coleta de lixo domiciliar, por exemplo. Nos simples contratos de prestao de servio o prestador do servio simples executor material para o Poder Pblico contratante. Da que no lhe so transferidos poderes pblicos. Persiste sempre o Poder Pblico como o sujeito diretamente relacionado com os usurios e, de conseguinte, como responsvel direto pelos servios. O usurio no entretm relao jurdica alguma com o contratado-executor material, mas com a entidade pblica qual o servio est afeto. Por isto, quem cobra pelo servio prestado e o faz para si prprio o Poder Pblico. O contratado no remunerado por tarifas, mas pelo valor avenado com o contratante governamental. Em suma: o servio continua a ser prestado diretamente pela entidade pblica a que est afeto, a qual apenas se serve de um agente material. J, na concesso, tal como se passa igualmente na permisso e em contraste com o que ocorre nos meros contratos administrativos de prestao de servios, ainda que pblicos , o concedente se retira do encargo de prestar diretamente o servio e transfere para o concessionrio a qualidade, o ttulo jurdico, de prestador do servio ao usurio, isto , o de 33 pessoa interposta entre o Poder Pblico e a coletividade .

H diversos elementos que comprovam o fato de o Municpio prestar diretamente o servio pblico de transporte coletivo. A administrao dos terminais, a instalao de infra-estrutura e equipamentos urbanos, a criao e o estabelecimento de horrios e itinerrios, so algumas das atribuies da URBS, e

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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso..., op. cit., p. 654.

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no das empresas privadas. A prpria prestao do servio realizada em nome da URBS, sendo que a ela cabe o recebimento de reclamaes dos usurios, alm de deferir as gratuidades e fornecer o instrumento prprio para garantir o acesso ao servio por parte das pessoas beneficirias dessas isenes. O principal elemento que evidencia o fato de a URBS ser a efetiva prestadora do servio de transporte coletivo em Curitiba a remunerao das empresas contratadas pelo nmero de quilmetros rodados, que apenas possvel devido ao Fundo de Urbanizao de Curitiba. Trata-se de um fundo de carter arrecadatrio, institudo pela lei municipal 4.369 de 25/09/1972, com a finalidade de centralizar os recursos arrecadados pela tarifa do transporte coletivo e por outros servios prestados pela administrao municipal. Diferente, portanto, do que comumente ocorre com servios pblicos sob regime de concesso, a arrecadao tarifria no diretamente destinada s empresas concessionrias, mas a esse fundo gerenciado pela URBS, que destina parte dos recursos prpria URBS, e o restante s empresas contratadas, a ttulo de remunerao, conforme os termos estabelecidos contratualmente34. A prpria arrecadao da tarifa realizada pela URBS, ainda que, para isso, contrate as prprias empresas privadas, que se encarregam da contratao de cobradores que cumpram com a funo de recolher as tarifas dos usurios e repass-las aos fiscais da URBS. Convm lembrar que o Fundo de Urbanizao de Curitiba viabiliza, atravs da centralizao dos recursos decorrentes do pagamento de tarifas, a manuteno da denominada tarifa nica, que uma reivindicao histrica dos movimentos populares conforme demonstrado no captulo anterior. Dificilmente a tarifa nica se sustentaria num regime de autntica concesso de servio pblico, visto que a remunerao indireta das empresas privadas por quilmetro rodado, tal como dispe o contrato, que viabiliza ao Poder Pblico fixar em toda a municipalidade um valor nico de tarifa e que permita a utilizao integrada, atravs das conexes entre as linhas existentes.

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Taxa de administrao da URBS, prevista no art. 3, pargrafo nico, da lei municipal n 4.369/1972. Conforme a planilha do transporte coletivo apresentado pela URBS disponvel em <http://www.urbs.curitiba.pr.gov.br/PORTAL/principal.php?pagina=planilhacustostransporte/> , representa 3% do custo total do sistema. J de acordo com o sindicato das empresas privadas disponvel em <http://www.empresasdeonibus.com.br/> , o percentual seria de 3,78%.

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Mesmo diante de tantos elementos, h, porm, ainda, aqueles que acreditam que o transporte coletivo de Curitiba regido pela permisso de servio pblico, devido ao fato de terem sido mantidas as chamadas faixas seletivas, que dividem a cidade em fatias, pelas quais cada empresa responsvel35. certo que tal caracterstica tpica dos casos de concesso de servio pblico, porm, neste caso, no passa de um indcio evidente de dispensa indevida de licitao. Explica-se: a forma de remunerao elemento decisivo para inferir a natureza jurdica do referido contrato administrativo. No caso que ora se analisa, no delegada s contratadas a competncia para, em reas definidas, explorar o servio e cobrar tarifas dos usurios, mas apenas para prestarem o servio, na medida dos padres tcnicos exigidos, remunerando-se pelo custo do quilmetro rodado. O fato de cada empresa ser responsvel por uma rea da cidade no decorre, portanto, de um suposto contrato administrativo de concesso de servio pblico, mas de mero acerto poltico entre os empresrios e a Administrao Pblica, que contrata os servios das empresas sem realizar o devido procedimento licitatrio36. A URBS configura-se, portanto, como prestadora do servio pblico de transporte coletivo urbano, no Municpio de Curitiba, e tambm nas linhas metropolitanas integradas Rede Integrada de Transporte RIT, da qual se falar mais adiante. Para isso, ela se vale da contratao de empresas privadas, que prestam materialmente o servio, mas que mantm vnculo jurdico apenas com a URBS, e no com os usurios. A funo referente fiscalizao do devido funcionamento do sistema de transporte coletivo, por parte da URBS, longe de ser atribuio de um ente meramente regulador, representa nada menos que uma decorrncia do fato de ser ela prpria contratante de servios prestados pelas empresas privadas. Dessa forma, cabe a ela, enquanto contratante, proceder a devida fiscalizao do cumprimento das clusulas contratuais estabelecidas com as empresas contratadas, nos termos estabelecidos pela lei federal n 8.666 de 21/06/93, que dispe sobre os contratos administrativos de prestao de servios.

35 36

Vide o mapa da cidade em reportagem do jornal Gazeta do Povo, que consta dentre os anexos. Trata-se de caso de dispensa indevida de licitao, crime cuja pena, conforme o art. 89 da lei federal n 8.666, de 21/06/1993, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos de deteno, e multa.

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Estando devidamente definida a condio jurdica da URBS, bem como as atribuies que lhe so conferidas em face da competncia disciplinar decorrente da posio de contratante nos contratos administrativos celebrados com as empresas privadas, cabe agora aprofundar a anlise sobre a posio jurdica destas ltimas.

3.4) Remunerao das empresas prestadoras de servio e o modelo de renovao de frota

Conforme se viu no item anterior, as empresas privadas que prestam materialmente o servio de transporte coletivo, em Curitiba, figuram juridicamente no como permissionrias ou concessionrias de servio pblico, mas como simples contratadas pela URBS para a prestao de servios. Trata-se, portanto, do tpico contrato administrativo de prestao de servio, que regido pela lei n 8.666/1993, e no pela lei n 8.987/1995, que especfica para os contratos de concesso e permisso de servio pblico. Isso significa que, se a margem de atuao da empresa privada j limitada na concesso de servio pblico, no caso do contrato de prestao de servio no h outros direitos e deveres que no aqueles expressamente inscritos no contrato. Feitas essas consideraes, convm esclarecer melhor como se d atualmente a remunerao das empresas contratadas, para ento adentrar nos direitos e garantias das mesmas em face da Administrao Pblica. Destinada URBS a quantia referente administrao do Fundo de Urbanizao de Curitiba, os demais recursos so utilizados para remunerar as empresas contratadas37. Conforme planilha de custos apresentada pela URBS e elaborada pelo DIEESE, a remunerao das empresas prestadoras do servio realizada pelo preo do quilmetro rodado, cujo valor calculado a partir do custo total da operao dividido pela quilometragem total realizada pelos veculos da empresa38.

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A chamada taxa de administrao artigo 3, pargrafo nico da lei municipal n 4.369/1972 de constitucionalidade no mnimo duvidosa, tendo em vista que, enquanto tributo vinculado, apresenta uma base de clculo absolutamente nebulosa. SILVA, Sandro. Palestra no Seminrio sobre o Transporte Coletivo de Curitiba. V. em anexo ao trabalho, p. 154.

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No h, como se poderia imaginar, um valor nico do quilmetro rodado fixado para todos os modelos de nibus existentes no sistema atualmente. Pelo contrrio, cada modalidade Convencional, Ligeirinho, Biarticulado etc tem um clculo prprio, referente ao custo do quilmetro rodado, sendo que, atravs desse valor, multiplicado pelo nmero de quilmetros rodados por linha, que se obtm o valor total devido pela URBS s empresas contratadas. A partir do momento em que se estabelece o contrato administrativo de prestao de um dado servio pblico, a empresa contratada passa a ter o direito de ser remunerada, e o Poder Pblico contratante tem o dever de remunerar, conforme os termos estabelecidos no contrato. Este contrato, assim como qualquer contrato administrativo, submetido ao princpio do equilbrio econmico-financeiro, decorrente do princpio da segurana jurdica, que protege a empresa contratada. Trata-se, na verdade, de garantir uma relao de igualdade entre as obrigaes assumidas pelos contratantes no momento do ajuste, bem como a compensao econmica que lhe corresponder quando da resoluo contratual. Com isso, garantem-se os coeficientes de lucro previstos quando da contratao do ente privado, no caso de eventuais fatos que possam vir a desequilibrar os termos estabelecidos no contrato, os quais devem constar expressamente. Segundo Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, os contratos administrativos so submetidos a trs tipos de leas, ou riscos, que o particular enfrenta quando contrata com a Administrao: (i) a lea ordinria, que decorre da prpria flutuao do mercado e submete a qualquer empresrio; (ii) lea administrativa, sob a modalidade da alterao unilateral de contrato, do chamado fato do prncipe casos em que o Poder Pblico, no uso de prerrogativas alheias sua qualidade de contratante, adotar medidas que afetam o equilbrio contratual ou do chamado fato da Administrao ao do Poder pblico que, incidindo diretamente sobre o contrato, retarda, agrava ou impede a sua execuo ; ou, por ltimo, a (iii) lea econmica, que corresponde a circunstncias externas ao contrato, estranhas vontade das partes e que causam desequilbrio contratual, denominado de teoria da impreviso39. Convm ressaltar que o equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo apenas exigvel nos casos em que a relao jurdica pautada pela
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, p. 264.

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boa-f, observando-se que, no caso da prestao de servio pblico, h regras bastante rgidas que decorrem do fato de tratar-se de bem alheio ao comrcio, portanto no destinado obteno de lucro que no aquele previamente estabelecido no contrato. Essa uma questo de grande relevo, pois, como contratada para a prestao de servio pblico, a empresa assume deveres especiais aos quais no lhe permitido se esquivar. Conforme os preceitos elementares da Administrao Pblica, aos quais se submetem tambm suas eventuais contratadas, deve-se buscar permanentemente a realizao do melhor servio pelo menor preo, cabendo contratada auferir lucros, na medida do que fora estabelecido contratualmente, sendo que qualquer alterao nos custos do servio, tanto para mais quanto para menos, deve ser informada ao Poder contratante, de forma que ele realize aos devidos ajustes, mantendo assim o equilbrio econmico-financeiro do vnculo jurdico. Freqentemente se observa, porm, que tais princpios no so respeitados, nem por parte da Administrao Pblica contratante, e nem por parte da empresa privada contratada, configurando clara situao de desvio de finalidade e improbidade administrativa. Foi o caso, por exemplo, quando as empresas contratadas embolsaram a diferena decorrente da extino da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), ao invs de repass-la aos usurios, atravs da reduo dos custos de operao do sistema40. No se trata, porm, de caso isolado de inobservncia do interesse pblico. Conforme j fora denunciado, por diversas vezes, por entidades como o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE), os clculos apresentados, na planilha do transporte coletivo, contm impropriedades, e que, para desgosto da sociedade, no so poucas e nem recentes41. Primeiramente, observa-se que os clculos referentes ao custo do quilmetro rodado de cada modalidade de linha se encontram absolutamente desatualizados. Exemplo disso o clculo referente ao item Rodagem atinente

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Constata-se este fato pela simples anlise das planilhas de custos do sistema de transporte coletivo de Curitiba e regio metropolitana divulgados pelo prprio sindicato das empresas privadas (SETRANSP), disponveis nos anexos do trabalho. 41 Os dados que seguem so extrados de informaes do DIEESE Palestra no Seminrio sobre o Transporte Coletivo de Curitiba , de documentos fornecidos pela URBS Metodologia Tarifria do Sistema Integrado de Transporte da Grande Curitiba e de planilha de custos divulgada pelo sindicato das empresas privadas SETRANSP Planilha Tarifria de Curitiba RIT , todas disponveis, em anexo ao trabalho.

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ao custo do pneu , que, conforme documento fornecido pela URBS, utiliza um padro de consumo relativo ao ano de 1988, perodo no qual sequer existiam modelos de pneu sem cmara de ar, uma inovao que, alm de baratear consideravelmente o custo total do pneu, incluindo manuteno e recapeamento, aumentou sensivelmente sua chamada vida til. Remunera-se, portanto, as empresas prestadoras a partir de uma tabela de consumo, utilizada pela URBS, na qual consta um ndice de remunerao de cmaras e protetores que no so mais utilizados pelos veculos h muitos anos calculados na razo custo/km. Certamente, trata-se da impropriedade mais grotesca, porm no a nica observada. Tambm os ndices de consumo de lubrificantes e de reposio de peas e acessrios so considerados discordantes do consumo real dos veculos. Exemplo disso que, anualmente, o Municpio repassa s empresas prestadoras o equivalente a 8% do valor de cada veculo novo, a ttulo de manuteno preventiva e substituio de peas e acessrios, quando o ndice estabelecido pela Empresa Brasileira de Planejamento de Transporte (GEIPOT) era de 7,1429% em 2001, e que, devido aos aprimoramentos tecnolgicos mais recentes, pode ser considerado ainda menor atualmente42. No caso do combustvel, que representa o maior item de custo na operao da frota, a Administrao municipal mantm uma forma de remunerao das empresas privadas na qual se calcula o custo a partir de coeficientes de consumo de cada veculo igualmente desatualizados multiplicados pelo custo mdio do diesel vendido pelas distribuidoras, conforme pesquisa realizada pela Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Isso significa que o Municpio remunera as empresas contratadas a partir do valor mdio praticado na praa, sendo que, evidentemente, as empresas compram o combustvel mais barato, dentre os oferecidos pelas distribuidoras, embolsando o restante dos recursos que lhes foram repassados, o que acarreta evidente enriquecimento sem causa. H tambm casos de clculos equivocados de tributos, conforme se depreende da tabela apresentada pelo prprio sindicato das empresas de transporte coletivo (SETRANSP). O caso do ISS Imposto Sobre Servios emblemtico: um tributo municipal, cuja alquota para o servio de transporte coletivo j fixado
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Portaria n 243/2001 disponvel em <http://www.geipot.gov.br/download/2001/2001.12-Port243.rtf>. Acesso em 09/07/2008.

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no mnimo legal (2%), apresenta valor consideravelmente menor que a porcentagem calculada sobre o valor total da remunerao feita pela URBS s empresas43,44. Alm dos clculos equivocados, das evidentes impropriedades referentes adoo de ndices mdios de preos e da consolidao de tabelas desatualizadas referentes ao consumo de itens identificados como de custo varivel, h ainda o problema do controle do nmero de quilmetros rodados pelos nibus das empresas. A falta de um maior nmero de fiscais da URBS faz com que os clculos de quilometragem rodada ocorram atravs de dados recolhidos por amostragem, e no a partir do exame da quilometragem efetivamente rodada por todos os veculos. certo que a recente instalao de aparelhos de GPS (Global Position System Sistema de Posicionamento Global) nos novos veculos pode vir a amenizar esse problema, contribuindo para o devido controle da quilometragem rodada. Ainda assim, no entanto, deve-se reconhecer que h, atualmente, uma considervel defasagem no que tange ao controle dos quilmetros rodados45. Essa amostra das impropriedades relativas remunerao das empresas contratadas demonstra que, no obstante o Municpio de Curitiba detenha o controle sobre a prestao do servio de transporte coletivo, h uma articulao muito forte entre os interesses de uma pequena parcela de famlias que controlam esse nicho de mercado e uma srie de agentes pblicos, lotados tanto no Poder Legislativo como no Poder Executivo. No se deve, portanto, entender a questo ingenuamente, enquanto um mero problema administrativo, mas como a sntese, em termos jurdico-administrativos, dessa articulao poltica entre a iniciativa privada no caso, as empresas prestadoras, que visam, evidentemente, o lucro e o Poder Pblico. Nem mesmo os trabalhadores escapam ilesos dos interesses econmicos que esto nesse jogo. Isso porque, conforme a metodologia tarifria apresentada pela URBS e a planilha de custos apresentada pelo prprio sindicato das empresas

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O art. 1 da lei complementar municipal n 52, de 10/11/2004, estabelece alquota de 2% para servios de transporte coletivo. 44 Vide planilha do SETRANSP para o ms de dezembro de 2007, em anexo. 45 Em 1985, quando o movimento popular conseguiu criar uma comisso de verificao de custos tarifrios, junto Prefeitura Municipal de Curitiba, descobriu-se que as empresas privadas declaravam cerca de 8 mil quilmetros/dia que no eram efetivamente rodados, o que demonstra a necessidade de uma efetiva fiscalizao das mesmas. Informaes extradas de GARCIA, Maysa Dias. O MAB Movimento de Associaes de Bairros de Curitiba e Regio Metropolitana e a construo de uma nova prtica poltica, p. 179.

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de transporte (SETRANSP), as empresas recolhem, alm da contribuio sindical prevista no artigo 580 da CLT , um valor adicional que compe o chamado fundo assistencial, direcionado ao Sindicato dos Motoristas e Cobradores das Empresas de Transporte de Passageiros de Curitiba e Regio Metropolitana (SINDIMOC)46 e Federao dos Trabalhadores em Transportes Rodovirios do Estado do Paran (FETROPAR). O recolhimento desse fundo assistencial representa evidente ilegalidade, visto que incide sobre o salrio de todos os trabalhadores (inclusive os no sindicalizados), alm de seu clculo ser abusivo, visto que recolhe-se o valor de 1 (um) dia de trabalho dos empregados mensalmente, conforme os dados que constam na prpria planilha do SETRANSP, referente ao ms de dezembro de 2007. To polpudos recursos so, na verdade, pagos pelos usurios do transporte coletivo, apesar de serem negociados entre o sindicato patronal e o sindicato dos trabalhadores47. H, portanto, uma srie de impropriedades no clculo da planilha de custos das empresas contratadas, que acarretam o enriquecimento sem causa de empresas e sindicatos, o que no ocorre sem a condescendncia da administrao municipal durante tantos anos. Trata-se, evidentemente, de caso de desvio de finalidade, violao do interesse pblico, e, at mesmo, em determinados casos, de crimes contra a Administrao Pblica. Tanto o fundo assistencial, quanto os demais itens que compem a planilha de custos do transporte coletivo de Curitiba (dos quais, vrios deles contm impropriedades, conforme se viu48) so remunerados por uma nica fonte: a tarifa

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A vida deste sindicato to recente quanto conturbada. Sua criao remonta ao incio da dcada de 1990, sendo que ensejou grande disputa dentro da categoria, que at ento era representada pelo Sindicato dos Trabalhadores Rodovirios do Paran (SITRO). Aparentemente, o SITRO detinha mais legitimidade diante de sua base, porm os acordos trabalhistas passaram a ser realizados pelos empresrios com o SINDIMOC, sendo que a URBS tambm passou a negociar com este sindicato. Em litgio acerca da legitimidade da representao sindical, o Tribunal Regional do Trabalho do Paran reconheceu o SINDIMOC como legtimo representante dos motoristas e cobradores, em face dos acordos que haviam sido realizados por este sindicato. A deciso gerou protestos dos trabalhadores, sendo que houve conflitos e paralisao do transporte coletivo por alguns dias. Vide notcia da poca do jornal GAZETA DO POVO, em anexo. 47 Outro caso referente ao SINDIMOC em jornais locais, desta vez nas pginas policiais, se refere ao homicdio do ento presidente do Sindicato, Aristides da Silva. O crime jamais foi solucionado, sendo que, poca, os diretores do sindicato atriburam ex-diretoria a autoria intelectual do crime. Vide <http://www.brasil.indymedia.org/pt/blue/2006/03/347283.shtml>. Acesso em 10/07/2008. 48 As conseqncias jurdico-administrativas das irregularidades apontadas sero abordadas no captulo 5, juntamente com as medidas necessrias viabilizao do programa Tarifa Zero.

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paga pelo usurio do transporte coletivo. Convm estabelecer, portanto, a sua devida configurao jurdica, conforme se v a seguir.

3.5) Tarifa do transporte coletivo: taxa ou preo pblico?

Diante da configurao atual do transporte coletivo de Curitiba, qual seria o regime jurdico da denominada tarifa49 paga pelo usurio do sistema? Seria uma taxa cobrada em face da utilizao efetiva de servio pblico especfico e divisvel, conforme o artigo 145, II, da Constituio Federal? Seria um preo pblico administrativamente fixado pelo Municpio para os usurios do transporte coletivo, situando ambos em uma relao contratual, nos moldes do artigo 103 do Cdigo Civil? Ou seria um instituto independente, alheio tanto taxa quanto ao preo pblico? O esclarecimento dessa questo essencial por uma srie de motivos. Primeiramente, coloca-se em xeque qual seria o poder poltico Legislativo ou Executivo juridicamente competente para fixar a referida tarifa. Em segundo lugar, a configurao jurdica da mesma enquanto tributo no caso, enquanto taxa ensejaria a sua adequao a todos os princpios e regras jurdico-tributrios estabelecidos pelo sistema constitucional. Por ltimo, os critrios utilizados para a distino entre taxa e preo pblico so relevantes para a prpria construo das normas jurdicas regulamentadoras do programa Tarifa Zero. As dvidas com relao questo da configurao jurdica da tarifa so, na verdade, ampliadas pelo legislador, que, com sua linguagem pouco afeita tcnica jurdica, evidencia uma impreciso conceitual e terminolgica que exige da doutrina um grande esforo de interpretao, no intuito de construir uma distino que respeite os preceitos do ordenamento jurdico ptrio50. Isso significa que, quando a Constituio Federal fala em tarifa, cabe ao jurista utilizar os instrumentos interpretativos disponveis para compreender a sua real configurao jurdica.
49

A partir desse momento passa-se a denominar o termo tarifa atravs de aspas, pois no se trata, como se ver a partir deste ponto, de uma expresso correta de acordo com a cincia do Direito. 50 Sobre a linguagem do legislador e a linguagem do jurista, vide CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 17 ed. So Paulo: Saraiva, 2005. P. 4-8.

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Fabiano VERLI51 busca demonstrar que o conceito jurdico de tarifa uma denominao genrica do legislador constituinte, representando apenas a prestao pecuniria do usurio pelo uso de servios pblicos. Para isso, cita as diferentes utilizaes do termo, ora no artigo 150, 3 que fala em preos ou tarifas -, ora no artigo 175, que tende a ser identificado pela maioria da doutrina como um indcio de identificao de tarifa com preo. Ocorre que, conforme o entendimento de Roque CARRAZZA, o artigo 175, da CF, quando se refere poltica tarifria, no significa que se esteja tratando uma situao tpica de taxa enquanto preo pblico, visto que no dado transformar estas naqueles, e vice-versa52. O dispositivo constitucional representa, afinal de contas, uma determinao ao prprio Estado, diante do concessionrio de servio pblico, de forma a garantir o equilbrio econmico-financeiro do contrato. Tanto , que nada impede que particulares, em exerccio de atividade pblica, por intermdio de delegao, possam perceber receita tributria via taxas53. Foi Aliomar BALEEIRO quem resgatou a origem histrica do termo tarifa, que se refere cidade moura de Tarife, que, no perodo da Baixa Idade Mdia, instituiu uma espcie de pedgio para que os mercadores pudessem ingressar em seu territrio. A tarifa, porm, no era o pagamento em si, mas a tabela de preos fixada para o ingresso de estrangeiros naquele territrio, o que refora a idia da poltica tarifria enquanto um quadro geral de valores a ser estabelecido pelo Poder Pblico s concessionrias e permissionrias, de forma a proteger os direitos dos usurios de servios e bens pblicos. Tambm o pargrafo 3, do artigo 150, da CF, deve ser compreendido com extrema cautela. que em momento algum o legislador constituinte atribuiu o termo preos ou tarifas remunerao de servios pblicos sob regime de concesso ou permisso. Pelo contrrio, tudo que se disps na norma constitucional foi que as imunidades recprocas entre os entes da Federao no se aplicam ao patrimnio, renda e aos servios relacionados com a explorao de atividade econmica, ou termo de carter ampliativo do rol de possibilidades admitidas em que haja contraprestao pelo usurio vnculo jurdico de carter sinalagmtico,
51 52

VERLI, Fabiano. Taxas e preos pblicos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. P. 42-43. CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 19 ed. So Paulo: Malheiros, 2003. P. 480. 53 COLHO, Sacha Calmon Navarro. Comentrios Constituio de 1988 - sistema tributrio. 6 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995. P. 67.

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que apenas em uma interpretao indevidamente extensiva poderia abranger o caso dos servios pblicos, cuja relao jurdica (Estado-prestador x cidado-usurio) esta longe de constituir um sinalagma (regime de carter privado). Alm disso, levando-se em considerao o fato de existir, atualmente, pelo menos trs critrios estabelecidos pela doutrina para a diferenciao entre taxas e preos pblicos, que vo muito alm da mera interpretao literal dos dizeres do legislador constituinte, urge reconhecer que o termo tarifa, tal qual fora estabelecido, no pode ensejar automaticamente tal ou qual instituto. Isso significa que o trabalho do jurista ainda mais complexo, na medida em que lhe cabe, conforme o caso, determinar se uma dada prestao tem a configurao jurdica de taxa ou de preo pblico. O primeiro critrio, formulado, dentre outros, por Ives Gandra MARTINS54, Geraldo ATALIBA55 e Roque CARRAZZA56, estabelece que todos os servios pblicos so remunerados apenas atravs de taxas. Todas as demais atividades econmicas desempenhadas, independentemente da estrutura jurdico-

administrativa que as viabilize empresa pblica, sociedade de economia mista etc , seriam, portanto, remuneradas por preos pblicos. Dessa forma, estar-se-ia contendo a liberdade enquanto fuga da realidade do Estado-Administrador, que, estando limitado aos princpios e regras erigidos pelo sistema constitucional tributrio, garantiria, assim, a segurana jurdica dos usurios de servios pblicos essenciais. Esse grupo, de carter majoritrio na doutrina ptria, aferra-se ao texto constitucional, no que tange essncia da hiptese de incidncia das taxas, prevista no artigo 145, II, da Carta Magna. Dessa forma, conforme expe Walter Alexandre BUSSAMARA:
O Estado somente pode instituir taxas para fins de seu ressarcimento pela prestao ou disponibilizao de servio pblico especfico e divisvel ou pelo efetivo exerccio do poder de polcia o que equivale, ainda, a dizer que, se quiser se remunerar por essas atuaes estatais, dever, obrigatoriamente, utilizar-se das taxas. E no de qualquer outro instrumento 57 arrecadatrio .
54 55

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Taxa e preo pblico. Revista de Direito Tributrio, n. 32, p. 239. ATALIBA, Geraldo. Taxas e preos no novo Texto Constitucional. Revista de Direito Tributrio, n. 47, p. 142-155. 56 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso..., op. cit., p. 483. 57 BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas limites constitucionais. So Paulo: Malheiros, 2003. P. 96.

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Ainda mais clara fica a questo, nas palavras de Geraldo ATALIBA:


A segunda coisa que a Constituio diz ao legislador : se voc quiser que um determinado servio pblico (que, por ser servio pblico, regulado por uma legislao administrativa de servio pblico) seja remunerado, voc dever adotar o regime de taxa. E, mais do que isso, voc s poder adotar o regime de taxa. Em outras palavras, no pode adotar, para remunerar o 58 servio pblico, o regime de preos .

Segundo esse entendimento, o principal fator que atribui s taxas a remunerao de servios pblicos refere-se ao regime jurdico adotado, que se diferencia do regime jurdico dos preos pblicos. Isso porque, a taxa, enquanto tributo, enseja o regime jurdico de direito pblico, havendo na norma jurdicotributria uma previso de atuao estatal diretamente referida ao sujeito passivo. J o preo pblico, que tido como uma contraprestao por um servio prestado ao particular, assemelha-se ao regime contratual da compra e venda, que caracterstico do regime jurdico de direito privado. No haveria, nesse sentido, uma possibilidade de escolha, por parte do legislador, quanto instituio de taxa ou preo pblico. Em se tratando de servio pblico, cujo regime jurdico de direito pblico, estaria o legislador condicionado constitucionalmente criao de uma taxa, a no ser que no se trate de servio pblico especfico e divisvel, o que ensejaria a busca de outras fontes para sua remunerao. O regime jurdico de direito privado baseia-se na autonomia da vontade das partes em contratar e ser contratada. No caso de servios pblicos, portanto, no haveria essa autonomia das partes, visto que o Estado tem a obrigao legal de prestar o servio, independente da vontade do contribuinte. Por esse motivo, quando trata-se da explorao estatal de atividade econmica, o regime jurdico privado que lhe inerente enseja a instituio de preos, e no de taxas. Conforme esse critrio, portanto, o Municpio presta o servio de transporte coletivo urbano, considerado de carter essencial pelo legislador constituinte, em face de obrigao estabelecida pela Lei Maior, e no enquanto atividade na qual tenha autonomia da vontade. Nesse caso, a tarifa do transporte coletivo teria

58

ATALIBA, Geraldo. Taxas e preos..., op. cit., p. 153.

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sempre a configurao jurdica de taxa, independente das condies concretas da prestao, direta ou indireta, do servio pblico. Dessa maneira, o Municpio estaria obrigado a respeitar os princpios da legalidade, da anterioridade genrica e da segurana jurdica do contribuinte-usurio, ao proceder eventuais reajustes no custo da tarifa59. Se o primeiro critrio apresentado tem como objeto de diferenciao a caracterstica do servio pblico em si, o segundo critrio proposto pela doutrina refere-se ao regime de prestao do servio pblico. Dessa forma, conforme Vitrio CASSONE60, a taxa custeia servios pblicos fundamentais prestados diretamente pelo Estado, enquanto preos pblicos remuneram servios pblicos prestados indiretamente por meio de concesso ou permisso. A partir do critrio proposto pelo segundo grupo de doutrinadores dentre os quais constam os professores Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO61, Maria Sylvia Zanella DI PIETRO62 e Adilson de Abreu DALLARI63 , o servio pblico de transporte coletivo, no obstante ter sido elevado categoria de servio pblico essencial pela Constituio de 1988, seria remunerado por preos pblicos, no caso de prestaes efetivadas sob o regime de concesso ou de permisso, tratando-se de taxa apenas no caso de prestao direta pelo Estado. Para reforar esse posicionamento, os referidos autores citam o texto do artigo 175 da Constituio Federal, que, ao referir-se poltica tarifria, estaria admitindo a cobrana de tarifas preos pblicos , inclusive nos servios pblicos essenciais, desde que sua prestao ocorra atravs dos regimes da concesso ou da permisso. Dessa forma, conforme Adilson de Abreu DALLARI em uma variao do entendimento dessa corrente doutrinria teria o legislador constituinte conferido administrao a possibilidade de instituir duas formas de remunerao de servios pblicos, nos casos de concesso ou permisso: ou o Poder Pblico concedente cobraria diretamente a taxa dos usurios para remunerar a empresa

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Na prtica, isto significa que cabe ao Poder Legislativo a funo de criar e de definir o valor desta taxa, que no pode ser fixada ao bel prazer do Poder Executivo, tal como ocorre atualmente. 60 CASSONE, Vittorio. Direito Tributrio. 12 ed. So Paulo: Atlas, 2000. P. 79. Apud: VERLI, Fabiano. Taxas e preos pblicos. P. 33-34. 61 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso..., op. cit, p. 683. 62 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica. P. 319. 63 DALLARI, Adilson de Abreu. Tarifa remuneratria de servios concedidos. In TORRES, Heleno Taveira. Servios Pblicos e Direito Tributrio. So Paulo: Quartier Latin,2005. Passim.

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concessionria, ou a empresa concessionria cobraria a tarifa preo pblico diretamente dos usurios64. Ainda que se reconhea o recente crescimento do nmero de adeptos desse entendimento, convm destacar que, mesmo nos casos de concesso e permisso de servio pblico, ocorre a manuteno do regime jurdico de direito pblico. Nesse sentido, enfatiza Walter Alexandre BUSSAMARA, valendo-se da resposta dada pelo Plenrio do X Simpsio Nacional de Direito Tributrio:
Assim, servios pblicos prestados sob concesso ou permisso no perdem essa natureza jurdica publicstica, o que equivale a dizer que os mesmos continuam como coisas fora do comrcio, inegociveis (interesses da coletividade) sempre, sob o regime de direito pblico fundamentado, dentre outras coisas, na legalidade , passveis apenas de taxao. A remunerao do concessionrio/permissionrio possui a mesma natureza daquela que o Poder Pblico receberia caso prestasse diretamente dado 65 servio pblico .

O servio pblico, ainda que concedido prestao por ente particular, no deixa, portanto, de ser pblico, nem de refletir a soberania estatal. Prova disso a obrigatoriedade de realizar licitao que selecione os entes particulares mais habilitados, bem como o prprio instituto da concesso e da permisso de servio pblico, que so de carter revogvel, e que no transferem a titularidade do servio pblico. Conforme viu-se anteriormente, nem mesmo o texto do artigo 175, pargrafo nico, da Constituio Federal, quando se refere poltica tarifria, pode ser utilizado como refgio tese da remunerao de servios pblicos prestados indiretamente atravs de preos pblicos. Isso porque, o conceito de tarifa formulado pelo legislador constituinte vazio de contedo jurdico, sendo que, no entender de Roque CARRAZZA66, tal dispositivo estar-se-ia referindo no a uma obrigao do utente do servio pblico concedido, mas da pessoa poltica que realizou a concesso ou permisso.

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Ibidem, p. 218-219. O autor inova indevidamente, segundo maior parte dessa corrente doutrinria ao admitir formas de concesso de servio pblico nas quais o Estado permanece cobrando dos usurios a taxa pela utilizao de servio pblico e realizando os repasses concessionria. Isso ocorre porque a concesso de servio pblico tem como caracterstica a atribuio ao ente privado no apenas da execuo do servio, mas do recolhimento de tarifas para sua prpria remunerao. 65 BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas..., op. cit, p. 111. 66 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. P. 483.

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O terceiro e ltimo critrio estabelecido por parte da doutrina tem como objeto a autonomia da vontade, sendo que o preo pblico configurar-se-ia nos casos de servios pblicos nos quais h a manifestao da vontade livre do usurio em utilizar o servio pblico, cuja prestao decorreria ora da vontade do Estado, ora de determinao legal. J as taxas proviriam justamente da ausncia de autonomia da vontade do usurio, que fica vinculado, em virtude de lei, compulsoriedade que inerente ao tributo. Tal critrio destacado por juristas como Sacha Calmon Navarro COLHO67 e Fabiano VERLI68, devido alegada insuficincia do critrio do regime jurdico, pblico ou privado, adotado para a prestao de servios pblicos e explorao estatal de atividade econmica. No obstante ser consenso o fato de atividades estatais submetidas ao regime jurdico de direito privado serem remuneradas atravs de preos pblicos, quanto s atividades desenvolvidas sob regime de direito pblico, os referidos autores consideram que tambm os preos pblicos podem ser institudos, dependendo de outras caractersticas da atividade.
A realidade est em que os servios pblicos de utilidade, especficos e divisveis, podem ser remunerados por preos (regime contratual) ou por taxas (regime de Direito Pblico). O dilema resolve-se pela opo do 69 legislador .

Conforme esse entendimento, o principal fator distintivo entre taxa e preo pblico refere-se autonomia da vontade das partes quando da prestao/utilizao do servio. Sobre esse ponto incidem diversos fatores, dentre os quais destaca-se a questo do monoplio de um dado servio pblico o que limitaria a autonomia do sujeito em face da situao concreta , a disposio da lei em determinar a prestao de um dado servio pela administrao pblica e sua utilizao por parte do contribuinte, alm da autonomia real do indivduo em face das possibilidades de satisfazer suas necessidades. Com relao aos monoplios, o que pertine investigar se ocorre a sua configurao, seja em virtude de lei servios exercidos exclusivamente pelo Poder

67

COLHO, Sacha Calmon Navarro. Servios pblicos e tributao. In TORRES, Heleno Taveira. Servios Pblicos e Direito Tributrio. So Paulo: Quartier Latin, 2005. 68 VERLI, Fabiano. Taxas e preos pblicos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. 69 COLHO, Sacha Calmon Navarro. Servios pblicos e tributao. In TORRES, Heleno Taveira. Servios Pblicos e Direito Tributrio. So Paulo: Quartier Latin,2005. P. 251.

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Pblico ou da realidade ftica servios exercidos pelo Poder Pblico em face da incapacidade ou da absteno voluntria da iniciativa privada. Trata-se de um critrio necessrio, porm no suficiente para determinar a verdadeira situao da autonomia da vontade do usurio, conforme Rubens Miranda de CARVALHO:
(...)mesmo a circunstncia de que a Constituio considere um servio como sendo essencial, nem isso implicar necessariamente a sua remunerao mediante taxa, como o caso especfico do transporte 70 coletivo .

Portanto, nem a monopolizao e nem a determinao legal do que seja servio pblico satisfazem completamente, conforme o entendimento desses doutrinadores, as condies de diferenciao entre taxas e preos pblicos. a autonomia real do indivduo, em face das possibilidades de satisfazer suas necessidades, que vista como tbua de salvao para essa corrente da doutrina, visto que as taxas podem ser diferenciadas das obrigaes negociais em razo de poderem ser cobradas na ausncia de voluntariedade do sujeito passivo. Resultado desse consenso a Smula 545 do STF, que convm citar:
Preos de servios pblicos e taxas no se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, so compulsrias e tm sua cobrana condicionada prvia autorizao oramentria, em relao lei que a instituiu.

Ocorre que o consenso atingido acerca do tema da voluntariedade no suficiente para garantir uma distino segura entre taxas e preos pblicos. A ausncia de voluntariedade nas taxas, como em qualquer tributo, caracterstica que est fora de discusso. J quanto aos preos pblicos, as divergncias so persistentes, sendo que a doutrina tradicional acerca da livre vontade considerada limitada, em desacordo com os preceitos inscritos na Constituio Federal. Fabiano VERLI cita, como exemplo de deciso de carter principiolgico, a sentena n 185/1995, proferida pelo Tribunal Constitucional Espanhol, sendo que
(...)os juzes vislumbraram a lei como a nica maneira adequada garantia da liberdade e da propriedade dos cidados diante de circunstncias tais

70

CARVALHO, Rubens Miranda de. Contribuio de melhoria e taxas no direito brasileiro. So Paulo: Juarez de Oliveira, 1999. P. 221. Apud: VERLI, Fabiano. Taxas e preos pblicos. P. 115.

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em que o Estado monopolizasse servios e usos de bens pblicos que se 71 fruem mediante remunerao .

Dessa forma, esses autores atribuem, afinal de contas, a definio do instituto remunerador de um dado servio pblico lei que o instituir, sendo que o legislador dever levar em conta os preceitos estabelecidos pela Constituio Federal, as possibilidades de prestao do servio sob um regime de livre mercado concorrencial avesso, portanto, monopolizao e as necessidades que emanam da coletividade em garantir a sua prestao. Percebe-se, portanto, que a autonomia da vontade est umbilicalmente ligada idia de liberdade de escolha do sujeito, o que enseja polmicas no mbito filosfico. que essa liberdade tanto pode ser admitida sob o prisma da liberdade formal quanto na perspectiva da liberdade material, observada no plano ftico. O prprio servio de transporte coletivo pode ser utilizado como exemplo dessa distino, afinal de contas:
No se pode pensar no carter da facultatividade, como pretendem alguns. que o povo apenas pode utilizar-se dos servios, e no de outros. Poderse- afirmar que h opo de transitar por txi ou por veculo particular. Todavia, que opo tem quem ganha msero salrio? No se pode falar em opo, ainda que se queira pesquisar a realidade, transformando o Direito em exclusiva anlise sociolgica. obrigatrio o uso de transporte coletivo, 72 falta de opo vlida .

Eis um exemplo prtico de anlise da autonomia da vontade dos indivduos sob o aspecto material. Ora, a todo indivduo garantido pela Constituio Federal o direito de ir e vir liberdade no sentido formal , porm, no est garantido esse direito, necessariamente, no seu aspecto material, disponibilizando meios para garantir a sua eficcia. Na mesma perspectiva, Clio Armando JANCZESKI, ilustrado pelos ensinamentos de Martin FERNANDES, acerca das Constituies italiana e espanhola, entende que:
Se o bem ou o servio prestado resulta essencial para alcanar uma liberdade real ou afetiva, da tica da procura existencial e especialmente quando o Estado monopoliza a prestao do mesmo, no h dvidas de
71 72

VERLI, Fabiano. Taxas..., op. cit. p. 201. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Servios pblicos e tributao. Natureza jurdica da contraprestao de servios concedidos e permitidos. In TORRES, Heleno Taveira. Servios..., op. cit., p. 203.

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que se trata de uma voluntariedade fictcia e assim devem considerar-se includas no mbito da reserva legal, pois em realidade so prestaes impostas ao cidado, j que a liberdade que supe renunciar a uma parte 73 importante da vida social resulta ilusria .

Em que pesem os argumentos suscitados pelos autores que defendem o critrio da autonomia da vontade como verdadeiro divisor de guas entre taxas e preos pblicos, deve-se ressaltar que tal critrio apontado, por autores como Hugo de Brito MACHADO74, Aurlio Pitanga SEIXAS FILHO75 e Walter Alexandre BUSSAMARA apenas quanto possibilidade de tributao, atravs de taxas, em face da mera disponibilizao de um dado servio pblico.
A compulsoriedade de fruio apenas interfere na possibilidade de tributao pela simples disponibilizao do agir pblico. No concordamos, pois, com a devida vnia, com o pensamento tendente a possibilitar uma remunerao por meio de preo ante o fato, apenas, de uma dada atuao estatal no ser de fruio compulsria, mas dependente da liberdade do 76 administrado em utiliz-la .

Se o Estado no detm a autonomia da vontade para prestar um dado servio pblico, em face da determinao estabelecida pela Constituio Federal, tampouco ao cidado disponvel a autonomia da vontade em usufruir de servios pblicos, visto que sua utilizao no compulsria em face de lei, mas em virtude da vida concreta, das necessidades materiais de cada sujeito. No a compulsoriedade legal, portanto, que estabelece a distino entre taxa e preo pblico, visto que a autonomia da vontade dos cidados no limitada apenas em face da vontade da lei, mas tambm em face das condies materiais de existncia. O legislador constituinte reconheceu esse fato ao determinar administrao a realizao de atividades relevantes aos interesses da coletividade, elevando-as categoria de servios pblicos, cujo regime jurdico de direito pblico. Ademais, se o preo pblico pressupe a autonomia da vontade das partes, que estabelecem um vnculo de carter sinalagmtico, tal qual um contrato de compra e venda, ento est claro que o regime jurdico do vnculo estabelecido no
73 74

JANCZESKI, Clio Armando. Das taxas: aspectos jurdicos e caracterizao. Curitiba: Juru, 2002. P. 102. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. 23 ed. So Paulo: Malheiros, 2003. P. 395-396. Apud BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas limites constitucionais. P. 97. 75 SEIXAS FILHO, Aurlio Pitanga. Caracteres distintivos da taxa e do preo pblico. Cadernos de Direito Tributrio e Finanas Pblicas 3. P. 119-120. Apud: BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas limites constitucionais. P. 97. 76 BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas..., op. cit. p. 97.

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pode ser de direito pblico, mas, isso sim, de direito privado. Isso ocorre porque, se o regime jurdico de direito pblico decorre do ordenamento jurdico, no possvel afirmar uma eventual autonomia da vontade por parte do Estado em prestar determinado servio. por esse motivo que no se admite que, no caso de inadimplemento no pagamento de taxas em decorrncia da utilizao de servios pblicos, o Estado suspenda seu fornecimento ao contribuinte at que ocorra a solvncia do dbito tributrio. Administrao Pblica, como se sabe, facultada a possibilidade de desenvolver atividades econmicas, desde que por motivo de convenincia e oportunidade. Nesses casos, atuar sob regime jurdico de direito privado, que nem por isso a exime de certas obrigaes inerentes gesto da coisa pblica. Exemplo disso que qualquer empresa pblica ou sociedade de economia mista, mesmo enquanto pessoas jurdicas de direito privado, so obrigadas a apenas admitir funcionrios atravs de concurso pblico, alm de as despesas deverem passar pelo processo licitatrio determinado pela lei federal n 8.666/1993. O preo pblico no difere absolutamente dessa lgica, visto que a administrao pblica, ao fixar o valor da remunerao correspondente realizao de uma dada atividade, submete-se a todos os princpios jurdico-administrativos inscritos no artigo 37, caput, da Constituio Federal, e todos os demais que deles decorram. O preo pblico , portanto, a afixao de um valor correspondente ao custo de uma dada atividade estatal, desempenhada como se ente privado fosse, porm submetido a preceitos de ordem administrativa aos quais nenhuma pessoa jurdica que contenha capital pblico pode se esquivar. J nos casos de concesso ou permisso de servio pblico, conforme viuse, o artigo 175, III, da CF, nada mais que uma obrigao constitucional ao prprio Poder Pblico, diante do concessionrio, que tem direito manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato. Esse princpio, inscrito no artigo 37, XXI, da CF, no deve ser tomado, porm, como argumento para transformar a taxa pela remunerao de servio pblico, em preo pblico. que a Constituio Federal estabeleceu regras rgidas para a proteo do contribuinte-usurio de servios pblicos, tendo direito de acessar os mesmos, independentemente da forma de prestao, direta ou indireta, dos mesmos. Essa proteo materializa-se nos princpios e regras, de carter tributrio, aos quais a 49

administrao est plenamente vinculada, inclusive quando busca majorar o valor da contraprestao a ser adimplida pelo contribuinte. Ao mesmo tempo em que construiu mecanismos de proteo do contribuinte-usurio, o legislador constituinte reconheceu o direito do concessionrio ao equilbrio econmico-financeiro do contrato, que fruto do vnculo do concessionrio com o concedente, e no com o usurio. Isso significa que, no caso de desequilbrios gerados pela prpria caracterstica tributria da remunerao do servio, ter o concessionrio direito indenizao, que dever ser cobrada em face do concedente, que remunerar, por sua vez, a partir de suas receitas gerais, na exata medida das clusulas contratuais de remunerao do concessionrio. Isso no significa, de forma alguma, um desvirtuamento das caractersticas do contrato de concesso ou permisso de servio pblico. Pelo contrrio, a principal forma de remunerao do concessionrio permanece sendo a tarifa taxa pela utilizao de servio pblico paga pelo usurio, porm, na medida em que ao Poder Pblico cabe a proteo deste ltimo, dever arcar com as conseqncias de eventuais desequilbrios, indenizando o concessionrio, de forma a restabelecer o equilbrio econmico-financeiro do contrato. No obstante as discusses doutrinrias e seus diversos critrios de distino quanto s taxas e preos pblicos, acredita-se, portanto, que continua prevalecendo a distino de ambos os institutos em face do regime jurdico adotado pela atividade desempenhada pelo Estado, tanto direta quanto indiretamente. Os servios pblicos, enquanto atividades de competncia estatal sob regime de direito pblico, estabelecidas constitucionalmente, ensejam um regime de remunerao pblico, de carter tributrio, consubstanciado no instituto jurdico da taxa. J nos casos de explorao de atividades econmicas, bem como outras atividades que a Constituio Federal no tenha elevado ao patamar de servio pblico, prevalece o regime de jurdico de direito privado, no qual ocorre a liberdade de atuao das partes, e, em face disso, consubstancia-se o instituto jurdico do preo pblico. Dessa forma, a tarifa do transporte coletivo configura-se como taxa, e no como preo pblico, independentemente de a prestao do servio pblico ocorrer de forma direta ou indireta, tendo em vista tratar-se de servio pblico de interesse local e de carter essencial, conforme o artigo 30, V, da Constituio Federal. Tratase, tipicamente, de um tributo cuja hiptese de incidncia a utilizao efetiva de 50

transporte pblico urbano, considerado servio pblico de carter especfico e divisvel.


Nos servios de transportes, por exemplo, somente se pode cobrar taxa. Primeiramente, diga-se que foi ele transformado em servio essencial (inciso V do artigo 30). Os Municpios so obrigados sua prestao, nos limites de seu territrio, evidentemente. J, em relao aos Estadosmembros e Unio, igualmente existir o dever, se encampado por norma 77 infraconstitucional .

Ainda que a concesso e a permisso de servio pblico influssem na configurao jurdica da tarifa cobrada dos usurios, convm ressaltar que, conforme viu-se anteriormente, Curitiba presta diretamente o servio pblico de transporte coletivo, e no atravs de qualquer dos referidos institutos. Portanto, sob qualquer dos critrios estabelecidos pela doutrina para a distino entre taxas e preos pblicos, certo que a tarifa do transporte coletivo no Municpio de Curitiba, configura-se juridicamente como taxa. Apesar disso, na maioria das capitais brasileiras inclusive Curitiba a tarifa do transporte coletivo tratada no como taxa, mas como preo pblico, burlando assim os princpios jurdico-tributrios aos quais est constitucionalmente submetida, dentre os quais: o princpio da legalidade, que determina que a instituio de tributos e a sua majorao devem ser aprovadas pelo Poder Legislativo; o princpio da anterioridade, que exige que a eficcia da instituio e da majorao de tributos ocorra apenas no exerccio financeiro posterior sua aprovao; o princpio da irretroatividade, pois no possvel instituir ou majorar tributos em face de situaes ocorridas anteriormente; e o princpio da retributividade, que veda a fixao da taxa em valor superior ao custo real do servio prestado ao contribuinte.

3.6) A Rede Integrada de Transporte e a regio metropolitana

Para finalizar a reflexo acerca da configurao atual do sistema de transporte coletivo de Curitiba, importante apresentar a situao da integrao
77

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Servios pblicos e tributao. Natureza jurdica da contraprestao de servios concedidos e permitidos. In TORRES, Heleno Taveira. Servios..., op. cit., p. 202.

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com os municpios da regio metropolitana, que vem sendo, nos ltimos anos, o maior desafio, no que tange questo da mobilidade urbana. que o grande crescimento demogrfico registrado nesses municpios depende necessariamente do grau de integrao dos servios de transportes com a capital, para onde boa parte da populao se desloca diariamente para trabalhar. Foi a partir do incio da dcada de 1990 que se iniciou a integrao do sistema de transporte coletivo de Curitiba com os municpios da regio metropolitana. Para garantir a tarifa nica tambm para esses municpios, passou-se a organizar a prestao do servio tal qual era feito na capital: a tarifa era viabilizada a partir da instalao dos terminais de integrao e recolhida ao Fundo de Urbanizao de Curitiba, que remuneraria as empresas privadas contratadas para a prestao do servio. Essa integrao no significa, como se poderia imaginar, que a demanda pelo servio de transporte coletivo tenha sido integralmente suprida, pois apenas foi garantida a existncia de algumas linhas metropolitanas integradas, que poderiam viabilizar o deslocamento dos trabalhadores de suas cidades-dormitrio para a capital. Na verdade, a integrao efetiva dos servios de transporte entre esses municpios jamais foi considerada satisfatria, sendo esse o resultado da ausncia de um planejamento urbano de carter metropolitano78. No obstante a regio metropolitana de Curitiba ter sido criada atravs da Lei Complementar federal n 14, de 08/06/1973; que a Constituio de 1988 reconhea as regies metropolitanas em seu artigo 25, 3; e que o constituinte tenha atribudo aos estados a incumbncia de criar e gerenciar as regies metropolitanas, dentro de seus territrios, juntamente com os municpios, o que se v, no caso da capital paranaense, a falta de efetividade dos instrumentos criados para garantir o planejamento e a integrao metropolitanos. Resultado disso que a Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (COMEC), alijada da infraestrutura bsica para exercer essa importante funo, atualmente, incumbe-se por gerenciar apenas as linhas de transporte que no estejam integradas Rede Integrada de Transporte (RIT).

78

Para um panorama dos instrumentos jurdicos disponveis para o planejamento de carter metropolitano, v. SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 2008. Ttulo II, captulo 6.

52

O que h, portanto, no um processo de planejamento urbano de carter metropolitano, contemplando assim os interesses de todos os municpios, mas um planejamento municipal, realizado por Curitiba, que impe aos demais municpios a forma de organizao do servio mais conveniente aos seus prprios interesses. Apenas isso pode explicar fatos como a integrao metropolitana dar-se apenas atravs da ligao dos municpios com Curitiba, sendo absolutamente escassas as linhas que integrem os municpios entre si, sem necessariamente passar pela capital. A Rede Integrada de Transporte (RIT), apesar de ser de interesse prioritrio dos municpios da regio metropolitana de Curitiba, gerenciada apenas pela URBS, que o ente responsvel por coordenar o sistema de transporte coletivo de Curitiba. A integrao de uma linha RIT significa que as tarifas pagas pelos usurios sero remetidas ao Fundo de Urbanizao de Curitiba, que proceder remunerao das empresas a partir do clculo do quilmetro rodado, tal como j realizado nas demais linhas integradas. Poder-se-ia dizer que os municpios tm autonomia para permitir ou no a integrao de suas linhas de transporte RIT, visto que so constitucionalmente competentes para organizar a prestao do servio. Ocorre que, em face do poderio econmico de Curitiba, certo que tal autonomia apenas formal, pois a integrao RIT, no obstante represente a abdicao do gerenciamento da linha em prol da URBS e, portanto, dos interesses da administrao de Curitiba , garante benefcios como a tarifa nica, o que significa, na prtica, uma reduo do preo da tarifa para os usurios, visto que, nesse sistema, os usurios que percorrem curtas distncias subsidiam o custo da tarifa para aqueles que percorrem longas distncias, como o caso das linhas de integrao metropolitana79. Quando um municpio delega a competncia do gerenciamento de uma linha para a RIT, sob a administrao da URBS, delega tambm a competncia remuneratria ao Municpio de Curitiba, que passa a arrecadar a tarifa (taxa) dos usurios, destinando os recursos ao seu prprio oramento, mais especificamente, para o Fundo de Urbanizao de Curitiba. Nada h que se contestar juridicamente quanto a essa delegao, desde que gerada por motivo de convenincia e
79

Atualmente o preo da tarifa nas linhas metropolitanas no-integradas mais cara que aquelas integradas RIT, sendo que os veculos so de pior qualidade e no permitem a utilizao de outras linhas, a no ser com o pagamento de uma nova passagem.

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oportunidade, e que tenha sido aprovada atravs de lei municipal, visto que ao Poder Executivo no permitida a delegao da eventual capacidade tributria ativa a outra pessoa jurdica, a no ser atravs da permisso do Poder Legislativo e conforme a legislao vigente. A aprovao dessa delegao administrativa e eventualmente tributria e a conseqente integrao RIT demandam grande sabedoria por parte do legislador e da administrao municipal, visto que tal ato produz efeitos jurdicos considerveis. que a integrao RIT, como se viu em diversos municpios, aciona um processo mais acelerado de crescimento demogrfico, tendo em vista que, dentre as principais condies analisadas pela populao ao se instalar nesses municpios preo dos imveis, acesso a servios pblicos, desenvolvimento econmico local etc , certamente est a disponibilizao de servio de transporte pblico que garanta, no mnimo, o deslocamento at o local de trabalho. Nesse sentido, a integrao RIT considerada praticamente como um caminho sem volta por parte da administrao pblica, pois uma eventual desintegrao acarretaria no apenas o fim do acesso da populao ao local de trabalho, mas tambm a desvalorizao dos imveis. Trata-se do tpico caso de responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado, que dever reparar economicamente os sujeitos atingidos por essa eventual desagregao, independentemente de dolo ou culpa, ou mesmo da licitude do ato administrativo80. A responsabilidade da administrao pblica no decorre apenas de uma suposta desarticulao da Rede Integrada de Transporte (RIT), mas pode ocorrer tambm no caso de uma eventual abolio do regime de tarifa nica, que um dos principais fundamentos da existncia da rede integrada. Isso ocorre porque, afinal de contas, tambm o valor da tarifa (taxa) um fator relevante quando um indivduo estabelece moradia em um dado local, que certamente seria afetado pela majorao de preo que um sistema multitarifrio acarretaria, ao menos para os moradores de locais mais distantes. A tarifa nica , portanto, um direito conquistado pela populao mais pobre de Curitiba e regio metropolitana, sendo que a implantao de um sistema multitarifrio, tal como freqentemente cogitado por parte de setores da administrao pblica, certamente ensejaria a responsabilizao dos municpios em
80

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso..., op. cit. p. 876.

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face dos evidentes prejuzos que tal medida causaria s populaes que vivem segregadas da cidade, e que so justamente aquelas que mais demandam a prestao do servio de transporte coletivo. Estabelecidas as diretrizes da organizao atual do transporte coletivo em Curitiba e na regio metropolitana, importa examinar, no prximo captulo, as conseqncias que a mesma acarreta para a estrutura da cidade, principalmente no que tange populao pobre, considerada uma verdadeira comunidade de vtimas do processo de mercantilizao do direito cidade.

4) PANORAMA ATUAL DE SEGREGAO URBANA, ACESSO CIDADE E VIOLAO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS

4.1) O modo de produo capitalista e seus reflexos no espao urbano

Conforme se viu nos captulos anteriores, o modelo de planejamento urbano de Curitiba pde ser implementado devido ao consenso estabelecido entre o Poder Pblico e as elites locais, o que significa que o modelo que foi adotado segue um padro elitista e excludente. Trata-se, afinal de contas, de um modelo de desenvolvimento urbano tpico das cidades capitalistas, agravado pela posio do Brasil, e, portanto, tambm de Curitiba, no cenrio econmico e poltico internacional. Dessa forma, faz-se necessrio analisar, luz de um mtodo

transdisciplinar, os elementos-chave que compem a produo dessa realidade urbana, que tem como reflexo a mercantilizao do espao e a negao de direitos fundamentais s classes trabalhadoras. Conforme Raquel ROLNIK, uma das principais caractersticas da cidade capitalista a segregao urbana que ocorre entre as diferentes classes sociais81. Trata-se de uma espcie de marca registrada em termos de desenvolvimento urbano, na era moderna, seja em cidades de economia central, seja naquelas localizadas na periferia do sistema mundial de produo de riquezas.

81

ROLNIK, Raquel. O que cidade. 2 ed. So Paulo: Brasiliense, 1989. Passim.

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Isso no significa, porm, que os modelos de desenvolvimento urbano, nesses diferentes contextos scio-econmicos, sejam os mesmos. Pelo contrrio, o que se v que cada modelo de urbanizao corresponde ao modo de produo econmica daquela dada sociedade, motivo pelo qual o papel economicamente distinto desempenhado por cada pas acarreta diferentes variaes, em termos de desenvolvimento urbano. Nesse sentido, segundo Milton SANTOS, todas as cidades latinoamericanas nasceram a servio das relaes internacionais com os pases mais evoludos, visto que a cidade surgiu a servio de uma colonizao verdadeiramente arraigada82. Isso explica, por exemplo, o fato de as primeiras cidades brasileiras terem se formado na faixa litornea, visto que o modelo de explorao colonial, voltado para a exportao, exigia a organizao da burocracia da Metrpole europia, de forma a fiscalizar o escoamento dos produtos e o devido recolhimento de tributos ao fisco. Apenas a partir da dcada de 1930 que a economia brasileira passa a observar um processo de transformaes mais profundas, no sentido de industrializar a sua produo. Inaugura-se, com isso, uma espcie de revoluo industrial tardia, marcada, no campo, pelo incio da mecanizao da agricultura, e, na cidade, pela industrializao de produtos primrios, tendo o Estado como principal agente impulsionador, seja enquanto responsvel pela construo de infraestrutura, seja enquanto agente financiador das atividades econmicas privadas.
O campo brasileiro moderno repele os pobres, e os trabalhadores da agricultura capitalizada vivem cada vez mais nos espaos urbanos. A indstria se desenvolve com a criao de pequeno nmero de empregos e o tercirio associa formas modernas a formas primitivas que remuneram mal 83 e no garantem a ocupao .

Com essas palavras, Milton SANTOS identifica com preciso o processo que levou consolidao das principais cidades brasileiras, onde se passou a desenvolver pequenas atividades comerciais e de prestao de servios, mas, principalmente, de industrializao de produtos e de construo civil, tendo em vista o processo acelerado de concentrao populacional urbana.

82 83

SANTOS, Milton. Ensaios sobre a urbanizao latino-americana. So Paulo: Hucitec, 1982. P. 13. SANTOS, Milton. A urbanizao brasileira. 3 ed. So Paulo: Hucitec, 1996. P. 10.

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O modelo de industrializao adotado pela economia brasileira essencial para que se compreendam as especificidades do modelo de urbanizao ocorrido no Brasil, bem como os reflexos que so observados atualmente. Trata-se do modelo da chamada substituio de importaes, realizado ora a partir da formao de grandes empresas nacionais, pblicas ou privadas, ora a partir da atrao de empresas transnacionais, que permitiriam a arrecadao de impostos e a gerao de divisas e empregos pouco especializados no Pas84. Com isso, as cidades foram modeladas de acordo com os interesses do capital industrial, associado aos setores da burguesia local, dentre os quais destacase o setor imobilirio e o da construo civil. Coube s administraes municipais estabelecer agressivas estratgias de atrao de empresas, concedendo isenes tributrias, pondo disposio infra-estrutura a baixo custo, alm de vrios outros benefcios, que tiveram por resultado a modelao do espao urbano conforme tais interesses privados. Conduzida segundo uma estratgia de classe, a

industrializao se comporta como um poder negativo da realidade urbana: o social urbano negado pelo econmico industrial85. Nesse sentido, a estratgia de organizao do espao urbano estruturalmente voltada para a reproduo acelerada do capital, o que pode ser feito a partir da ampliao da mais-valia absoluta ampliao do tempo de trabalho do proletrio, garantido a partir da sua rpida locomoo at o local de trabalho e da mais-valia relativa reduo do tempo social para a produo de mercadorias, que exige a disponibilizao de uma grande gama de infra-estruturas, como aquelas referentes circulao dessas mesmas mercadorias86. Dessa forma, conforme a crescente necessidade de reduo de custos e ampliao da produo de mercadorias, a cidade torna-se uma extenso da indstria, pois o armazenamento de produtos e matrias-primas se desmembra dos locais de produo, o que exige a presena de infra-estrutura cada vez mais complexa e adaptada circulao de capital87. Tambm o proletariado urbano envolvido nesse contexto das cidades industriais. Sua disposio no territrio urbano torna-se segregada, a ponto de no
84 85

TAVARES, Maria da Conceio. Da substituio..., op. cit. Passim. LEFEBVRE, Henry. O direito cidade. So Paulo: Moraes, 1991. P. 21. 86 LOJKINE, Jean. O estado capitalista e a questo urbana. So Paulo: Martins Fontes, 1983. P. 123-125. 87 SANTOS, Milton e SILVEIRA, Maria Laura. O Brasil: territrio e sociedade no incio do sculo XXI. 3 ed. Rio de Janeiro: Record, 2001. P. 167.

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encontrar-se geograficamente prxima da classe patronal e nem mesmo dos bens e servios considerados essenciais, porm disponvel para o processo de produo de riquezas e gerao de mais-valia, o que apenas possvel devido ao servio pblico de transporte coletivo. Essas caractersticas tornaram-se ainda mais dramticas a partir de meados da dcada de 1980, visto que o processo de industrializao foi abruptamente interrompido, devido ao incio de uma nova ordem econmica internacional, de carter neoliberal, na qual prevalece o capital financeiro88. Nesse sentido, a economia brasileira, marcada pelo modelo industrial de substituio de importaes, sofreu um processo de reverso econmica, fortalecendo novamente a produo agrcola atravs da exportao de commodities, sendo que, nas cidades, o desemprego e a recesso econmica abalaram profundamente a classe trabalhadora.
A urbanizao corporativa, isto , empreendida sob o comando dos interesses das grandes firmas, constitui um receptculo das conseqncias de uma expanso capitalista devorante dos recursos pblicos, uma vez que estes so orientados para os investimentos econmicos, em detrimento dos 89 gastos sociais .

Nessa nova fase da economia mundial, qual o urbanismo contemporneo est intrinsecamente associado, o planejamento urbano no mais direcionado qualidade de vida, no seu sentido capitalista voltada produo de riquezas que sero apropriadas pela classe detentora dos meios de produo , mas pura e simples circulao de riquezas e de capital. Se, anteriormente, os trabalhadores detinham um mnimo acesso a bens e servios essenciais de qualidade, nessa nova conjuntura, o que ocorre a precarizao e/ou a pura e simples privatizao dos mesmos, tendo como efeito direto a negao de direitos fundamentais a todos aqueles que no tenham condies econmicas suficientes para garantir o acesso individualizado.

88

Trata-se, na verdade, de uma conseqncia do prprio modelo de substituio de importaes, associada ao desenvolvimento de um ambiente internacional economicamente propcio chamada financeirizao da economia. V. TAVARES, Maria da Conceio. Da substituio..., op. cit., passim. 89 SANTOS, Milton. A urbanizao..., op. cit., p. 95.

58

4.2) A violao de direitos fundamentais decorrentes da segregao urbana

A classe proletria, que detm apenas sua fora de trabalho para sobreviver, atingida em cheio por essa nova fase da economia e do desenvolvimento urbano brasileiro. Se o modelo anterior visava garantir o acesso a alguns direitos bsicos para que o trabalhador pudesse manter e reproduzir a sua fora de trabalho, nesse novo perodo, ele considerado suprfluo, e sua fora de trabalho, desnecessria. Dessa forma, segregadas da cidade pelo modelo de planejamento urbano da cidade capitalista, as classes subalternas so condenadas ao absoluto

esquecimento, sendo-lhes dificultado no apenas o acesso a servios bsicos, como sade e educao, mas tambm ao prprio local de trabalho, em vista do brutal aumento das tarifas do transporte pblico. Este ltimo torna-se, cada vez mais, um privilgio de trabalhadores estveis e melhor remunerados, que j representam a menor parte da Populao Economicamente Ativa no Brasil90, e que, em face da deteriorao do servio, aderem cada vez mais ao transporte individual91. Resultado disso que, no obstante Curitiba tenha aumentado em 11,8% a sua populao, entre 2000 e 2007, o nmero de usurios do transporte coletivo diminuiu 6,09% no mesmo perodo92. Conforme dados do Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN), em 2002, a capital paranaense tinha 22% da populao locomovendo-se a p, 45% por transporte coletivo e 27% por transporte individual 22% por automvel e 5% por motocicleta93. Presume-se que tais dados, atualmente, sejam ainda mais favorveis ao transporte individual e s locomoes a p, tendo em vista que Curitiba chegou, em 2007, marca histrica de 1 milho de automveis, alm de que o aumento da populao, especialmente nos municpios da regio metropolitana, no foi acompanhado pelo aumento do nmero de linhas de transporte coletivo.

90 91

Conforme dados disponvel em <http://www.ibge.gov.br/>. Acesso em 23/08/2008. FLIX, Rosana e FERNANDES, Jos Carlos. nibus para qu? Vou de carro. Gazeta do Povo, Curitiba, 24/08/2008. Disponvel em <http://portal.rpc.com.br/gazetadopovo/vidapublica/conteudo.phtml?tl=1&id=801206&tit=>. Acesso em 26/08/2008. 92 FLIX, Rosana e FERNANDES, Jos Carlos. Estao penria. Gazeta do Povo, Curitiba, 24/08/2008. Disponvel em <http://portal.rpc.com.br/gazetadopovo/vidapublica/conteudo.phtml?tl=1&id=801192&tit=Estacao-penuria>. Acesso em 26/08/2008. 93 Idem.

59

O que se v, portanto, um modelo que, ao priorizar o transporte individual, em detrimento do transporte coletivo, incentiva a acelerao da degradao da natureza e da sade de todos aqueles que vivem na cidade, sendo que, para as camadas mais pobres, o prprio acesso cidade e a efetivao de muitos outros direitos fundamentais, substancialmente comprometido. bastante extensa a lista de direitos fundamentais que so negados s classes despossudas, no cenrio atual das cidades brasileiras. Esses direitos no se limitam aos chamados direitos fundamentais de segunda gerao94, mas alcanam tambm os direitos referentes ao meio ambiente e qualidade de vida95, e mesmo os direitos polticos mais bsicos96, cuja segregao urbana torna praticamente inacessveis.
Situando-se naquilo que pode ser considerado um espao intermedirio entre uma indesejvel tirania ou ditadura dos valores e uma, por sua vez, impossvel indiferena a eles, importa reconhecer que a dimenso valorativa dos direitos fundamentais constitui, portanto, noo intimamente agregada compreenso de suas funes e importncia num Estado de Direito que 97 efetivamente merea ostentar este ttulo .

O que se v, portanto, uma verdadeira contradio entre o que o legislador constituinte estabeleceu, e a prtica observada no cotidiano da Administrao Pblica, nas cidades brasileiras, entre as quais Curitiba no exceo. No obstante o artigo 5, 1, da Carta Magna, estabelecer a aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais, o que se v que a sua tutela se d apenas s classes mais abastadas, que tm condio de pagar para ter acesso a bens e servios considerados essenciais prtica da cidadania. E no obstante caber ao Poder Legislativo e ao Poder Judicirio o controle de constitucionalidade dos atos da Administrao, o que se v, na prtica, a no
94

(...)caracterizam-se, ainda hoje, por outorgarem ao indivduo direitos a prestaes sociais estatais, como assistncia social, sade, educao, trabalho, etc., revelando uma transio das liberdades formais abstratas para as liberdades materiais concretas. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. P. 51. 95 Dentre os direitos fundamentais da terceira dimenso consensualmente mais citados, cumpre referir os direitos paz, autodeterminao dos povos, ao desenvolvimento, ao meio ambiente e qualidade de vida, bem como o direito conservao e utilizao do patrimnio histrico e cultural e o direito de comunicao. Ibidem, p. 52-53. 96 Chamados direitos fundamentais de primeira dimenso, dentre os quais incluem-se as assim denominadas liberdades de expresso coletiva (liberdades de expresso, imprensa, manifestao, reunio, associao, etc.), e pelos direitos de participao poltica, tais como o direito de voto e a capacidade eleitoral passiva, revelando, de tal sorte, a ntima correlao entre os direitos fundamentais e a democracia. Ibidem, p. 50-51. 97 Ibidem, p. 64.

60

interveno

nas

atividades

do

Poder

Executivo,

entendendo-os

como

discricionrios ou decorrentes da vontade popular, numa aluso no mnimo duvidosa representatividade que o Administrador viria a ter, ainda que descumpra determinaes estabelecidas pelo prprio legislador constituinte. Torna-se essencial, em face da violao de tamanha gama de direitos fundamentais, que essa grande comunidade de vtimas98 se insurja, e, denunciando a realidade atual opressora, anuncie o indito vivel, que sintetiza um projeto libertador, tanto de seus oprimidos a quem o direito cidade negado , quanto de seus opressores que, ao negar o direito cidade para as classes subalternas, so submetidos s mais selvagens intempries da cidade capitalista, como a violncia urbana e a destruio do meio ambiente99.

4.3) Reforma urbana e direito cidade

O indito vivel, que anunciado contemporaneamente pelos movimentos populares urbanos, sintetiza-se na bandeira da chamada Reforma Urbana. Nesse sentido, o Frum Nacional da Reforma Urbana fundamenta-se em trs princpios fundamentais: o direito cidade100; a gesto democrtica das cidades101; e a funo social da propriedade e da cidade102. Convm especificar o que vem a ser o chamado direito cidade, tendo em vista que a gesto democrtica e a funo social da propriedade e da cidade, alm de j terem sido contempladas textualmente na Constituio Federal, ensejam, at hoje, discusses de ordem poltica e filosfica que no sero analisadas no presente trabalho, que tem por objetivo identificar em que medida a aplicao do programa

98

Referncia ao termo empregado por DUSSEL, Enrique. tica da libertao na idade da globalizao e da excluso. Petrpolis: Vozes, 2000. Em especial a segunda parte (crtica tica, validade anti-hegemnica e prxis de libertao). 99 Categorias extradas de FREIRE, Paulo. Pedagogia do Oprimido. 42 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2005. 100 Achamos que todos os moradores das cidades tm direito moradia digna, aos meios de subsistncia, ao saneamento ambiental, a sade e educao, ao transporte pblico e alimentao, ao trabalho, ao lazer e informao. Disponvel em <http://www.forumreformaurbana.org.br/>. Acesso em 20/07/2008. 101 Os cidados tm que participar das decises fundamentais para o futuro das cidades. As prefeituras e Cmaras de Vereadores devem abrir o dilogo com a sociedade antes de decidir os destinos da cidade. Idem. 102 O espao das cidades tem que servir, antes de tudo, aos interesses coletivos das grandes maiorias. Idem.

61

Tarifa Zero pode efetivar o direito cidade e os demais direitos fundamentais inscritos na ordem constitucional. Para especificar o que o direito cidade, essenciais so as palavras de Henry LEFEBVRE:
o direito cidade se manifesta como forma superior dos direitos: direito liberdade, individualizao na socializao, ao habitat e ao habitar. O direito obra ( atividade participante) e o direito apropriao (bem 103 distinto do direito propriedade) esto implicados no direito cidade .

Percebe-se que o direito cidade reflete uma concepo ampla de acesso a direitos fundamentais dentro do espao urbano. Trata-se, afinal de contas, da efetivao dos direitos polticos do cidado integrado polis , bem como de seus direitos sociais, que se conformam harmonicamente com os direitos da coletividade, dentre os quais, pode-se destacar o direito conservao da histria da cidade e da natureza com a qual o espao urbano convive. Apenas a completa harmonia de todos esses direitos torna possvel anunciar a efetivao do direito cidade em sua plenitude, visto que no se confunde com o simples acesso cidade, no obstante tratar-se de um fundamento essencial, relacionado diretamente com a liberdade de ir e vir, mas tambm, indiretamente, com muitos outros direitos. O direito cidade no pode ser concebido como um simples direito de visita ou de retorno s cidades tradicionais. S pode ser formulado como direito vida urbana, transformada, renovada104. A efetivao do direito cidade , portanto, o objetivo fundamental da comunidade de vtimas da cidade capitalista ou seja, o proletariado urbano , sendo que os movimentos populares cumprem um papel essencial nas estratgias que buscam alcanar esse indito vivel. Vrias so as medidas reivindicadas pelos movimentos populares urbanos enquanto estratgias para a efetivao do direito cidade, dentre os quais se podem destacar os movimentos de moradia, de sade, ecologista, sindical, e de transporte. Quanto a este ltimo movimento, que se concentra na crtica aos sistemas de transporte das cidades brasileiras, pode-se dizer que esto divididos

103 104

LEFEBVRE, Henry. O direito cidade, p. 135. LEFEBVRE, Henry. O direito cidade, p. 116-117.

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entre grupos de carter reivindicativo105 e de carter insurgente, sendo que apenas estes ltimos criticam, de forma radical, a mercantilizao da mobilidade urbana e a denominada cultura do automvel. Assim, diversas estratgias so propostas por esses movimentos de carter insurgente, dentre as quais se destaca o uso de meios alternativos de transporte, a adoo de uma agressiva poltica de subsdios ao transporte pblico, alm da adoo de modelos no-tarifrios no transporte coletivo, tais como o programa Tarifa Zero. Todas elas tm em comum o objetivo de limitar o uso do automvel, apesar de seus reflexos serem ora mais limitados, ora mais perceptveis.
possvel considerar aqui uma varivel estratgica: limitar a importncia da indstria automobilstica da economia de um pas e o lugar do objeto carro na vida quotidiana, na circulao, nos meios de transporte. Substituindo o carro por outras tcnicas, outros objetos, outros meios de transporte (pblicos, por exemplo). Esse um exemplo um pouco simples e trivial, mas 106 bem demonstrativo da subordinao do real a uma estratgia .

Dentre todas as estratgias atualmente apresentadas sociedade brasileira, chama a ateno aquela referente adoo de um sistema de transporte coletivo no tarifado, de carter gratuito e universal, denominado Tarifa Zero. Sua concepo e as medidas necessrias sua implantao so analisadas nos prximos captulos.

5) A IMPLEMENTAO DO PROGRAMA TARIFA ZERO

5.1) Consideraes iniciais

O programa Tarifa Zero foi uma proposta formulada durante o governo de Luiza Erundina, do Partido dos Trabalhadores (PT), entre 1989 e 1992, no municpio de So Paulo. O ento secretrio municipal de transportes, Lucio Gregori, formulou uma proposta de gratuidade do servio de transporte coletivo para toda a

105

Como o caso dos movimentos de bairro que reivindicam a mera disponibilizao de nibus nas proximidades, ou que reivindicam a reduo do preo da tarifa, ou ainda os setores do movimento estudantil que reivindicam o passe escolar ou passe livre estudantil. 106 LEFEBVRE, Henry. O direito cidade, p. 128.

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populao, buscando novas fontes de financiamento que remunerassem a totalidade dos custos, que certamente aumentariam em face do aumento da demanda.
O projeto, definido por Lcio como poltico e no tcnico, visava garantir o direito de ir e vir para toda a populao que gastava em 1986 cerca de 22% do seu salrio para cada 50 passagens de nibus pagas. Seria financiado por um fundo de transporte, que recolheria fatias do IPTU, que sofreria um reajuste progressivo, aumentando consideravelmente para os setores mais 107 ricos da sociedade .

Paul SINGER que dedicou um captulo histria da Tarifa Zero em seu livro sobre o governo petista em So Paulo108 relata o tamanho do embate poltico gerado pelo projeto, que acabou nem sendo votado, apesar de pesquisas atestarem que a maioria da populao havia entendido a proposta, e apoiava o projeto109. Na verdade, o que se percebeu, atravs daquele processo poltico, que, ainda que se alegue a existncia de um sistema democrtico representativo, na prtica a administrao pblica representou os interesses de uma pequena minoria, dentre ela, empresrios do transporte coletivo que perderiam seus contratos, alm de toda a burguesia e os demais setores mais abastados que vivem na cidade, que se veriam obrigados a pagar valores maiores de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), que seriam revertidos gratuidade do transporte coletivo a toda para populao. Deve ficar claro, portanto, que a derrota da Tarifa Zero em So Paulo foi de natureza poltica, e no em decorrncia da inaplicabilidade tcnica. Pelo mesmo motivo, em outras cidades brasileiras, tal projeto jamais foi sequer discutido no seio da administrao pblica. Ao menos, at agora. O programa Tarifa Zero significa uma resposta consistente da administrao a uma srie de problemas urbanos verificados nas cidades brasileiras de hoje em dia. Ao incentivar o uso do transporte coletivo em detrimento do individual, os benefcios gerados so verificados no trnsito das cidades acarretando menor

107

TERTSCHITSCH, Daniel. Quase vinte anos depois. Entrevista de Lucio Gregori Carta Capital. Disponvel em <http://www.cartacapital.com.br/app/materia.jsp?a=2&a2=6&i=456>. Acesso em 15/07/2008. 108 SINGER, Paul. Um governo de esquerda para todos Luiza Erundina na Prefeitura de So Paulo (1989 1992). So Paulo: Brasiliense, 1996. 109 Em dezembro de 1990, o instituto Toledo & Associados realizou, a pedido da Prefeitura, pesquisa de opinio sobre a tarifa-zero em So Paulo, tendo averiguado que 65,3% eram a favor da proposta, 27,6% eram contra e 7% no sabiam responder. Digno de nota que nada menos de 82,4% dos entrevistados sabiam que a aplicao da tarifa-zero exigiria um aumento do IPTU. Ibidem, p. 146.

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nmero de acidentes de trnsito110, menores coeficientes de poluio sonora, visual e atmosfrica, alm de aliviar o comum stress urbano , no acesso cidade por parte das classes subalternas cuja segregao espacial parcialmente superada, ensejando a superao final da lgica da cidade capitalista, que se dar apenas com a superao da mercantilizao do solo e do espao e mesmo num contexto geopoltico global, no qual h temas como o efeito estufa e as recentes guerras motivadas pelo controle da produo mundial de petrleo, que esto diretamente relacionadas com a superao da cultura do automvel. A Tarifa Zero visa socializar os custos de um servio pblico cujos benefcios so sociais, mas que so suportados atualmente apenas por seus usurios diretos. Ora, pode-se dizer que o empresrio tambm beneficiado e talvez seja o maior beneficiado pelo transporte coletivo, que transporta seus empregados at o local de trabalho, onde lhes ser extrada a mais-valia decorrente do processo de produo capitalista. Igualmente, o comrcio beneficiado pelo transporte coletivo, que viabiliza o escoamento de produtos e o deslocamento de consumidores at seus estabelecimentos comerciais, gerando lucros para os seus donos. Trata-se, portanto, de onerar economicamente todos os beneficiados pela prestao do servio de transporte coletivo, e no apenas os seus usurios diretos, que pertencem justamente parcela da populao com menores condies econmicas de arcar com os custos do sistema. Diante de tantos benefcios gerados, para os cidados, particularmente, e para a cidade como um todo, que, atualmente, setores da sociedade civil brasileira, principalmente na figura dos movimentos populares, vm debatendo e reivindicando a implantao da Tarifa Zero. Em Curitiba, isso no diferente, visto que, apesar de o city marketing ter atribudo cidade a marca de cidade ecolgica, e que seu sistema de transporte coletivo seja considerado modelo para diversas cidades do mundo, o transporte individual que vem dominando o espao urbano, j h vrios anos111.
110

111

Segundo a Organizao Mundial de Sade (OMS), os acidentes de trnsito so a principal causa de morte violenta entre os jovens. Vide reportagem da BBC Brasil: Acidentes de trnsito matam 400 mil jovens por ano, diz OMS. Disponvel em <http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/2007/04/070419_acidentesjovens_ir.shtml>. Acesso em 15/07/2008. GALINDO, Rogrio Walfrides. Frota de Curitiba chega a 1 milho de carros. Gazeta do Povo, Curitiba 01/07/2008. Disponvel em <http://portal.rpc.com.br/gazetadopovo/parana/conteudo.phtml?id=674390>. Acesso em 23/08/2008.

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A implantao do programa Tarifa Zero, em cada cidade, exige no apenas o conhecimento da proposta, mas tambm das peculiaridades de cada municpio, seja quanto sua organizao administrativa, seja quanto a aspectos de ordem scio-econmica. Tendo sido j devidamente apresentados os elementos acerca da prestao do servio de transporte coletivo, tal como realizada, atualmente, em Curitiba e regio metropolitana, bem como os aspectos de ordem scio-econmica, decorrentes da organizao da cidade e da ocupao dos espaos urbanos, cabe agora apresentar as medidas juridicamente necessrias para a implantao do programa, de acordo com o contexto curitibano. certo que a Tarifa Zero exige uma ampla reforma tributria em nvel municipal. Ocorre, porm, que a devida organizao administrativa da prestao do servio essencial, e precede a prpria discusso no seu vis tributrio. Por esse motivo, o presente captulo trar, em seus tpicos, os principais elementos que compem a reorganizao jurdico-administrativa do servio pblico de transporte coletivo, na regio metropolitana de Curitiba, sob a gide do programa Tarifa Zero.

5.2) Transporte coletivo como servio pblico de competncia municipal

O legislador constituinte empenhou-se em trazer, no bojo da Constituio de 1988, uma clara distino entre aquilo que convencionou denominar atividades econmicas (artigo 173) e servios pblicos (artigo 175), sendo estes ltimos, conforme Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO,
(...)toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de direito pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais institudo em favor dos interesses que houver definido 112 como pblicos no sistema normativo .

Portanto, foram estabelecidas, na ordem constitucional, todas aquelas atividades que, por serem consideradas relevantes pelo legislador constituinte, deveriam ser de competncia do Estado, seja de forma direta, seja indiretamente.
112

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso..., op. cit., p. 620.

66

Dessa forma, a regulao desses servios d-se pelo regime jurdico de direito pblico, sendo cristalina a sua relao com o rol de direitos individuais e sociais considerados fundamentais pelos artigos 5, 6 e 7 da Constituio Federal. O transporte coletivo urbano foi considerado pelo legislador constituinte como servio pblico de carter essencial, sendo de competncia dos municpios a sua devida prestao, conforme o disposto no artigo 30, V, da Constituio Federal. Tambm quanto a esse servio pblico h uma correlao evidente com vrios direitos fundamentais igualmente previstos na Constituio Cidad, tais como o direito de ir e vir, o direito sade, educao, ao esporte, ao lazer e cultura, o direito ao trabalho, alm de muitos outros direitos que no batem na porta da casa de cada cidado, mas que so materialmente auferveis a partir da efetiva disponibilizao de servios pblicos, dos quais a mobilidade essencial para garantir o efetivo acesso. Nesse sentido, o papel do Estado essencial como garantidor da devida prestao dos servios pblicos, o que deve fazer de acordo com as necessidades concretas, materiais, observadas no seio da sociedade. Conforme Gilberto BERCOVICI, o papel do Estado na Amrica Latina deve ser muito mais amplo do que nos pases centrais. O nosso objetivo central este: entender o servio pblico dentro da especificidade do Estado perifrico brasileiro113. Em face das necessidades materiais da populao brasileira, principalmente em se tratando das classes em maior situao de miserabilidade, no pode o Estado adotar uma concepo meramente formal de servio pblico. Ou seja, no basta disponibilizar servios aos quais a populao no tenha condies de pagar sem afetar gravemente a renda voltada prpria sobrevivncia, ignorando assim suas condies econmicas. Trata-se, afinal de contas, de construir uma perspectiva de servio pblico enquanto atividade indispensvel realizao e ao desenvolvimento da coeso e da interdependncia sociais em um determinado momento histrico, portanto, concepo adaptada s necessidades de um pas subdesenvolvido como o Brasil114.

113

114

BERCOVICI, Gilberto. Concepo material de servio pblico e Estado brasileiro. In: TORRES, Heleno Taveira. Servios..., op. cit., p. 71. BERCOVICI, Gilberto. Concepo material de servio pblico e Estado brasileiro. In: TORRES, Heleno Taveira. Servios..., op. cit., p. 78.

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Aplicando tal concepo a um servio pblico de carter essencial, como o transporte coletivo, v-se que o dever do Municpio no se limita mera disponibilizao do servio, mas que o mesmo seja prestado com qualidade e que a populao possa efetivamente ter acesso a ele. Sobrepe-se, portanto, o direito que cada cidado tem de ter acesso material, e no apenas formal ao transporte coletivo, ao direito que eventualmente tenha qualquer ente que aufira lucro a partir da sua operao, visto que, enquanto servio pblico, sua atividade considerada alheia ao comrcio. O programa Tarifa Zero visa garantir esse preceito, tendo, para isso, duas formas distintas de organizao da prestao do servio pblico: atravs da prestao direta ou atravs da chamada municipalizao.

5.3) Prestao direta de servio pblico e a proposta de municipalizao"

Conforme se viu, brevemente, quando da explanao sobre a forma de organizao atual do transporte coletivo de Curitiba, a administrao pblica formada pelos rgos da administrao direta e pelos entes da administrao indireta, sendo que estes ltimos tm personalidade jurdica prpria e ensejam um regime alheio hierarquia, em face de sua relativa autonomia. Num contexto de administrao descentralizada e democrtica, o programa Tarifa Zero no almeja retirar da administrao indireta a prestao do servio de transporte coletivo, mas apenas garantir que o ente prestador seja o prprio Municpio, que poder atuar materialmente atravs de autarquias115 ou empresas estatais116, ou atravs da chamada municipalizao do transporte coletivo. Sem o intuito de adentrar propriamente no tema, importante esclarecer que h distines nos regimes jurdico-administrativos das autarquias e das diferentes empresas estatais existentes, que afetam o regime jurdico de funcionrios e servidores ora estatutrios, ora celetistas , a forma de composio de capital

115

116

Pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de auto-administrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, p. 368-369. Com a expresso empresa estatal ou governamental designamos todas as sociedades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha o controle acionrio, abrangendo a empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras empresas que no tenham essa natureza e s quais a Constituio faz referncia, em vrios dispositivos, como categoria parte (arts. 71, II, 165, 5, III, 173, 1). Ibidem, p. 381.

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ora integralmente pblica, ora pblica e privada , de sua forma societria sociedades de economia mista, por exemplo, apenas podem assumir a modalidade da sociedade por aes , e, at mesmo, quanto ao recolhimento de tributos cujas distines so mais caractersticas quando se trata das autarquias. Trata-se, afinal de contas, de uma opo do legislador, que dever observar os elementos que tornam uma opo economicamente mais vantajosa que outra, tutelando assim o verdadeiro interesse pblico em voga. Ocorre, porm, que a prestao do servio diretamente atravs de entes estatais nem sempre factvel, sendo que, no caso do transporte coletivo, trata-se de um custo total de operao que representa mais de 1/4 (um quarto) do oramento municipal, no caso de Curitiba, e cuja estruturao da prestao do servio, atravs de autarquia ou empresa estatal, demandaria uma brutal quantidade de capital, primeiramente para a compra de frota suficiente para suprir a demanda existente, e, concomitantemente, com o complexo conjunto de operaes necessrias devida prestao do servio a toda a populao. Foi diante da impossibilidade de estatizar o servio de transporte coletivo, em So Paulo, que foi formulada a proposta da municipalizao, que representa basicamente um regime de fretamento de nibus, no qual o Poder Pblico municipal se encarrega de organizar o servio e prest-lo diretamente, ainda que o faa requisitando os prstimos de ente privado, com quem estabelece contratualmente a forma de remunerao. No se confunde, portanto, com a concesso de servio pblico, na qual a titularidade do servio pblico transferida ao ente particular.
O modelo de municipalizao do PT previa a abolio das 33 reas de explorao do servio de nibus por empresas privadas. O servio de nibus voltaria a ser prestado em toda a cidade pela empresa municipal, a CMTC, a qual alugaria ou arrendaria frotas e operadores das empresas privadas. Toda a receita tarifria passaria a pertencer CMTC, a qual remuneraria as empresas privadas em proporo aos custos incorridos por elas, medidos principalmente pela distncia percorrida pelos veculos de cada uma e secundariamente apenas pelo nmero de passageiros 117 transportados .

Trata-se, afinal de contas, da forma encontrada pelo Municpio de So Paulo para prestar diretamente o servio populao, evitando a concesso do servio

117

SINGER, Paul. Um governo..., op. cit., p. 150.

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pblico, que certamente afetaria a tarifa nica, em face da falta de recursos para adquirir a frota suficiente para prestar materialmente o servio populao. Nada impede, portanto, que a administrao opte pela prestao do servio de transporte coletivo atravs de autarquia ou empresa estatal, porm, na maioria dos municpios brasileiros, entre os quais Curitiba no exceo, no financeiramente factvel a aquisio de veculos suficientes para prestar o servio de transporte coletivo imediatamente, o que no impede, porm, a implantao de um plano progressivo de compra de veculos estatais. Por sinal, tal operao pode ser considerada mais factvel atualmente, em face das melhores condies econmicas observadas no pas, bem como o acesso a crdito facilitado, elementos que no eram disponveis poca da formulao da proposta de municipalizao. Tambm na prestao de servios pblicos possvel que o Estado mantenha-se como prestador direto, ainda que o faa contratando os servios de empresas particulares, assim como o caso das diversas obras pblicas que, apesar de, materialmente, serem realizadas por empresas privadas, tm como ente responsvel o prprio Poder Pblico. A concesso e a permisso de servio pblico no so, portanto, os nicos instrumentos disponveis para a Administrao Pblica gerenciar a prestao de servios para os quais no esteja estruturada materialmente. Tanto a prestao do servio materialmente, atravs de autarquia ou empresa estatal, quanto atravs da contratao de empresas privadas, sob gerenciamento pblico, representam formas de prestao direta de servio pblico pelo Estado. Essa , na verdade, uma condio determinante para garantir a viabilidade jurdica do programa Tarifa Zero. Por se tratar de um programa que visa abolir o aspecto tarifrio e instituir a remunerao por outras fontes de recursos, o programa Tarifa Zero no juridicamente admissvel nos casos de prestao indireta de servio pblico, tal como ocorre na concesso e na permisso de servio pblico. Isso porque, para efeito da configurao de uma concesso ou permisso, considera-se

indispensvel que o concessionrio/permissionrio remunere-se pela explorao do prprio servio concedido, o que ocorre justamente atravs da cobrana de tarifas de seus usurios.

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possvel que, nos servios cuja explorao se faa pela cobrana de tarifas dos usurios, haja, por parte do concedente, o subsidiamento parcial do concessionrio, sob o intuito de favorecer a modicidade das mesmas, tal como dispe a lei n 8.987/1995. No poder, porm, ocorrer o subsidiamento total, pois, nesse caso, haveria um indcio de modalidade contratual distinta da concesso de servio pblico.
Da haver-se dito que, em geral, o concessionrio se remunera basicamente pela cobrana de tarifas, pois no necessrio que o seja exclusivamente por elas. Se, entretanto, o servio fosse remunerado apenas por fontes estranhas explorao do servio, no existiria concesso de servio pblico, mas modalidade contratual diversa. De resto, o pagamento mediante explorao do servio (caso da concesso de servio ou de obra pblica, bem como da permisso de servio pblico) tanto como o efetuado em dinheiro pelo Poder Pblico contrapartida habitual na esmagadora maioria dos contratos administrativos no so as nicas formas jurdicas concebveis para acobertar servios ou obras 118 pblicas .

A concesso e a permisso de servio pblico inviabilizam, portanto, a remunerao do servio de transporte coletivo atravs de outras fontes que no a tarifa taxa pela utilizao efetiva de servio pblico cobrada dos usurios. Nesses casos, apenas com a extino da concesso ou da permisso decorrente do fim do prazo estabelecido, ou em virtude de cancelamento por parte da Administrao Pblica, que poder faz-lo apenas por motivo de convenincia e tendo a oportunidade para tal que seria possvel a abolio do regime tarifrio de remunerao do servio pblico.

5.4) Saneamento dos contratos administrativos com as atuais empresas permissionrias

Conforme se viu no captulo 3, as empresas privadas que atuam no transporte coletivo de Curitiba no podem ser consideradas permissionrias ou concessionrias de servio pblico, em detrimento da nomenclatura oficialmente empregada. So, na verdade, empresas contratadas para a prestao de servio

118

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso..., op. cit., p. 653-654.

71

obrigao de fazer com objeto lquido e certo , cuja clusula contratual determina que a remunerao se dar pelo custo do quilmetro rodado. o prprio Municpio de Curitiba quem presta, atravs de sua administrao indireta, o servio pblico de transporte coletivo urbano, remunerando as empresas privadas prestadoras de servios, contratadas pela URBS atravs do Fundo de Urbanizao de Curitiba. Esse fundo tem como principal fonte de receita a tarifa taxa pela utilizao do servio paga pelo usurio, mas pode receber dotaes oramentrias de vrias outras fontes de receita, dentre as quais, como se ver adiante, sequer obrigatria a receita proveniente da arrecadao de taxas. Trata-se, portanto, de um sistema juridicamente compatvel com os preceitos do programa Tarifa Zero, diferente de outros municpios, onde h a concesso ou permisso de servio pblico, que ensejariam uma anlise mais pormenorizada acerca dos direitos do concedente, e as formas de extino da concesso. Isso no significa, porm, que Curitiba j aplique um regime de municipalizao do transporte coletivo, visto que o contrato administrativo de prestao de servios contm uma srie de obrigaes que vem sendo inobservadas pelo Poder Pblico e pelas empresas contratadas. A mais grave inobservncia se refere ao fato de jamais ter sido realizada licitao para a contratao das empresas prestadoras do servio. Pelo contrrio, o que ocorre, no caso de Curitiba, o chamado capitalismo sem riscos, visto que foi estabelecido um acordo entre os empresrios e o Poder Pblico, garantindo a prestao do servio por determinada empresa, em funo das chamadas reas seletivas. Com isso, cada empresa tem seu nicho de mercado garantido, sem qualquer tipo de concorrncia que garanta melhor qualidade e menor custo do servio. Trata-se de evidente crime contra a Administrao Pblica119, cuja ao tpica refere-se especialmente autoridade pblica que dispensou ou inexigiu licitao indevidamente. Tambm certo que a autoria mediata realizao do tipo de injusto com utilizao de terceiro como instrumento120 e a participao atravs da instigao ou da cumplicidade121 so igualmente punveis, o que

119 120

Art. 89 da lei federal 8.666/1993. CIRINO DOS SANTOS, Juarez. Direito Penal Parte Geral. Curitiba: ICPC Lumen Juris, 2006. P. 354. 121 Ibidem, p. 364.

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significa que todos aqueles que concorreram para a realizao do tipo penal desempenharam ao tpica, antijurdica e culpvel. Alm das sanes penais, h ainda aquelas de carter civil e administrativo. As sanes civis so ligadas idia de que o comportamento ilcito enseja reparao para aqueles que foram lesados, sendo que as sanes administrativas se configuram como providncias gravosas previstas nos casos de infraes administrativas, sem uma funo indenizatria que caracterstica da sano civil e nem punitiva como no caso da sano penal , mas apenas intimidatria, visando desestimular a prtica de condutas censuradas, alm de constranger ao cumprimento das condutas consideradas obrigatrias, sendo a imposio de alada da prpria administrao pblica.
No se trata, portanto, de causar uma aflio, um mal, objetivando castigar o sujeito, lev-lo expiao pela nocividade de sua conduta. O Direito tem como finalidade unicamente a disciplina da vida social, a conveniente organizao dela, para o bom convvio de todos e bom sucesso do todo social, nisto se esgotando seu objeto. Donde, no entram em pauta intentos de represlia, de castigo, de purgao moral a quem agiu indevidamente. claro que tambm no se trata, quando em pauta sanes pecunirias caso das multas , de captar proveitos econmicos para o Poder Pblico, questo radicalmente estranha natureza das infraes e, 122 conseqentemente, das sanes administrativas .

Conforme dispe a lei n 8.666/1993, os servios da administrao pblica, quando contratados com terceiros, sero necessariamente precedidos de licitao, ressalvadas as hipteses previstas em lei, dentre as quais, evidentemente, no se encontra a contratao de servio de transporte de passageiros. A no realizao de licitao para a contratao das empresas torna os contratos administrativos, portanto, invlidos ou inexistentes. Como se trata de um caso no qual j houve prestao contratual e efetivao de despesas em razo do contrato, conforme Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO,
(...)o administrado faz jus a indenizao, nos termos supostos no contrato, pelas prestaes que realizou e, ainda, pelas despesas em que ter de incorrer por fora do contrato viciado, salvo se estava de m-f, e ter direito ao acobertamento dos prejuzos indiretos, ou seja, dos proveitos que deixou de captar em outra relao jurdica, por fora da vinculao contratual. (...) Sem embargo, de boa ou m-f, salvo se conluiado com a
122

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso..., op. cit., p. 745.

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Administrao, no sendo possvel repor o statu quo ante, em nome do princpio que veda o enriquecimento sem causa, ter de ser acobertado pelas despesas que fez em relao ao que a Administrao haja aproveitado e incorporado em seu proveito. Este acobertamento dever ser pelo exato valor a ser pericialmente apurado, e que corresponderia vantagem auferida pela Administrao, ainda que o dispndio do contratado haja sido maior; e, evidentemente, a ele no assistir direito a qualquer lucro ou remunerao por aquilo que empreendeu. Tambm nesta hiptese no ser resguardado dos prejuzos indiretos, ou seja, dos proveitos que 123 acaso haja deixado de auferir em razo da vinculao contratual (grifouse).

As conseqncias, portanto, para as empresas contratadas sem a realizao de licitao, com todas as impropriedades nos clculos da planilha de custos, tal qual foi demonstrado no captulo 3, so bastante graves, cabendo apenas apurar o montante de recursos que foram indevidamente repassados s mesmas pelo Poder Pblico, alm de evidenciar os casos de m-f e de conluio com a Administrao, que fato notrio e historicamente sabido, estando relatado em diversos livros de carter histrico e peridicos que tratam do assunto124. certo que a ilegalidade dos contratos administrativos em questo, bem como a restituio de recursos ao errio, demandam a devida apurao dos fatos e o respeito ao direito de defesa das empresas, o que acarretar, algum dia, a devida punio dos responsveis pela violao do interesse pblico. Ocorre que a apurao desses fatos no impede a atuao imediata da administrao municipal, que tem motivos de convenincia e oportunidade suficientes para anular, ou, ao menos, alterar unilateralmente os contratos atuais, celebrados sem a realizao de licitao, de forma a sanear as irregularidades existentes nos contratos administrativos com as empresas privadas. Com isso, alm de baratear consideravelmente o custo da tarifa, a administrao municipal economiza grandes montantes de recursos, que poder aplicar na criao de autarquia ou empresa estatal que preste materialmente o servio de transporte pblico, substituindo gradualmente as empresas privadas nas linhas existentes, ao longo da resoluo do contrato de prestao de servios com as mesmas. Trata-se, afinal de contas, de medida essencial para evitar que, a longo prazo, o processo concorrencial entre as empresas privadas pela prestao do servio em cada linha acarrete ainda maior concentrao econmica do setor, que
123 124

Ibidem, p. 610. OLIVEIRA, Dennison. Curitiba..., op. cit., passim. NEVES, Lafaiete Santos. Movimento..., op. cit., passim.

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teria como efeito direto o encarecimento do servio, em virtude da monopolizao ocorrida.

5.5) Criao e gesto administrativa de consrcio intermunicipal de transporte coletivo

A prestao do servio pblico de transporte coletivo pode ser racionalizada, no apenas em Curitiba, mas em toda a regio metropolitana, aplicando tanto a legislao administrativa quanto a legislao urbanstica. Para isso, existem instrumentos jurdicos que possibilitam o planejamento e a gesto de servios pblicos em carter metropolitano. O artigo 25, 3, da Constituio Federal, faculta aos estados a criao de regies metropolitanas, sendo que a lei complementar n 14/1973 instituiu o planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social da regio metropolitana, cabendo Constituio Estadual ou lei complementar estadual estabelecer a titularidade desse planejamento, em conjunto com os municpios afetados. A lei estadual n 6.517/1974 instituiu a Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (COMEC), que uma autarquia do estado do Paran, cuja funo passou a ser, a partir do decreto estadual n 22, de 01/01/2003, a de oferecer o suporte tcnico administrativo ao Secretrio Especial para Assuntos da Regio Metropolitana de Curitiba, que quem, atualmente, coordena as aes relativas ao planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum, no mbito da regio metropolitana de Curitiba. Na prtica, isso significa que a COMEC foi transformada em uma autarquia meramente simblica, de carter consultivo, auxiliando os municpios limtrofes de Curitiba na gesto das linhas de nibus metropolitanos no-integrados e no gerenciamento do consrcio intermunicipal de gesto de resduos slidos. Planejar, enquanto atividade voltada a prever o futuro, ordenar a ocupao urbana que dever ocorrer futuramente, no uma ao praticada pela administrao pblica, a no ser para beneficiar interesses particulares, como se faz, no caso do transporte coletivo,

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atravs do escoamento da mo-de-obra estritamente necessria para o processo de produo capitalista. Existem, portanto, ao menos juridicamente, as possibilidades de um planejamento de porte metropolitano, no caso da regio metropolitana de Curitiba, sendo que seus entraves so de cunho estritamente poltico. Essas divergncias demonstram que, se o processo de planejamento integrado um exerccio quase inalcanvel por parte da administrao pblica municpios e estado , a gesto propriamente dita, de maneira integrada, ainda levar muitos anos para se tornar uma prtica poltica assimilada. A lei federal n 11.107, de 06/04/2005, admite a gesto integrada de servios pblicos, atravs da formao de consrcios pblicos, sob configurao de associao pblica ou de pessoa jurdica de direito privado, composta pela unio de municpios, e, conforme a lei complementar estadual n 82, de 24/06/1998, poder admitir tambm a presena do estado do Paran entre seus membros. O objetivo do consrcio pblico, evidentemente, limita-se s competncias estabelecidas

constitucionalmente para o Municpio, que, por meio de lei, autorizar a sua integrao ao consrcio, delegando assim a competncia de prestar o servio. Dessa forma, sendo delegada a competncia dos municpios para o consrcio intermunicipal, ele passa a ter a funo de prestar, direta ou indiretamente, o servio pblico que lhe fora atribudo. Em virtude disso, o legislador possibilitou que a constituio jurdica desse consrcio pudesse admitir ora o formato de uma associao pblica ente da administrao indireta de cada municpio , ora de pessoa jurdica de direito privado similar a uma sociedade de economia mista125 , cabendo tal escolha anlise de convenincia e oportunidade do legislador de cada Municpio envolvido no consrcio pblico. No se deve confundir a delegao da competncia de um dado servio pblico a um consrcio intermunicipal com uma concesso ou permisso de servio pblico, visto que, assim como ocorre quando o municpio atribui uma dada competncia a ente da administrao indireta, o que h um simples deslocamento da prestao efetiva do servio, que antes pertencia administrao direta, mas que continua igualmente sob o controle do municpio. Por conta disso, ao consrcio pblico facultada inclusive a possibilidade de conceder o servio a ente privado
125 Art. 1, pargrafo 1 da lei federal 11.107/2005.

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devidamente selecionado em processo licitatrio, ou ento, tal qual num modelo de municipalizao, contratar empresas privadas para prestar o servio de transporte de passageiros, estabelecendo linhas e itinerrios, alm de gerenciar todos os demais aspectos do funcionamento do sistema de transporte.

5.6) Controle social do servio pblico

O ordenamento jurdico ptrio estabelece uma srie de instrumentos de controle da administrao pblica, sendo eles de carter administrativo, legislativo ou judicial. Essas duas ltimas formas de controle so consideradas mais tradicionais, visto que decorrem do clssico princpio da tripartio dos poderes (competncias). Dessa forma, enquanto o Poder Legislativo realiza o controle poltico e financeiro da administrao, ao Poder Judicirio cabe julgar os atos administrativos luz dos princpios constitucionais e do interesse pblico. Observa-se, porm, uma recente ampliao dos instrumentos de controle propriamente administrativo, que ultrapassa os meros recursos administrativos de carter burocrtico e hierrquico. Trata-se de uma poltica de controle social dos servios pblicos, que teve no Sistema nico de Sade (SUS) o seu exemplo pioneiro. Conforme estabelece o artigo 1, da lei federal n 8.142, de 28/12/1990, o SUS tem, em cada esfera de governo, sem prejuzo das funes do Poder Legislativo, as instncias colegiadas do conselho de sade e da conferncia de sade, sendo que, esta ltima, deve ser realizada, no mximo, a cada 4 (quatro) anos, estabelecendo diretrizes de gesto e elegendo os representantes de cada setor usurios, trabalhadores e gestores para compor o conselho de sade correspondente. Os conselhos de sade, como se v, fazem parte do controle administrativo, ou interno, da Administrao Pblica, visto que so rgos colegiados estabelecidos no seio do prprio Poder Executivo, aos quais o legislador atribuiu a funo de formular estratgias e controlar a execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive em seus aspectos econmico e financeiro. No se trata, portanto, de rgo meramente consultivo do Poder Executivo, visto que possui 77

carter deliberativo, podendo impugnar polticas pblicas da rea de sade, as quais o rgo tem a funo de fiscalizar e de estabelecer diretrizes de atuao. Tambm no mbito dos servios pblicos desempenhados na cidade existe um processo de controle social, porm de data muito mais recente. A partir da Medida Provisria n 2.220, de 04/09/2001, criou-se o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), que, atravs do Decreto Presidencial n 5.031, de 02/04/2004, transformou-se no Conselho Nacional das Cidades (CONCIDADES), que tem por finalidade propor diretrizes para a formulao e implementao da poltica nacional de desenvolvimento urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execuo, nos termos do Estatuto da Cidade (lei federal n 10,257, de 10/07/2001). O instrumento jurdico que criou o Conselho Nacional das Cidades no fornece a esse rgo a importncia administrativa que fora conferida aos conselhos de sade, e nem determinou a estados e municpios a sua criao. Isso no significa, porm, que outras esferas da administrao tenham deixado de criar instncias similares, tendo em vista a presso da sociedade civil pela democratizao na formulao de polticas pblicas para as cidades e, principalmente, pelo modelo de repasse de recursos que vem sendo implantado pela Unio, que exige, cada vez mais, a existncia de conselhos representativos da sociedade civil, que cumpram o papel de controle interno da administrao. Exemplo disso que, no ano de 2007, foram criados o Conselho Estadual das Cidades do Paran, e o Conselho Municipal da Cidade de Curitiba, que visam contemplar a representatividade da sociedade civil, mas que contm evidentes retrocessos em comparao com as diretrizes de controle social do SUS, que tem na paridade dos diferentes segmentos um princpio bsico de funcionamento. No caso do transporte coletivo, a existncia de tais conselhos cada vez mais importante para a administrao, visto que o Plano Nacional de Mobilidade Urbana e o projeto de lei da mobilidade urbana em trmite no Congresso Nacional126 estabelecem que as polticas de incentivo e reduo do custo do servio pblico, para estados e municpios, apenas podero ser implementadas nas administraes que contenham conselhos representativos, dentro dos rgos de controle interno.

126

Projeto de lei n 1.687/2007.

78

O municpio de Curitiba tem, ao menos em lei, dois conselhos relacionados ao servio pblico de transporte coletivo: trata-se do Conselho Municipal da Cidade127 e do Conselho Municipal de Transporte128. Ocorre que o primeiro foi criado recentemente, sendo que seu pleno funcionamento considerado ainda uma incgnita, enquanto este ltimo apenas funcionou de fato durante a gesto do prefeito Maurcio Fruet, perodo em que se formou a comisso de verificao de custos tarifrios, conforme se exps no captulo 2. A nova lei do transporte coletivo de Curitiba estabelece, no artigo 31, a composio e o funcionamento do Conselho Municipal de Transporte, que mantm um perfil meramente consultivo, e no deliberativo, alm de ser composto, quase que exclusivamente, por rgos da prpria administrao pblica. Percebe-se, portanto, que no se trata de um verdadeiro processo de controle social, entendido sob a ptica de uma ampla participao da populao, na construo das diretrizes para o setor e de fiscalizao da devida prestao de servios pela administrao. Nos casos de gesto integrada de servios pblicos entre diferentes municpios, como o caso de um consrcio intermunicipal, h duas possibilidades de organizao administrativa de rgos de controle interno da administrao, nos moldes do controle social. Um deles, tal como ocorre atualmente com servios de sade, a organizao de conselhos de sade em cada municpio, cabendo a cada qual fiscalizar a participao da administrao municipal no consrcio pblico. Outra opo, que reflete maior integrao administrativa entre os municpios, a organizao de um rgo colegiado nico de controle social, que atue como rgo de controle interno, de carter deliberativo, dentro do prprio consrcio pblico, representando proporcionalmente todos os municpios que o componham, e contemplando todos os segmentos interessados gestores, usurios e

trabalhadores de forma paritria. Trata-se, afinal de contas, de uma opo poltico-administrativa cabvel aos municpios que integrem o consrcio pblico, que estar igualmente submetido s instituies que realizam o controle externo, mas que tm no princpio da gesto democrtica o principal fundamento para a instituio do controle social, com a ampla participao da sociedade.
127 128

Lei municipal n 12.579, de 18/12/2007. Art. 31 da lei municipal n 12.597/2008.

79

Estabelecidos os preceitos de ordem jurdico-administrativa para a organizao do servio pblico de transporte coletivo urbano, sob a gide do programa Tarifa Zero, trata-se agora de mergulhar no tema da sua remunerao, conforme os princpios e regras fixados pelo ordenamento jurdico ptrio.

6) TRIBUTOS REMUNERADORES DO TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL A PARTIR DO PROGRAMA TARIFA ZERO

6.1) Introduo

O programa Tarifa Zero, tal qual fora formulado por seus idealizadores, e da forma como reivindicado pelos movimentos populares, atualmente, contm princpios que buscam moralizar a gesto da coisa pblica, democratizar o servio pblico de transporte coletivo, e, dessa forma, efetivar o direito cidade e os demais direitos fundamentais garantidos pela Constituio Federal. Passa, portanto, por uma salutar reorganizao administrativa, tal qual se buscou sucintamente apresentar, visando coroar a solidariedade entre os municpios, o planejamento unificado, e a gesto integrada do servio pblico de transporte coletivo, de forma a racionalizar sua oferta e garantir um modelo de sustentabilidade economicamente justo, que no onere excessivamente o oramento de tal ou qual administrao municipal. Ocorre que tal reorganizao, ainda que ficta, no representa, em sua totalidade, a proposta apresentada pelo programa Tarifa Zero, tal como se intentou apresentar nos captulos anteriores. Isso porque, ainda que se racionalize a oferta do servio pblico para todos os municpios que compem a regio metropolitana de Curitiba, e ainda que tal servio seja prestado diretamente pelo Poder Pblico, abolindo ou ao menos reduzindo drasticamente os fabulosos lucros percebidos pelos gerenciadores privados, o efeito limita-se ao barateamento da tarifa, que, no obstante se tornar mais acessvel a uma parcela maior da populao, ainda ser

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considerada economicamente invivel para as famlias mais pobres e mais populosas129. Ora, o programa Tarifa Zero visa garantir a mobilidade urbana e o direito cidade para absolutamente toda a populao, independentemente de sua condio financeira. No se contenta, portanto, em contemplar a maioria da populao, pois estaria, ainda assim, violando o direito de uma minoria, que, em termos da realidade scio-econmica brasileira, no pode ser considerada numericamente desprezvel. No se admite, portanto, a mera possibilidade formal, a liberdade de ter acesso cidade desde que se pague para isso, pois ao Estado cabe garantir os direitos fundamentais de todos os cidados, sem qualquer tipo de exceo. Devido a isso, o programa Tarifa Zero considerado uma proposta radical de incluso na cidade, que visa constituir novas formas de remunerao de um servio pblico essencial como o transporte coletivo, viabilizando a sua prestao a todos os cidados, independentemente de sua condio econmica. Para isso, prope a superao do modelo de remunerao do transporte coletivo a partir de tarifas, buscando novas fontes de receita que levem em considerao a capacidade econmica e financeira dos indivduos, e que, acima de tudo, garanta o princpio da isonomia, previsto na Constituio Federal, que exige do Poder Pblico o respeito capacidade contributiva do cidado.

6.2) Possibilidades de remunerao do servio pblico de transporte coletivo municipal luz dos princpios norteadores do programa Tarifa Zero

O grande desafio do programa Tarifa Zero garantir a efetiva prestao do servio pblico de transporte coletivo a toda a populao, a partir de princpios como a universalidade, integralidade, gratuidade etc, encontrando novas fontes de

129

Em estudo recente, intitulado Como anda So Paulo, da srie de estudos Como andam as regies metropolitanas, o Ministrio das Cidades constatou que, na regio metropolitana de So Paulo, o transporte a p entre as pessoas que recebem at dois salrios mnimos passou de 57% em 1997 para 62% em 2002, enquanto que o uso de veculos motorizados - coletivo e individual - passou de 43% para 38%, com queda percentual principalmente no uso do nibus (que passou de 21% para 18% entre as viagens desse grupo), mas tambm no metr e trem (de 3% para 2%).

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remunerao,

que

estejam

adequadas

ao

ordenamento

jurdico

ptrio,

principalmente no que tange ao sistema constitucional tributrio. No se trata, portanto, de propor aqui a realizao de uma poltica do Direito, sugerindo ao legislador eventuais reformas dentro do ordenamento jurdico para que o programa Tarifa Zero seja considerado juridicamente admissvel. Trata-se, isso sim, de utilizar a hermenutica jurdica para indicar as (im)possibilidades de sua realizao com base no direito posto, na legislao vigente, conforme o sistema de princpios e regras estabelecidos pela Constituio Federal, pelo Cdigo Tributrio Nacional e demais legislao financeira e tributria. Outro ponto a ser reconhecido que o trabalho de hermenutica jurdicotributria, no obstante se reger por princpios prprios, no goza de autonomia absoluta em face de outros fatores observveis sociolgico, econmico, poltico etc , mas, apenas, de uma liberdade relativa. Isso significa que a anlise, no plano da factibilidade, do programa Tarifa Zero, assim como qualquer outro programa implementado pelo Poder Pblico, jamais pode levar em considerao apenas o aspecto jurdico, visto que o Direito, por estar inserido na sociedade, submetido a vrias outras perspectivas, no plano da factibilidade. Feitas essas objees, impe-se aqui resgatar algumas premissas, j explanadas anteriormente, mas que so decisivas para determinar o caminho a ser trilhado, na anlise da admissibilidade do programa Tarifa Zero, em face do sistema constitucional-tributrio brasileiro. A primeira delas, de carter jurdico-administrativo, refere-se ao disposto no artigo 30, V, da Constituio Federal, que estabelece o servio de transporte coletivo como competncia dos municpios. Cabe, portanto, ao municpio organizar um regime administrativo apto a prestar o servio de transporte coletivo, dispondo de receita oramentria prpria e suficiente para tal, o que possvel atravs da arrecadao de tributos mas no qualquer tributo, como se ver adiante de competncia municipal e do recebimento de restituies financeiras

provenientes do estado e da Unio, conforme dispe a Constituio Federal quanto repartio das receitas tributrias (artigos 157 a 162)130.

130

O vocbulo restituies financeiras refere-se ao fato de que o repasse de recursos, por parte do Estado e da Unio, aos Municpios, em virtude dos dispositivos constitucionais referentes repartio de receitas tributrias, nada mais que uma restituio de recursos que so, desde incio, do Municpio.

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Outra premissa a ser observada refere-se vinculao de determinadas receitas administrativas e tributrias. Segundo James GIACOMONI, que constri uma classificao de receitas oramentrias segundo a existncia ou no de vinculao:
Esse critrio de classificao da receita no decorre de nenhuma exigncia legal especfica, aparecendo nos oramentos como necessidade prtica de se conhecer o montante de recursos que j esto comprometidos com o atendimento de determinados programas e aqueles que podem ser 131 livremente alocados a cada elaborao oramentria .

Receitas vinculadas, portanto, no podem viabilizar a prestao de servios pblicos alheios queles estabelecidos pela Constituio Federal e demais leis pertinentes. Apesar de no representar a maior parte das receitas da Unio, estados, municpios e Distrito Federal, as receitas vinculadas so uma parte considervel do oramento, estando disciplinadas no artigo 167, IV, da Constituio Federal132. Em regra, portanto, as receitas de impostos so desvinculadas o que no ocorre com a taxa e a contribuio de melhoria, considerados vinculados, conforme se ver adiante , com algumas excees que devem ser devidamente esclarecidas. Quanto s receitas previstas no artigo 158, I133, II134, III135 e IV136, e no artigo 159, I, b137, e 3, da Carta Magna138, tem-se que no o municpio quem fica vinculado aplicao em tal ou qual espcie de despesa oramentria, visto que a vinculao depreendida da regra constitucional atinge as pessoas polticas Unio e estados obrigadas a fazer a restituio financeira aos municpios e ao Distrito
131 132

GIACOMONI, James. Oramento Pblico. So Paulo: Atlas, 2000. Captulo 7, ponto E. Art. 167. So vedados: (...)IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo. 133 Imposto de Renda pago pelo Municpio e por suas autarquias e fundaes. 134 50% do ITR arrecadado pela Unio referente ao Municpio, ou sua receita integral, caso o prprio Municpio se encarregue por sua fiscalizao de cobrana, e desde que isso no implique renncia fiscal. 135 50% do IPVA arrecadado pelo Estado sobre veculos licenciados no Municpio. 136 25% do ICMS incidente nos servio de circulao de mercadorias e prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal de comunicao. 137 22,5% da arrecadao do Imposto de Renda e IPI pela Unio, destinado ao Fundo de Participao dos Municpios. 138 25% dos 10% de IPI entregues pela Unio aos Estados, proporcionalmente s respectivas exportaes de produtos industrializados.

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Federal. Isso significa que tais receitas so de livre aplicao pelos municpios, no que tange s suas despesas. Com relao ao disposto no artigo 198, 2 , da Cons tituio Federal recursos destinados s aes e servios de sade , determinado pelo legislador constituinte derivado, a partir da Emenda Constitucional n 29, de 13/09/2000, ocorre uma determinao de recursos mnimos a serem aplicados anualmente pela Administrao Pblica. No caso dos municpios, o inciso III do artigo 198, 2, da CF, dispe que o clculo se d a partir dos tributos dispostos no artigo 156 impostos de competncia municipal e dos recursos previstos nos artigos 158 e 159, I, b, e 3 restituies financeiras ao mu nicpio. J os percentuais so fixados atravs de lei complementar, conforme artigo 198, 3 , I, da CF. H, ainda, os recursos constitucionalmente destinados educao, previstos no artigo 212 da CF, que estabelece a reserva de, no mnimo, 25% da receita resultante de impostos, por parte de cada ente poltico. O municpio no pode contabilizar como integrante dessa cota constitucional, portanto, a aplicao de recursos repassados pelo estado e pela Unio, em virtude de seus respectivos programas de financiamento da educao. Tambm no podem ser considerados recursos pertinentes ao mnimo constitucional aqueles referentes alimentao escolar e assistncia sade139. A ltima vinculao de receitas, prevista no artigo 167, IV, da CF, refere-se ao custo da administrao tributria do municpio, visto que o artigo 37, XXII, da CF, a define como atividade essencial ao funcionamento do Estado, tendo recursos prioritrios para a realizao de suas atividades. O motivo dessa vinculao bastante evidente, visto que o Estado depende de recursos para cumprir com suas obrigaes constitucionais. Tais recursos so considerados financeiramente vinculados, cabendo ao municpio reservar parte de seu oramento para cumprir com essa determinao constitucional. Ressalta-se, porm, que so recursos provenientes da arrecadao de impostos, que so tributos desvinculados da atuao estatal, motivo pelo qual o legislador constituinte se esforou em estabelecer tais vinculaes. Ocorre que, alm dos impostos, h as taxas e as contribuies de melhoria, sendo, estes dois ltimos, considerados tributos vinculados a uma ao estatal.
139

CF, art. 212, 4.

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A contribuio de melhoria um tributo que tem por hiptese de incidncia a realizao de obra pblica, que, uma vez concretizada, determine a valorizao dos imveis circunvizinhos140. Obras depreciativas ao patrimnio localizado prximo da obra, portanto, no ensejam a cobrana dessa espcie tributria, que se coloca claramente como um instituto jurdico que visa evitar o enriquecimento sem causa, alm de buscar a indenizao do Estado em face da realizao de obras que acarretem valorizaes patrimoniais nos seus arredores. A contribuio de melhoria , portanto, um tributo vinculado a uma ao realizada pelo Estado, ou por quem lhe faa as vezes. No se confunde, porm, com a taxa, que, no obstante tambm seja tributo vinculado a uma atuao do Estado, contm uma hiptese de incidncia absolutamente distinta.
Em comparao com as taxas, que tambm so tributos vinculados a uma atuao do Estado, as contribuies de melhoria se distinguem por dois pontos expressivos: pressupem uma obra pblica e no servio pblico; e dependem de um fator intermedirio, que a valorizao do bem imvel. Da dizer-se que a contribuio de melhoria um tributo vinculado a uma 141 atuao do Poder Pblico, porm indiretamente referido ao obrigado .

Fica evidente, portanto, que a contribuio de melhoria no um tributo juridicamente cabvel, no caso da prestao de servios pblicos, o que limita, ainda mais, o rol de opes oferecidas pelo sistema constitucional tributrio para a construo do programa Tarifa Zero. Cabe, diante disso, analisar os aspectos jurdicos do tributo taxa, e sua eventual compatibilidade com os princpios do programa Tarifa Zero.

6.3) Da instituio de taxa pela disponibilizao de servio pblico de transporte coletivo

Conforme se tentou demonstrar, no qualquer tributo que pode ensejar a remunerao de servios pblicos. Alm dos impostos constitucionalmente vinculados a determinada despesa estatal, h aqueles tributos que, ao estarem

140 141

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso..., op. cit., p. 41-42. Ibidem, p. 42.

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vinculados a uma dada ao ou omisso do Estado, ensejam no apenas a imposio, mas tambm a vinculao financeira a um dado fim. certo que a destinao do produto arrecadado no integra a estrutura do tributo, consubstanciada, na sua essncia, pela hiptese de incidncia e confirmada por sua respectiva base de clculo. Porm, tal assunto irrelevante apenas no que tange caracterizao jurdica do tributo, sendo da mais alta relevncia enquanto regra de direito constitucional financeiro, cuja relao com o Direito Tributrio dispensa maiores comentrios142. Dessa forma, sendo a finalidade constitucional do tributo taxa a remunerao dos servios pblicos prestados ao contribuinte, e estando o mesmo orientado pelo princpio da retributividade, flagrantemente inconstitucional a destinao de sua receita para atividade distinta daquela que ensejou a criao do tributo. Apesar de no se tratar de vedao que importe diretamente ao Direito Tributrio, trata-se de fator do qual no se pode negligenciar, visto que h uma relao de referibilidade, direta e imediata, entre a atuao estatal e o contribuinte, sendo, portanto, um trao marcante para a configurao do destino da arrecadao desse tributo143. Feitas essas consideraes, importa analisar as modalidades de taxas contempladas pelo legislador constituinte. O artigo 145, II, da Constituio Federal, estabelece a existncia de trs tipos de taxa, quais sejam: (i) taxa pela utilizao de servio pblico, especfico e divisvel; (ii) taxa pela disponibilizao ao sujeito passivo de servio pblico, especfico e divisvel; e (iii) taxa pelo exerccio do poder de polcia144. Como no se est a tratar de atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos clssica definio de poder de polcia estabelecida por Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO145 , mas da prestao de um servio pblico, a hiptese de taxa pelo exerccio de atividade de polcia resta descartada. Tambm a primeira hiptese, referente taxa pela

142 143

BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas..., op. cit., p. 31. A ttulo de exemplo, pode-se citar as taxas de estacionamento, que decorrem do exerccio do poder de polcia por parte da Administrao municipal, e cuja base de clculo deve estar vinculada apenas ao custo que a mesma teve para operacionalizar a fiscalizao, tornando-se incapaz de remunerar servios pblicos como o transporte coletivo. 144 PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas no sistema tributrio brasileiro. Curitiba: Juru, 2002. P. 61. 145 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso..., op. cit, p. 718.

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utilizao de servio pblico, resta igualmente descartada, tendo em vista que o programa Tarifa Zero visa abolir a cobrana de taxas pela utilizao efetiva do transporte coletivo, garantindo sua disponibilizao a todos os cidados. Fica claro, portanto, que o nico tributo vinculado admissvel para a remunerao do transporte coletivo urbano, a partir de taxas, conforme os objetivos do programa Tarifa Zero, a taxa pela disponibilizao do servio, que a Constituio Federal denominou erroneamente, como se ver adiante de uso potencial de servio pblico pelo contribuinte. Resta saber se a instituio de taxa pela disponibilizao do servio pblico de transporte coletivo urbano juridicamente admissvel, em face do sistema constitucional tributrio brasileiro, motivo pelo qual, se passa, desde j, a discorrer sobre sua regra-matriz de incidncia, iniciando-se pela hiptese de incidncia.

6.3.1) Hiptese de incidncia do tributo taxa

A hiptese de incidncia elemento indispensvel dentro da arquitetura jurdica de qualquer tributo. Toda vez que essa hiptese tributria, a ser confirmada pela sua respectiva base de clculo, expressar um acontecimento que envolva a atuao estatal, estar-se- diante de um tributo vinculado146. Se a vinculao for direta o Estado prestando servios ou exercendo a atividade de polcia , est-se diante de uma taxa; se indireta realizao de uma obra pblica que valorize os imveis adjacentes , trata-se de uma contribuio de melhoria. Eis, portanto, a hiptese de incidncia das taxas:
Taxas so tributos que se caracterizam por apresentarem, na hiptese da norma, a descrio de um fato revelador de uma atividade estatal, direta e especificamente dirigida ao contribuinte. Nisso diferem dos impostos, e a anlise de suas bases de clculo dever exibir, forosamente, a medida da intensidade da participao do Estado. Acaso o legislador mencione a existncia de taxa, mas eleja base de clculo mensuradora de fato estranho a qualquer atividade do Poder Pblico, ento a espcie tributria ser outra, 147 naturalmente um imposto .

146 147

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso..., op. cit. p. 35. Ibidem, p. 38-39.

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Conforme o artigo 77, caput, do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), as taxas apenas podem ser cobradas pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, no mbito de suas atribuies, tendo como hiptese tributria o exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio. J o artigo 79, do mesmo codex, trata de especificar os servios pblicos aos quais se refere o artigo 77, o que faz nos seguintes termos:
Art. 79. Os servios pblicos a que se refere o art. 77 consideram-se: I utilizados pelo contribuinte: (...) b) potencialmente, quando, sendo de utilizao compulsria, sejam postos sua disposio mediante atividade administrativa em pleno funcionamento.

O legislador forneceu, portanto, os instrumentos para que o jurista estabelea a relao entre a hiptese de incidncia das taxas e os fatos tributrios que, tendo ocorrido, no mundo dos fatos, criam uma relao tributria, no mundo do Direito. Para isso, preciso depurar, dentro da hiptese de incidncia, os enunciados hipotticos que identificam um determinado fato, quais sejam, os critrios material, espacial e temporal. Quanto ao critrio material, Paulo de Barros CARVALHO148 ensina que sua determinao ocorre a partir do estabelecimento de um verbo que no pode ser impessoal ou sem sujeito, nem intransitivo , acompanhado de um complemento, referente ao comportamento de pessoas fsicas ou jurdicas. No caso das taxas, o prprio Estado quem figura como sujeito ativo no realizar a ao do verbo, referente diretamente ao sujeito passivo, a quem o Estado tem o dever de prestar servios, obtendo-se, como resultado dessa ao estatal, o acesso ao bem jurdico e a inaugurao da relao jurdico-tributria. Tambm consta no critrio material da hiptese tributria mais especificamente, no verbo que caracteriza a hiptese de incidncia , a forma com que o Municpio prestar esse servio se ser utilizado efetiva ou potencialmente pelo contribuinte, nos dizeres do artigo 79 do CTN. Porm, como essa uma questo que exige maior cuidado, ser tratada mais adiante, permitindo

148

Ibidem, p. 257-260.

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que se faam breves comentrios acerca dos demais critrios que compem a hiptese tributria. Nem sempre as regras jurdicas trazem expressamente o critrio espacial, ou seja, o local onde devem ocorrer os fatos para que sejam considerados enquanto fatos jurdicos tributrios. Conforme leciona Paulo de Barros CARVALHO149, o critrio espacial da hiptese tributria pode (i) fazer meno a determinado local para a ocorrncia do fato tpico, (ii) aludir a reas especficas, de forma que o fato tpico ocorrer apenas se estiver dentro da rea geograficamente estabelecida, ou (iii) fazer meno de forma genrica, sendo que todo e qualquer fato ocorrido no territrio no qual haja a vigncia da lei instituidora, estar apto a desencadear seus efeitos peculiares. No caso especfico da taxa remuneradora do transporte coletivo, a realizao do critrio espacial da hiptese se d nos locais onde o contribuinte tem posto sua disposio o referido servio pblico pontos de nibus, estaes-tubo, terminais etc. A determinao desse critrio, por mais que parea bvia, importante para especificar quem tem e quem no tem acesso aos locais onde a disponibilizao do servio se materializa. A partir da definio do critrio espacial, associado ao padro estabelecido pelo legislador para considerar o servio disponibilizado ao contribuinte, que possvel verificar quem figura, e quem no figura, enquanto sujeito passivo da obrigao tributria. certo que o legislador, ao instituir tal taxa, poder estabelecer isenes para determinadas localidades gratuidade do servio para pessoas pobres que vivam em reas especficas, por exemplo. Tal medida vem, na verdade, complementar o critrio espacial da hiptese com elementos de carter extrafiscal, que devem constar dentre os critrios delineadores da hiptese de incidncia tributria. O critrio temporal tem como principal funo estabelecer, com exatido, o preciso instante no qual ocorre o fato tributrio, fazendo nascer a relao tributria150. Justifica-se sua importncia em face da existncia de fatos tributrios que se formam apenas aps uma sucesso de eventos, enquanto outros h que se
149 150

Ibidem, p. 260-264. Ibidem, p. 264-268.

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formam instantaneamente. O certo, porm, que a hiptese de incidncia no retroage, em face dos princpios da anterioridade e da legalidade, que garantem a segurana jurdica do contribuinte, ao estabelecer que, ainda que novas leis instituindo tributos sejam promulgadas, no se constituir a obrigao tributria em face de fatos pretritos ao incio de sua plena vigncia. Tratando-se de taxa pela disponibilizao do servio pblico de transporte coletivo urbano, deve o Municpio, primeiramente, disponibilizar o servio, que apenas ento ensejar a formao da relao tributria com o contribuinte, desde que o tributo tenha sido devidamente aprovado pela Cmara Municipal, e que se respeitem os princpios constitucionais, dentre os quais, destaca-se o da anterioridade.
Para a exigncia da taxa, suficiente que o Estado coloque disposio do contribuinte um servio pblico (especfico e divisvel), que, diante da disponibilidade, poder utiliz-lo. No h necessidade do contribuinte efetivamente utilizar o servio, bastando a sua disponibilizao para que 151 possa ser utilizado .

Estando devidamente esclarecidos os critrios que compem a hiptese de incidncia tributria, cumpre analisar, com maior detalhamento, dois dados que compem o critrio material de uma eventual taxa pela disponibilizao de servio pblico de transporte coletivo urbano. So eles: a possibilidade de instituir o tributo em face da mera disponibilidade do servio pblico; e a especificidade e a divisibilidade que lhes deve ser correspondente.

6.3.2) Da disponibilidade do servio pblico e sua utilizao efetiva ou potencial

Conforme dispe o artigo 145, II, da Constituio Federal, a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios podero instituir taxas pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio. Cumpre, nesse item, esclarecer o que vem a ser o uso potencial de servio pblico, o qu significa a disponibilizao de
151

JANCZESKI, Clio Armando. Das taxas..., op. cit., p. 43.

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servio pblico e quais servios pblicos ensejam a cobrana de taxa em face de sua mera disponibilizao. Segundo Luiz Alberto PEREIRA FILHO152, se a expresso utilizao efetiva de servio pblico redundante j que quem usa, usa efetivamente algo , a expresso utilizao potencial contraditria pelo mesmo motivo. A utilizao, portanto, ainda que potencial, virtual, j em si uma ao, tornando o termo inconveniente. Buscando atingir uma denominao juridicamente consistente, Geraldo ATALIBA153 props o termo servios pblicos postos disposio, o que foi bem acatado pela doutrina em geral. O que vem a ser essa mera disponibilizao de servio pblico? Trata-se, obviamente, de uma prestao efetiva de servio pblico pelo Estado, ou por quem lhe faa as vezes, que torna sua utilizao acessvel ao particular, a ponto de consider-lo disponvel. O contribuinte, portanto, dispe de um dado servio pblico, o que enseja, por si s, a cobrana de taxa pelo ente pblico competente. No entanto, no basta que o Poder Pblico preste um dado servio pblico para que possa instituir a taxa pela sua mera disponibilizao. Pelo contrrio, h rgidos critrios que devem ser observados, dos quais, evidentemente, o primeiro se resume efetiva prestao do servio pblico, a ponto de ser considerado disponvel pelo contribuinte. O segundo critrio, conforme Luiz Alberto PEREIRA FILHO154, que o dado servio pblico acarrete proveito, benefcio, utilidade de forma direta ao sujeito passivo, apesar de no ser efetivamente utilizado. Por ltimo, o servio pblico deve ser especfico e divisvel, caractersticas que sero melhor esclarecidas adiante. H, ainda, mais um critrio comumente lembrado pela doutrina, em face do disposto no artigo 79, I, b, do CTN, que estabelece que apenas os servios de utilizao compulsria permitem a instituio de taxa pela disponibilizao de servio pblico especfico e divisvel. Trata-se do ponto em que ocorrem as maiores polmicas doutrinrias acerca do tema. Convm esclarecer que a compulsoriedade, que aqui se discute, no se refere prestao do servio pblico que sempre obrigatria, por determinao
152 153

PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas..., op. cit., p. 66. ATALIBA, Geraldo. Teoria jurdica da taxa. Revista de Direito Pblico, n 09, p. 68. Apud: PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas..., op. cit., p. 67. 154 PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas..., op. cit. p. 67.

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constitucional , mas sua utilizao por parte do cidado. Roque CARRAZZA155 faz esta ressalva, entendendo que a compulsoriedade surge em virtude de lei, sendo que a disponibilidade do servio deve ser direta e imediata, e no difusa. H que se entender a dimenso da utilizao compulsria desses servios pblicos considerados essenciais. Haveria a obrigatoriedade de utilizao de um dado servio pblico dentro do ordenamento jurdico ptrio? Luiz Alberto PEREIRA FILHO156 entende que isso no possvel desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, visto que, at ento, prevalecia o dispositivo do CTN que admitia a existncia de servios pblicos de utilizao compulsria em virtude de lei. Como a Constituio Cidad preocupou-se, acima de tudo, com a garantia dos direitos e das liberdades individuais, estabelecidas como clusulas ptreas, previstas em seu artigo 5, inaugurou-se uma interpretao da compulsoriedade da utilizao de servios pblicos no mais em virtude da lei, mas em face da vida concreta, das necessidades materiais de cada cidado.
Na verdade, essa compulsoriedade, legalmente estabelecida, advm no sentido de que, colocado o administrado frente a necessidades de utilizao de determinado servio, dever utilizar-se daquele que seja prestado pelo Estado. Vale dizer, certas necessidades dos administrados devero ser superadas sempre com a participao ativa do Estado na prestao de seus servios situaes, estas, eleitas pela Carta Maior como passveis de 157 efetivar a tributao pela simples disponibilidade de um servio pblico .

Dessa forma, o imperativo legal que torna a utilizao de um servio pblico compulsrio deve estar diretamente atrelado ao interesse pblico e aos valores prestigiados pela Constituio Federal. Isso no significa, porm, que os servios tidos por lei como de fruio compulsria tenham que ser obrigatoriamente utilizados, mas que, alm de serem essenciais efetivao de direitos fundamentais indispensveis, portanto, a todos os cidados , tenham na atuao estatal uma condio imprescindvel. Seria desnecessria, afinal de contas, uma lei que estabelecesse a compulsoriedade do uso de transporte coletivo urbano, visto que ele j , materialmente, um servio pblico obrigatrio em qualquer cidade, sendo que a ausncia da prestao enseja sua imediata paralisao, conforme se observa em
155 156

CARRAZZA, Roque Antnio. Curso..., op. cit., p. p. 292-293. PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas..., op. cit., p. 69. 157 BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas..., op. cit., p. 77.

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qualquer greve de trabalhadores do sistema. Alm disso, fora de dvida que a atuao estatal essencial para que ocorra a devida prestao do servio, pois no possvel a cada cidado, em particular, garantir meios de promover suas prprias condies de mobilidade urbana. Nesse sentido, deve-se ressaltar que o abrupto crescimento da frota de veculos nas cidades brasileiras torna a atuao do municpio ainda mais importante, cabendo a ele assumir um papel indutor, em termos de mobilidade urbana. fora de dvida que so necessrias medidas drsticas de incentivo ao transporte coletivo, em detrimento do transporte individual. Ao instituir uma taxa pela disponibilizao do servio de transporte coletivo urbano, alm de repartir socialmente e no mais individualmente entre os usurios os custos sociais que o mesmo acarreta, est-se garantindo a gratuidade deste servio, o que um poderoso argumento ao adepto do transporte individual, tendo em vista que, utilizando ou no o transporte coletivo, estar de qualquer forma remunerando o seu funcionamento, que estar sempre sua disposio.
O motivo mais forte para a adoo da cobrana pelo uso potencial o interesse pblico, que, muitas vezes, acaba sendo atendido somente por meio da imposio, que, por sua vez, induz os administrados ao seu uso, j 158 que, de todo modo, tero os nus da exao .

O transporte coletivo, enquanto servio pblico de carter coletivo, considerado essencial pela Constituio Federal, proporciona benefcios a toda a coletividade, inclusive aquela que no se utiliza diretamente do sistema. Isso porque, conforme j apontado anteriormente, alm de garantir menores taxas de engarrafamento do trnsito das cidades, de reduzir consideravelmente a poluio visual, sonora e atmosfrica, possibilita o deslocamento de trabalhadores para os respectivos locais de trabalho, beneficiando seus empregadores, que obtm lucros a partir do trabalho de seus empregados. O que o programa Tarifa Zero pretende, ao instituir uma taxa pela disponibilizao do servio pblico essencial de transporte coletivo urbano, reconhecer o carter de servio pblico coletivo, que produz benefcios socialmente e no apenas individualmente observveis. Mais que isso, intenta garantir, a todos os cidados, independente da sua condio econmica, o acesso ao servio
158

VERLI, Fabiano. Taxas..., op. cit., p. 93.

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pblico benefcio de ordem individual e intensificar a circulao das pessoas e o acesso cidade benefcios de ordem difusa. H, portanto, uma srie de interesses da coletividade e de princpios constitucionais em jogo na configurao do sistema de transporte urbano, que justificam a declarao legal de compulsoriedade do servio, cujos efeitos so diretos e imediatos a cada cidado, no obstante seus benefcios serem tambm de ordem coletiva e difusa. Pode-se dizer, dessa forma, que o servio pblico de transporte coletivo urbano apto instituio de taxa pelo uso potencial, nos termos da Constituio Federal, ou pela sua disponibilizao aos contribuintes, conforme o termo estabelecido entre os doutrinadores ptrios.

6.3.3) Especificidade e divisibilidade

Ainda que se trate de um servio pblico de carter essencial, e que, materialmente, seja de fruio compulsria, direta ou indiretamente, pelos sujeitos que vivem na cidade, o transporte coletivo urbano apenas pode ensejar a instituio de taxa pela sua disponibilizao se estiver organizado de forma a ser juridicamente especfico e divisvel. Considera-se especfico o servio pblico que possa ser destacvel em unidades autnomas de interveno, de utilidade ou de necessidade pblicas159. Alm disso, eles devem direcionar-se pessoa certa, a um nmero determinado ou ao menos determinvel de sujeitos, tornando possvel medir a utilizao, efetiva ou potencial, de cada usurio, individualmente considerado, em relao a tais servios. Trata-se, portanto, do critrio geral atribudo s taxas pela prestao de servio, independente de a relao tributria nascer da utilizao efetiva ou da mera disponibilizao, pelo Poder Pblico. Conforme Luiz Alberto PEREIRA FILHO160, um servio pblico posto disposio do usurio pode ser considerado especfico: (i) se o contribuinte puder tirar proveito do servio, de forma direta e imediata, sem que, para isso, precise necessariamente us-lo; (ii) se o sujeito ativo da taxa puder identificar o sujeito
159 160

Artigo 77, II, do CTN. PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas..., op. cit., p. P. 84.

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passivo sem que haja a utilizao do servio; e (iii) se o sujeito passivo puder destacar o servio pblico em unidades autnomas de interveno, utilidade ou necessidade pblicas.
O servio pblico, portanto, ser especfico, mesmo se tiver sido criada, no plano ftico, apenas uma unidade autnoma, desde que esta unidade exera sua atividade sobre um espao geogrfico delimitado, gerando um benefcio, comodidade, utilidade ou vantagem s pessoas que utilizem ou 161 tenham o servio pblico sua disposio, neste local .

O transporte coletivo urbano, conforme tal compreenso, pode ser considerado servio pblico especfico, tendo em vista que exerce sua atividade em um espao geogrfico limitado o municpio , sendo que o benefcio gerado observado socialmente o que justifica o fato de tratar-se de servio pblico essencial e tambm individualmente visto que, estando disponvel ao usurio individual, o servio permite a identificao do sujeito passivo. possvel destacar o transporte coletivo urbano em unidades autnomas, primeiramente tendo em vista que no se trata de servio geral, indeterminvel, por parte do contribuinte. O objetivo do servio, nesse sentido, bastante especfico: garantir a mobilidade urbana e o acesso cidade a toda a populao. Alm disso, a existncia de diferentes modais nibus, trem, metr etc e a possibilidade de destacar unidades especficas dentro de cada modal Curitiba, por exemplo, distingue os nibus em alimentador, linha direta, expresso, convencional, interbairros etc demonstram que a especificidade atributo cristalino quanto ao transporte coletivo urbano. Quanto divisibilidade do servio pblico, Luiz Alberto PEREIRA FILHO entende que se trata de um desdobramento da especificidade, sendo que a possibilidade de utilizao individual, por cada usurio, permite auferir a medida mnima do custo que a atuao estatal representa para o Poder Pblico, em relao ao sujeito passivo162.
Para que haja divisibilidade, imprescindvel que o uso do servio pblico apenas seja suscetvel de utilizao separada, por parte de cada um dos usurios. A suscetibilidade decorrncia da possibilidade de previso, no plano da norma geral e abstrata, do montante equivalente ao custo
161 162

Ibidem, p. 82. Artigo 77, III, do CTN.

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individual do servio pblico. Do contrrio, ou seja, a impossibilidade de diviso do custo do servio, indubitavelmente, impe afirmar que o servio 163 indivisvel, no podendo jamais ser financiado por taxa .

Fabiano VERLI164 ressalva que um servio pblico especfico no necessariamente divisvel, utilizando, como exemplo, as foras armadas, cujo objetivo claro de defesa da soberania nacional especfico, portanto , mas que no pode ser considerado divisvel em face do contribuinte, motivo pelo qual a ausncia de referibilidade esgota a possibilidade de remunerao atravs de taxas. Trata-se, portanto, de analisar as condies concretas do servio pblico, tornando possvel a identificao de sua eventual divisibilidade. certo que nem todo servio pblico especfico divisvel, porm, certamente, esse servio no ser divisvel se no for especfico. A especificidade, portanto, critrio necessrio, mas no suficiente, para determinar a divisibilidade de um dado servio pblico. Conforme Mizabel DERZI165, servios pblicos podem ser absolutamente indivisveis a utilizao individualizada por parte de cada usurio no possvel; ex.: Polcia, Foras Armadas , relativamente divisveis a divisibilidade somente se manifesta quando da utilizao do servio; ex.: Poder Judicirio e a prestao jurisdicional , e absolutamente divisveis de utilizao compulsria, sendo taxados mesmo pela utilizao potencial, acarretando gastos equivalentes para o Estado, sendo identificveis os usurios, efetivos ou no; ex.: servio de esgoto, coleta de lixo. Apenas possvel, portanto, a instituio de taxa pela disponibilizao de servio pblico se ele for, alm de especfico, absolutamente divisvel, devendo ser mensurveis tanto os sujeitos que se beneficiem pela disponibilizao do servio determinao do sujeito passivo da obrigao tributria quanto a quantidade de utilizao individual do servio pblico.
Paga-se taxa toda vez que a prestao administrativa ou a prescrio administrativa for identificvel em cada pessoa que provocar a atuao estatal destacvel em unidades de interveno ou de utilidade material 166 oferecida ao particular no interesse geral, ou pblico, ou coletivo .
163 164

PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas..., op. cit., p. 860. VERLI, Fabiano. Taxas..., op. cit., p. 105-106. 165 DERZI, Misabel. Notas de atualizao. P. 565-566. In: BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributrio Brasileiro. 11 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999. Apud: VERLI, Fabiano. Taxas..., op. cit., p. 104. 166 BRITO, Edvaldo. Critrios para distino entre taxa e preo. Caderno de Pesquisas Tributrias n10. P. 7677. Apud BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas..., op. cit., p. 75.

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Essa relao de equivalncia entre o grau de uso de um servio pblico, no que tange s taxas, essencial para a determinao da sua respectiva base de clculo, que, por sua vez, est condicionada prpria hiptese de incidncia do tributo. Ocorre que, como a hiptese de incidncia, nesse caso, trata da disponibilizao de servio pblico, o clculo referente utilizao do servio pblico por cada usurio acarreta algumas peculiaridades. fora de dvida que a mensurao do grau de utilizao que cada sujeito faa de um dado servio pblico mais precisa quando se trata de taxa cobrada pela utilizao efetiva de servio pblico. Porm, tambm certo que a utilizao potencial, tal qual disposto no CTN e na Constituio Federal, no inviabiliza o aspecto de divisibilidade da taxa. Conforme Luiz Alberto PEREIRA FILHO, a alquota e no a divisibilidade que afetada com a diferenciao entre taxas pela utilizao efetiva ou pela mera disponibilizao pelo Estado.
(...)o servio pblico ser divisvel se a base de clculo da taxa puder representar o valor mnimo do custo individualizado do servio pblico, sendo a alquota um mero fator que, acrescida a esta, medir o dispndio efetivo do Estado, em relao ao contribuinte, apenas quando o servio for utilizado. Assim, no caso de taxa exigida em razo da colocao do servio ao dispor do cidado, a alquota, mesmo se estiver prevista na norma geral e abstrata, dever ser desprezada para o efeito da quantificao do valor da 167 taxa a ser paga .

Mais a frente, quando se discutirem especificamente as questes da base de clculo e da alquota, o tema ser melhor delineado, sendo que, no presente momento, tenta-se apenas esclarecer os resultados prticos que a taxa pela disponibilizao de servio pblico enseja quanto divisibilidade e individualizao do uso referente a cada sujeito em particular. Quem vem a ser o usurio de um servio pblico posto disposio pelo Poder Pblico questo que exige a devida identificao do sujeito ativo e do sujeito passivo da relao jurdico-tributria, levando-se em conta que o servio de transporte coletivo urbano considerado especfico e divisvel, ainda que sua forma

167

PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas..., op. cit., p. 85.

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de remunerao no seja tarifria taxa pela utilizao efetiva , mas potencial taxa pela disponibilizao do servio.

6.3.4) Conseqncia tributria: sujeito ativo e sujeito passivo

A devida identificao do sujeito ativo e do sujeito passivo da relao tributria essencial para no incorrer em erros no clculo do valor que cabe ao contribuinte, diante do Poder Pblico competente, motivo pelo qual sua anlise precede da prpria base de clculo, que essencial para a confirmao da hiptese de incidncia tributria. A identificao do sujeito ativo da relao jurdico-tributria exige, primeiramente, a distino entre competncia tributria168 e capacidade tributria ativa169. O Municpio, enquanto pessoa jurdica de direito pblico, a quem o legislador constituinte atribuiu a tarefa de prestar o servio pblico de transporte coletivo urbano, tem, inicialmente, a competncia tributria, no que tange instituio de uma taxa pela prestao ou disponibilizao do referido servio. em virtude dessa competncia atribuda pela Constituio Federal que pode ser inaugurada a relao jurdica tributria, nomeando um sujeito ativo e um sujeito passivo, conforme a hiptese de incidncia do tributo. Quanto a esse ponto, o programa Tarifa Zero bastante claro: o objetivo a prestao direta do servio de transporte coletivo urbano pelo Municpio, atravs de autarquia ou empresa estatal, ou, em ltimo caso, atravs da prestao sob o regime de municipalizao, tal qual foi explicitado no captulo anterior. De qualquer forma, a capacidade tributria ativa da relao tributria inaugurada pela taxa pela disponibilizao de transporte coletivo urbano do prprio Municpio, conforme os termos da eventual lei que oficializar o programa.

168

169

(...) uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes de que so portadoras as pessoas polticas, consubstanciada na possibilidade de legislar para a produo de normas jurdicas sobre tributos. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso..., op. cit., p. 218. O estudo da competncia tributria um momento anterior existncia mesma do tributo, situando-se no plano constitucional. J a capacidade tributria ativa, que tem como contranota a capacidade tributria passiva, tema a ser considerado no ensejo do desempenho das competncias, quando o legislador elege as pessoas componentes do vnculo abstrato, que se instala no instante em que acontece, no mundo fsico, o fato previsto na hiptese normativa. Ibidem, p. 219.

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Quanto determinao do sujeito passivo, trata-se de situao mais complexa. que, alm de estabelecer o sujeito passivo em face da hiptese de incidncia inerente ao tributo, necessrio observar a capacidade tributria dos virtuais contribuintes, e, mesmo aqueles que a tenham de fato, podem vir a ser beneficiados por situaes de extrafiscalidade definidas em lei. Segundo Geraldo ATALIBA170, no h qualquer discrio do legislador na designao do sujeito passivo, pois ele designado pela prpria Constituio como tal. Dessa forma, em um primeiro momento, considera-se sujeito passivo da taxa toda pessoa alcanada pelo agir estatal, sendo, no caso da disponibilizao de servio de transporte coletivo urbano, todas as pessoas que tenham efetivamente acesso ao referido servio171. Com a universalizao do servio pblico, disponvel para toda a populao, estariam todas as pessoas, indiscriminadamente, obrigadas na relao jurdica tributria? certo que no. Nesse ponto, entram os elementos concernentes capacidade contributiva e extrafiscalidade. No se deve confundir capacidade contributiva com capacidade tributria passiva. Isso porque, a capacidade tributria passiva refere-se vinculao de um dado sujeito a uma obrigao tributria, que, no caso da taxa, ocorre em face de o indivduo ter provocado uma atuao estatal no sentido de prestar ou disponibilizar servio pblico, ou exercer a atividade de polcia. Nessa seara da capacidade tributria passiva, convm esclarecer que tambm no se confunde com a capacidade jurdica prevista no Cdigo Civil. Conforme o artigo 126 do CTN, a capacidade tributria passiva, para estar na condio de devedor, independe da capacidade civil das pessoas naturais. Dessa forma, admissvel que menores de 18 (dezoito) anos sejam considerados sujeitos passivos de uma relao jurdica tributria, desde que tenham participado do fato jurdico tributrio correspondente hiptese tributria. A incapacidade deles em adimplir com a obrigao tributria, como se v, no esgota a capacidade tributria

170 171

ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 6 ed., 4 tir. So Paulo: Malheiros 2003. P. 80. A atual lei municipal de transporte coletivo de Curitiba considera estar servida deste servio pblico toda pessoa que more at 500 metros de algum ponto das linhas de nibus municipais e intermunicipais. Art. 4, pargrafo nico da lei municipal 12.597/2008.

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passiva, mas apenas altera o chamado sujeito passivo da obrigao principal, nos termos do artigo 121 do CTN172. Bastante distinta, porm, a questo da capacidade contributiva. H autores que no admitem sua aplicao s taxas, mas apenas a impostos. Atribui-se esse entendimento a trs motivos: (i) porque a Constituio Federal a cita apenas no caso dos impostos; (ii) porque as taxas tm carter remuneratrio do Estado, na sua atuao; e (iii) porque a taxa informada pelo princpio da retributividade, que estabelece como limite a equivalncia com a despesa efetuada pelo Estado, independentemente da condio econmica do sujeito passivo. Nesse sentido, o equivalente da capacidade contributiva para as taxas seria o princpio da retributividade, visto que a exao tributria proveniente da taxa surge do grau de dispndio de recursos que o sujeito passivo causa ao sujeito ativo. Os casos de isenes para os mais pobres, por sua vez, no se confundiriam com a questo da capacidade contributiva, conforme o entendimento de Regina Helena COSTA:
Em tais hipteses, porm, a iseno concedida no em virtude da diminuta ou inexistente capacidade contributiva dos sujeitos, mas em virtude de consideraes de outra ordem, tais como a desigualdade social, a minimizao do sofrimento das pessoas pobres etc. Justifica-se, portanto, tal medida, com fundamento em outras diretrizes constitucionais, sem recorrer-se ao postulado da capacidade contributiva, estranho compostura 173 da hiptese de incidncia dos tributos vinculados .

Percebe-se, porm, que o princpio da retributividade, tomado por si s, no suficiente, no que tange s taxas pela disponibilizao de servio pblico, tendo em vista o princpio do no-confisco, inscrito na Constituio Federal. Alm disso, a retributividade no inviabiliza a validade do princpio da capacidade contributiva, que tem outro objetivo em vista, no caso das taxas. O clculo da equivalncia razovel na exao do tributo cumpre com o princpio da retributividade inerente s taxas, mas, nem por isso, esgota a aplicao do princpio da capacidade contributiva, que, atrelado ao princpio do mnimo
172

Art. 121. Sujeito passivo da obrigao principal a pessoa obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniria. Pargrafo nico: O sujeito passivo da obrigao principal diz-se: I contribuinte, quando tenha relao pessoal e direta com a situao que constitua o respectivo fato gerador; II responsvel, quando, sem revestir a condio de contribuinte, sua obrigao decorra de disposio expressa de lei. 173 COSTA, Regina Helena. Princpio da capacidade contributiva. 2 ed. So Paulo: Malheiros, 1996. P. 56.

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existencial, busca identificar um limite inferior para aqueles indivduos que tenham exgua capacidade econmica, a ponto de o pagamento do tributo prejudicar o contribuinte na garantia de suas condies mnimas de sobrevivncia. Dessa forma, o princpio da capacidade contributiva, apesar de no ser absoluto174, como nos impostos, pode ser considerado vlido, no que tange s taxas, sob o signo da capacidade contributiva relativa175, que fica limitada pela retributividade do tributo. Fica, portanto, ligada majoritariamente garantia do chamado mnimo existencial, previsto na Constituio Federal. Nesse sentido, conforme Sacha Calmon Navarro COLHO, citado por Alexsander Roberto Alves VALADO, haveria a aplicao do princpio da isonomia, no que tange s taxas:
O fato gerador das taxas, vimos, radica em manifestaes estatais (atuaes concretas do Estado) e no na capacidade do contribuinte (renda, trabalho, patrimnio, etc.). Portanto, no h que se falar, por esse ngulo, em aplicao do princpio da capacidade contributiva, cujo campo predileto seriam os tributos no-vinculados (impostos)... No obstante, o princpio da capacidade contributiva no se liga to-somente tcnica da progressividade, cujo objetivo tributar mais quem tem mais, seno que fomenta institutos tributrios de variada ndole. Cabe exemplificar com as isenes subjetivas em matria das taxas. As leis, com freqncia, isentam os pobres em relao a inmeras taxas, reconhecendo, assim, a incapacidade contributiva dos mesmos. (...) O fundamento de todas as isenes, por isso legtimas, nas taxas, justamente a incapacidade 176 contributiva (formulao negativa do princpio) .

Dessa forma, aps aplicar o princpio da retributividade para auferir o valor razovel da exao devida por cada sujeito passivo, deve-se identificar quais contribuintes no possuem capacidade econmica para adimplir a obrigao tributria sem afetar a satisfao das suas necessidades vitais,
(...) para ento dispens-lo do gravame, para em seguida, acima dessa faixa de incapacidade, atribuir a seus integrantes tratamento diferenciado, de acordo com sua capacidade contributiva. Identifica-se, portanto, com critrios dados pela prpria Constituio, e abaixo do limite ditado pela natureza da exao, os indivduos despossudos de capacidade contributiva, ou que meream, em virtude de sua condio pessoal, uma 177 diferenciao no tratamento tributrio .

174

Tambm denominado capacidade contributiva objetiva, este princpio est atrelado a fatos econmicos reveladores de riquezas. 175 Tambm denominado capacidade contributiva subjetiva, este princpio estabelece que o valor do tributo deve ser proporcional s circunstncias do fato e s condies pessoais de cada sujeito. 176 VALADO, Alexsander Roberto Alves. Capacidade contributiva e taxa, p. 204. 177 Ibidem, p. 206.

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Segundo Jos Maurcio CONTI178, a tributao do mnimo vital de uma pessoa afeta a sua respectiva e exgua capacidade econmica, sendo que no h manifestao de capacidade contributiva nesse caso. Torna-se indiscutvel, portanto, que a impossibilidade de adimplir a obrigao tributria, em face da limitada capacidade econmica do sujeito passivo j , em si, um indcio da exgua ou inexistente capacidade contributiva, tornando o tributo inconstitucional, em face de ter sido proibida a utilizao com tributo com efeito de confisco179.
H, portanto, necessidade de se estabelecer, nas diversas formas pelas quais a capacidade econmica das pessoas se exterioriza, o que ou quanto no pode ser tributado, por atingir o mnimo indispensvel satisfao das necessidades humanas bsicas. A idia a de que, levandose em considerao as necessidades das pessoas dentro do contexto social, cultural e econmico em que vivem, sejam reconhecidos como no tributveis os fatos que, embora exteriorizem alguma capacidade 180 econmica, no indicam capacidade contributiva .

Qual seria o limite a ser estabelecido para garantir o princpio do mnimo vital? Segundo a opinio de Alfredo Augusto BECKER, seria o salrio mnimo institudo pelas leis trabalhistas. Alexsander Roberto Alves VALADO discorda, argumentando que o salrio mnimo vigente descumpre o artigo 7, IV, da Constituio Federal, sendo insuficiente para garantir os direitos fundamentais do cidado. O DIEESE mantm clculos acerca do chamado salrio mnimo necessrio, que contempla o mnimo existencial, atrelado aos direitos inscritos no referido dispositivo constitucional. Nesse sentido, entende-se enquanto violao do princpio da capacidade contributiva, vinculado garantia do mnimo existencial, a cobrana de taxas cujo sujeito passivo apresente oramento familiar menor do que o clculo apontado181. J para aqueles contribuintes que tenham renda igual ou aproximada ao valor referente ao salrio mnimo necessrio,
(...) imperativo que se estabelea para as taxas faixas de identificao de capacidade contributiva, com tarifas diferenciadas em funo desse
178

CONTI, Jos Maurcio. Princpios tributrios da capacidade contributiva e da progressividade. So Paulo: Dialtica, 1997. Cap. 4. 179 CF, artigo 150, IV. 180 CONTI, Jos Maurcio. Princpios..., op. cit., p. 54. 181 Vide salrio mnimo necessrio, disponvel em <http://www.dieese.org.br/>. Acesso em 19/07/2008.

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princpio, tendo em conta, porm, duas ordens de limites. O limite mximo estabelecido em face da aplicao do princpio da retributividade e encontra amparo no valor dos custos gerados pela movimentao estatal. No outro extremo, o limite mnimo determinado em funo da incapacidade contributiva revelada pelas pessoas que se encontram nessa situao e que, portanto, devem estar protegidas do gravame tributrio, em face da 182 aplicao do princpio de proteo do mnimo vital .

Trata-se de um dever do Estado, e no mera faculdade, estabelecer tarifas sociais ou faixas de pagamento que respeitem a capacidade contributiva de contribuintes que tenham em risco o seu mnimo existencial, mesmo em se tratando de taxas. Nesse sentido, o limite da capacidade contributiva vai at o valor equivalente ao salrio mnimo necessrio para a efetivao dos direitos bsicos previstos na Constituio Federal. Alm dos casos referentes capacidade contributiva ou ausncia dela , h situaes previstas nas Constituio Federal, na Constituio Estadual, em leis municipais, estaduais e federais, que estabelecem imunidades, isenes e instituem medidas de extrafiscalidade, no que tange cobrana de taxas. Entende-se por imunidade a norma jurdica, contida na Constituio Federal, que estabelece, de modo expresso, a incompetncia de pessoas polticas para expedir regras instituidoras de tributos que alcancem situaes especficas e suficientemente caracterizadas183. A iseno, por sua vez, d-se no plano da legislao ordinria, operando como expediente redutor do campo de abrangncia dos critrios da hiptese ou a conseqncia da regra-matriz do tributo184. As imunidades no afetam apenas os tributos no-vinculados (impostos), mas alcanam tambm, em casos especficos, as taxas e as contribuies de melhoria. Exemplo de imunidade referente taxa pelo servio de transporte coletivo urbano diz respeito aos maiores de 65 (sessenta e cinco) anos, aos quais garantida a gratuidade de acesso, conforme dispe o artigo 230, 2, da Constituio Federal. Alm de respeitar as imunidades estabelecidas pelo legislador constituinte, o Municpio pode instituir conforme o interesse pblico novas isenes, sendo essa uma prerrogativa que cabe apenas a ele, e no a outros entes da Federao,

182 183

VALADO, Alexsander Roberto Alves. Capacidade..., op. cit., p. 222. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso..., op. cit., p. 185. 184 Ibidem, p. 188.

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em face da autonomia conferida pela Constituio Federal185. A ausncia de capacidade contributiva, por sua vez, torna incua a instituio de iseno, assim como sujeitos que no ensejam a prestao do servio de transporte coletivo urbano tambm no podem ser considerados sujeitos passivos de uma eventual relao jurdica tributria. Isso significa, por exemplo, que, se uma obrigao tributria pode atingir sujeitos sem capacidade civil menores de dezoito anos, por exemplo , certamente no atingir pessoas que no ensejam a prestao do servio pblico como crianas de colo, crianas fora da idade escolar etc. Nos demais casos, trata-se de opo do legislador a instituio de isenes, naquilo que os doutrinadores denominam de extrafiscalidade186. Freqentemente, alega-se que o estabelecimento de isenes para dados sujeitos, bem como a inaugurao de tarifas sociais para populaes especficas, estaria violando o princpio constitucional da igualdade. Sobre o assunto, Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO identifica trs etapas para identificar o eventual desrespeito ao princpio da isonomia: (i) referente ao elemento tomado como fator de desigualao; (ii) correlao lgica abstrata existente entre o fator erigido em critrio de discrmen e a disparidade estabelecida no tratamento jurdico diversificado; e (iii) consonncia desta correlao lgica com os interesses absorvidos no sistema constitucional, acerca do princpio da igualdade:
Esclarecendo melhor: tem-se que investigar, de um lado, aquilo que adotado como critrio discriminatrio; de outro lado, cumpre verificar se h justificativa racional, isto , fundamento lgico, para, vista do trao desigualador acolhido, atribuir o especfico tratamento jurdico construdo em funo da desigualdade proclamada. Finalmente, impende analisar se a

185

Cabe dizer que o atual modelo de remunerao do transporte coletivo de Curitiba no leva em considerao o respeito autonomia do Municpio, visto que funcionrios dos Correios (empresa pblica federal), policiais e oficiais de justia (servidores pblicos do Estado ou da Unio) tm acesso gratuito ao transporte coletivo urbano sem que os entes polticos correspondentes arquem com os custos gerados pelos mesmos. Resultado disso que os prprios usurios arcam com tais custos, assim como todas as demais isenes, encarecendo consideravelmente o preo da tarifa. 186 Trata-se do (...)emprego de frmulas jurdico-tributrias para a obteno de metas que prevalecem sobre os fins simplesmente arrecadatrios de recursos monetrios, o regime que h de dirigir tal atividade no poderia deixar de ser aquele prprio das exaes tributrias. Significa, portanto, que, ao construir suas pretenses extrafiscais, dever o legislador pautar-se, inteiramente, dentro dos parmetros constitucionais, observando as limitaes de sua competncia impositiva e os princpios superiores que regem a matria, assim os expressos que os implcitos. Ibidem, p. 236

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correlao ou fundamento racional abstratamente existente , in concreto, 187 afinado com os valores prestigiados no sistema normativo constitucional .

A anlise do caso concreto supera qualquer dvida. O fator de discriminao, no caso da adoo de tarifas sociais ou da no tributao em face da afetao do mnimo vital do contribuinte, a capacidade econmica dos virtuais contribuintes, diretamente relacionada s suas possibilidades de garantia do mnimo existencial. So elementos que concernem ao caso e ao sujeito, no havendo mais critrios alheios aos mesmos. O fator de discrmen considerado, nesse caso, coaduna completamente com a desequiparao procedida, visto que as diferentes capacidades econmicas exigem tratamento jurdico desigual, sendo o limite dessa desigualdade o limite da retributividade das taxas e a utilizao de tributo com efeito de confisco. Como o objetivo que tal distino enseja a proteo do mnimo existencial, previsto na Constituio Federal, vislumbra-se que todos os critrios estabelecidos para a distino esto contemplados.
A progressividade, pois, seja da tarifa, seja do tributo, no afronta o princpio da capacidade contributiva, tampouco da isonomia, visto este com lentes prprias, que no lhe confiram resultado, igual na desigualdade, por 188 vcio de refrao .

Deve-se entender, afinal de contas, tambm a tributao enquanto forma de realizao da justia social189, de forma a contemplar os direitos fundamentais previstos na Constituio Cidad, que arrolou, entre os objetivos fundamentais da Repblica, a construo de uma sociedade livre, justa e solidria art. 3, I , erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais art. 3, III e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao art. 3, IV. Para alm de garantir recursos aos cofres pblicos, o Direito Tributrio, dentro do Estado Democrtico de Direito, deve ser visto, acima de tudo, como instrumento de repartio de riquezas e promoo da dignidade humana. A fixao
187

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Contedo Jurdico do Princpio da Igualdade. 4 ed. So Paulo: Malheiros, 2005. P. 21-22. 188 CONTI, Jos Maurcio. Princpios..., op. cit., p. 62. 189 GRUPENMACHER, Betina Treiger. Tributao e direitos fundamentais. In: FISCHER, Octavio Campos (org.). Tributos e direitos fundamentais. So Paulo: Dialtica, 2004. Passim.

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das normas jurdico-tributrias deve, portanto, ser rgida a ponto de garantir a segurana jurdica do contribuinte e da coletividade em geral, mas, ao mesmo tempo, ser flexvel a ponto de recepcionar os princpios fundamentais estabelecidos pelo ordenamento jurdico ptrio.
Portanto, no se pode olvidar esse aspecto do direito tributrio, como instrumento de desenvolvimento social e inibidor das diferenas sociais, e nesse contexto, a proteo do mnimo existencial, notadamente em relao s taxas, tem relevo especial, na medida em que est relacionada com a utilizao de servios essenciais, e portanto, que atribuem um mnimo de 190 dignidade aos cidados .

Estando devidamente esclarecidas as questes pertinentes determinao de sujeito ativo e sujeito passivo, no caso da instituio de taxa pela disponibilizao de servio pblico de transporte coletivo urbano, eis que surge a seguinte dvida: se vedada a tributao de sujeitos que no apresentam capacidade contributiva, e se cabe ao Municpio respeitar as imunidades, isenes, bem como as situaes de extrafiscalidade, ento quem deve arcar, nesses casos, com os custos do servio pblico? Haveria, nesse sentido, impactos na base de clculo e na alquota do tributo? sobre esses questionamentos que trata o prximo item.

6.3.5) Conseqncia tributria: base de clculo e alquota

A definio da base de clculo e da alquota o momento crucial para evidenciar a slida construo das bases jurdicas do tributo, em face dos preceitos estabelecidos pelo sistema constitucional tributrio. Alm de estabelecerem relao direta com a hiptese de incidncia do tributo, ambas devero tambm contemplar algumas espcies de isenes nas quais incide a hiptese de incidncia, as diferentes capacidades contributivas observadas, bem como todas as limitaes tributao estabelecidas pela Constituio, e toda a poltica de extrafiscalidade inerente norma tributria, o que, no caso do programa Tarifa Zero, no significa pouca coisa.

190

VALADO, Alexsander Roberto Alves. Capacidade..., op. cit., p. 219.

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Na seqncia da formulao jurdico-descritiva de Paulo de Barros CARVALHO191, est-se no momento de definio do critrio quantitativo previsto na conseqncia (prescritor) da norma de incidncia do tributo. Submete-se, portanto, aos critrios material, espacial e temporal da hiptese de incidncia, e ao critrio pessoal estabelecido como conseqncia da hiptese. A base de clculo entendida como
(...)a grandeza instituda na conseqncia da regra-matriz tributria, e que se destina, primordialmente, a dimensionar a intensidade do comportamento inserto no ncleo do fato jurdico, para que, combinando-se alquota, seja 192 determinado o valor da prestao pecuniria .

Ao mesmo tempo em que mede as propores reais do fato, a base de clculo compe a especfica determinao da dvida, confirmando, infirmando ou afirmando o verdadeiro critrio material da descrio contida no antecedente da norma. por isso que, comumente, diz-se que a base de clculo que demonstra, na prtica, a natureza jurdica de um dado tributo, visto que de nada adianta um tributo autodenominar-se taxa se tiver na sua base de clculo elementos que ultrapassam as caractersticas desse tributo vinculado, configurando efetivamente um imposto. A alquota, por sua vez, est congregada base de clculo, dando a compostura numrica da dvida. Essa vinculao ntima torna a sua presena obrigatria dentro do cenrio normativo, apesar de representar pouco mais que um componente de carter aritmtico, para determinar a quantia que ser objeto da prestao tributria193. Diante disso, a alquota pode assumir uma feio de valor monetrio fixo ou varivel ou fracionrio percentual ou no da base de clculo, sendo que, no ltimo caso, poder ser proporcional invarivel, proporcional progressiva ou proporcional regressiva. Vrios podem ser os atributos a serem escolhidos pelo legislador para configurar a base de clculo e as alquotas correspondentes, desde que no ultrapassem as fronteiras do prprio fato descrito. Ocorre que, no caso de uma taxa

191 192

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso..., op. cit., p. 243. Ibidem, p. 331-332. 193 Ibidem, p. 342.

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pela disponibilizao de servio pblico, o espao de liberdade bastante limitado, pois os critrios restringem-se aos custos suportados pelo Estado na prestao do servio pblico, referente a cada contribuinte. Sobre o assunto, j foi apresentada a opinio de Luiz Alberto PEREIRA FILHO, que entende que, no caso das taxas pela disponibilizao de servio pblico, no h base de clculo e nem alquotas identificveis:
Em relao s taxas que so cobradas pela postura do servio pblico disposio do contribuinte, certo que, em alguns casos, apesar de haver a descrio, no conseqente normativo, da base de clculo e da alquota, porque o mesmo veculo normativo poder instituir as duas espcies de taxa (tanto pela disponibilidade, como pela utilizao de servio pblico), a explicitao normativa da alquota no tem razo de ser, visto que jamais haver a sua aplicao no plano concreto. Sendo despicienda a sua 194 previso legal, como consectrio, tambm no haver base de clculo .

No obstante concordar-se com a opinio do eminente jurista, no que tange divisibilidade do servio pblico disponibilizado pelo Estado ao contribuinte, os dados apontados no prescritor da norma jurdica tributria no levam ao esgotamento da base de clculo, mas, isso sim, a uma determinao de carter rgido. Isso ocorre porque, afinal de contas, o sistema constitucional tributrio identifica a natureza do tributo atravs do binmio hiptese de incidncia/base de clculo, sendo esta ltima indispensvel para a devida determinao da configurao jurdica do tributo, a ponto de Paulo de Barros CARVALHO atribuir a funo de infirmar a hiptese de incidncia base de clculo195. (...)sendo esse servio apenas potencial, a base de clculo dever medir o custo para que este servio permanea disposio do contribuinte196. o custo da prestao do servio pblico, referente a cada contribuinte, que deve ser tomado por base de clculo da taxa no caso da disponibilizao do servio. Isso porque o elemento quantificador do dbito tributrio no pode ser o gasto total que o Estado teve pela operao do servio apesar de ser um parmetro importante para a base de clculo , mas o custo dispensado em face de cada indivduo. Da a necessidade de o referido servio ser considerado absolutamente
194 195

PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas..., op. cit., p. 108. Introduzimos uma noo de induvidosa operatividade, para a qual convocamos todas as atenes: havendo desencontro entre os termos do binmio (hiptese de incidncia e base de clculo), a base que deve prevalecer. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso..., op. cit., p. 336. 196 MARQUES, Marcio Severo. Classificao constitucional dos tributos. So Paulo: Max Limonad, 2000. P. 172. Apud BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas..., op. cit., p. 127.

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divisvel, de forma que a obrigao tributria de cada sujeito passivo limite-se ao real valor do gasto estatal. Estando disponibilizado para toda a populao do Municpio o servio pblico de transporte coletivo urbano, possvel mensurar, atravs do custo total de operao do sistema, repartido entre cada indivduo que enseja a prestao do servio, o valor mnimo atribudo a cada sujeito passivo, enquanto dbito tributrio. Como se trata de um programa que garante o acesso pleno cidade atravs da integrao racional entre as linhas existentes, no faticamente possvel estabelecer diferentes alquotas para os usurios, o que, diga-se de passagem, seria um contra-senso, em se tratando de servio cuja cobrana se d em face da disponibilizao, e no da utilizao efetiva.
o atual sistema constitucional tributrio, contudo, no exige para a base de clculo da taxa o que seria impossvel uma exata proporo ao referido custo, matematicamente precisa; ou nas palavras de Roque Carrazza uma dosagem milimtrica. Realmente, no. Todavia, exige-se que haja ao menos uma razoabilidade quantitativa entre essa base de clculo e a atuao estatal, de forma a caracterizar uma certa correlao lgica entre 197 ambas .

O fato de a base de clculo do tributo taxa no estar vinculada diretamente a manifestaes de capacidade econmica do contribuinte, enseja a repartio equivalente do dbito tributrio entre todos os beneficiados pela disponibilizao do servio pblico, na medida dos gastos dispensados pelo Estado. Isso no significa, porm, a inexistncia de alquota, pois, conforme visto anteriormente, a alquota pode perfeitamente ser fixa para todos os contribuintes, o que est longe de se configurar como sua inexistncia. Pelo contrrio, a existncia da alquota essencial para as taxas no que tange garantia do princpio da retributividade, visto que sua misso maior respeitar o preceito de referibilidade desse tributo vinculado. Ocorre que a alquota, alm de cumprir com o princpio da retributividade, inerente s taxas, deve levar em considerao o princpio da capacidade contributiva, admitido tambm nessa modalidade de tributo, com o claro objetivo de tutelar o chamado mnimo existencial. Dessa forma, assim como a alquota essencial para confirmar a base de clculo, no que tange ao valor mximo da obrigao tributria do contribuinte em face do credor tributrio, tambm
197

BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas..., op. cit., p. 128.

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fundamental na garantia do mnimo existencial, exigindo que se estabeleam faixas especiais, tarifas sociais, para aqueles cuja tributao afete a garantia dos direitos fundamentais previstos na Constituio Federal. Trata-se, afinal de contas, de garantir a aplicabilidade prtica o que se pode fazer atravs da alquota de caractersticas j apontadas anteriormente como compatveis com as taxas, tais como o respeito ao mnimo existencial princpio da capacidade contributiva. Essa medida plenamente admissvel tambm no caso das taxas, desde que no acarrete o aumento da tributao para os demais contribuintes, o que resultaria em descumprimento da base de clculo do tributo, que estaria mais conformada a um imposto, por levar em considerao a capacidade contributiva absoluta dos contribuintes.
Impende reiterar que os demais contribuintes no podero arcar, sob hiptese alguma, com o nus que deveria ter sido suportado pelo sujeito passivo isento ou beneficiado com a atenuao da carga tributria. Isso porque o critrio quantitativo da taxa h de traduzir a exata dimenso do gasto do Estado, no que concerne ao sujeito passivo, individualmente considerado. O valor da taxa, por conseguinte, no poder ser alterado para aqueles que no se beneficiarem da iseno ou da reduo da base de clculo do tributo. Melhor dizendo, em se falando de taxa, os que permanecerem submetidos ao impacto exacional devero pag-lo na estrita 198 medida do custo que propiciarem pessoa pblica .

Resta evidenciada, portanto, a caracterstica confiscatria que uma taxa assume na medida em que os demais contribuintes so obrigados a arcar com polticas de extrafiscalidade adotadas pelo Estado em relao a alguns deles. Os princpios do no-confisco e da retributividade, associados prpria estrutura da taxa hiptese de incidncia e base de clculo impedem, afinal de contas, que tal medida seja adotada. Isso significa que os recursos que deixarem de ser arrecadados, em face da incapacidade contributiva, de isenes, imunidades e de situaes de

extrafiscalidade, devero ser buscados em outras fontes de natureza tributria, dentre as quais constam, como no podia deixar de ser, os impostos.

198

PEREIRA FILHO, Luiz Alberto. As taxas..., op. cit., p. 59.

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6.4) Remunerao do servio pblico de transporte coletivo a partir de impostos

Em termos arrecadatrios, possvel vislumbrar que a taxa um tributo de caractersticas bastante limitadas, visto que a brutal concentrao de renda e as grandes desigualdades sociais, observadas na sociedade brasileira, fazem com que uma grande quantidade de sujeitos no demonstre capacidade contributiva subjetiva, visto que o pagamento do tributo inviabilizaria diretamente a garantia do mnimo existencial, garantido pela Constituio Federal.
Pudesse o Estado obter dos usurios de servios pblicos todos os recursos financeiros dos quais necessita para o custeio desses servios, de bem pouco mais haveria de necessitar. Ocorre que muitos servios pblicos so prestados pelo Estado a pessoas sem praticamente nenhuma capacidade contributiva, e por isto mesmo no tem como haver destas a 199 remunerao pelos servios que presta .

Dessa forma, para que se cumpram os objetivos fundamentais da Repblica, tais como a erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais, essencial o emprego de institutos jurdicos mais adequados a tais fins, como o caso dos impostos, afinal de contas, o Estado Democrtico de Direito essencialmente um Estado de Impostos200. Impostos so tributos que tm por hiptese de incidncia, confirmada pela base de clculo, um fato alheio a qualquer participao do Poder Pblico201, e que incidem sobre determinadas manifestaes de capacidade contributiva absoluta manifestao de riqueza por parte do contribuinte. O legislador constituinte enumerou nominalmente as atividades que demonstram capacidade econmica por parte do contribuinte, basicamente vinculadas ao consumo, patrimnio ou renda, que podem ser tributadas atravs de impostos. Mais que isso, estabeleceu os entes competentes para a instituio desses impostos, sendo que so admitidos: (i) impostos que gravem o comrcio

199

MACHADO, Hugo de Brito. Servios pblicos e tributao. In TORRES, Heleno Taveira. Servios Pblicos..., op. cit., p. 280. 200 TORRES, Ricardo Lobo. A fiscalidade dos servios pblicos no Estado da sociedade de risco. In TORRES, Heleno Taveira. Servios Pblicos..., op. cit., p. 71. 201 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso..., op. cit., p. 36.

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exterior; (ii) impostos sobre o patrimnio e a renda; (iii) impostos sobre a circulao e produo; (iv) impostos extraordinrios e (v) impostos previamente indeterminados. Dentre tais impostos, a Constituio Federal atribuiu aos municpios a competncia tributria relativa ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU, imposto sobre patrimnio , o Imposto sobre a Transmisso de Bens Inter-vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos sua aquisio ITBI, imposto sobre o patrimnio , e, por ltimo, o Imposto Sobre Servios de qualquer natureza ISS, imposto sobre circulao. Estando devidamente fixado o rol de impostos de competncia municipal, eis que surge a seguinte questo: permitido ao Municpio remunerar servios pblicos especficos e divisveis atravs de suas receitas gerais desvinculadas? Ou eles apenas podem ser remunerados atravs de taxas? A gratuidade na prestao de servios pblicos foi discutida por Walter Alexandre BUSSAMARA, que considera tal medida juridicamente admissvel, dando os exemplos da sade campanhas gratuitas de vacinao, por exemplo e da educao, que, no caso da educao pblica, ser sempre gratuita, em face do artigo 206, IV, da Constituio Federal. Tambm o transporte coletivo urbano pode ser remunerado atravs de impostos e receitas gerais do Municpio, conforme o referido autor explicita, ilustrado pelo entendimento de Roque CARRAZZA:
Estamos de acordo com Roque Carrazza, alis, no sentido de ser plenamente constitucional o custeio desses servios pblicos especficos e divisveis, quando no houver sua tributao pelas taxas que lhes so respectivas, no caso de uma gratuidade justificada, por meio das demais receitas gerais do Estado, tais como aquelas advindas dos impostos, dos preos etc. Quanto constitucionalidade desse custeio quando no se verifica a instituio de uma taxa ou seja, quando no se verifica uma contrapartida econmica do administrado, de forma justificada -, assim se pronunciou Roque Carrazza, quando da reflexo acerca da constitucionalidade da nocobrana de passagem de transporte (taxa pelo servio, especfico e divisvel, de transporte coletivo de nibus) pela Prefeitura Municipal de So Paulo (a denominada Tarifa Zero/1990): Sem embargo das doutas opinies em sentido contrrio, estamos convencidos de que sim. [de que constitucional o custeio por outras receitas do Estado] Embora, a nosso sentir, a medida seja, sob o ngulo poltico, inconveniente, entendemos que, 202 sob a tica do Direito, prospervel .
202

BUSSAMARA, Walter Alexandre. Taxas..., op. cit., p. 80.

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Plenamente admissvel, portanto, a remunerao de servios pblicos especficos e divisveis, como o caso do transporte coletivo urbano, atravs de receitas gerais do Estado, tendo em vista que os impostos, enquanto tributos desvinculados de uma atuao estatal, podem ser destinados remunerao de obras e de servios pblicos203. A instituio de taxa, por sua vez, no obrigatria para o legislador, ainda que a prestao do servio o seja. Trata-se, afinal de contas, de opo do Poder Legislativo estabelecer a forma de remunerao dos servios pblicos, desde que respeite as regras constitucionais tributrias para a instituio de impostos e para a alterao de suas bases de clculo e alquotas. Igualmente, possvel a conjugao de diferentes fontes de receita para remunerar um dado servio pblico, sendo que, no caso do transporte coletivo urbano, conforme foi apresentado, possvel a instituio de taxa pela disponibilizao do servio, ao mesmo tempo em que as isenes, faixas especiais de pagamento etc, so compensadas pelo prprio Municpio, atravs de suas receitas gerais provenientes de impostos. interessante destacar que no foi exatamente esse o entendimento dos criadores do programa Tarifa Zero, no municpio de So Paulo, pois, conforme o entendimento da poca, apenas em decorrncia de lei federal, que poderia ser criada uma taxa que remunerasse o servio pblico de transporte coletivo urbano204. Ocorre que, o argumento de que seria necessrio aprovar uma lei federal para autorizar a instituio de taxa pela disponibilizao de servio pblico de competncia municipal no se sustenta, visto que, no momento em que o legislador constituinte atribuiu a competncia para a prestao de servios pblicos aos entes
203

204

Para uma explicitao detalhada acerca das formas de remunerao de obras e servios pblicos, vide BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Obras pblicas a custo zero. RTDP 3/32 e ss., 1993. Passei um ms falando com a assessoria jurdica, porque eu queria fazer um projeto criando uma taxa, chamada taxa transporte, que j era um estudo existente no partido anos atrs, para que essa taxa fizesse um fundo, que custeasse o servio de nibus. A prefeita estava bancando, cobrando do assessor jurdico: Como , j fez, esto estudando?. A assessoria jurdica chegou concluso que essa proposta era inconstitucional. Porque s possvel criar novas taxas atravs de legislao federal. O municpio no pode criar taxas novas, isso da Constituio. Eu estou tarde no gabinete do secretrio, Mauro: E agora, Mauro, o que ns fazemos?. Isso aqui o pulo do gato dessa histria toda. Ele vira e fala: S tem um jeito. S se a gente fizer uma reforma tributria calcando a moleira no IPTU dos ricos e fazemos o fundo. Eu falei: isso. Liguei pra Erundina na hora, falei: Erundina, preciso conversar com voc. Fui l, expliquei pra ela, ela falou: isso, vamos. Chamou o Secretrio de Finanas e mandou fazer uma proposta de reforma tributria. TERTSCHITSCH, Daniel. Criando as condies para a tarifa zero. Carta capital, 18/03/2008. Disponvel em <http://www.cartacapital.com.br/app/materia.jsp?a=2&a2=6&i=447>. Acesso em 25/07/2008.

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da Federao, automaticamente atribuiu aos mesmos a competncia tributria para instituir taxas pela utilizao efetiva ou potencial de seus usurios. Quanto fonte de receita para a implantao do programa, compreensvel a escolha do IPTU, pelos criadores do programa. que, dentre os tributos de competncia municipal, o IPTU o tributo mais regular e de maior previsibilidade dentro do oramento pblico. Alm disso, representa a manifestao de capacidade econmica forte na modalidade patrimonial, e no atravs do consumo ou patrimonial fraca como o caso do ISS e do ITBI , que poderia acarretar graves conseqncias para a economia local. O IPTU um tributo que tem na capacidade econmica do sujeito manifestao de riqueza na perspectiva patrimonial a sua hiptese de incidncia, cuja base de clculo o valor venal do imvel, que no se confunde com o valor de mercado, visto que leva em conta o valor atual do imvel, com todas as benfeitorias e acesses eventualmente identificveis, a ser determinado pela administrao, a partir de critrios que levem em conta os preos praticados no mercado imobilirio para a compra e venda a vista. Sobre essa base de clculo incide a alquota, que, no caso do IPTU, poder ser progressiva em razo do valor do imvel, alm de ter alquotas diferentes de acordo com a localizao e o uso do imvel205. A Constituio Federal no estabeleceu qualquer limite ao Municpio para a definio das alquotas do IPTU, o que significa que a administrao municipal tem a possibilidade, na medida da garantia do interesse pblico, de fix-las conforme seus critrios de fiscalidade e de extrafiscalidade, desde que leve em considerao a funo social da propriedade urbana206; e que no viole os princpios constitucionais tributrios, como, por exemplo, a utilizao de tributos sob uma perspectiva punitiva ou confiscatria207. Assim como todos os tributos, tambm ao IPTU cabe respeitar o princpio da capacidade contributiva de cada sujeito. Nesse sentido, a capacidade contributiva objetiva manifesta-se na prpria demonstrao de capacidade econmica, medida
205

CF, art. 182, 4, II. Vide, nesse sentido: FERNANDES, Cntia Estefania. IPTU texto e contexto. So Paulo: Quartier Latin, 2005. P. 368-384. 206 Cujos termos foram fixados pela lei federal 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). 207 O limite a partir do qual a alquota do IPTU se tornaria confiscatrio bastante controverso, dependendo da anlise do caso concreto. A verificao do confisco por meio de tributos mais clara quando se trata de impostos sobre o patrimnio, evidente o confisco sobre a propriedade predial e territorial urbana se a alquota estabelecida pelo Municpio for de 100%, mas se a alquota praticada ficar entre 5% ou 10%, tal argio no seria to simples. FERNANDES, Cntia Estefania. IPTU..., op. cit., p. 186.

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pelo patrimnio do sujeito, estando j devidamente contemplada pela base de clculo do imposto. Ocorre que, sob a denominao genrica de princpio da capacidade contributiva, incide tambm a capacidade contributiva subjetiva, que significa que o valor do tributo deve ser proporcional s circunstncias do fato e s condies pessoais do sujeito. A partir da emenda constitucional n 29/2000, tornou-se indubitvel que a capacidade contributiva subjetiva passou a ter mais instrumentos de concretizao, por parte da administrao municipal, no que tange ao IPTU. Desde ento, foi permitido ao administrador aplicar alquotas distintas para os casos nos quais o sujeito demonstre a capacidade econmica especfica para sua hiptese de incidncia propriedade patrimonial , mas no tenha capacidade financeira suficiente para adimplir com a obrigao tributria condio pessoal do sujeito, atrelada capacidade contributiva subjetiva. Trata-se de uma falcia, portanto, o argumento de que a implantao do programa Tarifa Zero, atravs da majorao de alquotas do IPTU, corresponderia a uma atitude confiscatria, tendo em vista que, nos casos de sujeitos que tenham capacidade econmica patrimnio , mas estejam impedidos financeiramente de pagar tributos, caber administrao limitar o lanamento do tributo ao seu valor razovel, conforme a capacidade contributiva subjetiva do contribuinte. Alm disso, os demais impostos de competncia municipal, no obstante no apresentarem-se, tributria ou economicamente, recomendveis para a remunerao do servio de transporte coletivo, certamente podem ter suas alquotas majoradas, de forma a compor, secundariamente, juntamente com os recursos provenientes do IPTU e das restituies financeiras do estado e da Unio, o montante necessrio para a devida operao do servio, de forma economicamente sustentvel e juridicamente vivel. Com isso, encerra-se o captulo referente aos tributos juridicamente admissveis diante do objetivo de remunerar o servio pblico de transporte coletivo urbano, sob os preceitos do programa Tarifa Zero. certo que o apontamento das fontes de remunerao de servios pblicos constitucionalmente admissveis no suficiente para garantir a implementao do programa, visto que exige uma srie de medidas, no mbito do Direito Tributrio e do Direito Financeiro, de forma a garantir, atravs do oramento pblico, a remunerao desse servio essencial. 115

Apesar disso, deve ficar claro que a inviabilidade para a aplicao imediata do programa estritamente poltica, no havendo qualquer empecilho de ordem tcnica ou jurdica para a sua consolidao, conforme se procurou demonstrar. Espera-se que o estudo ora apresentado seja oportuno para as lutas empreendidas pelos movimentos populares em favor do direito cidade, tendo em vista que, no raro, grandes mobilizaes populares em favor da gratuidade de servios pblicos so derrotadas pela via jurdica, devido falta de fontes de recursos para garantir tal gratuidade, quando da aprovao dessas leis pelo Poder Legislativo. Deve-se, sempre que possvel, indicar, dentre os tributos existentes e as regras de Direito Financeiro, quais so as fontes de recursos juridicamente admissveis para garantir a gratuidade, ou a construo de polticas extrafiscais, para os servios pblicos. O estudo da cincia do Direito fornece tais instrumentos, com as limitaes que so inerentes ordem constitucional de um Estado sob a gide do modo de produo capitalista.

7) CONCLUSO

Aos mais desavisados, pode parecer uma contradio o fato de a ordem jurdica vigente tutelar o direito propriedade privada, que transforma o direito cidade em mera mercadoria, e, ao mesmo tempo, recepcionar a idia de um subsidiamento total de tarifas, conforme o poder aquisitivo da populao, tal como se buscou demonstrar nesse trabalho, para efetivar o pleno acesso de todos ao territrio urbano. que, na verdade, a constitucionalidade do programa Tarifa Zero no significa uma contradio da ordem capitalista, mas demonstra, de maneira cabal, que o programa chega contradio fundamental da cidade capitalista a segregao espacial das classes sociais , mas no a supera, visto que permite a todos o acesso cidade mantendo justamente a caracterstica principal dessa cidade, que a propriedade privada do solo e dos meios de produo. Mesmo a forma de remunerao do programa, dentro do Estado Democrtico de Direito, enseja a tributao sob o critrio dos diferentes poderes econmicos dos indivduos, o que, nos dizeres de Karl MARX, (...)pressupe as 116

diferentes fontes de receita das diferentes classes sociais, isto , a sociedade capitalista208. Isso no significa, porm, que a Tarifa Zero se trate de uma medida de carter reformista, tendo em vista que, se o programa no supera, no mnimo, pe em xeque os pilares que sustentam a cidade capitalista. que, a partir do momento em que as diferentes classes sociais passam a ter acesso integral cidade, a disputa pelo territrio torna-se mais evidente, e os questionamentos acerca dos privilgios das classes mais abastadas ganham cada vez mais vigor. O acesso cidade no significa, portanto, o pleno direito cidade, mas lana as bases fundamentais para essa medida, que exige necessariamente a superao da cidade capitalista, e, conseqentemente, a superao da segregao e da mercantilizao do solo, que so efeitos decorrentes da propriedade privada. por isso que o direito cidade revolucionrio, conforme Henry LEFREVBRE:
A estratgia urbana baseada na cincia da cidade tem necessidade de um suporte social e das foras polticas para se tornar atuante. Ela no age por si mesma. No pode deixar de se apoiar na presena e na ao da classe operria, a nica capaz de pr fim a uma segregao dirigida essencialmente contra ela. Apenas esta classe, enquanto classe, pode contribuir decisivamente para a reconstruo da centralidade destruda pela estratgia de segregao e reencontrada na forma ameaadora dos 209 centros de deciso .

O programa Tarifa Zero deve ser visto, portanto, como uma medida ttica, que visa alcanar o direito pleno cidade, que apenas possvel a partir da superao do modelo de cidade excludente propugnado pelo modo capitalista de produo. Apesar de acarretar efeitos positivos tambm para as classes mais abastadas da cidade tendo em vista a previsvel reduo da poluio, dos acidentes de trnsito, dos congestionamentos, e mesmo o maior acesso da populao a reas comerciais e locais de consumo , fora de dvida que seu principal beneficirio e interessado o trabalhador, que passa a ter o acesso pleno cidade, a partir da utilizao de recursos que lhe foram expropriados a partir do processo de produo de mais-valia.

208

MARX, Karl. Crtica do Programa de Gotha. In: MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. Obras Escolhidas. Vol. 2. So Paulo: Alfa-mega, s/d. P. 222. 209 LEFEBVRE, Henry. O Direito Cidade, p. 112.

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Trata-se de uma falcia, portanto, o argumento de que a Tarifa Zero ampliaria no apenas a mobilidade urbana para toda a populao, mas tambm a circulao do capital dentro da cidade. Conforme Jean LOJKINE210, para as classes capitalistas no considerado interessante que o Estado privilegie a ampla prestao de servios pblicos, visto que eles imobilizam grande quantidade de capital, que disponibilizada pelo aumento da tributao justamente dessas classes capitalistas. Como se v, nem mesmo argumentos de ordem poltico-econmica mostram-se consistentes contra a efetivao do programa Tarifa Zero. Apenas subsiste, afinal de contas, aquela que a contradio fundamental da sociedade capitalista, que a luta de classes motivada, por um lado, pelos interesses da burguesia, e, por outro lado, pelas necessidades e, cada vez mais, pela atuao consciente e organizada do proletariado, que reivindica o pleno direito cidade. nesse sentido que trabalhadores, estudantes e organizaes populares devem, cada vez mais, unir foras em prol da efetivao do direito cidade, que tem, na Tarifa Zero, um importante instrumento ttico de atuao poltica, at que, tambm nas cidades, a grande mxima da Justia social seja decretada: de cada qual, segundo sua capacidade; a cada qual, segundo suas necessidades211.

210 211

LOJKINE, Jean. O estado capitalista..., op. cit., passim. MARX, Karl. Crtica do Programa de Gotha, p. 215.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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ANEXOS

- Planilha de custos apresentado pelo Sindicato das Empresas de nibus de Curitiba e Regio Metropolitana (SETRANSP) referente a Agosto de 2008..........................................................................................................................123 - Planilha de custos apresentado pelo Sindicato das Empresas de nibus de Curitiba e Regio Metropolitana (SETRANSP) referente a Dezembro de 2007..........................................................................................................................125 - Planilhas de composio tarifria da Urbanizao de Curitiba S.A. (URBS).....................................................................................................................141 - Palestra no Seminrio sobre Transporte Coletivo de Curitiba, proferido pelo economista Sandro Silva, do Departamente Intersindical de Estatsticas e Estudos Scio-Econmicos (DIEESE-PR).............................................................................155 - Grficos extrados da Lei Oramentria Anual (LOA) de 2008 do Municpio de Curitiba, referentes s despesas com programas e funes de governo e as fontes de receitas................................................................................................................169 - Oramento da Urbanizao de Curitiba S.A. (URBS) para o ano de 2008, previsto na Lei Oramentria Anual (LOA) de 2008 do Municpio de Curitiba.....................................................................................................................174 - Relatrio final da Comisso de Estudo Tarifrio sob a incumbncia de rever o modelo de arrecadao de tarifas e remunerao das empresas privadas de transporte coletivo de Curitiba..................................................................................176 - Metodologia tarifria do sistema integrado de transporte da Grande Curitiba, fornecido pela Urbanizao de Curitiba S.A. (URBS)..............................................178 - Lei municipal 12.597/2008 (nova lei do transporte coletivo de Curitiba)................185 - Planilha comparativa entre a antiga lei do transporte coletivo de Curitiba e o projeto de lei proposta pelo Municpio de Curitiba, elaborado pelo gabinete da vereadora Professora Josete (PT).............................................................................................196 - Lei municipal 7.556/1990 (antiga lei do transporte coletivo de Curitiba, sob o qual o sistema atual assentado).......................................................................................198 - Projeto de lei que institui as diretrizes da poltica de mobilidade urbana, proposta pelo Ministrio das Cidades e em trmite no Congresso Nacional..........................207 - Notcias extradas de jornais locais referentes ao sistema de transporte coletivo de Curitiba.....................................................................................................................226 - Clculos elaborados a partir de dados fornecidos pelo SETRANSP e pela URBS........................................................................................................................241

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