MINISTRIO DAS CIDADES SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL

PEAS TCNICAS RELATIVAS A PLANOS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO BSICO

Repblica Federativa do Brasil Presidenta da Repblica Dilma Vana Rousseff Ministro das Cidades Mrio Silvio Mendes Negromonte Secretrio Executivo do Ministrio das Cidades Roberto de Oliveira Muniz Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental Leodegar da Cunha Tiscoski Chefe de Gabinete Yuri Rafael Della Giustina Diretora de Articulao Institucional Viviana Simon Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica Manoel Renato Machado Filho Diretor de guas e Esgotos Johnny Ferreira dos Santos

MINISTRIO DAS CIDADES SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL

PEAS TCNICAS RELATIVAS A PLANOS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO BSICO

1 Edio

Braslia 2011

Copyright 2011 Ministrio das Cidades Permitida a reproduo sem fins lucrativos, parcial ou total, por qualquer meio, se citados a fonte e o stio da Internet no qual pode ser encontrado o original em http//:www.cidades.gov.br Disponvel tambm em: http://www.cidades.gov.br/planosdesaneamento Tiragem desta edio: 8.500 exemplares Impresso no Brasil 1 Edio: 2011 Diretoria de Articulao Institucional/Secretaria Nacional de Saneamento Bsico/Ministrio das Cidades Pesquisa realizada com o apoio de: Ministrio das Cidades/ Secretaria Nacional de Saneamento Bsico Editorao eletrnica: Vincius Gomes Impresso: xito Grfica e Editora CIP Brasil. Catalogao-na-fonte ________________________________________________________________ Brasil. Ministrio das Cidades. Peas Tcnicas Relativas a Planos Municipais de Saneamento Bsico Braslia: Ministrio das Cidades, 2011. 1 edio. 244 p.: il. ISBN 978-85-7958-024-6 I. Poltica. II. Planejamento. III. Saneamento. IV Publicaes oficiais. V. Ttulo. CDU 33.021:628(061)(81) ndices para catlogo sistemtico: 1. Poltica. Planejamento 2. Saneamento. 3. Publicaes oficiais

332.021 628 (061)

APRESENTAO GERAL
A Lei n 11.445/2007 orienta os municpios a implementarem suas polticas e a elaborarem os seus Planos Municipais de Saneamento Bsico. A este instrumento de planejamento dada grande importncia na nova organizao e estruturao da gesto dos servios de saneamento. Esta publicao faz parte do conjunto de materiais tcnicos que a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SNSA est publicando: Guia para Elaborao de Planos de Saneamento Bsico Participativos, Poltica e Plano Municipal de Saneamento Ambiental: Experincias e Recomendaes, Cartilha Plano de Saneamento Bsico Participativo. Aborda aspectos relativos ao planejamento e gesto, aos pressupostos e metodologia para a elaborao de planos, ao contedo mnimo definido para o diagnstico, participao e ao controle social, ao uso de tecnologias apropriadas e aos novos paradigmas tecnolgicos, avaliao de polticas pblicas e a atividades de regulao, fiscalizao e do financiamento das aes. Aps a publicao, esses materiais sero utilizados para a divulgao e sensibilizao dos municpios, titulares do servio e responsveis por formular a poltica e elaborar o plano de saneamento bsico, aes indelegveis a outro ente, quanto importncia do planejamento e da participao. Essas aes ilustram a preocupao da SNSA e do Ministrio das Cidades em contribuir e apoiar os municpios brasileiros no processo de reorganizao do saneamento bsico no pas, orientado pela nova lei do saneamento - uma conquista da sociedade brasileira.

Leodegar da Cunha Tiscoski

Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental

Documento Conceitual

Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

Patrcia Campos Borja

Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011

SUMRIO
1 Gesto e Planejamento da Prestao dos Servios de Saneamento Bsico no Brasil: Contexto Atual e Desafios...........................................................................................................................11 2 Elaborao de Plano de Sane amento Bsico: Pressupostos.......................................................................................13 2.1 A natureza pblica das aes de saneamento bsico.....................................................................................................13 2.2 Os princpios da poltica de saneamento bsico...........................................................................................................19 2.3 A intersetoralidade......................................................................................................................................................21 2.4 Gesto associada e o papel dos diferentes entes da federao....................................................................................26 3 Plano de Saneamento Bsico: Aspectos Metodolgicos ..........................................................................................32 3.1 Ao de planejamento: conceitos e abordagens...........................................................................................................32 3.1.1 Quais so os sujeitos do processo de planejamento?..................................................................................................34 3.1.2 Sob quais pressupostos o planejamento ser realizado?..........................................................................................36 3.1.3 Qual o objetivo do Plano?...........................................................................................................................................37 3.1.4 Qual a metodologia que ser utilizada?...................................................................................................................37 3.2 Etapas do planejamento..............................................................................................................................................40 3.3 O planejamento e os diferentes territrios...................................................................................................................42 3.4 Plano de Saneamento Bsico, Plano Diretor e Plano de Bacia Hidrogrfica: o dilogo necessrio.................................42 4 Planos Municipais de Saneamento Bsico: Aspectos Legais....................................................................................46 5 Referncias..................................................................................................................................................................48
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Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

1.  Gesto e Planejamento da Prestao dos Servios de Saneamento Bsico no Brasil: Contexto Atual e Desafios
A aprovao da Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico (BRASIL, 2007a), produto de amplos debates ao longo das duas ltimas dcadas, inaugurou uma nova e desafiadora fase na histria da rea de saneamento no Brasil: a exigncia legal da ao de planejamento. Segundo essa norma, cabe ao titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, ao indelegvel a outro ente, devendo para tanto elaborar o Plano de Saneamento Bsico (art. 9, BRASIL, 2007a). A Lei n 11.445/2007, ao regular a prestao dos servios, define quatro funes de gesto: o planejamento, a prestao dos servios, a regulao e a fiscalizao. Segundo o art. 8 dessa Lei, o titular pode delegar a organizao, a regulao, a fiscalizao e a prestao dos servios, exceto o planejamento, que indelegvel. Por outro lado, a mesma lei prev que o exerccio de todas as funes de gesto deve atender ao princpio fundamental de controle social estabelecido no inciso X, do art. 2, cabendo ao titular dos servios estabelecer os mecanismos e procedimentos para essa funo, conforme determina o inciso V, do art. 9, visando garantir sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico. Nessa lei, o Plano de Saneamento Bsico assume carter central e condio indispensvel para a gesto dos servios. por essa razo que estabelece, entre outras diretrizes, que: a validade dos contratos de prestao dos servios depende da existncia do Plano (inciso I, do art. 11); os planos de investimentos e projetos dos prestadores devem ser compatveis com as diretrizes do Plano ( 1, do art. 11); a entidade reguladora e fiscalizadora deve verificar o seu cumprimento (pargrafo nico, do art. 20); a alocao de recursos pblicos federais e os financiamentos com recursos da Unio ou geridos por rgos ou entidades da Unio ficam condicionados existncia do Plano (art. 50). Nesse novo cenrio, o poder local o municpio confirmado como o grande protagonista do saneamento bsico no Brasil, que, com a Lei n 11.445/2007, passa a contar com o suporte legal para exercer a titularidade na gesto dos servios, restabelecendo o que preconizou a Constituio Federal, h 20 anos, quando definiu a competncia municipal para legislar sobre assuntos de interesse local e para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre por meio de licitao, os servios pblicos de interesse local (BRASIL, 1988, s.p). Esse novo ambiente jurdico da rea de saneamento vem ao encontro de antigos anseios de segmentos organizados da sociedade, no entanto, traz no seu bojo uma srie de desafios que devero ser enfrentados e superados por todos os atores envolvidos. At o momento, dos 5.564 municpios brasileiros, poucos dispem de Planos de Saneamento Bsico. Ou seja: a grande maioria dos municpios ainda necessita elaborar seus Planos, de forma participativa. O fato do acesso a recursos da Unio e de fundos federais estar condicionado existncia de Planos de Saneamento Bsico e regularizao dos instrumentos de outorga para prestao dos servios, includos contratos de delegao, aponta para preocupaes prementes em torno da elaborao desses Planos.
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Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

A fragilidade do poder pblico municipal no Brasil faz com que o desenvolvimento de estratgias e mecanismos de capacitao e de apoio institucional e financeiro aos municpios, por parte dos governos federal e estaduais, tanto para a elaborao dos Planos como para o aprimoramento da gesto, seja condio necessria e urgente para o alcance dos princpios fundamentais e o cumprimento das diretrizes estatudos na Lei n 11.445/2007. Segundo dados do IBGE (2007), 72% dos municpios brasileiros tm populao menor que 20.000 habitantes, o que, somados, correspondem a cerca de 20% da populao do pas. Por outro lado, em torno de 43% da populao encontra-se em municpios com populao entre 50.000 e 1.000.000 de habitantes, correspondendo a 9,6% dos municpios. Esses dados revelam desafios diferenciados para municpios que possuem populaes menores, a maioria, e para os municpios de maior populao, a minoria, que guardam em seus territrios os maiores dficits sociais do pas, o que inclui as regies metropolitanas. Essa realidade traz dois elementos para anlise: o primeiro diz respeito s condies organizacionais, institucionais e de recursos dos municpios de menor populao para elaborarem seus Planos; o segundo relaciona-se maior complexidade das condies socioambientais e da prestao dos servios nos municpios de maior porte populacional, o que tambm requer esforos adicionais de planejamento e, consequentemente, capacidade institucional. Embora a experincia e a literatura evidenciem que polticas pblicas construdas e implementadas no nvel local tenham mais chances de obterem xitos, em face de sua proximidade realidade local e de sua permeabilidade a processos participativos e democrticos, a fragilidade atual dos movimentos sociais um fator limitador para a elaborao de Planos mais realistas e transformadores. Aliado a esse fator, a lgica clientelista que ainda vigora nas relaes entre os poderes pblicos municipais e a sociedade privilegia a manuteno do poder e, consequentemente, o status quo. A superao desse cenrio implica estimular o protagonismo do poder local e o empoderamento dos movimentos sociais, com vistas a estabelecer um pacto social entre governo e sociedade capaz de promover as transformaes necessrias. Ciente desses desafios, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SNSA vem empreendendo esforos no sentido de apoiar os municpios na elaborao dos seus Planos de Saneamento Bsico e o presente ensaio busca contribuir neste processo.

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2. Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos

2.1 A natureza pblica das aes de saneamento bsico
A ao de planejamento envolve uma avaliao do estado presente do objeto a ser planejado para, a partir da, definir o estado futuro. Para isso, necessrio ter certo domnio sobre esse objeto a ser planejado. No caso desse ensaio, o saneamento bsico. Justifica-se, assim, a necessidade de se discutir o saneamento bsico como objeto de planejamento, seus conceitos, a forma como foi entendido ao longo do tempo e como foi apropriado pelos diversos segmentos da sociedade; elementos que, em ltima instncia, iro influenciar na definio dos pressupostos sob os quais o planejamento se sustentar. Ou seja, a ao de planejamento no envolve procedimentos meramente tcnicos, neutros, a partir dos quais so feitos diagnsticos e prognsticos, mas, sobretudo, implica debate de ideias, das diversas formas de reconhecer a realidade e interpret-la para projet-la. Foucault nos ensina que os conceitos e as teorias so limitados e aproximados, construdos pelo homem tomando-se por base uma cultura, e que a produo do conhecimento no se d de forma neutra, estando inserida no contexto poltico e social onde est se processando. O autor esclarece que todo o pensamento se estrutura a partir de um espao de ordem que se vincula cultura. Essa ordem se expressa segundo pocas, vincula-se ao espao onde produzida, sendo constituda a cada instante pelo impulso do tempo. Foucault acredita que a experincia da ordem em cada lugar e tempo mais fundamental que as teorias gerais e o conhecimento reflexivo, desempenhando sempre um papel crtico (FOUCAULT, 1992). Assim, o reconhecimento da realidade presente pressupe reconhecer a experincia nua da ordem e seus modos de ser. Nesse debate Marx diria: todo saber sobre o real se d a partir do pensar criticamente a base material. Pedro Demo diz: para compreender a realidade preciso vivenci-la (DEMO, 1996). No campo do planejamento, a vivncia do fenmeno, do objeto a ser planejado, pressupe a participao ativa dos agentes sociais. Portanto, planejar pressupe reconhecer e debater os conceitos, as vises de mundo sob as quais o objeto percebido e interpretado. Caso contrrio, o plano se constituir em mais uma pea estril, tecnoburocrtica e cartorial, incapaz de promover transformao social. O domnio sobre o objeto a ser planejado requer o reconhecimento de sua histria, de forma a entender como, ao longo do tempo, a sociedade o apreendeu. Esse domnio envolve a distino das diferentes compreenses, que muitas vezes convivem e se contrapem, e que, em ltima instncia, se constituem em disputas de vises de mundo diferentes de atores sociais, as quais iro influenciar a execuo do Plano, reforando umas ideias e rechaando outras. O no entendimento desse processo implica no reconhecer que existem projetos sociais em disputa, que necessitam ser visualizados e discutidos pela sociedade, para que o Plano possa se constituir em um pacto social capaz de promover a transformao da realidade. Assim, elaborar um Plano de Saneamento Bsico pressupe discutir o entendimento dos atores envolvidos sobre esse objeto, implica discutir conceitos e a histria de sua constituio. O presente texto no tem a pretenso de promover ampla discusso sobre o tema, e sim indicar alguns pontos que merecem destaque e que podero auxiliar o processo de planejamento. A construo de um conceito tem um carter multicor, que reflete a complexidade e as diversas formas de pensar o real. Nesse sentido, o conceito de saneamento vem sendo socialmente construdo ao longo da histria, de acordo com as condies materiais e sociais de cada poca.
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Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

Em uma tentativa esquemtica e fazendo um recorte de tempo e lugar, no Brasil, entre a dcada de 40 do sculo XX e os nossos dias, pode-se dizer que o saneamento assumiu diferentes perspectivas. Pelo menos quatro vises podem ser destacadas ao longo do tempo: a que prevaleceu entre os anos de 40 e 60; a dos anos 60-70; a existente entre os anos 80 e 90; e a da primeira dcada do sculo XXI. Entre os anos 40 e 60, a noo de saneamento sofreu duas influncias principais: a do sculo XVIII, vinculada higiene pblica, e a do incio de sculo XIX, relacionada com a insalubridade das cidades e a sade da classe trabalhadora. Existia relao ntima entre produo da cidade, condies de saneamento e nvel de sade da populao. Prevalecia a noo de que era necessrio sanear a cidade para promover a sade do trabalhador e garantir a reproduo social e produo de capital. Assim, no Brasil, em 1942, no rastro da cooperao com os Estados Unidos, datada do incio de sculo XX, criado o Servio Especial de Sade Pblica SESP. Esse servio visava a melhoria das condies sanitrias em que viviam os trabalhadores, de forma a aumentar a produtividade no trabalho. Pretendia-se criar condies para a integrao do pas ao modelo de desenvolvimento pautado em uma economia de mercado subalterna, produtora de matria-prima e consumidora de produtos industrializados da metrpole. Para Rezende e Heller (2002), a verdadeira razo para essa cooperao era a demanda por recursos minerais e vegetais, durante e aps a Segunda Guerra Mundial. Interessava aos Estados Unidos as fontes produtoras do Vale do Amazonas, do estado de Gois e do Vale do Rio Doce, o que conduziu ao acordo de cooperao desse pas com o Brasil, com a criao do Instituto de Assuntos Interamericanos IAIA, ao qual o SESP ficou subordinado. Nesse perodo, o saneamento era entendido como uma medida de sade pblica, necessrio para prevenir doenas e garantir a produo de capital. As aes de saneamento voltavam-se, prioritariamente, para o controle de endemias, a exemplo da malria e febre amarela. No campo da sade, o saneamento vinculava-se ideia de preveno, constituindo-se em uma medida capaz de interromper o ciclo da doena. A sade, ento, seria a ausncia de doenas. Entre os anos 60 e 70, o saneamento assume outros contornos. O modelo desenvolvimentista, pautado na indstria de transformao, exigiu uma nova cidade, com infraestrutura capaz de dar suporte ao emergente ciclo produtivo. A modernizao do setor saneamento torna-se uma exigncia e a prestao dos servios de gua e esgoto vista como uma atividade que deve ser submetida lgica empresarial, com a recuperao dos custos via tarifa, inclusive o retorno do capital investido. Os servios autnomos e as empresas de economia mista colocam-se como alternativas mais viveis para as novas exigncias. Nessa poca, inicia-se o esvaziamento das aes de saneamento no mbito do Ministrio da Sade e, consequentemente, da FSESP1, que passa a contar com parcos recursos. J na dcada de 70, o governo brasileiro, com forte influncia de instituies internacionais e com financiamento do Banco Interamericamo de Desenvolvimento BID, consolida Nacional de Saneamento Planasa, por meio das companhias estaduais (REZENDE e HELLER, 2002; MERCEDES, 2002). Nesse perodo, predomina a viso do saneamento como infraestrutura urbana necessria para a estruturao das cidades industriais que se constituem naquele momento no lcus da produo de capital. As aes de abastecimento de gua e de esgotamento de esgoto so priorizadas em face da possibilidade de cobrana desses servios e, portanto, da viabilidade econmica e financeira da sua prestao. Os investimentos so direcionados para as cidades situadas em regies produtivas ligadas ao setor industrial, e os servios so ofertados para os segmentos da populao com capacidade de pagamento. Com

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1 Em 1960, o convnio com os Estados Unidos expira e o Sesp passa a ser chamado de Fundao Sesp FSESP, ligada ao Ministrio da Sade. Mais informaes em: http://www. funasa.gov.br/internet/museuFsesp.asp

isso, os segmentos populacionais e as regies mais pobres so excludos do acesso aos servios. Na mesma direo, a questo da moradia passa a ser resolvida pelas relaes econmicas do mercado imobilirio, que detm o controle da terra urbana, favorecendo a especulao imobiliria e o surgimento das periferias urbanas. O processo de urbanizao catico e desigual faz surgir um contingente cada vez maior de espoliados urbanos (KOWARICK, 1979). Naquele momento, na perspectiva governamental, prevalecia a viso do saneamento como medida de infraestrutura das cidades, como investimento necessrio reproduo do capital, como servio que deveria ser submetido lgica empresarial, tendo a autossustentao um pressuposto fundamental. As palavras de Costa e Fiszon (1989) deixam clara a polarizao, existente desde o final da dcada de 80 em torno da natureza das aes de saneamento.
Essa limitao ao acesso por meio das leis de mercado indica outro aspecto restritivo da poltica pblica para o setor: o saneamento foi encarado como um investimento financeiro que devia ser remunerado a preos de mercado. Obviamente que essa no deve ser a lgica para o setor, caso ele possa ser pensado no s como mais um investimento em infraestrutura rentvel reproduo do capital, mas como um item da poltica social (ibid., p. 3).

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Para Kowarick (1979), a periferia passa a ser a forma da fora de trabalho se reproduzir nas cidades, sendo consequncia direta do tipo de desenvolvimento econmico que se processou no Brasil. Segundo o autor, tal desenvolvimento possibilitou altas taxas de explorao do trabalho e forjou formas de espoliao que foram traduzidas nas condies de existncia da classe trabalhadora. Assim, as casas precrias, os cortios e as favelas sem servios urbanos, infraestrutura e saneamento passam a expressar a precariedade do salrio e da qualidade de vida do trabalhador, passam, em ltima instncia, a refletir um desenvolvimento desigual e excludente. Alm do setor imobilirio, tambm desse perodo o surgimento de uma forte indstria de equipamentos, materiais e da construo civil. Tais setores passam a influenciar as polticas pblicas de habitao e saneamento, ambas sob o comando do ento Banco Nacional de Habitao BNH. No seio desses segmentos, so forjados projetos de uso intensivo de capital. No campo da moradia, surgem os programas habitacionais para a classe trabalhadora e investimentos pblicos em infraestrutura colocados a servio do setor imobilirio. No campo do saneamento, grandes investimentos focalizados so realizados a exemplo do Saneamento da Grande So Paulo Sanegran; do Sistema Guandu, no Rio de Janeiro; e o Complexo Pedra do Cavalo, que inclui sistema adutor para a regio metropolitana de Salvador, na Bahia; todos sob o comando das companhias estaduais de gua e esgoto. Na dcada de 90, esses segmentos vo se organizar em torno do Sindicato da Indstria da Construo Civil Sinduscon, Associao dos Fabricantes de Materiais para Saneamento Asfamas, o Sindicato dos Fabricantes de Equipamentos e a Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base ABDIB, somando-se Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais Aesbe, constituda nos anos 80, e, mais tarde, Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto Abcon, constituindo-se em uma significativa fora poltica e econmica. Nesse mesmo perodo, outro segmento social tambm comea a se organizar na esteira das comunidades eclesisticas de base da Igreja Catlica e do movimento sindical que, no incio dos anos 80, vai formar o Movimento pela Reforma Urbana. Para esse segmento, o saneamento vincula-se s condies de moradia dos espoliados urbanos. O perodo entre os anos 80 e 90 vai ser marcado por uma nova inflexo e por disputas em torno das questes de saneamento, disputas essas que vo influenciar o tratamento desse objeto o saneamento , no mbito das polticas pblicas. Nesse momento, o Brasil vivia um ambiente de abertura poltica e de liberdades democrticas, o que fez emergir diversos segmentos organizados na sociedade.

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A reestruturao produtiva exigia novo papel do Estado de forma a integrar os estados-naes no capitalismo mundial. A elite dirigente nacional, os setores produtivos e, ainda, os segmentos conservadores da sociedade filiam-se aos ideais neoliberais disseminados por instituies internacionais como Banco Mundial, BID e FMI (BORJA, 2004). Entre os pressupostos, previa-se a Reforma do Estado com vistas a alterar o seu papel no campo das polticas sociais. Tal projeto comeou a ser colocado em prtica no Brasil no governo do presidente Jos Sarney, em 1985, mas s assumiu sua forma mais acabada nos dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002). Os avanos e recuos do projeto neoliberal no pas tiveram influncia de um forte movimento social que emergiu no novo cenrio poltico. Esse movimento tambm passou a influenciar as polticas pblicas. Assim, o Partido dos Trabalhadores; a Central nica dos Trabalhadores CUT; o Movimento pela Reforma Urbana, que congregava diversas entidades como associaes de moradores, associaes profissionais, a Pastoral da Terra, entre outros; o Movimento pela Reforma Sanitria, que reunia intelectuais ligados Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva Abrasco; alm das entidades diretamente vinculadas rea de saneamento, a exemplo da Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento Assemae e da Federao Nacional dos Urbanitrios FNU; e, por fim, a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental vo formar um bloco progressista que vai defender um projeto social pautado em pressupostos do Estado do Bem-Estar Social, e, portanto, um projeto antagnico ao neoliberal. Foi no bojo dessa disputa de projetos sociais que a Constituio de 1988 foi aprovada. No campo do saneamento, a chamada Constituio Cidad traz diversas concepes que, naquele momento, estavam colocadas para a sociedade. Nos dispositivos da Carta Magna, podem ser apreendidas diversas concepes de saneamento. O saneamento visto como: ao de competncia municipal, uma vez que assunto de interesse local (inciso I, art. 30 da CF); servio pblico de interesse local (inciso V, art. 30 da CF), alm de ser um componente do desenvolvimento urbano (art. 20 da CF), ao lado da habitao e do transporte. compreendido tambm como ao de sade pblica, vez que se torna competncia do Sistema nico de Sade participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico inciso IV, art. 200 (BRASIL, 1988). Constitui-se, ainda, em direito social, uma vez que a Constituio estabelece como direitos sociais, entre outros: a sade, o trabalho, a segurana, a moradia e a proteo infncia (BRASIL, 2000). O saneamento aparece implicitamente nesse dispositivo no mbito do direito sade e moradia. Pode-se dizer ainda que os dispositivos constitucionais sobre meio ambiente e recursos hdricos colocam o saneamento como medida de controle ambiental. Assim, o saneamento passa a ser apropriado por diversos segmentos da sociedade, caracterizando-se como ao de sade pblica, de interesse local, direito do cidado vinculado moradia digna, direito social, ao de controle ambiental, estando, consequentemente, mais voltado para o campo das polticas sociais. Por ouro lado, o saneamento, alm de se constituir em medida de infraestrutura das cidades, de desenvolvimento urbano, passa a ser a prpria mercadoria, capaz de ser adquirida no mercado de servios pblicos privatizados. Por um lado, defendem-se polticas universalistas tpicas do Estado do Bem-Estar Social, e por outro, polticas focalizadas nos espaos produtivos, capazes de possibilitar a remunerao do capital, tais como as regies metropolitanas e as grandes cidades, consideradas atrativas para o capital privado.

No campo do direito social, o saneamento assume definio mais ampla saneamento ambiental, que definido como:
O conjunto de aes socioeconmicas que tem por objetivo alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental, por meio do abastecimento de gua potvel, coleta e disposio sanitria de resduos lquidos, slidos e gasosos, promoo da disciplina sanitria do uso e ocupao do solo, drenagem urbana, controle de vetores e reservatrios de doenas transmissveis e demais servios e obras especializados, com a finalidade de proteger e melhorar as condies de vida, tanto nos centros urbanos, quanto nas comunidades rurais e propriedades rurais mais carentes (BRASIL, 1991, p. 1).

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Assim, nesse perodo, no houve uma viso de saneamento predominante. Essa caracterstica fez emergir diversas prticas governamentais que estimularam experincias em ambas as direes. Em diversos municpios, a exemplo de Porto Alegre, Santo Andr, Guarulhos e Recife, foi possvel verificar avanos em direo ampliao do conceito de saneamento para alm das aes e servios de gua e esgoto, incorporando, entre outros, os princpios da democratizao do acesso aos servios; da melhoria da qualidade da prestao e da implementao de processos participativos na definio de polticas. No contraponto, surgem experincias de privatizao dos servios como em Limeira/SP, Manaus/AM, Regio dos Lagos/RJ e no estado do Paran. O perodo que vai do incio da dcada atual at os nossos dias, as vises antagnicas sobre o saneamento se mantm. Mas, no mbito das polticas pblicas, pode-se dizer que, nessa dcada, as elites dirigentes e econmicas estabeleceram um pacto social. Assim que, j no primeiro governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, a privatizao dos servios posta em plano secundrio; reestrutura-se o aparato estatal com a criao do Ministrio das Cidades e a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental; os investimentos so retomados e o projeto de uma poltica pblica de saneamento passa a ser discutido com a sociedade (PL n 5296/2005). Por outro lado, novas modalidades de concesso de servios pblicos so apresentadas sob o rtulo de parcerias pblico-privadas, as quais, embora concebidas no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, no deixaram de ser estimuladas no novo perodo, culminando na aprovao da Lei n 11.079/2004, que as regulamentou. Com a criao do MCidades, o direito a cidades sustentveis e ao saneamento ambiental, para as geraes presentes e futuras, passa a ser considerado em atendimento Lei n 10.257/2001 o Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. Em 2007, no dia 5 de janeiro, sancionada a Lei n 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a Poltica Federal de Saneamento Bsico. Escreve-se, assim, o mais importante captulo da histria contempornea do saneamento no pas. Fruto de pactos e de intensas negociaes, inegavelmente, a lei representa grande avano do marco legal.

Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

As vises de mundo do saneamento como mercadoria e como direito representam, minimamente, dois projetos sociais antagnicos e em disputa (COSTA e FISZON, 1989; CORDEIRO, 2002; MERCEDES, 2002; COSTA, 2003; BENJAMIN, 2003; BORJA e MORAES, 2006). Tal disputa foi cristalizada nos projetos de lei que tramitaram no Congresso Nacional durante o perodo em anlise, visando instituir um marco legal para o saneamento, mas no obtiveram consenso. Podem ser citadas as discusses em torno do Projeto de Lei n 053/1991 e do Projeto de Lei da Cmara n 199/1993, quando os princpios de uma poltica pblica de saneamento comeam a ser delineados. Esse ltimo chegou a ser aprovado pelo Congresso Nacional Federal, mas foi vetado pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso. Houve tambm o Projeto de Lei do Senado n 266/1996 e o Projeto de Lei do Poder Executivo n 4.147/2001, que tinham entre os seus objetivos criar ambiente favorvel para a privatizao dos servios de saneamento no Brasil.

Essa lei, ao estabelecer os princpios da universalidade, da integralidade, da qualidade e regularidade dos servios, da transparncia das aes, do controle social e da integrao de polticas, coloca o saneamento no campo das polticas pblicas de referenciais universalistas. Esse marco legal, somado ao Estatuto das Cidades e Lei Orgnica da Sade n 8.080/1990, circunscreve o saneamento como direito social e as suas aes como servios pblicos essenciais e recobra a responsabilidade do Estado na sua promoo.
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Assim, nesse perodo, no mbito legal e na viso dos setores mais progressistas da sociedade, prevalece a noo de saneamento como medida de sade pblica, como ao de infraestrutura das cidades, como direito do cidado e como medida de proteo ambiental. No campo do conhecimento, mais recentemente o saneamento tem sido colocado como ao de promoo sade, havendo descolamento em relao noo de preveno de doenas. O iderio da promoo da sade, ainda em construo, compreende a sade de forma mais ampla, para alm da preveno de doenas e agravos. Envolve abordagem dos macrodeterminantes do processo de sade-doena (SOUZA e FREITAS, 2007), a exemplo da alimentao, nutrio, habitao, saneamento, sade mental, entre outros. Essa concepo conduz ao conceito de sade da OMS, a saber: A sade o completo bem-estar fsico, mental e social, e no apenas a ausncia de doenas. Assim, se por um lado a definio restringe a possibilidade de se ter sade na sua plenitude, principalmente considerando os estilos de vida contemporneos, por outro retira a sade do campo estrito da doena. Souza e Freitas (2006), ao estudarem as diversas percepes sobre saneamento, fazem um esforo de discuti-lo na perspectiva da promoo da sade. Os resultados revelaram que existem dois discursos: o que considera o saneamento como medida de preveno e o que avana para o campo da promoo. Para os autores, o saneamento promocional tem uma natureza multidimensional, que ultrapassa a estrutura fsica e assume um significado mais amplo no s na dimenso da sade na perspectiva de ausncia de doenas, mas incorporando as dimenses social, econmica, poltica, cultural e ambiental. Nessa viso, o saneamento tambm incorpora um conjunto de aes de educao e participao social que pressupe cidados ativos e crticos para que as intervenes possam atingir a efetividade necessria para a garantia da qualidade de vida. Os autores fazem importante contribuio ao distinguirem as diferentes prticas do saneamento visto como promoo e como preveno (Quadro 1).

Quadro 1 Diferenas prticas entre o saneamento como promoo da sade e como preveno de doenas.
CATEGORIAS SANEAMENTO COMO PROMOO DA SADE Implantao de sistemas com vistas a contribuir para mudanas na situao dos indivduos e de seu ambiente e, com isso, erradicar a doena, melhorando a performance de indicadores sociais, de sade e ambientais, ou seja, a qualidade de vida. Sustentabilidade dos sistemas para alcanar os objetivos dos projetos. Articulao institucional e interinstitucional para empoderamento. Participativo, adaptativo; intersetorial (entre tcnicos e populao). SANEAMENTO COMO PREVENO DE DOENAS Implantao de sistemas com vistas a obstaculizar a interao agente-suscetvel e, com isso, impedir a manifestao da doena, melhorando a performance de indicadores epidemiolgicos e ambientais. Sustentabilidade dos sistemas para alcanar os objetivos dos projetos. Articulao institucional e interinstitucional para implantao de sistemas. Adaptativo; tecnicista; intersetorial (entre setores tcnicos).

Objetivos dos projetos

Preocupao quanto sustentabilidade das aes Articulao entre polticas, instituies e aes Modelo de interveno

Quadro 1 Continuao
CATEGORIAS SANEAMENTO COMO PROMOO DA SADE Educao sanitria e ambiental voltada para o empoderamento. Negociao entre todos os atores envolvidos. rgo responsvel compartilhando com outros rgos oficiais e organizaes da sociedade. Participativo; intersetorial; contextualizado adaptativo; inclusivo. SANEAMENTO COMO PREVENO DE DOENAS Educao sanitria e ambiental voltada para ensinar novos hbitos e costumes. Convencimento da populao-alvo. rgo responsvel (engenheiros e sua equipe de educao ambiental). Impositivo; tecnicista; adaptativo (em termos tcnicos).

Estratgias

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Executores dos projetos Modelo de gesto

Fonte: SOUZA e FREITAS, 2006. Do exposto, pode-se constatar que o processo de formulao de polticas e planos fortemente influenciado por fatores polticos, sociais, econmicos, culturais, entre outros. As vises de mundo de cada poca, a correlao de poder entre os segmentos sociais, a situao econmica e social e, no campo epistemolgico, o contedo do saber produzido formam uma malha complexa de elementos que vo compor o cenrio sobre o qual as aes do Estado so definidas. No campo do saneamento, a ltima dcada fez emergir vises de mundo e saberes, socialmente construdos ao longo dos ltimos 20 anos, e que vo compor os pressupostos sob os quais, hoje, o planejamento das aes pode se sustentar. Tais pressupostos vinculam-se noo de saneamento como um direito social, como um servio pblico de interesse local, como uma medida de promoo sade e de proteo ambiental, como uma ao de infraestrutura que promove o desenvolvimento urbano e a habitao salubre e, ainda, como meta social de responsabilidade do Estado, que pressupe a universalidade, a equidade, a integralidade, a intersetorialidade, a qualidade e regularidade da prestao, a transparncia das aes, a participao e o controle social. Planos de Saneamento Bsico que visem transformaes substanciais, que sejam inclusivos e pautados em princpios de justia social, devem estar embasados nos pressupostos enunciados, para que, mediante processos participativos capazes de estabelecerem pactos junto aos diferentes segmentos sociais, possam se constituir no meio de garantir saneamento de qualidade para todos.

2.2 Os princpios da poltica de saneamento bsico

Os princpios de uma poltica pblica de saneamento no Brasil vm sendo construdos na histria recente do setor, principalmente a partir do meado da dcada de 1980, recebendo influncia de seis fatos que merecem destaque: (a) a discusso em torno da Reforma Sanitria, que culminou com a realizao da 8 Conferncia Nacional de Sade; (b) o colapso do Planasa, quando a discusso sobre uma poltica pblica de saneamento mobilizou diversos setores da sociedade; (c) a promulgao da Constituio de 1988, em que as teses democrticas tomaram a cena da poltica; (d) as discusses em torno do Projeto de Lei n 053/1991 e do Projeto de Lei da Cmara n 199/1993, quando os princpios de uma poltica pblica de saneamento comearam a ser delineados; (e) a proposio e debate em torno do Projeto de Lei do Senado n 266/1996 e do Projeto de Lei do Poder Executivo n 4.147/2001, que tinham como um dos objetivos criar condies atrativas para a privatizao dos servios de saneamento no Brasil; e (f) a I Conferncia Nacional de Saneamento Ambiental, realizada em 1999, a partir da qual os princpios fundamentais de uma poltica pblica de saneamento passaram a ser formulados e discutidos. Das discusses, pode-se sistematizar como princpios de uma poltica pblica de saneamento:

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 Universalidade
As aes e servios de saneamento, alm de serem fundamentalmente de sade pblica e de proteo ambiental, so tambm essenciais vida, direito social bsico e dever do Estado. Assim, o acesso aos servios de saneamento ambiental deve ser garantido a todos os cidados mediante tecnologias apropriadas realidade socioeconmica, cultural e ambiental.
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Integralidade das aes

As aes e servios de saneamento devem ser promovidos de forma integral, em face da grande inter-relao entre os seus diversos componentes, principalmente o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, a drenagem de guas pluviais, o manejo de resduos slidos, o controle ambiental de vetores e reservatrios de doenas. Muitas vezes, a efetividade, a eficcia e a eficincia de uma ao de saneamento dependem da existncia dos outros componentes.

Igualdade2
A igualdade diz respeito a direitos iguais, independentemente de raa, credo, situao socioeconmica; ou seja, considera-se que todos os cidados tm direitos iguais no acesso a servios de saneamento de boa qualidade.

Participao e controle social

A participao social na definio de princpios e diretrizes de uma poltica pblica de saneamento, no planejamento das aes, no acompanhamento da sua execuo e na sua avaliao se constitui em ponto fundamental para democratizar o processo de deciso e implementao das aes de saneamento. Essa participao pode ocorrer com o uso de diversos instrumentos, como conferncias e conselhos.

Titularidade municipal
Uma vez que os servios de saneamento so de interesse local, pois so tipicamente urbanos e suas infraestruturas so equipamentos urbanos bsicos3, e o poder local tem a competncia para organiz-los e prest-los, o municpio o titular desses servios. Uma poltica de saneamento deve partir do pressuposto de que o municpio tem autonomia e competncia para organizar, regular, controlar e promover a realizao dos servios de saneamento de natureza local, no mbito de seu territrio, podendo faz-lo diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, associado com outros municpios ou no, respeitando as condies gerais estabelecidas na legislao nacional sobre o assunto. A gesto municipal deve se basear no exerccio pleno da titularidade e da competncia municipal para instituir instncias e instrumentos de participao e controle social sobre a prestao dos servios em mbito local, qualquer que seja a natureza dos prestadores, tendo como objetivo maior promover servios de saneamento justos do ponto de vista social.

Gesto pblica

Os servios de saneamento so, por sua natureza e definio legal4, considerados servios pblicos em sentido estrito, de carter essencial e universal. So vitais para a preservao e evoluo da espcie humana, em face da sua capacidade de promover a sade pblica e a salubridade ambiental. So indispensveis para a elevao da qualidade de vida das populaes urbanas e rurais. Contribuem tambm para o desenvolvimento social e econmico. Por tudo isso e, principalmente, por se constiturem em aes e servios de sade pblica, de obrigao-dever do Estado e direito de todos os cidados, a gesto dos servios de saneamento deve ser de responsabilidade do poder pblico.
2 Aqui, optou-se em resgatar o termo igualdade, usado na Constituio de 1988 e no PLC 199/1993, em vez de equidade. Segundo Fonseca (1998), no modelo neoliberal, a equidade adquiriu a noo mais relacionada capacidade individual de agir diante das circunstncias adversas, sendo a desigualdade resultado dos efeitos naturais das circunstncias em que os indivduos esto inseridos. Dessa forma, a garantia dos direitos sociais passaria pela ao individual, debilitando o papel do Estado como provedor de polticas de garantia de justia social. 3 Conforme o art. 2, 5, da Lei n 6.766/1979. 4 Lei n 11.445/2007, arts. 2 e 3.

 Articulao ou integrao institucional

As aes dos diferentes componentes e instituies da rea de saneamento so geralmente promovidas de forma fragmentada no mbito da estrutura governamental, gerando, na maioria das vezes, pulverizao de recursos financeiros, materiais e humanos. A articulao e integrao institucional se constituem em importantes mecanismos de implementao da poltica pblica de saneamento, uma vez que permitem compatibilizar e racionalizar a execuo de diversas aes, planos e projetos, ampliando sua eficincia, efetividade e eficcia. A rea de saneamento tem interface com as de sade pblica, desenvolvimento urbano, habitao, meio ambiente e recursos hdricos, entre outras. A conjugao de esforos dos diversos organismos que atuam nessas reas oferece grande potencial para a melhoria da qualidade de vida da populao. Na Lei Nacional de Saneamento Bsico, so considerados princpios fundamentais para a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico: universalizao do acesso; integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico, propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficcia das aes e resultados; abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos realizados de formas adequadas sade pblica e proteo do meio ambiente; disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de drenagem e de manejo das guas pluviais adequados sade pblica e segurana da vida e do patrimnio pblico e privado; adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante; eficincia e sustentabilidade econmica; utilizao de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios e a adoo de solues graduais e progressivas; transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos decisrios institucionalizados; controle social; segurana, qualidade e regularidade; integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos (BRASIL, 2007, p. 1).

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2.3 A intersetoralidade
A multideterminao dos fenmenos sociais tem exigido a formulao e implementao de polticas pblicas intersetoriais. No campo do saneamento, essa abordagem mais evidente pela prpria natureza das aes e servios. Sendo o saneamento direito social, servio pblico de interesse local, medida de promoo sade e de proteo ambiental, e, ainda, ao de infraestrutura para a salubridade do meio urbano e da habitao, a efetividade das aes requerem esforo de integrao de diversos setores da administrao pblica. Tais setores envolvem as reas de sade, educao, meio ambiente, planejamento urbano, habitao, recursos hdricos, educao, administrao, direito, entre outros. A intersetorialidade , portanto, uma abordagem intrnseca s aes de saneamento. Essa premissa foi considerada na Lei n 11.445/2007, no inciso VI, do art. 2, que estabelece, como um dos princpios fundamentais da prestao dos servios pblicos de saneamento no Brasil:
articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante (BRASIL, 2007, p. 1).

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No entanto, a tradio da administrao pblica brasileira marcada por aes setoriais que tm origem na prpria forma de produzir conhecimento. O conceito de intersetorialidade surgiu no mbito do debate da produo do saber dos anos 60/70 quando a concepo de mundo ocidental, pautada na fragmentao, no reducionismo e no mecanicismo, colocada em questo. A ideia de dividir para conhecer a realidade substituda pela noo de totalidade, do todo orgnico. O todo maior que a soma das partes (BERTALANFFY, 1975). Surgem as noes de interdisciplinaridade, transdisciplinaridade. Conceitos como holismo, viso sistmica entram em cena. Para Comerlatto e outros (2007, p. 270),
A intersetorialidade deve representar um espao de compartilhamento de saber e de poder, de estruturao de novas linguagens, de novas prticas e de novos conceitos e que, atualmente, no se encontram estabelecidos ou suficientemente experimentados em meio aos conselhos municipais gestores. Sua construo, que se manifesta em inmeras iniciativas, parte de um processo transformador no modo de planejar, realizar e avaliar as aes intersetoriais [...].

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Minayo (2002) prefere tratar essa questo como enfoque ecossistmico. Para a autora, esse enfoque busca superar o paradigma antropocntrico e mecanicista e aponta para a aproximao entre sociedade e natureza. E, ainda, a abordagem ecossistmica estaria vinculada sustentabilidade ecolgica, democracia, aos direitos humanos, justia social e qualidade de vida. Inojosa (2001) prefere tratar essa abordagem com o conceito de transdisciplinaridade, cujas razes se fincam na teoria da complexidade, que trabalha com a compreenso da diversidade. A autora acredita que o prefixo trans expressa melhor a ideia de inter-relao, enquanto o inter aponta para a ideia de proximidade de saberes isolados, sem gerar novas articulaes. A autora esclarece que, na literatura, termos como intersetorialidade e transetorialidade so usados com o mesmo sentido: a articulao de saberes e experincias para a soluo sinrgica de problemas complexos. Para Leite e Duarte (2005), o conceito de intersetorialidade visa romper com uma viso fragmentada da ao pblica, o que exige a integrao de objetivos, metas, procedimentos de diversos rgos governamentais, implicando a necessidade de mudanas de estratgias de ao, formas de destinar recursos pblicos, estrutura organizacional e burocrtica. Almeida Filho (2000) apresenta as definies dos trs conceitos correlatos: Multidisciplinaridade: um sistema que funciona por meio da justaposio de disciplinas em um nico nvel, estando ausente uma cooperao sistemtica entre os diversos campos disciplinares. Interdisciplinaridade: para alm da disciplinaridade, a noo de interdisciplinaridade implica uma axiomtica comum a um grupo de disciplinas cientficas conexas, cujas relaes so definidas a partir de um nvel hierrquico superior, ocupado por uma delas; essa ltima, geralmente determinada por referncia sua proximidade a uma temtica unificada, atua no somente como integradora e mediadora da circulao dos discursos disciplinares, mas principalmente como coordenadora do campo disciplinar. Transdisciplinaridade: indica a integrao de disciplinas de um campo particular sobre a base de uma axiomtica compartilhada e implica a criao de um campo novo que idealmente seria capaz de desenvolver uma autonomia terica e metodolgica perante as disciplinas que o originaram. A complexidade da realidade contempornea e a problemtica socioambiental so fatores que impulsionam uma abordagem interdisciplinar dos fenmenos. Esse ambiente influencia o campo das polticas pblicas e das organizaes. A intersetorialidade

passa a ser uma estratgia de tornar a ao pblica mais efetiva e eficaz. Segundo Inojosa (2001, p. 105), a intersetorialidade a articulao de saberes e experincias com vistas ao planejamento, para a realizao e a avaliao de polticas, programas, com o objetivo de alcanar resultados sinrgicos em situaes complexas. Assim, interdisciplinaridade seria mais que juntar setores, seria criar nova dinmica para a execuo das aes pblicas. Do ponto de vista terico-conceitual, a necessidade de aes intersetoriais um consenso, como tambm consenso as dificuldades e desafios para a sua implementao. A promoo de aes intersetoriais, alm de demandar tempo, recebe resistncias diversas em funo: a) do deslocamento de poder e do lcus das deliberaes, da oposio do saber hegemnico, dos interesses corporativos, da necessidade de mudanas nos processos de trabalho, os valores vigentes, e das concepes arraigadas na administrao pblica (MENICUCCI, 2002). Para Gaetani (1997), as reas governamentais no dialogam entre si, no buscam compatibilizao de aes e construo de sinergias e complementaridades. Para o autor, mesmo no contexto da descentralizao, a verticalizao a tnica, em vez de uma atuao pautada em inter-relaes e conexes como nas redes (idem p. 10). Segundo Inojosa (1999), a ideia de rede tem aparecido como instrumento de gesto, visando ampliar os resultados e impactos das polticas. Esse termo sugere a ideia de articulao, conexo, vnculos, aes complementares, relaes horizontais entre parceiros, interdependncia de servios para garantir a integralidade da ateno aos segmentos sociais vulnerabilizados ou em situao de risco social e pessoal (BOURBOGUIGNON, 2001). Para Junqueira e outros (1997), as polticas pblicas tm se pautado na segmentao de reas de interveno independente, com estrutura organizacional verticalizada e setorizada que corresponde mais lgica da especializao do saber e s corporaes profissionais do que s necessidades da populao. Para Carneiro e Costa (2002, citado por LEITE e DUARTE, 2005), a lgica setorial se expressa tanto na cultura organizacional, estruturada em secretarias de governos e programas, quanto nos mecanismos de destinao dos recursos. Junqueira e outros (1997) observam que as dificuldades para a promoo da intersetorialidade envolvem a concepo de Estado, cujo campo de disputas ideolgicas impacta a modelagem do seu aparato. Para os autores, a promoo de mudanas de paradigma administrativo e de concepo de poltica relaciona-se a projetos polticos e ao estado da arte das teorias organizacionais. Para Santos (2002, p. 175), uma das dificuldades para as novas abordagens refere-se necessidade de juntar disciplinas e articular teoria e prtica; e colocar mesma mesa cientistas, atores do mundo da vida e gestores do Estado. Alm do esforo da integrao de diferentes conhecimentos, a ao intersetorial envolve o dilogo entre profissionais de diferentes formaes, entre estes os burocratas, os polticos e os cidados (PARSONS, 1995 citado por CKAGNAZAROFF e MOTA, 2007). Um dos limites apontados por Gaetani (1997) refere-se ao modelo organizacional da administrao pblica, que no responde, mesmo com o desejo do governo, devido situao de incapacitao estrutural em que se encontra e do declnio das perspectivas de super-la. O autor chama a ateno para o fato de que grupos dos trs nveis de governo costumam competir entre si, promovendo uma concorrncia intergovernamental, e no a desejada convergncia sinergtica. Alm desses obstculos para a ao intersetorial, pode-se acrescentar: o aparato governamental ainda sofre forte influncia do clientelismo, do loteamento poltico-partidrio; a crise do Estado e a reviso de seu papel no campo das polticas sociais; ambiguidade do contexto histrico da sociedade ps-industrial, que estimula a excessiva especializao, ao mesmo tempo em que, no campo da administrao pblica e da poltica pblica, coloca a intersetorialidade como perspectiva de atuao; a precarizao do trabalho no setor pblico, com terceirizao excessiva e falta de capacitao e reciclagem, o que dificulta a adeso a projetos de mudana. Do ponto de vista legal, alm da Lei n 11.445/2007, o esforo de promover aes intersetoriais est em outros dispositivos, que, inclusive, so anteriores a essa lei.

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A Lei n 8.080/1990, que dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, define como atribuies do Sistema nico de Sade: a integrao das aes de sade, meio ambiente e saneamento; a articulao de polticas e programas a cargo das comisses intersetoriais entre outras das atividades de saneamento e meio ambiente; o acompanhamento, avaliao e divulgao do nvel de sade da populao e das condies ambientais; a participao na definio de mecanismos de controle de agravos sobre o meio ambiente que tenham repercusso na sade; colaborao do municpio na fiscalizao das agresses ao meio ambiente que tenham repercusso sobre a sade humana e atuar, junto aos rgos municipais, estaduais e federais competentes, para control-las (BRASIL, 1990). A Lei n 9.433/1997, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (BRASIL, 2007), dispe de uma srie de dispositivos que visam integrao intersetorial, entre eles, pode-se citar: adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas, sociais e culturais das diversas regies do pas de integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental; de articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional; de articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo; e de integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras (art. 3); articulao dos estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum (art. 4); implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos pelos poderes executivos do Distrito Federal e dos municpios mediante integrao das polticas locais de saneamento bsico, de uso, ocupao e conservao do solo e de meio ambiente com as polticas federal e estaduais de recursos hdricos (art. 31). articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usurios (art. 35). O Estatuto das Cidades, Lei n 10.257/2001, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana, embora no trate especificamente sobre a integrao de aes e polticas pblicas, para fins de ordenamento do desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, estabelece entre outras diretrizes gerais: a garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (inciso I, art. 2); a integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do municpio e do territrio sob sua rea de influncia (inciso VII, art. 2); a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico (inciso XII, art. 2). A Lei n. 9.795/1999, que institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental, do ponto de vista da intersetorialidade, estabelece: promoo, por parte dos rgos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente Sisnama, de aes de educao ambiental integradas aos programas de conservao, recuperao e melhoria do meio ambiente (inciso III, art. 3); definio pelo poder pblico de polticas pblicas que incorporem a dimenso ambiental (inciso I, art. 3); compreenso integrada do meio ambiente em suas mltiplas e complexas relaes, envolvendo aspectos ecolgicos, psicolgicos, legais, polticos, sociais, econmicos, cientficos, culturais e ticos (inciso I, art. 5); fomento e fortalecimento da integrao com a cincia e a tecnologia (inciso VI, art. 5); desenvolvimento de prtica educativa integrada, contnua e permanente em todos os nveis e modalidades do ensino formal (art. 10). O estabelecimento, pela Lei n 11.445/2007, do princpio fundamental da articulao da poltica de saneamento bsico com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade, entre outras, envolve a concepo e implementao de aes intersetoriais entre diversos ministrios, secretarias e rgos da administrao pblica dos trs nveis de governo (Unio, estados e municpios), respeitadas as competncias legais de cada ente federativo. Tal articulao representa grande desafio para a rea de saneamento, pois,

alm de contar com as dificuldades inerentes a qualquer processo de intersetorialidade, conta ainda com a falta de prtica de planejamento e pouca experincia em trabalhos intersetoriais. O maior esforo oficial de integrao das aes de sade e saneamento que se tem registro foi realizado em 1995 com o Plano Nacional de Sade e Ambiente, no Desenvolvimento Sustentvel: Diretrizes para Implementao (BRASIL, 1995). Naquele ano, avaliava-se que as integraes intersetorial e intrassetorial eram incipientes, havendo descompasso entre as polticas de saneamento, de sade, de recursos hdricos, de meio ambiente, de desenvolvimento urbano e habitao (BRASIL, 1995). Entre as propostas constantes no Plano quanto s aes intersetoriais, importante destacar: implementao de mecanismos para a integrao da poltica e das aes de saneamento com as de sade, de recursos hdricos, de meio ambiente, de desenvolvimento urbano e habitao. Participao do setor de saneamento nos conselhos com interface com ele e participao de profissionais daqueles setores nos conselhos de saneamento, assim como criao de mecanismos de articulao entre os diversos conselhos (idem, p. 47); utilizao de critrios epidemiolgicos no planejamento e na execuo das aes de sade, meio ambiente, saneamento e recursos hdricos e institucionalizao de sistemas de informaes que renam bases de dados das reas de sade, meio ambiente, saneamento e recursos hdricos (idem, p. 48); desenvolvimento de mecanismos institucionalizados de cooperao ou parcerias na rea de sade, meio ambiente, saneamento e recursos hdricos, entre instituies pblicas, ONGs, sindicatos e outras formas de organizao social (idem, p. 40). Inegavelmente essas propostas ainda so atuais, podendo servir de referncia para a definio de estratgias governamentais de aes intersetoriais, to necessrias para a eficcia e efetividade das intervenes em saneamento bsico, possibilitando que a intersetorialidade saia do campo das ideias e passe a se construir em prtica. Com a Lei n 11.445/2007 e a exigncia da prtica do planejamento ao de responsabilidade do titular dos servios, indelegvel a outro ente e concretizada no Plano Municipal de Saneamento Bsico , os caminhos para aes intersetoriais esto abertos. A elaborao do Plano pressupe abordagem intersetorial da problemtica do saneamento bsico em face das multidimenses envolvidas na sua promoo. Aliando-se ao Plano a existncia de um conselho municipal que tenha como competncia participar da elaborao e acompanhar a execuo do Plano e exercer o controle social da gesto dos servios de saneamento, conforme previsto no art. 47 da Lei, criar-se-o condies para a prtica da intersetorialidade. A elaborao dos Planos Diretores dos municpios, exigncia definida no 1o do art. 182, da Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2007), para cidades com populao maior que 20 mil habitantes, tambm se constitui em oportunidade no s de realizar o planejamento integrado, mas tambm de implementar projetos e programas que considerem a ao intersetorial. Alm disso, a participao de representantes da rea de saneamento nos conselhos que definem e acompanham a poltica urbana, de meio ambiente, de recursos hdricos e de sade, tambm se coloca como alternativa a ser perseguida para o exerccio da intersetorialidade. No nvel federal, a atuao da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministrio das Cidades, e do Conselho Nacional das Cidades constitui-se em importante meio para implementar polticas pblicas que contemplem a intersetorialidade. Inclusive, durante o primeiro governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foi criado, sob liderana e coordenao da SNSA, um grupo de trabalho interministerial com vistas a formular a minuta da Poltica Nacional de Saneamento e racionalizar os programas e projetos do governo federal na rea de saneamento. Tal comisso adotou diversas medidas para diminuir a superposio de aes e promover a integrao de iniciativas de ministrios e rgos da administrao federal, notadamente, do Ministrio da Sade/ Funasa, do Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento e Caixa Econmica Federal. Embora a atuao do grupo tenha aberto o caminho para a intersetorialidade, no segundo governo do presidente Lula, houve a sua desmobilizao. Tal fato evidencia a fragilidade das iniciativas governamentais nesse campo e a necessidade de se repensar quais os mecanismos que devem ser adotados para que esse tipo de atuao seja mais duradouro. Certamente, a garantia de gesto coordenada da Poltica Federal de Saneamento Bsico, sob nico comando, o que pressupe uma ao intersetorial,

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ser fator imprescindvel para o seu xito e efetividade das diretrizes e dos princpios estabelecidos na Lei n 11.445/2007, em especial a universalizao dos servios. Por fim, importante observar que o xito de aes intersetoriais envolve a promoo de nova forma de pensar, pautada numa viso de totalidade. Para tal, importante resgatar e fortalecer o papel do Estado no mbito das polticas pblicas. Assim, as instituies pblicas devem buscar se adequar s novas exigncias do mundo contemporneo, onde no existe mais espao para aes fragmentadas, descontextualizadas da realidade, que, na sua essncia, complexa. No entanto, importante ressaltar, no existem frmulas para o exerccio da intersetorialidade. Os contextos locais de ordem poltica, econmica, cultural, social e ambiental devem se constituir em pontos de partida para se pensar e agir de forma intersetorial. A materializao das aes intersetoriais, inegavelmente, se realizar no nvel local, por meio de aes coletivas, de troca de saberes e experincias dos diversos atores socais. nesse nvel que a complexidade se expressa nas suas similaridades, nas suas contradies e nas suas possibilidades.

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2.4 Gesto associada e o papel dos diferentes entes da federao

A Repblica Federativa do Brasil, segundo a Constituio de 1988, formada pela unio indissolvel dos estados e municpios e do Distrito Federal, e constitui-se em estado democrtico de direito (art. 2, da CF, Brasil, 2007). A cada ente da Federao garantida a autonomia quanto organizao poltico-administrativa (art. 18, Captulo I, da CF). Segundo Dallari (2005), a Constituio Brasileira de 1988 reafirmou o federalismo como princpio fundamental e norma ptrea da Constituio. Alm disso, como tem sido assinalado pelos tericos do federalismo brasileiro, foi mantido o tradicional trip federativo, ou seja, a existncia de trs esferas de poder poltico, com o poder central fixado na Unio e com estados membros e municpios, tendo todos eles os atributos da autonomia (idem p. 15). Em razo da particularidade do modelo federativo brasileiro, a Carta Magna estabelece, de forma extensiva, as competncias da Unio, estados, municpios e Distrito Federal, nos mbitos legislativos, administrativos, inclusive o tributrio. Para a repartio das competncias, o legislador constituinte observou o princpio da predominncia de interesse cabendo Unio as matrias de predominante interesse geral ou nacional; aos estados os assuntos de predominante interesse regional; aos municpios os assuntos de interesse local; e ao Distrito Federal a somatria das competncias estaduais e municipais. Quanto s espcies, as competncias dos entes federativos so classificadas: no mbito administrativo, em exclusivas ou comuns; e, no mbito legislativo, em exclusivas, privativas, concorrentes ou suplementares. No campo da poltica urbana, cabe exclusivamente Unio instituir, no mbito legislativo, as diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (inciso XX, art. 21 da CF), no qual se insere a Lei n 11.445/2007. No mbito administrativo, competncia comum dos entes da federao, entre outras: cuidar da sade; proteger o meio ambiente e combater poluio; promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (art. 23 da CF). Tambm no mbito legislativo, de competncia concorrente entre a Unio, os estados e o Distrito Federal legislar sobre a proteo do meio ambiente e o controle da poluio; e sobre a proteo e defesa da sade (art. 24 da CF), sendo que, nesse caso, a competncia da Unio limita-se a estabelecer normas gerais ( 1, art. 24 da CF). Ainda no mbito legislativo, a Constituio Federal confere aos estados competncia facultativa para instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum ( 3, do art. 25, grifo nosso). No campo das polticas urbanas, aps a Constituio de 88, o poder local saiu fortalecido. Os dispositivos constitucionais conferem aos municpios competncia para: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local; promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30 da CF).

No Captulo II, do Ttulo VII, da poltica urbana, a Constituio estabelece ao poder pblico municipal a obrigao-dever de executar a poltica de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais fixadas em lei5, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182), tendo como instrumento bsico o Plano Diretor. No campo da sade, os municpios integram o Sistema nico de Sade, ao qual a Constituio conferiu, entre outras, competncia para participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico (inciso IV, art. 200). Por fim, ao estabelecer as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, a Lei n 11.445/2007 reafirma a competncia exclusiva do titular dos servios para formular a poltica pblica de saneamento bsico, devendo para isso elaborar o Plano de Saneamento Bsico, ao indelegvel a outro ente, sendo-lhe facultado delegar a organizao, a regulao, a fiscalizao e a prestao desses servios (arts. 8 e 9). A repartio das competncias dos entes da federao, exclusivas e comuns, aliada aos grandes desafios para o resgate do dficit social do pas, suscitou a necessidade do regramento de novos instrumentos e mecanismos de gesto que possibilitassem a instituio de organizaes administrativas interfederativas capaz de garantir o cumprimento dos preceitos constitucionais. Assim, em 1998, a Emenda Constitucional n 19 altera o contedo do art. 241 da Constituio para estabelecer que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Porm, s em 2005 que foram institudas as normas gerais que permitem materializar, jurdica e administrativamente, os instrumentos e os organismos de cooperao federativa previstos nesse dispositivo constitucional, com a edio da Lei n 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto n 6.017/20076. A situao dramtica e necessidades de toda a ordem, alm da incapacidade de investimento da grande maioria dos municpios brasileiros, para fazer frente s demandas sociais, so fatores que exigiram o estabelecimento dessas novas formas de gesto. Para Dallari (2006), o Estado ampliou consideravelmente sua participao nas atividades sociais, que, por sua vez, se tornaram mais complexas e custosas, exigindo modificaes na estrutura administrativa e fazendo emergir novos tipos de organizao. Assim, ao lado da administrao direta, passou-se a contar com as autarquias, concesses de servio pblico, sociedades de economia mista, empresas estatais, fundaes pblicas e, ainda, organismos regionais, regies metropolitanas, cada um com seu regime jurdico, com maior ou menor grau de subordinao s autoridades governamentais. A gesto associada vem ampliar o leque de possibilidades da prestao dos servios pblicos. Para Silva (2004), o consrcio pblico no ordenamento jurdico brasileiro um marco histrico para o direito pblico, em especial o direito administrativo, caracterizando-se como figura jurdica inovadora que exigir algum esforo dos operadores do direito quanto reformulao de conceitos ligados teoria dos contratos administrativos. Para Alves (2006), os consrcios surgem como novo paradigma do direito pblico quanto aos rumos do federalismo brasileiro. O Decreto n 6.017/2007 garantiu maior clareza e segurana jurdica para os consrcios que j esto em funcionamento e para os que vo ser formados. A Lei n 11.107/2005 confere aos consrcios pblicos personalidade jurdica prpria, que pode ser de direito pblico ou de direito privado, podendo, assim, ser sujeito de direitos e obrigaes. Quando constitudo como entidade de direito pblico, o consrcio pblico integra a administrao indireta de todos os entes consorciados. No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal (art. 6, 1 e 2, da Lei n 11.107/2005)
5 As diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano esto consubstanciadas na Lei n 6.766/1979, que trata do parcelamento do solo urbano, e, especificamente, na Lei n 10.257/2001 (Estatuto das Cidades). 6 A Lei n 11.107/2005 e o Decreto n 6.017/2007 tratam das normas gerais para constituio de consrcios pblicos e para a celebrao de convnios de cooperao entre entes federados, para a realizao de objetivos de interesse comum, bem como estabelecem a exigncia e as normas gerais do contrato de programa, instrumento necessrio para regulamentar as obrigaes que um ente da Federao constituir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito de gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos (art. 13, da Lei n 11.107/2005).

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Segundo a Lei n 11.107/2005, os consrcios podero: firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo; ser contratados pela administrao direta ou indireta dos entes da federao consorciados, dispensada a licitao; emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios; outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios pblicos mediante autorizao prevista no contrato de consrcio pblico. A gesto associada tambm prevista na Lei n 11.445/2007, cujo Captulo III estabelece as diretrizes para a prestao regionalizada dos servios. Nesse caso, a prestao dos servios feita por um nico prestador, que atende vrios municpios, contguos ou no, e as atividades de regulao, fiscalizao e remunerao dos servios devem ser uniformes entre os consorciados. As atividades de regulao e fiscalizao podem ser exercidas por rgo ou entidade de ente da federao, constituda dentro dos limites do respectivo estado, a que o titular tenha delegado o exerccio dessas competncias por meio de convnio de cooperao, ou, ainda, por consrcio pblico de direito pblico que integre os titulares dos servios. Existem diversos modelos de gesto associada (RIBEIRO, 2005), como: Contratao individual da Companhia Estadual de gua e Esgoto por cada municpio para os servios de gua e esgoto. Nesse caso, o estado e o municpio celebraro convnio de cooperao autorizando e disciplinando a gesto associada, e a prestao dos servios ser regulada por meio de contrato de programa assinado entre a companhia ou autarquia estadual responsvel e o municpio. Contratao de um prestador municipal dos servios por outro municpio. Aqui, o convnio de cooperao ser celebrado pelos dois municpios, e o contrato de programa assinado entre o rgo ou entidade municipal (autarquia ou empresa) e o municpio interessado na prestao de seus servios. Contratao coletiva da Companhia Estadual de gua e Esgoto por consrcio pblico. Nessa variante, municpios e estado constituiro um consrcio pblico, que firmar contrato de programa com a companhia estadual. Contratao coletiva de um prestador municipal por consrcio pblico. Nesse caso, os municpios interessados constituiro um consrcio pblico, que firmar contrato de programa com a autarquia ou empresa municipal ou intermunicipal que prestar o servio. Contratao de um consrcio pblico como prestador do servio. Nesse ltimo exemplo, os municpios constituiro um consrcio pblico e cada um deles firmar contrato de programa com o consrcio. No que se refere ao planejamento, tema objeto deste texto, a Lei n 11.445/2007 estabelece a necessidade da compatibilidade entre os planejamentos dos municpios consorciados. A lei prev, ainda, a possibilidade da elaborao de Plano de Saneamento Bsico do servio regionalizado para o conjunto de municpios consorciados (art. 17). Essa possibilidade, apesar de pertinente e recomendvel, implica cuidados adicionais no processo de planejamento, principalmente para no alijar as populaes locais dos processos de deciso e, ainda, para evitar planos que no levem em considerao as peculiaridades e demandas de cada municpio. O Plano de Saneamento elaborado de forma conjunta deve ser criteriosamente conduzido pelos titulares dos servios consorciados. Assim, recomendvel que o processo de elaborao desse Plano parta de amplas discusses com os segmentos sociais, devendo ser assegurada a autonomia poltica do titular dos servios, ente da federao com competncia de atuar em assuntos de interesse local. importante ressaltar, contudo, que o Plano de Saneamento conjunto do servio regionalizado no exime os consorciados titulares de elaborar o Plano Municipal para os quatro segmentos do saneamento bsico. Ou seja, a edio e aprovao do Plano de Saneamento Bsico englobando os quatro segmentos e integrando sua parte do plano do servio regionalizado devem ser feitas individualmente por cada titular. A referida lei determina, no seu art. 9, que o titular dos servios deve formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto, elaborar os Planos de Saneamento Bsico, e, no 1 do art. 19, que os Planos de Saneamento Bsico sero editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio. Dessa forma, sero resguardados os preceitos constitucionais quanto autonomia municipal e a

determinao da Lei n 11.445/2007, que identifica a funo de planejamento como prerrogativa exclusiva do titular e, portanto, indelegvel a outro ente. As experincias de consrcios municipais, sob a nova ordem legal, tm estimulado diversos estudos sobre seus limites e possibilidades. Neves e outros (2006), estudando os consrcios de sade, ressaltam que essa modalidade de gesto se constitui em uma alternativa de governana regional, favorecendo novas solues para a execuo de polticas pblicas. No entanto, segundo os autores, os consrcios de sade tm sido objeto de avaliao quanto a seus resultados, impacto e mecanismos, sendo alvo frequente de polmicas no mbito da comunidade acadmica. Os estudos tm apontado as vantagens para os municpios consorciados, mas tambm a necessidade de aprofundar a discusso sobre as razes de sua induo por parte dos agentes governamentais e a sua real viabilidade, pontos que vm sendo motivo de controvrsias. Para os autores, so duas as principais tendncias para a organizao de consrcios: a livre associao de municpios, que se organizam segundo caractersticas polticas prprias e, de outro lado, uma forte induo governamental, segundo as preferncias do poder executivo estadual, com ambas incluindo a participao do governo estadual. Entre as caractersticas consideradas para o xito de um consrcio, pode-se citar: forte continuidade poltica e administrativa, que possibilita ambiente poltico favorvel; otimizao e economia em escala; necessidade de alto grau de coalizo poltica e confiabilidade entre os participantes (NEVES e outros, 2006). A organizao local de cada um dos municpios apontada pelos autores como um ponto importante para o xito da parceria intermunicipal via consrcio. Alves (2006), ao compartilhar com essa viso, afirma que o exerccio da autonomia poltica requisito indispensvel para que o poder local esteja apto a se consorciar. Como um dos problemas identificados, os autores ressaltaram a falta de participao na instncia de deciso dos consrcios dos secretrios municipais de sade e tambm dos usurios e representantes de associaes locais (NEVES e outros, 2006). O estudo de Neves e outros (2006) evidenciou que, no mbito do setor sade, o consrcio um modelo de organizao e de cooperao tpico de cidades de pequeno porte que tem sido utilizado para a superao de problemas comuns. Certamente, as dificuldades dos municpios de pequeno porte quanto aos aspectos de planejamento, regulao e prestao podem explicar essa tendncia (SOUZA, 2001). Bonatto (2004) compartilha com essa ideia e ressalta a possibilidade do uso do consrcio na gesto de resduos slidos, viabilizando a limpeza pblica com a integrao e qualificao gerencial e com compartilhamento de infraestruturas operacionais e respectivos custos, especialmente as unidades de destino final, entre outras. Para Alves (2006), os consrcios tero aplicao em regies formadas por grupo de municpios ou por municpios e estados que enfrentam carncia de recursos humanos, financeiros e materiais. Por outro lado, o autor acredita que as regies metropolitanas vm requerendo o aperfeioamento da cooperao interfederativa de forma a possibilitar a execuo de polticas pblicas, sendo o consrcio uma possibilidade de modelo eficiente de governana metropolitana. Para Cunha (2004), diferentes mecanismos de cooperao e coordenao intergovernamental podem ser instrumento poderoso para o enfrentamento da nova agenda federativa, em especial a agenda das cidades e do desenvolvimento regional. A regulamentao dos consrcios pblicos pela Lei n 11.107/2005 e Decreto n 6.017/2007, aliada nova conjuntura do saneamento marcada pela reestruturao institucional, via Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades, pela retomada dos investimentos e pela promulgao da Lei n 11.445/2007, tem estimulado o uso dos consrcios pblicos como alternativa para a racionalizao da prestao dos servios e economia de escala. Entre os consrcios na rea de saneamento, pode-se citar: Consrcio Pblico Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Vale do Rio Sinos, com 32 municpios; Consrcio Intermunicipal de Saneamento de Serra de Santana Conisa Serra de Santana/RN, com o estado e sete municpios; Cisam Meio Oeste SC Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Meio Oeste de

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SC, formado por oito municpios; Cisam Sul SC Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Sul de SC, formado por 17 municpios; Consrcio Intermunicipal de Servios Municipais de gua e Esgoto do Paran Cismae/PR com 20 municpios; Consrcio no Cear no Macio do Baturit, envolvendo 14 municpios; Consrcio Regional de Saneamento do Sul do Piau Coresa Sul, com 36 municpios mais o governo estadual. O governo federal, por meio do Programa da Modernizao do Setor Saneamento PMSS e da Funasa, tem estimulado o uso de consrcio pblico, por compreender que os desafios da rea de saneamento passam pela cooperao intermunicipal, em face da fragilidade do poder pblico municipal no Brasil. A carncia de recursos financeiros e humanos, a baixa capacidade institucional e o desafio da universalizao do saneamento so fatores que justificam essa estratgia. Se, por um lado, a gesto associada ou, dita de outra forma, a parceria pblico-pblico, se mostra promissora, principalmente em um ambiente legal e de disponibilidade de recursos, por outro, a temtica merece reflexo, uma vez que as parcerias tambm exigem novas posturas institucionais, como o compartilhamento de decises e de poder, fatores que podem interferir no sucesso ou fracasso dessa iniciativa. A herana da cultura autoritria nas relaes entre o nvel federal e estadual com o municpio, associada ao clientelismo, tem colocado os municpios refns de sua prpria condio. Alves (2006), ao discutir as fragilidades dos municpios brasileiros, cita Damio Alves de Azevedo, para quem a tradio centralizadora comprometeu a capacidade dos municpios de exercerem sua autonomia. Assim, a falta do exerccio da autonomia municipal fator limitador para a prtica da parceria e do compartilhamento. Por outro lado, a gesto associada ou regionalizada de servios de interesse local, como o saneamento, tambm exige a adoo de estratgias para garantir o exerccio da cidadania. O deslocamento dos nveis de deciso para esferas mais distantes do cidado, do cotidiano da populao beneficiria dos servios, implica perdas para a cidadania local, que passa a ter dificuldades para interferir nos processos de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios. Essa discusso remete ao debate entre regionalizao, descentralizao, poder local e democracia, fruto de intensos debates e controvrsias. Muitos autores tm defendido que, para assuntos de interesse local como a moradia, a escola, a sade e o saneamento, o poder local mais permevel s demandas da populao e a participao cidad. Essa tese tambm vem sendo defendida pelos tericos da Reforma Sanitria e, mais recentemente, da Reforma Urbana, ao ressaltarem a importncia do fortalecimento da autonomia municipal. Para Leite e Duarte (2005), a descentralizao permite a transferncia do poder de deciso para nveis mais prximos e permeveis influncia dos cidados. Para os autores, estruturas governamentais descentralizadas possibilitam a participao cidad, uma vez que o centro decisrio est mais prximo das populaes que sero beneficiadas pelos investimentos pblicos. Os autores citam Crouch (1999) para evidenciar que, enquanto a elite pode se organizar e participar de decises em nvel nacional, as massas populares somente podem faz-lo localmente. Assim, a descentralizao, de forma democrtica, favorece a participao e a identificao das reais necessidades da populao, sendo estratgia de incluso social. No incio da dcada de 70, a descentralizao se colocou como alternativa crise do Estado do Bem-Estar Social, pois se acreditava que reduzir o tamanho do aparato organizacional implicaria ganhos em agilidade e maior eficincia na gesto de polticas sociais compensatrias. Para os neoliberais, o estmulo descentralizao significava promover a reduo do papel do Estado no campo das polticas pblicas. Na Amrica Latina dos anos 80, a descentralizao era vista como alternativa para reestruturar o Estado e a gesto das polticas pblicas de corte social, tese disseminada em face da excluso social gerada pelos governos autoritrios, cujas polticas eram impressas pelo governo central (JUNQUEIRA e outros, 1997). A descentralizao passa a ser vista como meio de democratizar e promover a participao social. No entanto, apesar do fortalecimento do poder local, a transferncia de responsabilidades no foi acompanhada com respaldo fiscal e financeiro. Junqueira e outros (1997) afirmam que preciso melhorar as condies de governabilidade do nvel local, para que seja possvel prestar servios pblicos de qualidade. Portanto, pode-se concluir que o preceito constitucional que estabelece a competncia municipal para assuntos de interesse local, como o saneamento bsico, mostra-se importante na promoo de polticas pblicas que visem universalizao do acesso

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a esse servio essencial. Assim, os processos de regionalizao, de formao de consrcio, devem ser conduzidos com cautela, de forma que no ocorra o atropelamento do poder pblico municipal e, consequentemente, o afastamento das populaes dos processos de deciso. desejvel que a gesto associada seja o produto de pactos e negociaes legtimos dos atores sociais para que possam se constituir em uma estratgia de incluso social e de fortalecimento da cidadania. Milton Santos, grande pensador do territrio, nos ensina ao afirmar que [...] o lugar que d conta do mundo. H nele uma empirizao do mundo [...] (SANTOS, 2000, p. 52). O que nos suscita a pensar que qualquer projeto que busque atuar na transformao social no pode prescindir do local. Para esse autor, os territrios no so simples recortes de espaos fsicos, so uma construo social, produto de uma histria, devendo ser visto na sua totalidade, o que envolve aspectos polticos, sociais, econmicos, culturais, naturais, institucionais, entre outros (SANTOS, 1992). Fisher (1993, p. 11), discutindo poder local, governo e cidadania, acrescenta que:
A identificao de redes sociais constitutivas da localidade leva a indagaes sobre o espao poltico local, sobre as pautas de convivncia e cooperao, competio e conflito, sobre a memria poltica local e as formas de exerccio do poder. Como objeto de investigao, o local no , portanto, apenas fisicamente localizado, mas socialmente construdo.

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A regionalizao, portanto, pressupe considerar os diferentes territrios em suas diversas dimenses, devendo-se reconhecer a base social e cultural que se sustentam, para que as identidades sejam preservadas e, consequentemente, a alteridade, elemento importante para a garantia de processos democrticos e de cidadania. A regionalizao no pode ser uma unio compulsria de alguns municpios limtrofes, deve-se garantir que as especificidades de cada regio sejam consideradas. Por outro lado, importante reconhecer o dilogo necessrio entre territrios, principalmente no estado federativo, uma vez que os processos locais, regionais, nacionais e internacionais esto interligados, havendo conexes do local para os nveis superiores e destes para o nvel local. Essas inter-relaes, para Fischer (1993, p. 13), envolvem levar em considerao os espaos polticos locais em si mesmos e sua articulao com o poder mais global no como simples relao de dominao, [...], mas como um conjunto de articulaes entre coletividades e espaos diversificados. Santos (2000), ao distinguir o espao banal e o espao das redes e as suas inter-relaes, esclarece que o espao banal aquele onde se realiza a vida coletiva, a vizinhana, a coabitao, a coexistncia do diverso, onde os ricos, os pobres, os que mandam e os que no mandam esto presentes, o que ele define como horizontalidade. J o espao de redes representa a verticalidade, de vetores, que se instalam nos lugares e que pouco se importam com o que est no seu entorno. O local, o espao banal busca um sentido e o espao das redes busca um resultado. Para Santos, ser o entendimento dessa dialtica dos espaos em que os movimentos sociais poderiam se inspirar para maior entendimento de suas conexes e determinaes. Brando (2004), ao realizar anlise sobre as teorias, estratgias e as polticas regionais, observa que tem existido um entusiasmo em todo o mundo pelas questes territoriais, entusiasmo intitulado por ele de arrebatador. Para o autor, apesar da pertinncia do retorno do territrio como objeto de anlise, as questes socioespaciais tm sido vulgarizadas e reduzidas, nesse contexto de verdadeiro deslumbramento, em que parece que tudo se tornou territorial (BRANDO, 2004, p. 58), sendo soluo para todos os problemas do desenvolvimento. Segundo sua concepo, o territrio passa a ser o regulador autnomo de relaes, com poder de implementar projetos sociais e polticos, a partir do estabelecimento de consensos que se constituem em pressupostos, e no como um propsito a ser construdo segundo interesses comuns. O autor chama a ateno para a necessidade de aprofundar o debate terico sobre os impactos sociais, polticos, institucionais e econmicos do capitalismo atual no territrio, com enfoque para as rupturas produzidas e os elementos que persistiram do perodo anterior. Na anlise de Brando, ocorreu rebaixamento terico das abordagens sobre o territrio. As anlises pautadas na histria, na produo social do espao, nas estruturas e modelos de desenvolvimento, tpicas da sociologia e da economia poltica, deram lugar a estudos pautados na gesto empreendedora, no marketing municipal, na competitividade entre cidades, na administrao (privada), na economia de escala, entre outros. Vainer (2003), realizando reflexo sobre a cidade, aponta para a existncia de duas utopias que inspiram e orientam projetos e polticas urbanas: a utopia da cidade-empresa, dirigida pelos empresrios, e a utopia da cidade democrtica, dirigida pelos citadinos. Para o autor,

Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

A era que vivemos marcada pelo embate entre duas utopias urbanas. De um lado tem-se a utopia da cidade-empresa, da cidade-mercadoria, da cidade-negcio. Com essa utopia afirma-se a cidade do marketing, a cidade consensual que repudia qualquer debate aberto e teme o conflito. De outro, tem-se a utopia da cidade democrtica. Em vez de dominada pelo mercado e pela mercadoria, dirigida pela poltica. [...] Seus habitantes so pensados como cidados em construo, que, ao se construrem, constroem tambm a cidade (VAINER, 2003, p. 30).

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Conforme apontam os urbanistas e pensadores do espao, o ideal moderno promulgado por pensadores de diversas vertentes tericas de que o novo lugar, a cidade-nova, ou o planejamento da periferia, ou ainda uma nova racionalidade espacial, seria capaz de criar uma nova ordem social no passa de uma quimera. Colocando nesses termos, tanto os limites do planejamento como dos processos de regionalizao e de racionalizao da gesto ficam devidamente situados em suas reais possibilidades de transformao da realidade.

3. Plano de Saneamento Bsico: Aspectos Metodolgicos

3.1 Ao de planejamento: conceitos e abordagens
Planejar faz parte de nosso cotidiano. uma atividade inerente racionalidade humana, sendo usada implcita ou explicitamente pelos indivduos, organizaes e governos, com o fim de atingir um objetivo, um alvo. O ato de planejar envolve uma srie de decises marcadas por vises sociais de mundo7, muitas vezes antagnicas e em disputa entre os diversos atores/protagonistas sociais. Assim, o ato de planejar no neutro, mas carregado de subjetividades intrnsecas aos sujeitos que participam do processo de planejamento. Isso significa dizer que planejar, principalmente em uma sociedade marcada por intensas desigualdades sociais, implica desenvolver a capacidade de lidar com conflitos de interesse. Dessa forma, o planejamento, antes de tudo, uma ao poltica.

Planejar pressupe avaliar o estado presente do objeto para definir o estado futuro desejado (Figura 1).
VISO SOCIAL DE MUNDO

TRANSFORMAO

Estado presente

Estado futuro

VISO SOCIAL DE MUNDO

7 Lowi (1987), ao discutir a questo da ideologia e cincias sociais no mundo contemporneo, prefere o conceito de viso social de mundo ao de ideologia, em face das controvrsias que a chamada ps-modernidade trouxe a esse conceito.

O estado presente avaliado por meio de um diagnstico do objeto do planejamento, devendo envolver os diferentes sujeitos: tcnicos, gestores e sociedade civil organizada. Para definir o estado desejado, devem ser estabelecidos os princpios, diretrizes, objetivos, metas e programas capazes de promover a transformao desejada. A palavra planejamento tem o sentido de empreendimento, projeto, sonho e inteno. O planejamento revela a vontade de intervir sobre uma dada realidade em uma determinada direo, a fim de se concretizar alguma inteno. A inteno em si carrega subjetividades que se relacionam com as vises sociais de mundo, os valores, a cultura, entre outros aspectos. O planejamento um processo dinmico e, portanto, deve ser bem diferenciado do plano, fruto de um processo poltico-social, dos programas e projetos, que so documentos na forma de relatrios, ou outra forma material de registro, contendo todas as informaes necessrias implantao, execuo e controle das proposies feitas (AMBIENTE BRASIL, 2007). O processo de planejamento deve considerar a viabilidade poltica, tcnica, econmica, social, ambiental e institucional de sua prpria realizao e dos seus produtos, de forma que as aes propostas sejam factveis e condizentes com a realidade concreta do municpio. A viabilidade poltica envolve consideraes sobre o contexto poltico em que se insere o plano e as possibilidades concretas de sua execuo, a sua capacidade de dialogar e de tratar os diferentes interesses dos protagonistas da cena urbana, ou seja: polticos, movimentos sociais, ONG, funcionrios do aparato estatal e interesses privados. Na viabilidade tcnica, deve-se considerar a disponibilidade de matria-prima e equipamentos para execuo das intervenes; a adequao das tecnologias propostas realidade cultural, social e ambiental; e a existncia de pessoal capacitado para desenvolver as aes planejadas. Na viabilidade econmica, devem ser considerados os custos das intervenes propostas, tanto os de implantao (investimentos) como os de operao e manuteno posterior (despesas de custeio), os recursos disponveis e as condies de financiamento desses custos, inclusive a capacidade de gerao de receitas prprias e outras fontes e formas de sustentabilidade ao longo do tempo. A viabilidade social corresponde ao estudo da compatibilidade dos custos dos programas e projetos a serem implementados com a realidade socioeconmica local e da populao beneficiria, includa sua capacidade de pagamento. Refere-se ainda anlise dos impactos sociais da implementao do Plano, principalmente quanto gentrificao8 que projetos de requalificao urbana normalmente produzem em face do aumento dos custos das tarifas, taxas e impostos a serem pagos. Na viabilidade ambiental, so avaliados os impactos do Plano sobre o ambiente fsico, o natural e o patrimnio artstico, histrico e cultural. A viabilidade institucional diz respeito capacidade de governar, de dispor das estruturas e condies administrativas e legais para realizar e executar a ao de planejamento (Figura 2).

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ECONMICA

SOCIOCUL TURAL TCNICA

POLTICA

ESTUDO DE VIABILIDADE DO PLANO

AMBIENTAL INSTITUCIONAL

8 Refere-se ao fenmeno urbano de expulso da populao local aps aes de requalificao urbana em face do aumento do valor da terra urbana, do aumento de impostos, taxas e tarifas que impossibilitam que as populaes se mantenham no local requalificado.

Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

Para Gis (2003, p. 1), planejar um ato poltico, dialgico, de construo e realizao de uma vontade coletiva de superao, de humanizao e de convivncia profunda com a cidade, e no um ato de submeter tecnicamente a cidade aos interesses de grupos e classes. Para o autor, o planejamento deve ser discutido como um processo da conscincia frente s suas necessidades e exigncias da realidade, e como um pensar coletivo e um agir metdico, direcionados para a construo de uma realidade desejvel e possvel (futuro), seja para um indivduo, grupo, coletividade, seja para uma nao, sempre visando humanizao (GIS, 2003, p. 1).
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No campo das polticas pblicas e do planejamento urbano, algumas questes so essenciais para o processo de planejamento, a saber: 1. Qual o objeto a ser planejado? Isso implica certo domnio, saber, conhecimento, sobre o objeto. Suas caractersticas, sua histria, formas de apropriao pelos diversos segmentos da sociedade, entre outros. Significa conceituar o objeto, identificando as diversas formas de apropriao pelos atores sociais, suas similaridades, aproximaes e distanciamentos. Significa tomar partido sobre uma concepo em detrimento de outra. A depender dos pressupostos metodolgicos do processo de planejamento, a demarcao do objeto a ser planejado pode ser tecnocrtica, e, portanto, autoritria; ou participativa, ou seja, democrtica. Uma vez que o presente ensaio trata do planejamento no campo do saneamento, o objeto a ser planejado o saneamento bsico, cuja definio est expressa na Lei n 11.445/2007 como sendo o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de: abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente; limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas (BRASIL, 2007, p. 2). importante observar trs pontos: o conceito de saneamento vem sendo socialmente construdo ao longo da histria, principalmente nos ltimos 20 anos, e o expresso na lei representa o resultado de intensas negociaes e consensos, que levaram em considerao o preceito constitucional, o conhecimento tcnico e seus paradigmas norteadores e as demandas sociais; e o conceito de saneamento definido na Lei no 11.445/2007 foi ratificado e melhor detalhado pelo decreto que a regulamenta, Decreto n 7.217, de 21 de junho de 2010. Entre outros aspectos, o decreto determina que os planos de saneamento bsico devem conter prescries para o manejo de resduos originrios de construo e demolio e dos servios de sade (art 13). Determina, tambm, que, a partir do exerccio financeiro de 2014, a existncia de plano de saneamento bsico, elaborado pelo titular, ser condio para o acesso a recursos da Unio, quando destinados a servios de saneamento bsico (art 26, 2); e uma vez que o saneamento bsico assunto de interesse local, de competncia do titular dos servios, os municpios, quando da elaborao dos seus Planos de Saneamento Bsico, tm autonomia para, a partir do conceito definido na lei, incorporar outros temas considerados pertinentes realidade socioambiental local. Caso contrrio, o processo de planejamento teria carter rgido do ponto de vista conceitual, desconsiderando as peculiaridades locais e a autonomia dos atores sociais, e estaria, inclusive, em desacordo com os princpios fundamentais definidos na lei.

3.1.1 Quais so os sujeitos do processo de planejamento?

Ou seja, envolve a definio de quem vai participar do planejamento das aes. No Brasil, a herana autoritria e patrimonialista9,
9 Patrimonialismo um conceito utilizado por Max Weber que visa associar a forma como a autoridade trata a coisa pblica como se privada fosse. No Brasil, essa prtica social das elites marcada pela no demarcao entre a esfera pblica e a privada.

os prprios interesses das elites e, ainda, a forte crena na tcnica implicaram a prtica do planejamento tecnocrtico, autoritrio e voltado para garantir os interesses hegemnicos dos grupos polticos e econmicos, ento sujeitos do processo de planejamento. A abertura poltica, o crescimento e fortalecimento do movimento social fizeram emergir novos atores e novas concepes de planejamento. A participao da populao, da sociedade civil organizada, passou a ser uma exigncia legal, registrada em diversos mecanismos, como na Lei Orgnica da Sade, no Estatuto das Cidades, na Lei de Recursos Hdricos e, mais recentemente, na prpria Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007). Essa lei clara quanto aos sujeitos do processo de planejamento das aes de saneamento bsico. No art. 9 est definido que o titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto, elaborar os Planos de Saneamento Bsico [...] (BRASIL, 2007, p. 3). Tal definio est em consonncia com a Constituio Federal (art. 30 da CF) e com o Estatuto das Cidades (art. 40 da Lei n 10.257/2001). Tambm a participao e o controle social no processo de planejamento esto previstos naquela lei, a qual define o controle social como um dos princpios fundamentais da prestao dos servios de saneamento bsico (art. 2, inciso X) e assegura a ampla divulgao do Plano e de seus estudos, prevendo-se a realizao de audincias ou consultas pblicas (art. 19, 5, inciso V). O Captulo VIII da referida lei foi dedicado participao de rgos colegiados no controle social, sendo definido que o controle social pode incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo, com representao dos titulares dos servios, rgos governamentais do setor, dos prestadores de servios, usurios e entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do consumidor (art. 47)10 . importante registrar que a participao e o controle social nas polticas pblicas o resultado de conquistas da sociedade em nvel mundial, a partir da dcada de 70, no rastro dos movimentos emancipatrios dos anos 60, o que permitiu s democracias ocidentais incorporar pressupostos da democracia direta, alm da representativa. No Brasil, nos anos 80, o fortalecimento dos movimentos sociais, a abertura poltica, entre outros fatores, criaram as condies para a aprovao da Constituio Cidad de 1988 e, a partir da, a instituio de diversos mecanismos legais que passaram a incorporar a participao dos cidados nas polticas pblicas. A Constituio Federal estabelece, no art. 298, como uma das diretrizes do Sistema nico de Sade, a participao da comunidade, o que veio a ser regulamentado pela Lei n 8.142/1990. A Lei Orgnica da Sade, confirmando o dispositivo constitucional, tambm define a participao da comunidade como um dos princpios do Sistema nico de Sade (inciso VIII, art. 7, da Lei n 8.080/1990). A lei que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos colocou como um dos seus fundamentos a gesto dos recursos hdricos descentralizada e a participao do poder pblico, dos usurios e das comunidades (inciso VI, art. 1, da Lei n 9.433/1997). O Estatuto das Cidades definiu como uma das diretrizes gerais da poltica urbana a:
gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (inciso II, art. 2, da Lei n 10.257/2001 (BRASIL, 2008, p. 1).

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O Estatuto das Cidades define o Plano Diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, e no processo de sua elaborao e fiscalizao est prevista a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade (inciso I, art. 40, da Lei n 10.257/2001). Assim, o ambiente legal que passa a regular as polticas pblicas no Brasil, aps os anos 80, prev a participao cidad na elaborao e acompanhamento das polticas pblicas, e a Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007) no poderia deixar de estar em consonncia com esse pressuposto.
10 Cabe observar que esse foi um dos pontos de discusso quando da apreciao do Projeto de Lei do Poder Executivo Federal pelo Congresso Nacional. A expectativa era de que a lei criasse um sistema de saneamento, aos moldes dos existentes nos campos da sade, dos recursos hdricos e do meio ambiente, com a instituio de conselhos. No entanto, o processo de negociao no Congresso Nacional fez com que essa inteno fosse abortada. Assim, foi aprovada a indicao, no art. 47, de que o Distrito Federal, os estados e os municpios poderiam criar conselhos de carter consultivo. Sendo o saneamento bsico assunto de interesse local e tendo o municpio autonomia para legislar sobre essa temtica, conforme define o art. 30, inciso I, da CF, os municpios podem instituir conselhos, inclusive de carter deliberativo, o que no infringe a Lei n 11.445/2007, visto que, nesta matria, cabe Unio apenas definir as diretrizes gerais sobre as questes de saneamento bsico.

Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

Nesse cenrio, os sujeitos do processo de planejamento so os titulares dos servios de saneamento bsico, a populao e os diversos segmentos da sociedade civil organizada, entre eles, associaes de moradores, de profissionais, sindicatos, ONG, entidades representativas dos setores econmicos privados e outros. Caber a tais sujeitos, com suas vises sociais de mundo, travar discusses em torno de seus projetos no campo do saneamento de forma a vir a compor o Plano Municipal de Saneamento Bsico. Com isso, nesse momento, o poder local torna-se o grande protagonista das polticas pblicas de saneamento bsico no Brasil.
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3.1.2 Sob quais pressupostos o planejamento ser realizado?

Alm da definio do objeto a ser planejado e dos sujeitos que participaro do processo de planejamento, o estabelecimento dos pressupostos, dos princpios sob os quais o planejamento dar-se-, tarefa imprescindvel para que o Plano seja factvel, realizvel e no se torne mais uma pea esquecida na prateleira da burocracia. So os pressupostos que orientam a elaborao do Plano, eles apontam a direo. A partir deles que as bases para a promoo das transformaes necessrias so definidas. Os pressupostos se constituem em um conjunto de elementos que conformam um projeto social. Tal projeto o produto de disputas de hegemonias e de construo de consensos no seio da sociedade. O debate sobre os pressupostos que devem sustentar a elaborao do Plano evidencia o carter poltico do planejamento. Nessa perspectiva, a tcnica passa a ser um instrumento do planejamento capaz de identificar os meios que sero utilizados para garantir o xito do Plano. No processo de planejamento desejvel que os pressupostos do Plano sejam resultados de discusses com os diversos segmentos da sociedade. A equipe que coordena o processo de planejamento deve ter a habilidade para conduzir discusses transparentes e democrticas, considerando as proposies e projetos de cada segmento social. desejvel, ainda, que tais projetos ganhem visibilidade e fundamentao e sejam avaliados luz da realidade concreta a ser transformada. Borja (2002), ao tratar da sustentabilidade no campo do saneamento, identifica a existncia de uma disputa pelo conceito de saneamento que traduz o embate em torno de, no mnimo, dois projetos antagnicos de sociedade. O primeiro acredita nas capacidades individuais, no mercado, na iniciativa privada, na prpria comunidade em promover uma sociedade realista, eficiente, autossustentvel e regulada pelo mercado, tendo como matriz terica o liberalismo. O segundo projeto aposta na possibilidade de construir uma sociedade mais tica, solidria, igualitria, pautada em novas relaes entre sociedade-natureza, tendo o Estado, por meio da democracia direta e representativa, a misso de promover a justia social, cuja matriz terica se apoia nas teses do Estado do Bem-Estar Social. Lima (1997) observa que existem trs vises bsicas relacionadas s responsabilidades, estratgias e mtodos para se atingir a sustentabilidade do desenvolvimento: A viso estatista, que considera a qualidade ambiental um bem pblico que deve ser normatizado, regulado e promovido pelo Estado, com complementaridade das demais esferas sociais, em plano secundrio (o mercado e a sociedade civil). A viso comunitria, que considera que as organizaes da sociedade civil devem ter o papel predominante na transio rumo a uma sociedade sustentvel. Fundamenta-se na ideia de que no h desenvolvimento sustentvel sem democracia e participao social, e que a via comunitria a nica que torna isso possvel. A viso de mercado, que afirma que os mecanismos de mercado e as relaes entre produtores e consumidores so os meios mais eficientes para conduzir e regular a sustentabilidade do desenvolvimento (VIOLA e LEIS, 1995, citados por LIMA,1997). Tais vises se sustentam em pressupostos diferenciados que conduzem a estratgias diferenciadas de polticas pblicas, principalmente as de cunho social. Assim que, na viso do mercado, os problemas sociais so fruto das externalidades negativas do modo de produo capitalista, cabendo ao Estado implementar polticas focalizadas e compensatrias para os segmentos sociais excludos. A viso estatal aposta em princpios de justia social, no dever do Estado de regular a sociedade por meio de aes planificadas e na implementao de polticas pblicas universalizantes e igualitrias. A viso comunitria no acredita na capacidade do Estado de promover as polticas pblicas e confere essa tarefa para a sociedade.

Espera-se que um plano que visa transformar a realidade seja voltado para o interesse da maioria, maioria esta que deve estar representada nas instncias de discusso. Ao se sentir contemplada, ao participar das discusses e decises, essa maioria tende a se apropriar do plano, dando-lhe a possibilidade de se reverter em um projeto poltico coletivo, para alm de governos, constituindo-se em uma poltica de Estado. No campo do saneamento, a Lei n 11.445/2007, produto de pactos de segmentos da sociedade brasileira construdo ao longo de quase duas dcadas de discusso, define como princpios fundamentais dos servios pblicos de saneamento bsico: a universalizao, a integralidade, servios adequados sade pblica e proteo do meio ambiente; adoo de tecnologias que considerem as peculiaridades locais e regionais; articulao de polticas relacionadas com a rea de saneamento bsico; eficincia e sustentabilidade econmica; uso de tecnologias apropriadas, condizentes com a capacidade de pagamento dos usurios e com solues graduais e progressivas; transparncia das aes; controle social; segurana, qualidade e regularidade; e integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos (art. 2). A anlise dos princpios citados e do prprio contedo da referida lei, aliada criao do Ministrio das Cidades e da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, retomada dos investimentos em aes de saneamento, aprovao da Lei n 11.107/2005, tambm identificada como a Lei da Parceria Pblico-Pblico, e, de outro lado, o incentivo parceria pblico-privada com a aprovao da Lei n 11.079/2004, sugerem certo pacto social no governo do presidente Lula, no campo do saneamento. Nesse ambiente, as polticas e seus respectivos Planos de Saneamento Bsico podem assumir diversas e at divergentes orientaes. Ser o debate no seio da sociedade, principalmente no nvel municipal, que dar a tnica dos projetos sociais para o saneamento no Brasil.

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3.1.3 Qual o objetivo do Plano?

Todo o processo de planejamento envolve a definio de objetivos, que devem estar em consonncia com os pressupostos sob os quais o Plano ser elaborado.

3.1.4 Qual a metodologia que ser utilizada?

A metodologia envolve a definio do mtodo, do caminho a ser adotado para a elaborao do Plano, o que significa a filiao ou aproximao a alguma das vertentes tericas do planejamento urbano. H diversas vertentes tericas de planejamento urbano. Para permitir a compreenso dessa diversidade, essas diferentes vises so apresentadas de forma resumida no Quadro 2.

Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

Quadro 2 Vertentes tericas do planejamento.

Vertente Globalista (anos 30 a 50)
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Caractersticas Busca a raiz do problema, a totalidade do fenmeno. Pensamento filosfico pautado no idealismo. A realidade vista como um conjunto ordenado de regularidades. O argumento cientfico prevalece sobre o poltico. Idealiza que o Estado busca o bem comum. A meta o equilbrio de interesses. Diagnsticos exaustivos. So genricos, com previses de longo prazo. Viso pragmtica. No visa o timo, e sim o possvel. Aceita a realidade existente. A realidade imperfeita, assim como o homem. No acredita em um plano de consenso. O Estado no neutro, considera o domnio de classe. Centrado na ao, e no no todo. Buscam-se as condies polticas reais para a execuo do plano mais especfico, com horizontes precisos. Privilgio aos planos setoriais. Pensa o todo em relao s partes do ponto de vista dialtico. Considera as desigualdades entre as partes. O mundo ordenado por uma estrutura, cujas partes devem ser conhecidas para que o todo possa ser modificado. O planejamento realizado segundo variveis estruturais. O planejamento no neutro, interage com o objeto a partir da viso social de mundo. Os planos e projetos so expresso da realidade estruturada. Prev a regulao do Estado com contedos sociais, embora admita influncia de classe e grupos. Tenta alinhar os grupos que tm preocupaes com questes estruturais. No afasta o longo prazo. A meta pode ser adaptada no percurso. Baseia-se na prxis, e no na utopia. Adapta-se noo de tempo e de recursos. Vivel o que desejvel, e no o que possvel. Planejamento setorial na perspectiva do planejamento estratgico. Limite: ideia de que o plano pode controlar a realidade (autores de referncia: MARX, ENGELS). Crtica ao globalismo e incrementalismo. Planejamento feito pelo prprio interessado, pela comunidade, em nvel local e encaminhado pelo Estado. O planejador funciona como advogado da comunidade. Limites: organizao comunitria e acesso a recursos (anos 60). Influncia da Teoria Geral dos Sistemas (TGS). O todo maior que a soma das partes. Viso de totalidade, das inter-relaes. Incorpora a interdisciplinaridade. Aproxima-se da viso estruturalista: em vez de estrutura, o sistema. Limites: trata os fenmenos da cultura segundo a mesma lgica da natureza. Influenciada por diversas vertentes do planejamento, tendo maior aproximao com a viso sistmica. Inter e transdisciplinar. No final dos anos 80, incorpora a perspectiva da sustentabilidade. Busca pensar em termos locais e globais. Viso para as presentes e futuras geraes. J no sculo XIX, em plena primeira revoluo industrial, foi vislumbrada a escassez de recurso, motivo pelo qual esta vertente do planejamento defendia a proteo de florestas e rios, a preservao da pureza das guas, do ar e do solo (FRANCO, 2000).

Incrementalista (EUA)

Estruturalista (Europa)

Advocacional (comunitrio)

Sistmico

Ambiental

Com a emergncia do movimento social nos anos 80, surge um novo protagonista no processo de planejamento a sociedade civil organizada (movimentos sociais, sindicatos, ONG, grupos ambientalistas, Participativo associaes profissionais). Busca a participao crtica e ativa em todas as fases do planejamento (diagnstico, anlises, elaborao de objetivos, planos e avaliao). Ao de parceria com o Estado. Fonte: Adaptado de Sampaio (1995). No Brasil a experincia do planejamento participativo iniciou nos anos 80, quando essa forma passa a ser um referencial de atuao da administrao pblica. Tal planejamento prev a abertura de dilogos entre os diversos atores que produzem a cidade, superando a abordagem tecnicista. No entanto, esse tipo de planejamento foi e vem sendo praticado de forma restrita e pontual, pois, alm de fragilidades metodolgicas, existem ainda dificuldades para a sua implementao efetiva devido a interesses antagnicos em relao cidade.

Nos anos 90, com o fortalecimento do iderio neoliberal no Brasil, o planejamento, com seu legado de ser incapaz de solucionar as questes sociais, econmicas e urbanas, passa para segundo plano, enquanto que a ideia de gesto toma a cena. Para Souza (2002, p. 31), o hiperprivilegiamento da ideia de gesto em detrimento de um planejamento consistente representa o triunfo do imediatismo e da miopia dos idelogos ultraconservadores do mercado livre. Em outras palavras ele representa a substituio de um planejamento forte, tpico da era fordista, por um planejamento fraco (muita gesto e pouco planejamento), o que combina bem com a era-psfordismo, da desregulamentao e do Estado mnimo [...]

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O surgimento do planejamento estratgico creditado pesquisa tecnolgica e ao gerenciamento cientfico desenvolvidos pelas Foras Armadas ps-Segunda Guerra Mundial. A partir da, so formuladas regras bsicas da administrao, como a competncia, racionalizao, informatizao, clareza dos objetivos e o pensamento positivo. Assim, inspirado nas experincias militares, no comeo dos anos 70, o planejamento estratgico passou a ser o instrumento mais utilizado pelas empresas. Essa ideia de planejamento estratgico transportada para as cidades, que passam a ser encaradas como uma empresa. Para Kotler (1975), o planejamento estratgico uma metodologia gerencial que permite estabelecer a direo a ser seguida pela Organizao, visando maior grau de interao com o ambiente. Para Ferreira (2003), as ideias que embasam essa forma de planejar foram disseminadas sob o argumento de que a sobrevivncia das cidades ao ambiente competitivo e globalizado da economia atual estaria condicionada ao atendimento do receiturio neoliberal, condicionado a novas tcnicas de urbanismo, como o planejamento estratgico. A experincia de Barcelona passa a ser o cone dessa vertente do planejamento. Esse modo de planejar vem dar sustentao ao pleno desenvolvimento econmico do mercado, em que a cidade se torna mais uma mercadoria a ser vendida, em um mercado de extrema competitividade. Em contrapartida, o planejamento participativo surge com base em algumas experincias de administraes municipais alinhadas com o iderio de construo de uma cidade mais democrtica e justa para todos. Tal planejamento busca incluir a populao nas decises governamentais, com vistas a superar o carter excludente do neoliberalismo. Essa prtica aumenta o envolvimento, nos processos de deciso, dos excludos do direito cidade, possibilitando a definio de prioridades de cunho mais social. Com a experincia do planejamento participativo, os papis entre sociedade e Estado esto sendo reelaborados a partir da cooperao, para que se estabeleam pactos que busquem resolver conflitos de interesses.
[...] a constituio de redes plurais, embora torne mais complexo o trabalho de coordenao do debate e dos processos decisrios, um elemento que contribui para uma gesto pblica mais democrtica. Alm do que permite evidenciar os conflitos latentes que perpassam o Estado e sociedade civil, possibilitando uma abordagem mais condizente com essa perspectiva (MOURA, 1997, p. 178).

Os anos 2000 podem ser considerados o marco na construo da Reforma Urbana, com a aprovao do Estatuto das Cidades (Lei n 10.257/2001), que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. O Estatuto cria as condies para a gesto democrtica da cidade, ao estabelecer a instituio dos rgos colegiados de poltica urbana e a realizao debates, audincias, consultas pblicas e conferncias com instncias e mecanismos de discusso e apreciao dos assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal (BRASIL, 2001). A experincia na implementao do Estatuto das Cidades ainda muito recente, mas j podem ser identificados problemas, principalmente quanto capacidade das administraes municipais superarem a prtica do planejamento tecnicista e burocrtico e incorporarem as diretrizes nele previstas quanto necessidade da abertura de dilogo com a sociedade. Como tratar os conflitos entre os diferentes projetos para as cidades e os diversos interesses em jogo desponta como um dos grandes desafios.

Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

Nesse perodo, convive-se com duas abordagens de planejamento. Uma baseada nas experincias de planejamento participativo e outra fundamentada no planejamento estratgico que sai do mbito empresarial e chega administrao pblica.

Os segmentos que detm o poder sobre as cidades, os donos das terras e os empreendedores imobilirios tm mantido suas prticas de cooptao para influir nos rumos dos planos diretores, ou seja, das cidades. Por outro lado, os movimentos sociais urbanos encontram-se fragilizados e com uma atuao extremamente dbil, considerando as oportunidades da nova lei para a construo de uma sociedade mais justa e igualitria. Por fim, com a crise da cincia moderna, surgem as dvidas sobre a possibilidade de esse instrumento o planejamento ser capaz de dar conta da problemtica das cidades. O modelo tecnicista, que se pautava no poder da cincia e se ancorava em amplos diagnsticos e dados estatsticos, se mostrou incapaz de tratar a realidade complexa da cidade contempornea (FABIANO, 2005). A crena no controle racional e centralizado dos destinos das polticas pblicas urbanas, no molde keyneisiano, posta em questo (FERRARI JNIOR, 2004). A cidade ideal dos urbanistas e planejadores estava distante da realidade concreta do territrio desigual, da poltica e das contradies de uma sociedade de mercado. Para Ferreira (1999, p. 50), o legado do planejamento era uma falcia assptica, distanciada da prxis e da realidade, ou seja, da poltica. A autora observa que o processo de planejamento possui duplo movimento de alienao: tcnico em relao realidade, ao vivido, e do poltico em relao ao planejamento em si (FERREIRA, 1999, p. 52). O resultado a descrena no planejamento e na sua capacidade de dar respostas aos anseios da sociedade. Ferrari Jnior (2004) avalia que a funo do planejamento pode ser entendida pelo intervencionismo e regulacionismo estatal, com o intuito de tentar manter as condies favorveis ao status quo capitalista. Tal interpretao sobre o papel do planejamento na produo da cidade capitalista toma flego com os autores Henri Lefebvre, David Harvey e Manuel Castells. Para Harvey (1980, p. 174),
o urbanismo uma forma social, um modo de vida, ligado, entre outras coisas, a uma certa diviso do trabalho e a uma certa ordem hierrquica de atividades, que amplamente consistente com o modo de produo dominante.

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Embora j esteja claro que nem a prtica nem a execuo de planos podem garantir uma sociedade mais justa, uma vez que ambas dependem de uma ao coletiva mais ampla para a reviso do modelo de reproduo social, certamente, a execuo de planejamento que envolva os diversos atores sociais, que esteja pautado em um dilogo crtico e aberto com a realidade e que seja elaborado considerando aspectos polticos, ideolgicos, culturais e econmicos pode contribuir para a construo de uma sociedade mais justa.

3.2 Etapas do planejamento

As etapas de um planejamento dependem muito das dinmicas locais, da capacidade tcnica do municpio, do nvel de organizao social, dos recursos disponveis para o processo, dos interesses que esto em jogo e da prpria escolha da administrao local em relao s abordagens de planejamento. importante observar que o planejamento no se encerra no plano, ele se constitui um processo dinmico que deve ser periodicamente revisto e reorientado com vistas a atingir os objetivos ou at rev-los. Um bom planejamento deve estar articulado com as transformaes da sociedade, no uma coisa pronta, imutvel, e sim dinmica, como a prpria sociedade. No entanto, em linhas gerais, podem-se identificar etapas no processo de planejamento, conforme apresentado no Quadro 3.

Quadro 3 Etapas do processo de planejamento.

Etapa Definio de equipe tcnica multidisciplinar Enfoque A equipe tcnica deve estar preparada para trabalhar com conflitos de interesses e ser capaz de estabelecer pactos, sendo importante ter uma composio multidisciplinar. O Comit Tcnico (CT) deve ser composto pelos diversos segmentos da sociedade e do aparato estatal, a exemplo da composio dos Conselhos das Cidades. O CT tem a atribuio de dar as diretrizes para a elaborao do Plano, analisar documentos preliminares, entre outros. Deve tambm manter o dilogo com o Conselho Municipal das Cidades ou similar. O CT deve promover discusses, com apoio da equipe tcnica, no sentido de delimitar o objeto a ser planejado. Deve ser definida a rea a ser planejada. Com base em ampla discusso com os diversos segmentos da sociedade, deve-se buscar o debate intersetorial. Uma instncia de planejamento, como o conselho, deve assumir a liderana do processo. Nesse momento, deve-se discutir o cenrio atual e o desejado a partir das vises socais de mundo de cada segmento social envolvido no processo. Coleta de dados primrios e secundrios, tais como: clima, topografia, geologia, fauna, flora, recursos hdricos, qualidade ambiental existente (solo, ar, gua), aspectos institucionais e legais, saneamento bsico (gua, esgoto, manejo dos resduos slidos e das guas pluviais), uso ocupao do solo, organizao social, aspectos culturais sociais e econmicos, posse da terra, reas de conservao, entre outros. Deve ser elaborado e discutido o diagnstico, que poder conter, alm de uma parte analtica, o georreferenciamento das informaes. Deve ser elaborado e discutido o prognstico onde so colocadas as propostas de programas e projetos que garantiro a consecuo dos objetivos. Realizao de conferncia para a discusso do diagnstico e definio coletiva dos princpios, diretrizes, objetivos, metas, programas e projetos do Plano. Elaborao do Plano segundo diagnstico e conferncia, com estabelecimento de mecanismos legais, institucionais e financeiros para a sua implementao. Pergunta-chave Quem deve compor a equipe tcnica multidisciplinar?
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Definio do objeto do planejamento Definio da rea objeto de planejamento Formulao preliminar dos princpios, diretrizes, objetivos e metas

Qual o objeto a ser planejado? Qual a rea territorial objeto do planejamento? Planejar para qu? Planejar considerando quais princpios? Com que objetivo? Visando atingir o qu? Onde se deseja chegar?

Levantamento de dados

Quais so as informaes relevantes? De quais informaes se dispe? Onde os dados podem ser obtidos? Como esses dados esto se comportando?

Diagnstico e anlise

Qual o cenrio da realidade atual?

Prognstico Conferncia

O que deve ser feito para transformar a realidade?

Qual a opinio dos diferentes segmentos da sociedade? Qual a estratgia, o plano necessrio para se alternar o cenrio atual?

Elaborao do Plano

Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

Definio de Comit Tcnico de acompanhamento

Que segmentos organizados da sociedade e representantes governamentais devem compor o Comit?

Etapa Execuo

Enfoque Execuo do Plano com acompanhamento do conselho e da sociedade organizada.

Pergunta-chave O que realizar, quando, a que custo? Como est indo a execuo do plano? Qual a efetividade do plano ocorreram as transformaes desejadas? Qual a eficcia do plano as metas e objetivos foram atingidos? Qual a eficincia do plano as atividades foram realizadas com custos compatveis e nos prazos definidos?

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Avaliao

Avaliao crtica, participativa e democrtica do Plano.

3.3 O planejamento e os diferentes territrios

O saneamento, como objeto de planejamento, guarda certa complexidade. Uma das questes que merece discusso relacionase ao territrio. Se, por um lado, o espao local o lcus privilegiado do planejamento, por outro, o nvel local muitas vezes no oferece condies para circunscrever a resoluo dos problemas de saneamento bsico em seus limites. Tomando como exemplo o abastecimento de gua, existem diversos sistemas implantados no Brasil que usam mananciais de suprimento de gua fora dos limites administrativos dos municpios atendidos por eles. No caso, por exemplo, de projeto de esgotamento sanitrio que vise despoluir um recurso hdrico, s vezes, pode ser necessrio executar aes em municpio situado a montante. Pode-se citar, ainda, o sistema de resduos slidos municipal, cujas exigncias para a localizao do destino final podem indicar a seleo de rea fora do municpio. Do ponto de vista social, a execuo de aes de saneamento, ao melhorar a salubridade ambiental e as condies de sade da populao, pode desencadear migraes intermunicipais que iro implicar aumento da demanda de servios. Ou seja, o planejamento requer considerar o territrio municipal e a sua relao com outros territrios, municpios. Assim, que, em determinadas situaes, o consrcio pblico entre municpios e/ou plano regional, elaborado considerando as prerrogativas municipais, mostra-se importante para construir solues tecnolgicas que atendam a mais de um municpio.

3.4 P  lano de Saneamento Bsico, Plano Diretor e Plano de Bacia Hidrogrfica: o dilogo necessrio
A forte tradio de planejamentos setoriais tem se mostrado inadequada no s por no dar conta de problemas complexos, mas tambm por se mostrar imprpria para o novo marco legal, tanto da rea de saneamento como de outras da administrao pblica, a exemplo de recursos hdricos e sade. O esforo da interdisciplinaridade envolve promover o dilogo entre os diversos mecanismos de planejamento existentes. Na rea de saneamento, implica considerar o Plano Diretor Municipal, os Planos de Bacias Hidrogrficas, Planos de Manejo de reas de Preservao Permanente, Plano Municipal de Sade e outros que tenham inter-relao com a rea de saneamento. Tais planos devem ser cuidadosamente avaliados e criticados, considerando a adequao de suas proposies aos pressupostos, diretrizes e metas definidas para o Plano de Saneamento Bsico.

Tal estratgia mostra-se pertinente uma vez que a falta da prtica da intersetorialidade em geral produz estratgias de planejamento voltadas para a prpria rea, havendo dificuldades de incorporao de outras perspectivas e implicaes na eficcia e efetividade das polticas. A preocupao com a necessidade de integrar as polticas fez com que a Lei n 11.445/2007 incorporasse dispositivo que estimulasse essa integrao (inciso VI, art. 2). Em relao aos recursos hdricos, a lei mais precisa ao estabelecer, no 3 do art. 19, que trata do planejamento, que os Planos de Saneamento Bsico devero ser compatveis com os Planos das Bacias Hidrogrficas em que estiverem inseridos (BRASIL, 2007, p. 8). No campo do saneamento, a bacia hidrogrfica um territrio de extrema importncia uma vez que o seu uso e ocupao determinam as condies de disponibilidade da quantidade e qualidades dos recursos hdricos. Para promover a gesto dos recursos hdricos no Brasil, a Lei n 9.433/1997 estabelece como um dos instrumentos a elaborao de Planos de Recursos Hdricos por bacia hidrogrfica, estado e pas, e a bacia hidrogrfica a unidade territorial de planejamento. O dilogo entre os Planos de Bacias e de Saneamento Bsico mostra-se extremamente necessrio. Uma importante tarefa para a elaborao do Plano de Saneamento Bsico avaliar as condies presentes e futuras dos mananciais de fornecerem gua para suprimento humano em qualidade e quantidade e, ainda, a capacidade dos recursos hdricos de receberem cargas poluidoras de resduos provenientes de estaes de tratamento de gua e de esgotos sanitrios ou de aterros sanitrios. Tais elementos so essenciais para a seleo das alternativas para o Plano de Saneamento Bsico com vistas universalizao dos servios. importante ressaltar, tambm, que tal dilogo implicar facilidades ou dificuldades na implementao do Plano de Saneamento Bsico, por exemplo, nos processos de solicitao de outorga dos direitos de uso de recursos hdricos, tanto para captao de gua como para lanamentos de efluentes lquidos. Ciente da necessidade da integrao entre essas reas, a Lei de Recursos Hdricos, alm de definir o uso prioritrio dos recursos hdricos para consumo humano, quando em situaes de escassez, prev a articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional (inciso IV, art. 3). Assim, os prestadores dos servios de saneamento, como usurios dos recursos hdricos, devem participar da gesto dos recursos hdricos, participao essa que se d via Comit de Bacia, que tm a competncia para aprovar os Planos de Bacias e cuja composio conta com representantes de usurios. Outro dilogo imprescindvel envolve o campo do planejamento urbano, atividade prevista na Constituio Brasileira de 1988, por meio da elaborao de Planos Diretores. O Plano Diretor o instrumento bsico da poltica urbana e deve assegurar a funo social da cidade com o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida e justia social (BRASIL, 2001). O direito ao saneamento ambiental se constitui em uma das diretrizes da poltica urbana, expressa na Lei n 10.257/2001. O Plano Diretor, que deve propor um cenrio para o municpio para um horizonte de dez anos, envolve definies quanto ao uso e ocupao do solo, o que implica projetar, para espaos da cidade: densidades demogrficas; tipologias de ocupao e uso do solo; alm de infraestruturas urbanas, sistema virio e de transporte; e as prprias demandas de servios de saneamento. Os Planos Diretores permitem avaliar as demandas em todo o territrio do municpio, inclusive de setores das cidades, e verificar a capacidade da infraestrutura sanitria em gua e esgoto instalada, de forma a identificar alternativas de atendimento populao.

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Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

Por outro lado, o sistema virio um dos subsdios para a avaliao das formas e tecnologias para a coleta, transporte, transbordo e destino final dos resduos slidos, assim como para projetar o sistema de limpeza urbana municipal. No campo da drenagem, a ocupao do solo, os nveis de impermeabilizao, o sistema virio, estratgias e normas para a proteo das reas de preservao permanentes e para o manejo das guas pluviais ou o amortecimento de cheias, a proteo de reas de recarga de aquferos, entre outros, so pontos de extrema relevncia para o manejo das guas pluviais. Assim, a compatibilidade do Plano de Saneamento Bsico com o Plano Diretor, e vice-versa, exigncia para o processo de planejamento que tenha como objetivo garantir o direito cidade para todos, o que implica saneamento de qualidade com acesso universal. No campo da sade, a Constituio Federal de 1988 estabelece que competncia do Sistema nico de Sade SUS a participao na formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico (inciso IV, art. 200). A Lei n 8.080/1990 define a necessidade de articulao das polticas e programas de sade e saneamento, via Comisses Intersetoriais (inciso II, art. 13). Est tambm prevista a integrao, em nvel executivo, das aes de sade, meio ambiente e saneamento bsico (inciso X, art. 7). No nvel local, a lei define como competncia da direo municipal a execuo de servios de saneamento bsico (inciso IV, art. 18)11. O planejamento das aes do SUS se d por meio da elaborao de Planos de Sade municipais, estaduais e federal. Diante desses mecanismos legais, a rea de sade vem desenvolvendo diversas atividades relevantes para a rea de saneamento. Nesse sentido, o Ministrio da Sade, por meio da Coordenao de Vigilncia em Sade Ambiental, da Secretaria de Vigilncia em Sade, com respaldo da Instruo Normativa n 1/2005, regulamentou o Subsistema Nacional de Vigilncia Ambiental SINVSA, extremamente importante para respaldar as aes de planejamento da rea de saneamento. Entre as aes de vigilncia, a de maior interesse para a rea de saneamento refere-se qualidade da gua para consumo humano. competncia do Ministrio da Sade estabelecer normas e padres para a qualidade da gua de consumo humano. O mecanismo legal mais recente que regula essa questo a Portaria n 518/2004, do Ministrio da Sade. Assim, cabe s Secretarias Municipais de Sade implementar a vigilncia da qualidade da gua de consumo humano. Para tanto, as secretarias, com recursos da Programao Pactuada, vm sendo estruturadas para realizar a capacitao de pessoal; o cadastramento de sistemas de abastecimento de gua; a montagem de laboratrios de analises de gua; a realizao de coletas e anlises de amostras de gua de consumo humano; a alimentao do Sistema de Informao da Qualidade da gua de Consumo Humano Sisagua, que tambm recebe informaes do controle da qualidade da gua realizado pelos prestadores dos servios, uma exigncia da Portaria n 518/2004. Tal sistema possibilita a identificao, via indicadores produzidos, de reas de risco, para fins de selecionar as aes mais relevantes e priorizar investimentos no campo da qualidade da gua de consumo humano. Outra atividade relevante da rea de sade vem sendo realizada historicamente pela Fundao Nacional de Sade Funasa. Atualmente, a Fundao vem apoiando os municpios com financiamento de sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos e melhorias sanitrias, para municpios com populao de at 50.000 habitantes, e drenagem de guas pluviais em reas endmicas de malria. Mais recentemente, tem apoiado a constituio de consrcios intermunicipais e dado suporte elaborao de Planos de Saneamento Bsico nas regies em que atua. Nesse sentido, a interlocuo dos municpios com as atividades da Funasa tambm se mostra estratgica para os processos de planejamento na rea de saneamento.

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11 Aqui entendido, no sentido mais amplo, tanto da execuo quanto da natureza dos servios de saneamento bsico, no se confundindo com a competncia para a prestao (gesto) dos servios de saneamento bsico conforme definido nas diretrizes da Lei n 11.445/2007, que segue a disposio constitucional do art. 30, inciso V, da CF.

Do exposto, pode-se perceber que a integrao das aes da rea de saneamento com as de sade tambm estratgica, o que recomenda o dilogo permanente entre essas reas, em especial quando da elaborao do Plano de Saneamento Bsico. Tambm na prpria rea de saneamento, a abordagem setorial dever ser superada. A prtica da rea at ento tem sido a de produo de Planos Diretores de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, de drenagem urbana ou de resduos slidos e limpeza urbana que no dialogam mesmo entre si. A prioridade dada ao planejamento das aes de gua e esgoto, em detrimento das de drenagem e de resduos slidos, legado insidioso do Planasa, tambm dever ser superada. Com a Lei n 11.445/2007 e a definio da integralidade como um dos princpios fundamentais, so dadas as condies para que seja superada a era dos Planos Diretores Setoriais. A integralidade das aes envolve a promoo do conjunto e de todas as atividades e componentes de cada um dos servios de saneamento bsico (inciso II, art. 2). Assim, o Plano de Saneamento Bsico dever contemplar e integrar todos os seus componentes, ainda que na fase de sua elaborao esta tenha sido originalmente feita para cada servio ( 2, inciso V, art. 19).

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Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

4. Planos Municipais de Saneamento Bsico: Aspectos Legais

A Lei n 11.445/2007 inaugurou no Brasil um perodo importante marcado pela exigncia do planejamento pblico das intervenes do Estado no campo do saneamento bsico.
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O grande protagonista da formulao da poltica pblica de saneamento e, consequentemente, do planejamento o titular dos servios, sendo ento reafirmado12 o preceito estabelecido no art. 30 da Constituio Federal, a saber:
Art. 30. Compete aos municpios: .................................................................................................... V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o transporte coletivo, que tem carter essencial [...] (BRASIL, 1988, p. 11).

A lei estabelece a competncia do titular dos servios para a formulao da poltica pblica de saneamento bsico, que dever envolver: a elaborao do Plano de Saneamento Bsico; a prestao direta ou delegada dos servios, esta mediante autorizao legal e instrumentos contratuais; definio do ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao, bem como os procedimentos de sua atuao; adoo de parmetros para a garantia do atendimento essencial sade pblica, inclusive quanto ao volume mnimo per capita de gua para abastecimento pblico, observadas as normas nacionais relativas potabilidade da gua; fixao dos direitos e deveres dos usurios; estabelecimento de mecanismos de controle social; estabelecimento de sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa; interveno e retomada da operao dos servios delegados, por indicao da entidade reguladora, nos casos e condies previstos em lei e nos documentos contratuais. Conforme o art. 19 da referida lei, a prestao dos servios de saneamento bsico observar plano que poder ser especfico para cada servio e abranger, no mnimo: diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas; objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possveis fontes de financiamento; aes para emergncias e contingncias; mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas.

12 Como a Constituio tambm prev, no 3 do art. 25, que os estados, mediante lei complementar, podem fixar normas para a integrao das funes pblicas de interesse comum, ao instituir regies metropolitanas, microrregies e aglomeraes urbanas, passou a haver um conflito na interpretao da titularidade dos servios em reas metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregies. Atualmente, o Supremo Tribunal Federal - STF est analisando duas Aes de Inconstitucionalidade que devero dirimir tal conflito de interpretao. Uma vez que as referidas aes ainda no tinham sido votadas no STF, a estratgia adotada foi tratar na Lei n 11.445/2007 apenas do titular, que pode ser lido como municpio, estado ou Distrito Federal.

O mesmo dispositivo estabelece ainda, em seus pargrafos, que os Planos de Saneamento Bsico sero editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio. E que a consolidao e compatibilizao dos planos especficos de cada servio sero efetuadas pelos respectivos titulares. A programao das aes e dos investimentos necessrios para a prestao universal, integral e atualizada dos servios deve ser definida com base no estado de salubridade ambiental e nos nveis de prestao dos servios pblicos. Visando possibilitar o pleno exerccio da titularidade na gesto dos servios e a consonncia entre titular e prestador dos servios, a Lei n 11.445/2007 condiciona a validade dos contratos de prestao de servios pblicos de saneamento bsico existncia de Plano de Saneamento Bsico (art. 11). A validade dos contratos tambm est condicionada existncia de estudo comprovando a viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral dos servios, nos termos do Plano de Saneamento Bsico. Da mesma forma, os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato devero ser compatveis com o respectivo Plano de Saneamento Bsico. Os planos devero estar compatveis com os Planos das Bacias Hidrogrficas em que estiverem inseridos. E, em consonncia com o princpio da transparncia das aes e do controle social, as propostas dos Planos de Saneamento Bsico e dos estudos que as fundamentam devero ser amplamente divulgadas, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas ( 5, art. 19). A Lei n 11.445/2007 determina ainda que: a divulgao das propostas dos Planos de Saneamento Bsico e dos estudos que as fundamentarem dar-se- por meio da disponibilizao integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da internet e por audincia pblica, devendo tambm ser previsto o recebimento de sugestes e crticas por meio de consulta ou audincia pblica e, quando previsto na legislao do titular, anlise e opinio por rgo colegiado (art. 51); o servio regionalizado de saneamento bsico poder obedecer a Plano de Saneamento Bsico elaborado para o conjunto de municpios atendidos (art.17); os Planos de Saneamento Bsico devero ser revistos periodicamente, em prazo no superior a quatro anos, antes da elaborao do Plano Plurianual, devendo englobar integralmente o territrio do ente da federao que o elaborou, exceto quando ele for regional (art. 19, 4 e 8); e cabe entidade reguladora e fiscalizadora dos servios a responsabilidade da verificao do cumprimento dos Planos de Saneamento Bsico por parte dos prestadores de servios, na forma das disposies legais, regulamentares e contratuais. E, assim, tem-se bem clara a importncia do Plano de Saneamento Bsico no novo ordenamento legal, que, alm de ser instrumento importante para o planejamento, a organizao, a regulao, a fiscalizao e a prestao dos servios, torna-se tambm elemento essencial de avaliao da gesto dos servios e instrumento indispensvel para o acesso a financiamentos com recursos da Unio ou com recursos geridos ou operados por rgos ou entidades da Unio (art. 50, da Lei n 11.445/2007). Conforme Decreto n 7.217/2010, que regulamenta a Lei n 11.445/2007, a partir do exerccio financeiro de 2014, o acesso a tais recursos, quando destinados a servios de saneamento bsico, estar condicionado existncia de plano de saneamento bsico elaborado pelo titular dos servios.

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Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

5. Referncias
ALAGOINHAS. Lei n 1.460/01, de 03 de Dezembro de 2001. Dispe sobre a Poltica Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas. Alagoinhas: Prefeitura Municipal de Alagoinhas, 2001.
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Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

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Elaborao de Plano de Saneamento Bsico: Pressupostos, Princpios, Aspectos Metodolgicos e Legais

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PEA TCNICA No 1

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Planos Municipais de Saneamento Bsico

Patrcia Campos Borja

Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011

Sumrio
Apresentao.....................................................................................................................................................................57 1. Introduo...........................................................................................................................................................................59 2. A Ao de Planejamento.....................................................................................................................................................61 2.1 O processo de planejamento................................................................................................................................................62 2.1.1 Objeto a ser planejado......................................................................................................................................................62 2.1.2 Sujeitos do processo de planejamento..............................................................................................................................63 2.1.3 Pressupostos do planejamento.........................................................................................................................................63 2.1.4 Objetivos do Plano............................................................................................................................................................64 2.1.5 Metodologia de elaborao do Plano.................................................................................................................................64 3. Construo dos Fundamentos do Plano de Saneamento Bsico......................................................................................65 3.1 Pressupostos.......................................................................................................................................................................65 3.2 Princpios.............................................................................................................................................................................66 3.3 Objetivos do Plano de Saneamento Bsico...........................................................................................................................67 3.3.1 Objetivos gerais da Poltica e do Plano de Saneamento Bsico..........................................................................................68 3.3.2 Objetivos especficos........................................................................................................................................................68 4. Aspectos metodolgicos da elaborao do Plano de Saneamento Bsico........................................................................71 4.1 Processos participativos......................................................................................................................................................71 4.2 Intersetorialidade das aes................................................................................................................................................71 4.3 Elaborao do diagnstico...................................................................................................................................................71 4.4 Processo de aprovao........................................................................................................................................................72 4.5 Formulao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB)...........................................................................................72 5. Processo de elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB).................................................................73 5.1 Atividades preliminares........................................................................................................................................................73 5.1.1 Organizao administrativa do processo de elaborao do PMSB......................................................................................74 5.1.2 Instituio do processo de participao social e dos meios de disponibilizao das informaes.......................................75 5.1.3 Definio do objeto de planejamento................................................................................................................................77 5.1.4 Formulao preliminar dos princpios, diretrizes e objetivos do PMSB....................................................... .........................77 5.1.5 Estruturao de Termo de Referncia................................................................................................................................77 5.2 Elaborao do Plano............................................................................................................................................................78 5.2.1 Elaborao do diagnstico da situao do saneamento bsico e de seus impactos nas condies de vida da populao.................................................................................................................................................................78 5.2.2 Prognsticos e alternativas para a universalizao Objetivos e metas............................................................................80 5.2.3 Programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas..................................................................82 5.2.4 Aes para emergncias e contingncias..........................................................................................................................83 5.2.5 Mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia, eficcia e efetividade das aes programadas.............................................................................................................................................................83 5.2.6 Elaborao do Sistema de Informaes Municipal de Saneamento Bsico.........................................................................83 5.3 Aprovao do PMSB.............................................................................................................................................................84 6. Referncias..........................................................................................................................................................................85

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Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

APRESENTAO
A presente Pea Tcnica se insere no esforo da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades de apoiar os municpios brasileiros nos processos de elaborao de Planos de Saneamento Bsico, hoje uma exigncia da Lei n 11.445/2007, que institui as diretrizes nacionais para o saneamento bsico no Brasil. Ao longo de cinco itens, so abordados aspectos relativos ao de planejamento, aos pressupostos e princpios que devem fundamentar a elaborao de um plano de saneamento, alm de realizar orientaes quanto aos aspectos metodolgicos de elaborao de Planos.
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Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

1. Introduo
A aprovao da Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007), que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico, inaugurou uma nova fase na histria do saneamento no Brasil com a exigncia legal da ao de planejamento. Esta lei, ao regular a prestao dos servios, define quatro funes de gesto: o planejamento, ao indelegvel a outro ente; a prestao dos servios; a regulao e a fiscalizao, estas ltimas passveis de delegao (art. 8). Em todas as funes de gesto deve haver o controle social, de forma a atender ao princpio fundamental estabelecido no inciso X, do art. 2 desta Lei (BRASIL, 2007). Segundo essa norma legal, cabe ao titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto, elaborar o Plano de Saneamento Bsico, conforme a primeira diretriz do seu art. 9. O Plano assume, assim, uma posio central na poltica para a prestao dos servios, sendo sua existncia condio indispensvel para: a validade dos contratos de delegao da prestao dos servios (inciso I, do art. 11); definio dos planos de investimentos e projetos dos prestadores, que devem estar compatveis com as diretrizes do Plano ( 1, do art. 11); o exerccio das atividades da entidade reguladora e fiscalizadora, a quem cabe verificar o cumprimento do Plano por parte dos prestadores de servios (pargrafo nico, do art. 20); o acesso a recursos pblicos federais e aos financiamentos com recursos da Unio ou geridos por rgos ou entidades da Unio (art. 50). Diante do exposto, nota-se que o grande protagonista do cenrio atual do saneamento bsico no Brasil o poder local, o municpio, que com a Lei n 11.445/2007 passa a contar com o suporte legal para exercer a titularidade na prestao dos servios, conforme preconizou a Constituio Federal, h 20 anos, ao definir a competncia municipal para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre por meio de licitao, os servios pblicos de interesse local (BRASIL, 1988, s.p). Segundo a lei (art. 9), a poltica pblica de saneamento bsico deve envolver: a elaborao do Plano de Saneamento Bsico; a prestao direta ou delegada dos servios, esta mediante autorizao legal e instrumentos contratuais; efinio do ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao, bem como os procedimentos de sua atuao; adoo de parmetros para a garantia do atendimento essencial sade pblica, inclusive quanto ao volume mnimo per capita de gua para abastecimento pblico, observadas as normas nacionais relativas potabilidade da gua; fixao dos direitos e deveres dos usurios; estabelecimento de mecanismos de controle social; estabelecimento de sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa; definio das hipteses de interveno ou de extino da delegao e das condies para retomada da operao dos servios delegados, por indicao da entidade reguladora, nos casos e condies previstos em lei e nos documentos contratuais. O Plano de Saneamento Bsico deve conter, no mnimo: diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas; objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais;
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Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

 programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possveis fontes de financiamento; aes para emergncias e contingncias; mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas (art. 19). O processo de elaborao do Plano de Saneamento Bsico deve, portanto, contemplar pelo menos os aspectos relativos a: realizao de diagnsticos e estudos especficos, se for o caso; definio de princpios e diretrizes que o orientam; definio e proposio dos objetivos e metas, que podem ser graduais e progressivas ao longo da execuo do plano; determinao das reas e aes prioritrias para interveno e dos investimentos necessrios, considerando as diferentes componentes do saneamento bsico; formulao dos programas e projetos e das condies de sua execuo para o atendimento universal e de qualidade; organizao institucional, administrativa e operacional para a prestao, regulao, fiscalizao e avaliao da prestao dos servios; regulamentao legal e jurdico-administrativa da gesto1 , includos os atos normativos de regulao, os instrumentos de delegao da prestao e/ou da regulao e fiscalizao, se o caso, e os procedimentos administrativos. A programao das aes e dos investimentos necessrios para a prestao universal, integral e adequada dos servios deve ser definida com base no estado de salubridade ambiental e nos indicadores quantitativos e qualitativos da prestao dos servios pblicos. Segundo a Lei n 11.445/2007, os Planos de Saneamento Bsico devero ser revistos periodicamente, em prazo no superior a quatro anos, antes da elaborao do Plano Plurianual, devendo englobar integralmente o territrio do ente da Federao que o elaborou, exceto quando o mesmo for regional. Os planos devero ser editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio. No caso da elaborao de planos especficos para cada componente do saneamento, a consolidao e compatibilizao devem ser efetuadas pelo titular. Mesmo no caso de delegao dos servios, o prestador dever cumprir o Plano de Saneamento Bsico em vigor. Os Planos de Saneamento Bsico devero ser compatveis com os planos das bacias hidrogrficas em que estiverem inseridos. Em consonncia com o princpio da transparncia das aes e do controle social, as propostas dos planos e os estudos que as fundamentam devem ser amplamente divulgados, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas ( 5, art. 19). A referida lei determina ainda, no art. 51, que o processo de elaborao ou de reviso dos planos dever prever o recebimento de sugestes e crticas por meio de consulta ou audincia pblica e, quando previsto na legislao do titular, a anlise e opinio de rgo colegiado... a que competir as atribuies de controle social. A divulgao do Plano e dos estudos deve ser feita por meio da disponibilizao integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da internet e por audincia pblica. Nos servios regionalizados, ou seja, quando houver um nico prestador do servio para vrios municpios, contguos ou no, dever haver compatibilidade de planejamento dos respectivos planos municipais. Neste caso, poder ser elaborado um Plano para o conjunto de municpios atendidos (art. 17). Conforme a Resoluo n 33/2007, do Conselho Nacional das Cidades, os Planos de Saneamento Bsico devem ser elaborados pelos municpios brasileiros at dezembro de 2010. Ciente do grande desafio, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SNSA, vem empreendendo esforos no sentido de apoiar os municpios na elaborao dos seus Planos de Saneamento Bsico e a presente Pea Tcnica visa contribuir neste processo.
1 Gesto aqui entendida como as funes de planejamento, organizao, regulao, fiscalizao e prestao dos servios. 2 Conforme definio do PL n 5.296/2005, do Executivo Federal, que resultou na Lei n 11.445/2007, salubridade ambiental entendida como: qualidade das condies (ou estado de higidez) em que vivem populaes urbanas e rurais no que diz respeito sua capacidade de inibir, prevenir ou impedir a ocorrncia de doenas relacionadas com o meio ambiente, bem como de favorecer o pleno gozo da sade e o bem-estar (BRASIL, 2005). A Lei n 7.750/1992, do estado de So Paulo, define salubridade ambiental como: a qualidade ambiental capaz de prevenir a ocorrncia de doenas veiculadas pelo meio ambiente e de promover o aperfeioamento das condies mesolgicas favorveis sade da populao urbana e rural (SO PAULO, 1992).

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2. A Ao de Planejamento
Planejar pressupe avaliar o estado presente do objeto para definir o estado futuro desejado (Figura 1).
VISO SOCIAL DE MUNDO

TRANSFORMAO

Estado presente

Estado futuro

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VISO SOCIAL DE MUNDO

Figura 1 O Planejamento: do Estado Presente para o Futuro.

O estado presente avaliado por meio de um diagnstico do objeto a ser planejado, devendo envolver os diferentes sujeitos: tcnicos, gestores e sociedade civil organizada. Para definir o estado desejado, devem ser estabelecidos os princpios, diretrizes, objetivos, metas e programas capazes de promover a transformao desejada. A palavra planejamento tem o sentido de empreendimento, projeto, sonho e inteno. O planejamento revela a vontade de intervir sobre uma dada realidade em uma determinada direo, a fim de se concretizar alguma inteno. A inteno em si carrega subjetividades que se relacionam com as vises sociais de mundo, os valores, a cultura, dentre outros aspectos. Assim, planejar um ato poltico, dialgico, de construo e realizao de uma vontade coletiva de superao, de humanizao e de convivncia profunda com a cidade (GIS, 2003, p. 1), e no um ato de submeter tecnicamente a cidade aos interesses de grupos e classes. O processo de planejamento deve considerar a sua viabilidade poltica, tcnica, econmica, sociocultural, ambiental e institucional de sua prpria realizao e dos seus produtos, de forma que as aes propostas sejam factveis e condizentes com a realidade concreta do municpio. A viabilidade poltica envolve consideraes sobre o contexto poltico em que se insere o plano e as possibilidades concretas de sua execuo, a capacidade de dialogar e de tratar os diferentes interesses dos protagonistas da cena urbana, ou seja: polticos, movimentos sociais, ONGs, funcionrios do aparato estatal e interesses privados. Na viabilidade tcnica, deve-se considerar a disponibilidade de matria-prima e equipamentos para execuo das intervenes; a adequao das tecnologias propostas realidade cultural, social e ambiental; e a existncia de pessoal capacitado para desenvolver as aes planejadas. Na viabilidade econmica, devem ser considerados os custos das intervenes propostas, tanto os de implantao (investimentos) como os de operao e manuteno posterior (despesas de custeio), os recursos disponveis e as condies de financiamento desses custos, inclusive a capacidade de gerao de receitas prprias e outras fontes e formas de sustentabilidade ao longo do tempo. A viabilidade sociocultural corresponde ao estudo da compatibilidade dos custos dos programas e projetos a serem implementados com a realidade socioeconmica local e da populao beneficiria, includa sua capacidade de pagamento. Refere-se ainda

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

anlise dos impactos sociais e culturais da implementao do Plano, principalmente quanto gentrificao3 que projetos de requalificao urbana normalmente produzem em face do aumento dos custos das tarifas, taxas e impostos a serem pagos. Na viabilidade ambiental, so avaliados os impactos do plano sobre o ambiente fsico, o natural e o patrimnio artstico, histrico e cultural. A viabilidade institucional diz respeito capacidade de governar, de dispor das estruturas e condies administrativas e legais para realizar e executar a ao de planejamento (Figura 2).

ECONMICA

SOCIOCUL TURAL TCNICA

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POLTICA

ESTUDO DE VIABILIDADE DO PLANO

AMBIENTAL INSTITUCIONAL

Figura 2 Enfoques do Estudo de Viabilidade do Plano.

2.1 O processo de planejamento

O processo de planejamento envolve a resposta a cinco questes essenciais, a saber: 1. Qual o objeto a ser planejado? 2. Quais so os sujeitos do processo de planejamento? 3. Sob quais pressupostos o planejamento ser realizado? 4. Quais os objetivos do Plano? 5. Qual a metodologia que ser utilizada para a sua elaborao?

2.1.1 Objeto a ser planejado

Considerando que no se planeja algo que no se conhece, o ato de planejar pressupe certo domnio e conhecimento sobre o objeto. Isso no quer dizer apenas domnio das tcnicas, mas tambm do seu conceito, da sua histria, das polticas pblicas que trataram do objeto, dos fatores polticos, econmicos, sociais, culturais e tcnicos que determinaram o estado presente do objeto. Significa, ainda, tomar cincia do conhecimento prtico, da vivncia das populaes frente ao objeto. No Brasil, o conceito de saneamento bsico, o objeto de planejamento abordado neste texto, sempre foi tratado segundo as

Refere-se ao fenmeno urbano de expulso da populao local aps aes de requalificao urbana em face do aumento do valor da terra urbana, do aumento de impostos, taxas e tarifas que impossibilitam que as populaes se mantenham no local requalificado.

concepes de Estado e de polticas pblicas dominantes no seu tempo. Aps quase duas dcadas de discusses, construiu-se um consenso sobre o conceito de saneamento bsico estabelecido na Lei n 11.445/2007, que o definiu como sendo o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de: abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente; limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas (BRASIL, 2007, p. 2). importante ressaltar que, sendo o saneamento bsico um assunto de interesse local, os municpios, quando da elaborao dos seus Planos de Saneamento Bsico, tm autonomia para, a partir do conceito definido na referida lei, incorporar outros temas considerados pertinentes realidade socioambiental local, como a disciplina sanitria do uso e ocupao do solo, o controle de vetores de doenas transmissveis, melhorias sanitrias intradomiciliares, e outros. Caso contrrio, o processo de planejamento teria um carter rgido do ponto de vista conceitual, desconsiderando as peculiaridades locais e a autonomia dos atores sociais.

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2.1.2 Sujeitos do processo de planejamento

No Brasil, principalmente no nvel municipal, ainda predomina a viso de que o ato de planejar uma ao que est sob o domnio dos tcnicos, que so capazes de avaliar a realidade e projet-la para o futuro. Essa perspectiva, no entanto, desconhece um dado de realidade: as polticas, os projetos, as obras, as aes so definidas no campo da poltica, sendo a tcnica o instrumento de realizao. Sendo o planejamento um ato poltico, em um processo democrtico o ato de planejar deve envolver os diversos atores sociais, entre eles, associaes de moradores, entidades de profissionais liberais, sindicatos, ONGs e entidades representativas dos setores econmicos privados. Caber a tais sujeitos, com suas vises sociais de mundo, travar discusses em torno de seus projetos no campo do saneamento bsico de forma a vir a compor o Plano Municipal de Saneamento Bsico. Com isso, nesse momento, o poder local torna-se o grande protagonista das polticas pblicas de saneamento bsico no Brasil. Considerando a necessidade de que os sujeitos do processo de planejamento ampliem o seu conhecimento sobre o objeto a ser planejado o saneamento bsico , importante que, durante a elaborao do Plano, sejam promovidas discusses, palestras e outros eventos educativos sobre saneamento. A realizao de oficinas de capacitao de gestores, tcnicos e de representantes da sociedade civil organizada, a exemplo das que vm sendo realizadas pela Rede de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA, se constitui em uma alternativa importante a ser considerada para a capacitao dos sujeitos envolvidos no processo de elaborao do Plano de Saneamento Bsico.

2.1.3 Pressupostos do planejamento

So os pressupostos que orientam a elaborao do Plano, eles apontam a direo. A partir deles que as bases para a promoo das transformaes necessrias so definidas. Os pressupostos se constituem em um conjunto de elementos que conformam um

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

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projeto social. Tal projeto o produto de disputas de hegemonias e de construo de consensos no seio da sociedade. No processo de planejamento, desejvel que os pressupostos do Plano sejam resultados de discusses com os diversos segmentos da sociedade. A equipe que coordena o processo de planejamento deve ter a habilidade para conduzir discusses transparentes e democrticas, considerando as proposies e projetos de cada segmento social. desejvel, ainda, que tais projetos ganhem visibilidade e fundamentao e sejam avaliados luz da realidade concreta a ser transformada. Espera-se que um Plano que visa transformar a realidade seja voltado para o interesse da maioria, maioria esta que deve estar representada nas instncias de discusso. Ao se sentir contemplada, ao participar das discusses e decises, essa maioria tende a se apropriar do Plano, dando-lhe a possibilidade de se reverter em um projeto poltico coletivo, para alm de governos, constituindo-se em uma poltica de Estado. Nesse ambiente, as polticas e seus respectivos Planos de Saneamento Bsico podem assumir diversas e at divergentes orientaes. Ser o debate no seio da sociedade, principalmente no nvel municipal, que dar a tnica dos projetos sociais para o saneamento no Brasil.

2.1.4 Objetivos do Plano

Um item fundamental do processo de planejamento a definio de seus objetivos. Ou seja, preciso dar resposta s seguintes questes: qual o alvo do Plano? Para que o Plano ser realizado? Onde se pretende chegar? Segundo a Lei n 11.445/2007, o Plano de Saneamento Bsico deve definir os objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais (art. 19, II). Para tanto, devem ser definidos programas, projetos e aes compatveis com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos.

2.1.5 Metodologia de elaborao do Plano

A metodologia envolve a definio do caminho a ser adotado para a elaborao do Plano, o que significa a filiao ou aproximao a alguma das vertentes tericas do planejamento urbano. Uma vez que a Lei n 11.445/2007 estabelece o controle social como um dos princpios fundamentais da prestao dos servios de saneamento bsico, assegurando a ampla divulgao das propostas dos Planos de Saneamento Bsico e dos estudos que as fundamentam, o recebimento de sugestes e crticas por meio de audincias ou consultas pblicas e sua anlise por rgo colegiado com representao da sociedade organizada, o enfoque no planejamento participativo para a elaborao do Plano o mais indicado. O planejamento participativo no Brasil surge com base em algumas experincias de administraes municipais alinhadas com o iderio de construo de uma cidade mais democrtica e justa para todos. Tal planejamento busca incluir a populao nas decises governamentais, com vistas a superar o enfoque tecnicista do planejamento tradicional. Essa prtica aumenta o envolvimento das populaes nos processos de deciso, possibilitando a definio de prioridades mais voltadas para as reais necessidades sociais.

3. C  onstruo dos Fundamentos do Plano de Saneamento Bsico

3.1 Pressupostos
No campo do saneamento, a Lei n 11.445/2007, produto de pactos de segmentos da sociedade brasileira construdo ao longo de quase duas dcadas de discusso, define como princpios fundamentais dos servios pblicos de saneamento bsico: a universalizao, a integralidade, servios adequados sade pblica e proteo do meio ambiente; adoo de tecnologias que considerem as peculiaridades locais e regionais; articulao de polticas relacionadas com a rea de saneamento bsico; eficincia e sustentabilidade econmica; uso de tecnologias apropriadas, condizentes com a capacidade de pagamento dos usurios e com solues graduais e progressivas; transparncia das aes; controle social; segurana, qualidade e regularidade; e integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos (art. 2). A anlise dos princpios citados e do prprio contedo da referida lei, aliada criao do Ministrio das Cidades e da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, retomada dos investimentos em aes de saneamento, aprovao da Lei n 11.107/2005, tambm identificada como Lei da Parceria Pblico-Pblico, e, de outro lado, o incentivo Parceria Pblico-Privada com a aprovao da Lei n 11.079/2004, sugerem certo pacto social no governo do presidente Lula, no campo do saneamento. No campo legal, terico e das lutas sociais, o saneamento bsico tem sido caracterizado como ao de sade pblica, medida de interesse local, direito do cidado vinculado moradia digna e salubridade do meio e como ao de proteo ambiental, do que decorre sua identidade como um direito social e, portanto, como ao vinculada s polticas sociais. Alm da viso do saneamento bsico como medida de preveno sade, atualmente essa ao tem sido vista como medida de promoo sade. O chamado saneamento promocional (SOUZA e FREITAS, 2006) tem uma natureza multidimensional, que ultrapassa a estrutura fsica e assume um significado mais amplo, no s na dimenso da sade na perspectiva de ausncia de doenas, mas incorporando as dimenses social, econmica, poltica, cultural e ambiental. Nessa viso, o saneamento tambm incorpora um conjunto de aes de educao e de participao social que pressupe cidados ativos e crticos para que as intervenes possam atingir a efetividade necessria para a garantia da qualidade de vida. Por outro lado, o saneamento bsico tem fortes vnculos com a infraestrutura e o desenvolvimento urbano. Uma cidade, ou municpio, que tenha desejo de empreender o desenvolvimento social no pode prescindir do saneamento bsico como suporte aos servios e atividades que daro sustentao a este desenvolvimento. A Figura 3 sintetiza a viso atual sobre a natureza das aes de saneamento bsico.
Saneamento bsico

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Medida de promoo

Medida de proteo ambiental

infraestrutura e
desenvolvimento

Medida de

Medida de cidadania

Figura 3 Natureza das Aes de Saneamento Bsico.

Planos de Saneamento Bsico que visem a transformaes substanciais, que sejam inclusivos e pautados em princpios de justia social, devem estar embasados nos pressupostos enunciados para que, mediante processos participativos capazes de estabelecer pactos junto aos diferentes segmentos sociais, possam se constituir no meio de garantir saneamento de qualidade para todos.

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

3.2 Princpios4
A Poltica Pblica de Saneamento Bsico deve estabelecer os princpios que, no mbito do Plano de Saneamento Bsico, devero orientar os objetivos, as metas, os programas e as aes e balizar as diretrizes e condies para a gesto dos servios de saneamento bsico (planejamento, prestao dos servios, regulao e fiscalizao) com controle social. Observadas as peculiaridades locais e regionais, devem ser considerados como referncia para essa definio os princpios fundamentais estabelecidos na Lei n 11.445/2007, no Estatuto das Cidades e em outras polticas, que direta ou indiretamente possam orientar a Poltica Pblica Municipal de Saneamento Bsico. So relevantes e devem ser considerados na construo dos Planos Municipais de Saneamento Bsico os fundamentos, princpios, diretrizes e objetivos enumerados a seguir.
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Da Constituio Federal (1988)

A cidadania e a dignidade da pessoa humana como fundamentos da Repblica Federativa do Brasil (art. 1); A erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais, como objetivos fundamentais da Nao (art. 3); A sade como direito de todos e dever do Estado, garantida mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao (arts. 6 e 196). A moradia digna, garantida pelo direito social ao trabalho e pelas polticas pblicas de promoo da construo de moradias, da melhoria das condies habitacionais, do saneamento bsico, do desenvolvimento urbano fundado no adequado ordenamento territorial e das funes sociais da cidade (arts. 6, 23, 30 e 182); A participao da comunidade na organizao do Sistema nico de Sade e, por meio deste, na discusso e planejamento das aes e servios de sade e na formulao da poltica e na execuo das aes de saneamento bsico (arts. 198 e 200); O direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes (art. 225); e A promoo da educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente (art. 225).

Da Poltica Urbana (Lei n 10.257/2001 - Estatuto das Cidades)

Garantia do direito a cidades sustentveis, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana e aos servios pblicos, para as presentes e futuras geraes (art. 2, I); Gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 2, II); e O pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante a ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar a deteriorao das reas urbanizadas, a poluio e a degradao ambiental, e a adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do municpio e do territrio, com justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao (do art. 2, VI, VII, IX).

4 Item retirado do Termo de Referncia para Apoio Elaborao de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico, elaborado pelo Ministrio das Cidades, sob a coordenao de Joo Carlos Machado. Da Poltica Urbana (Lei n 10.257/2001 - Estatuto das Cidades)

Da Lei Nacional de Saneamento Bsico (Art. 2 da Lei n 11.445/2007)

Universalizao do acesso (inciso I) com integralidade das aes (inciso II), segurana, qualidade e regularidade (inciso XI) na prestao dos servios; Promoo da sade pblica (incisos III e IV), segurana da vida e do patrimnio (inciso IV) e proteo do meio ambiente (inciso III); Articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de proteo ambiental e outras de relevante interesse social (inciso VI); Adoo de tecnologias apropriadas s peculiaridades locais e regionais (inciso V), adoo de solues graduais e progressivas (inciso VIII) e integrao com a gesto eficiente de recursos hdricos (inciso XII); Gesto com transparncia baseada em sistemas de informaes, processos decisrios institucionalizados (inciso IX) e controle social (inciso X); e Promoo da eficincia e sustentabilidade econmica (inciso VII), com considerao capacidade de pagamento dos usurios (inciso VIII).

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Das polticas correlatas ao saneamento Poltica de Sade (Lei n 8.080/1990)

A sade como direito universal com atendimento integral e igualitrio; Promoo da sade pblica; Salubridade ambiental como um direito social, patrimnio coletivo que todos devem proteger e promover; e Proteo e sustentabilidade ambiental.

Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9.433/1997)

gua como um bem de domnio pblico, como um recurso natural limitado, dotado de valor econmico, cuja disponibilidade e qualidade devem ser asseguradas para a atual e as futuras geraes; Direito ao uso prioritrio dos recursos hdricos para o consumo humano e a dessedentao de animais em situaes de escassez; Gesto dos recursos hdricos voltada a garantir o uso mltiplo das guas; Garantia da adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas, sociais e culturais das diversas regies do pas; Garantia da articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional; e Promoo da percepo quanto conservao da gua como valor socioambiental relevante.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS (Lei n 11.124/2005)

Moradia digna como direito e vetor da incluso social.

3.3 Objetivos do Plano de Saneamento Bsico

O processo de planejamento conduzido pela administrao pblica, no exerccio da titularidade sobre os servios de saneamento bsico, tem como desafio formular a poltica pblica e elaborar o respectivo Plano de Saneamento Bsico. A Poltica Pblica de Saneamento Bsico dever dispor, entre outros temas, sobre as formas como sero exercidas as funes de gesto (planejamento, regulao, organizao, prestao e fiscalizao) dos servios e, ainda, sobre os mecanismos de garantia do atendimento essencial sade pblica, os direitos e deveres dos usurios, o controle social e o sistema de informao.

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

Considerando os pressupostos e princpios fundamentais da Lei n 11.445/2007 e o atual desafio para a universalizao do saneamento bsico com qualidade no Brasil, possvel identificar objetivos gerais e especficos que podem servir de base para a elaborao de um Plano Municipal de Saneamento Bsico. importante observar, contudo, que tais objetivos so indicativos, definidos a partir da histria recente do setor de saneamento e da realidade brasileira, devendo ser objeto de discusso e reflexo no nvel local. de se esperar que, no processo de discusso no nvel municipal, surjam objetivos mais voltados para as realidades locais, situao que deve ser estimulada, principalmente em um processo democrtico.

3.3.1 Objetivos gerais da Poltica e do Plano de Saneamento Bsico

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Definir os instrumentos da gesto5 , os objetivos, as diretrizes e as metas para a universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico com qualidade; os programas, os projetos e as aes; os investimentos correspondentes e sua insero no PPA e no oramento de programas municipais; os instrumentos e canais da participao e controle social e os mecanismos de monitoramento e avaliao do Plano. Definir as diretrizes para prestao dos servios de saneamento bsico, conforme os princpios da universalizao, da integralidade das aes, da segurana, qualidade e regularidade, das aes intersetoriais e da sustentabilidade ambiental, social e econmica. Estabelecer os responsveis e competncias quanto ao planejamento, prestao, regulao e fiscalizao das aes de saneamento bsico, com participao e controle social, atendendo aos princpios da Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 1.445/2007) e do Estatuto das Cidades (Lei n 10.257/2001). Definir as metas fsicas e financeiras baseadas nos indicadores quantitativos e qualitativos das condies sanitrias, epidemiolgicas, ambientais e socioeconmicas e nas caractersticas locais, resultantes dos diagnsticos da situao dos servios de saneamento bsico; definir os critrios para a priorizao dos investimentos, em especial para o atendimento populao de baixa renda. Promover a melhoria da sade pblica e da salubridade ambiental, o direito cidade, a proteo dos recursos hdricos, a sustentabilidade ambiental e o desenvolvimento social local.

3.3.2 Objetivos especficos

Conforme as caractersticas e condies locais, so objetivos especficos do Plano Municipal de Saneamento Bsico, a serem buscados de forma gradual: Estabelecer a adequada articulao institucional dos atores pblicos, sociais e privados e demais segmentos organizados da sociedade que atuam nos quatro componentes dos servios pblicos do saneamento bsico; Estabelecer os mecanismos e instrumentos para a adequada articulao do planejamento e da prestao dos servios de saneamento bsico com: as estratgias e objetivos da poltica urbana, considerando o Plano Diretor, os Planos de Habitao e os Planos de Mobilidade Urbana; e

5 De acordo com a Lei n 11.445/2007, as funes de gesto dos servios de saneamento bsico envolvem o planejamento, indelegvel a outro ente, a prestao dos servios, a regulao e a fiscalizao, devendo-se assegurar o controle social de todas as funes.

Conforme as especificidades locais, os Planos devero incluir, ainda, os seguintes objetivos especficos: Definir diretrizes e aes para promover a reduo na gerao de resduos slidos, orientadas para a adoo de prticas de reutilizao e de reciclagem, e solues de tratamento e disposio final adequada, bem como as aes para promover a incluso social e econmica de catadores de materiais reciclveis; Estabelecer as diretrizes e aes para o manejo sustentvel das guas pluviais urbanas, considerando normas e critrios de uso e ocupao do solo; de minimizao de reas impermeveis; de controle do desmatamento e processos de eroso e assoreamento; de criao de alternativas de infiltrao das guas no solo; de recomposio da vegetao ciliar de rios urbanos; e da captao de guas de chuva para deteno e/ou reaproveitamento, com vistas a reduzir os riscos de enchentes, inundaes, deslizamentos de encostas e eroses. Prever, conforme as necessidades locais, a elaborao do Plano Municipal de Reduo de Riscos7;. Estabelecer diretrizes para implantao de sistema de monitoramento hidrolgico visando minimizar os riscos associados

6 Tecnologias sociais: so tcnicas e metodologias transformadoras, desenvolvidas na interao com a populao, que representam solues para a incluso social. Consultar o Guia para a Elaborao de Polticas Municipais de Preveno de Riscos de Deslizamento de Encostas. Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades. 7 Consultar o Guia para a Elaborao de Polticas Municipais de Preveno de Riscos de Deslizamento de Encostas. Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades.

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

as polticas e os planos locais e regionais de sade, recursos hdricos e bacias hidrogrficas, meio ambiente e incluso social; Estabelecer as estratgias e aes para promover a salubridade ambiental, a qualidade de vida e a educao ambiental, nos aspectos diretamente relacionados ao saneamento bsico; Estabelecer os mecanismos institucionais e de acesso informao para o efetivo controle e participao social no planejamento, monitoramento e avaliao do Plano e seus programas e nas atividades de regulao e fiscalizao da prestao dos servios; Estabelecer as diretrizes, os instrumentos normativos e os procedimentos administrativos da regulao e da fiscalizao dos servios de saneamento bsico; Estabelecer diretrizes para o desenvolvimento e adoo de alternativas tecnolgicas apropriadas orientadas para mtodos, tcnicas e processos eficientes, simples e de baixo custo que considerem as peculiaridades locais e regionais; Definir os instrumentos e solues institucionais, administrativas e operacionais sustentveis para a gesto e a prestao dos servios de saneamento bsico apara a populao de reas rurais e comunidades tradicionais; Orientar a identificao e avaliao da aplicao e o incentivo ao desenvolvimento de tecnologias sociais6 conforme a realidade socioeconmica, ambiental e cultural; Estabelecer diretrizes para a organizao e implementao do Sistema Municipal de Informaes em Saneamento Bsico, em consonncia com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa, e para a definio de indicadores de monitoramento e avaliao da situao de acesso, qualidade, segurana, eficincia, eficcia e efetividade na gesto e na prestao dos servios e nas condies de sade e de salubridade ambiental; Estabelecer as condies tcnicas e institucionais para a garantia da qualidade e segurana da gua para consumo humano, conforme estabelece a Portaria n 518/2004 do Ministrio da Sade; orientar a elaborao dos Planos de Segurana da gua e estabelecer os procedimentos; e instrumentos para a informao da qualidade da gua populao, atendendo ao Decreto Presidencial n 5.440/2005; e Definir diretrizes para a elaborao dos estudos a serem realizados pelos prestadores de cada servio e para a consolidao e compatibilizao dos respectivos planos especficos.

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ocorrncia de situaes de seca, de cheia, de deslizamentos e de acidentes que possam vir a causar riscos populao ou a bens pblicos ou particulares, poluio ou contaminao dos recursos hdricos e ambientais; Orientar a instituio de diretrizes e aes integradas com as reas de recursos hdricos, meio ambiente e habitao, para preservao e recuperao do meio ambiente, em particular do ambiente urbano, dos recursos hdricos e do solo, com especial ateno para as reas de conservao ou mais vulnerveis; e Definir diretrizes e indicar os limites e possibilidades para a gesto associada, parcial ou integral, de um ou mais servio de saneamento bsico, considerando as caractersticas e os interesses locais e regionais.

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4. A  spectos Metodolgicos da Elaborao do Plano de Saneamento Bsico

So elementos relevantes a serem considerados na formulao e na conduo do processo de elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB):

4.1 Processos participativos

Assegurar o controle social, um dos princpios fundamentais da Lei Nacional de Saneamento Bsico, garantindo-se sociedade informaes, representaes tcnicas e participao nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao. Promoo de processo democrtico e participativo de elaborao do PMSB, de forma que o Plano venha refletir as necessidades e anseios da sociedade local e ao mesmo tempo atingir sua funo social. Definio dos meios de divulgao e de acesso s informaes do PMSB, com linguagem acessvel a todos os segmentos sociais. Definio de espaos, canais e instrumentos para a participao popular no processo de elaborao do Plano. Garantia da ampla divulgao do diagnstico e das propostas do Plano, alm dos estudos que o fundamentam, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas.

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4.2 Intersetorialidade das aes

Promoo da integrao das propostas do PMSB aos objetivos e diretrizes do Plano Diretor Municipal, no que couber. Promoo da integrao das propostas do PMSB aos demais planos locais e regionais das polticas de sade, habitao, mobilidade, meio ambiente, recursos hdricos, preveno de risco e incluso social. Quando no existirem quaisquer desses planos, promover no mbito do PMSB as discusses dos temas comuns e vinculantes entre eles para a formulao e proposio das respectivas aes, visando inibir posteriores incompatibilidades e, ao mesmo tempo, induzir os atores envolvidos a elaborar os referidos planos.

4.3 Elaborao do diagnstico

Elaborao do diagnstico do saneamento bsico do municpio (rea urbana e rural), contemplando a perspectiva dos tcnicos e da sociedade, devendo-se considerar os impactos da situao nas condies de vida da populao, utilizando indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais, socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas. O diagnstico deve buscar avaliar a realidade local na perspectiva da bacia hidrogrfica e da regio na qual est inserida, por meio da anlise de estudos, planos e programas voltados para a rea de saneamento bsico que afetem o municpio. O diagnstico deve reunir e analisar, quando disponveis, informaes e diretrizes de outras polticas correlatas ao saneamento bsico.

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

4.4 Processo de aprovao

Previso no processo de elaborao do Plano de sua apreciao pelos conselhos municipais da cidade, da sade, do meio ambiente, ou de saneamento, caso existam. Previso, no processo de elaborao do Plano, do acompanhamento e apreciao pelo Comit de Bacia Hidrogrfica onde o municpio estiver inserido, caso exista. Previso, no processo de elaborao do Plano, da sua formalizao por decreto do Executivo municipal ou por lei discutida e aprovada na Cmara Municipal, conforme determinar a respectiva Lei Orgnica.

4.5 Formulao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB)

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Definio dos objetivos e das metas do PMSB para a universalizao dos servios de saneamento bsico de forma adequada, admitidas solues graduais e progressivas, devendo-se prever tecnologias apropriadas realidade local. Concepo de programas, projetos e aes para a universalizao dos servios. Previso de programas, projetos e aes que garantam a integrao dos diferentes componentes do saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais e drenagem urbana e manejo dos resduos slidos e limpeza pblica) e outras que se fizerem pertinentes. Promoo de aes de educao ambiental e mobilizao social em saneamento. Previso de aes para emergncias e contingncias. Compatibilizao das proposies do PMSB com os Planos das Bacias Hidrogrficas onde o municpio estiver inserido ou promoo de sua discusso e formulao junto aos respectivos atores, quando esse Plano no existir. Adoo de horizontes de planejamento de curto, mdio e longo prazos para a definio dos objetivos e metas do PMSB. Prever a reviso do PMSB pelo menos a cada quatro anos ( 4, art. 19 da Lei n 11.445/2007), de forma a orientar o Plano Plurianual do municpio. Detalhamento de como, quando, com quem e com quais recursos oramentrios, materiais e tcnicos sero implementados os programas, projetos e aes do PMSB. Sistematizao e consolidao das proposies, compatibilizando-as com os diagnsticos e prognsticos e outras anlises realizadas. Realizao de anlises de viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral dos servios, conforme as proposies do PMSB visando correo ou efetivao das mesmas, ou para o atendimento do disposto no inciso II do art. 11, da Lei n 11.445/07. Previso de mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia, efetividade e eficcia das aes programadas. Sistematizao e consolidao dos elementos que compem o PMSB, edio dos instrumentos e publicaes requeridos para sua formalizao e aprovao pela autoridade competente.

5. P  rocesso de Elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB)

O processo de elaborao do PMSB depende das dinmicas locais, da capacidade tcnica do municpio, do nvel de organizao social, dos recursos disponveis para o processo, dos interesses que esto em jogo e da prpria escolha da administrao local em relao s abordagens de planejamento. Portanto, a complexidade da formulao e conduo desse processo requer o seu prprio planejamento, de forma metodolgica e criteriosa, para que todos os aspectos tratados anteriormente sejam satisfatoriamente contemplados e tambm para facilitar a superao das dificuldades inerentes sua realizao. O planejamento do processo de elaborao do PMSB pode ser dividido em trs fases8 , as quais, por sua vez, podem ser subdivididas em oito etapas, conforme mostra o quadro a seguir.

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Quadro 1 Fases e Etapas do Processo de Elaborao do PMSB.

Fases I Atividades preliminares Etapas 1 2 3 II Elaborao do PMSB 4 5 6 7 III Aprovao do PMSB 8 Descrio
Organizao administrativa do processo; instituio do processo de participao social; definio do objeto; formulao preliminar dos princpios, diretrizes e objetivos; e elaborao do Termo de Referncia (TdR). Elaborao de diagnstico da situao do saneamento bsico e de seus impactos nas condies de vida da populao. Elaborao de prognsticos e de alternativas para a universalizao. Objetivos e metas. Definio de programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas. Definio de aes para emergncias e contingncias. Proposio de mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia, eficcia e efetividade das aes programadas. Proposio do Sistema de Informaes Municipal de Saneamento Bsico. Aprovao do Plano.

5.1 Atividades preliminares

Esta fase compreende uma nica etapa formada pelas atividades preparatrias para a elaborao propriamente dita do PMSB, que podem ser resumidas nas seguintes aes: organizao administrativa do processo de elaborao do PMSB, instituio do processo de participao social, formulao preliminar dos princpios, diretrizes e objetivos, e elaborao do Termo de Referncia do PMSB (TdR).

8 Para efeito didtico, o termo fase utilizado aqui para designar a sequncia temporal ou de encadeamento do fluxo de execuo em que se divide o processo, cada fase pode conter uma ou mais etapas, ou mesmo uma s atividade. O termo etapa designa cada conjunto ou grupo de atividades que compem o processo o critrio de agrupamento pode ser: por afinidade, interdependncia, simultaneidade ou sequncia das atividades ou tarefas, ou por outro critrio caracterstico de cada processo ou projeto.

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

5.1.1 Organizao administrativa do processo de elaborao do PMSB

A primeira medida do poder pblico municipal para iniciar o processo de elaborao do PMSB tomar as providncias administrativas para a constituio da organizao institucional e administrativa que dirigir a sua execuo. Para isso, sugere-se a criao de duas instncias: o Comit de Coordenao e o Comit Executivo. O Comit de Coordenao uma instncia de gesto e deliberativa, formalmente institucionalizada por atos do Executivo municipal, responsvel pela coordenao, conduo e acompanhamento da elaborao do Plano, a ser constituda por representantes, com funo dirigente, das instituies pblicas e civis relacionadas ao saneamento bsico, inclusive dos prestadores de servios delegados. recomendvel que o Comit inclua representantes dos Conselhos Municipais da Cidade, de Saneamento, de Sade, de Meio Ambiente, caso existam, e representantes das organizaes da sociedade civil atuantes no municpio (profissionais liberais, representantes sindicais e empresariais, movimentos sociais e ONGs), sendo desejvel o acompanhamento de representantes da Cmara de Vereadores e do Ministrio Pblico.

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Ao Comit de Coordenao devem ser atribudas, entre outras, as seguintes competncias:

Definir o objeto e o escopo geral do planejamento (servios, rea territorial, abrangncia, etc.) e formular os princpios e diretrizes que nortearo a elaborao do PMSB; Formular, junto com o Comit Executivo, os objetivos do PMSB e aprovar o TdR; Definir o processo de participao social e os meios de disponibilizao das informaes (metodologia, mecanismos e procedimentos); Deliberar sobre proposies do Comit Executivo, inclusive estudos ou atividades especficas requeridas para a elaborao do PMSB e sua eventual contratao; Acompanhar, discutir e avaliar os trabalhos realizados pelo Comit Executivo; Deliberar sobre as proposies e manifestar sobre as crticas recebidas nas audincias e consultas pblicas ou por outros meios; Convocar e conduzir as audincias e consultas pblicas e outras formas de discusso pblica do PMSB; Articular-se com as demais reas de interesse, local e regional, buscando promover a integrao das aes de saneamento ambiental, em especial as de sade, habitao, meio ambiente, recursos hdricos e outras infraestruturas urbanas. O Comit de Coordenao deve ser constitudo independentemente da forma como sero conduzidas e realizadas as funes executivas de elaborao do PMSB. Nos municpios em houver rgos colegiados constitudos com atribuies de regulao de todos os servios de saneamento bsico, o Comit de Coordenao pode ser o prprio rgo. O Comit Executivo, por sua vez, uma instncia tcnica responsvel pela operacionalizao do processo de elaborao do PMSB. Deve ter uma composio multidisciplinar e incluir tcnicos dos rgos e entidades municipais da rea de saneamento bsico e reas afins ao tema (sade, habitao, infraestrutura urbana, meio ambiente, educao, etc.), devendo suas atividades ser acompanhadas por representantes dos prestadores de servios delegados e da sociedade civil organizada. Caso a administrao municipal no disponha de tcnicos qualificados em todas as reas disciplinares e/ou em nmero suficiente para compor o Comit, o mesmo poder contar com a participao de profissionais contratados ou cedidos, especificamente para este fim, por instituies conveniadas, inclusive universidades, entidade reguladora delegada e outros entes da Federao.

Se o municpio tiver criado entidade ou rgo administrativo prprio para o exerccio das funes de regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, o Comit Executivo poder ser essa entidade ou esse rgo, complementado, se for o caso, por tcnicos das reas afins. Compete ao Comit Executivo conduzir ou realizar diretamente todas as atividades de elaborao do PMSB previstos nas respectivas etapas (Etapas 2 a 7 do Quadro 1). As atribuies do Comit Executivo no devem ser delegadas a instituies que no estejam diretamente vinculadas administrao municipal, independentemente de sua natureza, sem prejuzo da complementao da equipe do Comit Executivo com profissionais contratados ou cedidos por estas instituies, tendo em vista que o processo de elaborao do PMSB se constitui na oportunidade mpar de formao e/ou de qualificao de quadro prprio para o exerccio das funes de gesto dos servios de saneamento bsico. No assessoramento ao Comit Executivo conforme as especificidades e necessidades locais podero ser constitudos Grupos de Trabalho multidisciplinares compostos por profissionais com experincia nos temas do saneamento bsico, como tambm em reas correlatas (polticas pblicas, planejamento urbano, sade, economia, meio ambiente, participao, educao ambiental, recursos hdricos, etc.) e na realizao de trabalhos correlacionados ao processo de elaborao do Plano. recomendvel a busca de cooperao junto a outros processos locais de mobilizao e ao para assuntos de interesse convergente com o saneamento bsico, tais como: Agenda 21 Local; Coletivos Educadores Ambientais; Conselhos Comunitrios e Cmaras Tcnicas de Comits de Bacia Hidrogrfica. desejvel que os Comits, uma vez constitudos, passem por um processo de capacitao, de forma a ampliar, atualizar e equalizar os conhecimentos sobre o objeto a ser planejado o saneamento bsico (ver item 2). Essa estratgia mostra-se relevante para que os contedos histricos, polticos e tcnicos sobre o saneamento bsico possam ser discutidos, permitindo uma melhor qualificao da equipe que conduzir o processo de elaborao do PMSB. As universidades e ONGs podem contribuir neste processo de capacitao, inclusive o Programa de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA, do Ministrio das Cidades.

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5.1.2 Instituio do processo de participao social e dos meios de disponibilizao das informaes
A metodologia de elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico deve buscar assegurar a participao social, atendendo ao princpio fundamental do controle social da Poltica Nacional de Saneamento Bsico. Para isso, as propostas dos Planos de Saneamento Bsico e dos estudos que os fundamentam devem ser amplamente divulgadas e, alm disso, devem ser realizadas audincias e/ou consultas pblicas, como previsto no 5, art. 19, da Lei n 11.445/2007. A participao social se constitui em instrumento de democratizao da gesto pblica, propiciando o aperfeioamento contnuo das polticas e servios pblicos e a adequao destes s necessidades da sociedade. A participao pressupe a busca da convergncia de propsitos, a resoluo de conflitos, o aperfeioamento da convivncia social, a transparncia dos processos decisrios e o foco no interesse da coletividade.

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

Nessa fase preliminar do processo de elaborao do PMSB, deve-se definir a metodologia, os mecanismos e os procedimentos que garantam sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes no processo da formulao da poltica, do planejamento e da avaliao dos servios de saneamento bsico (inciso IV, art. 3, da Lei n 11.445/2007). A participao nos processos de elaborao do PMSB deve ocorrer a partir da mobilizao social e incluir divulgao de estudos e propostas e a discusso de problemas, alternativas e solues relativas ao saneamento bsico, alm da capacitao para a participao em todos os momentos do processo.

Sem esgotar as possveis formas, mas visando apresentar indicaes bsicas de atuao, so sugeridas quatro formas de participao social:
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Participao direta da comunidade por meio de apresentaes, debates, pesquisas e qualquer meio que possibilite a expresso de opinies individuais ou coletivas, cursos de capacitao, etc. Participao em atividades coordenadas, como audincias pblicas, consultas, conferncias e seminrios. Participao em fases determinadas da elaborao do PMSB, por meio de sugestes ou alegaes, apresentadas na forma escrita. Participao por meio de representantes no Comit de Coordenao e no Comit Executivo. A participao no se limita a obter informaes sobre como funciona o processo de elaborao do Plano ou a tomar conhecimento das propostas do executivo, mas deve permitir que a sociedade local se reconhea como parte integrante no processo de discusso sobre o saneamento bsico; visa garantir o seu posicionamento quanto s temticas objeto de discusso; visa, ainda, socializar experincias e saberes. A participao tambm deve proporcionar o registro de informaes que geralmente no esto disponveis nas fontes convencionais de dados e informao. A efetiva participao social pressupe o envolvimento dos vrios atores sociais e segmentos intervenientes durante toda a elaborao do Plano, devendo proporcionar o debate transparente e democrtico sobre os mltiplos anseios na busca de consensos em torno dos interesses comuns da sociedade.

As comunidades participantes da elaborao do PMSB podem ser classificadas em trs grandes grupos:
Organizaes sociais, econmicas, profissionais, polticas, culturais, etc.; Populao residente no municpio, populao exterior, mas prxima rea afetada pelo PMSB; Poder pblico local e regional. Uma das condies para a participao o conhecimento claro do objeto a ser planejado, dos princpios, dos objetivos, das diretrizes e das informaes necessrias para a elaborao do PMSB. Devem ser previstos mecanismos de disponibilizao, repasse e facilitao do acesso e compreenso das informaes para que a sociedade possa contribuir e fazer suas escolhas nos trabalhos de elaborao do PMSB.

Para concretizao desses propsitos, dever ser desenvolvido nesta etapa do processo um plano de comunicao com os seguintes objetivos:
Divulgar amplamente o processo de elaborao, informar os objetivos e desafios do Plano Municipal de Saneamento Bsico e informar sobre as formas e canais de participao;

 Disponibilizar as informaes necessrias participao qualificada da sociedade nos processos decisrios do Plano; Estimular todos os segmentos sociais a participarem do processo de planejamento, fiscalizao e regulao dos servios de saneamento bsico.

5.1.3 Definio do objeto de planejamento

O Comit de Coordenao dever promover discusses no sentido de delimitar o objeto a ser planejado (ver item 2.1), bem como a rea territorial objeto de planejamento, podendo o territrio ser o municpio, se o plano for exclusivo do mesmo, ou um conjunto de municpios, no caso de gesto associada por meio de consrcio pblico ou de prestao regionalizada, se o plano for elaborado em conjunto pelos municpios. O Plano de Saneamento Bsico, exceto quando regional, dever englobar integralmente o territrio do ente da Federao que o elaborou, devendo ainda ser compatvel com os Planos das Bacias Hidrogrficas em que estiver inserido (art. 19, 3 e 8, da Lei n 11.445/2007).

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Nessa etapa preliminar, alm do objeto e da rea de planejamento, tambm devero ser discutidos e formulados os princpios e diretrizes que nortearo a elaborao do PMSB (ver item 2.1.3), bem como os objetivos gerais e especficos que devero servir de base para a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (ver item 3.3).

5.1.5 Estruturao de Termo de Referncia

O prximo passo a estruturao de um Termo de Referncia (TdR) para orientar a elaborao do Plano. O TdR um instrumento guia, um documento que expressa o que a administrao municipal entende e espera de um Plano Municipal de Saneamento Bsico. Ele deve tratar dos problemas a serem enfrentados e das situaes que se pretende transformar; deve conter, ainda, as diretrizes e os objetivos. Quanto mais pessoas envolvidas na sua elaborao, diretamente no Comit de Coordenao ou por meio da sociedade civil organizada, melhor ser o TdR e maiores as possibilidades de se construir um bom conjunto de orientaes do processo de elaborao do PMSB. O Termo de Referncia, com os devidos ajustes e aperfeioamentos, tambm se constituir no instrumento-base de eventual processo de contratao de servios especializados para a elaborao do PMSB. Sendo esse Termo, guia de todo o processo, importante que o mesmo contemple os seguintes itens (VALARELLI, 2008):

a) Contexto/problema
Neste item, apresenta-se de forma sinttica uma descrio do contexto, do histrico e do(s) problema(s) que motiva(m) a elaborao do PMSB e cuja realidade se pretende transformar.

b) Pressupostos e princpios
Diz respeito aos pressupostos e aos princpios sobre os quais o PMSB ser elaborado. Ou seja, refere-se aos contedos que, de antemo, devem respaldar a elaborao do Plano (os pressupostos) e a base ou os preceitos que o orienta (ver itens 2.1.3 e 3.1).

c) Objetivos
Refere-se aos resultados que o poder pblico municipal espera alcanar aps a realizao do PMSB, s mudanas que se pretende atingir no municpio na rea do saneamento bsico. uma descrio dos benefcios que se espera obter utilizando os produtos gerados durante o processo de elaborao do PMSB.

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

5.1.4 Formulao preliminar dos princpios, diretrizes e objetivos do PMSB

d) Escopo do PMSB
Relaciona-se ao conjunto de aspectos/temticas que devem ser abordados no PMSB. Esse item importante, pois delimita a abrangncia temtica e territorial do Plano.

e) Metodologia
Neste item, deve ser apresentada a metodologia do processo de elaborao do PMSB, ou seja: os caminhos, os passos, os instrumentos e as atividades que iro respaldar a elaborao do PMSB. Deve contar com a explicitao da abordagem terica do planejamento, as formas de participao social, os temas e as tcnicas de pesquisa e de anlises que devero ser contemplados no diagnstico, os estudos a serem realizados e as temticas a serem observadas no prognstico.

f) Prazo e perodo
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Refere-se ao perodo de tempo em que o PMSB dever ser realizado.

g) Produtos esperados
Diz respeito definio dos produtos a serem elaborados pela equipe tcnica, devendo ser descritos de forma bastante precisa em ternos de: nmero de produtos, ttulo, objeto/temtica de cada um, caractersticas e prazo para a elaborao.

h) Equipe tcnica
Neste item, deve-se indicar a equipe tcnica em termos de nmero, qualificao acadmica e profissional, perfil e experincia profissional que ser necessria para a elaborao do PMSB.

i) Oramento
Diz respeito aos recursos necessrios para a elaborao do PMSB, discriminando-se os valores por tarefa, produto ou por horas de trabalho, bem como os custos de material, deslocamento e hospedagem, quando for o caso. Devem ser indicados, separadamente, os valores (parciais ou integrais) das atividades que sero executadas por profissionais da equipe prpria da administrao e os das atividades que sero contratadas. Definem-se, tambm, os perodos ou prazos nos quais sero feitos os pagamentos, a moeda de referncia e os impostos e descontos que sero efetuados, no caso dos servios contratados junto a terceiros.

5.2 Elaborao do Plano

Esta fase compreende as etapas e respectivas atividades de elaborao material do PMSB.

5.2.1 Elaborao do diagnstico da situao do saneamento bsico e de seus impactos nas condies de vida da populao
Inicialmente, deve-se definir o enfoque metodolgico da elaborao do diagnstico. Reconhecendo que a prtica de planejamento no uma ao meramente tcnica, mas tambm poltica, atualmente, o processo de elaborao de diagnsticos e prognsticos tem buscado contemplar o olhar tcnico e o dos agentes sociais, este atravs da participao dos diversos segmentos da sociedade. Assim, o diagnstico deve contemplar mtodos que atendam tanto racionalidade tcnica (objetivos) como s demandas sociais (subjetivos), devendo haver o dilogo entre essas duas abordagens, ou seja, as informaes e dados tcnicos devem alimentar

as discusses com a sociedade e a sociedade deve fornecer elementos de sua vivncia sobre a realidade socioambiental aos tcnicos, em um dilogo contnuo, transparente e democrtico. No caso dos mtodos objetivos, so aplicadas tcnicas de pesquisa que envolvem a coleta, tratamento e anlise de dados, predominantemente quantitativos, gerados a partir de pesquisas de base amostral, medies de campo, base de dados da administrao e dos prestadores dos servios, entre outros. Os mtodos subjetivos articulam-se com tcnicas da pesquisa social, quando ocorre o envolvimento dos diversos segmentos da sociedade como sujeito do processo de investigao. Os grupos focais, as entrevistas com informantes-chaves e as pesquisas de opinio so exemplos de tcnicas que podem ser utilizadas. Pode-se utilizar tambm informaes extradas de bases de dados de sistemas de atendimento aos cidados e aos usurios dos servios mantidos pela administrao municipal e/ou pelos prestadores dos servios e pelos rgos ou entidades de regulao e fiscalizao dos servios ou de proteo aos consumidores.
A abrangncia temtica do diagnstico deve tambm ser definida. Segundo a Lei Nacional de Saneamento Bsico, no mnimo, o Plano deve abranger: (...) diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas (BRASIL, 2007, p. 7).

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Ao analisar os princpios fundamentais da referida lei e todo o seu escopo, percebe-se que a situao referida para o diagnstico proposto no se restringe a aspectos da cobertura e qualidade dos servios de saneamento bsico. O diagnstico, alm de contemplar os quatro componentes do saneamento bsico (abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas), deve prever uma a anlise de reas afins de saneamento bsico (habitao, sade, meio ambiente, recursos hdricos), para garantir o tratamento intersetorial. Deve analisar as questes tecnolgicas e sua adequao s realidades locais, principalmente quanto capacidade de pagamento da populao. Deve tratar da segurana, da qualidade e da regularidade dos servios e do controle social. Outro ponto importante, que tambm deve ser contemplado no diagnstico, so os aspectos da gesto dos servios de saneamento bsico, ou seja: o planejamento, indelegvel a outro ente; a prestao dos servios; a regulao e a fiscalizao, e como est a questo do controle social em todas essas funes. O diagnstico deve tambm definir a abrangncia territorial e as unidades de anlises sobre as quais as informaes e dados sero levantados. desejvel que a rea de abrangncia do PMSB e, portanto, do diagnstico, contemple todo o territrio do municpio, rea urbana e rural. Em face das desigualdades no acesso e na qualidade dos servios, principalmente entre as reas rurais e urbanas e no interior destas, recomendvel o uso de unidades de anlises que permitam apreender essas desigualdades. O diagnstico deve reunir e analisar, quando disponveis, informaes, dados, anlises e proposies de outras polticas correlatas ao saneamento bsico. As tcnicas de pesquisa que iro respaldar a realizao do diagnstico devem ser explicitadas. Trs tcnicas so comumente utilizadas: pesquisa documental e bibliogrfica, pesquisa de dados secundrios e pesquisa de dados primrios.

Espera-se que, ao final, o diagnstico contemple os seguintes temas:

Situao fsico-territorial e econmica. Situao institucional. Situao dos servios de abastecimento de gua. Situao dos servios de esgotamento sanitrio.

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

 Situao dos servios de manejo dos resduos slidos e limpeza pblica. Situao dos servios de manejo das guas pluviais e drenagem urbana. Situao dos setores que tm inter-relao com o saneamento bsico, a saber: desenvolvimento urbano e habitao, ambiente, recursos hdricos e sade. Deve ser prevista a preparao de resumos analticos, em linguagem acessvel, para a disponibilizao e apresentao sociedade, de forma a proporcionar o efetivo e amplo conhecimento dos dados e informaes. Recomenda-se que todos os dados obtidos durante a pesquisa sejam organizados em uma base de dados de fcil acesso e de simples operao, devendo passar por adequado tratamento estatstico e anlise crtica das informaes, que poder vir a compor o Sistema de Informaes Municipais de Saneamento Bsico, indicado na Etapa 8.
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5.2.2 Prognsticos e alternativas para a universalizao Objetivos e metas

Esta etapa envolve a formulao de estratgias para o atendimento das diretrizes e para alcanar os objetivos e metas definidas para o PMSB, incluindo a instituio ou adequao da organizao municipal para o planejamento, a prestao dos servios, a regulao, a fiscalizao, o controle social ou, ainda, a assistncia tcnica e, quando for o caso, a promoo da gesto associada, via convnio de cooperao ou consrcio intermunicipal, para o desempenho de uma ou mais destas funes. Nesta etapa, so definidos os mecanismos de articulao e integrao das polticas, programas e projetos de saneamento bsico, com de outros setores correlacionados (sade, habitao, meio ambiente, recursos hdricos, educao) visando eficcia, eficincia e efetividade das aes preconizadas. Consiste, ainda, na anlise e seleo das alternativas de interveno visando melhoria das condies sanitrias em que vivem as populaes urbanas e rurais. Tais alternativas tero por base as carncias atuais de servios pblicos de saneamento bsico: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e limpeza urbana e manejo de guas pluviais e drenagem urbana. Essas carncias devem ser projetadas a partir da anlise de cenrios alternativos, considerando a evoluo gradativa do atendimento quantitativo e qualitativo , conforme diferentes combinaes de medidas efetivas e/ou mitigadoras que possam ser previstas no plano para o horizonte de 20 anos9 .

Esta etapa dever contemplar, no mnimo:

Necessidades de servios pblicos de saneamento bsico As projees das demandas por estes servios devero ser estimadas para o horizonte de 20 anos10 , considerando as metas: Curto prazo anual ou at 4 anos. Mdio prazo entre 4 e 8 anos. Longo prazo acima de 8 e at 20 anos. Nos casos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, devero ser realizadas projees de demandas, considerando os estudos realizados na elaborao e/ou nas revises dos planos diretores, caso existam. Existindo os referidos Planos, deve-se analisar a pertinncia e a possibilidade de manuteno das metodologias, dos parmetros, dos ndices e das taxas de projeo adotados nos mesmos, em face das atualizaes censitrias do IBGE e/ou do cadastro imobilirio ou de outros servios pblicos no municpio11 .
9 A Lei n 11.445/2007 no estabelece o horizonte de vinte anos para os Planos Municipais de Saneamento Bsico, sendo este prazo indicativo, por coerncia com o Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) (art. 52, 1). Nos casos em que houver delegao de um ou mais servios por prazo superior, recomendvel que o PMSB adote o mesmo como horizonte. Idem. A integrao dos cadastros dos servios e das infraestruturas urbanas do municpio deve ser considerada na formulao do Sistema Municipal de Informaes. 10 Idem

Para os resduos slidos, as projees de produo de resduos devem se basear, prioritariamente, nas indicaes dos planos diretores ou planos de gesto integrada de resduos slidos, caso existam, ou em metodologias simplificadas que possam ser desenvolvidas utilizando dados secundrios. As projees das necessidades de aes estruturais e no estruturais de manejo das guas pluviais e drenagem urbana devero basear-se nos estudos realizados no diagnstico, considerando o horizonte de planejamento.

Cenrios alternativos das demandas por servios de saneamento bsico

Devem ser construdos cenrios alternativos de demandas por servios que permitam orientar o processo de planejamento do saneamento bsico, identificando-se as solues que compatibilizem o crescimento econmico, a sustentabilidade ambiental, a prestao dos servios e a equidade social nos municpios. Deve-se estabelecer uma amplitude de cenrios que representem aspiraes sociais factveis de serem atendidas nos prazos estabelecidos. Em resumo, esses cenrios tm por objetivo identificar, dimensionar, analisar e prever a implementao de alternativas de interveno, considerando a incerteza do futuro e visando ao atendimento das demandas da sociedade, observando: o sistema territorial e urbano; os aspectos demogrficos e de habitao; as caractersticas socioambientais; as demandas do setor industrial; e as demandas do setor de irrigao e agrcola.

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Alternativas de compatibilizao das carncias de servios pblicos de saneamento bsico com as aes decorrentes do Plano
Esta atividade consiste em analisar as disponibilidades e demandas futuras de servios pblicos de saneamento bsico no municpio, identificando as alternativas de interveno, considerando a reduo gradativa ou a mitigao transitria dos dficits e as deficincias na prestao dos servios, de forma a se estabelecerem os cenrios alternativos. A partir dos resultados das propostas de interveno nos diferentes cenrios, deve-se selecionar o conjunto de alternativas que promover a compatibilizao quali-quantitativa mais eficaz entre demandas e disponibilidade de servios. Tal conjunto se caracterizar como o cenrio normativo objeto do PMSB. Definio de poltica de acesso a todos, sem discriminao por incapacidade de pagamento de taxas ou tarifas, considerando a instituio de taxa ou tarifa social ou de subsdios diretos para atender s populaes de baixa renda. Identificao de alternativas de gesto dos servios pblicos de saneamento bsico Envolve o exame das alternativas institucionais para o exerccio das atividades de planejamento, prestao de servios, regulao, fiscalizao e controle social, com definio dos rgos municipais competentes para criao ou reformulao dos existentes, considerando as possibilidades de cooperao regional (gesto associada) para suprir deficincias e ganhar em economia de escala.

11 A integrao dos cadastros dos servios e das infraestruturas urbanas do municpio deve ser considerada na formulao do Sistema Municipal de Informaes.

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

Definio de objetivos e metas

Coerente com o diagnstico, os objetivos do PMSB devem ser definidos coletivamente a partir de discusses com os diversos segmentos da sociedade, com o Comit Executivo e de Coordenao do PMSB. Devem ser elaborados de forma a serem quantificveis e a orientar a definio de metas e dos programas, projetos e aes do PMSB. As metas do PMSB so os resultados mensurveis que contribuem para que os objetivos sejam alcanados. Devem ser propostos de forma gradual e estar apoiados em indicadores.

5.2.3 Programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas

Os programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e metas devem ser definidos coletivamente, devendo-se garantir a sua compatibilidade com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possveis fontes de financiamento e as formas de acompanhamento e avaliao e de integrao entre si e com outros programa e projetos de setores afins. desejvel que a programao das aes do PMSB seja desenvolvida em duas etapas distintas: uma imediata, ao incio dos trabalhos, chamada de Programao de Aes Imediatas, e a outra denominada Programao das Aes resultantes do prprio desenvolvimento do PMSB.

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Programao de Aes Imediatas

Esse Programa dever ser o instrumento de ligao entre as demandas de servios e aes existentes nas administraes municipais e o PMSB. Todos os projetos e estudos existentes para minimizar os problemas de saneamento bsico dos municpios devero ser identificados, compilados e avaliados segundo a sua pertinncia e aderncia aos objetivos e princpios do PMSB, j na fase de diagnstico. Dada a aderncia ao PMSB e realizadas as compatibilizaes, caso necessrio, deve-se estabelecer uma hierarquia entre os programas, projetos e aes, priorizando as intervenes mais imediatas, conforme a disponibilidade oramentria, devendo ser apresentado pelo menos o projeto bsico de cada ao.

Programao das Aes do PMSB Em termos de contedo, o PMSB a ser elaborado dever conter, no mnimo:
Definio dos programas, projetos e aes com estimativas de custos, baseadas nos resultados dos estudos da etapa (Prognsticos e alternativas) e que d soluo de continuidade e consequncia s aes formuladas. Estabelecimento de objetivos e metas de longo alcance (8 a 20 anos) e de mdio (4 a 8 anos) e curto (1 a 4 anos) prazos, de modo a projetar estados progressivos de melhoria de acesso e qualidade da prestao dos servios de saneamento bsico no municpio. Hierarquizao e priorizao dos programas, projetos e aes, compatibilizados com as projees oramentrias das esferas governamentais e com as metas estabelecidas. Formulao de mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficcia, eficincia e efetividade das aes programadas e para a obteno de assistncia tcnica e gerencial em saneamento bsico ao municpio, pelos rgos regionais (se existirem) e entidades estaduais e federais. Outro aspecto a destacar que o Plano de Saneamento Bsico a ser elaborado dever considerar o desenvolvimento, a organizao e a execuo de aes, servios e obras de interesse comum para o saneamento bsico, respeitada a autonomia municipal. O plano de ao deve levar em conta a Lei n 9.433/1997, a qual dever subsidiar a gesto dos recursos hdricos da bacia hidrogrfica onde o municpio encontra-se inserido, assegurando um processo de planejamento participativo.

5.2.4 Aes para emergncias e contingncias O PMSB deve conter:

Planos de racionamento e atendimento a aumentos de demanda temporria. Regras de atendimento e funcionamento operacional para situao crtica na prestao de servios pblicos de saneamento bsico, inclusive com adoo de mecanismos tarifrios de contingncia. Diretrizes para a articulao com os Planos Locais de Risco e para a formulao dos Planos de Segurana da gua.

5.2.5 Mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia, eficcia e efetividade das aes programadas
Devero ser definidos sistemas e procedimentos para o monitoramento e a avaliao dos objetivos e metas do PMSB e dos resultados das suas aes no acesso; na qualidade, na regularidade e na frequncia dos servios; nos indicadores tcnicos, operacionais e financeiros da prestao dos servios; na qualidade de vida; assim como o impacto nos indicadores de sade do municpio e nos recursos naturais. Devero ser definidos indicadores do acesso, da qualidade e da relao com outras polticas de desenvolvimento urbano. H tambm a necessidade de se instituir ou aprimorar os mecanismos de representao e participao da sociedade para o acompanhamento, monitoramento e avaliao do PMSB, formada por representantes (autoridades e/ou tcnicos) das instituies do poder pblico municipal e das representaes da sociedade em organismos colegiados, tais como: o Conselho das Cidades; os Conselhos Municipais de Saneamento Ambiental caso exista; de Sade; de Meio Ambiente; o Conselho Gestor do Fundo Local de Habitao de Interesse Social e o Comit de Bacia Hidrogrfica, caso existam, e de representantes de organizaes da sociedade civil (entidades do movimento social, entidades sindicais, profissionais, grupos ambientalistas, entidades de defesa do consumidor e outras).
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5.2.6 Elaborao do Sistema de Informaes Municipal de Saneamento Bsico

O sistema de informaes dever ser concebido e desenvolvido no processo de elaborao do PMSB. O municpio dever promover a avaliao do conjunto de indicadores inicialmente proposto, objetivando construir um Sistema Municipal de Informao de Saneamento Bsico Simisa. Esse sistema, uma vez construdo, testado e aprovado, dever ser alimentado periodicamente para que o PMSB possa ser avaliado, possibilitando verificar a sustentabilidade da prestao dos servios de saneamento bsico no municpio. O sistema dever conter um banco de dados, podendo estar associado a ferramentas de geoprocessamento, para facilitar a manipulao dos dados e a visualizao da situao de cada servio ofertado no municpio. Com isso, ser possvel identificar os problemas e auxiliar a tomada de deciso em tempo hbil para a resoluo dos problemas relacionados com os servios de saneamento bsico. O sistema de informao dever ser composto por indicadores de fcil obteno, apurao e compreenso, confiveis do ponto de vista do seu contedo e fontes. Devem, ainda, ser capazes de medir os objetivos e as metas, a partir dos princpios estabelecidos no PMSB, e contemplar os critrios analticos da eficcia, eficincia e efetividade da prestao dos servios de saneamento bsico. Este sistema tambm dever contemplar as funes de gesto: planejamento, prestao, regulao, fiscalizao e controle social. de extrema importncia que o Sistema Municipal de Informaes seja construdo atendendo s diretrizes do Sistema Nacional de Informao em Saneamento Sinisa, do Ministrio das Cidades, criado pela Lei Nacional de Saneamento Bsico.

Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

Tendo em vista a dificuldade de acesso e utilizao das modernas tecnologias da informao pela grande maioria de municpios os de menor porte , recomendvel que os municpios se articulem regionalmente, por meio de consrcios, associaes de municpios ou associaes setoriais de servios, ou busquem o apoio de instituies estaduais ou federais, para a construo de sistemas de informaes em saneamento bsico que possam ser compartilhados coletivamente por meio de plataformas centralizadas (data centers)12.

5.3 Aprovao do PMSB

Uma vez elaborados o diagnstico e o prognstico, peas que conformaro o Plano Municipal de Saneamento Bsico, recomendvel que seja realizado um evento formal, a exemplo de uma Conferncia Municipal de Saneamento Bsico, no qual se discutir ampla e democraticamente o Plano com os diversos segmentos da sociedade, de forma a proceder sua aprovao. Nessa oportunidade, importante que exista um documento-sntese do Plano que ser a base das discusses a serem travadas na Conferncia. Uma vez aprovado o PMSB na Conferncia, o mesmo deve ser encaminhado a uma instncia colegiada para apreciao e aprovao, a exemplo do Conselho Municipal das Cidades ou de saneamento, meio ambiente ou, ainda, de sade. Para que o PMSB passe a se constituir em um instrumento de poltica pblica, recomendvel que o Executivo municipal o aprove por decreto ou o encaminhe para aprovao na Cmara Municipal, conforme determinar a respectiva Lei Orgnica ou a lei que tratar da Poltica Municipal de Saneamento (Lei do Plano Diretor, Lei de Polticas Urbanas ou outra). A execuo do PMSB passa, ento, para a responsabilidade das diversas instituies do municpio, inclusive as delegatrias da prestao e/ou da regulao e fiscalizao dos servios. O acompanhamento e avaliao continuada de sua execuo ficam a cargo da instncia ou organismo institudo ou designado para esse fim no prprio processo de construo do PMSB (ver item 5.2.5).

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12 Com esta finalidade, o Ministrio das Cidades, por meio do PMSS e em parceria com alguns prestadores, desenvolveu um sistema integrado de gesto dos servios de gua e esgotos (GSAN), com tecnologia moderna e com utilizao de softwares livres, cuja evoluo j vem sendo feita para suprir essa carncia, possibilitando em futuro prximo a integrao de todos os servios de saneamento bsico. O GSAN um software pblico e est disponvel para acesso e utilizao no portal: www.softwarepublico.gov.br, mantido pelo Ministrio do Planejamento.

6. Referncias
BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico. Braslia: Dirio Oficial da Unio, 2007. MINISTRIO DAS CIDADES. Termo de Referncia do Ministrio das Cidades de Apoio Elaborao de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico. Braslia: MCIDADES, 2008. Organizado por Joo Carlos Machado. SOUZA, C. M. N.; FREITAS, C. M. O Saneamento na tica da Preveno de Doenas e da Promoo da Sade. In: Congreso de la Asociacn Interamericana de Ingenieria Sanitria Y Ambiental, XXX, 2006, Punta del Leste. Anais.... Punta Del Leste: AIDIS, 2006. VALARELLI, Leandro Lamas. Roteiro de Termos de Referncia (TdR) para servios de consultoria. Dicas Prticas. Disponvel em: <http://www.rits.org.br/gestao_teste/ge_testes/ge_mat01_dicas04.cfm>. Acesso em: nov. de 2008.
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Procedimentos Metodolgicos para Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

PEA TCNICA No 2

Elaborao de Diagnstico da Situao de Saneamento Bsico de um Municpio: Algumas Recomendaes

Patrcia Campos Borja

Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011

SUMRIO
Apresentao.....................................................................................................................................................91 1 Abrangncia Temtica do Diagnstico..................................................................................................................................93 2 Abrangncia Territorial e as Unidades de Anlises..............................................................................................................97 3 Os Bancos de Dados Disponveis........................................................................................................................................101 4 Enfoque Metodolgico da Elaborao do Diagnstico.......................................................................................................103 5 As Tcnicas de Pesquisa.....................................................................................................................................................104 6 Enfoques do Diagnstico do Saneamento Bsico...............................................................................................................108 6.1 Situao fsico-territorial e socioeconmica.........................................................................................................................108 6.2 Situao institucional...........................................................................................................................................................108 6.3 Situao dos servios de abastecimento de gua...............................................................................................................109 6.4 Situao dos servios de esgotamento sanitrio.................................................................................................................109 6.5 Situao dos servios de manejo de resduos slidos e limpeza urbana.............................................................................110 6.6 Situao dos servios de manejo de guas pluviais e drenagem urbana............................................................................110 6.7 Diagnstico dos setores que tm inter-relao com o saneamento bsico..........................................................................111 6.7.1 Situao do desenvolvimento urbano e habitao............................................................................................................111 6.7.2 Situao ambiental e de recursos hdricos.......................................................................................................................112 6.7.3 Situao da sade..........................................................................................................................................................112 7 Escopo Bsico de um Diagnstico.....................................................................................................................................114 8 Referncias.........................................................................................................................................................................115
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APRESENTAO
O Ministrio das Cidades, ciente do grande desafio para a elaborao de Planos Municipais de Saneamento Bsico, vem, por meio deste documento, contribuir com os municpios brasileiros neste processo, fornecendo orientaes para a elaborao do diagnstico da prestao dos servios de saneamento bsico. Ao considerar a Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007), as orientaes expressas no presente documento visam atender ao contedo mnimo definido para o diagnstico e aos princpios fundamentais da lei, expressos em seu art. 2.

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1. Abrangncia Temtica do Diagnstico

Realizar um diagnstico envolve o exame detalhado de um objeto de estudo, com a finalidade de conhecer sua natureza, caractersticas e comportamento, de forma a projetar aes futuras por meio de estratgias, planos, programas, para a transformao de uma dada realidade. Esse exame feito pela coleta de dados e informaes que podem ser obtidas por meio de diversas tcnicas de investigao. Segundo a Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007), cabe ao titular dos servios formular a poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto, elaborar o Plano de Saneamento Bsico. Segundo esse dispositivo legal, no mnimo, o Plano deve abranger: I. diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas; II. objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; III. programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possveis fontes de financiamento; IV. aes para emergncias e contingncias; V. mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas (BRASIL, 2007a, p. 7, grifo nosso). Assim, um Plano de Saneamento Bsico deve contar com um diagnstico e um prognstico com objetivos, metas, programas, projetos e aes e, ainda, mecanismos de avaliao. De acordo com a Lei n 11.445/2007, o diagnstico necessita contemplar uma anlise da situao de saneamento bsico do municpio e de seus impactos nas condies de vida, devendo, para tanto, haver um exame das condies epidemiolgicas, ambientais e socioeconmicas. O diagnstico tambm precisa abordar as causas das deficincias encontradas. Do exposto, percebe-se que o diagnstico proposto pela lei no se restringe a aspectos da cobertura e qualidade dos servios de saneamento bsico. A abordagem prevista vai alm do tradicionalmente feito no campo do saneamento, o que pode ser constatado ao se analisar o esprito da lei como um todo, principalmente quanto ao conceito de saneamento bsico, aos princpios fundamentais para a prestao dos servios e as competncias do titular quanto gesto. A Lei n 11.445/2007, ao conceituar o termo saneamento bsico, incorpora uma necessidade antiga do setor de superar o entendimento de saneamento bsico como apenas as aes de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Segundo o art. 3 da lei, o saneamento bsico envolve quatro componentes, conforme apresentado no Quadro 1.

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Quadro 1 Componentes do saneamento bsico, conforme Lei n 11.4452007.

Componente Abastecimento de gua potvel Esgotamento sanitrio Limpeza urbana e manejo de resduos slidos Drenagem e manejo das guas pluviais urbanas
Fonte: BRASIL, 2007a, p. 2.

Descrio Atividades, infraestruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio. Atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente. Atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas. Atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas.

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Assim, quando a lei trata do contedo mnimo do Plano e define a necessidade de um diagnstico da situao, implicitamente, tal situao refere-se ao saneamento bsico e aos seus quatro componentes. Fica, dessa forma, delimitado o objeto a ser planejado. A anlise dos princpios fundamentais da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, estabelecidos no art. 2 da lei, tambm demarca a abrangncia temtica que um Plano deve incorporar. Entre outros, esse artigo define como princpios fundamentais: integralidade das aes, o que exige uma abordagem do conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos servios de saneamento bsico abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais e drenagem urbana e manejo dos resduos slidos e limpeza urbana (inciso II); articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social, trazendo a necessidade de o diagnstico contemplar outros setores da ao governamental, abrangendo os aspectos da intersetorialidade (inciso VI); utilizao de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios e a adoo de solues graduais e progressivas (inciso VIII); o controle social, que coloca como necessidade a participao social (inciso X); segurana, qualidade e regularidade (inciso XI); integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos, o que exige uma articulao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB) com o planejamento do setor de recursos hdricos, principalmente nos aspectos relacionados ao uso da gua (inciso XII). Pode-se concluir, ento, que o diagnstico deve abordar os quatro componentes do saneamento bsico e suas relaes; deve incorporar a anlise das polticas de reas afins ao saneamento bsico (habitao, sade, meio ambiente, recursos hdricos e combate pobreza), garantindo uma abordagem intersetorial; deve envolver a anlise das questes tecnolgicas e sua adequao s realidades locais, principalmente quanto capacidade de pagamento da populao; deve tratar da segurana, da qualidade e da regularidade dos servios e do controle social. Outro ponto que tambm auxilia a demarcao da abrangncia temtica do Plano e, consequentemente, do diagnstico, est explicitado nos art. 8 e 9, da referida lei, que tratam de diretrizes relativas ao exerccio da titularidade, que dizem respeito s funes de gesto dos servios de saneamento bsico. Destes dispositivos se traduz que a prestao dos servios deve contemplar quatro funes de gesto, a saber: o planejamento, indelegvel a outro ente; a prestao dos servios; a regulao e a fiscalizao, devendo ser garantido o controle social em todas essas funes, conforme afirmam estes e outros dispositivos da citada lei (art. 2, X; art. 9, V; art. 11, IV, caput e 2, V - Brasil, 2007a). O Quadro 2 apresenta as definies de cada funo citada.

Quadro 2 Funes de gesto dos servios de saneamento bsico.

Funo de gesto Competncia Descrio Envolve as atividades de identificao, qualificao, quantificao, organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um servio pblico deve ser prestado ou colocado disposio de forma adequada (BRASIL, 2007b); e deve atender aos princpios fundamentais da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico (art. 2, da Lei n 11.445/2007). Relaciona-se execuo de toda e qualquer atividade ou obra com o objetivo de permitir o acesso a um servio pblico em estrita conformidade com o estabelecido no planejamento e na regulao (BRASIL, 2007b). Deve obedecer a um Plano Municipal de Saneamento Bsico e atender a requisitos mnimos de qualidade, incluindo a regularidade, a continuidade e aqueles relativos aos produtos oferecidos, ao atendimento dos usurios e s condies operacionais e de manuteno dos sistemas. Envolve todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize determinado servio pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impactos socioambientais, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e fixao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos (BRASIL, 2007b).

Planejamento

Titular, ao indelegvel a outro ente.

Prestao dos servios

Titular, passvel de ser delegada via contrato de programa, se ente pblico ou estatal, ou via licitao, se ente privado.

Regulao

Titular, passvel de ser delegada a entidade reguladora constituda dentro do mesmo estado.

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Fiscalizao

Titular, passvel de ser delegada a entidade reguladora constituda dentro do mesmo estado.

Relaciona-se s atividades de acompanhamento, monitoramento, controle e avaliao no sentido de garantir a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico (BRASIL, 2007b).

Controle Social1

Sociedade civil organizada em seus diversos segmentos (movimentos populares, ambientalistas, ONGs, entidades profissionais, associaes privadas etc.).

Conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico (BRASIL, 2007a). A participao e o controle social constam dos princpios e diretrizes nacionais para o saneamento bsico, constituindo-se ponto fundamental para democratizar o processo de deciso e implementao das aes.

Para permitir uma maior organicidade ao processo de elaborao do diagnstico, uma estratgia usualmente utilizada e que pode facilitar o seu desenvolvimento a definio de campos de anlises. Esses campos devem contemplar os quatro componentes do saneamento bsico, as reas afins e as funes de gesto. So sugeridos os seguintes campos de anlise (Quadro 3)

1Embora o controle social no seja propriamente uma funo de gesto, optou-se por incorpor-lo no Quadro 2 pelo fato desta atividade se constituir em um dos princpios fundamentais da prestao dos servios de saneamento bsico (inciso X, do art. 2 da Lei n 11.445/2007) e por esta lei estabelecer o controle social em todas as funes de gesto.

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Quadro 3 Campos de anlise do diagnstico da situao dos servios de saneamento bsico.

Campo de anlise Descrio Localizao, demografia, economia local, caractersticas do ambiente fsico e natural (topografia, solo e subsolo, clima, hidrografia, hidrologia, reas de recarga e afloramento de aquferos). reas de preservao permanente. Uso e ocupao do solo. Disponibilidade de infraestruturas e outros servios (energia eltrica, pavimentao das ruas, transportes, sade, educao e habitao). Abordagem da bacia hidrogrfica e tambm de ordem local e regional para os aspectos da economia. Caracterizao geral de aspectos culturais da populao, com enfoque para o uso e relaes com o ambiente fsico natural. Caracterizao da organizao social no municpio, com enfoque para os movimentos sociais com atuao relacionada com o saneamento bsico. Anlises dos nveis de participao e controle social nas polticas pblicas. Anlise da legislao existente e dos instrumentos legais e de gesto pblica relacionados ao saneamento bsico e reas afins (habitao, meio ambiente, recursos hdricos, sade e educao), no mbito local e regional. Anlise da gesto do saneamento bsico (planejamento, prestao dos servios, regulao, fiscalizao e controle social) e, ainda, das aes intersetoriais existentes, incluindo programas relacionados ao saneamento bsico nas reas de desenvolvimento urbano, habitao, mobilidade urbana, gesto de recursos hdricos e conservao ambiental. Anlise do Plano Diretor do municpio, quando existente, e reflexo nas demandas e necessidades relativas ao saneamento bsico. Anlise de planos e programas de habitao e seu reflexo nas demandas de saneamento bsico. Anlise do sistema de comunicao social e possibilidades de difuso das informaes e mobilizao sobre o PMSB. Anlise das possibilidades de cooperao entre municpios e/ou estado para a gesto dos servios. Anlise da relao demanda-oferta de servios; de aspectos tcnico-operacionais, econmicos e financeiros da prestao dos servios; com caracterizao da cobertura, qualidade, regularidade, frequncia e segurana dos servios; do consumo per capita de gua, caracterizao e produo per capita de resduos lquidos e slidos. Anlises dos sistemas existentes em todas as suas unidades e dos planos e programas; anlises das reas de risco de contaminao por esgotos domsticos e resduos slidos urbanos e de eroso, escorregamentos e alagamentos. Anlise do sistema de coleta seletiva, caso exista, das possibilidades de implantao e da existncia de catadores de lixo. Anlise da situao da destinao dos resduos de servios de sade e dos resduos de construo e demolio. Anlise das aes estruturais e no estruturais para o manejo das guas pluviais. Anlise das condies de sade por meio de indicadores das doenas relacionadas com a falta de saneamento, buscando discutir a sua inter-relao, e por meio de informaes sobre morbidade e estado nutricional de crianas.

Ambiente fsico-natural, socioeconmico, infraestruturas e outros servios

Ambiente social e cultural

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Ambiente institucional, legal e de gesto

Prestao dos servios de saneamento bsico

Sade pblica e de qualidade de vida

2. Abrangncia Territorial e as Unidades de Anlises

A rea de abrangncia do PMSB e, portanto, do diagnstico, deve contemplar todo o territrio do municpio, rea urbana e rural. Em face das desigualdades no acesso e na qualidade dos servios, principalmente entre as reas rurais e urbanas e no interior destas, recomendvel o uso de unidades de anlises que permitam apreender essas desigualdades. As localidades rurais e os bairros da sede municipal podem se constituir em unidades de anlises, desde que existam suas delimitaes em mapa. Outra opo o uso de agrupamento de setores censitrios utilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Tal agrupamento pode compor bairros ou localidades que tenham caractersticas socioambientais homogneas. Essa estratgia seria a mais recomendvel em face da existncia de dados do IBGE e da prpria prefeitura, embora possam ocorrer dificuldades de compatibilizao dos setores com os bairros ou localidades. Um problema comum entre as instituies pblicas tem sido os distintos zoneamentos utilizados para o planejamento e acompanhamentos de suas atividades. Assim, no caso do setor saneamento, por exemplo, o prestador dos servios de gua e esgoto possui zoneamento diferente do adotado pelo servio de limpeza pblica, e este tambm difere do utilizado pelo servio de drenagem urbana. Geralmente, o zoneamento administrativo ou de planejamento do municpio tambm no utiliza o adotado pelo IBGE. Essa realidade dificulta a obteno de dados e a integrao dos mesmos. Caber aos municpios buscar integrar os zoneamentos de servios pblicos, de forma a constituir um cadastro nico e um sistema de informao que possa retratar as realidades espaciais do acesso aos servios. Estudos realizados por Borja (2004) evidenciaram as dificuldades de se trabalhar com unidades intraurbanas. Em face da importncia de avaliar as desigualdades na distribuio dos servios de saneamento na cidade de Salvador e da necessidade da produo de informao de fcil manuseio, que permitisse um melhor dilogo entre administrao pblica e a sociedade, a autora optou pelo uso da unidade de anlise bairro. A partir da diviso de bairros realizada pelo IBGE para o ano 2000 (CASTRO, 2002) e da diviso dos setores censitrios dos Censos de 1991 e 2000, os setores censitrios e subdistritos foram agrupados para formarem a nova unidade de anlise bairro, comum entre os dois censos. No total, Salvador foi dividida em 220 bairros. Depois de todos os setores classificados nos bairros correspondentes, foi montado um banco de dados composto pelas variveis: setor censitrio, subdistrito e bairro. Esse banco foi associado a uma base cartogrfica digital georreferenciada da cidade de Salvador, elaborada pela Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Conder). Assim, foi possvel gerar uma base cartogrfica com a unidade de anlise bairro. A partir da, uma srie de inconsistncias foram identificadas. Pde-se verificar, por exemplo, que alguns setores estavam sem classificao, por no estarem presentes no trabalho elaborado por Castro (2002), a exemplo do setor censitrio 159 (Figura 1). Para solucionar esse problema, os setores foram localizados na base cartogrfica, e, uma vez identificados os bairros a que pertenciam os setores vizinhos a eles, foi possvel classific-los no mesmo bairro ou naquele mais prximo, considerando suas caractersticas socioambientais.
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Figura 1 Vista de um Setor Censitrio no Classificado.

Fonte: BORJA e outros, 2003.

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Outro problema que ocorreu aps a superposio das malhas de setores censitrios de 1991 e 2000 foi a inconsistncia na delimitao da rea de alguns bairros (Figuras 2 e 3), sendo necessrio o estabelecimento de estratgias para que os bairros tivessem os mesmos limites nos anos de 1991 e 2000, de forma que fosse possvel comparar o comportamento dos indicadores entre os anos de 1991 e 2000.

Figura 2 Delimitao da rea do Bairro de Castro Neves e Pitangueiras em 1991. Figura 3 Delimitao da rea do Bairro de Castro Neves e Pitangueiras em 2000.

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Fonte: BORJA e outros, 2003. Com isso, foi possvel elaborar mapas da situao de saneamento segundo bairros de Salvador para os anos de 1991 e 2000, de forma a avaliar a desigualdade na distribuio dos servios e proceder s anlises estatsticas do comportamento dos indicadores entre os anos dos Censos (Figura 4).

Figura 4 - ndices de Saneamento de Bairros da Cidade de Salvador, 1991-2000.

Fonte: BORJA , 2004. Uma unidade de anlise de resultados satisfatrios em pesquisas no campo do saneamento bsico o logradouro, que uma via pblica ruas e caminhos carroveis e no carroveis, inclusive vielas, becos, escadas e passagens de acesso. A partir dessa unidade de anlise, possvel, por exemplo, realizar o Levantamento das Condies Sanitrias dos Logradouros (LCSL), pesquisa que permite a anlise das caractersticas fsicas do ambiente construdo, fornecendo informaes sobre o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, a drenagem urbana, a pavimentao, a limpeza pblica e a moradia, que so obtidas por meio da

percepo de dois observadores previamente treinados e de informaes de moradores. Para a identificao dos logradouros, necessrio que a rea de estudo seja identificada e delimitada em mapa na escala de 1:2000. Cada via, agora intitulada trecho, caracterizada como sendo o trecho entre dois cruzamentos de vias (Figura 5). Os trechos longos (+ de 130 metros)2 so subdivididos para possibilitar uma melhor qualidade da informao, os trechos menores que 20 metros so desconsiderados. O banco de dados construdo por trecho de via, que deve receber um cdigo de referncia, o mesmo que informado no questionrio de campo. A rea de estudo, a sub-bacia ou setor censitrio, a depender do zoneamento em que se est trabalhando, tambm deve possuir um cdigo de referncia.

Figura 5 Procedimento para Diviso de Trechos de Vias. Vista da Microrea 315 da Bacia de

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Trecho de via
Trecho Tre via

Esgotamento Sanitrio de Tripas.

Uma vez montado o banco de dados, possvel calcular alguns indicadores sobre a rea de estudo. Os valores dos indicadores referem-se ao percentual de trecos de vias que apresentaram um determinado evento. Assim, por exemplo, no caso de uma microrea em que, dos 83 trechos investigados, 82 possuam fornecimento de gua 3 vezes na semana, o indicador de fornecimento de gua 98,8%. Esse indicador informa o percentual de trechos em situao crtica em termos de fornecimento de gua, que pode ser comparado com os indicadores de outras microreas. Isso permite identificar em uma localidade, por exemplo, onde a situao de fornecimento de gua mais crtica3 . Outra unidade de referncia para a elaborao do diagnstico do Plano de Saneamento Bsico a bacia hidrogrfica. A Lei n 11.445/2007 (art. 19, 3) estabelece que os planos de saneamento bsico devero ser compatveis com os planos das bacias

2Excepcionalmente, pode-se trabalhar com trechos de 200 metros, uma vez que tenham caractersticas homogneas quanto ao objeto de estudo. 3Para melhor conhecimento sobre a tcnica do Levantamento das Condies Sanitrias de Logradouros (LCSL), consultar BORJA, Patrcia Campos. Avaliao da Qualidade Ambiental Urbana - Uma Contribuio Metodolgica. 1997. 283f. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador.

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hidrogrficas em que estiverem inseridos (BRASIL, 2007a). Desta forma, a lei d bacia hidrogrfica status apropriado para o planejamento municipal, definindo-a como unidade de referncia. Essa definio tambm encontrada no art. 48, inciso X, da mesma lei, o qual considera a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento das aes da Unio, no mbito da Poltica Federal de Saneamento Bsico. Assim, as anlises das condies socioambientais das bacias hidrogrficas do municpio e seus respectivos Planos, caso existam, devem ser consideradas no diagnstico do PMSB.

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3. Os Bancos de Dados Disponveis

O pas ainda no dispe de um sistema integrado de indicadores de saneamento bsico, embora existam bancos de dados e sistemas especficos relacionados a alguns servios. Ciente da importncia de contar com um conjunto estruturado de indicadores, a Lei Nacional de Saneamento Bsico, em seu art. 53, instituiu o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa, com os objetivos de: a) coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico; b) disponibilizar estatsticas, indicadores e outras informaes relevantes para a caracterizao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento bsico; c) permitir e facilitar o monitoramento e avaliao da eficincia e da eficcia da prestao dos servios de saneamento bsico (BRASIL, 2007a, p.18). Segundo a lei, as informaes do Sinisa devem ser pblicas e acessveis a todos, devendo ser publicadas por meio da internet. Apesar das limitaes, os sistemas disponveis permitem realizar avaliaes da situao da prestao de alguns servios de saneamento no pas. Atualmente, existem seis sistemas de informao que dispem de variveis, indicadores e ndices relacionados com o saneamento bsico, cujas caractersticas esto apresentadas no Quadro 4. O sistema mais amplo o Sistema Nacional de Informao em Saneamento SNIS. Criado em 1995, no mbito do Programa de Modernizao do Setor Saneamento PMSS, o SNIS tem abrangncia nacional e se apoia em banco de dados administrado pelo Ministrio das Cidades, que recebe informaes dos municpios e dos estados. O SNIS dispe de indicadores tcnicos, operacionais e financeiros dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos/limpeza pblica, de um conjunto significativo de municpios brasileiros. Os indicadores e ndices disponveis em cada sistema podem ser consultados nos prprios sites em que esto disponibilizados. Sugere-se que a seleo dos indicadores a serem utilizados no diagnstico seja compatvel com os campos de anlises estabelecidos.

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Quadro 4 Sistemas de Informao Relacionados com o Saneamento Bsico.

Sistema de Informao Responsvel Periodicidade Abrangncia Unidade de anlise Categorias de anlise Saneamento bsico (gua, esgoto e resduos slidos), alm de indicadores de natalidade, renda, escolaridade, condies de moradia, etc. Saneamento bsico (gua, esgoto e resduos slidos), alm de indicadores de renda, escolaridade, condies de moradia, etc. Disponvel em

Censo demogrfico

IBGE

10 anos

Todos os municpios

Setor censitrio

www.ibge.gov.br

PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

IBGE

Anual

Todos os municpios

Estado

www.ibge.gov.br

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Sistema de Informao

Responsvel

Periodicidade

Abrangncia

Unidade de anlise

Categorias de anlise

Disponvel em

PNSB Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico

IBGE

Indefinida1

Todos os municpios

Distrito censitrio (gua e esgoto) e municpio (drenagem e resduos slidos)

Saneamento bsico (gua, esgoto, drenagem e resduos slidos), considerando www.ibge.gov.br a oferta e qualidade dos servios prestados e aspectos da gesto. Variveis tcnicas, operacionais e financeiras dos prestadores dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos/ limpeza pblica. Abastecimento de gua (cobertura, condies de tratamento, qualidade do servio, nveis de atendimento Portaria n 518/2004 do MS).

SNIS Sistema Nacional de Informao em Saneamento

Ministrio das Cidades

Anual

Municpios amostrados2

Municpios e prestadores de servios

www.snis.gov.br

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SISAGUA Sistema de Informao da Qualidade da gua de Consumo Humano

Ministrio da Sade/ Secretaria de Vigilncia em Sade

Anual

Todos os municpios

Municpios e sistemas de abastecimento de gua

No disponvel

SIAB Sistema de Informao de Ateno Bsica PSF Programa de Sade de Familiar PACS Programa de Agentes Comunitrios de Sade

Secretaria de Sade do Estado da Bahia/SUS

Anual

Todos os municpios

Famlia

Saneamento bsico (gua, esgoto e www.datasus.gov.br resduos slidos), disponibilidade de filtro.

1A PNSB foi realizada uma vez no ano 2000 e encontra-se em andamento uma nova edio com dados coletados em 2008. Todos os municpios cujos servios de gua e esgotos so prestados pelas companhias estaduais de saneamento e uma amostra, anualmente crescente, de municpios que prestam diretamente os servios de gua e esgotos. Amostra especfica para os servios manejo de resduos slidos.

4. Enfoque Metodolgico da Elaborao do Diagnstico

A metodologia envolve a definio do caminho a ser adotado para a elaborao do diagnstico, o que significa a escolha de determinada abordagem de planejamento. Reconhecendo que a prtica de planejamento no uma ao meramente tcnica, mas tambm poltica, atualmente, o processo de elaborao de diagnsticos e prognsticos tm buscado contemplar o olhar tcnico e dos agentes sociais, este atravs da participao dos diversos segmentos da sociedade. A participao e o controle social nos processos de planejamento e, consequentemente, de elaborao de planos e seus diagnsticos, esto explicitados na Lei Nacional de Saneamento Bsico. Segundo essa norma legal, um dos princpios fundamentais da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico o controle social (art. 2, V). Na funo de planejamento, ao indelegvel a outro ente, a lei assegura a ampla divulgao das propostas dos planos de saneamento bsico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas (art. 19, 5). A participao social na ao de planejamento no Brasil se inicia nos anos 1980, a partir de experincias de administraes municipais alinhadas com o iderio de construo de uma cidade mais democrtica e justa para todos, o que se passou a chamar de planejamento participativo. Tal planejamento busca envolver os diversos segmentos sociais nos processos de discusso, com vistas a superar o carter excludente do planejamento tecnicista, possibilitando a definio de prioridades mais voltadas para as demandas sociais. Por outro lado, a complexidade das realidades socioambientais no permite prescindir de uma abordagem tcnica e, principalmente, interdisciplinar, para a elaborao do diagnstico. Comumente, os problemas de saneamento bsico remetem a questes relacionadas geologia, demografia, cultura, economia, aos recursos naturais, que exigem conhecimentos especficos e o dilogo entre os diversos saberes. Assim, um diagnstico pode contemplar mtodos que considerem tanto a racionalidade tcnica (objetivos) como a viso social (subjetivos), devendo haver o dilogo entre essas duas abordagens. Ou seja, as informaes e dados tcnicos devem alimentar as discusses com a sociedade e a sociedade deve fornecer elementos de sua vivncia sobre a realidade socioambiental aos tcnicos, em um dilogo contnuo, transparente e democrtico. No caso dos mtodos objetivos, so aplicadas tcnicas de pesquisa que envolve a coleta, tratamento e anlises de dados predominantemente quantitativos gerados a partir de pesquisas de base amostral, de medies no ambiente, da base de dados dos prestadores dos servios, do cadastro imobilirio e outras fontes. Os mtodos subjetivos articulam-se com tcnicas da pesquisa social, na qual ocorre o envolvimento dos diversos segmentos da sociedade como sujeito do processo de investigao. Os grupos focais, as entrevistas com informantes-chaves e as pesquisas de opinio so exemplos de tcnicas que podem ser utilizadas. Borja (1997), estudando metodologias de avaliao da qualidade ambiental urbana, prope mtodos objetivos e subjetivos, que contemplem a perspectiva tcnico-cientfica e a de quem mora no lugar (Figura 6).
Fonte: Borja, 1997.

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Abordagem do diagnstico
Mtodos objetivos
Indicadores quantitativos Indicadores quantitativos

Mtodos subjetivos
Avaliao qualitativa
Percepo ambiental: pesquisa de opinio pesquisa a informantes-chaves grupo focal pesquisa participante pesquisa etnogrfica

Medies no ambiente Dados primrios Dados secundrios

Qualificao do ambiente Observao ambiental Avaliao de especialistas

Figura 6 Metodologia de Avaliao da Qualidade Ambiental Urbana.

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5. As Tcnicas de Pesquisa
Diversas tcnicas de pesquisa podem ser utilizadas para a elaborao de um diagnstico. De uma forma geral, o diagnstico da situao do saneamento bsico no municpio no pode prescindir de trs tcnicas: Pesquisa documental e bibliogrfica envolve a obteno de informaes disponveis em instituies pblicas sobre a situao de saneamento, incluindo planos, programas, projetos, legislao, contratos de prestao de servios, entre outros. Pesquisa de dados secundrios envolve a coleta de dados disponveis em sistemas de informao dos prestadores dos servios e de instituies pblicas, tais como: cadastros da prefeitura; banco de dados do Programa Sade da Famlia; banco de dados da vigilncia e controle da qualidade da gua de consumo humano; e dos sistemas de informao referidos no Quadro 4. Pesquisa de dados primrios refere-se coleta de dados de campo em domiclios, logradouros, sistemas de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, em pontos de disposio final de resduos slidos, entre outros. Nesse caso, aps a definio do conjunto de variveis que sero investigadas e da tcnica de coleta de dados, necessrio montar uma logstica para a obteno dos dados, ou seja: seleo de equipe, treinamento, definio dos instrumentos de coleta de dados (questionrio, tipo de coletores de amostras, medidores, etc.), tratamento, sistematizao e anlises dos dados. necessrio, ainda, definir o universo ou a amostra a ser investigada e a unidade de anlise (domiclios, moradores, crianas, trechos de rios, pontos em unidades de tratamento de gua, pontos de amostragem de solo ou corpo d gua, etc.). Tambm devem ser definidos, caso necessrio, a frequncia da coleta de dados e os perodos do ano, estes considerando que alguns fenmenos tm variao sazonal. No campo da pesquisa social, diversas tcnicas podem ser utilizadas, a exemplo de entrevistas, grupos focais, diagnstico participativo, pesquisas de opinio, etc. As entrevistas podem ser realizadas por segmentos sociais junto a informantes-chaves, que so pessoas com liderana reconhecida nas localidades objeto do diagnstico. Para tanto, importante a realizao de um levantamento das entidades representativas da sociedade local, principalmente aquelas que atuam no campo do saneamento, da moradia, da sade e do meio ambiente. Comumente, as lideranas populares so: os representantes nos conselhos de sade, meio ambiente e outras polticas urbanas, se existentes; sindicalistas; dirigentes de ONGs; pesquisadores, entre outros. Todos eles so importantes e devem ser consultados. O grupo focal objetiva investigar grupos distintos da comunidade. Envolve uma discusso, guiada por um mediador, com durao aproximada de 1 hora a 1:30 hora, de um pequeno nmero de informantes (6 a 12 pessoas) que falam livre e espontaneamente a respeito dos temas considerados importantes para a investigao. Cada participante tem a oportunidade de falar, fazer perguntas e responder aos comentrios. Os participantes devem sentir-se vontade para falar abertamente e o local da reunio deve ser neutro em relao aos objetivos da investigao. Os participantes so escolhidos em qualquer grupo cujas ideias sejam de interesse da pesquisa. A reunio gravada, embora o observador tambm tome notas. Na aplicao da tcnica, existem alguns papis que devem ser observados. O mediador tem como funo manter direcionada a reunio atravs de um roteiro, o qual deve incorporar o objetivo do estudo e incluir questionamentos sobre a pesquisa. Tambm faz parte da dinmica a presena de uma pessoa com a funo de registrar a discusso e, eventualmente, intervir no debate. Um procedimento importante o treinamento

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prvio dos investigadores para que estes no interfiram nas opinies dadas nem faam juzos de valor, permitindo, assim, que se tire o mximo proveito da reunio. Podem ser formados grupos de discusso com lideranas locais, grupos de mulheres, ambientalistas, jovens etc. O diagnstico participativo pode ser realizado de diversas formas. Atravs de oficinas de trabalho com a populao local, nas quais so utilizadas dinmicas de grupo que possibilitem aos participantes identificarem os problemas, seus fatores determinantes e formas de equacion-los. A dinmica dois a dois pode ser utilizada para estimular as discusses e promover o entrosamento dos participantes. Nessa tcnica, o trabalho se desenvolve a partir de dois grupos de participantes: um fixo e outro mvel, que podem ser organizados em crculo ou em fila, um em frente ao outro, formando vrias duplas (Figura 7). Cada participante dispe de uma questo ou frase previamente entregue e definida pela coordenao da oficina. A atividade se inicia com a discusso, entre as duplas, da questo de cada participante, por um tempo determinado (3 minutos). Com o trmino do tempo, o grupo mvel se desloca formando nova dupla, que discutir mais duas questes diferentes. Com isso, todos os participantes debatero todas as questes com parceiros distintos, ouvindo a opinio de todos. Esta tcnica, portanto, evita o domnio da palavra, possibilita a fala de todos e o conhecimento das diversas opinies sobre os temas debatidos. As questes podem tratar de cada componente do saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, guas pluviais e resduos slidos), envolvendo as problemticas vivenciadas pelos participantes. Em seguida, os participantes seguem para nova discusso, ento organizados em grupos por temas, de forma a consolidar o debate, que deve ser devidamente registrado em painis e, de preferncia, tambm gravado para posterior relato.

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GRUPO FIXO

ABCDEFGH HGFEDCBA
GRUPO MOVEL

Figura 7 Esquema da Dinmica Dois a Dois.

Na dinmica de grupo por tema, os participantes so orientados a formarem grupos para discusso de temas especficos de interesse do diagnstico, como, por exemplo, o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, etc. Em um primeiro momento, os participantes dos grupos devem se apresentar, eleger um relator e um coordenador e pactuar a forma de trabalho. Em seguida, sugere-se que ocorra uma discusso aberta sobre o tema proposto, para depois os participantes direcionarem mais a discusso com o preenchimento da matriz problema causa soluo (Figura 6). Dada essa discusso, os participantes devem se reunir em plenria para ouvir o relato de cada grupo e depois realizar um debate com todos os participantes, o qual tambm deve ser devidamente registrado para posterior relato (Figuras 8, 9 e 10).

Elaborao de Diagnstico da Situao de Saneamento Bsico de um Municpio: Algumas Recomendaes

O Problema

Onde ocorre

Por que ocorre

Quem o responsvel

Como resolv-lo Realizar estudos de projeo de demanda.

Quando resolv-lo

O reservatrio no atende demanda da populao. Falta de investimentos por parte da concessionria no sistema de gua. Desperdcio de gua.
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O titular dos servios que no acompanha o contrato de concesso. O prestador que no realiza investimentos no sistema. A populao e a sociedade civil, que no participa e nem exerce seus direitos de cidado. Falta de organizao social.

Fazer projetos e investimentos para ampliao da capacidade de reservao. Realizar programa de controle de perdas e desperdcios. Realizar trabalho de educao sanitria e ambiental junto populao. O titular deve definir normas regulatrias e fiscalizar sua execuo.

Intermitncia do fornecimento de gua

Localidade de Lamaro

Em curto prazo, realizar controle de vazamentos e programa de educao sanitria. Em mdio prazo, desenvolver projetos e execuo de obras.

A populao no se mobiliza e reivindica.

.... ..... ....

Figura 8 Matriz Problema Causa Soluo.

Figura 9 Discusso em Grupo por Tema.

Figura 10 Relato dos Grupos e Plenria Final.

Outra tcnica que pode ser utilizada o registro de cenrios, que consiste em entregar a representantes de associaes, sindicatos, grupos ambientalistas, entre outros, uma mquina fotogrfica ou uma filmadora e solicitar que sejam registradas imagens que retratem as condies de saneamento bsico da localidade em estudo. Posteriormente, essas imagens devem compor uma exposio de cenrios que deve ser montada pela prpria populao, com auxlio da coordenao da oficina. Cada grupo ou liderana deve expor aos demais em plenria, e, a partir da, as discusses devem ser travadas, sempre com a coordenao e registro dos organizadores da oficina. Para que os debates sejam frutferos, importante que a equipe tcnica de elaborao do diagnstico, a comisso organizadora das oficinas e tcnicos dos rgos pblicos que planejam e prestem os servios de saneamento bsico participem do processo de discusso, de forma a permitir a incorporao de conhecimento entre tcnico e comunidade e comunidade e tcnico, sempre com o cuidado de que a voz dos segmentos sociais seja garantida.
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6 Enfoques do Diagnstico do Saneamento Bsico

O Diagnstico dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico do municpio deve, necessariamente, englobar os seguintes enfoques: Situao fsico-territorial e econmica. Situao institucional. Situao dos servios de abastecimento de gua. Situao dos servios de esgotamento sanitrio. Situao dos servios de manejo dos resduos slidos e limpeza pblica. Situao dos servios de manejo das guas pluviais e drenagem urbana. Situao dos setores que tm inter-relao com o saneamento bsico, a saber: desenvolvimento urbano e habitao, ambiente e recursos hdricos e sade.

6.1 Situao fsico-territorial e socioeconmica

Entre os aspectos a serem considerados na caracterizao local, podem-se destacar: demografia urbana e rural; vocaes econmicas do municpio: contexto atual e projees das atividades produtivas, por setor; infraestrutura (energia eltrica, sistema virio, transportes, sade e habitao); caracterizao dos padres culturais do municpio, resultante da sua ocupao e formao histrica, analisando as relaes com o uso e a preservao dos recursos ambientais; indicao das reas de proteo ambiental e reas de proteo permanente; reas de risco sujeitas a inundao ou deslizamento; consolidao das informaes socioeconmicas, fsico-territoriais e ambientais disponveis sobre o municpio e a regio; caracterizao da organizao social e identificao de atores e segmentos sociais estratgicos, com interesse no saneamento bsico, a serem envolvidos no processo de elaborao do PMSB.

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6.2 Situao institucional

levantamento e anlise da legislao existente e dos instrumentos legais que definem as polticas federal, estadual, municipal e regional sobre saneamento bsico, desenvolvimento urbano, sade, educao e meio ambiente; identificao dos instrumentos pblicos de gesto aplicveis para a rea do PMSB (leis, decretos, cdigos, polticas, resolues e outros); identificao e anlise da gesto do saneamento bsico (planejamento, prestao dos servios, regulao, fiscalizao e controle social). Essa identificao deve considerar a situao em cada uma das reas ou componente do saneamento bsico e uma avaliao dos canais de integrao e articulao intersetorial; identificao e anlise da estrutura e capacidade institucional para a gesto dos servios de saneamento bsico e da sua inter-relao com outros segmentos (desenvolvimento urbano, habitao, sade, meio ambiente e educao); identificao das redes e estruturas de educao formal e no formal e avaliao da capacidade de apoiar projetos e aes de educao ambiental; identificao junto aos municpios vizinhos das possveis reas ou atividades onde pode haver cooperao, complementaridade ou compartilhamento de processos, equipamentos e infraestrutura, relativos gesto do saneamento bsico, contemplando cada um dos servios ou quaisquer de suas atividades especficas; identificao de programas locais de interesse para o saneamento bsico nas reas de desenvolvimento urbano, habitao, mobilidade urbana, gesto de recursos hdricos, conservao ambiental;
6A partir do Termo de Referncia do Ministrio das Cidades de Apoio Elaborao de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico (MCIDADES, 2008).

 identificao e avaliao do sistema de comunicao local e sua capacidade de difuso das informaes e mobilizao sobre o Plano. O diagnstico deve adotar uma abordagem sistmica, cruzando informaes socioeconmicas, ambientais e institucionais, de modo a caracterizar a situao antes da implementao do PMSB.

6.3 Situao dos servios de abastecimento de gua

Para o componente dos servios de abastecimento de gua, o diagnstico dever contemplar, para as reas rurais e urbanas, as seguintes informaes: caracterizao da cobertura e qualidade dos servios, com a identificao das populaes no atendidas e sujeitas a falta de gua; regularidade e frequncia do fornecimento de gua, com identificao de reas crticas; consumo per capita de gua; qualidade da gua tratada e distribuda populao; avaliao quantitativa da disponibilidade de gua dos mananciais e da oferta de gua populao pelos sistemas existentes versus o consumo e a demanda atual e futura, preferencialmente, por reas ou setores da sede municipal e localidades do municpio; levantamento e avaliao das condies dos atuais e potenciais mananciais de abastecimento de gua, quanto aos aspectos de proteo da bacia de contribuio (tipos de uso do solo, fontes de poluio, estado da cobertura vegetal, qualidade da gua, ocupaes por assentamentos humanos, etc.); anlise crtica do plano diretor de abastecimento de gua, caso exista, quanto sua atualidade e pertinncia, frente s demandas futuras; descrio e avaliao dos sistemas de abastecimento de gua existentes no municpio, quanto captao, elevao, aduo, tratamento, reservao, rede de distribuio e ligaes prediais, nos aspectos relacionados s capacidades de atendimento frente demanda e ao estado das estruturas. Recomenda-se o uso de textos, mapas, esquemas, fluxogramas, fotografias e planilhas, com a apresentao da viso geral do sistema; caracterizao da prestao dos servios por meio de indicadores tcnicos, operacionais e financeiros, relativos a: receitas, custos, despesas, tarifas, nmero de ligaes, inadimplncia de usurios, eficincia comercial e operacional, uso de energia eltrica e outros (referncia: SNIS).

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6.4 Situao dos servios de esgotamento sanitrio

O diagnstico do esgotamento sanitrio dever abranger as reas urbanas e rurais, a identificao dos ncleos carentes de esgotamento sanitrio e a caracterizao dos aspectos socioeconmicos relacionados ao acesso aos servios. Devero ser contemplados os seguintes contedos: caracterizao da cobertura e a identificao das populaes no atendidas ou sujeitas a deficincias no atendimento a sistemas de esgotamento sanitrio (redes coletoras, fossas spticas e outras solues); avaliao da situao atual e futura da gerao de esgoto versus capacidade de atendimento pelos sistemas de esgotamento sanitrio disponveis, seja mediante solues individuais e/ou coletivas; descrio e avaliao dos sistemas de esgotamento sanitrio existentes no municpio, quanto capacidade instalada frente s demandas e ao estado das estruturas implantadas, a partir do uso de textos, mapas, esquemas, fluxogramas, fotografias e planilhas, com a apresentao da viso geral dos sistemas. No caso do uso de sistemas coletivos, essa avaliao deve envolver as ligaes de esgoto, as redes coletoras, os interceptores, as estaes elevatrias, as estaes de tratamento, os emissrios e a disposio final; anlise crtica do plano diretor de esgotamento sanitrio, caso exista, quanto atualidade e pertinncia das propostas frente s demandas futuras;

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 anlise dos processos e resultados do monitoramento da quantidade e qualidade dos efluentes; avaliao das condies dos corpos receptores; caracterizao da prestao dos servios por meio de indicadores tcnicos, operacionais e financeiros, relativos a: receitas, custos, despesas, tarifas, nmero de ligaes, inadimplncia de usurios, eficincia comercial e operacional, uso de energia eltrica e outros (referncia: SNIS); indicao de reas de risco de contaminao por esgotos no municpio.

6.5 Situao dos servios de manejo de resduos slidos e limpeza urbana

Tal componente do diagnstico dever contemplar as seguintes informaes: caracterizao do atendimento e identificao da populao ou reas no atendidas pelo sistema pblico de manejo de resduos slidos e limpeza urbana, para as condies atuais e futuras, quanto populao atendida (urbana e rural), tipo, regularidade e frequncia dos servios; caracterizao dos resduos slidos produzidos no municpio em termos de quantidade e qualidade. Incluir projees de produo de resduos para curto e mdio prazo; descrio e anlise da situao dos sistemas de acondicionamento, coleta, transporte, tratamento e disposio final dos resduos slidos do municpio. Analisar os servios de varrio e servios especiais (feiras, mercados, espaos pblicos, praias, etc.). Incluir desenhos, fluxogramas, fotografias e planilhas que permitam um perfeito entendimento dos sistemas em operao; anlise crtica da situao da gesto de manejo dos resduos slidos e limpeza urbana existentes, com anlise de indicadores tcnicos, operacionais e financeiros (a partir de indicadores do SNIS); identificao das formas da coleta seletiva (cooperativas, associaes e carrinheiros), quando existirem, quantificando-as e qualificando-as, inclusive quanto aos custos e viabilidade social e financeira; inventrio/anlise da atuao dos catadores, nas ruas ou nos lixes, identificando seu potencial de organizao; anlise da situao socioambiental dos stios utilizados para a disposio final de resduos slidos do municpio. No caso da existncia de catadores nos stios, identificar a possibilidade de incorpor-los a projetos de reciclagem via cooperativas; identificao de reas de risco de poluio/contaminao por resduos slidos e as alteraes ambientais causadas por depsitos de lixo urbano; avaliao das solues adotadas para a destinao dos resduos de servios de sade e dos resduos de construo e demolio.

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6.6 Situao dos servios de manejo de guas pluviais e drenagem urbana

Quanto ao manejo das guas pluviais e drenagem urbana, o diagnstico dever estar em harmonia com os Planos Diretores Municipais e os Planos de Recursos Hdricos e de Bacias Hidrogrficas. Devem ser adotados ou considerados os ndices, parmetros e normas em vigor, alm de incluir: anlise crtica dos sistemas de manejo e drenagem das guas pluviais e das tcnicas e tecnologias adotadas, quanto sua atualidade e pertinncia, em face dos novos pressupostos relacionados ao manejo das guas pluviais; identificao de lacunas no atendimento pelo poder pblico, incluindo demandas de aes estruturais e no estruturais para o manejo das guas pluviais, com anlise do sistema de drenagem existente quanto sua cobertura, capacidade e estado das estruturas; identificao das deficincias no sistema natural de drenagem, a partir de estudos hidrolgicos; anlise das condies de operao e manuteno dos sistemas existentes;

 estudo das caractersticas morfolgicas e determinao de ndices fsicos (hidrografia, pluviometria, topografia e outros) para as bacias e microbacias, em especial das reas urbanas; caracterizao e indicao cartogrfica das reas de risco de enchentes, inundaes, escorregamentos, em especial para as reas urbanas e, quando possvel, destacando: hidrografia, pluviometria, topografia, caractersticas do solo, uso atual das terras, ndices de impermeabilizao e cobertura vegetal; elaborao de cartas com zoneamento de riscos de enchentes para diferentes perodos de retorno; anlise dos processos erosivos e sedimentolgicos e sua influncia na degradao das bacias e nos riscos de enchentes, inundaes e escorregamentos7.

6.7 Diagnstico dos setores que tm inter-relao com o saneamento bsico

6.7.1 Situao do desenvolvimento urbano e habitao
Identificar e analisar, quando existentes, dados e informaes subsidirias e os objetivos e aes estruturantes do Plano Diretor com reflexo nas demandas e necessidades relativas ao saneamento bsico, em particular nos seguintes aspectos: parmetros de uso e ocupao do solo; definio do permetro urbano da sede e dos distritos do municpio; definio das Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS; identificao da ocupao irregular em reas de preservao permanente APP urbanas; definies de zoneamento como: reas de aplicao dos instrumentos de parcelamento e edificao compulsrios e reas para investimento em habitao de interesse social e por meio do marcado imobilirio; e identificao da situao fundiria e eixos de desenvolvimento da cidade, bem como de projetos de parcelamento e/ou urbanizao. No campo da habitao, identificar e analisar, quanto ao reflexo nas demandas e necessidades em termos do saneamento bsico, as seguintes informaes do Plano Local de Habitao de Interesse Social, desde que j levantadas e formuladas: organizao institucional e objetivos do Plano e seus programas e aes; quadro da oferta habitacional: identificao da oferta de moradias e solo urbanizado, principalmente quanto disponibilidade de servios de saneamento bsico; as condies de acesso s modalidades de interveno e financiamento habitacional; a disponibilidade do solo urbanizado para a populao de baixa renda, especialmente as Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS; necessidades habitacionais: caracterizao da demanda por habitao e investimentos habitacionais, considerando as caractersticas sociais locais, o dficit habitacional quantitativo e qualitativo, a caracterizao de assentamentos precrios (favelas e afins) e outras; anlise das projees do dficit habitacional: identificar e analisar impactos para as demandas de saneamento bsico.

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Consultar: Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios (publicao). Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br).

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6.7.2 Situao ambiental e de recursos hdricos

O diagnstico deve adotar uma abordagem sistmica com informaes e dados fsicos, descrio e anlise dos recursos ambientais e suas interaes com os aspectos socioeconmicos, a partir de dados secundrios ou dos Planos de Bacia Hidrogrfica, sempre que existirem, recomendando-se incluir: caracterizao geral e delimitao das bacias hidrogrficas onde o municpio estiver inserido, quanto ao meio fsico e natural, ao subsolo e ao clima, destacando a topografia, os tipos e usos do solo, os corpos dgua e o regime hidrolgico; a cobertura vegetal, a situao de preservao e proteo dos mananciais superficiais e guas subterrneas, reas de recarga e de afloramento de aquferos, etc.; caracterizao geral dos ecossistemas naturais, preferencialmente por bacia hidrogrfica, destacando, caso existam, indicadores da qualidade ambiental e as reas de preservao permanente; situao e perspectivas dos usos e da oferta de gua em bacias de utilizao potencial para suprimento humano e lanamento de resduos lquidos e slidos de sistemas de saneamento bsico, do ponto de vista quantitativo e qualitativo, com enfoque para: a possibilidade de utilizao dos recursos hdricos para o atendimento das demandas presentes e futuras para prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, em funo da previso do aumento da demanda por esses recursos; a identificao de condies de degradao por lanamento de resduos lquidos e slidos; e a verificao de situaes de escassez; identificao das condies de gesto dos recursos hdricos quanto: ao domnio das guas superficiais e subterrneas (Unio ou estados); situao da gesto dos recursos hdricos da(s) bacia(s) do municpio; existncia e atuao de comits de bacia e de agncia de bacia; ao enquadramento dos corpos dgua; implementao da outorga e da cobrana pelo uso da gua; aos instrumentos de proteo de mananciais; aos programas e aes previstas, inclusive no Plano de Bacia, caso exista, e de interesse do Plano de Saneamento Bsico; disponibilidade de recursos financeiros para investimentos em saneamento bsico; e situao do plano de bacia hidrogrfica quanto existncia e sua atualizao; identificao de relaes de dependncia entre a sociedade local e os recursos ambientais, incluindo o uso da gua.

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6.7.3 Situao da sade

O diagnstico da situao de sade da populao dever abordar a perspectiva do saneamento bsico como promoo e preveno de enfermidades. Para tanto, devero ser levantadas as seguintes informaes: morbidade por doenas relacionadas com a falta de saneamento bsico, mais especificamente, as doenas infecciosas e parasitrias (Captulo I, do CID-10), conforme lista apresentada no Quadro 5; estado nutricional de crianas menores de quatro anos; diarreia aguda em crianas menores de quatro anos; existncia e anlise do Programa Sade da Famlia; existncia e anlise de programa de educao sanitria e ambiental; existncia e anlise de programa de assistncia social.

Quadro 5 - Morbidade Hospitalar do SUS - CID-10.

Cdigo 2 4 5 018.1 018.2 018.3 31 032.1 032.2 37 43 45 46 52 Clera Febres tifoide e paratifoide Amebase (em crianas de 7 a 14 anos) Diarreia e gastroenterite de origem infecciosa presumvel (em crianas menores de 4 anos) Leptospirose icterohemorrgica Outras formas de leptospirose Leptospirose no especificada Febre amarela Dengue [dengue clssico] Febre hemorrgica devida ao vrus da dengue Hepatite aguda A Malria Tripanossomase (em crianas entre 7 e 14 anos) Esquistossomose (em crianas entre 7 e 14 anos) Ancilostomase (em crianas entre 7 e 14 anos)
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Captulo I Descrio

Essas informaes devem ser analisadas objetivando verificar o impacto das condies de saneamento bsico na qualidade de vida da populao. As reas de risco devem ser devidamente identificadas. Deve-se buscar, ainda, a identificao dos fatores causais das enfermidades e suas relaes com as deficincias detectadas na prestao dos servios de saneamento bsico, bem como as suas consequncias para o desenvolvimento econmico e social. Devem ser analisadas as polticas locais de sade e sua relao com o saneamento bsico, incluindo as condies de participao do setor sade na formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico, conforme prev o inciso IV, do art. 200 da Constituio Federal e a Lei n 8.080/1990.

Elaborao de Diagnstico da Situao de Saneamento Bsico de um Municpio: Algumas Recomendaes

7. Escopo Bsico de um Diagnstico

O Relatrio Final do Diagnstico da Prestao dos Servios de Saneamento Bsico deve apresentar a consolidao dos resultados dos estudos, devendo conter a caracterizao e avaliao da situao de salubridade ambiental do municpio por meio de indicadores sanitrios, de sade, ambientais e econmicos, indicando os fatores causais e suas relaes com as deficincias detectadas, bem como as suas consequncias para o desenvolvimento econmico e social. Deve tambm apresentar uma anlise da gesto dos servios (planejamento, prestao dos servios, regulao, fiscalizao e controle social), a partir dos estudos desenvolvidos, entrevistas realizadas, dados de campo, indicadores tcnicos, operacionais e financeiros, entre outros. Sugere-se o seguinte escopo para o Relatrio: 1. Introduo 2. Objetivos 2.1. Metodologia utilizada na realizao do diagnstico 3. Princpios e diretrizes gerais 4. Caracterizao do municpio (localizao, populao/localidades, caractersticas, social, econmica, cultural e insero regional) 5. Caracterizao do ambiente 5.1. Topografia, solo, hidrografia e hidrologia local, uso e ocupao do solo (cobertura vegetal, assentamento, atividades, grau de impermeabilizao, processos de eroso/assoreamento, riscos de enchentes, alagamentos e escorregamentos, etc.) 5.2. Mananciais de suprimento de gua 5.3. Caracterizao dos resduos slidos e esgotos sanitrios 6. A prestao dos servios de saneamento bsico 6.1. Aspectos legais, polticos, institucionais e de gesto dos servios 6.1.1. Aspectos legais 6.1.2. Aspectos polticos e institucionais 6.1.3. Planejamento 6.1.4. Regulao e fiscalizao 6.1.5. Aes intersetoriais. 6.1.6. Participao e controle social 6.1.7. Educao ambiental das aes de saneamento bsico 6.2. Situao dos servios de saneamento bsico 6.2.1. Atendimento da populao, por tipo de servio, acesso, qualidade, regularidade e segurana da prestao dos servios 6.2.2. Anlise dos sistemas de saneamento bsico existentes 6.2.3. Tipo e condies da prestao dos servios de saneamento bsico (modelo de prestao dos servios, contratos de delegao e indicadores tcnicos, operacionais e financeiros) 6.2.4. Impactos na sade, na cidadania e nos recursos naturais (com enfoque para a poluio ambiental e dos recursos hdricos)

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8 A partir do Termo de Referncia do Ministrio das Cidades de Apoio Elaborao de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico (MCIDADES, 2008).

8. Referncias
BORJA, P. C. Poltica de Saneamento, Instituies Financeiras Internacionais e Mega-programas: Um olhar atravs do Programa Bahia Azul. 2004. 400f. Tese (Doutorado em Urbanismo) Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal da Bahia, Salvador. BORJA, Patrcia Campos; DIAS, Marion Cunha; LVARES, Maria Lcia; LOUREIRO, Aline Linhares; SILVA, Ricardo Macedo Lula; DIAS NETO, Antnio Alves; CRUZ, Cristiane Santana; SANTANA, Rejane de Almeida; CRUZ, Franciane e GOMES, Fbio Soares. Avaliao Quali-Quantitativa dos Servios de Saneamento da Cidade do Salvador. Salvador: MEAU-UFBA/FUNASA, 2003. Relatrio Final da Pesquisa Uso de Indicadores Quali-quantitativos para a Avaliao dos Servios de Saneamento da Cidade do Salvador. No publicado. BORJA, P. C. Avaliao da Qualidade Ambiental Urbana - Uma Contribuio Metodolgica. 230f. 1997. Dissertao (Mestrado em Urbanismo) Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador. BRASIL. Decreto n 6.017, de 17 de Janeiro de 2007. Regulamenta a Lei n 11.107. Braslia (DF): Dirio Oficial da Unio, 2007b. BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico. Braslia: Dirio Oficial da Unio, 2007a. MINISTRIO DAS CIDADES. Termo de Referncia do Ministrio das Cidades de Apoio Elaborao de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico. Braslia: MCIDADES, 2008. Organizado por Joo Carlos Machado.
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Elaborao de Diagnstico da Situao de Saneamento Bsico de um Municpio: Algumas Recomendaes

PEA TCNICA No 3

Participao Social para a Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

Patrcia Campos Borja Hermelinda Rocha

Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011

SUMRIO
Apresentao................................................................................................................................................................121 1. O que participao social.........................................................................................................................................123 2. Quais so os limites e possibilidades da participao................................................................................................127 3. O que a Lei do Saneamento Bsico estabelece quanto participao social.........................................................130 4. Como promover a participao, a mobilizao e a comunicao social................................................................132 5. Referncias................................................................................................................................................................136
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Poltica e Plano Municipal de Saneamento Ambiental

APRESENTAO
A presente Pea Tcnica visa abordar temas considerados relevantes para a promoo da participao e o controle social na concepo, formulao e avaliao de polticas pblicas de saneamento no Brasil, conforme previsto na Lei n 11.445/2007.

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Participao Social para a Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

1. O QUE PARTICIPAO SOCIAL

A participao faz parte do cotidiano das relaes sociais. No plano coletivo, a participao uma realidade desde que existem grupos sociais. Todas as mobilizaes e movimentos sociais so formas de participao (CARVALHO, 1998). Porm, o conceito de participao influenciado por concepes de mundo, sendo carregado de contedo ideolgico (TEIXEIRA, 2001). A participao vista e colocada em prtica de diversas maneiras e sentidos a partir de cada concepo de mundo e ator social. Pode significar legitimao de prticas, se constituir em ao manipuladora ou, ainda, representar o caminho para a construo de uma sociedade mais justa e igualitria. No Brasil, de tradio autoritria e excludente, a participao social tem sido uma conquista. Na histria do pas, possvel identificar diversas fases da participao social, desde as primeiras resistncias indgenas e negras, passando pelos movimentos camponeses, como Canudos, pelas lutas abolicionistas e da Independncia, pelas revoltas urbanas, chegando at ao movimento operrio, campons e urbano dos anos 1980 e 1990 (CARVALHO, 1998). Foi na dcada de 1970, durante a ditadura, que emergiu um pujante movimento social que passou a ser intitulado novos movimentos sociais (SADER, 1988). Esse movimento foi marcado pela criao de espaos de ao poltica. Na supresso da possibilidade da participao pela via institucional, o cotidiano, o local de moradia, a periferia, o gnero e a raa tornam-se espaos privilegiados da ao poltica, sendo ocupados por sujeitos de identidades e formas de atuao diferentes daquelas do sindicato e do partido poltico (CARVALHO, 1998). Esse movimento contribuiu para que o Brasil promulgasse a Constituio Brasileira de 1988, conhecida como Constituio Cidad. Nesse cenrio, abre-se o espao para a participao cidad no campo das polticas pblicas. Os movimentos sociais, alm de reivindicarem a garantia do acesso aos direitos sociais j adquiridos, buscam ampli-los e, alm disso, avanam no sentido de participar da definio e gesto desses direitos; ou seja, seguem na direo de influenciar na definio das polticas pblicas. Criam-se espaos institucionais para a participao e controle social das polticas pblicas, estimulando-se a cogesto e a parceria. Um dos exemplos desse esforo so os conselhos institudos por lei para a definio de polticas com participao de diversos segmentos da sociedade, podendo-se citar os Conselhos de Sade; da Criana e da Adolescncia; de Recursos Hdricos; do Meio Ambiente, dentre outros. O Oramento Participativo tambm se caracteriza como uma prtica de partilha de poder entre Estado e sociedade. No campo do urbano, o Estatuto da Cidade estabelece, dentre as diretrizes gerais da poltica urbana, a
Gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (inciso II, do art. 2, do Captulo 1, BRASIL, 2001, p. 259). 123

Essas prticas tm ampliado os espaos de participao social e, consequentemente, a esfera pblica no Estado brasileiro, o que tem contribudo para a definio de polticas mais voltadas para as demandas sociais. Para Carvalho (1998), a articulao da democracia representativa com os espaos institucionais de gesto participativa tem contribudo para desprivatizar a gesto pblica, alterando os arranjos institucionais formadores de polticas, marcado pelo clientelismo, corrupo, privilgios de grupos de interesse, proporcionando, desta forma, a democratizao das polticas sociais.

Participao Social para a Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

Mas, que participao deseja-se? Quais os nveis de participao realmente praticados? Responder a essas perguntas envolve discutir o conceito de participao. Para Gomes (2005), participar significa fazer parte de um grupo, tomar parte das decises e ter parte do resultado. Tambm para esse autor, a participao comunitria um processo mediante o qual as diversas camadas sociais tm parte no planejamento, na produo, na gesto e no usufruto dos bens de uma comunidade. Teixeira (2001) define participao cidad como sendo um:
(...) processo complexo e contraditrio entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papis se redefinem pelo fortalecimento dessa sociedade civil mediante a atuao organizada dos indivduos, grupos e associaes (idem, p. 20).

Para Rodrigues e outros (2008),

(...) a participao um processo poltico e coletivo de tomada de deciso para a construo e exerccio da autonomia, emancipao e empoderamento por meio do dilogo e cooperao (idem, p. 7).

Nogueira (2004) classifica a participao em quatro grandes modalidades: Participao assistencialista, filantrpica ou solidria existe com frequncia entre os grupos mais pobres e marginalizados da sociedade como estratgia de sobrevivncia. Participao corporativa relaciona-se aos interesses de um segmento ou categoria social especfica, como, por exemplo, o sindicalismo moderno, cuja participao , geralmente, motivada por lutas econmicas. Participao eleitoral a ao poltica direta do cidado na sua relao com o Estado, refere-se aos direitos polticos. Participao poltica relaciona-se diretamente com o Estado e dialoga com as formas de organizao da sociedade. Formula novos consensos sociais, formaliza conquistas de direitos universais que afetam o conjunto de uma sociedade. Silva (2007) destaca a definio de Arnstein (1969), para quem a participao cidad a redistribuio do poder que permite aos cidados atualmente excludos dos processos econmicos e polticos serem ativamente includos no futuro (idem, s/p). Medeiros e Borges (2007), ao citarem o trabalho de Arnstein (1969), relacionam os oitos degraus da participao (Quadro 1).

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Quadro 1 Degraus da participao cidad.

8 7
........(-) Nveis de participao (+)

Controle cidado Delegao de poder Parceria Pacificao Consulta Informao Terapia Manipulao

6 5 4 3 2 1

Nveis de poder do cidado

Nveis de concesso mnima de poder

No participao

Fonte: Medeiros e Borges (2007), citando Arnstein (1969).

O Quadro 2 apresenta a descrio de cada degrau:

Quadro 2 Descrio das categorias dos degraus de participao cidad.

No Degrau Descrio Tem como objetivo permitir que os detentores do poder possam educar as pessoas. Manifesta-se em conselhos nos quais os conselheiros no dispem de informaes, conhecimento e assessoria tcnica independente necessrios para tomarem decises por conta prpria. Os tcnicos de rgos pblicos se escondem atrs de conselhos e comits participativos para no assumirem erros cometidos por eles e diluir a responsabilidade. Informar as pessoas sobre seus direitos, responsabilidades e opes. Entretanto, trata-se de um fluxo de informao somente de cima para baixo. Caracteriza-se por pesquisas de participao, reunies de vizinhana, entre outros. Serve somente como fachada, no apresentando implicao prtica. O cidado comea a ter certo grau de influncia nas decises, podendo participar dos processos decisrios, contudo, no existe a obrigao dos tomadores de deciso de levar em conta o que ouviram. Poder distribudo por uma negociao entre os cidados e detentores do poder. O planejamento e as decises so divididos em comits. Cidados ocupando a maioria dos assentos nos comits, com poder delegado para tomar decises. Aqui, os cidados tm poder sobre as contas da poltica pblica. Cidados responsveis pelo planejamento, pela poltica, assumindo a gesto em sua totalidade. Por planejamento entende-se o clculo que precede e preside a ao.
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Manipulao

Terapia

Informao

Consulta

5 6 7

Pacificao Parceria Delegao de poder

Controle do cidado

Fonte: Medeiros e Borges (2007).

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Ao observar os degraus, pode-se perceber que no Brasil os nveis de participao podem variar do 1 degrau manipulao at o 6 parceria , podendo, em alguns casos, atingir o 7 degrau delegao de poder. O nvel de participao em conselhos institudos por lei pode se situar no 5 degrau pacificao , quando essa instncia consultiva, ou no 7 delegao de poder , quando esse colegiado tem o carter deliberativo. No campo do saneamento, quando a Lei n 11.445/2007 define o controle social como um princpio fundamental da poltica nacional de saneamento bsico, situa os nveis de participao nos 6 e 7 degraus. No Guia para a Elaborao de Planos Municipais de Saneamento PMS (MCIDADES, 2005) so apresentados seis nveis de participao que variam em funo do grau de envolvimento da comunidade na elaborao do PMS, conforme apresentado no Quadro 3.

Quadro 3 Nveis de participao segundo o para a Elaborao de Planos Municipais de Saneamento.

Nvel 0 Nenhuma 1 A comunidade recebe informao 2 A comunidade consultada 3 A comunidade opina 4 Elaborao conjunta 5 A comunidade tem poder delegado para elaborar 6 A comunidade controla o processo Fonte: MCIDADES, 2005. Descrio A comunidade no participa na elaborao e no acompanhamento do PMS.

A comunidade informada do PMS e espera-se a sua conformidade.

Para promover o PMS, a administrao busca apoios que facilitem sua aceitao e o cumprimento das formalidades que permitam sua aprovao. A Administrao apresenta o PMS j elaborado comunidade e a convida para que seja questionado, esperando modifica-lo s no estritamente necessrio. A Administrao apresenta comunidade uma primeira verso do PMS aberta, a ser modificada, esperando que o seja em certa medida. A Administrao apresenta a informao comunidade junto com um contexto de solues possveis, convidando-a a tomar decises que possam ser incorporadas ao PMS. A Administrao procura a comunidade para que esta diagnostique a situao e tome decises sobre objetivos a alcanar no PMS.

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2. QUAIS SO OS LIMITES E POSSIBILIDADES DA PARTICIPAO

Segundo Toro e Werneck (2004), a mobilizao social se concretiza quando os gestos, as crenas e as informaes se consolidam, se propagam, se multiplicam e geram aes que concorrem diretamente para os objetivos, em funo dos quais est sendo proposta a mobilizao. Para tal, todos os envolvidos no processo de mobilizao necessitam estar imbudos por dois atos: a emoo e a razo. Toro costuma dizer que mobilizar convocar vontades. Nesse aspecto, participar de um processo de mobilizao um ato de paixo, contudo, alerta que tambm um ato de razo, na mediada em que conscincias, e no somente vontades, devem ser mobilizadas. Portanto, necessrio que as pessoas saibam por que e para que participam. Conforme Lino (2008), para a efetivao de processos de mobilizao so necessrios trs elementos fundamentais integrantes de todo movimento social: o empoderamento, a irradiao e a convergncia. O empoderamento a base de todo processo de mobilizao social. Empoderar significa promover a iniciativa e a participao das pessoas. A irradiao uma ideia fundamental que significa: abrangncia quantitativa, na qual cada vez mais pessoas despertem para o exerccio da participao social, estando quantidade vinculada qualidade, visto que as pessoas envolvidas no s devem fazer parte, mas ser parte, de forma compreender o processo e participar criticamente das decises; pluralidade, ou seja, a sociedade composta por pessoas e segmentos diferentes, portanto, necessrio considerar envolver tais diferenas e os diversos setores, faixas etrias, etnias e gnero; organizao social o aumento e a diversidade de participantes fortalecem os processos mobilizatrios. Nesse caso, criao de fruns e redes pode contribuir para promover os processos organizativos (LINO, 2008). a a e a
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Com base nos elementos observados, a mobilizao social definida como um processo educativo que promove a participao (empoderamento) de muitas e diferentes pessoas (irradiao) em torno de um propsito comum (convergncia). Considerando o contexto de processos democrticos, a participao na gesto pblica, segundo Jacobi (1999),
(...) se torna um meio fundamental de institucionalizar relaes mais diretas, flexveis e transparentes que reconheam os direitos dos cidados, assim como de reforar laos de solidariedade num contexto de presso social e polarizao poltica na direo de uma cidadania ativa que disponha dos instrumentos para o questionamento permanente da ordem estabelecida (p. 31).

Os processos de participao na gesto da coisa pblica, a exemplo da Poltica de Saneamento Bsico, devem ser considerados desde a participao na discusso da formulao da Poltica at o controle e avaliao das aes governamentais. Para Borja (2004), a participao e o controle social constam dos princpios e diretrizes de uma poltica pblica de saneamento, constituindo ponto fundamental para democratizar o processo de deciso e implementao das aes de saneamento. Para a instalao de tais prticas participativas, apresentam-se alguns limites e possibilidades a serem considerados que, segundo estudiosos do tema, encontram-se resumidos nos Boxes 1 e 2.

Participao Social para a Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

O outro elemento a convergncia: considerando a diversidade dos atores envolvidos em processos de mobilizao, fundamental que as pessoas, apesar de suas diferenas, sejam capazes de definir e perseguir objetivos coletivos (LINO, 2008).

Box 1 Limites participao social.

impossibilidade de dar respostas totalidade dos problemas dos cidados excludos que demandam justia social; descompasso entre o tempo para a promoo da participao e o tempo dos projetos; falta de capacitao dos tcnicos para processos participativos; tradio autoritria e tecnicista da atuao do poder pblico; fragilidades dos movimentos sociais quanto representatividade e legitimidade das representaes; dificuldades de integrao dos diversos movimentos em face da existncia de diferentes concepes das polticas pblicas; dificuldades de qualificao tcnica dos movimentos sociais para a qualificao do debate; resistncias tecnoburocrticas em que o saber tcnico coloca dificuldades para estabelecer o dilogo com o saber popular; existncia de programas que exigem a participao, mas de forma restrita ou instrumental, no incorporando a participao ativa e crtica, com partilha de poder; lgica clientelista que ainda prevalece na relao Estado e sociedade; no adequao da burocracia estatal para a relao com grupos comunitrios; fragilidade de uma cultura da gesto da coisa pblica, que se traduz no tratamento privado dado coisa pblica, de ambas as partes; clientelismo e o corporativismo que ainda convivem com os novos espaos de democracia participativa; falta de compartilhamento de um projeto poltico dos diversos atores sociais. Apesar dessas e de muitas outras dificuldades e contradies, as experincias de participao social tm levado construo de parmetros pblicos, procedimentos de transparncia e regras de funcionamento que tencionam prticas corporativas, clientelistas e tecnocrticas. As experincias tm tambm permitido um aprendizado aos movimentos sociais quanto incorporao de uma lgica mais universal e da totalidade da problemtica social que pode contribuir para superar vises parcelares, assentadas em critrios de grupos de interesse inclusive partidrios , abrindo espao para processos geradores de transformaes sociais. As possibilidades dos processos participativos podem ser vistas no Box 2.

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Box 2 Possibilidades da participao social.

permite criar as condies para que a distribuio dos recursos pblicos seja equnime; possibilita o estabelecimento de regras de reciprocidade e de transformao sociocultural na dinmica assimtrica que caracteriza as relaes Estado e sociedade no Brasil, apontando para reforar a existncia de sujeitos-cidados que demandam um processamento poltico das suas demandas; permite que os sujeitos-cidados influenciem diretamente na definio de diretrizes e na formulao de polticas pblicas; possibilita uma forma mais direta e cotidiana de contato entre os cidados e as instituies pblicas, viabilizando, assim, a incorporao de seus interesses e concepes poltico-sociais no processo decisrio; proporciona a criao de espaos pblicos democrticos e plurais de articulao e participao, nos quais os conflitos se tornem visveis e as diferenas se confrontem, cedendo espaos no processo decisrio e garantindo uma interao entre os grupos e o poder pblico; contribui para a construo de novos hbitos, para neutralizar o clientelismo e aproximar o cidado do processo decisrio; contribui para a formao de uma cidadania qualificada; permite a construo de uma nova relao entre governantes e governados, proporcionando o conhecimento da mquina do Estado e seus limites, estimulando a construo de corresponsabilizaco; abre espao para a produo de negociaes e consensos cada vez mais qualificados; amplia e consolida uma cultura democrtica, com mtodos e procedimentos concretos que potencializam a gesto compartilhada da sociedade.

Os limites e possibilidades para a participao social no pas, em ltima instncia, vinculam-se ao estgio da democracia brasileira, s relaes entre sociedade, Estado e mercado e capacidade dos movimentos sociais de disputar a hegemonia de projetos sociais.

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3.  O que a Lei do Saneamento Bsico estabelece quanto participao social

A necessidade da participao e controle social na implementao de polticas pblicas uma reivindicao da sociedade brasileira desde a dcada de 1980. O fortalecimento dos movimentos sociais, a abertura poltica e a Constituio Cidad abriram espaos para que a democracia brasileira avanasse para incorporar elementos da democracia direta. Embora ainda exista um longo caminho a percorrer, diversos mecanismos legais passaram a incorporar a participao social na elaborao de polticas pblicas, a exemplo da Lei Orgnica da Sade (Lei n 8.080/1990), a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9.433/1997) e o Estatuto das Cidades (Lei n 10.257/2001). Na rea de saneamento, a participao e o controle social tambm so reivindicaes do incio da dcada de 1980, quando das discusses em torno do Plano Nacional de Saneamento Planasa. Naquele momento, desejavam-se mudanas substantivas na Poltica de Saneamento, principalmente quanto ao centralizada nos governos federal e estadual e aleijamento da participao dos municpios e da sociedade. A Lei n 11.445/2007 veio inaugurar uma nova fase da concepo e implementao de polticas de saneamento no Brasil, incorporando anseios sociais quanto a mudanas da relao Estado e sociedade na rea de saneamento. Ao estabelecer as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, j no 2 art., a Lei n 11.445/2007 registra a nova abordagem quanto participao e controle social. No inciso X desse artigo, a Lei estabelece o controle social como um dos princpios fundamentais da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico. No inciso IV, do art. 3, a lei define o controle social como sendo:
(...) conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico (BRASIL, 2007, p. 2).

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Assim, a lei garante elementos fundamentais para a garantia da participao, a saber: o acesso informao, a representao tcnica e a participao na formulao, planejamento e avaliao das polticas de saneamento bsico. A lei, ao tratar da formulao da poltica pblica de saneamento bsico, no seu art. 9, estabelece a necessidade dos titulares fixarem os direitos e deveres dos usurios e os mecanismos de controle social. O Captulo VIII da lei dedicado temtica do controle social. No seu art. 47, estabelecido que o controle social dos servios pblicos de saneamento bsico poder incluir a participao em rgos colegiados de carter consultivo, assegurada a representao:
I - dos titulares dos servios; II - de rgos governamentais relacionados ao setor de saneamento bsico; III - dos prestadores de servios pblicos de saneamento bsico; IV - dos usurios de servios de saneamento bsico; V - de entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento bsico (BRASIL, 2007, p. 15p).

Assim, os municpios e estados podem compor um conselho ou utilizar outro rgo colegiado existente para definir a poltica pblica de saneamento, contando, para isso, com a representao de diversos segmentos da sociedade, o que inclui a sociedade

civil organizada. Tal estratgia usada em outras reas da administrao pblica, como de meio ambiente, sade, educao e recursos hdricos, e tem se mostrado importante nos processos de democratizao das polticas pblicas e na definio de polticas mais compatveis com as realidades e demandas locais. Com relao prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, a lei estabelece a necessidade da definio de mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios (inciso V, do art. 11). A lei prev, ainda, o controle social nas contrataes de servios pblicos de saneamento. Como condio para a validade dos contratos de prestao de servios, est prevista a realizao prvia de audincia e consulta pblicas (inciso IV, do art. 11). No que diz respeito ao planejamento, a Lei n 11.445/2007 define que a prestao de servios pblicos de saneamento bsico deve observar a um Plano de Saneamento Bsico cuja elaborao dever assegurar a
(...) ampla divulgao das propostas dos planos de saneamento bsico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas ( 5 do art. 19 da lei, BRASIL, 2007, p. 8).

No que diz respeito regulao dos servios pblicos de saneamento, a lei prev a elaborao de normas que devero abranger, dentre outros itens:
(...) padres de atendimento ao pblico e mecanismos de participao e informao (inciso X do art. 23 da lei, BRASIL, 2007, p. 9).

O controle social um princpio fundamental da Lei de Saneamento Bsico e deve ser garantido nas diversas funes de gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, a saber: no planejamento, na prestao dos servios, na regulao e na fiscalizao.

Inegavelmente, a Lei n 11.445/2007, fruto de intensos debates, veio a atender aos desejos da sociedade brasileira. Por um lado, importante no minimizar os desafios para que esse desejo seja uma realidade. Diversos obstculos esto postos, principalmente em funo da tradio autoritria e tecnicista de fazer planejamento no Brasil e das relaes patrimonialistas e clientelistas que o poder pblico tem tido com as populaes. Por outro lado, as fragilidades dos movimentos sociais tambm so fatores limitadores para uma nova prtica, democrtica e participativa, de fazer saneamento no Brasil.

Participao Social para a Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

Do exposto, o controle social, como um princpio fundamental da Lei de Saneamento Bsico, deve ser garantido nas diversas funes de gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, ou seja: no planejamento, na prestao dos servios, na regulao e na fiscalizao. Para tanto, a lei prev a necessidade do estabelecimento de normas e mecanismos para que este controle social se efetive. A lei define o direito ao acesso informao; a necessidade da realizao de consultas e audincias pblicas como condio para a validade dos contratos e a divulgao dos estudos e das propostas do Plano de Saneamento Bsico para discusso da sociedade. Alm disso, os municpios e estados podem compor um Conselho ou utilizar outro existente para, dentre outras atribuies, proporcionar o controle social na elaborao, acompanhamento e avaliao das polticas, planos, programas e projetos.

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4.  Como promover a participao, a mobilizao e a comunicao social

No Brasil, a participao nos espaos de gesto de polticas pblicas um processo recente e em construo. No campo do saneamento, s em 2007, com a Lei Nacional do Saneamento Bsico (Lei n 11.455/2007) e o Programa de Educao Ambiental e Mobilizao para o Saneamento PEAMSS/2007 que so delimitados os espaos de participao cidad. Espera-se que esses mecanismos legais possam contribuir para a construo e a consolidao de uma cultura democrtica e participativa, capazes de promover a gerao de conhecimentos, habilidades e metodologias que possam se constituir em instrumentos suficientes para a promoo da democratizao dos processos de deciso e, consequentemente, para a melhoria da qualidade de vida dos brasileiros. Essa nova fase da Poltica de Saneamento no Brasil imprime muitos desafios, principalmente o de garantir espaos democrticos de participao. Para tanto, os governos e a sociedade devem buscar identificar mecanismos para que a participao possa ser efetiva, afastando-se da prtica comum de muitos governos de promover aes cartoriais e instrumentais para cumprir exigncias do rgo financiador ou da legislao. Nesse caso, os processos participativos, as aes de mobilizao social e instrumentos de comunicao devem ser promovidos, incentivados e valorizados, devendo, ainda, a participao ser compreendida como um processo contnuo, permanente, conflituoso e de longo prazo.

A participao um processo contnuo, permanente, conflituoso e de longo prazo.

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Patrimonialismo um conceito utilizado por Max Weber que visa associar a forma como a autoridade trata a coisa pblica como se privada fosse. No Brasil, essa prtica social das elites marcada pela no demarcao entre a esfera pblica e a privada.

Os princpios contidos no PEAMSS podem guiar os processos de promoo da participao social, a saber:

Box 3 Princpios do PEAMSS para a promoo da participao social.

Transversalidade e intersetorialidade por meio da cooperao e participao conjunta dos vrios atores sociais e institucionais envolvidos. Deve ser abandonada a viso setorial e fragmentada presente no fazer do saneamento, para que a intersetorialidade e a transdisciplinaridade possa ser incorporadas. Deve-se, ainda, promover a integrao das dimenses presentes na promoo da qualidade de vida e da sade da populao com as sanitrias. Transparncia e dilogo o acesso informao e a participao na definio de prioridades e rumos na gesto dos servios e aplicao dos recursos so essenciais para a democratizao das polticas pblicas, uma vez que contribuem para o empoderamento dos sujeitos sociais nos processos de transformao e construo de uma sociedade de direitos, contribuindo para processos emancipatrios. Para o estabelecimento do dilogo, devem ser consideradas as especificidades regionais, tnicas, culturais, sociais e econmicas, de forma a promover a decodificao e a ressignificao dos conceitos e prticas sociais coletivas. Emancipao e democracia as aes devem ser pautadas de forma a estimular a reflexo crtica dos sujeitos sociais, fortalecendo sua autonomia, sua liberdade de expresso e contribuindo para a qualificao e ampliao de sua participao nas decises polticas. Tolerncia e respeito as aes de mobilizao devem reconhecer a pluralidade e a diversidade nos meios natural, social, econmico e cultural. Devem ser respeitados os saberes, papis, ritmos, valores e dinmicas dos sujeitos envolvidos, buscando ampliar a participao e o acolhimento das diferenas, a fim de atribuir legitimidade aos consensos construdos coletivamente (BRASIL, 2007b). Alguns desafios se colocam para a realizao dos processos participativos no mbito do saneamento, considerando os novos olhares e novos arcabouos poltico-jurdicos da atualidade resultantes da conquista de processos democrticos. Para a superao de tais desafios, Jacobi (2002) defende que
[...] a modernizao dos instrumentos de gesto e articulao requer uma engenharia socioinstitucional complexa apoiada em processos educativos e pedaggicos para garantir aos diversos atores envolvidos, notadamente aos grupos sociais mais vulnerveis, condies de acesso s informaes em torno dos servios de saneamento ambiental e aos impactos dos problemas ambientais (JACOBI, 2002, p. 453).

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Nesse sentido, para a efetivao dos Planos Municipais de Saneamento Bsico PMSB mediante a promoo de prticas participativas e de aes de mobilizao e comunicao social, necessrio investimento da instituio promotora com vistas adoo de novas prticas que privilegiem o interesse coletivo acima do individual, assim como o desenvolvimento das aes relacionadas abaixo: Realizar planejamento para organizar e pactuar os principais eixos, objetivos e recursos com os atores institucionais e sociais envolvidos. Promover aes de sensibilizao dos tcnicos sobre a importncia do PMSB e sua realizao mediante metodologias participativas, assim como a necessidade de instrumentos de comunicao e informao de carter democrtico. Buscar contemplar espaos j constitudos para a elaborao de outros planos, a exemplo do Plano Diretor, do Plano de Bacias Hidrogrficas, Plano de Habitao, Mobilidade Urbana, Sade e Educao. Realizar investimentos para a qualificao/capacitao tcnica, a exemplo da elaborao de convnios junto a instituies de ensino e pesquisa, podendo-se buscar apoio da Rede de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental

Participao Social para a Elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico

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ReCESA, alm de materiais didticos disponibilizados pelo MCidades. Estimular a construo de parcerias baseadas na responsabilidade e poder compartilhado, com o real engajamento das partes envolvidas e no somente com a transferncia de funes, muito frequente nos processos de terceirizao, ocasionada pela ausncia de quadros tcnicos habilitados. Realizar parcerias e patrocnios para a elaborao do PMSB com universidades, empresas pblicas, ONGs, etc. Realizar levantamento de metodologias em experincias de xito para a realizao do PMSB, adequando-as s realidades locais. Elaborar e disponibilizar documentos e informaes sistematizadas, construdas com linguagem acessvel e clara para a maioria. Identificar as redes sociais existentes no municpio: associaes de moradores, igreja, rede escolar, etc. Promover capacitao tcnica e poltica com vistas melhoria da capacidade de argumentao, de dilogo, de negociao e de construo de alianas com o objetivo de apropriar-se tanto de conhecimentos tcnicos relativos s polticas pblicas como dos trmites administrativos que lhes so prprios mediante cursos, oficinas, seminrios de capacitao, etc. na perspectiva de garantir o conhecimento sobre os contedos. Estimular a disposio para o dilogo e a necessria traduo do saber tcnico e saber popular por meio de reunies sistemticas, oficinas de trabalho, etc. Capacitar o conjunto de atores a exercitar a prtica da negociao, outra forma de lidar com o conflito, o confronto propositivo, capacitando-os para um novo papel propositivo e negociador, em face da rede complexa de atores e da diversidade dos agentes envolvidos importante. Qualificar agentes governamentais, contribuindo para fortalecer neles uma cultura democrtica e participativa e a capacidade de implementar polticas inovadoras quanto melhoria das condies de vida de toda a populao e democratizao dos processos de gesto. Potencializar as aes e as formas organizativas j existentes na sociedade e suas prticas democrticas e ampliadoras da cidadania com vistas a fortalecer e ampliar as possibilidades da participao social. Descentralizar informaes considerando que a informao clara e objetiva a porta para a instalao de processos participativos, lembrando ainda que a acessibilidade tambm seja garantida pela valorizao dos elementos da cultura das comunidades. Estimular a participao tambm por meio de audincias pblicas, atividades de consultas populares, como assembleias, fruns, reunies comunitrias, comisses de acompanhamento, por meio de atividades de capacitao e da participao em conferncias e conselhos. Considerar a dimenso educativa da participao, cuja ao requer um aprendizado individual e coletivo. Como tal, deve ser compreendida como processo do qual faz parte o elemento dinmico imbudo de contradies e processos de lutas. Promover aes intersetoriais buscando a interlocuo entre as polticas pblicas afins, no sentido de gerar um novo fazer coletivo, potencializando as prticas especficas dos atores institucionais e sociais em resposta viso fragmentada dos servios pblicos no processo de urbanizao. Considerar as condies e realidades locais de forma a dar sentido de pertencimento. Promover a ampla divulgao da programao das atividades do PMSB utilizando-se os meios de comunicao disponveis na localidade, com linguagem clara e acessvel (rdios, rdios comunitrias, jornais, panfletos, cartazes, faixas, mural, teatro, carro de som, etc.). Uso de materiais didticos regionalizados e/ou locais, considerando a identidade de cada municpio. Utilizar outras linguagens, como: fotos e imagens para a reconstruo da situao atual e desejada, arte, msica, resgate de histrias vividas, visitas em campo, entrevistas, pesquisas, dinmicas ldicas como elemento de sensibilizao e facilitador da aprendizagem, etc., para facilitar a comunicao na fase de elaborao de diagnstico para a construo do PMSB.

 Estimular e viabilizar a incluso de grupos especficos mulheres, portadores de necessidades especiais mediante a utilizao de instrumentos de comunicao em braile, linguagem de sinais e atividades recreativas para crianas. Viabilizar as condies para a participao da populao nas atividades previstas, em conformidade com as demandas levantadas (alimentao, transporte, etc.). Estimular a populao a participar desde a fase de preparao do diagnstico (valorizando como a populao percebe o problema), na definio de prioridades e alternativas de soluo, assim como na discusso das propostas e aprovao do PMSB. Tais estratgias e as ferramentas adequadas de comunicao promovem a conexo entre as informaes tcnicas no mbito do saneamento com o universo de comunicaes e linguagens existentes no cotidiano do cidado-usurio (NURENE, 2008).

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5. REFERNCIAS

ARNSTEIN, S. R. A ladder of citizen participation. Journal of the American Planning Association, v. 35, n. 4, July. p. 216-224. 1969. BORJA, Patrcia C.; ELBACH, Adma T. Poltica de Saneamento do Estado da Bahia: Uma avaliao crtica. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL, 18., 1995, Salvador. Anais... Rio de Janeiro: ABES, 1995. BRASIL. Documento Oficial do PEAMSS. Disponvel em: <www.cidades.gov.br/peamss>. Acesso em: abr/2008. CARVALHO, Maria do Carmo Albuquerque. Participao social no Brasil hoje. So Paulo: Instituto Polis, 1998. GOMES. Marcos Afonso Ortiz. Enfoque Participativo. 2005. Disponvel em: <http://www.google.com.br/search?q=degraus+da+ participa%C3%A7%C3%A3o&ie=utf-8&oe=utf-8&aq=t&rls=org.mozilla:pt-BR:official&client=firefox-a>. Acesso em: 14 de abril. 2008. JACOBI Pedro. Polticas sociais locais e os desafios da participao citadina. Cincia & Sade Coletiva. v. 7, 2002. Disponvel em: <http://www.revistaoes.ufba.br/index.php>. Acesso em: 14 de abril. 2008. JACOBI, Pedro. Poder Local, Polticas Sociais E Sustentabilidade. Revista Sade e Sociedade. v.8, n. 1. p. 31-48. So Paulo Jan./ Feb. 1999. LINO, Antonio. Mobilizao Social. <http://www.museudapessoa.net/ummilhao/biblioteca/mobilizacaosocial.pdf>. Acesso em: 20 de abril. 2008. MEDEIROS, Jssio Pereira de; BORGES, Djalma Freire. Participao cidad no planejamento das aes da Emater-RN. Rev. Adm. Pblica v..41, n.1. Rio de Janeiro Jan/Feb. 2007. NOGUEIRA, M. A. Um Estado para a Sociedade Civil: temas ticos e polticos da gesto democrtica. So Paulo: Cortez, 2004.
136

NURENE-ReCESA Elaborao de planos de saneamento: guia do profissional em treinamento: nvel 2. Salvador: ReCESA/MCIDADES, 2008. NURENE-ReCESA. Saneamento e educao ambiental: Guia do profissional em treinamento: nvel 2. Salvador: ReCESA/MCIDADES, 2008. PAULA, Ana Paula Paes de. Experincias de parceria entre o Estado e as ONGs: uma alternativa para reinventar a gesto pblica? 1998. No publicado. RODRIGUES, Carmem Lcia; MEIRA, Maria Ldia Romero; SOUZA, Amlcar Marcel de; OLIVEIRA, Renata Evangelista de. Desafios e estratgias voltados a promover a participao social na recuperao Florestal. Disponvel em: <http://sigam.ambiente.sp.gov.br/ Sigam2/repositorio/126/documentos/carmem_lucia_rodrigues_esalq.pdf>.Acesso em: 20 de maio. 2008. SADER, Eder. Quando novos personagens entraram em cena. Rio de Janeiro: Paz e Terra,1988. SILVA, Eridiane Lopes da. Conselhos Gestores de Unidades de Conservao Ferramenta de Gesto Ambiental & Estmulo Participao Cidad Rio Grande do Sul 2007. 3 ed. Revisada e Ampliada. Disponvel em: <http://www.google.com.br/search?q=A+autora+SHERRY+ARNSTEIN+em+seu+artigo+%E2%80%9CA+Escada+da+Participa%C3%A7%C3%A3o+Cidad%C3%A3% E2%80%9D+define+a&ie=utf-8&oe=utf-8&aq=t&rls=org.mozilla:pt-BR:official&client=firefox-a>. Acesso em: 12 de abril. 2008. TORO, J. B.; WERNECK. Mobilizao social: um modo de construir a cidadania e a participao. Belo Horizonte: s/ed., 2004.

PEA TCNICA N 4
o

Novos Paradigmas Tecnolgicos para a Concepo de Projetos

Patrcia Campos Borja Samara Fernanda da Silva

Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011

SUMRIO
Apresentao...............................................................................................................................................................141 1. Das Tecnologias Convencionais s Tecnologias Apropriadas...........................................................................................143 2. Abastecimento de gua: Tendncias Tecnolgicas Atuais.................................................................................................145 3. Esgotamento Sanitrio: Tendncias Tecnolgicas Atuais.................................................................................................154 4. Drenagem e Manejo das guas Pluviais: Tendncias Tecnolgicas Atuais.....................................................................161 5. Manejo de Resduos Slidos e Limpeza Pblica: Tendncias Tecnolgicas Atuais........................................................165 6. Saneamento Integrado......................................................................................................................................................175 7. Referncias........................................................................................................................................................................181

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Novos Paradigmas Tecnolgicos para a Concepo de Projetos

APRESENTAO
Diante da necessidade de estimular o uso de tecnologias apropriadas s realidades locais, conforme previso da Lei n 11.445/2007, que institui a Poltica Nacional de Saneamento Bsico do pas, e da importncia da incorporao de novos paradigmas tecnolgicos nos processos de elaborao de Planos de Saneamento Bsico, a presente Pea Tcnica visa contribuir com esta temtica. O texto aborda aspectos conceituais das tecnologias apropriadas e as tendncias tecnolgicas atuais para os quatro componentes do saneamento bsico, a saber: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo das guas pluviais e limpeza pblica e manejo de resduos slidos. Alm disso, feita uma abordagem sobre aes integradas de saneamento bsico.

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Novos Paradigmas Tecnolgicos para a Concepo de Projetos

1. D  AS TECNOLOGIAS CONVENCIONAIS S TECNOLOGIAS APROPRIADAS

O governo federal vem empreendendo diversas iniciativas para a reestruturao da ao do Estado no campo do saneamento bsico. Alm da criao do Ministrio das Cidades e, na sua estrutura, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, os investimentos foram retomados, e, finalmente, aps duas dcadas de discusses, o Congresso Nacional aprovou e o Presidente da Repblica sancionou a Lei n 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico do pas (BRASIL, 2007). No mbito da reestruturao do setor foi necessrio criar condies para a capacitao dos recursos humanos, a partir de novos paradigmas tecnolgicos e de gesto pblica, com vistas a tornar a ao pblica mais efetiva e articulada com pressupostos de nosso tempo. Na atualidade, capacitar um profissional no campo do saneamento envolve uma srie de contedos que esto alm da questo tecnolgica, em seu sentido restrito. A complexidade da realidade contempornea exige um profissional com perfil capaz de atuar a partir de uma abordagem interdisciplinar, pois, cada vez mais, a anlise da realidade e a identificao de alternativas tecnolgicas exigem um olhar que contemple diversas dimenses: sociais, culturais, institucionais, polticas, ambientais, etc. No campo da tecnologia, os novos paradigmas envolvem a adoo de tecnologias apropriadas realidade local, como nos anos 1980, e, ainda, indutoras de novos comportamentos, em face dos padres atuais de consumo de gua e gerao de resduos lquidos e slidos; ou seja, tecnologias que busquem privilegiar o controle na produo e distribuio; e na gerao a minimizao, o reso e a reciclagem das guas e dos resduos slidos. Com essa abordagem, certamente, ser necessrio imprimir modificaes profundas em termos de concepo de projeto. A Lei n 11.445/2007, em seu art. 2, estabelece a necessidade da adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais, bem como, a utilizao de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios e a adoo de solues graduais e progressivas (BRASIL, 2007). Assim, na atualidade, a adoo de novos paradigmas tecnolgicos torna-se uma necessidade. O uso de tecnologias apropriadas vem sendo estimulado em nvel internacional desde a dcada de 1970, tanto pela Organizao Mundial da Sade OMS, como pelo Banco Mundial BIRD. No Brasil, o estmulo adoo dessas tecnologias se inicia na dcada de 1980. Naquele momento, as discusses e as crticas s tecnologias denominadas convencionais comeam a tomar corpo, tanto em termos dos custos de implantao, operao e manuteno, como tambm quanto a sua adequao s diferentes realidades socioambientais e culturais. A tecnologia apropriada
[...] aquela que permite atender s comunidades com servios de saneamento em condies sanitrias seguras e eficientes, que seja aceita pelas comunidades e que contemple aspectos construtivos, operacionais e de custos compatveis com as caractersticas socioeconmicas, ambientais e culturais das respectivas comunidades (ENNES, 1989, p. 14).

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Para uma tecnologia ser considerada apropriada alguns critrios devem ser atendidos, conforme apresentado no Quadro 1.

Quadro 1 Critrios de caracterizao de tecnologias apropriadas.

Critrios Integrao com o ecossistema Conceitos Deve exercer o menor impacto ambiental e favorecer a integrao com o ecossistema. Utilizar, preferencialmente, matrias-primas e energias locais, favorecendo a autonomia e o desenvolvimento econmico local, e sua insero equilibrada na economia regional e nacional. Ter uma tima relao custo/benefcio, com a menor imobilizao possvel de capital e o menor custo operacional. Privilegiar e absorver o mximo possvel de mo de obra local, regional e nacional, nesta ordem, visando ao desenvolvimento socioeconmico sustentvel gerao de renda, combate e erradicao da pobreza. Requer nveis de especializao da mo de obra com boa disponibilidade e/ou de fcil capacitao, no nvel local ou regional, considerando os recursos disponveis. Utilizar recursos tecnolgicos/conhecimentos de domnio pblico de acesso livre e gratuito (livres de patentes ou royalties). Deve ser de fcil entendimento e absoro, sendo assimilada culturalmente com rapidez.

Desenvolvimento econmico e autonomia local

Baixo custo

Absorvedora de mo de obra

Capacitao acessvel

Menos burocracia

Adaptabilidade e simplicidade

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Fonte: adaptado de VIEZZER, 1994; CODETEC, 1979. Com os avanos da degradao ambiental e a constatao da escassez dos recursos, principalmente da gua, novas concepes passam a ser incorporadas, como, por exemplo, a no gerao, a reduo, o reso e a reciclagem dos resduos lquidos e slidos, alm do tratamento e o destino final adequado. Preocupaes como: os impactos ambientais das tecnologias implantadas; a maximizao da eficincia energtica dos projetos; a capacidade institucional e tcnica dos gestores em implantar, operar e manter os sistemas projetados, entre outros, passam a compor o elenco de variveis para a adoo de tecnologias apropriadas s realidades locais. No mesmo sentido, o processo de democratizao e a ampliao da participao cidad na gesto pblica tm impulsionado a participao social na seleo das tecnologias. Nessa perspectiva, a adoo de tecnologias apropriadas assume papel estratgico para a garantia da efetividade, eficincia e a eficcia das aes implementadas. Esse objetivo, no entanto, enfrenta o grande desafio de demover a resistncia de certos setores da sociedade, da comunidade tcnica e dos gestores em realizar alteraes nos padres tecnolgicos vigentes, em razo de interesses econmicos, corporativos ou de conservadorismo cultural (medo de enfrentar mudanas), e at mesmo a manuteno do poder poltico. Contudo, o desafio mais relevante e que deve orientar as polticas pblicas o de empreender esforos para a reverso do quadro sanitrio do Pas, o qual depende da adoo de tecnologias compatveis com as realidades sociais, culturais, econmicas, financeiras, institucionais, legais e com a capacidade de pagamento dos usurios/cidados.

2. ABASTECIMENTO DE GUA: TENDNCIAS TECNOLGICAS ATUAIS

A maior parte da superfcie do planeta Terra coberta por gua. Porm, cerca de 97,5% dessa gua salgada e se encontra nos mares e oceanos. Os 2,5% que restam so de gua doce e, destes, 69,5% se encontram em geleiras e icebergs; 30,1% em guas subterrneas; e 0,4% na superfcie (CLARKE e KING, 2005). A situao mais crtica em termos de disponibilidade hdrica acorre na frica, seguida da sia. Em contrapartida, a populao da Amrica do Sul encontra-se em uma condio mais favorvel com disponibilidade per capita de gua de 38 m3/hab.-ano (MAIA NETO, 1997). A gua mal distribuda no planeta. O Oriente Mdio e a frica apresentam a situao mais crtica. A disponibilidade hdrica anual dessa regio de 1.000 m3/hab.-ano e cerca de 53% da populao vive em situao de escassez, enquanto a Amrica Latina e o Caribe possuem uma situao mais privilegiada. Nessa regio, menos de 1% da populao vive em condies de escassez. A escassez hdrica j atinge a Arbia Saudita, Arglia, Barbados, Blgica, Bumndi, Cabo Verde, Cingapura, Egito, Israel, Jordnia, Kuwait, Lbia, Tailndia, e futuramente, poder atingir Estados Unidos, Etipia, China, Hungria, ndia, Mxico, Sria e Turquia (MAIA NETO, 1997). Assim, apesar da quantidade de gua doce ser suficiente para suprir as necessidades das formas de vida, a sua distribuio no uniforme em torno do globo, bem como a m gesto, impem, para algumas regies e segmentos sociais, situaes de escassez e sede. A escassez de gua vem ocorrendo por diversos fatores como, por exemplo: poluio dos mananciais por resduos lquidos e slidos; uso indiscriminado de agrotxicos e fertilizantes; emisso de poluentes atmosfricos; desmatamento e acelerao de processos erosivos e da desertificao; assoreamento de corpos dgua ampliando a evaporao de rios e lagos; impermeabilizao do solo, aumentando o escoamento superficial e diminuindo a recarga dos aquferos subterrneos; m gesto dos recursos hdricos, entre outros. Nos centros urbanos, a ausncia ou deficincia de saneamento tm determinado a poluio dos rios e o comprometimento da qualidade e quantidade de gua disponvel para os diversos usos. No cenrio mundial a situao do Brasil, com relao disponibilidade hdrica, das mais confortveis. O pas detm 12% da gua doce do mundo (REBOUAS, BRAGA e TUNDISI, 1999). Essa disponibilidade coloca desafios ainda maiores para o Brasil, no sentido de estabelecer polticas pblicas que venham regular, de forma soberana, o uso desse recurso cada vez mais escasso. Embora o pas desponte entre os que detm maior disponibilidade hdrica, a distribuio espacial desse recurso desigual e sofre um descompasso em relao demanda da populao. Enquanto o maior potencial hdrico brasileiro encontra-se na regio Norte, em torno de 502.338 m3/hab.-ano, esta regio possui a menor demanda, pois abriga apenas 7,6% da populao brasileira. Situao oposta observada na regio Sudeste, onde o potencial hdrico de 4.606 m3/hab.-ano e a populao corresponde a aproximadamente 44,5% da populao do pas, com uma demanda total de 436 m3/hab.ano. A situao mais desconfortvel, em termos de potencial hdrico e demanda da populao, est na regio Nordeste, principalmente nos estados de Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte e Sergipe. No entanto, em nenhum estado brasileiro existe escassez de gua (MORAES, 2002, a partir de MAIA NETO, 1997 e IBGE-CENSO 2000).

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Indicador de renovao hdrica: 1.700 m3/hab./ano (alerta de escassez); 1.000 m3/hab./ano (seca crnica); 500 m3/hab./ano (escassez absoluta) (FALKENMARK e WIDSTRAND, 1992).

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Porm, nos perodos de estiagem, no Semirido nordestino e em algumas regies ocorrem situaes crticas de abastecimento, principalmente onde o uso da gua intenso, como na vizinhana das cidades mdias e nas regies metropolitanas (TUCCI, HESPANHOL, CORDEIRO NETTO, 2000). A perspectiva de escassez j uma preocupao em Regies Metropolitanas como a de Curitiba, Recife, So Paulo e Porto Alegre, no Vale do Rio Sinos. No caso de Curitiba, estudos realizados por Andreoli e outros (2000), evidenciam que, se mantida a disponibilidade hdrica atual, os mananciais disponveis sero suficientes at o ano 2050, para o crescimento populacional mnimo estimado, e at 2040 para o crescimento mximo. A cidade do Recife sofre com a escassez de gua h 20 anos, o que tem determinado a prtica do racionamento pela Companhia Estadual de gua e Esgoto. Entre os usos da gua, a agricultura brasileira responsvel pelo maior consumo (cerca de 70% do total), o restante consumido igualmente entre o uso industrial e domstico (HESPONHOL, 2003). Apesar da situao confortvel de disponibilidade hdrica no pas e da no existncia de escassez, o acesso universal da populao gua potvel ainda um grande desafio. Segundo dados da Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios do IBGE, em 2006 aproximadamente 18,3% da populao total brasileira (ou cerca de 10% da populao urbana) no tinha acesso rede pblica de gua, totalizando 34.025.000 pessoas (IBGE, 2008a). Alm desse contingente populacional excludo dos servios pblicos de gua, o acesso ao abastecimento desigual no pas, em termos regionais e faixa de renda da populao. Considerando a cobertura da populao com rede pblica de gua, a situao mais crtica ocorre na regio Norte, onde 44% da populao total (31% da populao urbana) no contava com esse servio em 2006. No entanto, a pior situao foi constatada no Nordeste, uma vez que esta regio detinha o maior contingente de brasileiros excludos do acesso rede de gua, um total de 13.779.000 de habitantes. Ou seja, 41% dos excludos ao acesso rede pblica de gua no pas vivia no Nordeste brasileiro em 2006 (Tabela 1).

Tabela 1 Percentual de moradores em domiclios particulares permanentes com rede geral de gua, segundo regies brasileiras. PNAD (2006).
Populao (em 1.000) Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Fonte: IBGE, 2008.

Total 15.016 51.456 79.419 27.239 13.226 186.356

Urbana 11.347 36.728 73.124 22.564 11.429 155.192

Rural 3.670 14.727 6.296 4.675 1.797 31.164

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Populao Total (em 1.000) 8.450 37.677 72.777 22.940 10.488 152.331

Com rede geral de gua Populao % Urbana (em % 1.000) 56,3 7.832 52,2 73,2 91,6 84,2 79,3 81,7 33.359 70.950 21.446 10.209 143.795 64,8 89,3 78,7 77,2 77,2

Populao Rural (em 1.000) 619 4.317 1.827 1.494 280 8.537

% 4,1 8,4 2,3 5,5 2,1 4,6

Um total de 34.023.000 brasileiros, 22.628.000 na zona rural, usava outra forma de abastecimento, a exemplo de poos, rios, lagos, barreiros e, ainda guas de chuva reservadas em cisternas. Desses, 29.460.000 no possuam canalizao interna para transportar a gua captada para o interior do domiclio, sendo que 13.106.000 viviam nas regies Norte e Nordeste do pas (Tabela 2).

Tabela 2 Percentual de moradores em domiclios particulares permanentes com outra forma de abastecimento, segundo regies brasileiras. PNAD (2006).
Outra forma de abastecimento Brasil e Regio Geogrfica Populao Total (em 1.000) 15.016 51.456 79.419 27.239 13.226 186.356 Total Populao (em 1.000) 6.566 13.779 6.643 4.298 2.738 34.023 % 43,7 26,8 8,4 15,8 20,7 18,3 Urbano Populao (em 1.000) 3.516 3.369 2.174 1.117 1.220 11.395 % 23,4 6,6 2,7 4,1 9,2 6,1 Rural Populao (em 1.000) 3.051 10.410 4.469 3.180 1.518 22.628 %

Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil

20,2 5,6 11,7 11,5 12,1

Fonte: IBGE, 2008a. Ao se avaliar o acesso rede de gua entre os estados brasileiros, nota-se que Rondnia, Acre, Par, Maranho, Alagoas, Mato Grosso, Piau, Amazonas, Amap, Cear, Pernambuco, Bahia, Paraba, Santa Catarina e Gois possuam, em 2006, menos de 80% da populao com esse servio essencial. importante notar que a maioria dos estados com essa condio est nas regies Norte e Nordeste. Os maiores nveis de cobertura foram registrados nos estados de So Paulo, Sergipe, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Paran, Minas Gerais e no Distrito Federal. O estado que mais se aproximou da universalizao dos servios de gua foi o de So Paulo, com cobertura de 96,2% da populao (Figura 1).

Figura 1 Percentual de moradores em domiclios particulares permanentes com rede geral de gua, segundo estados brasileiros. PNAD (2006).
Fonte: IBGE, 2008a. Os dados revelam o grande desafio do Estado brasileiro para alcanar a universalidade no atendimento populao desse servio to essencial vida.

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Novos Paradigmas Tecnolgicos para a Concepo de Projetos

Norte

20,3

O sistema convencional de abastecimento de gua composto pelas unidades de captao, aduo, tratamento, reservao e distribuio. Esse sistema visa assegurar gua potvel em quantidade a toda populao. A qualidade da gua deve atender s normas e padres definidos pela Portaria n 518/2004 do Ministrio da Sade, em processo de reviso. Cabe aos prestadores dos servios realizarem o controle da qualidade da gua e aos servios de Vigilncia Sanitria e/ou Ambiental dos municpios, a vigilncia da qualidade da gua de consumo humano. Quanto quantidade, o sanitarista Saturnino de Brito estimou o consumo per capita domstico em, no mnimo, 80 litros por pessoa/dia (FSESP, 1981). De acordo com o SNIS (2008), o consumo de gua em capitais brasileiras pode variar de 85,4 Macei/AL a 267 litros/habitante/dia Vitria/ES (Ministrio das Cidades, 2008a). Os problemas relacionados ao manejo e uso da gua no Brasil tm exigido a necessidade de repensar a gesto dos recursos hdricos no sentido de garantir a preservao dos mananciais. Por outro lado, no campo do saneamento ambiental urgente rever prticas de projeto, de operao dos sistemas de abastecimento de gua e de hbitos relacionados cultura do desperdcio, com vistas a implementar uma nova cultura de manejo da gua. Tal cultura relaciona-se com prticas de preveno e conservao, que impem mudanas de paradigmas tcnicos e padres culturais. Dentre as medidas relacionadas conservao da gua pode-se destacar: Adoo de programa de controle de perdas e de energia pelos prestadores dos servios de abastecimento de gua. Esse programa deve envolver a ampliao da macromedio e da micromedio, o controle de vazamentos e de presses na rede de distribuio, a aferio e/ou substituio de hidrmetros, a setorizao, o gerenciamento de consumidores, monitoramentos, entre outras medidas. Reviso da estrutura tarifria visando garantir o consumo adequado para a sade pblica e desestimular altos consumos e desperdcios. Estmulo ao uso de aparelhos e peas hidrulico-sanitrios de baixo consumo, o que envolve o desenvolvimento de tecnologias que venham baratear tais equipamentos e a implementao de normas tcnicas e de programas de educao sanitria e ambiental. Estmulo s prticas de conservao em domiclios, como: conserto de vazamentos, desestmulo ao desperdcio, uso de vaso com descarga de vazo reduzida, entre outros. Adoo da medio individualizada em prdios e apartamentos, mediante alterao da legislao municipal pertinente (Cdigo de Obras) e edio de normas tcnicas adequadas. Adoo de prticas de reciclagem e reso de gua. Promoo de programas de educao sanitria e ambiental para uma nova cultura de manejo da gua, mediante incluso no currculo do ensino formal e aes voltadas para a populao em geral, especialmente os beneficirios de novos projetos de saneamento bsico. Disseminao da prtica de captao de gua de chuva para usos menos nobres, inclusive em reas urbanas e em espaos pblicos e privados (estacionamentos, casas, condomnios horizontais e verticais), mediante alterao da legislao municipal pertinente (Cdigo de Obras) e edio de normas tcnicas adequadas. Recentemente, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, desenvolveu o Projeto Demonstrativo Tcnico e Institucional para o Gerenciamento Integrado de Perdas de gua e do Uso de Energia Eltrica em Sistemas de Abastecimento de gua, em dez municpios brasileiros, que passou a ser chamado de Projeto COM+GUA (MCIDADES, 2008c). Acreditando que um modelo de gerenciamento de perdas de gua e do uso de energia, contnuo e sustentvel, deve fazer parte da rotina da gesto dos servios de abastecimento de gua, o COM+GUA adota as tcnicas mais atuais dando nfase ao uso de ferramentas de balano hdrico, modelagem hidrulica, clculo do impacto das presses, cadastro digitalizado, indicadores avanados com anlise dos erros provveis, entre outras. Com o mesmo objetivo, este projeto adota tambm a metodologia de planejamento e implementao de aes integradas e participativas, envolvendo os dirigentes e empregados de todas as reas do prestador de servios e a comunidade. O COM+GUA utiliza um modelo sntese, mundialmente aceito para o controle e reduo de perdas, que se baseia em 5 perguntas, conforme expresso na Figura 2.

148

Figura 2 Requisitos para a reduo consistente das perdas nos sistemas de abastecimento.

Fonte: IWA citado por MCIDADES, 2008c. Um dos maiores problemas relacionados ao manejo das guas refere-se ao desperdcio. De acordo com dados do Sistema Nacional de Informao em Saneamento, em 2006, as perdas de gua nos Sistemas de Abastecimento de gua SAA no Brasil so da ordem de 33%, chegando a alcanar 86% em alguns municpios brasileiros (Ministrio das Cidades, 2008a). A adoo de programas de controle de perdas consistentes e continuados torna-se uma necessidade inadivel e nem sempre exige aes de alto custo de implantao, possibilitando, inclusive, significativa economia de custos operacionais com as redues das perdas, viabilizando financeiramente a adoo de medidas que exijam o uso de tcnicas mais sofisticadas. Diversos estudos vm demonstrando as possibilidades reais da adoo de novas prticas do uso da gua. Viegas e outros (2006) ao estudarem as perdas de gua e de desperdcio de energia eltrica no sistema de abastecimento de Rio Pardo, operado pela CORSAN, propem os Planos de Ao de Reduo de Perdas Reais e Aparentes, cujos fluxogramas podem ser vistos nas Figuras 3 e 4.

Figura 3 Diagrama de gerenciamento de perdas fsicas de gua.

149

Perdas Reais Inevitveis Qualidade e rapidez da manuteno Controle de vazamentos ativos

Volume Anual de Perdas Reais

Gerenciamento da infra-estrutura

Fonte: Viegas e outros, 2006.

Gerenciamento e controle de presso

Novos Paradigmas Tecnolgicos para a Concepo de Projetos

Figura 4 Diagrama de gerenciamento de perdas aparentes de gua

Gerenciamento e controle de presso

Perdas Reais Inevitveis Qualidade e rapidez da manuteno Controle de vazamentos ativos

Volume Anual de Perdas Reais

Gerenciamento da infra-estrutura

Entre as aes de combate s perdas de gua pode-se citar o controle de vazamentos, ampliao da micromedio e instalao de Vlvulas Redutoras de Presso VRP (Figura 5).

Figura 5 Vlvula Redutora de Presso (VRP) implantada em rede de distribuio de gua.

150

Fonte: http://images.google.com.br/imgres?imgurl. Segundo Souza (2007), uma diminuio de 10% da presso na rede de distribuio implica em uma reduo de 11,5% nas vazes de vazamentos. A lavagem dos filtros pode representar uma perda de 2% a 5% do volume de gua produzido numa Estao de Tratamento de gua (ETA), dependendo da eficincia do tratamento (CORNWELL citado por SILVA e GOMES, 2007). Em situaes de operao ineficiente esse percentual pode ser ainda mais elevado. A reutilizao dessa gua representa uma medida de uso racional, diminuindo a quantidade de efluente gerado e aumentando a disponibilidade de gua para consumo. Estudos realizados por Ribeiro (2007), na ETA de Itabirito/MG, demonstraram potencial de uso das guas de lavagem dos filtros e do lodo gerado. O autor destacou a possibilidade do uso de leito de secagem para o desge do lodo e posterior uso em indstria cermica e a construo de decantadores especficos para o recebimento das guas de lavagem dos filtros, para posterior recirculao do sobrenadante.

Fonte: Viegas e outros, 2006.

Outra questo relevante refere-se s despesas com energia eltrica, que representam um dos maiores custos na operao de sistemas de abastecimento de gua (BARRETO e outros, 2007). As perdas de volume de gua implicam em perdas de energia consumida pelos equipamentos eletromecnicos dos sistemas e, em um sentido mais amplo, em perdas de gua na fonte de gerao, uma vez que, no Brasil, a maior parte da energia eltrica gerada em usinas hidroeltricas. Assim, a promoo de projetos de controle de perdas e de eficincia energtica no sistema de abastecimento de gua, alm dos ganhos econmicos diretos, decorrentes da reduo das perdas de gua tratada e das despesas com energia, gera tambm efeitos ambientais positivos ao reduzir duplamente a explorao dos recursos hdricos: na captao de gua para tratamento e na gerao de energia. A medio individualizada em prdios de apartamentos e de atividades comerciais tambm tem sido apontada como alternativa para a minimizao do consumo de gua, cujas redues podem chegar faixa de 15 a 30% (TOMAZ, 1998). Silva e Cohim (2007), utilizando medio individualizada em prdio de apartamentos de baixa renda, em Salvador, chegaram a 28% de reduo do consumo de gua. No Brasil j existem leis municipais que instituem a obrigatoriedade da instalao de hidrmetros individuais em novos condomnios, a exemplo das cidades de So Paulo (Lei n 12.638/1998), Rio de Janeiro, Distrito Federal (Lei n 3.557l/2005), Recife (Lei n 16.759), alm de algumas leis estaduais (Cear, Piau, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Sergipe, Matogrosso do Sul, Esprito Santo, Minas Gerais e Paran). Em relao s leis estaduais e projetos de leis federais tratando dessa matria, em que pese a importncia do seu objeto, sua eficcia pode ser prejudicada, visto que se trata de assunto de competncia legislativa municipal, por envolver questo de poltica urbana, conforme prev o art. 182 da Constituio Federal e a Lei Federal n 10.257/2001 (BRASIL, 2001). Portanto, esse objetivo ter efetividade garantida se includo na legislao municipal pertinente (Cdigo de Obras). A Figura 6 apresenta um esquema de medio individualizada.

Figura 6 Esquema de medio individualizada em prdios de apartamentos.

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Fonte: http://www.saaeb.com.br/manualmicromedicaoindividual2.htm

Novos Paradigmas Tecnolgicos para a Concepo de Projetos

O reso das guas para fins no potveis tambm tem sido estimulado. A gua efluente do esgoto tratado pode ser utilizada para diversos fins como descarga de vaso sanitrio, reserva de proteo contra incndio, irrigao de parques e jardins, sistemas decorativos aquticos, lavagem de caladas e carros, entre outros. Para Rodrigues (2005), o reso da gua uma medida importante para sua conservao, uma vez que reduz as presses sobre os mananciais de abastecimento, liberando guas de melhor qualidade para fins mais nobres. Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo aprovou, dia 9 de abril de 2008, o projeto de reso de gua em alguns estabelecimentos pblicos e um Programa Estadual de Conservao e Uso Racional da gua nas Edificaes Pblicas e Privadas. Esse projeto define um prazo de 10 anos para que os prdios pblicos adotem mecanismos e aparelhos para economizar gua. Esses projetos aguardam sano do governador. Outra medida que vem sendo recentemente colocada como estratgia de reduo do consumo de gua e das presses sobre os mananciais de abastecimento a captao de gua de chuva. O aproveitamento de guas de chuva uma prtica antiga e vem sendo utilizado como alternativa nos Estados Unidos, Alemanha, Japo. No Nordeste brasileiro, a gua de chuva h muito tempo uma importante fonte de suprimento de gua. Esse aproveitamento tem se mostrado uma alternativa vivel, inclusive em reas urbanas, em face do baixo custo energtico, devido proximidade entre captao e consumo, sendo tambm atraente como medida de minimizao de impactos de enchentes. Em algumas cidades j existem instrumentos legais que estabelecem exigncias do uso racional da gua, a exemplo de So Paulo e Curitiba. Nessas cidades obrigatria a instalao de sistemas de reteno e/ou reaproveitamento de gua de chuva em imveis novos. Em So Paulo, a finalidade principal diminuir os danos com as enchentes, retirando das ruas e galerias pluviais parte da gua acumulada com as chuvas. Em Curitiba, a medida visa incentivar o uso racional dos recursos hdricos, em face de sua iminente escassez. Alguns municpios como Campinas (SP), Mato (SP) e Florianpolis (SC) j dispem de projetos de lei para tornar obrigatrio o aproveitamento das guas de chuva em edifcios. Recentemente, a ABNT editou a NBR 15527/2007 que estabelece critrios tcnicos para o aproveitamento de guas de chuva de coberturas em reas urbanas, para fins no potveis. Projetos inovadores nesse campo tm sido desenvolvidos e testados, como, por exemplo, a proposta de Palcio e outros (2007) para um sistema de conservao e reso de gua em edificaes de diferentes padres sociais. Aps a anlise da aplicao do sistema em trs tipos de moradia, segundo rea construda e faixa de renda, os autores concluram que a alternativa proposta mais vivel para moradias das classes mdia e alta, em que o valor do investimento foi estimado em 5,05% e 1,82%, respectivamente, em relao ao custo total da obra (Figura 7).

Figura 7 Sistema de tratamento e disposio para reso de guas pluviais e residurias.

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Fonte: Palcio e outros, 2007.

Outra importante alternativa tecnolgica a dessalinizao de gua salobra, cujos custos vm sendo reduzidos, principalmente para o Nordeste brasileiro, onde parte importante da populao de baixa renda (MONTEIRO e PINHEIRO, 2004). Inclusive, esta alternativa pode ser utilizada de forma combinada com energias renovveis, a exemplo da elica e solar (LIMA, 2006). O rejeito deste processo, slidos concentrado em sais, antes dado como empecilho difuso desta tecnologia, vem sendo utilizado como alimento para animais (KOTAKA e outros, 2008). A estrutura tarifria tambm pode estimular a economia de gua. Alguns prestadores do servio pblico de abastecimento de gua dispem de tarifas crescentes, cujo valor correlacionado com a faixa de consumo. O nvel de progressividade adotado nessa correlao pode exercer forte induo reduo do consumo, especialmente o uso suprfluo e o desperdcio, garantindo-se sua eficcia social com adoo de subsdios diretos ou indiretos, mediante tarifas especiais, para populao de baixa renda. Contudo, para a eficcia das medidas de conservao da gua imprescindvel a participao dos usurios e gestores. Portanto, a gesto e o manejo das guas devem ocorrer de forma democrtica e transparente devido essencialidade deste elemento vida humana.

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3.  ESGOTAMENTO SANITRIO: TENDNCIAS TECNOLGICAS ATUAIS

O esgotamento sanitrio ... constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente... (Brasil, Lei n 11.445/2007). Em 2006, somente 68,2% da populao urbana brasileira possua soluo adequada para o destino dos esgotos sanitrios (IBGE, 2008a). Naquele ano, cerca de 59,3 milhes de brasileiros no dispunham de esgotamento sanitrio, metade destes vivia nas regies Norte e Nordeste e nestas, pouco mais da metade, em rea urbana. Nas reas rurais, 79,7% dos moradores 24,9 milhes no contavam com destino adequado dos esgotos, dficit muito superior ao das reas urbanas. Metade desse dficit foi verificado na regio Nordeste Tabela 3 (IBGE, 2008a).

Tabela 3 Percentual de moradores em domiclios particulares permanentes com esgotamento sanitrio adequado, segundo regies brasileiras. PNAD (2006).
Populao (em 1.000) Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Total 15.017 51.455 79.420 27.245 13.226 186.363 Urbana 11.347 36.728 73.124 22.566 11.429 155.194 Rural 3.670 14.727 6.296 4.679 1.797 31.169 Populao com esgotamento sanitrio adequado (em 1.000) Total 7.564 23.990 68.841 20.897 5.784 127.075 % 50,4 46,6 86,7 76,7 43,7 68,2 Urbana 6.842 22.554 66.917 18.783 5.663 120.759 % 60,3 61,4 91,5 83,2 49,5 77,8 Rural 722 1.437 1.923 2.114 121 6.316 % 19,7 9,8 30,5 45,2 6,7 20,3

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Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, 2008a.

A Poltica de subsdios prevista na Lei n 11.445/07 (arts. 3, VII; 11, 2, IVC; 23, IX;; 29, II E 31) 1) At 2003, exclusive a populao da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 2) Esgotamento sanitrio adequado considera os domiclios ligados rede geral (separadora e/ou unitria inclui rede de drenagem e fossa

sptica).

Em termos de contingente populacional, em 2006, o maior dficit foi encontrado na regio Nordeste (53,4%), onde 27,7 milhes de habitantes no tinham local adequado para dispor seus dejetos, sendo que, 14 milhes viviam nas reas rurais (IBGE, 2008a). A regio Sudeste possua o segundo maior dficit com 10,6 milhes de habitantes sem esse benefcio sanitrio. Diante desse quadro sanitrio, o solo e os cursos dgua passam a se constituir em receptores de efluentes de esgotos domsticos e de outros usos, lanados sem tratamento prvio, ocasionando a degradao ambiental e a disseminao de enfermidades relacionadas com a falta de saneamento, entre outras consequncias. Esse quadro evidencia o desafio para a universalizao dos servios de esgotamento sanitrio no Brasil. O dficit de cobertura e os elevados custos de implantao da infraestrutura necessria tm exigido a seleo de alternativas tecnolgicas mais apropriadas s realidades locais. Assim, as tecnologias a serem adotadas devem considerar o grau de urbanizao; a densidade populacional; as condies do solo; o clima; a topografia; as possibilidades da adoo de solues individuais; a capacidade dos corpos receptores de autodepurao de cargas orgnicas e nutrientes remanescentes do tratamento dos esgotos; o reso dos efluentes e dos nutrientes da carga orgnica degradada; os custos de implantao, operao e manuteno; a capacidade institucional e tcnica do prestador do servio para implantar, operar e manter o sistema de esgotamento; a capacidade de pagamento da populao; alm das caractersticas do ambiente cultural e social. A engenharia brasileira consagrou as solues coletivas (sistema de redes) para o esgotamento sanitrio como a melhor alternativa, a mais apropriada e de melhor padro sanitrio. No entanto, o sistema coletivo apenas uma das alternativas disponveis, no devendo ser encarada como norma para qualquer realidade. Como dito anteriormente, diversas so as variveis que devem ser consideradas para a seleo da alternativa tecnolgica mais apropriada s realidades locais. Os sistemas coletivos, geralmente, envolvem maiores custos de implantao e operao e exigem uma capacidade operacional que muitos municpios e prestadores de servios ainda no esto preparados para assumir. Em todas as regies do pas comum encontrar unidades de tratamento em pssimas condies de operao, ou paralisadas, principalmente quando fazem uso de sistemas mecanizados. Muitas vezes, os consumos de energia das elevatrias e estaes de tratamento envolvem custos altos em relao capacidade de gerao de receita tarifria do sistema, criando problemas financeiros aos prestadores de servios, tanto para operar e manter o sistema como para ampli-lo. Cabe destacar que, conforme a soluo adotada e/ou as caractersticas geogrficas, os gastos com energia eltrica pode se constituir na segunda maior despesa de operao do sistema de esgotamento, podendo at superar as despesas com pessoal. As redes coletoras de esgoto, principalmente nas reas perifricas, costumam se constituir em problemas para a populao, em casos da obra me mal executada ou por falta de manuteno, causando refluxos para as residncias e/ou extravasamentos nas vias pblicas. Esta situao pode ser mais grave diante da ausncia de outras infraestruturas e servios urbanos, como a drenagem das guas pluviais e a coleta de lixo, que acabam interferindo no funcionamento das redes de esgoto. A operao, na maioria dos casos, exige capacidade institucional, pessoal qualificado e equipamentos adequados. Inegavelmente, em algumas situaes, principalmente em reas urbanas densamente ocupadas, os sistemas coletivos se mostram como a nica soluo. Mas, ainda assim, algumas questes merecem anlise quanto melhor alternativa de sistema como, por exemplo, a escolha entre sistemas descentralizados de tratamento, concebidos conforme as bacias e sub-bacias, ou sistemas integrados. Esses ltimos geralmente so mais caros e complexos, em face da necessidade implantar, operar e manter um nmero

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Novos Paradigmas Tecnolgicos para a Concepo de Projetos

maior de elevatrias, por demandar mais energia e exigir logstica para a coleta e destino final dos resduos das elevatrias e da estao de tratamento. Tais sistemas tambm se mostram mais vulnerveis na ocorrncia de interrupes. Portanto, para a escolha e adoo da alternativa mais adequada deve-se ponderar os custos dos investimentos, a capacidade operacional do prestador do servio e a capacidade de pagamento dos usurios-cidados, os quais, inclusive, devem participar dos processos de discusso quando da seleo das tecnologias. Por outro lado, nada impede que, em determinadas reas da cidade, principalmente as de ocupao menos densa e solo compatvel, sejam utilizadas solues individuais, como a fossa sptica-sumidouro, ou mesmo a fossa absorvente do tipo proposto pela OMS, para solos de maior permeabilidade e baixo nvel do lenol fretico. Tais alternativas, principalmente as fossas spticas, podem ser operadas pelos prestadores de servios, que devem garantir o destino adequado do lodo digerido ou o seu reaproveitamento. Em novas reas de expanso, de loteamentos ou condomnios, possvel tambm projetar sistemas que prevejam o reso. Assim, a seleo de tecnologias de esgotamento sanitrio passa por reconhecer o tipo de urbanizao das reas objeto de interveno. No Brasil, o processo de urbanizao ocorreu de forma acelerada em poucas dcadas, havendo um grande descompasso entre crescimento da populao urbana e da infraestrutura sanitria. Hoje, segundo o IBGE (2008c), cerca de 83% da populao do pas vive em reas urbanas e 17%, em torno de 31,2 milhes de habitantes, em reas rurais. O pas conta com nove Regies Metropolitanas que abrigam 56,3 milhes de pessoas (30% da populao total). Segundo o IBGE, em 2000, cerca de 73% dos municpios brasileiros possuam populao inferior a 20 mil habitantes. Dos 5.560 municpios do pas existentes em 2000, apenas 225 (4%) tinham populao acima de 100 mil habitantes (SIMES, 2004). Cerca de 51% da populao urbana e 12,5% da rural vive com menos de trs salrios mnimos, dado relevante para avaliar a capacidade de pagamento das populaes-alvo dos Planos Municipais de Saneamento Bsico.

Tabela 4 Municpios brasileiros por faixa de populao. IBGE, 2000.

Faixa da populao At 5.000
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No de Municpios 1.381 1.308 1.384 963 299 194 31 5.560

% 24,8 23,5 24,9 17,3 5,4 3,5 0,6 100

Populao 4.577.146 9.424.800 19.576.511 29.050.862 21.537.104 40.214.836 48.004.567 172.385.826

% 2,7 5,5 11,4 16,9 12,5 23,3 27,8 100,0

5.001 at 10.000 10.001 a 20.000 20.001 a 50.000 50.001 a 100.000 100.001 a 500.000 Mais de 500.001 Total

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Indicadores Sociais Municipais 2000, citado por Simes, 2004.

O processo de seleo da tecnologia de esgotamento sanitrio deve considerar tambm essa realidade. Certamente, para municpios de menor porte populacional, ou com baixas densidades de ocupao e boas condies de infiltrao do solo, o uso de solues individuais ou para pequenos conjuntos de domiclios, tais como: fossa absorvente, fossa sptica/sumidouro, vala de infiltrao, solues de reso, podem se constituir em alternativas adequadas e viveis, tanto para o usurio como para o prestador do servio, o qual, muitas vezes, no tem capacidade tcnica para operar e manter sistemas mais complexos. O fato da soluo individual no

necessitar de rede coletora dos esgotos, o seu transporte s vezes a longas distncias, a reverso de bacias, estaes de tratamento e destinao final dos efluentes tratados em grandes volumes, impe aos tcnicos a necessidade de ponderar quanto possibilidade de adoo desta soluo em maior escala. Normalmente, os sistemas coletivos so mais aptos para as reas densamente ocupadas. Esses sistemas podem ser do tipo unitrio. transporta esgoto sanitrio e guas pluviais, ou separador absoluto que conduz apenas esgotos sanitrios. So basicamente compostos por rede coletora, interceptor, estao elevatria, estao de tratamento e lanamento no corpo receptor. As principais vantagens do sistema separador absoluto so (TSUTIYA e ALEM SOBRINHO, 1999): menor custo pelo fato de utilizar tubos de dimetros bem menores; oferece mais flexibilidade para a execuo por etapas, de acordo com as prioridades; reduz consideravelmente o custo do transporte e do lanamento das guas pluviais por no exigir sistema de tratamento; no est condicionado pavimentao das vias pblicas; reduz a extenso das canalizaes de maior dimetro pelo fato de conduzir s esgotos. Aproximadamente 75% dos custos de implantao de um sistema de esgotamento sanitrio devem-se s redes coletoras (ALEM SOBRINHO e TSUTIYA, 1999). Desse modo, a busca por sistemas alternativos para coleta, transporte e tratamento do esgoto, visando minimizao dos custos, torna-se fator decisivo. Entre os sistemas de coleta e transporte pode-se destacar o Sistema Condominial de Esgoto SCE (MELO, 1994, ANDRADE NETO, 1999a). Segundo Melo (1994), a necessidade de encontrar solues tcnicas para substituio dos mtodos convencionais de projetar redes de esgotos, a exemplo do sistema condominial, surgiu em razo do elevado dficit de infraestruturas urbanas de esgotamento sanitrio, sempre relegado ao segundo plano nas polticas de saneamento bsico, at a dcada passada. O SCE se apoia, fundamentalmente, na participao comunitria (ANDRADE NETO, 1999b). substancialmente mais econmico, em funo das menores extenses e profundidades da rede coletora e da usual implantao de pequenos sistemas descentralizados de tratamento (FUNASA, 1999). Os estudos de Azevedo Netto (1992) evidenciaram que esse sistema tem custo at 57,5 % inferior ao do sistema convencional. No sistema convencional a rede coletora acompanha o traado das ruas contornando todas as quadras e cada residncia liga-se individualmente a essa rede. O SCE tem como ideia central, para a sua implantao, a formao de condomnios de imveis dentro de cada quadra do loteamento urbano (NAZARETH, 1997). A Figura 8 apresenta os esquemas do sistema do tipo convencional e condominial.

Figura 8 Esquema do traado do sistema convencional e condominial de esgotos.

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Fonte: Adaptado de Nazareth (1997, p. 15).

Novos Paradigmas Tecnolgicos para a Concepo de Projetos

Embora o SCE seja uma alternativa extremamente vivel para a realidade brasileira (OLIVEIRA, 2004), principalmente em reas perifricas densamente ocupadas, existem algumas limitaes que devem ser levadas em considerao quando da implantao desses sistemas, entre elas: nos ramais condominiais dispostos no interior dos lotes, portanto, em reas privadas, algumas dificuldades podem surgir gerados em decorrncia, por exemplo: da dependncia da aceitao formal dos proprietrios; das limitaes para ampliao do imvel, prtica extremamente comum em reas perifricas; e pela vulnerabilidade da caixa de inspeo, diante da facilidade de obstruo por introduo de objetos e de lixo, implicando em riscos sade pblica, por extravasamento; necessidade de convencimento da populao sobre a adequabilidade da tubulao utilizada, em face da dificuldade de aceitao de tubos com dimetro de 100 mm; necessidade de instruir a populao a implantar caixas de gordura para evitar obstrues na rede; dificuldades do corpo tcnico em conceber, projetar, implantar, operar e manter os sistemas com a participao social. Moraes e Guimares (1997) evidenciaram que, a falta de envolvimento efetivo dos grupos sociais e da populao alvo nas fases de concepo at a implantao do projeto, compromete os objetivos scio-ambientais, alm de interferir na sustentabilidade financeira do sistema. Oliveira e outros (2006), ao realizar uma avaliao da aplicao da Tecnologia de Sistemas Condominiais de Esgotos em cidades de diferentes portes, propem um algoritmo para a adoo e implementao dessa tecnologia, que contempla quatro estgios: 1) seleo tecnolgica; 2) implantao; 3) operao; e 4) gesto (Figura 9). Quanto s tcnicas de tratamento, os sistemas ditos convencionais, alm de contarem com elevados custos de implantao, operao e grande consumo de energia eltrica, demandam extensos espaos nas reas urbanas, j densamente ocupadas; podem causar mau cheiro e gerao de vetores. No aspecto socioeconmico, provocam desvalorizao da terra e dos imveis e diminuio de atividades comerciais nas reas prximas, facilitam roubos de equipamentos quando no existe esquema de segurana adequado e outros problemas comumente observados nessas unidades. Em alguns casos, estes sistemas requerem extensos emissrios terrestres para a conduo dos esgotos ao local de tratamento, que, normalmente, geram impactos ambientais e reassentamento de famlias que ocupam os fundos dos vales, notadamente de baixa renda, gerando problemas sociais. Os sistemas que privilegiam processos biolgicos e uso da energia solar podem se constituir em alternativas mais viveis, por exemplo, os reatores anaerbios de fluxo ascendente, combinados com lagoas de estabilizao e disposio no solo e/ou em zonas midas controladas. Alm das facilidades operacionais e menor demanda de rea, estes sistemas tambm apresentam vantagens pelo menor consumo de energia. Outra soluo, que vem sendo cada vez mais estimulada, o reso do esgoto domstico. O tratamento local e o reso das guas usadas nos domiclios, juntamente com a reduo de guas servidas, so opes viveis do ponto de vista sanitrio e ecolgico que devem ser consideradas por uma poltica municipal de saneamento bsico. Neste caso, alm do estmulo ao uso de peas hidrulicas de baixo consumo, pode-se usar as guas de banho e lavagem de roupa na descarga de vaso sanitrio, aps tratamento simplificado. H tambm a possibilidade do reso do esgoto tratado em fertirrigao, hidroponia e psicicultura (BASTOS, 2003; ABUJAMRA, ANDRADE NETO e MELO, 2007; PEREIRA, SILVA, ANDRADE NETO e MELO, 2007).

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Figura 9 Algoritmo do processo de seleo, implantao, operao e gesto do Sistema Condominial de Esgotos.

Fonte: OLIVEIRA e outros, 2006.

Seguindo essa tendncia, para Cohim e Kiperstok (2007), o novo paradigma do saneamento ambiental deve considerar a abordagem ecossistmica e os ciclos de materiais, em lugar do uso de tecnologias de fim de tubo, caras e com uso intensivo de energia. Os autores apostam no ecossaneamento, cujo princpio bsico garantir o ciclo de nutrientes, seguindo o exemplo da natureza. Assim, as atividades do saneamento e da agricultura se entrelaariam formando um ciclo nico. O objetivo a recuperao completa dos nutrientes, material orgnico e gua que so descartados atravs de sistemas de esgoto do tipo convencional. Tal estratgia possibilita a fertilidade do solo e a melhoria da estrutura e capacidade de reteno de gua, reduzindo, desta forma, o consumo de recursos finitos e fornecendo uma alternativa natural aos fertilizantes qumicos. As Figuras 10 e 11 apresentam o ciclo de nutrientes considerando as tecnologias convencionais e o ecossaneamento.

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Figura 10 Modelo atual dos sistemas de saneamento e o ciclo de nutrientes.

Figura 11 Modelo do ecossaneamento e o ciclo de nutrientes.

Fonte: Cohim e Kriperstok, 2007.

Os maiores potenciais de reso so os que empregam esgotos tratados para: irrigao de parques e jardins pblicos, centros esportivos, campos de futebol, quadras de golfe, jardins de escolas e universidades, gramados, rvores e arbustos decorativos ao longo de avenidas e rodovias; irrigao de reas ajardinadas ao redor de edifcios pblicos, residenciais e industriais; reserva de proteo contra incndios; controle de poeira em movimentos de terra, etc.; sistemas decorativos aquticos tais como fontes e chafarizes, espelhos e quedas dgua; descarga sanitria em banheiros pblicos e em edifcios comerciais e industriais; lavagem de trens e nibus pblicos (HESPANHOL, 2003, p. 415). Experincias de reso no Brasil tm dado bons resultados. Pereira (2005) mostrou ser vantajoso para fertirrigao de milho o uso de efluente de estao de tratamento de esgoto, mesmo aplicado em solo arenoso. Bastos (2003) apresentou bons resultados utilizando esta tcnica nas culturas de mamona, milho e girassol. Como o esgoto contm os mais variados micro-organismos patognicos, para alguns cultivos, como no caso das hortalias, ainda necessrio avaliar o risco dessa prtica para a sade da populao (ABUJAMRA, ANDRADE NETO e MELO, 2007). O Brasil ainda no dispe de uma regulamentao para o reso. Os tipos de reso que tm sido colocados como prioritrios para a definio de regulamentao so: reso na agricultura; no ambiente urbano, para fins no potveis; na aquicultura, para a recarga de aquferos; e em algumas atividades industriais. Outro desafio importante a aceitao desses usos por parte dos usurios. Bastos e outros (2008), aps os resultados dos estudos conduzidos por um conjunto de pesquisadores de diversas universidades brasileiras, no mbito do Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico PROSAB, apresentaram subsdios regulamentao do reso da gua no Brasil, em especial para a reso agrcola, urbano e na piscicultura. Os autores propem diretrizes para o uso de efluentes de estaes de tratamento de esgoto sanitrio para as atividades referidas, indicando os nveis mximos aceitveis para coliformes termotolerantes e ovos de helmintos. As diretrizes foram sugeridas a partir de pressupostos de proteo sade pblica. Para tanto, os autores registram a necessidade de que a formulao da regulamentao para o reso da gua considere as vrias dimenses: de sade pblica, ambiental e econmica. Assim, possibilidades e formas potenciais de reso dependem, evidentemente, de caractersticas, condies e fatores locais, tais como deciso poltica, disponibilidade tcnica e fatores econmicos, sociais e culturais (HESPANHOL, 2003).

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4.  DRENAGEM E MANEJO DAS GUAS PLUVIAIS: TENDNCIAS TECNOLGICAS ATUAIS

O processo de urbanizao brasileiro tem sido intenso e catico, produzindo desigualdades sociais e dficits de moradia, infraestrutura e de servios urbanos. O uso e ocupao do solo vm ocorrendo, em muitas regies, sem contar com um disciplinamento adequado, interferindo na qualidade do ambiente urbano e, consequentemente, na qualidade de vida da populao. Via de regra, a ocupao das reas urbanas ocorrem com intensa impermeabilizao do solo, desmatamento, ocupao de reas de fundo de vale e limtrofes de corpos dgua, como rios, lagoas e vrzeas, o que determina a alterao da dinmica natural do escoamento das guas de chuva. A consequncia tem sido a diminuio da capacidade de absoro da gua pelo solo e o aumento do escoamento superficial, tornando frequentes as enchentes, inundaes, escorregamentos de encostas e de margens de rios e crregos. Diante dessa realidade, as municipalidades passaram a implantar obras de drenagem urbana que buscavam, basicamente, remover rapidamente as guas acumuladas nas vias e fundos de vale, o que resulta na transferncia do problema para as reas situadas mais abaixo. Esse modelo, dito tradicional, de tratar a problemtica das guas de chuva, tpico dos anos 1940-70, caracteriza-se pela viso pautada em medidas higienistas, na qual a gua pluvial vista como problema sade pblica. Entre os anos 1970-90, a viso corretiva passou a ser incorporada. Nesse perodo buscava-se atuar no controle das enchentes urbanas a partir da deteno e amortecimento das cheias. Prevaleciam as medidas estruturais, pautadas na implantao de sistemas de micro e macrodrenagem, reservatrios, diques e barragens. As limitaes dessas solues so perceptveis diante dos prejuzos e dificuldades que as cidades vm enfrentando para solucionar as frequentes enchentes e inundaes. Na dcada de 1990 surge uma nova abordagem para a questo, pautada no manejo das guas de chuva, intitulada de sustentvel, cujo objetivo se aproximar do ciclo natural da gua. Essa viso privilegia as aes de planejamento do uso e ocupao do solo, a incorporao dos mecanismos naturais de escoamento-infiltrao das guas, a melhoria da qualidade das guas e a devoluo da rede hdrica cidade (TUCCI e MENDES, 2006). A drenagem sustentvel tem um carter preventivo e se sustenta em aes no estruturais, a exemplo: definio de normas, regulamentos e programas que visem disciplinar o uso e a ocupao do solo, contendo o desmatamento e a impermeabilizao do solo; reconstituio da vazo pr-ocupao atravs de trincheira de infiltrao, pavimentos porosos, entre outros; recomposio vegetal para o aumento da taxa de infiltrao, evapotranspirao, assim, consequentemente, para a reduo do escoamento superficial, das eroses e assoreamentos, e para a diminuio do pico de cheias; construo de reservatrios de deteno para uso ou armazenamento temporrio das guas de chuva com vistas a reduzir o impacto da cheia; captao de guas de chuva para deteno ou usos diversos; realizao de alerta de enchente e evacuao; conscientizao da populao para a manuteno dos dispositivos de drenagem. As normas e regulamentos para melhorar o manejo da gua de chuva, a partir do ordenamento do uso e ocupao do solo, envolvem os planos diretores urbanos, cdigos de postura e leis especficas, entre outros instrumentos da poltica urbana. A captao de gua de chuva busca resolver dois problemas: o abastecimento de gua humano e os picos de cheia. A primeira

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alternativa pode ser eficiente quando o projeto contempla cuidados com os riscos de contaminao da gua; instalaes hidrulicas prediais apropriadas, bem como dimensionamento adequado do sistema de captao, coleta e reservao (Figura 12). Para isso, preciso observar as caractersticas socioambientais locais para evitar a implantao de projetos inadequados, que venha a comprometer os aspectos positivos dessa soluo (COHIM e outros, 2007). A segunda alternativa j vem sendo usada em vrias cidades brasileiras e tem como objetivo estimular o uso de reservatrios em nvel domiciliar para a captao das guas de chuva de forma a amortecer os picos de cheias nas vias urbanas e fundos de vale. Aps a reservao, as guas so devolvidas s ruas, para o sistema pblico de drenagem ou reaproveitadas para rega de jardins ou outros usos no potveis.

Figura 12 Desenho esquemtico do sistema de coleta de gua de chuva.

A chuva cai nos telhados, recolhida pelas calhas, passa por um filtro que retm sujeiras como folhas e fica armazenada na cisterna enterrada. Uma bomba envia a gua da cisterna para a caixa d'gua elevada. A partir da caixa d'gua, a gua da chuva distribuda para o vaso sanitrio, a irrigao do jardim, o tanque de lavar roupa e a mquina de lavar.
Fonte: www.radames.manos.brso.com.br

Fonte: www.casa.com.br.

162

Os pavimentos permeveis so superfcies porosas ou perfuradas que permitem a infiltrao de parte das guas do escoamento superficial para o interior de uma camada de reservao situada sob o terreno, podendo ser aplicada em caladas, estacionamentos e outros locais (Figura 13). Essa tcnica apresenta-se bastante promissora, tanto do ponto vista tcnico como urbanstico/paisagstico e tem tido boa aceitao por parte da populao (ARAJO, TUCCI, GOLDENFUM, 2008).

Figura 13 Pavimentos permeveis.

Fonte: apud SOUZA, 2007.

As trincheiras de infiltrao so valas cujo princpio se baseia no armazenamento temporrio da gua no solo e posterior absoro (Figura 14). Esse mtodo envolve o manejo das guas no prprio lote. Segundo Nascimento (citado por SOUZA e GOLDENFUM, 1997) as principais vantagens dessa tcnica so: diminuio ou at mesmo eliminao da rede de microdrenagem; reduo do risco de inundao e da poluio das guas superficiais; recarga das guas subterrneas e boa integrao com o espao urbano. Entre as desvantagens tem-se: informaes sobre seu funcionamento em longo prazo e critrios de projeto e dimensionamento.

Figura 14 Trincheiras de infiltrao.

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Fonte: apud SOUZA, 2007.

Segundo Tucci (2003), as medidas estruturais para a proteo de uma rea inundvel tm custo superior ao de medidas no estruturais. Citando o exemplo de Denver nos Estados Unidos, em 1972, o autor observa que o custo de proteo por medidas estruturais de um quarto de rea era equivalente ao de medidas no estruturais para proteger os restantes trs quartos da rea (idem, p. 74).

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A construo de reservatrios de deteno tem sido uma alternativa utilizada em grandes cidades. Contudo, um dos empecilhos para a sua implantao so os custos elevados e a necessidade de controle operacional rgido, devido, principalmente, a carga de resduos e sedimentos que adentram nessas estruturas. Alm disso, o uso indiscriminado de bacias de deteno no meio urbano pode gerar um efeito coincidente de pico de vazo, exigindo a associao desta medida com outras, a exemplo do manejo das guas nos prprios lotes (TUCCI e BERTONI, 2003). O Quadro 2 resume as principais diferenas entre os conceitos tradicionais e o sustentvel para o manejo das guas de chuva e drenagem urbana.

Quadro 2 Contraponto entre conceitos tradicionais e conceitos sustentveis do manejo das guas de chuva.
Tradicional Drenagem rpida das guas pluviais. Redes subterrneas, canalizao de cursos dgua naturais. Associao do sistema de drenagem ao sistema virio. Sistema de drenagem gravitacional, no controlado, configurao fixa da rede de drenagem. Concepo e dimensionamento segundo um nvel nico de risco de inundao pr-estabelecido para atender a um nico objetivo. No previso e inoperncia em face de eventos de tempos de retorno superiores aos de projeto. nfase na garantia de condies de sade pblica e de conforto no meio urbano. Despreocupao com os impactos da urbanizao sobre os meios receptores. Fonte: NASCIMENTO e outros, 1999. Alguns municpios e estados brasileiro vm editando leis que visam obrigar a execuo de reservatrios para a coleta de guas de chuva, a exemplo do municpio de So Paulo, cuja Lei n 13.276/2002 torna obrigatria a execuo de reservatrio para as guas coletadas por coberturas e pavimentos nos lotes, edificados ou no, com rea impermeabilizada superior a 500 m. Atualmente, encontra-se em tramitao no Senado Federal um projeto de lei que determina o reaproveitamento das guas pluviais e a reciclagem das guas servidas em edificaes pblicas e privadas do pas, observando-se que, nesta matria de poltica urbana, salvo o que se aplicar aos imveis da Unio, lei federal cabe estabelecer as diretrizes gerais, de carter nacional, a serem consideradas nas legislaes municipais. Sustentvel Favorecimento infiltrao, ao armazenamento e ao aumento do tempo de percurso do escoamento. Valorizao da presena da gua na cidade, busca de menor interferncia sobre o sistema natural de drenagem. Desenvolvimento de solues tcnicas multifuncionais, combinando o sistema de drenagem com a implantao de reas verdes, praas de esportes, parques lineares, etc. Sistema de drenagem controlado, possibilidade de alterao na configurao da rede de drenagem. Concepo e dimensionamento segundo diferentes nveis de risco de inundao para atender a objetivos diferenciados. Avaliao do funcionamento do sistema para eventos de tempos de retorno superiores aos de projeto, gesto do risco de inundao. Preocupao com a garantia de condies adequadas de sade pblica e conforto no meio urbano e de reduo dos impactos da urbanizao sobre os meios receptores.

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5.  MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E LIMPEZA PBLICA: TENDNCIAS TECNOLGICAS ATUAIS

O modelo de desenvolvimento e os padres de consumo e desperdcio da populao tm sido determinantes para o aumento do descarte de resduos slidos e a consequente degradao ambiental, decorrente de seu lanamento inadequado no meio ambiente. O mundo produz cerca de 2 bilhes de toneladas de resduos slidos por dia, com materiais de todos os tipos, que so descartados na forma de lixo domiciliar, industrial, hospitalar, lixo de vias pblicas, entulho da construo civil e outros. A grande maioria dos resduos, at hoje, tem disposio irregular, representando permanente ameaa para a contaminao do ambiente e sade da populao. O Brasil produz cerca de 240 mil toneladas de lixo por dia nmero inferior ao dos EUA (607 mil t/dia), mas bem superior ao da Alemanha (85 mil t/dia) e a Sucia (10,4 mil t/dia). A produo mdia de resduos slidos domiciliares de 0,6kg/hab/dia (IEE/USP, 2008). Alm disso, so produzidos cerca de 0,3kg/hab/dia de resduos provenientes da varrio, limpeza de logradouros pblicos e entulhos. Essa taxa, em cidades como So Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba, pode chegar a 1,3kg/hab/dia, considerando todos os resduos manipulados pelos servios de limpeza urbana (domiciliares, comerciais, de limpeza de logradouros pblicos, de servios de sade e entulhos(IEE/USP, 2008). Os servios de resduos slidos e limpeza pblica so compostos basicamente por: acondicionamento, coleta, transporte, tratamento e disposio final dos resduos slidos urbanos; limpeza de logradouros (varrio, capina e roagem) e servios diversos, como limpeza de mercados, praias e outros espaos pblicos. Segundo a PNAD de 2006, cerca de 78% dos moradores de domiclios particulares permanentes do pas dispunham de coleta do lixo feita diretamente. Na rea urbana esse indicador chegava a 89,9% e na rural 18,7% (IBGE, 2008a). Como nos outros componentes do saneamento bsico, as regies Norte e Nordeste do Brasil dispunham dos menores indicadores com 67,5% e 60,8%, respectivamente (Tabela 5).

Tabela 5 Moradores em domiclios particulares permanentes por classes de rendimento mensal domiciliar, situao do domiclio e destino do lixo. PNAD, 2006.
Total Regies Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste Brasil
Total Coletado % Coletado Total

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Urbana
Coletado % Coletado Total

Rural
Coletado % Coletado

15.016 51.456 79.419 27.245 13.226 186.362

10.141 31.299 70.190 22.785 10.941 145.356

67,5 60,8 88,4 83,6 82,7 78,0

11.347 36.728 73.124 22.566 11.429 155.194

9.592 29.484 68.350 21.432 10.683 139.541

84,5 80,3 93,5 95,0 93,5 89,9

3.670 14.727 6.296 4.679 1.797 31.168

549 1.815 1.840 1.353 258 5.815

15,0 12,3 29,2 28,9 14,4 18,7

Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, 2008a.

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Segundo a PNAD 2006, alm das desigualdades observadas entre as regies Sul-Sudeste e Norte-Nordeste, o acesso desigual coleta de lixo era tambm sentida entre as faixas de renda da populao: os de maior renda dispunham de maior cobertura do servio (Figura 15).

Figura 15 Percentual de moradores de domiclios particulares permanentes com coleta de lixo realizada diretamente, segundo faixa de renda da populao. PNAD, 2006.

Fonte: IBGE, 2008a.

A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico PNSB, realizada pelo IBGE em 2000, evidenciou a problemtica dos resduos slidos ao revelar que cerca de 30,3% dos resduos domsticos coletados diariamente no pas eram dispostos em vazadouros a cu aberto. A pesquisa tambm mostrou que 40,7% dos resduos eram encaminhados a aterros sanitrios e 22,0% a aterros controlados (Tabela 6)

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Tabela 6 - Quantidade diria de lixo coletado por unidade de destino final do lixo coletado. PNSB, 2000.
Unidade de destino final do lixo coletado Vazadouro a cu aberto (lixo) Vazadouro em reas alagadas Aterro controlado Aterro sanitrio Estao de compostagem Estao de triagem Incinerao Locais no fixos Outra Total
Fonte: IBGE, 2008b.

Quantidade diria de lixo coletado (Toneladas por dia) 47.392,20 237,1 34.723,70 64.164,10 6.534,60 2.249,60 510,5 878 1.018,30 157.708,10

% 30,1 0,2 22,0 40,7 4,1 1,4 0,3 0,6 0,6 100,0

Certamente, embora os dados sejam de 2000, a realidade pouco mudou, podendo, inclusive, ter sido agravada. Apesar de no se dispor de dados mais atuais, o exemplo do estado da Bahia pode ser emblemtico para uma parte do Pas, principalmente dos municpios das regies Norte-Nordeste. Em 2000, segundo a PNSB, na Bahia 40,7% dos resduos domsticos coletados eram dispostos em Aterros Sanitrios. No entanto, em pesquisa realizada em 2006, pelo Ministrio Pblico da Bahia, foi constatada a existncia de 438 pontos de disposio irregular de resduos slidos, entre aterros sanitrios inadequados e lixes a Bahia tem 417 municpios (Ministrio Pblico do Estado da Bahia, 2007). A situao dos aterros sanitrios de Santo Amaro e Governador Mangabeira revelam esta problemtica, ambos implantados no mbito do Projeto Metropolitano, com financiamento do Banco Mundial, pela Companhia de Desenvolvimento da Bahia CONDER. Aps entrega dos aterros s prefeituras, essas unidades passaram a ser operadas como meros vazadouros de resduos (Figuras 16 e 17). Outros aterros implantados por essa companhia encontram-se no mesmo estado, a exemplo do implantado em Vera Cruz, na Ilha de Itaparica, situada na Regio Metropolitana de Salvador RMS. A exemplo dos aterros sanitrios da Bahia, muitas dessas unidades, principalmente em municpios de mdio e pequeno porte, no vm sendo operadas adequadamente, vindo a se transformar em lixes. Dentre os fatos que contribuem para essa realidade, pode-se destacar a falta de condies financeiras e tcnicas dos poderes pblicos municipais para operar essas unidades, que, normalmente, so concebidas e implantadas sem considerar as realidades locais.

Figura 16 Aterro sanitrio de Santo Amaro Bahia implantado no incio da dcada de 1990 (2004).

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Figura 17 Aterro sanitrio do Recncavo Sul, em Governador Mangabeira Bahia, implantado no incio da dcada de 1990 (2004)

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Dentre as diversas causas da inadequada gesto dos resduos slidos na maioria dos municpios brasileiros, pode-se destacar: inexistncia de polticas pblicas de resduos slidos; limitaes de ordem financeira, como oramentos inadequados, fluxo de caixas desequilibrados, taxas desatualizadas, quando existem, arrecadao insuficiente e inexistncia de linha de crdito especfica; pouca capacidade institucional; deficincia na capacitao tcnica e profissional, do gari ao engenheiro-chefe; descontinuidade poltica e administrativa; uso de tecnologias inadequadas s realidades institucional e operacional, disponibilidade de recursos humanos e financeiros e aos aspectos de ordem sociocultural; falta de programas de educao ambiental; pouco envolvimento da sociedade com a problemtica dos resduos slidos; ausncia de controle ambiental. Contribuem com essa situao, os pressupostos que at os dias atuais vm fundamentando as aes e alternativas tecnolgicas no campo dos resduos slidos, os quais privilegiam o uso de tecnologias e processos que no abordam a problemtica maior que a crescente produo de resduos descartveis, promovida pelo padro de consumo e estilos de vida contemporneos. Mais recentemente, essa abordagem vem sendo questionada e dando lugar a novos enfoques, que tm se pautado nas teses da minimizao dos resduos e na produo mais limpa. Azevedo (2004), ao estudar a minimizao desses resduos, apresenta a distino entre essas abordagens (Quadro 3). Para a autora, a minimizao e a recuperao de materiais proporcionam o aumento da vida til de aterros sanitrios e, consequentemente, uma reduo do ritmo da degradao do meio ambiente.

Quadro 3 Diferenas entre a tecnologia convencional e a produo mais limpa.

PONTO DE COMPARAO TECNOLOGIA CONVENCIONAL Aceitao do inevitvel lanamento de poluentes no meio ambiente.
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PRODUO MAIS LIMPA Procedimentos que evitem a gerao de resduos/ eliminao da poluio a montante dos processos. Preveno da poluio, em vez do tratamento e transporte para um destino final/preveno de resduos e emisses na fonte. Modificao do processo de produo, a fim de que gere menos poluentes. Evitar processos e materiais potencialmente txicos. tarefa de todos. Abordagem que pretende criar tcnicas de produo para um desenvolvimento sustentvel.

Enfoque/Viso Tratamento/disposio final/tratamento fimde-tubo. Adequao das emisses aos padres exigidos: filtros e unidades de tratamento, solues fimde-tubo. Tecnologia do reparo, estocagem de resduos. um assunto para especialistas competentes. Paradigma Corresponde poca em que os problemas ambientais no eram conhecidos.

Controle ambiental

Fonte: Adaptado de CNTL, 2000 (apud KIPERSTOK, 2002).

Moraes (2000), ao discutir a nova viso sobre a gesto de resduos slidos urbanos, avalia que as alternativas de soluo passam pela adoo de modelos integrados e sustentveis, que considerem o momento da gerao dos resduos, passando pela maximizao de seu reaproveitamento e reciclagem, at o processo de tratamento e destinao final. O autor faz referncia necessidade da mudana das prticas atuais de manejo dos resduos, pautada na coleta, transporte e destinao final, para as que privilegiam a no gerao, a reduo, o reso e a reciclagem, conforme exposto na Figura 18.

Figura 18 Mudana de paradigma da gesto dos resduos slidos.

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Fonte: Moraes, 2000.

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O meio tcnico-cientfico, perseguindo o objetivo da gerao zero de resduos, tem evidenciado tambm a necessidade do Estado empreender esforos no sentido de regular a atividade produtiva. Deseja-se no s a minimizao da gerao de resduos, mas, principalmente, o estabelecimento normas para a no gerao dos resduos que no podem retornar para a cadeia produtiva e que, hoje, mesmo com programas de minimizao, iriam para o aterro. Moraes (2000) considera a Gesto Integrada dos Resduos Slidos como uma alternativa importante para o manejo dos resduos, que envolve quatro elementos fundamentais: a integrao de todos os segmentos sociais na gesto do sistema municipal de resduos slidos; a incorporao de todos os elementos da cadeia de gerao de resduos slidos, desde o processo produtivo at o descarte final; a integrao dos aspectos tcnicos, ambientais, sociais, institucionais e polticos para assegurar a gesto adequada do ponto de vista ambiental e social; a relao da problemtica dos resduos slidos com outros sistemas urbanos, tais como drenagem de guas pluviais, esgotamento sanitrio, recursos hdricos e abastecimento de gua, etc. (MORAES, 2000, apud PMPA, CNUAH e IPES, 2000).

Alguns municpios brasileiros vm implementando a gesto integrada dos resduos slidos. O municpio de Porto Alegre, por exemplo, iniciou a implantao de seu sistema integrado em 1989. Nesse municpio, a coleta segregada envolve quase a totalidade dos resduos slidos gerados diariamente nos 150 bairros da cidade de Porto Alegre. O sistema prev a coleta diferenciada dos seguintes tipos de resduos: domiciliares comuns, orgnicos e os seletivos (papel, papelo, plstico, metais e vidros); dos servios de sade comuns, spticos, seletivos e restos de alimentos; industriais seletivos, comuns e perigosos; pblicos resduos comuns, entulhos e outros; resduos podas madeira, folhas e galhos finos (Figura 19). Os resduos reciclveis so distribudos diariamente em nove unidades de triagem UT, que so operadas por diferentes associaes de catadores. Alm disso, a cidade conta com Pontos de Entrega Voluntria PEV integrantes do esquema de coleta dos resduos reciclveis. A venda do produto gera renda para as famlias envolvidas, abrangendo, no total, 1.800 pessoas (REDE URBAL, 2008). Assim, o sistema integrado de Porto Alegre caracteriza-se por dois eixos: o equacionamento da problemtica de destinao de resduos potencialmente reciclveis e a gerao de trabalho e renda para segmentos vulnerveis ou excludos do mercado de trabalho.

Figura 19 Modelo de Gerenciamento Integrado de Porto Alegre.

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Fonte: REDE URBAL, 2008.

Figura 20 Experincia da UnB com o uso do entulho da construo para a produo de moradias populares.

Fonte: http://images.google.com.br/imgres?imgurl=http://www.espacoacademico.com.br

Estudos realizados por Zordan e Paulon (2008), com resduos da construo, indicaram que o entulho pode ser utilizado como agregado na confeco de concreto no estrutural destinado infraestrutura urbana (Figura 21).

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Figura 21 Entulho processado pela usina de reciclagem de Ribeiro Preto.

Fonte: www.reciclagem.pcc.usp.br/a_utilizacao_entulh...

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Pode-se observar, portanto, que o gerenciamento dos resduos, que utiliza a coleta seletiva e a reciclagem, promove o destino adequado de cada frao dos resduos: a frao orgnica destinada para a compostagem e os vidros, metais, plsticos para a reciclagem, retornando cadeia produtiva. Dessa forma, possvel reduzir a quantidade de resduos encaminhados para aterros, aumentando a sua vida til e diminuindo o desperdcio de materiais e energia. O envolvimento de cooperativas de catadores nos projetos de coleta seletiva, por outro lado, permite a gerao de emprego e renda para segmentos excludos e marginalizados da populao. No que se refere aos resduos da construo civil, a Resoluo Conama n 307/2003 estabelece a gesto desses resduos por meio do Plano Integrado de Gerenciamento de Resduos da Construo Civil, que deve ser elaborado pelos municpios. No mbito desse Plano, cabe aos geradores a elaborao e implementao de seus Projetos de Gerenciamento de Resduos da Construo Civil, e s Prefeituras Municipais os Programas Municipais de Gerenciamento de Resduos de Construo Civil oriundos de geradores de pequenos volumes. Pesquisas realizadas na Universidade de Braslia UnB tm apontado a potencialidade de utilizao dos resduos da construo para a produo de novos materiais e componentes para habitaes e infraestruturas, como placas de piso, blocos de vedao, argamassas, meio-fio, etc. Foi constatado pela UnB que o entulho da construo tem potencial para a construo de moradias de interesse social, realizadas por meio de autoconstruo, permitindo economia de matria-prima e de energia (Figura 20).

Quanto aos resduos dos servios de sade, a Resoluo do Conama n 358/2005 estabelece que a responsabilidade pelo gerenciamento desses resduos, desde a gerao at a disposio final, do estabelecimento de sade, que deve assegurar os requisitos ambientais e de sade pblica em seu manejo. Para tanto, deve ser elaborado um Plano de Gerenciamento de Resduos de Servios de Sade PGRSS, integrante do licenciamento ambiental. Esse Plano deve considerar os princpios da no gerao, minimizao da gerao, devendo, ainda, contemplar as diversas aes do gerenciamento, a saber: gerao, segregao, acondicionamento, coleta, armazenamento, transporte, tratamento e disposio final (Figura 22).

Figura 22 Processo de manejo dos resduos dos servios de sade.

Fonte: http://www.semasa.sp.gov.br/imagens/noticias/coleta-infectantes.jpg

A destinao final dos resduos, hoje um dos maiores desafios do pas, vem sendo estudada com vistas a identificar alternativas mais viveis do ponto ambiental e financeiro. Para municpios de pequeno porte, algumas alternativas tm sido indicadas, tais como: Aterro Sustentvel; Aterros Sanitrios em Valas, padro CETESB; Aterros Sanitrios Simplificados, tipo CONDER; e Aterros Sanitrios Manuais, padro CEPIS/OMS (MAY, 2007). O Aterro Sustentvel foi proposto pelo PROSAB 3 para municpios com populao at 10.000 habitantes (CASTILHOS JR. e outros, 2003), sendo caracterizado pela
[...] abertura de trincheiras onde o resduo disposto, que ao fim de uma jornada diria recebe uma camada de cobertura intermediria, feita, preferencialmente, com solo proveniente da escavao. Devero ser previstos sistemas para impermeabilizao, drenagem de gases e lixiviados, alm da cobertura de todo o sistema [...] (GOMES e MARTINS, 2003, p.68).

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A Figura 23 apresenta um desenho esquemtico desse tipo de aterro.

Figura 23 Detalhe de uma trincheira no aterro sustentvel tipo PROSAB.

Planta baixa LT LB Corte AA` Ancoramento da geomembrana R.S.U Saibro Cano de PVC 75mm Legenda: Poo de coleta de lixiviado LT - Largura do topo da trincheira LB - Largura da base da trincheira CT - Comprimento do topo da trincjeira CB - Comprimento da base da trincjeira Cobertura da trincheira N.A Geomembrana - PEAD Brita 1 0,8mm

A CT CB

A`

Fonte: GOMES e MARTINS, 2003.

Os aterros sanitrios em valas do tipo CETESB, conhecidos como trincheiras de pequenas dimenses, so recomendados para municpios que geram at 10 toneladas por dia de resduos (CETESB, 1997 apud MAY, 2008) ou com populao de at 25.000 habitantes (CETESB, 2005) e para municpios que no dispem de recursos financeiros para aquisio de equipamentos e implantao e operao de um aterro convencional (MAY, 2008). No caso desse tipo de aterro, os resduos so descarregados pelas laterais em valas de largura e profundidade de aproximadamente 3 m, com preenchimento dirio das trincheiras, no sentido longitudinal, com o prprio solo da escavao, sem o ingresso do veculo no seu interior. O comprimento das valas depende da configurao da rea escolhida e o seu seccionamento feito a cada 20 m de comprimento com 0,5 m de espessura de solo natural, sendo que a vida til recomendada de, no mximo, um ms (MAY, 2008). Na Figura 24 pode-se ver o esquema de um aterro sanitrio em valas da Cetesb.

Figura 24 Desenho esquemtico de um aterro em valas tipo Cetesb.

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Fonte: CETESB, 1997.

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O aproveitamento energtico dos resduos slidos tem sido outra tendncia de utilizao. Henriques (2004) constatou que no mundo existem 950 plantas de aproveitamento do gs gerado no processo de decomposio anaerbia dos resduos, sendo que 325 esto nos Estados Unidos, 150 na Alemanha e 135 na Inglaterra. Segundo a autora,
os aterros sanitrios representam uma oportunidade de reduo de emisso de metano, em vrios pases, alm de apresentarem oportunidades de gerao ou recuperao de energia e produo de fertilizantes orgnicos (compostagem), que podem ser associados a um processo de reciclagem, com ganhos econmicos e ambientais pela matria-prima virgem evitada. Alguns pases como Estados Unidos e o Reino Unido criaram programas de recuperao de metano que reduziro suas emisses de metano em 50% ou mais nas prximas dcadas e que tm um ganho econmico pelas emisses evitadas e, principalmente, pela recuperao ou gerao de energia (p. 62).

Por fim, importante pontuar que a problemtica dos resduos slidos tem vnculos com o estilo de desenvolvimento, e que seu enfrentamento depende da reviso da lgica de produo e consumo, sendo as tecnologias limpas e a gesto integrada dos resduos slidos aes que devero compor uma poltica mais ampla de desenvolvimento social.

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6. SANEAMENTO INTEGRADO
A integralidade das aes de saneamento bsico um dos princpios fundamentais para a prestao destes servios pblicos, conforme definido na Lei n 11.445/2007. A adoo de aes integradas de saneamento, principalmente em reas periurbanas, tem se tornado uma exigncia em face das inter-relaes da implantao, operao e manuteno dos sistemas de saneamento, sendo, inclusive, fator preponderante para a efetividade das intervenes. Assim, em muitas localidades, a implantao de sistemas de esgotamento sanitrio encontra fortes limitaes em razo da inexistncia de aes de manejo das guas pluviais e de coleta de lixo, que interferem sobremaneira na implantao, operao e manuteno destes sistemas. Por outro lado, as dificuldades financeiras de uma parcela da populao para realizar as ligaes de esgotos de suas casas, ou para dot-las com instalaes sanitrias adequadas, tm exigido a adoo de programas especficos para superar esses problemas. Alm disso, todas essas aes no podem prescindir de processos participativos e de educao sanitria e ambiental, aes que tm se mostrado cada vez mais necessrias, no s para os processos da seleo de tecnologias apropriadas s realidades locais, como tambm para o funcionamento e uso correto das estruturas implantadas. Projetos de aes integradas de saneamento ambiental ou de saneamento integrado vm sendo realizados em diversos municpios brasileiros. Esse modelo de interveno pressupe aes integradas e intersetoriais, em nvel local, e a participao da comunidade-alvo, tendo por objetivo alterar as condies de salubridade do ambiente e a qualidade de vida da populao. Nesses projetos, a participao ativa e crtica da populao deve ser garantida desde a fase do diagnstico, passando pela concepo, elaborao de projetos, implantao, operao e manuteno. Essa participao busca superar a viso utilitarista da populao sobre a operao e manuteno dos projetos, para construir, em conjunto com os diversos segmentos sociais e o poder pblico, intervenes que, alm de alterar as condies de vida da populao, promovam o seu empoderamento com vistas ampliao de aes cidads. O saneamento integrado uma modalidade de interveno composta de aes intersetoriais, que visam dotar as reas de interveno com condies adequadas para uma vida saudvel, envolvendo aes de abastecimento de gua, esgotamento sanitrios, pavimentao, drenagem das guas pluviais, melhoria ou implantao de instalaes hidrulicas e sanitrias, intervenes urbansticas, educao sanitria e ambiental, coleta, tratamento e destinao final dos resduos, controle de vetores e operao e manuteno permanente dos sistemas implantados. (MCIDADES, 2008). As reas objeto de interveno em saneamento integrado geralmente so caracterizadas como favelas, invases, loteamentos irregulares, reas de ocupao espontnea ou subnormais. Com o Estatuto das Cidades e a Poltica Nacional de Habitao PNH, essas diferentes caractersticas ou denominaes foram unificadas sob o conceito de assentamentos precrios (MCIDADES, 2008). Duas tipologias compem esse tipo de assentamento: o cortio e reas que necessitam de aes de urbanizao em face da ausncia ou precariedade de infraestrutura, saneamento, regularizao fundiria, inadequao das moradias ou do terreno ocupado (DENALDI, 2008 citado por MCIDADES, 2008). Os projetos de Saneamento Integrado so voltados para reas enquadradas na segunda tipologia de assentamentos precrios. As intervenes nos assentamentos precrios objetivam a melhoria das condies sanitrias, o controle dos riscos geotcnicos e de inundaes e a integrao fsica das reas de interveno ao bairro em que est situado, visando insero social da populao-alvo (MCIDADES, 2008).

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Esse tipo de interveno exige certa capacidade institucional para o seu planejamento e gesto, considerando as rotinas de licenciamento, definio de diretrizes, elaborao de projetos, planejamento e execuo das obras e aes que, normalmente, devem ser realizadas pelo rgo executor, quer seja uma prefeitura ou um rgo estadual. Em algumas situaes importante avaliar a necessidade de contratar equipes especializadas para realizar parte das aes ou um conjunto de aes (MIDADES, 2008). Essas intervenes so financiadas pelo governo federal, mas requerem a existncia de uma Poltica de Habitao e de um Plano Local de Habitao de Interesse Social PLHIS, para efetivao da contratao, requisito previsto na Lei n 11.124/2005, que se constitui em um dos instrumentos do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS. Se o projeto focar, exclusivamente ou predominantemente, aes de saneamento bsico, o municpio dever, at dezembro de 2010, ter institudo a Poltica e elaborado o Plano Municipal de Saneamento Bsico. As fontes de financiamentos de projetos de intervenes em assentamentos precrios, como o Saneamento Integrado, envolvem recursos do oramento geral dos prprios municpios, da Unio, de rgos estaduais de habitao ou, ainda, dos prestadores dos servios de gua e esgoto. No nvel federal, alm dos planos referidos no pargrafo anterior, os financiamentos geralmente esto condicionados seleo dos projetos em chamada pblica do Ministrio das Cidades e a atender aos requisitos estabelecidos pelo mesmo. No caso de financiamentos com recursos no onerosos, os projetos devem estar consignados no Oramento Geral da Unio (OGU), conforme previsto no Plano Plurianual (PPA). No caso de financiamentos onerosos, com recursos do FGTS ou do FAT/BNDES, alm da seleo dos projetos em chamada pblica, para o que observar os regulamentos desses fundos, o tomador municpio, estado, ou empresa municipal ou estadual de saneamento ou de habitao deve atender aos requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que diz respeito ao limite de endividamento, e ter capacidade de pagamento, conforme avaliao do agente financeiro. E ainda, a situao institucional da prestao dos servios deve estar regular e o projeto executivo e respectivo oramento devem ser aprovados pelo agente financeiro. Pode-se tambm solicitar financiamento externo junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Corporao Andina de Fomento (CAF) e ao Banco Mundial (BIRD) (MCIDADES, 2008). Nesses casos, o emprstimo dever contar com uma anlise prvia da Comisso de Financiamento Externo Cofiex, ligada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). As solicitaes de financiamentos devem ser feitas por meio de uma Carta Consulta, atendendo ao Decreto n 3.502, de 12 de junho de 2000, e ao Manual de Financiamentos Externos. A tramitao das propostas de financiamento se d conforme procedimentos definidos pelo MPOG e pelos agentes financeiros contendo, normalmente, os seguintes passos: Apresentao ao Cofiex; CartaConsulta; Aprovao pelo Cofiex; Identificao do Projeto; Preparao; Avaliao; Negociao; Aprovao da Diretoria; Aprovao pelo Senado Federal e Assinatura. Caso o projeto tenha participao dos governos estadual e/ou municipal, a contrao de emprstimo externo tambm deve ser aprovada pela Assembleia Legislativa e/ou pela Cmara de Vereadores. Projetos financiados por essas instituies esto sujeitos tambm ao atendimento de uma srie de exigncias vinculadas s suas polticas para os pases em desenvolvimento. Projetos, como o de Saneamento Integrado, geralmente enfrentam dificuldades relacionadas s prticas profissionais e do poder pblico, quanto ao dilogo com outros setores da administrao e com a populao. No entanto, as experincias at aqui realizadas tm demonstrado que projetos de aes integradas que envolvem a participao cidad tm maior potencial de xito. Os avanos sociais alcanados pelos projetos tm sido associados democratizao dos processos de deciso e, consequentemente, participao da sociedade. Tanto o Estatuto das Cidades como a Lei Nacional de Saneamento Bsico reconhecem a importncia da participao social ao incorporarem instrumentos e mecanismos para a sua promoo.

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Segundo Moraes e Guimares (1997), a experincia da participao social leva, necessariamente, ao dilogo de saberes entre tcnicos e comunidade para o reconhecimento da realidade local nos aspectos social, cultural e ambiental. Os autores consideram o processo essencialmente educacional e uma ao contnua de aprendizado recproco, de exerccio e conquista da cidadania. Uma experincia que merece referncia o Projeto Aisam II desenvolvido a partir de uma parceria entre a Universidade Federal da Bahia, a Universidade Estadual da Bahia Projeto Thaba, a Prefeitura Municipal de Salvador, a Empresa Baiana de guas e Saneamento e a Fundao Nacional de Sade Funasa. O projeto teve por objetivo desenvolver um modelo interveno de aes integradas de saneamento ambiental em rea periurbana de Salvador, a partir da integrao intra e interinstitucional nos trs nveis de governo, com a participao da populao local em todas as fases do projeto (MORAES, SANTANA e PORTELA, 1996). O projeto foi desenvolvido entre os anos de 1993 a 1997, na localidade da Baixa do Camurujipe, assentamento periurbano de Salvador, com populao de 4.374 habitantes e 940 domiclios. Com financiamento do extinto Ministrio do Bem-Estar Social, no mbito do Programa Habitar Brasil, no valor de US$ 1,5 milho, foram implementadas aes de: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; drenagem de guas pluviais; limpeza pblica; pavimentao das vias; construo e melhoria de moradias; e programa de educao sanitria e ambiental. Visando abrir um espao democrtico e criativo, que promovesse a construo e exerccio da cidadania, e que reconhecesse as estratgias simblicas e discursivas dos diferentes atores sociais envolvidos no projeto, foram criados canais de comunicao. A inteno era promover a disseminao, apropriao ou, ainda, a rejeio dos conhecimentos provenientes do processo de interao entre tcnicos e populao. Pretendia-se com isso abrir espaos para o conhecimento e reconhecimento da realidade e propiciar negociaes entre os diferentes atores. Entre os canais de comunicao utilizados, o mais importante foi o Comit Gestor Conjunto, composto por representantes dos trs nveis de governo e da comunidade local. O Comit se constituiu no frum democrtico de decises e implementao do projeto e no locus onde ocorreram as negociaes e as definies das intervenes a serem implementadas. Coube ao Comit a definio dos projetos, da concepo at a aprovao, alm do acompanhamento da execuo, funcionamento e avaliao das aes (MORAES e outros, 2002). Alguns resultados podem ser destacados: melhoria significativa na salubridade ambiental, apesar da qualidade da gua consumida pela populao no ter melhorado; impacto positivo na sade da populao local; satisfao dos moradores com as intervenes de saneamento e moradia. O processo participativo promoveu a capacitao da populao, embora no se tenha observado a ampliao da capacidade crtica sobre a pobreza. Por outro lado, ocorreu um novo arranjo na organizao social local, com a ampliao de seu campo de ao. Alguns dados sugeriram interferncias positivas do projeto na melhoria da autoestima da populao e na reduo da violncia local, atribudas melhoria da imagem do lugar e aos processos participativos, principalmente, dos mutires para a autoconstruo de moradias. A localidade, antes vista como um espao insalubre, marginal, com contornos tpicos de invaso, passa a ter uma imagem de bairro, passvel de ser incorporada cidade legal. O bairro abre-se para a cidade e torna-se mais digno, interferindo positivamente na autoestima de seus moradores. Os indicadores de sade antes e depois das intervenes demonstram os impactos positivos do projeto, havendo reduo substancial na diarreia de crianas entre 0 a 5 anos e das parasitoses intestinais (Figuras 24 e 25).

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Figura 25 Prevalncia de diarreia, em crianas de 0 a 5 anos, antes e aps as intervenes do Projeto AISAM II. Baixa do Camurujipe/Salvador, 1993 1998.
50 40 30 % 20 10 0 ago/93 ago/94 fev/95 mai/95 jul/96 jul/97 jul/98
Fonte: MORAES e outros (2002).

Figura 26 Prevalncia de Ascaris lumbricoides, em crianas de 7 a 14 anos, antes e aps as intervenes do Projeto AISAM II. Baixa do Camurujipe/Salvador, 1994 1997.
100 80
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60 % 40 20 0 %
Fonte: MORAES e outros (2002).

1994 89,18 53,34

A pesquisa realizada junto aos moradores evidenciou que cerca de 77% dos entrevistados consideraram que a vida no bairro melhorou aps as intervenes do projeto, sendo que 63% deles atriburam este fato s obras realizadas. Outro exemplo que merece referncia o da Prefeitura Municipal de Recife, que vem implementando projetos de aes integradas

Figura 27 Foco das Aes de Saneamento Integrado da Prefeitura Municipal do Recife.

INTERVENES URBANSTICAS INSTALAES HIDROSANITRIAS EDUCAO SANITRIA E AMBIENTAL CONTROLE DE VETORES DE DOENAS

SA N E

N T O I NT E G R A E D AM

COLETA E DESTINAO DO LIXO

SISTEMA DE GUA

PAVIMENTAO

SISTEMA DE ESGOTO DRENAGEM

Fonte: Cavalcanti e outros, 2008.

Do ponto de vista institucional, a Poltica Municipal de Saneamento de Recife executada pela Secretaria Municipal de Saneamento e pela Autarquia Municipal de Saneamento, esta ltima criada em 2006, a partir de deliberao da I Conferncia Municipal de Saneamento de Recife, realizada em abril de 2002. A autarquia um rgo executivo dotado de autonomia administrativa e financeira e, portanto, com maior agilidade e racionalidade nos processos de licitao, contratao e execuo de obras e servios, comparativamente com rgos da administrao direta. Sua criao veio coroar as negociaes com o governo do estado e a Compesa para a gesto associada dos servios de gua e esgoto no municpio de Recife, assegurando prefeitura uma participao decisiva na administrao desses servios. Para a execuo dos projetos de saneamento integrado foram constitudos Escritrios de Saneamento que tm por objetivo: integrar o cidado e atender s suas necessidades, no que se refere operao, manuteno, reforma e melhorias do sistema de saneamento bsico; executar ligaes domiciliares e complementao de ramais de gua e esgotos; operar e manter as estaes elevatrias e estaes de tratamento de esgoto (integrando a Compesa no atendimento destes servios); promover aes de educao sanitria e ambiental com reunies socioambientais, visitas domiciliares; executar servios adicionais como: Planos Urbansticos (remoes e reassentamentos, auxlio-moradia, indenizaes parciais

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de saneamento, o chamado Saneamento Integrado. Essa experincia tem sido usada como referncia para o Pro-metrpole, tendo, inclusive, sido citada por diversos organismos e fruns de debates (Washington/EUA, Kyoto/Japo, Mumbai/ndia, etc.) e objeto de visita do Subsecretrio Geral da ONU e do Diretor Executivo do Programa Habitat. O modelo de interveno se sustenta em iniciativas intersetoriais envolvendo aes fsicas, sociais e educativas que visam melhorar o ambiente domiciliar e peridomiciliar, com vistas promoo da qualidade de vida. O processo de implantao dos projetos guiado por metodologia de interveno social que visa incentivar a tomada de conscincia e criar espaos para o exerccio da cidadania ativa e crtica. As atividades incluem aes que promovam o fortalecimento de organizaes sociais locais e a ampliao da participao popular na administrao do bem pblico e nas aes de educao sanitria e ambiental, voltadas para a sustentabilidade dos sistemas implantados (PINTO, 2007 e CALVANANTI e outros 2008; ROCHA e outros 2008). O saneamento integrado envolve aes de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos, drenagem urbana, melhorias sanitrias, controle de vetores, educao sanitria e ambiental, intervenes habitacionais e urbansticas e pavimentao. A Figura 26 ilustra o foco das aes do Saneamento Integrado no Municpio de Recife.

e totais); Programa Operao Trabalho e Absoro da Mo-de-Obra local, canais de participao popular e controle social, entre outros (CAVALCANTI e outros, 2008). As reas de interveno so selecionadas pelo poder pblico e pela populao, por meio de votaes em reunies do Oramento Participativo. As primeiras localidades que sofreram intervenes foram os bairros de Mangueira e Mustardinha, mediante um convnio entre a prefeitura municipal e o governo estadual, com intervenincia da Compesa. O bairro da Mangueira, com rea de 64,6 ha e populao de aproximadamente 19.671 habitantes, foi contemplado com aes de Saneamento Integrado no valor de R$ 21 milhes, incluindo a construo de moradias no interior de seu territrio e de um conjunto habitacional em terreno prximo. Na Mustardinha, com rea de 38,1 ha e populao de 11.093 habitantes, as intervenes de Saneamento Integrado envolveram as reas crticas de Jacar e Beirinha, que formavam aglomerados urbanos informais, sem condies mnimas de infraestrutura bsica (CAVALCANTI e outros, 2008). No total, entre 2002 e 2005, a Prefeitura Municipal de Recife atendeu a uma populao de 181.134 habitantes, com diversas aes de saneamento, como pode ser visto na Tabela 7.

Tabela 7 Aes implementadas pela Secretaria de Saneamento de Recife.

Ao Implantao de sistema de esgotamento sanitrio Saneamento integrado Operao e manuteno de sistemas de esgotamento sanitrio Pavimentao e drenagem Recuperao de sistemas de esgotamento sanitrio Total
Fonte: (CAVALCANTI e outros, 2008).

Populao beneficiada 30.740 8.042 73.689 25.545 43.118 181.134

Entre os anos de 2001 a 2006, segundo o SNIS (2008), a populao urbana de Recife com esgotamento sanitrio cresceu 25% (Figura 27), o que evidencia que as aes da prefeitura vm alterando gradativamente a situao de saneamento do municpio.

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Figura 28 Populao urbana do municpio de Recife com esgotamento sanitrio, 2001 2006.
Populao urbana com esgotamento sanitrio 800.000 660185 600.000 561649 400.000 486284 586551 608950 607833

200.000

Fonte: Ministrio das Cidades, 2008a.

2001

2002

2003

2004

2005

2006

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Novos Paradigmas Tecnolgicos para a Concepo de Projetos

PEA TCNICA No 5

Avaliao do Plano Municipal de Saneamento Bsico: Conceitos, Experincias Brasileiras e Recomendaes

Patrcia Campos Borja

Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011

Sumrio
Apresentao......................................................................................................................................................................193 1. Avaliao de Polticas Pblicas: Importncia, Conceitos e Tipos....................................................................................195 1.1. O que avaliar....................................................................................................................................................................196 1.2. Quais os tipos de avaliao de polticas pblicas?.............................................................................................................196 1.3. O que vai ser avaliado? Qual o objeto da avaliao?...........................................................................................................198 1.4. Sob quais princpios de poltica pblica a avaliao se sustenta?.......................................................................................199 1.5. Quem avalia? Quais so os sujeitos do processo de avaliao?..........................................................................................200 2. Sistema de Indicadores: Objetivos, Mtodos e Critrios de Seleo...............................................................................202 2.1 Modelos de sistemas de indicadores.................................................................................................................................202 2.2 Avaliao do conhecimento produzido sobre indicadores...................................................................................................203 Algumas Experincias de Avaliao de Polticas e Programas de Saneamento............................................................205 4. Recomendaes para a Avaliao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB).............................................218 5.Referncias..........................................................................................................................................................................219

Avaliao do Plano Municipal de Saneamento Bsico: Conceitos, Experincias Brasileiras e Recomendaes

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APRESENTAO
O presente texto visar discutir a temtica da avaliao de polticas pblicas, objetivando contribuir para a definio de modelos de avaliao de Planos Municipais de Saneamento Bsico, em consonncia com os esforos da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministrio das Cidades, em auxiliar os municpios nesta tarefa. O documento aborda aspectos conceituais e metodolgicos da avaliao de polticas pblicas, discute o tema dos indicadores, os modelos de avaliao, apresenta algumas experincias na avaliao de poltica de saneamento bsico e recomendaes para a avaliao de Planos Municipais de Saneamento Bsico.

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1.  AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS: IMPORTNCIA, CONCEITOS E TIPOS

A prtica da avaliao de polticas pblicas muito recente no Brasil. Foi na dcada de 1980 que o interesse por esta temtica se ampliou. No nvel mundial, as preocupaes em avaliar os resultados das intervenes pblicas se iniciam aps a Segunda Guerra Mundial, quando o ocidente passa a implementar polticas pblicas para a reconstruo dos pases destrudos pela guerra. Nesse momento havia uma grande preocupao dos governos com o uso eficaz dos recursos pblicos, principalmente em face da crise econmica do ps-guerra e das demandas de uma sociedade organizada e cada dia mais exigente quanto atuao do Estado no campo das polticas pblicas. Porm, a avaliao de poltica avana mais a partir da dcada de 1960 e, principalmente, nos anos 1970, com a nova crise econmica em 1973. A necessidade de controlar os custos das intervenes pblicas contribuiu para as avaliaes de programas governamentais. Naquele momento, diversos pases, como os Estados Unidos e a Frana, criaram organismos que tinham a funo de avaliar as novas tecnologias. No Brasil, os modelos de avaliao tm privilegiado anlise da eficcia e eficincia das polticas e programas, negligenciando-se a efetividade. Assim, procura-se saber se as metas das polticas e programas foram cumpridas e se os gastos foram compatveis; mas, os resultados, os impactos, geralmente, no so objeto de anlise.

A avaliao de uma poltica pblica no se restringe ao exame comparativo entre o proposto e o realizado (eficcia).

No mesmo sentido, as avaliaes tm sido mais direcionadas para o estudo do processo poltico de sua formulao e de tomada de deciso, principalmente em estudos acadmicos, sendo dada pouca ateno ao contedo, s consequncias ou aos impactos das polticas. Geralmente, em uma avaliao de poltica ou programa deseja-se saber se: o contedo da poltica ou programa traado e realizado foi o adequado para se atingir os objetivos pretendidos; a poltica ou programa foi desenvolvido conforme inicialmente definido; os objetivos e metas foram atingidos; os recursos financeiros investidos foram devidamente aplicados; os recursos financeiros investidos foram compatveis aos objetivos e metas obtidos; a poltica ou o programa foi capaz de alterar a realidade; houve impactos da poltica e programa na qualidade de vida da populao; at que ponto a poltica ou o programa contribuiu para a aproximao ou o afastamento da realidade social desejada. Assim, percebe-se a complexidade de um processo de avaliao e a necessidade de estabelecer, previamente, os seus objetivos e o modelo da avaliao, devendo-se considerar a equipe tcnica (nmero e qualificao) disponvel, o tempo de sua execuo, as tcnicas de pesquisa e os custos envolvidos.

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Para a definio de um modelo de avaliao, pelo menos oito questes devem ser consideradas, a saber: QUESTES PARA DEFINIO DE MODELO DE AVALIAO DE POLTICA PBLICA 1. O que avaliar? 2. Quais os tipos de avaliao? 3. O que vai ser avaliado? Qual o objeto da avaliao? 4. Sob quais princpios de poltica pblica a avaliao se sustenta? 5. Quem avalia? Quais so os sujeitos do processo de avaliao? 6. Como avaliar? Quais os mtodos e tcnicas da avaliao? 7. Quando avaliar? 8. Quanto custa avaliar?

1.1. O que avaliar

Todo processo de avaliao envolve um juzo de valor, de aprovao ou desaprovao de uma determinada poltica ou programa. Esse juzo se sustenta em valores, crenas, em vises sociais de mundo. Portanto, o processo de avaliao no uma atividade neutra, isenta, ou uma ao eminentemente tcnica, mas tambm uma ao poltica. Para Arretche (1998, p. 29)
no existe possibilidade de que qualquer modalidade de avaliao ou anlise de polticas pblicas possa ser apenas instrumental, tcnica ou neutra.

Fleury (1994) afirma que o dilema das polticas sociais reside no fato de que no existe critrio lgico-cientfico para a escolha de um princpio de justia coerente, consistente e superior a qualquer outro, que garanta automaticamente a produo da justia. Assim, qualquer avaliao de poltica ou programa se apia nas subjetividades dos sujeitos que avaliam, estando fortemente vinculada aos valores e vises de mundo desses sujeitos. Por isso desejvel que os processos de avaliao incorporem as diferentes vises, os diferentes sujeitos sociais, isto , sejam processos participativos. A avaliao de uma poltica pblica envolve o estudo da formulao, do seu desenvolvimento, das aes implementadas, dos resultados e impactos obtidos, e da anlise do contexto histrico e social. Para Contandriopoulos e outros (1997), a avaliao tem como objetivos: analisar o andamento da interveno em termos de planejamento e execuo; auxiliar a tomada de deciso; determinar os efeitos da interveno, visando decidir se a mesma deve ser mantida, modificada ou interrompida; e agregar conhecimentos para elaborao terica. Para Pedone (1998) a avaliao de uma poltica pblica visa compreender os valores sob os quais a deciso poltica foi tomada, visto que esta tem importante papel na criao e na defesa de valores sociais como: igualdade, liberdade, solidariedade e democracia.

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1.2. Quais os tipos de avaliao de polticas pblicas?

Existem diversos enfoques ou tipos de avaliao. Figueiredo e Figueiredo (1986) fazem uma distino entre avaliao poltica e avaliao de poltica.

A avaliao poltica tem os seguintes objetivos: Analisar e elucidar os critrios que fundamentam uma poltica, as razes que a tornam prefervel em relao outra. Verificar se a poltica contribuiu para o bem-estar da populao. Examinar o carter poltico do processo decisrio que levou adoo de uma determinada poltica, como tambm os valores e critrios polticos que a orientam, independentemente da engenharia institucional e de seus resultados (ARRETCHE, 1998). Avaliao poltica Nesse tipo de avaliao no se discute o mrito da apropriao dos benefcios da poltica pela populao e sim os fundamentos conceituais e polticos que apoiam uma poltica. A avaliao de poltica tem os seguintes objetivos:

Elucidar se a poltica est condizente com princpios de justia poltica e social minimamente aceitos e sobre os quais existe um consenso mnimo e, ainda, se houve a efetiva apropriao dos benefcios (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986). Avaliao de poltica

Contandriopoulos e outros (1997), propem dois tipos de avaliao de poltica: a normativa e a avaliativa, que tm as seguintes caractersticas:

Pesquisa normativa
Apreciao da estrutura da poltica ou programa: avalia a aplicao dos recursos, a estrutura administrativa, a capacitao do pessoal em relao aos resultados esperados. Apreciao do processo: avalia o acesso, a cobertura, a adequao, a continuidade e a cortesia dos servios para que se atinjam os resultados, verifica, ainda, a satisfao da populao e o nvel de abordagem multiprofissional e interorganizacional.

Pesquisa avaliativa
Apreciao dos resultados: compara os resultados com normas e critrios.
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Anlise estratgica: avalia a pertinncia da interveno frente problemtica, a estratgia de desenvolvimento e se os recursos so os adequados. Anlise da interveno: analisa a capacidade de os recursos e servios disponibilizados atingirem os objetivos definidos. Anlise da produtividade: estuda o modo como os recursos foram aplicados para produzir os servios. Pergunta-se: era possvel produzir mais servios com os mesmos recursos?

Avaliao do Plano Municipal de Saneamento Bsico: Conceitos, Experincias Brasileiras e Recomendaes

Examinar a engenharia institucional, os traos constitutivos dos programas.

 Anlises dos efeitos: avalia a influncia da interveno na alterao do quadro anterior e a eficcia das aes. So verificados: o nvel de cobertura, a aceitao e a acessibilidade da populao-alvo. Anlise de rendimento: analisa a eficincia e relaciona os recursos empregados com os efeitos obtidos (anlise de custobenefcio, custo-eficcia ou custo-utilidade). Anlise de implantao: analisa a relao (sinergia) entre um contexto e uma interveno. A avaliao de poltica envolve a anlise de trs critrios analticos de polticas pblicas: efetividade, eficcia e eficincia.

Efetividade
Exame da relao entre a implementao de um programa e seus impactos e (ou) resultados. Avalia-se o sucesso ou o fracasso em termos de uma efetiva mudana nas condies sociais prvias das populaes atingidas pelo programa sob avaliao. Est fortemente relacionada a determinados ideais de igualdade e justia social. Deve demonstrar que uma determinada realidade social tem uma relao de causalidade com uma poltica em particular. Os estudos de efetividade das polticas so muito difceis e raros (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986 e ARRETCHE, 1998).

Eficcia
Critrio mais aplicado, por ser mais factvel e de menor custo. Verifica os objetivos e instrumentos explcitos de um determinado programa e seus resultados efetivos. Verifica as metas ou instrumentos propostos e os efetivamente atingidos (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986; RICO e outros, 1998).

Eficincia
Estuda a relao entre o esforo empregado na implementao de uma determinada poltica e os seus resultados alcanados. Verifica a utilizao de recursos pblicos na implementao da poltica, o que envolve os princpios de probidade, competncia e eficincia no seu uso (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986; ARRETCHE, 1998).

CRITRIOS ANALTICOS DE AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS: Efetividade Eficcia Eficincia

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1.3. O que vai ser avaliado? Qual o objeto da avaliao?

Qualquer processo de avaliao deve delinear e definir claramente o objeto a ser avaliado, pelo simples fato de que no possvel avaliar o que no se conhece. Assim, avaliar uma poltica ou programa de educao, sade, saneamento envolve ter certo domnio sobre esses campos de ao das polticas pblicas. Evidentemente, tais campos so delineados do ponto de vista conceitual e poltico. No campo do saneamento bsico, os conceitos vm sendo debatidos mais intensamente nas trs ltimas dcadas e, mais recentemente, a Lei n 11.445/2007 assim definiu as suas aes:

SANEAMENTO BSICO Conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de: abastecimento de gua potvel; esgotamento sanitrio; limpeza urbana e manejo de resduos slidos; drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. (art. 3, Lei n 11.445/2007)

O saneamento bsico tem sido caracterizado como: ao de sade pblica, medida de interesse local, direito do cidado vinculado moradia digna e salubridade do meio, ao de proteo ambiental, e, portanto, como direito social e ao vinculada s polticas sociais. Alm da viso do saneamento bsico como medida de preveno sade, atualmente essa ao tem sido vista como medida de promoo sade. O chamado saneamento promocional (SOUZA e FREITAS, 2006) tem uma natureza multidimensional, que ultrapassa a estrutura fsica e assume um significado mais amplo, no s na dimenso da sade, sob a perspectiva da ausncia de doenas, mas incorporando as dimenses: social, econmica, poltica, cultural e ambiental. Nessa viso, o saneamento tambm incorpora um conjunto de aes de educao e participao social, que pressupe cidados ativos e crticos, para que as intervenes possam atingir a efetividade necessria para a garantia da qualidade de vida. Por outro lado, o saneamento bsico tem fortes vnculos com a infraestrutura e o desenvolvimento urbano. Uma cidade, ou municpio, que tenha desejo de empreender o desenvolvimento social, no pode prescindir do saneamento bsico para dar suporte aos servios e atividades que sustentaro este desenvolvimento. A Figura 1 sintetiza a viso atual sobre a natureza das aes de saneamento bsico.

Figura 1 Natureza das aes de saneamento bsico.

Saneamento bsico

Medida de promoo sade

Medida de proteo ambiental

Medida de infraestrutura e desenvolvi-mento urbano

Medida de cidadania

1.4. Sob quais princpios de poltica pblica a avaliao se sustenta?

Uma vez que a avaliao de uma poltica pressupe a anlise da contribuio de uma determinada poltica, para o bem-estar da populao e da sua adequao aos princpios de justia poltica e social, nota-se que um modelo de avaliao deve sustentarse em um paradigma de sociedade, indo alm da simples coleta de dados. Tal paradigma deve contemplar as mudanas dos processos sociais e as transformaes mais profundas de concepo de sociedade e de estilo de desenvolvimento (BORJA, 1997). Assim, o primeiro passo para a avaliao de uma poltica pblica definir sob quais princpios ou paradigmas de poltica pblica a avaliao se sustenta. Os princpios que norteiam as polticas pblicas so socialmente construdos, recebendo influncia da conjuntura social, econmica, poltica e cultural de cada momento histrico. No campo do saneamento no Brasil, esses princpios foram expressos na Lei n 11.445/2007, sendo fruto de intensos debates no seio da sociedade brasileira. Uma vez que, como

Avaliao do Plano Municipal de Saneamento Bsico: Conceitos, Experincias Brasileiras e Recomendaes

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dito anteriormente, uma avaliao de poltica deve se sustentar em princpios minimamente aceitos na sociedade, certamente os princpios expressos na Lei Nacional de Saneamento Bsico devem ser considerados na avaliao da respectiva poltica ou programa de governo. Segundo essa lei, os servios pblicos de saneamento bsico devem ser prestados com base nos seguintes princpios fundamentais:

PRINCPIOS DA AVALIAO DE UMA POLTICA PBLICA DE SANEAMENTO BSICO Universalizao do acesso. Integralidade das aes. Saneamento adequado sade pblica e proteo do meio ambiente. Tecnologias apropriadas realidade local. Transparncia das aes. Intersetorialidade. Eficincia e sustentabilidade econmica. Segurana, qualidade e regularidade. Controle social.

1.5. Quem avalia? Quais so os sujeitos do processo de avaliao?

Conforme j dito, avaliar pressupe a aprovao ou desaprovao de uma poltica ou programa a partir da viso social de mundo de quem avalia. Nesse caso, os analistas esto envolvidos em julgamentos filosficos e de valor. Assim, o ato de avaliar no neutro ou uma ao estritamente tcnica, mas envolve tambm uma atitude poltica. Por outro lado, como afirma Demo (1995), avaliar pressupe participar. Assim, qualquer avaliao da realidade pressupe a participao crtica e ativa dos agentes sociais, os quais deixam de ser objetos e passam a ser sujeitos do processo de avaliao. Tais sujeitos sociais so aqueles que influenciam na definio das polticas pblicas, ou seja: governantes, tcnicos da burocracia estatal, diversos segmentos sociais, setores empresariais que representam a iniciativa privada e setores polticos, segundo as diversas matrizes ideolgicas e representaes (Figura 2).

Figura 2 Segmentos sociais que influenciam nas polticas pblicas.

Burocracia estatal

Segmentos sociais

200

Poltica pblica

Setores polticos

Setor empresarial

No Brasil, desde a Constituio de 1988, vem ocorrendo a democratizao dos processos de deciso das polticas pblicas. Assim, os setores da sade, do meio ambiente, dos recursos hdricos, da educao, entre outros, dispem de instrumentos que prevem a participao e o controle social, como as conferncias e os conselhos em que participam representantes dos diversos segmentos da sociedade. Desse modo, a participao no se d apenas na definio de polticas e programas, mas tambm no seu acompanhamento e avaliao. No campo do saneamento a participao e o controle social esto previstos na Lei Nacional de Saneamento Bsico. Dessa forma, o desafio que se coloca empreender processos de avaliao transparentes, democrticos e participativos, que podem ocorrer via conselhos, comits de acompanhamento e avaliao e/ou audincias e reunies pblicas.

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201

2. S  ISTEMA DE INDICADORES: OBJETIVOS, MTODOS E CRITRIOS DE SELEO

Atualmente, existe um esforo muito grande na construo de sistemas de indicadores para a avaliao de polticas pblicas. Os interesses por esta temtica datam da dcada de 1960. De l para c diversos sistemas foram desenvolvidos no mundo com vistas a avaliar o desempenho das polticas pblicas. Esse esforo comum na Alemanha, Japo, Canad, Estados Unidos, entre outros pases. A Organizao das Naes Unidas ONU tambm vem apoiando estudos nessa rea, por intermdio do Programa das Naes Unidades para o Desenvolvimento PNUD. Se antes os indicadores abordavam estritamente a dimenso econmica, por meio do Produto Interno Bruto per capita, hoje os sistemas de indicadores so mais complexos e buscam avaliar a qualidade de vida em suas diversas dimenses. Mas, em que posio os indicadores se colocam no mbito da avaliao de polticas pblicas? Embora exista uma forte tendncia de reduzir o processo de avaliao construo de um sistema de indicadores, na verdade os indicadores se constituem em mais um instrumento de avaliao. Como o nome revela, indicador vem da palavra latina indicare que significa anunciar, apontar ou indicar (VON SCHIRNDING, 1998). Ou seja, os indicadores apenas indicam uma direo e se integram ao campo das avaliaes chamadas quantitativas, que buscam avaliar a realidade dita objetiva. Mas, a realidade tem componentes subjetivos que s a pesquisa qualitativa pode apreender. Assim, importante situar o alcance e os objetivos de um sistema de indicadores. Para Will e Brigg (1995), os indicadores representam um meio de prover as polticas com informaes, de demonstrar seu desempenho ao longo do tempo e de realizar previses, podendo ser utilizados para a promoo de polticas especficas e monitorar as variaes espaciais e temporais das aes pblicas. Para um grupo de experts convocados pela ONU, para discutir os indicadores de qualidade do desenvolvimento urbano (ONU, 1977), os indicadores permitem adquirir novos conhecimentos e/ ou transmitir os conhecimentos existentes, no s aos investigadores, mas tambm aos responsveis pela tomada de decises e ao pblico em geral. Alm disso, eles podem ser utilizados para descrever os provveis resultados das polticas em curso, ou da sua ausncia, ou ainda identificar a adaptao e definio de novas polticas. Assim, os objetivos de um sistema de indicadores devem, no apenas contemplar o interesse do poder pblico em avaliar a eficincia e eficcia das polticas adotadas, mas tambm ser um instrumento de cidadania, na medida em que informam aos cidados o estado do meio ambiente e da qualidade de vida (BORJA, 1997). O processo de construo de um sistema de indicadores envolve uma srie de decises, no se constituindo em apenas um check list de variveis, indicadores. Dentre as diversas definies que so necessrias para a construo de um sistema de indicadores pode-se citar: Conjunto de decises para a montagem de um sistema de indicadores os objetivos do sistema de indicadores; o marco terico/conceitual; os campos disciplinares que participaro da avaliao; as tcnicas e instrumentos de coleta de dados; e os mtodos de ponderao e agregao dos indicadores.

202

2.1 Modelos de sistemas de indicadores

A definio do modelo do sistema de indicadores passa por uma opo paradigmtica, implicando em um compromisso de mudanas e indo, portanto, para alm da necessidade de um conjunto de dados (PFAFF, 1975).

2.2 Avaliao do conhecimento produzido sobre indicadores

O esforo para a construo de um sistema de indicadores muito recente. Se os objetivos dos indicadores esto relativamente esclarecidos, os modelos de sistemas ainda esto por ser validados, pois carecem de marco terico, no s para a seleo dos indicadores mais relevantes, como tambm para a definio de mtodos de agregao consistentes. Os sistemas tm privilegiado a base de dados quantitativa e as anlises em modelos matemticos, o que representa uma limitao diante da dimenso subjetiva da realidade. Alm da dimenso objetiva, passvel de ser avaliada por mtodos quantitativos, a realidade tem componentes subjetivos que exigem mtodos no campo da avaliao qualitativa e da pesquisa social. O componente subjetivo remete necessidade de se incorporar a perspectiva de quem vivencia aquela qualidade que se quer avaliar: os cidados. A qualidade do ambiente, na sua subjetividade, remete, portanto, sensao de conforto e bem-estar, algo que no pode ser medido, mas sim sentido de forma diferenciada por indivduos e grupos de indivduos. Essa sensao varia ao longo do tempo e do espao em funo de aspectos culturais, econmicos, fsicos e sociais, etc. Assim, a qualidade est impregnada de subjetividade da qual, por si ss, os nmeros e as estatsticas, elaborados na perspectiva de tcnicos e administradores, no podem dar conta.

(GONALVES, 1988, p. 34)

Para Demo (1995), existem duas realidades: a visvel e a invisvel. A visvel mais afeta s experincias e anlises, podendo, portanto, ser captada por avaliaes quantitativas. A invisvel (qualitativa) exige a compreenso. Na medida em que compreender corresponde a vivenciar, isto significa dizer que preciso compartilhar uma realidade vivida para entender, e, compartilhar corresponde a participar. Ou seja: para captar a dimenso qualitativa, os atores sociais devem participar do processo de avaliao. Assim, um sistema de indicadores deve tratar de ambas as realidades, quantitativa e qualitativa. Para Guimares (1984), a qualidade do meio ambiente uma meta social e comunitria, no podendo ser feudo exclusivo de administradores, tcnicos ou cientistas. Em face da complexidade da realidade contempornea e da dificuldade de mensur-la por mtodos quantitativos, o caminho que alguns pesquisadores tm apontado incorporar tcnicas interativas que estimulem a interdisciplinaridade, que permitam consultas e juzos de expert e a participao cidad. Como existe um alto grau de complexidade na realidade socioambiental contempornea, qualquer modelo de sistema de indicadores representa uma tentativa de explicao desta realidade e tem limitaes. Isso porque o modelo busca explicar uma realidade que multifacetada, que o resultado da interao de diversos fatores e que tambm o produto de um processo histrico, econmico e social difcil de ser apreendido em sua totalidade. O modelo, no entanto, cumpre um papel relevante, pois possibilita uma aproximao a esta realidade. Todo modelo de sistema de indicadores tem limitaes, pois uma representao da realidade.

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203

No h soluo cientfica para o desejo e para o belo.

Portanto, o modelo de sistemas de indicadores deve contemplar mtodos quantitativos e qualitativos de avaliao. Os mtodos objetivos devem contar com tcnicas de coleta, tratamento e anlises de dados; e os subjetivos devem articular-se com tcnicas da pesquisa participante, onde haja o envolvimento da populao como sujeito do processo de investigao. Os grupos focais, as entrevistas com informantes chaves e as pesquisas de opinio podem ser tcnicas a serem utilizadas. Borja (1997), estudando metodologias de avaliao da qualidade ambiental urbana, prope mtodos objetivos e subjetivos, que contemplem a perspectiva tcnico-cientfica e a de quem mora no lugar (Figura 3).

Figura 3 Metodologia de Avaliao da Qualidade Ambiental Urbana.

Avaliao da Qualidade Ambiental Urbana

Mtodos objetivos

Mtodos subjetivos

Indicadores quantitativos

Indicadores qualitativos

Avaliao qualitativa

Medies no ambiente Dados primrios Dados secundrios

Qualificao do ambiente Observao ambiental Avaliao de especialistas

Percepo ambiental: pesquisa de opinio pesquisa a informantes-chaves grupo focal pesquisa participante pesquisa etnogrfica

204

3. A  LGUMAS EXPERINCIAS DE AVALIAO DE POLTICAS E PROGRAMAS DE SANEAMENTO

No campo do saneamento ambiental, a urgncia de se estruturar um sistema de indicadores, para avaliar a prestao dos servios tem sido reconhecida diante da necessidade de se dispor de instrumentos confiveis que respaldem o planejamento, o acompanhamento da execuo e a avaliao da ao pblica. Apesar das limitaes, os sistemas disponveis permitem realizar avaliaes da situao da prestao de alguns servios de saneamento no pas e, por outro lado, as pesquisas que vm sendo desenvolvidas no Brasil podem contribuir para a definio de um sistema de indicadores. Atualmente, existem seis sistemas de informao que dispem de variveis, indicadores e ndices relacionados com o saneamento bsico, cujas caractersticas esto apresentadas no Quadro 1.

Quadro 1 Sistemas de informao relacionados com o saneamento bsico.

Sistema de Informao Responsvel Periodicidade Abrangncia Unidade de anlise Categorias de anlise
Saneamento bsico (gua, esgoto e resduos slidos), alm de indicadores de natalidade, renda, escolaridade, condies de moradia, etc. Saneamento bsico (gua, esgoto e resduos slidos) , alm de indicadores de renda, escolaridade, condies de moradia, etc.

Disponvel em

PNAD- Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

IBGE

Anual

Todos os municpios

Estado

www.ibge.gov.br

PNSB PESQUISA NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO

IBGE

Indefinida1

Todos os municpios

Distrito censitrio (gua e esgoto) e municpio (drenagem e resduos slidos)

Saneamento bsico (gua, esgoto, drenagem e resduos slidos). Considerando a oferta e qualidade dos servios prestados e aspectos da gesto. Variveis tcnicas, operacionais e financeiras dos prestadores dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos/limpeza pblica. Abastecimento de gua (cobertura, condies de tratamento, qualidade do servio, nveis de atendimento Portaria n 518/2004 do MS.

www.ibge.gov.br

SNIS - Sistema Nacional de Informao em Saneamento

Ministrio das Cidades

Anual

Municpios amostrados2

Municpios e Prestadores de Servios

www.snis.gov.br

SISAGUA Sistema de Informao da Qualidade da gua de Consumo Humano SIAB SISTEMA DE INFORMAO DE ATENO BSICA PSF Programa de Sade Familiar PACs Programa de Agente Comunitrio de Sade

Ministrio da Sade/Secretaria de Vigilncia em Sade

Anual

Todos os municpios

Municpios e Sistemas de abastecimento de gua

No disponvel 205

Secretaria de Sade do Estado da Bahia/SUS

Anual

Todos os municpios

Famlia

Saneamento bsico (gua, esgoto e resduos slidos), disponibilidade de filtro,

www.datasus.gov.br

1 A PNSB foi realizada no ano 2000 e encontra-se em andamento uma nova edio com dados coletados em 2008. 2 Todos os municpios cujos servios de gua e esgotos so prestados pelas Companhias Estaduais de Saneamento e uma amostra, anualmente crescente, de municpios que prestam diretamente os servios de gua e esgotos. Amostra especfica para os servios manejo de resduos slidos.

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Censo Demogrfico

IBGE

10 anos

Todos os municpios

Setor censitrio

www.ibge.gov.br

O sistema mais amplo o Sistema Nacional de Informao em Saneamento SNIS. Criando em 1995 no mbito do Programa de Modernizao do Setor Saneamento - PMSS, o SNIS tem abrangncia nacional e se apia em banco de dados administrado pelo Ministrio das Cidades, recebendo informaes dos municpios e dos estados. O Sistema dispe de uma srie de indicadores tcnicos, operacionais e financeiros dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos/limpeza pblica, de um conjunto significativo de municpios brasileiros. Com a aprovao da Lei n 11.445/2007, foi criado o Sistema Nacional de Informao em Saneamento Bsico SINISA, que dever construdo e alimentado por todas as instncias que atuam na rea do saneamento bsico no Brasil. Alguns pesquisadores tm contribudo para a construo de sistemas de indicadores para a avaliao de polticas pblicas de saneamento. Piza e Gregori (1999) propuseram o indicador de salubridade ambiental ISA, calculado pela mdia ponderada de indicadores relacionados ao abastecimento de gua, ao esgotamento sanitrio, aos resduos slidos, ao controle de vetores, alm de indicadores regionais de cada bacia hidrogrfica e socioeconmicos (renda, educao e doenas respiratrias e hdricas). Os componentes e variveis do ISA podem ser vistos no Quadro 2.

Quadro 2  Variveis e indicadores propostos por Piza e Gregori (1999), para o ISA ndice de Salubridade Ambiental.
Componente Varivel Cobertura Abastecimento de gua (Peso: 30%) Qualidade da gua fornecida Saturao dos sistemas produtores Cobertura em coleta Esgoto tratado Saturao do tratamento Coleta de lixo Resduos slidos (Peso: 20%) Tratamento e disposio final Saturao da disposio final Dengue Esquistossomose Leptospirose
206

Indicador Proporo de domiclios urbanos atendidos. Proporo de amostras de gua potvel coletadas. Issp= VPX(1+t)n/CP, sendo VP = volume produzido, CP = capacidade de produo, t = taxa unitria de crescimento da demanda em n anos. Proporo de domiclios atendidos por coleta de esgoto (rede ou soluo individual). Proporo de volume de esgoto tratado. Issp= VPX(1+t)n/CT, sendo VP = volume produzido, CT = capacidade de tratamento, t = taxa unitria de crescimento da demanda em n anos. No informado pelos autores. No informado pelos autores. No informado pelos autores. Definido em funo de critrios de pontuao estabelecidos a partir da existncia ou no da doena. Definido em funo de critrios de pontuao estabelecidos a partir da incidncia anual da doena. No informado pelos autores. A definir pelos comits de bacia. No informado pelos autores. No informado pelos autores. No informado pelos autores.

Esgoto sanitrio (Peso: 20%)

Controle de vetores (Peso: 10%) Indicador regional (Peso: 10%) Indicador socioeconmico (Peso: 10%)
Fonte: Piza e Gregori (1999).

A definir pelos comits de bacia Sade Renda Educao

Sarmento e outros (1999) estabeleceram indicadores de desempenho para os setores de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, que abrangem os sistemas de produo e distribuio de gua, esgotamento sanitrio, atendimento ao usurio e impacto ambiental (Quadro 3).

Quadro 3 Indicadores de desempenho para os setores de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio, segundo Sarmento e outros, (1999).
INDICADOR 1 - Cobertura de abastecimento de gua 2 - Regularidade do abastecimento 3 - Interrupes do abastecimento 4 - Plano piezomtrico 5 - Atendimento ao cliente 6 - Nveis de perdas 7 - Cadastro 8 - Aquisio de reas 9 - Macromedio 10 - Qualidade de gua distribuda 11 - Licenciamento ambiental 12 - Riscos para terceiros 13 - Recuperao de vias pblicas 14 - Vazamentos, extravasamentos, descargas 15 - Regularizao de reas 16 - Invases de reas 17 - Rudos nas estaes elevatrias, ETEs e ETAs 18 - Recuperao de reas degradadas 19 - Cobertura de esgotamento sanitrio 20 - Qualidade dos efluentes das ETEs, ETAs 21 - Resduos das estaes de tratamento e elevatrias 22 - Contribuintes especiais 23 - Aerossis nas ETEs 24 - Jurdico 25 - Balneabilidade das guas 26 - Energia 27 - Transporte 28 - Reciclagem lodo, qumicos 29 - Paisagismo 30 - Reclamaes
Fonte: Sarmento e outros (1999).

SISTEMA DE ABASTECIMENTO DE GUA

SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITRIO

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O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES (1999) props indicadores para avaliar os servios prestados pelas concessionrias estaduais de saneamento, visando atender ao que estabelece a Lei de Concesso dos Servios Pblicos, Lei n 8987/1995. Esse dispositivo determina que um servio, para ser adequado, deve satisfazer as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na prestao de servios e modicidade das tarifas. Com base nesses requisitos, foi elaborada uma lista de indicadores tcnicos. Os indicadores selecionados, excetuando-se os gerenciais, so os registrados no Quadro 4.

Quadro 4 - Indicadores propostos pelo BNDES (1999) para avaliar a adequao dos servios prestados pelas concessionrias estaduais de saneamento.
Componente do saneamento ndice Forma de obteno CBA = n de imveis ligados rede de distribuio x 100/ n total de imveis edificados na rea de concesso, ou CBA = Extenso em Km de ruas com ligaes X 100/extenso total de ruas na rea de concesso. Mdia ponderada das probabilidades de atendimento s exigncias dos parmetros de turbidez, cloro residual livre, pH, fluoreto, bacteriologia.

ndice de cobertura CBA

Abastecimento de gua

ndice de qualidade da gua - IQA

IRA = ira/NPM, onde IRA = TPx X 100/TTA. ndice de regularidade do abastecimento de TPx = tempo c/ presso maior que 8mca. gua IRA NPM = n de pontos de medidas. TTA = tempo total de apurao (semana, ms ou ano, dado em horas). ndice de perdas no sistema de distribuio IPD Cobertura do sistema de esgotos sanitrio CBE ndice de obstruo de redes coletoras IORC ndice de tratamento de esgoto ITE ndice de eficincia das estaes de tratamento de esgoto IE da ETE
Fonte: BNDES, 1999.

IPD = [volume produzido (VAP) volume fornecido (VAF)]X 100/VAP CBE = n de imveis ligados rede coletora x 100/ n total de imveis edificados na rea de concesso, ou CBA = extenso em Km de ruas com rede coletora X 100/extenso total de ruas na rea de concesso. IORC = mdia anual do nmero de desobstrues de redes coletoras / extenso da rede em Km. Calculado mensalmente. ITE = volume de esgoto tratado X 100/volume de esgoto coletado. Analise peridica do efluente da ETE, segundo DBO, DQO, toxidade e teor de slidos em suspenso ou slidos suspensos totais, coliformes, entre outros.

Esgotamento Sanitrio

208

Em 1999, a Coordenao de Vigilncia Ambiental da Funasa Covam props um conjunto de indicadores para o sistema de informao da vigilncia da qualidade da gua de consumo humano o SISAGUA, tendo como metodologia de referncia o modelo Foras Motrizes, Presses, Situao, Exposio, Efeitos e Aes FPEEEA, da Organizao Mundial da Sade OMS. Foi estabelecida uma cadeia de causa e efeito de doenas relacionadas com a gua, sendo selecionadas as seguintes enfermidades: hepatite A e E, intoxicao por agrotxico e mercrio e diarrias agudas. Foram realizadas sugestes de indicadores para cada item da cadeia de causa e efeito. No total, foram propostos 17 indicadores referentes s doenas diarricas e Hepatite A e E, considerados relevantes para a vigilncia da qualidade da gua para o consumo humano, os quais esto destacados no Quadro 5. O Conselho Estadual de Saneamento do Estado de So Paulo Conesan, visando atender as exigncias da Poltica Estadual

de Saneamento no Estado de So Paulo, para avaliar a eficcia do Plano Estadual de Saneamento, elaborou o Indicador de Salubridade Ambiental ISA, composto por seis indicadores relacionados s reas de saneamento ambiental, socioeconmica, sade pblica e recursos hdricos. Esses indicadores tm o objetivo de verificar as condies de salubridade em mbito municipal para a elaborao do Relatrio de Salubridade Ambiental no Estado de So Paulo. Os indicadores que compem o ISA so calculados por meio de expresses com mdias aritmtica ou ponderada. A pontuao do ISA varia de 0 a 100, e a ponderao dos indicadores dada de acordo com a importncia de cada um para a salubridade do meio (ALMEIDA, 1999).

Quadro 5 Indicadores de vigilncia da qualidade da gua para consumo humano.

Efeito Indicador 1. Qualidade bacteriolgica da gua (consumida e distribuda) 2. Turbidez da gua 3. Nveis de cloro residual 4. Tratamento domiciliar da gua 5. Atendimento da legislao de controle da qualidade da gua 6. Atendimento da legislao de vigilncia da qualidade da gua 7. Instalaes intradomiciliares Doenas diarricas 8. Cobertura da populao em abastecimento de gua 9. Cobertura da populao em esgotamento sanitrio 10. Cobertura da populao em limpeza pblica 11. Tratamento da gua 12. Desinfeco da gua 13. Consumo per capita de gua 14. Regularidade do servio de abastecimento de gua 15. Intermitncia do servio de abastecimento de gua Dos itens de 6 a 10, 13 e 15 Hepatite AeE
Fonte: MS/FNS/COVAM, 1999.

16. Certificao dos operadores de Sistemas de Abastecimento de gua (SAS) 17. Taxa mdia de crescimento populacional

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Montenegro e outros (2001) propuseram o ndice de Salubridade Ambiental para Belo Horizonte ISA/BH como ferramenta principal para elaborao do diagnstico de salubridade ambiental do Plano Municipal de Saneamento. O ISA/BH tm valores entre 0 e 100 e os coeficientes de ponderao tm soma unitria. O ISA/BH apresenta os ndices de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos e drenagem urbana, ndice de sade ambiental e de salubridade da moradia (Quadro 6).

Quadro 6 Composio esquemtica do ISA proposto para Belo Horizonte.

NDICE INDICADORES Atendimento de gua (ica) Qualidade da gua distribuda (iqa) Regularidade do abastecimento (ira) Perdas na distribuio (ipd) Disponibilidade de gua potvel na RMBH (ida) Atendimento por coleta de esgoto (ice) Interceptao de esgotos (iie) Poluio dos cursos dgua por esgotos (ipe) Tratamento dos esgotos (ite) Cobertura por coleta do lixo domiciliar (icl) Varrio (ivr) Tratamento e disposio final (idf) vulnerabilidade inundao (ivi) vulnerabilidade aos alagamentos (iva) conservao e assoreamento das galerias de guas pluviais (igp) condies dos fundos de vale (ifv) dengue (idg) leptospirose (ilp) leishmaniose (ilm) esquistossomose (ieq) mortalidade infantil por doenas de veiculao hdrica (imh) mortalidade infantil e de idosos por doenas respiratrias (imr) qualidade da moradia nmero de moradores por dormitrio (ido)

Abastecimento de gua (Iab)

Esgotamento sanitrio (Ies)

Resduos slidos (Irs)

Drenagem urbana (Idu)

Sade ambiental (Iam)

Salubridade da moradia (iqm)

Fonte: MONTENEGRO e outros, 2001.

210

Dias (2003) prope o ndice de Salubridade Ambiental em reas de Ocupao Espontnea ISA/OE como instrumentos de avaliao de polticas de saneamento. A autora partiu do pressuposto de que a salubridade ambiental o resultado das condies materiais e sociais, que so vinculadas situao socioeconmica e cultural, como a renda, os nveis de escolaridade, os hbitos higinicos, entre outros. O ISA/OE composto por 23 indicadores agrupados em sete componentes: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos, drenagem urbana, condies de moradia, condies socioeconmicas-culturais e sade ambiental (Quadro 7). Para a construo do ISA/OE da cidade do Salvador os valores dos indicadores foram homogeneizados por interpolao linear, a partir da mdia e do desvio padro, de forma que variassem entre 0 e 100. Com a mdia aritmtica dos indicadores, calculou-se os subndices de cada componente e, com a mdia ponderada destes, obteve-se os ISA/OE de cada rea estudada na cidade do Salvador.

Quadro 7 Composio do ISA/OE.

CONDIO COMPONENTE VARIVEL INDICADOR

Origem da gua Freqncia do abastecimento Quantidade de gua utilizada no domiclio Qualidade da gua da rede Destino dos dejetos sanitrios do domiclio

Domiclios atendidos com rede pblica (%) Domiclios em que nunca ou raramente falta gua (%) Consumo mdio per capita de gua (L/hab.dia) Amostras de gua sem coliformes termotolerantes (fecais) da rede de distribuio (%) Domiclios com destinao adequada dos dejetos sanitrios (%)

Esgotamento Sanitrio (IES)

Destino das guas servidas Domiclios com destinao adequada das guas servidas (%) do domiclio Regularidade da coleta de lixo Domiclios com coleta regular de lixo (%)

Resduos Slidos (IRS)

Existncia de coleta de lixo Domiclios com lixo coletado sob responsabilidade da do domiclio LIMPURB (%) Ocorrncia de inundaes ou alagamentos Pavimentao da rua onde se situa o domiclio Material usado nas paredes do domiclio Material usado no piso do domiclio Material usado na cobertura do domiclio Domiclios sem ocorrncia de inundaes ou alagamentos (%) Domiclios cujas ruas possuam pavimentao (%) Domiclios com paredes com reboco (%) Domiclios com piso adequado (%) Domiclios com cobertura adequada (%) Domiclios que possuam sanitrio (%) Domiclios com canalizao interna completa (%)

MATERIAL

Drenagem Urbana (IDU)

Condies da Moradia (ICM)

Existncia de sanitrio Como a gua chega ao domiclio

Acondicionamento da gua Domiclios que guardam gua em reservatrio com tampa no domiclio (%) Qualidade da gua no domiclio Amostras sem coliformes termotolerantes (fecais) na gua de beber (%)

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211

Abastecimento de gua (IAA)

Quadro 7 Composio do ISA/OE. Continuao.

CONDIO COMPONENTE VARIVEL INDICADOR

Situao de propriedade Renda mensal familiar Aglomerao (nmero de pessoas por cmodo)

Domiclios prprios pagos ou financiados (%) Renda mdia mensal familiar (salrio mnimo) Nmero mdio de habitantes por cmodo (un)

Acondicionamento do lixo Domiclios com acondicionamento adequado do lixo no domiclio no domiclio (%) Socioeconmico e Cultural (ISE) SOCIAL Uso da cozinha Animais no domiclio Existncia de lavatrio no domiclio Domiclios cuja cozinha seja utilizada apenas para preparar alimentos (%) Domiclios que no possuam animais (%) Domiclios que possuam lavatrio (%)

Escolaridade do cabea da Domiclios cujo cabea da famlia possui pelo menos 10 grau completo (%) famlia no domiclio Tempo de residncia Domiclios cujos moradores residam h 5 ou mais anos - medido pelo cabea da famlia (%)

Tratamento da gua no Domiclios que do tratamento domstico gua (%) domiclio Sade Ambiental (ISA)
Fonte: Dias (2003).

Resduos domiclio

prximos

ao Domiclios sem resduos nas suas proximidades distncia 10m (%)

Presena de vetores no Domiclios que no apresentaram aumento de vetores (%) domiclio

Bernardes e outros (2002) propem Fundao Nacional de Sade Funasa e Organizao Pan-americana da Sade OPAS um modelo de avaliao do impacto do Projeto Alvorada com o uso de tcnicas de avaliao quantitativa e qualitativa, essa ltima por meio de estudos de caso. O modelo possui trs dimenses de anlise como pode ser visto no Quadro 8.

Quadro 8 Dimenses de anlise da Avaliao do Projeto Alvorada.

DIMENSES DE ANLISE ENFOQUES Tcnico-gerencial e operacional Gesto dos servios
212

Social Legal e institucional Financeiro Salubridade ambiental Proteo e controle ambiental Projeto Execuo das obras Operao e manuteno dos sistemas

Condies sanitrias

Aspectos tecnolgicos
Fonte: BRASIL, 2004

Figura 4 Modelo FPEEEA para as aes de saneamento do Projeto Alvorada considerando apenas o efeito sobre a sade.
Figura 4 - Modelo FPEEEA para as aes de saneamento do Projeto Alvorada, considerando apenas o efeito sobre a sade

Fonte: BRASIL, 2004.

Modelo de desenvolvimento ambientalmente insustentvel Indefinio do marco legal do setor saneamento Processo acelerado de urbanizao Precariedade da democracia Financiamento pblico instvel e insuficiente Poltica de desenvolvimento de recursos humanos inadequada Modelo de desenvolvimento socialmente excludente e poltica e economicamente subordinado Ausncia ou inadequao das polticas pblicas de saneamento Desenvolvimento, difuso e apropriao de tecnologia insuficiente Transparncia insuficiente e corrupo Inexistncia ou inadequao de sistemas de gua Estrutura tarifria excludente Baixo nvel e renda da populao Inexistncia ou inadequao de servios de gua Inexistncia ou inadequao VCQACH Inexistncia ou inadequao de sistemas ou solues individuais de esgoto Inexistncia ou inadequao de servios de esgotos Inexistncia ou inadequao de servios de destino do lixo Inexistncia ou inadequao de sistemas ou soluo individual do destino do lixo Inexistncia ou inadequao de servios de drenagem Baixo nvel de escolaridade e ausncia de programa de educao sanitria e ambiental Dficit de gua (irregularidade ou ausncia no abastecimento) gua de consumo contaminada Esgoto e lixo no solo Esgoto e lixo no periodomiclio Esgoto e lixo nas colees hdricas Ambientes aquticos contaminados Moradias desprovidas de instalaes hidrosanitrias adequadas Higiene domiciliar e pessoal inadequado Inundaes e empoamentos provocados com drenagem inadequada Populao consumindo gua em quantidade insuficiente Populao consumindo alimento contaminado Populao consumindo gua de qualidade inadequada Populao exposta ambiente aqutico contaminado Populao em contato com esgoto e resduos slidos Populao exposta a vetores Populao exposta a inundaes e empoamento Morbi-mortalidade devido inadequao do saneamento ambiental

Foras Motrizes

Presso

Desperdcio de gua pelo consumidor

Estado

Exposio

O sistema de indicadores foi composto a partir da construo de matrizes de causa e efeito tipo OMS, sendo considerados os efeitos na sade, no ambiente, na cidadania e na excluso social. A matriz construda considerando o efeito na sade pode ser vista na Figura 4, sendo que as outras matrizes podem ser consultadas na publicao da OPAS/Funasa: Avaliao de impacto na sade das aes de saneamento: marco conceitual e estratgia metodolgica, disponvel em: http://www.funasa.gov.br.

Efeito

213

Avaliao do Plano Municipal de Saneamento Bsico: Conceitos, Experincias Brasileiras e Recomendaes

Borja (2004), ao estudar a execuo de megaprogramas de saneamento ambiental no Brasil, por meio da experincia do estado da Bahia na implantao do Programa Bahia Azul, concebeu metodologia que envolveu tcnicas qualitativas e quantitativas de investigao e duas abordagens de avaliao: 1) Avaliao Poltica dos fundamentos que orientaram a implantao do Programa e 2) Avaliao de Poltica, para verificar a eficcia, efetividade, eficincia e o impacto do Programa. O processo de avaliao foi norteado pelos princpios de uma poltica pblica de saneamento, a saber: universalidade; igualdade; integralidade; titularidade municipal; gesto pblica; participao e controle social. O estudo contemplou quatro campos de anlises: condies sanitrias, gesto, ambiente natural e participao e controle social (Quadro 9). Foram realizados estudos que envolveram a cidade de Salvador como um todo e 31 microreas, conforme apresentado no Quadro 10. Realizaram-se anlises estatsticas dos dados, com criao de ndices a partir de anlises multivariadas. O geoprocessamento dos dados permitiu conhecer a distribuio dos servios de saneamento na cidade. As entrevistas e a pesquisa de opinio possibilitaram verificar a percepo da populao.

Quadro 9 Campos e Componentes de Anlise.

CAMPOS Condies Sanitrias COMPONENTES Abastecimento de gua Esgotamento Sanitrio Drenagem das guas Pluviais Limpeza Pblica Tcnico-gerencial Operacional Financeira Qualidade das guas das Praias e da BTS Participao

Gesto Ambiente Natural Participao e Controle Social

Fonte: Borja, 2004.

Quadro 10  Estudos desenvolvidos para a avaliao dos servios de saneamento na cidade do Salvador, antes e ps a implementao do Programa Bahia Azul.
REA DE ESTUDO ESTUDOS REALIZADOS Enfoque quantitativo Pesquisa sobre saneamento segundo dados dos Censos Demogrficos de 1991 e 2000. Salvador
214

Enfoque qualitativo Anlises de documentos governamentais sobre saneamento em Salvador.

Pesquisa sobre qualidade da gua em Salvador, segundo dados do monitoramento da EMBASA e da Secretaria Municipal de Sade. Estudo sobre a cobertura da populao com rede de esgotamento sanitrio. Pesquisa sobre as caractersticas gerenciais e operacionais dos servios de saneamento, com base de dados da EMBASA e do SNIS.

Anlise da pesquisa de opinio sobre a QAU-SSA.

Levantamento das Condies Sanitrias dos Logradouros (LCSL). Pesquisa sobre a qualidade da gua distribuda e consumida pela populao. Estudo sobre a cobertura da populao com rede de esgotamento sanitrio. Pesquisa sobre a qualidade dos servios de abastecimento de gua, limpeza pblica e drenagem das guas pluviais, junto rea operacional das prestadoras dos servios. Pesquisa sobre o consumo per capita de gua, segundo dados da EMBASA.
Fonte: Borja, 2004.

Microreas

Anlise da percepo de informantes chaves sobre o Programa Bahia Azul e as condies de saneamento de microreas de estudo.

Figura 5 Etapas do marco metodolgico.

Fonte: Heller e outros, 2007.

Conforme o diagrama, os estudos de caso so desenvolvidos segundo cinco dimenses analticas capazes de apreender as semelhanas e diferenas das realidades em estudo. O Quadro 11 apresenta a descrio de cada dimenso. Cada um dos componentes do saneamento (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza pblica e drenagem das guas pluviais) analisado segundo as dimenses analticas, sendo que, nos estudos de caso, deve-se avaliar a pertinncia de abordar todos os componentes citados. Para a anlise dos aspectos poltico-institucionais foram estabelecidos seis grupos de anlises com as variveis correspondentes, que podem ser vistas no Quadro 12.

Avaliao do Plano Municipal de Saneamento Bsico: Conceitos, Experincias Brasileiras e Recomendaes

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Heller e outros (2007) conceberam uma metodologia para a avaliao comparativa da gesto de servios de saneamento entre municpios da mesma bacia hidrogrfica. Foram propostos dois eixos temticos: a anlise das polticas pblicas de saneamento e da gesto dos servios, sendo que o primeiro eixo envolve a anlise dos modelos de organizao do Estado para a proviso dos servios, seus marcos legais, polticos e institucionais, e o segundo o entendimento das formas organizativas da prestao dos servios. O marco metodolgico inclui duas etapas: um estudo de caso em municpios selecionados e uma anlise transversal comparativa, conforme apresentado na Figura 5.

Quadro 11  Dimenso analtica do modelo de avaliao comparativa da gesto de servios de saneamento.

DIMENSO ANALTICA Poltico-institucional Econmico-financeira ABORDAGEM Marcos legais e regulatrios que afetam a organizao dos servios, o prprio modelo de organizao desses servios e o ambiente poltico no qual se encontram. Relaciona-se ao sistema de preos, mecanismos financeiros e obstculos envolvidos na adoo de tecnologias e prticas modernas - alternativas de financiamento disponveis, atores financeiros, entre outros. Inclui as formas sociais predominantes no uso das solues de saneamento, incluindo arranjos informais e formas tradicionais, os valores sociais vinculados a essas atividades (o conceito de bem pblico, atitudes frente aos valores comerciais dos servios) e conflitos atuais e potenciais, dentre outras perspectivas de anlise. Envolve as solues tecnolgicas adotadas nas subreas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e drenagem urbana, avaliadas no marco do conceito de tecnologia apropriada. Envolve a relao entre a concepo carregada pelos sistemas de saneamento existentes e o ambiente fsico; privilegia a sua relao com a bacia hidrogrfica no qual se localiza.

Sociocultural

Dimenso tecnolgica

Ambiental
Fonte: Heller e outros, 2007

Quadro 12 Grupos de anlise e variveis selecionadas

Item Grupos de anlise Responsabilidade institucional Variveis Cumprimento de dispositivos legais; existncia de plano municipal de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio; articulao com outras reas da administrao pblica municipal; integralidade da prestao dos servios (gua, esgoto, lixo e drenagem). Existncia de conselho de saneamento; participao em outros conselhos setoriais municipais; participao em comit regional de bacia hidrogrfica; consulta pblica (audincias ou conferncias). Existncia de cobrana de tarifas; utilizao da receita tarifria em investimentos; evaso de receita; perdas de faturamento. Regularidade do abastecimento; conformidade da gua distribuda com os o padres da Portaria n 518; qualidade do servio de esgotamento sanitrio; atendimento da legislao ambiental quanto destinao final dos esgotos. Percentual de cobertura com gua e com esgoto; existncia de barreiras que dificultam o acesso aos servios; ndice de ligaes cortadas; existncia de subsdio interno cruzado. Divulgao de relatrio contbil anual; alimentao do SNIS; atendimento ao Decreto n 5.440/2005.

Controle social Autossustentabilidade econmico-financeira Qualidade dos servios

4
216

5 6

Acesso aos servios Prestao de contas

Fonte: Heller e outros, 2007.

Para a anlise dos aspectos tecnolgicos foi identificado um conjunto de indicadores capaz de caracterizar a prestao dos servios nas reas de estudo (Quadro 13).

Quadro 13 Indicadores construdos para a caracterizao dos servios estudados.

INDICADOR Cobertura por rede de gua e de esgotos (%) ndice de perdas na distribuio (%) Amostras fsico-qumicas fora do padro estabelecido pela Portaria n 518/2004 (%) Amostras bacteriolgicas fora do padro estabelecido pela Portaria n 518/2004 (%) Tarifa mdia (R$) ndice de esgoto tratado (%)
Fonte: Heller e outros, 2007.

DESCRIO (nmero de domiclios atendidos por rede) (nmero de domiclios particulares permanentes) X 100 [volume de gua (produzido - de servio) volume de gua consumido] / [volume de gua (produzido de servio)]. (mdia de amostras de cloro residual e turbidez com resultado fora do padro) / (quantidade de amostras analisadas para esses parmetros). (nmero de amostras de Coliformes Totais com resultado fora do padro) / (quantidade de amostras analisadas para esses parmetros). receitas operacionais de abastecimento de gua ou de esgotamento sanitrio por consumo faturado. (volume de esgoto coletado e tratado) / (volume de esgoto coletado).

Os autores acreditam que ainda necessrio um esforo terico-conceitual mais amplo no campo da avaliao de polticas e programas de saneamento, com a articulao com outras reas de conhecimento, como a cincia poltica, a sociologia, a economia e a antropologia.

Avaliao do Plano Municipal de Saneamento Bsico: Conceitos, Experincias Brasileiras e Recomendaes

217

4. RECOMENDAES PARA A AVALIAO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO (PMSB)

Embora o processo de avaliao de polticas e programas de saneamento no Brasil ainda carea de marco conceitual e metodolgico, o que tambm de fundamental importncia para a construo do Sistema Nacional de Informao em Saneamento Bsico SINISA, as experincias aqui relatadas podem auxiliar os municpios no processo de avaliao dos seus Planos Municipais de Saneamento Bsico. A seguir so feitas algumas recomendaes que podem subsidiar a definio do modelo de avaliao do PMSB: importante que o executivo municipal disponha de uma instncia de discusso com participao dos diversos setores da administrao pblica municipal e de entidades da sociedade civil organizada com atuao no campo do saneamento bsico. Essa instncia ficaria com a responsabilidade de promover discusses transparentes e democrticas para a definio do modelo de avaliao, devendo contar com apoio de um grupo tcnico. Diante da subjetividade de processos de avaliao de poltica pblica, importante pactuar os princpios norteadores da avaliao do PMSB, sendo recomendada a incorporao dos princpios constantes no prprio PMSB. Alm dos princpios gerais para a avaliao do PMSB, importante definir os pressupostos sob os quais cada componente do saneamento bsico ser avaliado. Assim, por exemplo, para o componente da drenagem seria importante definir pressupostos relacionados com o manejo sustentvel das guas pluviais . O modelo deve incorporar a avaliao da eficcia, da efetividade e da eficincia do PMSB. importante que o modelo incorpore tanto a avaliao quantitativa, via indicadores, como qualitativa, via processos participativos, entrevistas, grupos focais, etc. O modelo deve considerar todos os componentes do saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais, drenagem urbana, manejo dos resduos slidos e limpeza pblica). A avaliao deve buscar contemplar todas as funes de gesto do saneamento bsico, a saber: planejamento, prestao dos servios, regulao, fiscalizao e controle social. Essa abordagem permitir promover uma avaliao ampla do PMSB envolvendo no s os aspectos da prestao dos servios, mas tambm da base institucional e social da sua execuo. A seleo dos indicadores a serem utilizados na avaliao do PMSB deve considerar os sistemas de indicadores j existentes, a exemplo do SNIS, PNSB e DATASUS. Matrizes de causa e efeito tipo OMS podem ser construdas coletivamente para a identificao do conjunto de indicadores. Sugere-se que sejam elaboradas matrizes para cada componente do saneamento bsico e depois seja feita uma listagem do conjunto de indicadores, uma vez que podem existir indicadores comuns entre os componentes. Sugere-se, ainda, que as matrizes sejam construdas usando como efeito o impacto do PMSB na sade pblica, sob a perspectiva da promoo; no ambiente fsiconatural; na cidadania; e na excluso social.

218

5. REFERNCIAS
ARRETCHE, Marta T. S. Tendncias no Estudo sobre Avaliao. In: RICO, Elizabetth M.; SAUL, Ana Maria; FONSECA, Ana Maria M.; FAGNANI, Eduardo; PEREZ, Jos Roberto Rus; MELO, Marcus Andr; CARVALHO, Maria do Carmo B.; PESTANA, Maria Ins G. de S.; ARRETCHE, Marta T.; FARIA, Regina M.; RIOS, Terezinha A.; LOBO, Thereza. Avaliao de Polticas Sociais: Uma Questo em Debate. So Paulo: Cortez, Instituto de Estudos Especiais, 1998. BERNARDES, Ricardo Silveira; COSTA, Andr Monteiro; PONTES, Carlos Antnia Alves; Brando, Cristina Clia Silveira; HELLER, Lo; IBANEZ-NOVION, Martin Alberto; BORJA, Patrcia Campos; SOARES, Srgio Rodrigues Ayrimoraes; COSTA, Silvano Silvrio da. Proposta Metodolgica de Avaliao das Aes de Saneamento do Projeto Alvorada: Grupo de saneamento. Braslia: FUNASA/ OPAS/UnB, 2002. No Publicado. BNDES. Indicadores para Metas de Universalizao e Adequao dos Servios de Saneamento Bsico no Brasil - Sugesto para os Editais. Rio de Janeiro, 1999. No publicado. BORJA, Patrcia Campos. Avaliao da Qualidade Ambiental Urbana Uma Contribuio Metodolgica. 1997. 283f. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador. BORJA, Patrcia Campos. (2004). Poltica de saneamento, instituies financeiras internacionais e mega-programas: um olhar atravs do Programa Bahia Azul. 2004. 400f. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador. BRASIL. Lei n 11.445 de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico. Braslia: Dirio Oficial da Unio, 2007. CONTANDRIOPOULOS, Andr-Pierre; CHAMPAGNE, Franois; DENIS, Jean-Louis; PINEAULT, Raynald. A Avaliao na rea de Sade: Conceitos e Mtodos. In: HARTZ, Zulmira Maria de Arajo. (org). Avaliao em Sade. Dos Modelos Conceituais Prtica na Anlise da Implementao de Programas. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1997. DEMO, Pedro. Avaliao qualitativa. Polmicas do nosso tempo. Campinas: Autores Associados, 1996. DIAS, Marion C. ndice de salubridade ambiental em reas de ocupao espontnea: um estudo em Salvador. 2003. 157f. Dissertao (Mestrado em Engenharia Ambiental Urbana) - Escola Politcnica da Universidade Federal da Bahia, Salvador. FIGUEIREDO, M.; FIGUEIREDO, A. Avaliao poltica e avaliao de polticas: um quadro de referncia terica. Anlise e Conjuntura. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 1986. FLEURY, Snia. Estado sem Cidados. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1994. GONALVES, Carlos. Walter. P. Possibilidades e limites da cincia e da tcnica diante a questo ambiental. Revista GEOSUL, s/l,, ano III, n. 8, 1988. (Incompleta). GUIMARES, Roberto P. Ecopoltica em reas urbanas: a dimenso poltica dos indicadores de qualidade ambiental. Rio de Janeiro: Zahar, 1984. HELLER, Lo; NASCIMENTO, Nilo de Oliveira; CASTRO, Jos Esteban; HELLER, Pedro Gasparini Barbosa; REZENDE, Sonaly. POLTICAS PBLICAS DE SANEAMENTO: CONSIDERAES SOBRE UM ENFOQUE METODOLGICO PARA A COMPARAO DE DIFERENTES MODELOS DE GESTO. In: Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental, 24, 2007, Belo Horizonte. Anais eletrnicos... Rio de Janeiro: ABES, 2007.
219

4Sugere-se consultar a publicao Gesto de guas urbanas do Ministrio das Cidades (2006).

Avaliao do Plano Municipal de Saneamento Bsico: Conceitos, Experincias Brasileiras e Recomendaes

MINISTRIO DA SADE/FUNDAO NACIONAL DE SADE. Indicadores de Vigilncia da Qualidade de Consumo Humano - Relatrio de Oficina de Trabalho. Braslia: Ministrio da Sade, 1999. MINISTRIO DA SADE. Organizao Pan-Americana da Sade. Avaliao de impacto na sade das aes de saneamento: marco conceitual e estratgia metodolgica. Braslia: Organizao Pan-Americana da Sade Ministrio da Sade, 2004. MINISTRIO DAS CIDADES. Gesto de guas urbanas. Braslia: MCIDADES, 2006. Publicao do saneamento para Todos, Volume 4, elaborada por TUCCI, Carlos, E. M. MONTENEGRO, Marcos Heleno Fernandes, AROEIRA, Ricardo de Miranda; KNAUER, Snia Mara Miranda; TORRES, Jos Eduardo; BEGGIATO, Eulo Srgio Guimares; AGUIAR, Alex Moura de Souza; ARAJO, Fernanda Persilva. ISA/BH: UMA PROPOSTA DE DIRETRIZES PARA CONSTRUO DE UM NDICE MUNICIPAL DE SALUBRIDADE AMBIENTAL. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL, 21. Joo Pessoa, 2001. Anais... Rio de Janeiro: ABES, 2001.17p. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Indicadores de la Calidad del Desarrollo Urbano. Nueva York: Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, 1977. PEDONE, Luiz. Formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. Braslia: Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (FUNCEP), 1986. PFAFF, Martin. Supervisin y Evaluacin del Proceso de Crecimiento y Desarrollo Urbanos. In: Naciones Unidas. Indicadores de La Calidad del Desarrollo Urbano. Informe de la Reunin del Grupo Especial de Expertos. New York: Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, 1975. PIZA F. J. de T.; GREGORI, L. Indicador de Salubridade Ambiental. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL, 20., 1999, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: ABES, 1999. 1 CD-ROM. SARMENTO, R.; SERAFIM, A J.; GUZZO, F. J. M.; BIANCHI, R. A Indicadores de Desempenho para os Setores de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL, 20, 1999, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: ABES, 1999. 1 CD-ROM. SOUZA, C. M. N.; FREITAS, C. M. . O Saneamento na tica da Preveno de Doenas e da Promoo da Sade. In: Congreso de la Asociacn Interamericana de Ingenieria Sanitria Y Ambiental, XXX, 2006, Punta del Leste. Anais... Punta Del Leste: AIDIS, 2006. VON SCHIRNDING, Y. E. R. Indicadores para o Estabelecimento de Polticas e a Tomada de Deciso em Sade Ambiental - Verso preliminar (junho, 1998). Genebra: OMS, 1998. WILL, John; BRIGGS, David. Developing Indicators for Environment and Health. World Health Statistics Quarterly. Geneve, v. 48, n.2, p.155-163, 1995.

220

PEA TCNICA No 6

Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento

Patrcia Campos Borja

Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011

SUMRIO
Apresentao...................................................................................................................................................................225

1. Competncias Municipais sobre a Gesto dos Servios de Saneamento Bsico............................................................227

2. A Prestao dos Servios de Saneamento Bsico..........................................................................................................231

3. A Regulao e a Fiscalizao dos Servios de Saneamento Bsico.................................................................................237

3.1 Aspectos da regulao.....................................................................................................................................................237

3.2 Aspectos da fiscalizao....................................................................................................................................................239

4. Financiamento dos Servios: Subsdios Econmicos e Sociais, Tarifas e Taxas............................................................240

5. Referncias........................................................................................................................................................................243

Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento

223

APRESENTAO
Ciente do grande desafio para a universalizao do saneamento bsico no Brasil, o Ministrio das Cidades vem, por meio do presente documento, fornecer orientaes sobre a gesto no que se refere aos aspectos da prestao dos servios, das atividades de regulao e fiscalizao e do financiamento das aes.

Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento

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1. C  ompetncias Municipais sobre a Gesto dos Servios de Saneamento Bsico

Todas as Constituies brasileiras, inclusive a do Imprio, sempre reconheceram aos municpios as competncias para a organizao e prestao dos servios pblicos de interesse local (Funasa/Assemae, 2008), entre eles os de saneamento, prerrogativa que foi mantida na Constituio Federal de 1988, no inciso V, do art. 30, que estabelece: Compete aos municpios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, o que inclui os servios de saneamento (inciso V, do art. 30 da CF). Uma vez que os servios de saneamento so de interesse local e o poder pblico local tem a competncia para organiz-los e prest-los, o municpio o titular do servio . Assim, uma poltica de saneamento deve partir do pressuposto de que o municpio tem autonomia e competncia constitucional sobre a gesto dos servios de saneamento, no mbito de seu territrio, respeitando as condies gerais estabelecidas na legislao nacional sobre o assunto.

Apesar desses dispositivos constitucionais, foi somente com a Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007) que se estabeleceram as diretrizes normativas nacionais, disciplinando de forma mais clara o exerccio, pelos titulares, das funes de gesto dos servios de saneamento bsico.

1Constituio Poltica do Imprio do Brazil, de 25 de maro de 1824.(arts. 167 a 169). 2Embora, nos anos 90, a titularidade municipal dos servios de saneamento tenha sido posta em questo, esse preceito constitucional continua sendo respeitado at que sejam julgadas, pelo Supremo Tribunal Federal STF, as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adin) dos estados da Bahia e do Rio de Janeiro. Essas aes foram movidas no sentido de dirimir divergncias interpretativas de estados e municpios quanto titularidade municipal dos servios de saneamento bsico. Por essa razo, na Lei n 11.445, de 5/1/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a Poltica Federal de Saneamento Bsico, adotou-se a estratgia de no vincular, explicitamente, a titularidade desses servios aos municpios, para que no houvesse motivo de questionamento de sua constitucionalidade. 3Gesto entendida como sendo as funes de planejamento, regulao, fiscalizao e prestao dos servios, inclusive os instrumentos e mecanismos de controle social.

Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento

227

Por outro lado, segundo a Constituio de 88, tambm competncia dos municpios: legislar sobre assuntos de interesse local, o que inclui o saneamento bsico; suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30 da CF). No Captulo da Poltica Urbana, a Constituio estabelece, ainda, que o poder pblico municipal deve executar a poltica de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais fixadas no plano diretor, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182 da CF). Por seu turno, no campo da sade, os municpios integram o Sistema nico de Sade, ao que compete participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico (art. 200, IV, da CF).

Conforme a referida lei, o saneamento bsico envolve um conjunto de servios, infraestrutura e instalaes operacionais assim definidos:

228

Segundo essa norma legal, a gesto desses servios envolve quatro funes, a saber: o planejamento, a regulao, a fiscalizao, a prestao dos servios, devendo-se garantir em todas essas funes o controle social, um dos princpios fundamentais da poltica de saneamento bsico (Figura 2).

Figura 1 Funes de gesto dos servios de saneamento bsico, segundo a Lei n 11.445/2007.

Planejamento

Fiscalizao

Gesto do Saneamento Bsico

Prestao dos Servios

Regulao

Segundo o art. 9 da mesma lei, a formulao da poltica de saneamento bsico competncia do titular dos servios, devendo para tanto:

COMPETNCIA DO MUNICPIO QUANTO AOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

elaborar os planos de saneamento bsico; prestar os servios diretamente ou autorizar a sua delegao; definir o ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao, bem como os procedimentos de sua atuao; adotar parmetros para a garantia do atendimento essencial sade pblica, inclusive quanto ao volume mnimo per capita de gua para abastecimento pblico, observadas as normas nacionais relativas potabilidade da gua; fixar os direitos e os deveres dos usurios; estabelecer mecanismos de controle social; estabelecer sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento; intervir e retomar a operao dos servios delegados, por indicao da entidade reguladora, nos casos e condies previstos em lei e nos documentos contratuais. (art. 9 da Lei n 11.445/2007)

Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento

229

O planejamento uma funo de gesto indelegvel a outro ente (art. 8o da lei), envolvendo as atividades de identificao, qualificao, quantificao, organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um servio pblico deve ser prestado ou colocado disposio de forma adequada (BRASIL, 2007b, Decreto n 6.017/2007). A Lei n 11.445/2007 define que o planejamento para a prestao dos servios de saneamento bsico ser realizado por meio da elaborao de um Plano de Saneamento Bsico, de competncia do titular do servio (BRASIL, 2007a, art. 19). A elaborao desse Plano deve atender aos princpios fundamentais da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, estabelecidos no art. 2 da referida lei, a saber:

PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DA PRESTAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

universalizao do acesso; integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico; abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos realizados de formas adequadas sade pblica e proteo do meio ambiente; disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de drenagem e de manejo das guas pluviais adequados sade pblica e segurana da vida e do patrimnio pblico e privado; adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida; eficincia e sustentabilidade econmica; utilizao de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios e a adoo de solues graduais e progressivas; transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos decisrios institucionalizados; controle social; segurana, qualidade e regularidade; integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos. art. 2 da Lei n 11.445/2007 (BRASIL 2007a)

230

Essa lei determina que os Planos de Saneamento Bsico devero ser editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio (art. 19, 1). No caso de planos especficos dos componentes do saneamento bsico, a consolidao e compatibilizao devem ser efetuadas pelo titular (art. 19, 2). Mesmo com a delegao dos servios, o prestador dever cumprir o Plano de Saneamento Bsico em vigor (art. 19, 6). E, ainda, a validade dos contratos de prestao de servios de saneamento bsico que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico est condicionada existncia de um Plano de Saneamento Bsico (art. 11, I). Em consonncia com o princpio da transparncia das aes e do controle social, as propostas dos Planos e os estudos que os fundamentam devem ser amplamente divulgados, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas (BRASIL, 2007, art. 19, 5). Por fim, a lei determina que dever ser previsto o recebimento de sugestes e crticas por meio de consulta ou audincia pblica e, quando existente, a anlise e opinio de rgo colegiado, bem como a divulgao do Plano e dos respectivos estudos por meio da disponibilizao integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da internet (art. 51).

2. A PRESTAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

A prestao de servio pblico envolve a execuo de toda e qualquer atividade ou obra com o objetivo de permitir o acesso a um servio pblico em estrita conformidade com o estabelecido no planejamento e na regulao (BRASIL, 2005). A prestao dos servios de saneamento bsico competncia do municpio, podendo exercer essa funo diretamente ou deleg-la a outro ente. Cabe tambm ao titular definir o ente responsvel pela regulao e fiscalizao dos servios, inclusive os procedimentos de sua atuao, e os mecanismos de controle social. No caso do municpio decidir delegar a prestao dos servios a outro ente que no integre a sua administrao, dever promover a celebrao de contrato de programa, se o delegatrio for ente pblico ou estatal, ou de contrato de concesso, precedida de licitao, no caso de empresa privada. Dever haver audincia ou consulta pblica sobre o edital, no caso de licitao, e tambm sobre a minuta do contrato entre titular e prestador de servio (inciso IV, do art. 11 da lei). Existem trs formas de prestao dos servios de saneamento bsico previstas em lei: a prestao direta, a prestao indireta, mediante delegao por meio de concesso, permisso ou autorizao, e a gesto associada, conforme mostra a Figura 2.

Figura 2 Formas de prestao de servio pblico admitidas pela Constituio. TIPOS DE PRESTAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

Prestao direta pelo titular

{
{ {

Centralizada

Descentalizada (outorga)

{ {

Rgie direta (no tem segregao contbil) Rgie indireta (tem segregao contbil)

Autarquia Empresa pblica Sociedade de economia

Prestao indireta via delegao

Concesso Permisso Autorizao

Empresas Privadas Empresas Estatais

Prestao via gesto associada

Contratoto de programa

Convnio Cooperao Consrcio Pblico

Fonte: adaptado de RIBEIRO, 2007.

Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento

231

Assim, o municpio pode prestar diretamente os servios de saneamento bsico, via administrao central ou descentralizada, sendo esta por meio de autarquia, fundao ou empresa pblica. Pode ainda delegar a prestao a terceiros por meio de licitao pblica e contrato de concesso (empresa privada ou estatal) ou, ainda, realizar a gesto associada dos servios com outros municpios com ou sem participao do governo estadual , via convnio de cooperao ou consrcio pblico, conforme a Lei n 11.107/2007 e o Decreto n 6.017/2007, que a regulamentam. Os contratos de concesso, com empresa privada ou estatal, devem atender, alm da legislao e regulao do titular, s normas gerais da Lei n 8.987/1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos, sempre precedida de licitao pblica, que se processa conforme a Lei n 8.666/1993. A gesto associada, conforme estabelece a Lei n 11.107/2005, uma associao voluntria de entes da federao e sua formalizao ocorre por meio de convnio de cooperao ou de consrcio pblico. A referida lei confere aos consrcios pblicos personalidade jurdica de direito pblico integrante da administrao indireta de cada um dos entes consorciados, podendo, assim, ser sujeito de direitos e obrigaes (art. 6, 1). No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, constitudo conforme a legislao civil, o consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos de concesso, prestao de contas e admisso de pessoal (art. 6, 2). Uma vez que a gesto associada realizada entre entes da federao, a delegao da prestao dos servios pode ser feita com dispensa de licitao. Essa prerrogativa assegurada no inciso XXVI, do art. 24 da Lei de Licitao (Lei n 8.666/1995) e amparada no art. 241 da Constituio Federal, nos termos da Emenda Constitucional 19/98, que trata dessa matria. Tal delegao formalizada por meio de um contrato de programa, aps a constituio do consrcio pblico ou convnio de cooperao. O contrato de programa dever atender legislao de concesses e permisses de servios pblicos e prever procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares (art. 13, 1, I e II). O consrcio pblico ser constitudo por contrato cuja celebrao depender de prvia subscrio de protocolo de intenes. Esse protocolo dever conter, entre outras, as seguintes clusulas:

REQUISITOS DO PROTOCOLO DE INTENES PARA CONSTITUIO DE CONSRCIO PBLICO

a denominao, a finalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio; identificao dos entes da federao consorciados; a indicao da rea de atuao do consrcio; previso de que o consrcio pblico associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos; as normas de convocao e funcionamento da assembleia geral, inclusive para a elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico; a previso de que a assembleia geral a instncia mxima do consrcio pblico e o nmero de votos para as suas deliberaes; a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio pblico que, obrigatoriamente, dever ser chefe do Poder Executivo de ente da federao consorciado; o nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados pblicos, bem como os casos de contratao por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico; as condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou termo de parceria; a autorizao para a gesto associada de servios pblicos explicitando o seu objeto e condies. art. 4 da Lei n 11.107/2005

232

O contrato do consrcio pblico ser constitudo conforme o protocolo de intenes, que deve ser ratificado por lei da Cmara Municipal de cada um dos municpios consorciados (art. 5). Visando possibilitar o pleno exerccio da titularidade dos servios e a consonncia das aes entre o titular e o prestador dos servios, a Lei n 11.445/2007 condiciona, em seu art. 11, a validade dos contratos de prestao de servios pblicos de saneamento bsico existncia de Plano de Saneamento Bsico (BRASIL, 2007a). A validade dos contratos tambm est condicionada existncia de estudo comprovando a viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral dos servios, nos termos do Plano de Saneamento Bsico. Dessa forma, os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato devero ser compatveis com o respectivo Plano de Saneamento Bsico. Na prestao regionalizada dos servios, ou seja, quando houver um nico prestador do servio para vrios municpios, contguos ou no, dever haver compatibilidade de planejamento dos respectivos planos municipais. Nesse caso, poder ser elaborado um Plano para o conjunto de municpios atendidos (BRASIL, 2007a). Ribeiro (2005), ao delimitar as possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto, identifica seis modelos de prestao dos servios, conforme apresentados na Figura 3, 4, 5, 6, 7 e 8.

Modelo A A contratao individual da Companhia Estadual de gua e Esgoto por cada municpio para os servios de gua e esgoto Convnio de cooperao

Estado

Municpio

Companhia estadual Autarquia estadual

Contrato de programa

Fonte: RIBEIRO, 2007.

Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento

233

Figura 3 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo A.

Figura 4 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo AA. Modelo AA A contratao de rgo municipal por outro municpio para os servios de gua e esgoto Convnio de cooperao

Municpio

Municpio

Companhia municipal Autarquia municipal

Contrato de programa

Fonte: RIBEIRO, 2007.

Figura 5 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo B. Modelo B A contratao coletiva da Companhia Estadual de gua e Esgoto (CEAE) por consrcio pblico Consrcio pblico
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Fonte: RIBEIRO, 2007.

Contrato de Programa CEAE

Municpio A Municpio B Municpio C Estado

Figura 6 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo BB. Modelo BB A contratao coletiva de rgo municipal por consrcio pblico Consrcio pblico Contrato de Programa Companhia municipal Companhia ou Autarquia Intermunicipal
Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento
235

Municpio A Municpio B Municpio C

Fonte: RIBEIRO, 2007.

Figura 7 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo C. Modelo C A contratao coletiva de consrcio pblico (prestador) Consrcio pblico Contrato de Programa A Municpio A Contrato de Programa B Municpio B Contrato de Programa Contrato de Programa C Municpio C

Figura 8 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo D. Modelo D A contratao de prestador privado por meio de licitao por consrcio intermunicipal Consrcio pblico Contrato de Programa Prestador contratado mediante licitao Municpio A Municpio B Municpio C

Fonte: RIBEIRO, 2007

236

3. A  REGULAO E A FISCALIZAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

3.1 Aspectos da regulao
Segundo o Decreto n 6.017/2007, a regulao envolve todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize determinado servio pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impactos socioambientais, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e fixao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos (BRASIL, 2007b). A regulao cabe ao titular dos servios, que pode realiz-la diretamente ou deleg-la a entidade de outro ente federativo. Nesse caso, a delegao s pode ser feita a uma entidade reguladora constituda, especificamente para esse fim, dentro dos limites do respectivo estado, devendo ser explicitada a forma de atuao e a abrangncia das atividades a serem desempenhadas pelas partes envolvidas (arts. 8 e 23, 1, da Lei n 11.445/2007). So objetivos da regulao:

OBJETIVOS DA REGULAO
Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento
237

estabelecer padres e normas para a adequada prestao dos servios e para a satisfao dos usurios; garantir o cumprimento das condies e metas estabelecidas; prevenir e reprimir o abuso do poder econmico, ressalvada a competncia dos rgos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrncia; definir tarifas que assegurem tanto o equilbrio econmico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifria, mediante mecanismos que induzam a eficincia e eficcia dos servios e que permitam a apropriao social dos ganhos de produtividade. Art. 22 da Lei n 11.445/2007 A entidade reguladora e fiscalizadora dos servios a responsvel pela verificao do cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de servios, na forma das disposies legais, regulamentares e contratuais (art. 20). Nas atividades de regulao dos servios de saneamento bsico, esto includas a interpretao e a fixao de critrios para a fiel execuo dos contratos, dos servios e para a correta administrao de subsdios (art. 25, 2). Segundo art. 23 da Lei Nacional de Saneamento Bsico, a entidade reguladora deve editar normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social de prestao dos servios, que abrangero, pelo menos, os seguintes aspectos:

OBJETIVOS DA REGULAO
padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios; requisitos operacionais e de manuteno dos sistemas; as metas progressivas de expanso e de qualidade dos servios e os respectivos prazos; regime, estrutura e nveis tarifrios, bem como os procedimentos e prazos de sua fixao, reajuste e reviso; medio, faturamento e cobrana de servios; monitoramento dos custos; avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados; plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao; subsdios tarifrios e no tarifrios; padres de atendimento ao pblico e mecanismos de participao e informao; medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento.

O ente regulador deve ter independncia decisria, autonomia administrativa, oramentria e financeira, devendo ser assegurada a transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises (BRASIL, 2007b). Alm disso, no caso de prestao regionalizada, compete-lhe instituir regras e critrios de estruturao do sistema contbil e do respectivo plano de contas a ser adotado pelo prestador, de modo a garantir que a apropriao e a distribuio de custos dos servios entre os municpios estejam em conformidade com as diretrizes da Lei n 11.445/2007. A validade dos contratos de prestao de servios pblicos de saneamento bsico est condicionada existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes da referida lei, incluindo a designao da entidade de regulao e de fiscalizao e, ainda, o estabelecimento de mecanismos de controle social nas atividades de regulao e fiscalizao dos servios. Os contratos de programa, alm da legislao de concesso e permisso de servios pblicos, devero atender legislao de regulao dos servios, especialmente no que se refere fixao, reviso e reajuste das tarifas ou de outros preos pblicos e, no que couber, s normas complementares a essa regulao (art. 13 do Decreto n 6.017/2007). Conforme a Lei n 11.445/2007, a prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento bsico se caracterizar quando houver, alm de um nico prestador para vrios municpios e compatibilidade dos respectivos planos, uniformidade de fiscalizao e regulao dos servios, inclusive de sua remunerao (art. 14). Nesse caso, as atividades de regulao e regulao podero ser realizadas por: rgo ou entidade de ente da federao a que o titular tenha delegado o exerccio dessas competncias por meio de convnio de cooperao entre os entes da federao. consrcio pblico de direito pblico integrado pelos titulares dos servios (art. 15). E, ainda, no caso da gesto associada ou prestao regionalizada dos servios, os titulares podero adotar os mesmos critrios econmicos, sociais e tcnicos da regulao em toda a rea de abrangncia da associao ou da prestao (art. 24). Nos servios pblicos de saneamento bsico em que mais de um prestador execute atividade interdependente com outra, a relao entre elas dever ser regulada por contrato e haver entidade nica encarregada das funes de regulao e de fiscalizao. O referido contrato dever estabelecer as clusulas que regero as relaes entre os prestadores, inclusive a designao do rgo ou entidade responsvel pela regulao e fiscalizao a quem caber definir, pelo menos:

ITENS A SEREM DEFINIDOS PELO ENTE REGULADOR

as normas tcnicas relativas qualidade, quantidade e regularidade dos servios prestados aos usurios e entre os diferentes prestadores envolvidos; as normas econmicas e financeiras relativas s tarifas, aos subsdios e aos pagamentos por servios prestados aos usurios e entre os diferentes prestadores envolvidos; a garantia de pagamento de servios prestados entre os diferentes prestadores dos servios; os mecanismos de pagamento de diferenas relativas a inadimplemento dos usurios, perdas comerciais e fsicas e outros crditos devidos, quando for o caso; o sistema contbil especfico para os prestadores que atuem em mais de um municpio. 1o, art. 12 da Lei n 11.445/2007
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A publicidade dos relatrios, estudos, decises e instrumentos equivalentes que se refiram regulao ou fiscalizao dos servios, bem como aos direitos e deveres dos usurios e prestadores, est assegurada no art. 26 da referida lei. Segundo esse dispositivo, qualquer pessoa pode requerer tais informaes.

3.2 Aspectos da fiscalizao

A fiscalizao, segundo o Decreto n 6.017/2007, refere-se s atividades de acompanhamento, monitoramento, controle e avaliao, no sentido de garantir a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico (BRASIL, 2007b). Assim como a regulao, a fiscalizao cabe ao titular dos servios, que pode realiz-la diretamente ou deleg-la a entidade de outro ente federado (art. 8 da Lei n 11.445/2007). Nos casos de prestao dos servios mediante concesso ou permisso, a Lei n 8.987/1995 estabelece, no tocante fiscalizao, que: as concessionrias e permissionrias estaro sujeitas fiscalizao pelo ente fiscalizador, devendo para isso contar com a cooperao dos usurios (art. 3); o poder concedente ter acesso aos dados relativos administrao, contabilidade, recursos tcnicos, econmicos e financeiros da concessionria; e a fiscalizao do servio ser feita por intermdio de rgo tcnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada e, periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por comisso composta de representantes do poder concedente, da concessionria e dos usurios (art. 30); os contratos de programa ou de concesso devem conter clusula definindo a forma de fiscalizao das instalaes, dos equipamentos, dos mtodos e prticas de execuo dos servios de saneamento bsico (art. 23, VII); e os concessionrios devem permitir aos encarregados da fiscalizao livre acesso, em qualquer poca, s obras, aos equipamentos e s instalaes integrantes do servio, bem como a seus registros contbeis (art. 31, V). A mesma lei ainda define que o servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas, e que a atualidade compreende a modernidade das tcnicas, do equipamento e das instalaes e a sua conservao, bem como a melhoria e expanso do servio (art. 6).

Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento

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4. F  INANCIAMENTO DOS SERVIOS: SUBSDIOS ECONMICOS E SOCIAIS, TARIFAS E TAXAS

A Lei n 11.445/2007 tambm cuidou das diretrizes para os aspectos econmicos dos servios de saneamento bsico, entre as quais se destacam as que estabelecem que: a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico deve ter a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios (art. 29); a remunerao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio pode ser realizada, preferencialmente, na forma de tarifas e outros preos pblicos, para cada um dos servios ou para ambos, conjuntamente. Os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos podem ser remunerados por taxas ou tarifas e outros preos pblicos, conforme o regime da prestao e as atividades remuneradas. E os servios de manejo de guas pluviais urbanas, na forma de tributos, inclusive taxas, tambm conforme o regime de prestao e as respectivas atividades (art. 29, I a III). Na prestao de servio pblico de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos urbanos, a lei definiu que as respectivas taxas ou tarifas devem ter em conta a adequada destinao dos resduos coletados, podendo considerar, para a determinao dos seus valores: a) o nvel de renda da populao da rea atendida; b) as caractersticas dos lotes urbanos e as reas que podem ser neles edificadas; c) o peso ou o volume mdio coletado por habitante ou por domiclio (art. 35). Por outro lado, na instituio de eventual cobrana da prestao do servio pblico de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, a regulao do titular dever considerar os percentuais de impermeabilizao e a existncia de dispositivos de amortecimento ou de reteno de gua de chuva em cada lote urbano; o nvel de renda da populao da rea atendida; e as caractersticas dos lotes urbanos e as reas que podem ser neles edificadas (art. 36). Para a instituio de tarifas, preos pblicos e taxas para os servios de saneamento bsico, o titular deve observar, ainda, as seguintes diretrizes:

DIRETRIZES PARA DEFINIO DE TARIFAS, TAXAS E PREOS PBLICOS

prioridade para atendimento das funes essenciais relacionadas sade pblica; ampliao do acesso dos cidados e localidades de baixa renda aos servios; gerao dos recursos necessrios para realizao dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do servio; inibio do consumo suprfluo e do desperdcio de recursos; recuperao dos custos incorridos na prestao do servio, em regime de eficincia; remunerao adequada do capital investido pelos prestadores dos servios; estmulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatveis com os nveis exigidos de qualidade, continuidade e segurana na prestao dos servios; incentivo eficincia dos prestadores dos servios. 1, art. 29 da Lei n 11.445/2007

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Ainda, segundo a Lei n 11.445/2007, a estrutura de remunerao e cobrana dos servios pblicos de saneamento bsico poder levar em considerao os seguintes fatores:

FATORES DETERMINANTES DA ESTRUTURA DE REMUNERAO E COBRANA DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
categorias de usurios, distribudas por faixas ou quantidades crescentes de utilizao ou de consumo; padres de uso ou de qualidade requeridos; quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando a garantia de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado atendimento dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente; custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e qualidade adequadas; ciclos significativos de aumento da demanda dos servios, em perodos distintos; e capacidade de pagamento dos consumidores. Art. 30 da Lei n 11.445/2007 Visando os interesses dos usurios, essa norma legal determina que as tarifas devem ser fixadas de forma clara e objetiva, e os reajustes e as revises devem ser tornados pblicos com antecedncia mnima de 30 (trinta) dias em relao sua aplicao; e que os referidos reajustes sero realizados no intervalo mnimo de 12 (doze) meses, de acordo com as normas legais, regulamentares e contratuais (arts. 37 e 39). No que diz respeito regulao econmica dos servios, a citada lei instituiu, ainda, outras diretrizes, estabelecendo que: As revises tarifrias tero suas pautas definidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usurios e os prestadores dos servios, e compreendero a reavaliao das condies da prestao dos servios e das tarifas praticadas, podendo ser de dois tipos: a) peridicas, objetivando a distribuio dos ganhos de produtividade com os usurios e a reavaliao das condies de mercado; b) extraordinrias, quando se verificar a ocorrncia de fatos no previstos no contrato, fora do controle do prestador dos servios que alterem o seu equilbrio econmico-financeiro (art. 38). A regulao do titular poder definir mecanismos tarifrios de induo eficincia, inclusive fatores de produtividade e antecipao de metas de expanso e de qualidade dos servios, podendo os fatores de produtividade ser definidos com base em indicadores de outras empresas do setor. A entidade de regulao poder autorizar o prestador de servios a repassar aos usurios custos e encargos tributrios no previstos originalmente e por ele no administrados, nos termos da Lei n 8.987/1995 (art. 38, 4). Os municpios, isoladamente ou reunidos em consrcios pblicos, podem criar fundos constitudos por parcelas das receitas dos servios, entre outros recursos, com a finalidade de custear, em conformidade com o disposto nos respectivos Planos de Saneamento Bsico, a universalizao dos servios pblicos de saneamento bsico. Esses recursos podero ser utilizados como fontes diretas de investimentos ou ser dados em garantia ou contrapartida em operaes de crdito para os investimentos necessrios universalizao dos servios (art. 13). Em relao poltica de subsdios, as diretrizes da Lei n 11.445/2007 dispem que: Os usurios e localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios podero ser contemplados com benefcios de subsdios tarifrios e no tarifrios (art. 29, 2), os quais podero, dependendo das caractersticas dos beneficirios e da origem dos recursos, ser:

Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento

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TIPOS DE SUBSDIOS PARA USURIOS E LOCALIDADES DE BAIXA RENDA

diretos, quando destinados a usurios determinados, ou indiretos, quando destinados ao prestador dos servios; tarifrios, quando integrarem a estrutura tarifria, ou fiscais, quando decorrerem da alocao de recursos oramentrios, inclusive por meio de subvenes; internos a cada titular ou entre localidades, nas hipteses de gesto associada e de prestao regional. Art. 31 da Lei n 11.445/2007 O plano de saneamento um instrumento importante no s para o planejamento e avaliao da prestao dos servios, mas tambm para obteno de financiamentos. Segundo a Lei Nacional de Saneamento Bsico, a alocao de recursos federais ser feita em conformidade com as diretrizes e objetivos da Poltica Federal de Saneamento Bsico nela estabelecidos e com os planos de saneamento bsico (arts. 48 a 50). Ou seja, os Planos passam a ser um referencial para obteno de recursos. A liberao desses recursos est condicionada: a) ao alcance de ndices mnimos de desempenho do prestador na gesto tcnica, econmica e financeira dos servios e de eficincia e eficcia dos servios, ao longo da vida til do empreendimento; b) adequada operao e manuteno dos empreendimentos anteriormente financiados. No caso da aplicao de recursos no onerosos da Unio, a lei estabelece que ser dada prioridade s aes e empreendimentos que visem o atendimento de usurios ou municpios que no tenham capacidade de pagamento compatvel com a autossustentao econmico-financeira dos servios, sendo vedada sua aplicao a empreendimentos contratados de forma onerosa (art. 50, 1).

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5. REFERNCIAS
BRASIL. Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007, regulamenta a Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos. Braslia: DOU, 2007b. BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Braslia: DOU, 2007a. BRASIL. Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005, dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm>. Acesso em: 15 out. 2008. BRASIL. Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos, previsto n art. 175 da Constituio Federal, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/leis/L8987cons.htm>. Acesso em: 15 out. 2008. FUNASA/ASSEMAE Cooperao Tcnica. Manual de Implantao de Consrcios Pblicos de Saneamento. Braslia, 2008. RIBEIRO, Wladimir. Gesto Associada de Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Braslia: SNSA/MCIDADES, 2007. Apresentao em Power point.

Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento

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