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112 - Comércio e Integração Regional

A ABERTURA COMERCIAL BRASILEIRA

Rubens Ricupero *
Evandro Didonet **

NOTA INTRODUTÓRIA Evandro Didonet. Com ele discuti


Até o último minuto estive tentado a francamente em Roma os prós e os contras
descumprir o compromisso de tratar deste do dilema e chegamos à conclusão de que
tema. Quando aceitara a tarefa, as não se podia fugir ao debate. Eu
circunstâncias eram não só diversas mas continuava a hesitar, no entanto, e, sem
de sentido quase oposto. O convite para esperar, Didonet apresentou-me um
escrever o artigo foi, creio, de outubro de trabalho onde havia logrado dar forma fiel e
1994, quando parecia haver unanimidade objetiva às idéias que ele e eu partilhamos
em favor da liberalização comercial. Desde e discutimos. Diante do resultado, que me
então, a crise mexicana, o reaparecimento parecia identificar, com equilíbrio
dos déficits comerciais e as medidas de desapaixonado, o caminho correto a seguir
contenção das importações fizeram ir pelos em questão de tamanha complexidade,
ares o frágil quase-consenso. O terreno superei as dúvidas sobre a utilidade do
ficou semeado de tantas minas que os exercício. Contribuí com um ou outro
homens prudentes fariam bem em só pisá- retoque ao quadro dos argumentos e das
lo muito de leve. conclusões. Deixo constância do crédito
que corresponde ao julgamento
Havia, além disso, a minha posição
amadurecido e aos conhecimentos seguros
pessoal a considerar. No Ministério da
de Evandro Didonet. Esperamos, ele e eu,
Fazenda, ou antes, como representante
que os fatos e as razões aqui expostos
junto ao GATT durante a Rodada Uruguai,
demonstrem ser possível tratar de tema
como embaixador em Washington depois,
vital para o futuro econômico do Brasil sem
sempre defendi de público, em artigos e
deixar-se contaminar por ideologias,
conferências, a abertura da economia. Se
preconceitos ou interesses políticos
já era, assim, difícil manter a isenção numa
transitórios.
atmosfera de relativa serenidade, o que
dizer, sem correr o risco de ser mal (Rubens Ricupero - Roma, maio de 1995)
compreendido ou destorcido, quando a Os déficits registrados na balança
controvérsia voltava a se acender? comercial brasileira a partir de novembro
Teria, portanto, me resignado a de 1994 provocaram o reaparecimento do
arquivar mais este projeto, não fosse a debate sobre o processo de abertura
iniciativa e competência do meu colega iniciado no final dos anos 80. A
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preocupação com a evolução da balança Para os nossos objetivos, bastaria


comercial brasileira acentuou-se com a dizer que, desde os anos 50 até o final dos
eclosão, no final de 1994, da crise cambial anos 80, o Brasil seguiu uma política de
mexicana. O atual momento se presta, substituição de importações, com o objetivo
portanto, a uma reflexão sobre o processo principal de incentivar o desenvolvimento
de abertura comercial. da indústria nacional. Um julgamento
equilibrado sobre os efeitos dessa política
O presente texto terá a seguinte
deve incluir o reconhecimento de que, em
estrutura:
alguma medida, e em determinados
I. breve descrição da abertura comercial campos da atividade econômica, contribuiu
brasileira, bem como de suas para o dinamismo da economia brasileira
motivações e de seus resultados até o final dos anos 70.
iniciais;
A partir dos anos 80, contudo, o
II. impacto inicial da abertura comercial modelo de substituição de importações
sobre o nível de importações; passou a apresentar sinais de
III. a abertura comercial, o Plano Real e a esgotamento. Se, no passado, o rígido
crise mexicana; controle das importações havia sido -ainda
que nem sempre de forma estruturada e
IV. conclusões.
coerente - um elemento de política
I. BREVE DESCRIÇÃO DA ABERTURA COMERCIAL
industrial, pelo menos a partir da crise da
BRASILEIRA
dívida externa a substituição de
Não caberia num trabalho limitado
importações passou a constituir um
como este um histórico mais amplo sobre a
expediente para a administração dos
problemática do comércio exterior
problemas cambiais. O fechamento da
brasileiro. As discussões entre defensores
economia se tornara um fator de crescente
do protecionismo e do livre-cambismo já no
defasagem tecnológica da indústria
Conselho de Estado do Império de meados
brasileira, e de incentivo à manutenção de
do século passado ou a oposição, a partir
"cartórios" para empresas ineficientes.
dos anos 30, entre os partidários da
proteção à indústria nacional, como O primeiro esboço de liberalização
Roberto Simonsen e Euvaldo Lodi, de um comercial havia ocorrido no período em
lado, e de outro os advogados de um que Roberto Campos e Octávio Gouveia de
comércio sem barreiras, como Eugênio Bulhões, após o trabalho de saneamento e
Gudin e Valentim Bouças, figurariam estabilização de 1964-65, tentam eliminar o
melhor num estudo com maiores viés anti-exportador das políticas e práticas
credenciais de rigor acadêmico. de então, e imprimir à economia um
impulso alimentado em parte pelas
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exportações. Não deixa de ser uma comercial poderiam ser resumidos nos
curiosidade histórica especular sobre o que seguintes aspectos:
"poderia ter sido e não foi", caso o Brasil a) submeter a economia brasileira a um
tivesse perseverado em tentar um modelo "choque de competitividade", levando
mais aberto, no justo momento em que nossas empresas a buscar formas mais
países como a Coréia do Sul ensaiavam eficientes de produção - em benefício,
seus primeiros passos nesse caminho até a inclusive, de sua capacidade de
época pouco explorado. A partir dos anos exportação;
70, as mudanças de política econômica e
b) facilitar a importação de bens de capital
as conseqüências tiradas dos choques do
e de tecnologias essenciais para a
petróleo levarão a um retrocesso e à morte
modernização do parque industrial;
precoce desse primeiro intuito de reforma
comercial. c) introduzir maior grau de competição em
setores oligopolizados da economia
A abertura comercial brasileira só vai
brasileira, em benefício dos
ter início efetivo no final dos anos 80. A
consumidores e, também, como fator
constatação do esgotamento do modelo de
de contribuição aos esforços de
substituição de importações reflete-se no
controle da inflação.
fato de que a passagem a uma política de
maior exposição da economia brasileira à O fato de o Brasil abrir sua economia
competição internacional se deu sem deveria ser visto, ademais, como parte de
traumas, e sem contestação relevante por uma nova política de desenvolvimento, em
parte dos diferentes setores da sociedade que o comércio internacional - importações
brasileira. Ainda que não se possa falar em e, também, exportações - passaria a
consenso, registrou-se, desde o final dos desempenhar papel mais importante.
anos 80, amplo grau de apoio interno ao Buscava-se, na expressão já um tanto
processo de abertura comercial, que teve desgastada pelo uso, uma "maior inserção
continuidade ao longo dos governos José do Brasil na economia internacional".
Sarney, Fernando Collor, Itamar Franco e, A experiência do acelerado
agora, Fernando Henrique Cardoso. Seria crescimento das economias dinâmicas da
incorreto, assim, identificar a abertura Ásia contribuiu para ressaltar, a partir dos
comercial - como muitas vezes o fazem os anos 80, a importância do comércio exterior
seus críticos - a um projeto de inspiração como alavanca para o processo de
neoliberal. desenvolvimento. Não se pretende afirmar
De uma forma simplificada, os que a abertura ao exterior é, por si só,
objetivos mais imediatos da abertura elemento suficiente para explicar o "salto"
daquele grupo de economias. Ao contrário,
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nunca é demais repetir que o respectivamente, contra US$ 25.5 bilhões


desenvolvimento daquela região se baseou no que diz respeito ao Brasil.
em uma série de elementos essenciais e Esses dados ilustram de forma muito
anteriores - tais como estabilidade fiscal e significativa a perda de posição do Brasil
monetária, altas taxas de poupança interna, nos mercados internacionais. Se, em 1984,
prioridade à educação básica, relativa nossas exportações correspondiam a 1.5%
homogeneidade sócio-cultural -, a partir do total mundial, essa cifra limitava-se a
dos quais se deu a preparação para a pouco mais de 1% em 1993. Se
competição nos mercados internacionais. tivéssemos, ao longo desse período,
De qualquer forma, uma das apenas mantido nossa participação no total
características comuns do esforço de das vendas internacionais, teríamos
desenvolvimento dos países asiáticos é a exportado aproximadamente US$ 55
atenção ao desempenho das exportações, bilhões em 1993.
que se reflete em uma participação Durante certo período, a importância
crescente nos fluxos de comércio de uma maior participação do Brasil nos
internacional. O grupo de países formado fluxos de comércio internacionais foi
pelo Japão, pelos quatro "tigres", pela ofuscada pelo artificialismo do debate
Indonésia, Malásia e Tailândia aumentou interno sobre uma alegada opção
de 7.9% em 1965 para 18.2% em 1990 sua excludente entre o mercado interno ou um
participação no total das exportações "modelo exportador". Na verdade, como
mundiais. bem o demonstra o exemplo das
É útil, neste ponto, uma comparação economias dinâmicas asiáticas - inclusive
entre o desempenho exportador do Brasil, da China Popular, com dimensões
da China Popular e da Coréia do Sul. Há territoriais e demográficas superiores às do
uma década, os valores de exportação Brasil - exportar é uma das formas mais
eram semelhantes. Em 1984, o Brasil eficientes de criar empregos, gerar
exportou US$ 27 bilhões. Em 1993, riquezas e, portanto, de fortalecer o próprio
enquanto as exportações do Brasil não mercado interno.
ultrapassavam US$ 38.6 bilhões, a China A alusão aos países asiáticos de
Popular exportou US$ 92 bilhões e a economia dinâmica no âmbito deste
Coréia do Sul, US$ 82 bilhões. Também contexto torna necessária menção a um
pelo lado das importações a China Popular certo tipo de crítica ao processo de
e a Coréia do Sul apresentaram, no mesmo abertura comercial na América Latina. Tais
ano, dados bem mais expressivos: US$ críticas tomam por base, muitas vezes, o
104 e US$ 84 bilhões (cif), argumento de que aqueles países, à
diferença de nossa região, teriam sabido
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lançar-se a uma acirrada competição nos competição futura no mercado


mercados internacionais, mas ao mesmo internacional, na medida em que as ações
tempo teriam mantido relativamente oficiais relacionavam a continuação da
protegidos seus mercados internos. proteção à apresentação de um
desempenho exportador positivo após
Esse debate comporta, na verdade,
determinado período.
argumentos de natureza distinta. No livro
The East Asian Miracle, o Banco Mundial Em contraste, a proteção era entre
comenta que, efetivamente, a política nós permanente, ilimitada, sem a previsão
comercial de todos os países asiáticos de de "phase out", de atenuação dentro de
economia dinâmica - à exceção de Hong prazos pré-determinados. Foi também
Kong - passou por uma fase de excessiva, com níveis exagerados de
substituição de importações. Por outro tarifas, absoluta e redundante,
lado, em todos esses países a política combinando, ao mesmo tempo, medidas
comercial que favorecia a produção que seriam, cada uma individualmente,
substitutiva de importações, em detrimento suficientes para assegurar a proteção:
das exportações foi sendo tarifas de mais de 100% até para goiabada,
progressivamente abandonada em favor de barreiras quantitativas e não-tarifárias,
um "export-push approach". como as proibições do "anexo C", exigência
de licenciamento prévio da CACEX, o
Ao mesmo tempo, o Banco Mundial
princípio da inexistência do similar
observa que, ainda que as economias
nacional, a obrigação de garantir o
dinâmicas da Ásia tenham seguido modelo
financiamento das importações, o
de substituição de importações, o fizeram
programa de importação por empresa, etc.
em menor escala do que em outras regiões
Não é de admirar, portanto, que, protegidos
em desenvolvimento. Assim, em 1985 -
por essa panóplia de modo absoluto e
antes portanto da generalização da
permanente, alguns setores como o têxtil,
abertura na América Latina -, o grau de
por exemplo, vítimas por sua vez da
proteção (tarifas e medidas não-tarifárias)
impossibilidade de importarem
de que se beneficiavam as empresas dos
equipamentos modernos (devido ao
países em desenvolvimento dinâmicos da
suposto similar nacional), se tivessem
Ásia equivalia a apenas 40% do grau de
descuidado de manter a capacidade
proteção na América do Sul. Observa
competitiva, só sobrevivendo em certos
também o Banco Mundial que mesmo as
casos como exportadores por causa das
firmas que se beneficiavam de maior
cotas do Acordo Multifibras. No momento
proteção relativa nos países asiáticos de
em que se abriu finalmente o mercado
economia dinâmica trabalhavam sempre
brasileiro, tais setores se encontram
com a perspectiva da necessidade de
despreparados para enfrentar coreanos e
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outros. O erro não estaria talvez na idéia da programa de redução gradual das tarifas de
proteção, mas em como o sistema de importação.
proteção foi administrado, transformando o As barreiras não-tarifárias começaram
que deveria ser temporário e moderado em a ser marcadamente flexibilizadas já em
algo de permanente e absoluto. A 1988. Naquele ano, os pedidos de licença
tendência humana ao menor esforço se de importação passaram a ser concedidos
encarregou do resto... automaticamente sempre que não
Os comentários sobre os países implicassem perfuração do valor atual,
asiáticos de economia dinâmica tendem a previamente aprovado, do programa de
reforçar, assim, a avaliação feita no início importação de uma determinada empresa.
deste texto de que não caberia uma No mesmo ano, foi reduzida de 2400 para
condenação generalizada, de cunho 1200 itens a lista de produtos cuja
ideológico, do modelo de substituição de importação estava suspensa. Em 1990, foi
importações. A experiência parece eliminado o limite quantitativo, em dólares,
demonstrar, efetivamente, sua utilidade - por importador, extingui-se a lista de
dentro de limites razoáveis - em um produtos cuja importação estava suspensa
primeiro momento do processo de (o chamado "anexo C"); e foi suprimido o
industrialização. Ao mesmo tempo, as exame do similar nacional. As medidas
características da substituição de citadas nesse parágrafo têm, apenas,
importações na Ásia e a constatação de caráter ilustrativo em relação ao amplo
que o modelo foi sendo flexibilizado com o processo de desmantelamento das
passar do tempo reforçam, do mesmo barreiras não-tarifárias.
modo, a argumentação desenvolvida em A tarifa média nominal passou por
favor da revisão do modelo de substituição abrangente processo de reduções
de importações no Brasil. graduais: 51% em 1987; 35% em 1989;
O processo de abertura comercial no 32% em 1990; por fim, cumprida a última
Brasil, em sua vertente de facilitação a etapa do cronograma pré-fixado de
operações de importação, pode ser dividido reduções realizadas a partir de fevereiro de
em duas linhas essenciais: a) decisões 1991, 14% em julho de 1993. A tarifa
unilaterais e b) formação do MERCOSUL. máxima, que era de 105% em 1987,
reduziu-se progressivamente a 35% em
No que diz respeito às decisões
julho de 1993.
unilaterais de abertura da economia, esse
processo inclui, de um lado, a virtual As reduções tarifárias foram feitas,
eliminação de barreiras não-tarifárias e, de portanto, de forma gradual, e de modo a
outro, a implementação de abrangente permitir o ajuste das empresas brasileiras.
Além disso, a tarifa brasileira em vigor a
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partir de julho de 1993 - por meio da a essa exceção que as medidas restritivas
fixação de alíquotas mais elevadas, de brasileiras podiam ser justificadas) até a
35%, para os setores produtivos com maior graduação no Sistema Geral de
incorporação de valor agregado - refletia a Preferências e as ameaças mais sérias de
preocupação oficial em manter o equilíbrio negar a produtos brasileiros o acesso a
entre, de um lado, a necessidade de expor mercados nas nações desenvolvidas. O
a economia nacional à competição Brasil só escapou de um contencioso grave
internacional e, de outro, o propósito de com os EUA devido à decisão adotada em
evitar o risco de "sucateamento" da março de 1990 de eliminar as barreiras
indústria. não-tarifárias. Nas vésperas dessa decisão,
o Governo norte-americano já havia
O caráter unilateral da abertura
designado o Brasil como um dos alvos
comercial brasileira foi muitas vezes objeto
primordiais da lei Super 301 e tinha
de críticas no sentido de que o país não
anunciado sua intenção de pedir no GATT
teria sabido negociar nada em troca. A
um painel contra as restrições brasileiras,
esse respeito, deve-se observar que a
não obstante a invocação por Brasília do
abertura comercial decorria de um
artigo XVIII-B. Não é verdade, pois, como
interesse próprio e imediato, e não de uma
presumem os críticos, que o país
concessão a interesses externos. De resto,
dispusesse da liberdade de continuar
cabe relembrar que a contrapartida acabou
impunemente a aplicar o arsenal de
se dando no contexto da Rodada Uruguai
proteção. Ao contrário, se não tivesse
do GATT - na qual o Brasil se habilitou a
ocorrido a liberalização, é provável que os
usufruir de todos os benefícios resultantes
conflitos comerciais viessem a afetar
da diminuição de barreiras comerciais de
significativamente o desempenho comercial
terceiros países, sem ter feito em troca
brasileiro. Isso, é claro, sem mencionar o
qualquer concessão comercial além de seu
absurdo de supor que o Brasil pudesse
programa de abertura unilateral.
concluir a Rodada Uruguai e ingressar na
É preciso não subestimar igualmente OMC sem uma reforma substancial de seu
a pressão que, a partir da melhoria do regime comercial.
balanço de pagamentos, começou a ser
A formação do MERCOSUL - talvez
exercida sobre o Brasil pelos seus
até hoje o mais importante projeto em que
parceiros industrializados. Tais pressões
se envolveu, em posição de liderança, a
iam das contestações cada vez mais
nossa diplomacia econômica - constitui um
vigorosas feitas no seio do Comitê do
capítulo especial da abertura comercial
GATT incumbido de examinar como o país
brasileira. Dispondo de amplo apoio por
vinha utilizando a exceção permitida pelo
parte dos mais diferentes segmentos da
artigo XVIII-B do Acordo Geral (era graças
sociedade brasileira, o MERCOSUL tornou-
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se possível apenas no quadro mais geral chamar a atenção, neste ponto, para o fato
da abertura comercial. Ao mesmo tempo, o de que não provocou, em um primeiro
êxito do MERCOSUL viria a constituir, de momento, aumento insustentável do nível
sua parte, um impulso de fortalecimento do de importações (aspecto que será tratado
próprio processo de abertura. no item II), cabe assinar os seguintes
aspectos:
Da mesma forma que a abertura
comercial, os avanços do MERCOSUL a) o desafio representado pela abertura
decorreram do compromisso continuado e comercial impulsionou, como é
sucessivo dos últimos governos brasileiros, amplamente reconhecido, os esforços
sem distinções partidárias. O processo de das empresas brasileiras no sentido de
integração teve início na aproximação se tornarem mais competitivas. De
bilateral com a Argentina, em que se acordo com estimativa preliminar do
empenhou de forma muito especial o IBGE, a produtividade da indústria
Presidente José Sarney. A assinatura do brasileira cresceu 36% no período
Tratado de Assunção viria a ocorrer já na 1991-94 ("O Globo", 13/12/94);
presidência Fernando Collor, em março de b) a ameaça representada pela
1991. Sob o governo do Presidente Itamar concorrência externa levou as
Franco, por outro lado, cumpriu-se a etapa empresas brasileiras a uma maior
mais difícil de transformar em realidade os preocupação com a qualidade de seus
propósitos de integração sub-regional, por produtos. Essa nova atitude se refletiu,
meio da negociação da União Aduaneira entre outros desdobramentos, na
entre o Brasil, a Argentina, o Paraguai e o multiplicação do número de empresas
Uruguai, em vigor desde 1/1/95. brasileiras que vêm obtendo o
O MERCOSUL representa um certificado de qualidade ISO-9000;
aprofundamento da abertura comercial em c) o aumento da taxa de investimentos da
pelo menos dois aspectos: a constituição economia brasileira nos últimos dois
de uma zona de livre comércio entre seus anos terá sido impulsionado, em
membros (com as exceções temporárias, alguma medida, pela necessidade de
até 1999, previstas no chamado "regime de fazer frente à concorrência externa.
adequação") e a entrada em vigor em Claramente, esse desdobramento
1/1/95 da Tarifa Externa Comum (com uma positivo está associado, em primeiro
tarifa média nominal ligeiramente inferior à lugar, a fatores tais como a retomada
tarifa de 14% que vigorava no Brasil desde do crescimento econômico a partir de
julho de 1993). 1993 ou o início da reconquista da
A abertura comercial produziu efeitos estabilidade econômica, a partir do
positivos para a economia brasileira. Sem Plano Real - mas não se deve
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descartar o papel que certamente alavancagem das importações pela via


desempenhou a abertura comercial. tarifária não desperta receios na
Vale referir, nesse particular, às indústria nacional. Estes, porém, eram
notícias de decisões de investimentos sensivelmente mais fortes há apenas
no setor automobilístico, motivadas alguns meses. Os setores da indústria
pela necessidade de elevar a produção nacional que mais deveriam ressentir-se
nacional a um padrão internacional; do efeito da concorrência de produtos
importados vêm-se defendendo bastante
d) os ganhos de eficiência da indústria
bem (...). Tudo está a indicar que a
nacional e a maior competição
concorrência real ou potencial das
internacional levaram a uma queda
importações vem atuando como
acentuada dos preços em dólares de
incentivo para a melhoria dos padrões
vários itens de consumo, com
de eficiência e qualidade da indústria
benefícios para os consumidores e
aqui instalada."
para os esforços de combate à
inflação. Gazeta Mercantil, 22/6/93

Em suma: pela sua forma gradual, o "O consumidor brasileito tem motivos
processo de abertura não provocou risco para comemorar: o Governo não cedeu
de "sucateamento" da indústria nacional. às pressões e deu seqüência ao
Foi, ao contrário, um fator de incentivo à cronograma de redução de alíquotas do
realização de ganhos de produtividade e de imposto de importação. Desde que essa
novos investimentos. A imprensa brasileira política começou a ser posta em prática,
refletiu de forma muito nítida, ao longo dos houve queda nos preços reais,
últimos anos, o amplo grau de apoio interno convertidos em dólares, de uma série de
ao processo de abertura comercial. São bens de consumo. (...) E isso sem que
selecionadas, a seguir, a título meramente tivesse ocorrido uma enxurrada de
ilustrativo, passagens de três editoriais de importações. (...) A abertura comercial é
diferentes órgãos de imprensa - uma peça fundamental da estratégia de
parcela ínfima dos editoriais com a mesma integração do Brasil à economia
avaliação positiva: internacional, e o comércio exterior é,
necessariamente, uma via de duas
"(...) a sucessiva troca de Ministros da
mãos. (...) O Governo vem adotando
Fazenda não influiu sobre a política de
política correta nessa abertura,
comércio exterior, que continua a pautar-
estabelecendo maior proteção para os
se pela linha básica da liberalização
produtos finais (...)."
progressiva como expressamente
afirmou o Ministro Fernando Henrique O Globo - 5/7/93
Cardoso. (...) Não diríamos que a
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"(...) para os empresários, que durante O segundo reparo diz respeito à


anos viveram à sombra do modelo da constatação de que, idealmente, a abertura
CEPAL, a abertura de nossa economia - por constituir um projeto de longo prazo,
decorre da análise feita pela CNI sob o de mudança do próprio modelo econômico
título 'Abertura Comercial e Estratégia - deveria ser feita em ambiente de
Tecnológica'. Para os industriais, muitos estabilidade econômica. No entanto, na
deles apavorados pela iniciativa do medida em que o Brasil ainda prossegue
governo Collor, a abertura de nossas sua luta pela estabilização da economia, a
fronteiras foi altamente positiva. Os política de abertura comercial - em função
únicos céticos situam-se nos setores do objetivo maior do controle da inflação -
tradicionais, que realizaram seus lucros tem sido também vista, em grande medida,
com o protecionismo e à custa dos como um dos vários instrumentos a serem
consumidores." utilizados no controle de preços, como aliás
vem sendo feito em outros países latino-
O Estado de São Paulo, 13/6/94
americanos e em dimensão mundial.
Hoje, com o benefício da visão Assim, o ritmo da abertura, que deveria ser
retrospectiva, é possível, não obstante, guiado por considerações de longo prazo,
fazer pelo menos dois reparos ao processo vê-se muitas vezes submetido aos
de abertura comercial do Brasil. Em objetivos mais imediatos da estabilização
primeiro lugar, pode-se criticar o fato de econômica - e é compreensível que assim
que a abertura foi implementada sem que o o seja. Essas observações não invalidam,
país se tivesse dotado, previamente, de por outro lado, a constatação de que a
legislação apropriada de defesa comercial, abertura comercial era necessária, e
bem como de uma estrutura burocrática inadiável. Deve-se apenas ter em mente
adequada para implementá-la de forma ágil que, se em condições de estabilidade
e eficiente. Convém lembrar, a esse econômica o processo de abertura já teria
respeito, que se as tarifas e barreiras não sido em si próprio desafiador, as
tarifárias são as armas de proteção ao dificuldades tornam-se ainda maiores na
alcance dos pobres, outros instrumentos medida em que a abertura vai sendo
como as medidas anti-dumping e anti- conduzida paralelamente aos esforços de
subsídio são armas de ricos que estabilização.
necessitam de numerosa e sofisticada
No fundo, num país ideal, num mundo
estrutura de aplicação. Basta lembrar que
ideia, a liberalização comercial deveria ser
nos Estados Unidos esse tipo de
uma das pernas de um tripé, do qual os
burocracia é composta de centenas de
dois outros elementos seriam a
especialistas em legislação comercial,
estabilidade macroeconômica e uma
economistas e contadores.
política adequada de comércio exterior
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(conceito melhor do que o da controvertida concluiu o cronograma de reduções


"política industrial", mesmo porque o tarifárias, as importações brasileiras
problema brasileiro é hoje, nesse campo, apresentaram, efetivamente, um aumento
não o de implantar uma base industrial, importante. Cresceram 24%, superando o
mas sim de criar condições para melhorar patamar de US$ 25 bilhões ao ano.
seu sofrível desempenho exportador, cada Cabe fazer três observações a
vez mais concentrado em setores respeito do aumento de 24% nas
dependentes de recursos naturais - soja, importações em 1993:
suco de laranja, minério de ferro - ou da
a) parcela significativa desse aumento se
escala de produção - celulose, papel, etc,
terá devido à expansão da demanda
enfim, produtos de baixo valor agregado).
doméstica provocada pela retomada do
No país real e no mundo real, as três metas
crescimento econômico, que atingiu
podem e devem ser buscadas
4.1% naquele ano. Assim, se em 1991
concomitantemente e não alinhadas em
e 1992 - anos em que, com a economia
seqüência sucessiva no tempo. É óbvio,
estagnada, já estava em curso a
por exemplo, que esses três elementos se
redução das tarifas de importação - as
reforçam uns aos outros. No caso
importações permaneceram estáveis,
brasileiro, um fator a não esquecer é que a
mas voltaram a crescer em 1993
crise do "impeachment" do Presidente
paralelamente à retomada do
Collor e o retardamento da estabilização
crescimento, parece ter havido uma
consequente trouxeram dificuldades
relação direta mais estreita e relevante
adicionais.
entre crescimento econômico e
II. I MPACTO INICIAL DA ABERTURA SOBRE O
expansão das importações do que
NÍVEL DE IMPORTAÇÕES
entre queda de tarifas e expansão das
Pela forma controlada e gradual com
importações;
que foi conduzida, a abertura comercial não
provocou uma "explosão" no nível de b) em uma perspectiva histórica, o
importações (é útil valer-se dos anexos I e crescimento das importações para um
II para acompanhar a leitura dos nível de US$ 25 bilhões deve ser
argumentos apresentados neste item II). considerado natural - em 1980,
recorde-se, nossas importações já
Em 1991 e 1992, quando começava a
haviam atingido o patamar de quase
ser implementado o cronograma de
US$ 23 bilhões;
redução das tarifas de importação, as
compras externas permaneceram c) ainda que o crescimento das
estabilizadas em torno de US$ 20-21 exportações - de 7.6% - não tenha
bilhões ao ano - ou seja, o mesmo nível de acompanhado o ritmo das importações,
1990. Por outro lado, em 1993, quando se o saldo comercial manteve-se em nível
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satisfatório: decresceu de US$ 15.3 instrumento de combate à inflação, em um


bilhões em 1992 para US$ 13.1 bilhões momento em que a expansão da economia
em 1993 (ressalta-se que, segundo as e a estabilização dos preços induziam a um
avaliações disponíveis, nas condições aumento da propensão ao consumo. Havia
vigentes na época um saldo comercial sido dito, acima, que, idealmente, a
anual de US$ 8 bilhões já seria abertura comercial se deveria realizar em
compatível com os compromissos ambiente de estabilidade econômica, de
externos do país, sendo que essa cifra forma a que as decisões sobre seu rumo
comercial, primordialmente, cobriria os fossem sempre tomadas apenas em função
compromissos externos, reservando-se do processo em si. No mundo real,
papel menor às entradas de capital). contudo, as prioridades se sobrepõem -
especialmente em um país em
No primeiro semestre de 1994, as
desenvolvimento -, e é inteiramente
importações continuaram a crescer, mas
justificável que o governo brasileiro se
em ritmo inferior a 1993 e sempre dentro
tenha decidido, a partir do Plano Real, a
de parâmetros plenamente aceitáveis e
orientar suas ações tendo em vista o
compatíveis com o equilíbrio cambial.
objetivo maior da estabilização.
Nesse período, efetivamente, as
importações tiveram crescimento de 16.9%, Não se pode, além disso, isolar,
ao qual se contrapôs expansão de 9.22% nesse debate, apenas o componente do
nas exportações. De resto, o valor mensal déficit comercial, esquecendo que o êxito
das importações no primeiro semestre de do Plano Real em relação aos anteriores
1994 manteve-se sempre abaixo da cifra intentos de estabilização se deve, antes de
de US$ 2.5 bilhões. mais nada, a ter sido ele o primeiro plano
econômico lançado num ambiente de
A conclusão necessária dessas
abertura comercial. Foi, em grande medida,
observações é a de que a abertura
a possibilidade de importar que permitiu até
comercial, mesmo no contexto da
agora atender ao aumento do consumo e
expansão econômica que se registrava em
limitar o potencial do aumento de preços.
1993 e 1994, não estava provocando, por
si só, um aumento descontrolado das Era claro, desde um primeiro
importações. momento, que a utilização da "âncora
cambial" em um contexto de expansão da
III. A ABERTURA COMERCIAL, O PLANO REAL E
A CRISE MEXICANA economia e de aumento da propensão ao
O Plano Real introduziu um elemento consumo traria conseqüências para a
inteiramente novo nas considerações sobre balança comercial brasileira. Considerou-
o processo de abertura comercial: a se, contudo, que - diante da situação
utiliação de uma "âncora cambial" como cambial confortável (continuação dos
124 - Comércio e Integração Regional

superávits comerciais expressivos mesmo dar prioridade à absorção de poupança


após a abertura comercial; níveis recordes externa. Ou seja: os déficits de balança
de reservas; disponibilidade de capitais no comercial deveriam/poderiam ser
mercado internacional) - havia margem de compensados através da entrada de
manobra para uma contribuição do setor capitais, ao menos de maneira temporária,
externo ao processo de estabilização da até que, consolidada a estabilização e
economia. Julgou-se, assim, que - por um reduzido o chamado "risco Brasil" através
período de tempo necessário - seria da desregulamentação e das reformas
possível manter a "âncora cambial", ainda constitucionais, fosse possível retornar a
que às custas do desempenho da balança uma situação comercial mais saudável. No
comercial. entanto, a crise cambial mexicana e seus
efeitos sobre os mercados financeiros
A utilização da "âncora cambial",
internacionais viriam a afetar os
aliada à expansão de consumo propiciada
fundamentos dessa linha de avaliação.
pelo Plano Real - especialmente por parte
das camadas mais simples da população -, Nesse ponto, parece ter ficado
teve efeitos imediatos sobre a balança demonstrado que o aparecimento de
comercial brasileira. Os níveis mensais de déficits na balança comercial brasileira está
importação - que, no primeiro semestre, se relacionado, em primeira medida, a fatores
haviam sempre mantido abaixo de US$ 2.5 vinculados à política cambial (até que se
bilhões - iniciaram uma acentuada curva consolide a estabilidade) e à existência de
ascendente. Já em novembro, as uma demanda reprimida que logrou
importações superavam a barreira de US$ condições de consumo com estabilização
4 bilhões/mês. Em novembro e dezembro propiciada pelo Plano Real, e não à política
de 1994, a balança comercial brasileira de abertura que já vinha sendo
registrou déficits de, respectivamente, US$ implementada desde o final dos anos 80.
492 e US$ 884 milhões, mas ainda assim De resto, a constatação de que essas
fechou o ano com um superávit global de oscilações de curto prazo da balança
US$ 10.39 bilhões, graças ao desempenho comercial dependem antes da política
de janeiro a outubro. cambial do que - respeitados determinados
limites - dos níveis de proteção tarifária ou
Em um primeiro momento, os déficits
não-tarifária pode ser ilustrada por uma
na balança comercial não despertaram
rápida referência a experiências mais
maior preocupação. Chegavam a registrar-
recentes no México e Chile.
se, mesmo, opiniões de que os déficits na
balança comercial poderiam ser vistos Ambos os países implementaram
positivamente, na medida em que o Brasil - processos de abertura após os quais
como país em desenvolvimento - deveria passaram a aplicar tarifas bastante
Comércio e Integração Regional - 125

próximas. No caso do Chile, uma tarifa necessário como parte do esforço de


única de 11%. No caso do México (dado estabilização -, o governo viu-se na
referente ao final de 1992), uma tarifa contingência de adotar medidas para
média, ponderada pela produção interna, conter o aumento de importações (e do
de 12%, com um teto de 20%. O Chile, por consumo em geral). No campo externo,
outro lado, evitou, desde meados da excluída a hipótese de provocar a volta da
década de 80, a sobrevalorização de sua instabilidade cambial e do recrudescimento
moeda. No México, ao contrário, o câmbio inflacionário, restava o caminho do
real se havia valorizado de forma contínua aumento de tarifas para um determinado
desde 1987. número de produtos de menor
essencialidade cujas compras no exterior
Verificou-se que, no Chile, a abertura
vinham aumentando em ritmo acelerado.
comercial - combinada a uma política
Nesse espírito, decidiu-se, em 31 de março
cambial realista - não acarretou
último, a elevação de alíquotas de
desequilíbrios ao setor externo da
importação para uma lista de 109 produtos,
economia. Já no México, a manutenção por
seguindo-se mais tarde algumas
longo tempo de uma política de
retificações a fim de melhor ajustá-las aos
sobrevalorização de sua moeda foi fator
resultados da Rodada Uruguai.
determinante para o processo que
culminou com a crise de final de 1994. O governo tem reafirmado, contudo, o
caráter temporário dessa medida, e
No Brasil, a adoção de uma "âncora
ressaltado sua necessidade como
cambial" a partir do Plano Real não
instrumento para assegurar o equilíbrio das
indicava uma intenção de longo prazo de
contas externas, peça fundamental do
manter sobrevalorizada a moeda nacional.
esforço de estabilização conduzido desde a
Tratava-se, como indicado acima, de um
adoção do Plano Real. Assim, seria
instrumento a ser utilizado por tempo
incorreto ver no recente aumento de tarifas
julgado necessário - e que poderia ir sendo
de importação qualquer intenção de
flexibilizado à medida em que a política de
reverter a política de abertura comercial.
estabilização fosse registrando êxitos e
Seria, de fato, equivocado e ineficaz um
consolidando a confiança em seus rumos.
intento desse tipo, caso existisse, uma vez
Com a eclosão da crise mexicana, que aumentos de tarifas jamais funcionam,
contudo, alterou-se de imediato o a longo prazo, como instrumento para
pressuposto da disponibilidade de capitais corrigir desequilíbrios provocados por
que poderiam compensar a reversão de defasagens cambiais. Impõe-se, com
tendência na balança comercial brasileira. efeito, numa situação como essa, uma
A partir de então - e na medida em que o estratégia que vise a evitar dois extremos
uso da "âncora cambial" ainda se faz igualmente perniciosos. De um lado, a
126 - Comércio e Integração Regional

tentativa vã de buscar camuflar um importações acima do que se poderia


problema cambial mediante a criação definir como aceitável.
artificial de um colchão tarifário protetor que Posteriormente, a adoção da “âncora
será rapidamente erodido pela contínua cambial’ - em um ambiente de expansão
elevação dos preços internos, anulando a econômica e de aumento da propensão ao
proteção adicional. De outro, procurar consumo - como um dos elementos de
estimular as exportações e inibir as sustentação do Plano Real provocou uma
importações pelo recurso ao remédio reversão da longa tendência de superávits
aparentemente fácil das contínuas na balança comercial brasileira. Essa
desvalorizações cambiais que apenas evolução - que poderia ter sido considerada
mascaram a falta de competitividade do aceitável por um período de tempo
setor exportador e tornam impossível o determinado - passou a constituir um risco
controle interno da inflação. Essa para o equilíbrio das contas externas a
estratégia deve completar-se com o avanço partir do momento em que a crise
simultâneo em todas as frentes: 1º) mexicana alterou em parte as perspectivas
facilitando, como se vem fazendo, a de atração de capitais. O governo viu-se
importação de bens de capital, alimentos e levado, então, em março de 1995, a adotar
matérias primas; 2º) completando a medidas temporárias de correção quanto
estabilização por meio das reformas ao aumento das importações, buscando, ao
constitucionais e de medidas que evitem o mesmo tempo, consolidar a estabilização
consumo excessivo; e 3º) adotando uma da economia e do câmbio.
política de competitividade que ataque os
A abertura comercial deverá continuar
problemas estruturais de setores como o
a ser uma realidade que conta com amplo
têxtil, de calçados, e outros, em lugar de
apoio por parte da sociedade brasileira.
adiar-lhes a solução com medidas de alívio
São reconhecidos os substanciais efeitos
cambial ou tarifário.
concretos e positivos que vem produzindo
IV. CONCLUSÕES para a condução do Plano Real e para a
O presente texto buscou demonstrar economia brasileira. Essa abertura não se
que, com o esgotamento do modelo de fez no Brasil isoladamente, por capricho de
substituição de importações, a abertura governos ou motivada por causas
comercial havia se tornado um caminho puramente nacionais. Ela faz parte, na
necessário e inevitável, que contou com verdade, de um profundo movimento
amplo apoio por parte da sociedade histórico que marca o fim deste século: o
brasileira e das diferentes correntes da globalização da economia e da
políticas. Como se verificou, a abertura unificação dos mercados em escala
comercial não provocou um aumento das planetária. A Rodada Uruguai foi um
Comércio e Integração Regional - 127

capítulo desse processo, como o foram o final dos anos 80, compreende essa
igualmente a queda do Muro de Berlim, o realidade histórica e mantém a orientação
desaparecimento das economias de de procurar promover crescente inserção
comando centralmente planificadas, o do país na economia internacional -
ingresso primeiro no FMI e no Banco resguardada, sempre que necessário, a
Mundial e depois no GATT dos antigos possibilidade de correções de rumo
países socialistas, a emergência da China temporárias.
e demais asiáticos no mercado global, a V. SUGESTÕES DE LEITURAS PARA
liberalização da Índia, até do Vietnã, e o APROFUNDAMENTO DO TEMA
aparecimento desses países como novos e AGOSIN, Manuel. Política comercial y
temíveis competidores. transformación productiva.
A redução das tarifas e a abolição das Documento CEPAL LC/R. 1293,
barreiras não-tarifárias no Brasil é um 19/agosto/93.
episódio da conclusão do que se vem CAMPOS, Roberto. A lanterna na popa.
denominando de esgotamento da fase de Rio de Janeiro, Topbooks, 1994.
integração rasa (“shallow integration”), ou
CEPAL. Políticas para mejorar la inserción
seja, da liberalização econômica baseada
en la economía mundial.
apenas em medidas de fronteira (tarifas,
Documento LC/G. 1800 (SES.
cotas, etc.). Já se iniciou, na Rodada
25/3), 2/março/94.
Uruguai, a fase da integração profunda
(“deep integration”), a harmonização de EXAME. Brasil em Exame: Abertura
legislações internas, de padrões inteligente. Maio/1994.
domésticos em serviços bancários, FÓRUM NACIONAL. A nova inserção
seguros, em propriedade intelectual, em internacional do Brasil. Rio de
regras de competição. Seria, portanto, Janeiro, José Olympio, 1994.
uma ingenuidade e uma extraordinária
GATT. Trade Policy Review Mechanism:
miopia tentar isolar o que se vem passando
Brazil. Documento C/RM/S/29B,
no Brasil, em termos de abertura, desse
14/setembro/1992.
gigantesco movimento mundial com o qual
convergem nossas iniciativas de RICUPERO, Rubens. O Brasil e o futuro do
liberalização, que ao mesmo tempo comércio internacional. Brasília,
correspondem profundamente às IPRI/Coleção Relações
necessidades mais autênticas da Internacionais, 1988.
sociedade brasileira. THE ECONOMIST. The Global Economy.
O atual governo, da mesma forma que 1/outubro/1994.
as demais administrações brasileiras desde
128 - Comércio e Integração Regional

WORLD BANK. The East Asian Miracle. Oxford University Press, 1991, pp.
Oxford University Press, 1993. 88-108.

------. World Development Report 1991 -


The Challenge of Development.
Balança Comercial Brasileira
US$ Milhões FOB
Ano Exportação Var. % Importação Var. % Saldo Var. % Corrente de Var. %
1980 20.132 - 22.955 - -2.823 - 43.087 -
1981 23.293 15,70 22.092 -3,76 1.201 -142,54 45.385 5,33
1982 20.175 -13,39 19.395 -12,21 780 -35,05 39.570 -12,81
1983 21.899 8,55 15.429 -20,45 6.470 729,49 37.328 -5,67
1984 27.005 23,32 13.916 -9,81 13.089 102,30 40.921 9,63
1985 25.639 -5,06 13.153 -5,48 12.486 -4,61 38.792 -5,20
1986 22.349 -12,83 14.044 6,77 8.305 -33,49 36.393 -6,18
1987 26.224 17,34 15.052 7,18 11.172 34,52 41.276 13,42
1988 33.789 28,85 14.605 -2,97 19.184 71,72 48.394 17,24
1989 34.383 1,76 18.263 25,05 16.120 -15,97 52.646 8,79
1990 31.414 -8,64 20.661 13,13 10.753 -33,29 52.075 -1,08
1991 31.620 0,66 21.041 1,84 10.579 -1,62 52.661 1,13
1992 35.862 13,42 20.554 -2,31 15.308 44,70 56.416 21,68
1993 38.597 22,07 25.480 21,10 13.117 23,99 64.077
1994 43.558 21,46 33.168 61,37 10.390 -32,13 76.726 19,74
Fonte: MICT/SECEX/DTIC, Balança Comercal Brasileira, Dezembro/1994.
Elaboração: MRE/SGIE/GETEC
Comércio e Integração Regional - 129

Balança Comercial Brasileira


Valores Mensais e Acumulados
US$ Milhões FOB
Período Exp. Imp. Saldo Corr. de
Com.
1994 1993 Var. % 1994 1993 Var. % 1994 1993 Var. % 1994 1993 Var. %
janeiro 2.747 2.813 -2,35 1.767 1.798 -1,72 980 1.015 -3,45 4.514 4.611 -2,10
fevereiro 2.778 2.898 -4,14 2.032 1.432 41,90 746 1.466 -49,11 4.810 4.330 11,09
jan-fev 5.525 5.711 -3,26 3.799 3.230 17,62 1.726 2.481 -30,43 9.324 8.941 4,28
março 3.351 3.509 -4,50 2.250 2.001 12,44 1.101 1.508 -26,99 5.601 5.510 1,65
jan-mar 8.876 9.220 -3,73 6.049 5.231 15,64 2.827 3.989 -29,13 14.925 14.451 3,28
abril 3.635 3.028 20,05 2.158 2.125 1,55 1.477 903 63,57 5.793 5.153 12,42
jan-abr 12.511 12.248 2,15 8.207 7.356 11,57 4.304 4.892 -12,02 20.718 19.604 5,68
maio 3.862 2.918 32,35 2.432 1.590 52,96 1.430 1.328 7,68 6.294 4.508 39,62
jan-mai 16.373 15.166 7,96 10.639 8.946 18,92 5.734 6.220 -7,81 27.012 24.112 12,03
junho 3.728 3.238 15,13 2.498 2.292 8,99 1.230 946 30,02 6.226 5.530 12,59
jan-jun 20.101 18.404 9,22 13.137 11.238 16,90 6.964 7.166 -2,82 33.238 29.642 12,13
julho 3.738 3.423 9,20 2.535 2.770 -8,48 1.203 653 84,23 6.273 6.193 1,29
jan-jul 23.839 21.827 9,22 15.672 14.008 11,88 8.167 7.819 4,45 39.511 35.835 10,26
agosto 4.282 3.503 22,24 2.760 2.341 17,90 1.522 1.162 30,98 7.042 5.844 20,50
jan-ago 28.121 25.330 11,02 18.432 16.349 12,74 9.689 8.981 7,88 46.553 41.679 11,69
setembro 4.162 3.445 20,81 2.729 2.217 23,09 1.433 1.228 16,69 6.891 5.662 21,71
jan-set 32.283 28.775 12,19 21.161 18.566 13,98 11.122 10.209 8,94 53.444 47.341 12,89
outubro 3.842 3.241 18,54 3.198 2.094 52,72 644 1.147 -43,85 7.040 5.335 31,96
jan-out 36.125 32.016 12,83 24.359 20.660 17,90 11.766 11.356 3,61 60.484 52.676 14,82
novembro 3.706 3.171 16,87 4.198 2.040 105,78 -492 1.131 -143,50 7.904 5.211 51,68
jan-nov 39.831 35.187 13,20 28.557 22.700 25,80 11.274 12.487 -9,71 68.388 57.887 18,14
dezembro 3.727 3.410 9,30 4.611 2.780 65,86 -884 630 -240,32 8.338 6.190 34,70
jan-dez 43.558 38.597 12,85 33.168 25.480 30,17 10.390 13.117 -20,79 76.726 64.077 19,74

Fonte: MICT/SECEX/DTIC, Balança Comercal Brasileira, Dezembro/1994.


Elaboração: MRE/SGIE/GETEC

*
Diplomata. Embaixador do Brasil em Roma. Ex-Embaixador do Brasil em Genebra e em
Washington. Ex-Ministro do Meio Ambiente e da Amazônia Legal e da Fazenda no
Governo Itamar Franco.
**
Diplomata. Conselheiro, atuamente servindo em Roma.