I N S I G H T

INTELIGNCIA

' VAI ENCARAR?

I N S I G H T

INTELIGNCIA

, A D A Z I T I L O P AUTNOMA,

NO SUBSERVIENTE
7OCRQNVKECGZVGTPCGNUWCVTCFKQ
raas aos efeitos da redemocratizao na sociedade brasileira e do aumento da transparncia na execuo das polticas pblicas, o Itamaraty, como rgo de formulao e aplicao da poltica externa, tem sido objeto nos ltimos anos de debate sem precedentes na Histria do pas, pondo-se em discusso a pertinncia e a coerncia das decises tomadas e das iniciativas lanadas. Essa politizao da poltica externa brasileira corrige a ausncia de problematizao de dcadas anteriores, atribuda ao seu carter consensual e inegvel capacidade de reproduo e continuidade ao longo do tempo. Nesse novo contexto, comum, inclusive, a alegao de vis ideolgico ou at mesmo partidrio s linhas de ao adotadas. Cabe, contudo, reconhecer que a ideologia existente, fundamental para impregnar a atuao diplomtica de valores, princpios e sentido de futuro, no exclui a manuteno do pragmatismo como trao inequvoco da atuao internacional do pas. De fato, a retomada de uma poltica desenvolvimentista ativa no governo atual, claramente comprometida com a remoo da barreira norte-sul e com a promoo de uma globalizao justa e inclusiva, conjuga ideias, ou certo idealismo, com iniciativas prticas promotoras dos interesses nacionais. A articulao com pases com interesses similares, dentro da lgica de uma cooperao sul-sul, em foros como IBAS ou BRICs, no reveladora da busca de uma confrontao ideolgica ou estril com os pases desenvolvidos. Alis, qualquer debate acerca da preferncia de determinado eixo de relaes em detrimento de outro parece falso no contexto da poltica externa atual. Iniciativas bem delineadas e voltadas

ANTICONFORMISTA ,

PAULO AFONSO VELASCO JNIOR

Cientista poltico e advogado

OUTUBRO NOVEMBRO DEZEMBRO 2011

I N S I G H T

INTELIGNCIA

para o interesse nacional no podem ser exclusivas ou excludentes. Nos ltimos dez anos, soubemos conjugar o aprofundamento de relaes com parceiros tradicionais com o estabelecimento e o reforo de novas parcerias estratgicas, como a China, a ndia e a frica do Sul. inadmissvel afirmar-se, por exemplo, que o Brasil optou pela China e pela ndia em detrimento da relao com os Estados Unidos ou a Unio Europeia. A tradio universalista da nossa poltica externa orienta no sentido da diversificao de parcerias, sejam polticas ou comerciais, como forma, inclusive, de se reduzir a vulnerabilidade externa.

estratgico com os Estados Unidos, por exemplo, conforme termo consagrado pela ex-secretria de Estado Condoleezza Rice, confirma a existncia de um nvel elevado de confiana mtua e credibilidade, caudatrio da maturidade que caracteriza a relao bilateral e do reconhecimento do Brasil como interlocutor necessrio em variados temas da agenda internacional. Nem mesmo os contenciosos comerciais na OMC (como a questo relativa ao algodo ou, mais recentemente, ao suco de laranja), nem tampouco as divergncias no tocante ao programa nuclear iraniano servem para ilustrar a deteriorao da relao. Ao contrrio, revelam uma maior tolerncia a diferenas, discordncias e at mesmo embates comerciais, sem que isso abale a estrutura do relacionamento franco e aberto que une atualmente os dois pases. Mesmo no tocante ao Ir, o Brasil obedeceu sua vocao histrica de mediador e articulador de consensos, oferecendo-se para, juntamente com a Turquia, buscar uma soluo negociada para a crise que se arrasta h anos e os P5 + 1 (os cinco membros permanentes do Conselho de Segurana mais a

de soluAlemanha) parecem longe base em cionar. Apoiar sanes com tamente evidncias inconclusivas cer dio dino se coaduna com a tra unidade plomtica brasileira, e a com aprendiinternacional j deveria ter base em do que aes de fora com das armas suposies, como no caso Iraque, de destruio em massa do ultados costumam conduzir a res

ilustrativa, por exemplo, a presena do pas no Oriente Mdio, capaz de negociar acordos de livre-comrcio ao mesmo tempo com Israel e com diversos pases rabes, sem criar qualquer constrangimento para os atores envolvidos. Esse fator justifica a disposio do pas em contribuir para a estabilidade da regio, reforada pela visita do ex-presidente Lula a Israel, Cisjordnia e Jordnia em 2010. No custa lembrar que o ex-presidente dos Estados Unidos George W. Bush convidou o Brasil a participar da reunio de Annapolis em novembro de 2007 para discutir a paz no Oriente Mdio. Diversificar no significa substituir parceiros. Por isso, ao lado das novas parcerias, permanecem intactas e ainda prioritrias as relaes com os Estados Unidos e a Europa (ou Unio Europeia). A manuteno de um dilogo

pouco satisfatrios. Brasil A viagem de Obama ao cio do goem maro de 2011, no in strar o noverno Dilma, ajudou a ilu ral, tendo vo estgio da relao bilate cano afiro presidente norte-ameri Estados mado a importncia de os sil como Unidos olharem para o Bra a ndia. j o fazem com a China ou do enconO clima de cordialidade impediu, tro Dilma-Obama no sileira de contudo, a presidente bra ve dficit chamar a ateno para o gra os Estados comercial do Brasil com em 2010), Unidos (US$ 8 bilhes ibilizao pressionando por uma flex ericano. do protecionismo norte-am gmatis, mais uma vez, o velho pra marcando mo da diplomacia ptria erna. as iniciativas de poltica ext abeleCom a Unio Europeia est a parceria ceu-se no governo Lula um o comparestratgica, afirmando-se e objetivos tilhamento de princpios o respeito como o multilateralismo,

! VAI ENCARAR?

I N S I G H T

INTELIGNCIA

tradio diplomtica. Para o Brasil, a satisfazem o interesse nacional. A busca por um assento permamelhor forma de lidar com questes de interesse global, desde narcotr- nente no Conselho de Segurana no fico e terrorismo at meio ambien- se limita a uma questo de prestte e desenvolvimento, via foros gio ou poder. O pleito brasileiro se multilaterais, que precisam, alis, embasa na vontade de participar e ser reforados e ajustados s novas contribuir para o multilateralismo, realidades de poder internacional. O assegurando maior representatividapas assume, ento, uma identidade de e legitimidade aos foros decisao mesmo tempo reivindicatria rios internacionais. No faz sentido,

A preferncia pelo multilate ralismo, outro ponto fundam ental da poltica externa atual, coa duna-se igualmente com o melhor da nossa

aos direitos humanos, o pri mado do direito, entre vrios out ros. No plano comercial, depois de anos de paralisia, foram retomadas em 2010 as negociaes para um aco rdo de livre-comrcio entre o Merco sul e a UE, com boas possibilid ades de avano e perspectivas auspic iosas para os exportadores brasile iros que enfrentam severas restries , inclusive sanitrias e fitossanitria s, nas vendas para o mercado europe u. Para alm do plano interbloco , as relaes bilaterais do Bra sil com pases europeus tambm rev elam momento histrico, conforme se depreende do intenso dilogo poltico e cultural estabelecido com a Frana de Sarkozy, ou do elevado nvel de negcios que caracterizam a relao com a Alemanha de Merke l. Vale ressaltar, ainda, que os dois gigantes europeus, alm do Reino Unido, apoiam oficialmente a entrad a do Brasil como membro perma nente do Conselho de Segurana da ONU, ampliando substantivamente a legitimidade do pleito brasileiro.

e reformista, essencial para fazer ento, questionar a pretenso da avanar temas caros aos pases em diplomacia ptria pelo fato de no desenvolvimento e para a reduo sermos uma potncia militar ou por no termos um artefato nuclear. O das assimetrias internacionais.

vocao multilateral do

Brasil fica evidente ao assumirmos responsabilidades crescentes junto s operaes de paz da ONU e junto s iniciativas internacionais para o desenvolvimento, sendo marcantes, respectivamente, o comando militar brasileiro na MINUSTAH h quase oito anos e a ativa participao na Ao Global contra a Fome e a Pobreza. Nesse contexto, justifica-se a luta incansvel de nossa diplomacia pela democratizao dos foros internacionais, como a ONU, a OMC e o

entendimento brasileiro o de que nossa contribuio se daria por meio de outras credencias como a tradio de mediador de conflitos e a defesa do desenvolvimento como fator de estabilizao e promoo da paz, algo que se coaduna com a nova agenda de segurana da ONU pautada em conceitos como o peacebuilding (consolidao da paz). No obstante eventuais erros e acertos, a diplomacia brasileira consciente de que uma insero autnoma e participativa no permite conformismos ou subservincia, nem tampouco confrontaes gratuitas ou

FMI. A criao do G20 comercial ideolgicas. Na cena internacional durante a Rodada Doha e o acerto contempornea no h espao papara a ampliao das cotas de pases ra alinhamentos incondicionais ou emergentes no FMI so resultados apriorsticos. Nesse sentido, acusar concretos desse empenho brasileiro. o Brasil de ser subserviente a Vene mais do que legtimo e coerente zuela, Bolvia ou Equador, por conta com a nossa postura internacional, da adoo de posies conciliatrias portanto, o pleito brasileiro por diante de certos contenciosos bilateuma reforma urgente do Conselho rais, desconhecer mais uma vez nosde Segurana das Naes Unidas. De sa tradio, pautada na soluo pacfato, abrir mo de um Conselho de fica de controvrsias e na preferncia Segurana ampliado seria consagrar pelo dilogo. A poltica externa couma ordem injusta e uma relao mumente no perdoa voluntarismos assimtrica de poder que em nada ou reaes intempestivas, devendo ser

OUTUBRO NOVEMBRO DEZEMBRO 2011

I N S I G H T

INTELIGNCIA

orientada para resultados de mdio e longo prazos. Assim, reagir com demonstraes de fora a aparentes desafios ou provocaes de vizinhos frgeis (como a ocupao militar das instalaes da Petrobras na Bolvia em 2006) serviria para consagrar o estigma de um Brasil imperialista e dominador, alheio s demandas e necessidades da regio. Estratgia mais sbia agir com prudncia, preservando espao para o dilogo e a negociao, lgica herdada da chancelaria do Baro do Rio Branco (1902-1912), marcada por rivalidades severas com a Argentina e importantes questes lindeiras com outros pases. anter uma postura de solidariedade e cooperao com os vizinhos sul-americanos tem sido estratgia prioritria para o Brasil nos ltimos anos. Comprometido com o avano da integrao sul-americana e mercosulina, o pas parece finalmente ter assumido o papel de paymaster nesse processo, arcando com os principais nus e responsabilidades. o tocante ao Mercosul, iniciativas recentes se mostram auspiciosas para o futuro do bloco e revelam o maior empenho brasileiro no avano da integrao. A existncia de um Fundo de Convergncia Estrutural (Focem), com mais de 30 projetos aprovados e montante anual de recursos da ordem de US$ 100 milhes (o Brasil responde por 70%) certamente motivo de celebrao. O Mercosul agora dispe de mecanismo para combater as

O reforo na dimenso social do bloco no indica, no ent anto, qualquer irrelevncia da sua

Note-se, ainda, o esforo da diplomacia brasileira para refo rar a dimenso social do blo co, com vistas a ampliar as esferas de participao e consolidar, como j vem ocorrendo, uma agenda soc ial na integrao. Bom exemplo dos avanos alcanados nessa dire o so as Cpulas Sociais do Merco sul (realizadas duas vezes por ano ), a criao do Conselho Brasileiro do Mercosul Social e Participativo ea inaugurao do Instituto Social do Mercosul (ISM). Segundo a vis o brasileira, aproximar-se do cid ado mercosulino condio bs ica para assegurar a legitimidade do processo integrador e para evitar o incmodo dficit democrtico que tanto afeta a integrao europe ia, objetivos notveis consideran do-se que j em 2014 haver eleie s diretas no Brasil para a escolha dos representantes do pas no Parlasu l (Parlamento do Mercosul).

assimetrias econmicas entre os scios, contribuindo com iniciati vas voltadas para a incluso soc ial e para a infraestrutura da regio.

dimenso comercial, tendo as trocas com os scios alcanado nveis significativos em 2010 (US$ 39 bilhes, com um supervit de US$ 6 bilhes para o Brasil). Mais uma vez, a diplomacia brasileira demonstra saber conjugar certo idealismo, confirmado pelo esprito de solidariedade nas relaes sub-regionais, com evidente pragmatismo, representado pelo reforo dos fluxos de comrcio entre os scios e pela acentuada internacionalizao de empresas brasileiras na regio. No tocante integrao sul-americana, a outrora prevalente nfase comercialista agora combinada com iniciativas voltadas para uma integrao fsica, social e produtiva, muito mais complexa, mas coerente com a lgica desenvolvimentista e solidria que pauta a poltica externa brasileira contempornea. A UNASUL, por exemplo, constitui espao ideal para uma cooperao ampla entre os vizinhos, alcanando reas como energia, sade, educao, cultura, cincia e tecnologia e at mesmo defesa. A coordenao de esfor-

!! VAI ENCARAR?

I N S I G H T

INTELIGNCIA

os no enfrentamento da Gripe A-H1N1 em meados de 2009 e a maior articulao no enfrentamento do problema mundial das drogas so marcas dessa nova lgica de integrao regional. Atribuir um carter antiamericanista aos novos espaos de discusso sul-americanos revela viso mope e anacrnica das relaes internacionais, nos moldes das velhas fronteiras ideolgicas da Guerra Fria. A possibilidade de discutir em bases sul-americanas questes como a proteo do Aqufero Guarani, sem a convocao de atores extrarregionais, deve ser vista como um reforo da cooperao e coordenao sub-regionais e no como um desafio ou uma provocao aos Estados Unidos ou a qualquer outro Estado. Na verdade, o empenho brasileiro na manuteno da estabilidade poltica na Amrica do Sul, atuando na mediao de tenses entre vizinhos (Venezuela e Colmbia, por exemplo) e na preservao das franquias democrticas (Bolvia e Equador), contribui para atenuar as preocupaes dos Estados Unidos numa regio marcada pelo avano de governos progressistas (populistas, peronistas), pela polarizao e crescente rivalidade entre certos vizinhos e pela propagao do chamado socialismo bolivariano, seja l o que ele signifique. O Brasil, no obstante sua orientao autnoma em poltica externa, no se seduz por iniciativas tresloucadas de desafios ao capital internacional, estatizao de setores econmicos ou limitao dos fluxos comerciais,

ciente da importncia de manter uma credibilidade externa, fundamental para a maior projeo do pas na agenda internacional e para uma maior presena na economia global. O excelente relacionamento do Brasil com investidores internacionais (captando nveis elevados de investimento estrangeiro direto), a boa imagem no sistema financeiro e a defesa do livre-comrcio no deixam dvidas quanto manuteno da ortodoxia econmica. O caminho trilhado pelo Brasil nos ltimos dez anos se mostra bem distinto daquele seguido por pases como Venezuela, Bolvia, Equador e at Argentina. Alis, a excluso do vizinho platino das duas ltimas viagens de presidentes norte-americanos Amrica do Sul e ao Brasil reflete a diferente percepo que se tem dos dois pases na poltica externa dos EUA.

Japo e Alemanha, para pressionar pela reforma do Conselho de Segurana da ONU. Da mesma forma, a nfase no desenvolvimen-

to do mundo perifrico e a busca pela reduo das assimetrias na ordem internacional no limitaram a possibilidade de atuao do

pas no G20 Financeiro, ao lado das maiores economias mundiais, na definio de estratgias para o enfrentamento da crise financeira e na defesa por uma reformulao do sistema financeiro internacional.

De fato, a participao brasileira na capitalizao do FMI, comprando ttulos do fundo, simboliza o novo estgio alcanado pelo pas na ordem internacional. Ser coer ente nas ae s de poltica externa tambm significa agir com base nos princpios que orientam a nossa insero internacional, boa parte consolidados ao

ara um pas intermedirio como o Brasil, sem grandes excedentes de poder, a conquista de maior centralidade na cena internacional depende de atuao pragmtica e coerente, bem como de acentuado senso de oportunidade. Essa tem sido a lgica da poltica externa ativa, altiva e criativa dos ltimos anos (nos termos consagrados pelo ex-chanceler Celso Amorim). De fato, a nfase na cooperao sul-sul no impediu o Brasil de formatar mecanismos de articulao tambm com os pases do Norte, como se comprova na constituio do G4, formado por Brasil, ndia,

longo da nossa histria diplomtica e consagrados no artigo 4 da Constituio federal de 1988. Nesse sentido, compreensvel o porqu

da resistncia a apoiar o uso da fora e a preferncia brasileira pelo dilogo e pela negociao. No campo dos direitos humanos, tema preferido pelos crticos que buscam

crucificar a atuao externa do pas (num exerccio tipicamente acusatrio que combina com o contedo das crticas), percebe-se, em vez da alegada lenincia da diplomacia

ptria, certo ceticismo brasileiro quanto eficcia da condenao como meio preferencial para lidar com Estados violadores. A diplomacia brasileira acredita que a melhora na situao

OUTUBRO NOVEMBRO DEZEMBRO 2011

!"

I N S I G H T

INTELIGNCIA

dos direitos humanos nesses pases depende de um dilogo construtivo e de uma postura mais assertiva da comunidade internacional, comprometida com uma contribuio efetiva, tcnica ou at financeira para os Estados violadores, como na organizao das eleies em Guin-Bissau. Limitar-se acusao e condenao acaba por ampliar o isolamento do Estado transgressor e pode resultar at no agravamento da crise. De fato, muito poucos so os exemplos de Estados que reverteram prticas contrrias aos direitos humanos por conta de sanes internacionais, que acabam, na verdade, por afetar principalmente a populao local e contribuem at para o avano da corrupo. Em 2011, o apoio brasileiro suspenso da Lbia do Conselho de Direitos Humanos da ONU e o voto favorvel nomeao de um relator especial para investigar a situao de direitos humanos no Ir demonstram que a condenao ou a presso sobre os Estados violadores so tambm uma opo para o Brasil, mas certamente no a primeira. Embora seja cedo para fazer comparaes mais profundas, esse ponto pode indicar uma correo de rumos na poltica externa do governo Dilma em face do governo anterior, certamente mais resistente a condenar por violaes a direitos humanos. Esses pequenos ajustes, que no mudam o contedo ou as bases da poltica externa, mas atualizam certas

posies, so naturais e necessrios, ainda mais para um pas que ganhou maior dimenso internacional e precisa assumir maiores responsabilidades numa realidade internacional em permanente mutao. No h qualquer indicativo de mudana nas metas ou nos sobjetivos da diplomacia brasileira no governo Dilma, nem mesmo nas estratgias ou nos meios de insero internacional. Identificar qualquer oposio maior entre as chancelarias de Amorim e Patriota seria mais um exagero interpretativo. Ainda no tocante Lbia, no caso da resoluo 1.973 do Conselho de Segurana relativa criao de uma zona de excluso area no pas em maro de 2011, o Brasil optou pela absteno, preocupado com o alcance do texto que autorizava o uso de todos os meios necessrios para conter a violncia praticada contra civis (pargrafo operativo 4 OP4). Entender a postura brasileira como um apoio tcito ao governo de Gaddafi ou uma indiferena em relao crise humanitria no pas revela no s um exagero, mas tambm desconhecimento do padro histrico de votaes do Brasil em questes relativas ao uso da fora no Conselho de Segurana, largamente marcado por abstenes. Na verdade, a diplomacia brasileira no vacilou em condenar a violncia praticada pelas autoridades lbias, tendo apoiado, inclusive, a resoluo 1.970, que impunha sanes econmicas contra o pas norte-africano.

Vale dizer que so infundadas as alegaes de uma aliana estratgica, tolerante e solidria do Brasil com ditaduras mundo afora. O princpio de no interveno e a vocao universalista da diplomacia brasileira impedem o pas de excluir antecipadamente de suas relaes Estados que no sejam democrticos ou no reflitam nossos padres polticos, culturais e religiosos, o que no significa nenhum afago ou apoio queles regimes. Nenhum grande ator global havia excludo a Lbia de suas relaes externas, por mais que no houvesse democracia ou por mais nocivo que fosse o tratamento dado aos direitos humanos no pas. So simblicos e at anedticos os encontros de Gaddafi com autoridades norte-americanas e europeias nos anos anteriores Primavera rabe, o mesmo ocorrendo com Hosni Mubarak, do Egito. Pode-se afirmar, ento, que a poltica externa brasileira contempornea se mostra fiel sua tradio e caudatria de princpios que remontam chancelaria do Baro Juca Paranhos, contribuindo de forma inconteste para a credibilidade e legitimidade da insero internacional do Brasil, no obstante, claro, tropeos e desacertos pontuais, inerentes a toda e qualquer poltica de Estado.
pvelascojr@globo.com
O articulista coordenador de Relaes Internacionais da Universidade Candido Mendes (UCAM) e professor de Poltica Externa Brasileira da Fundao Getulio Vargas (FGV).

!# VAI ENCARAR?

I N S I G H T

INTELIGNCIA

OUTUBRO NOVEMBRO DEZEMBRO 2011

!$