Comits de Bacia, Capital Social, e Eficincia Institucional: Reflexes preliminares sobre influncias recprocas.

Ricardo Carneiro Novaes Pedro Roberto Jacobi

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Resumo O presente artigo tem por objetivo apresentar algumas reflexes

preliminares envolvendo a anlise dos aspectos institucionais e sociais relativos ao funcionamento e eficincia dos Comits de Bacia Hidrogrfica. O estudo tem o propsito de introduzir a discusso sobre as influncias recprocas e correlaes exercidas entre os arranjos institucionais adotados, o capital social presente nas comunidades locais, e o desempenho dos Comits.

Introduo As dinmicas envolvendo a gesto dos recursos hdricos tm, principalmente nas ltimas duas dcadas apresentado elementos instigantes para estudos focados na interface ambiente e sociedade. A intersetorialidade inerente temtica recursos hdricos tem demandando um forte componente interdisciplinar nessas anlises, exigindo e possibilitando o acmulo e o dilogo entre contribuies tericas dos mais variados campos do conhecimento. A questo socioambiental se manifesta atravs do processo histrico, espacial e temporalmente definido, no qual o ser humano - organizado socialmente - apropria, transforma, recria e consome a natureza. Nesse sentido, reflexes sobre os processos sociais envolvendo a apropriao do recurso natural gua mostramse extremamente pertinentes. As dinmicas socioambientais relativas a apropriao e gesto dos recursos

Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo PROCAM-USP. Mestre em Sociologia Unicamp. Engenheiro Agrnomo pela ESALQ-USP. Bolsista CNPq / CT-Hidro (Fundo Setorial de Recursos Hdricos de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico). Professor associado do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo e Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo .

hdricos so caracterizadas pela tenso permanente entre os diferentes, e no raro conflitantes, interesses de uso da gua. Dentre destes mltiplos usos, se destacam: abastecimento humano, saneamento, agricultura, indstria, gerao de energia eltrica, pesca, e recreao. Alm do potencial conflito de interesses entre esses setores, tal situao agravada pelo uso concorrencial entre os diferentes atores envolvidos em cada uma dessas atividades. Frente a esta situao, temos assistido nos ltimos anos a criao e o aperfeioamento de inmeras instituies formais com o objetivo de organizar e regulamentar os mltiplos interesses em torno do uso dos recursos hdricos.

A construo do Sistema de Gesto de Recursos Hdricos no Brasil. No Brasil, a primeira tentativa de ordenamento legal desses interesses foi o Cdigo das guas , de 1934, que, por sua vez, priorizava a preocupao com os recursos hdricos enquanto matriz energtica. (MOREIRA, 2001). Esse modelo de gesto, normativo, centralizador e setorizado, com forte influncia do setor eltrico, persistiu no Brasil at a dcada de 90. Cabe lembrar que at 1995, era o Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica - Dnaee - o rgo com atribuies de gerenciamento de recursos hdricos em mbito federal, situao essa que ilustra a opo histrica de priorizao do uso da gua como matriz energtica, j salientada desde o Cdigo das guas, de 1934. Entretanto, j a partir do final da dcada de 80, e com maior nfase na dcada de 90, o pas assiste a criao de uma srie de novos instrumentos de gesto das guas. Esse fenmeno se d tanto no nvel federal quanto nos estados. O crescente comprometimento na qualidade e quantidade dos recursos hdricos, o aumento na complexidade envolvida no gerenciamento dos mltiplos interesses em torno da gua, somados ao processo de democratizao da sociedade brasileira, so alguns dos condicionantes histricos que favoreceram tal processo. Este novo sistema de gesto, ainda hoje em fase de construo e dotado, portanto, de nveis distintos de amadurecimento, assentado - tanto nas esferas federal quanto estaduais - sobre alguns pilares comuns, entre os quais destacam-se: a identificao da bacia hidrogrfica como unidade de gerenciamento; o reconhecimento do uso mltiplo da gua; a instituio da gua como bem de valor social e dotado de valor econmico; e a crescente democratizao da gesto, atravs da participao da sociedade civil nas instncias de deciso. Essa preocupao com o gerenciamento integrado dos recursos hdricos, inclusive subterrneos, foi sinalizada na Constituio Brasileira de 1988, a qual definiu a existncia de rios de domnio federal e estadual e determinou a instituio de um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Durante a dcada de 90 o gerenciamento de recursos hdricos no Brasil assistiu o incio de um processo de profunda transformao institucional, sendo boa parcela destas inovaes inspiradas no modelo francs de gesto (VARGAS, 1999). A criao em 1995 da Secretaria de Recursos, rgo vinculado ao Ministrio do Meio Ambiente, pode ser considerado como um momento significativo para a gesto dos recursos hdricos no Brasil, posto significar
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Decreto Federal 24.643 de 10/3/1934

a incorporao do conceito de uso mltiplo da gua na gesto de recursos hdricos, que passou a ser tratada no contexto ambiental. KETTELHUT et al. (1998: p.2) Em janeiro de 1997 foi aprovada a Lei Federal 9433/97 a chamada Lei das guas fruto de um longo processo de negociao entre os diversos setores envolvidos na gesto de recursos hdricos. Tal Lei

estabeleceu um marco fundamental na implementao dos comits de bacia no Brasil, ao instituir a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Este Sistema integrado pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos (institudo em 1998), pelos Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal, pelos rgos dos poderes pblicos federal, estaduais e municipais de recursos hdricos, pelas Agncias de gua e pelos Comits de Bacias Hidrogrficas. Como continuidade deste processo, foi criada em julho de 2000 a Agncia Nacional de guas (ANA), com a misso de implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e coordenar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. tambm durante a dcada de 90 que algumas unidades da federao, tal como relatado no caso federal, comeam a estabelecer seus novos sistemas voltados gesto integrada de seus recursos hdricos, em contraposio aos modelos ento vigentes, de forte vis normativo, centralizador e setorizado. O estado de So Paulo um dos protagonistas e pioneiros desse processo. Em So Paulo, a partir da Lei Estadual N. 7663/91, o territrio estadual foi dividido em 22 unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos (UGRH), contando cada uma dessas unidades com um Comit de Bacia Hidrogrfica, instncia deliberativa e composta por representantes do governo estadual, dos municpios pertencentes bacia, e da sociedade civil. A Lei 7663/91 tem como diretrizes bsicas a garantia do uso mltiplo das guas, com prioridade para o abastecimento pblico e em consonncia com um Plano de Gesto; a cobrana pela utilizao dos recursos hdricos para a recuperao ambiental das bacias, e a organizao de foros democrticos de deciso sobre as diretrizes e prioridades de uso e conservao das guas. (ROCHA, 1998). O sistema de gesto no estado de So Paulo apoiado sobre trs pontos: i) colegiados de gesto a nvel central e regional (comits de bacia), integrados por representantes eleitos dos rgos e entidades do governo do estado, dos municpios e da sociedade civil, com igual nmero por segmento; ii) plano estadual de recursos hdricos, elaborado a partir dos planos de bacias e iii) fundo financeiro. O funcionamento do sistema um processo contnuo e interativo das trs instncias: os comits de bacia definem as prioridades regionais, que so sistematizadas no plano estadual, transformado em lei; os recursos financeiros so, ento, destinados s bacias e administrados por uma agncia local, segundo as diretrizes dos respectivos comits. (ROCHA, 1998).

A partir de 1991, inicia-se o perodo de implantao do sistema, fortemente marcado pela organizao dos comits de bacias hidrogrficas, pela integrao dos rgos e entidades estaduais e municipais a nvel regional e pela participao das organizaes da sociedade civil no processo. MIRANDA (2001). O processo de implantao desses novos modelos de gesto, tanto na esfera federal quanto nos estados, tem representado considerveis avanos em termos de polticas pblicas. Neste sentido, devem ser ressaltados os seguintes aspectos positivos e inovadores: a valorizao da noo de planejamento integrado e intersetorial; o reconhecimento da gua como bem de valor social e dotado de valor econmico; e o forte componente democrtico e descentralizado atravs, principalmente, dos fruns participativos de gesto local, os Comits de Bacia. Os Comits de Bacia formam a base e a linha de frente do novo sistema de gesto. Esses organismos apresentam, a grosso modo, a despeito de suas diferenas intrnsecas, alguns desafios comuns, entre os quais destacam-se: a fragilidade dos mecanismos voltados para garantir a efetiva participao e

representatividade da sociedade civil e usurios; a baixa capacidade de resoluo de conflitos de interesse entre diferentes organismos de bacia; e a dificuldade para se por em prtica mecanismos legais e institucionais que permitam e operacionalizem a cobrana pelo uso da gua. Apesar dos desafios comuns, pode ser percebida uma certa heterogeneidade na capacidade destes Comits de Bacia em superar tais desafios. Neste sentido, pode-se afirmar que determinados Comits de Bacia so mais eficientes do que outros.

Consideraes sobre a noo de eficincia institucional aplicada aos Comits de Bacia. Obviamente um Comit eficiente quando este se aproxima ao mximo de seus objetivos previstos e declarados em seus estatutos, notadamente na garantia da qualidade e da quantidade de gua na bacia. Porm, tambm verdade, que um Comit eficiente aquele que se estabelece enquanto um frum democrtico, pluralista e participativo. Esta concepo cara aos autores - destaca a dimenso democrtica e participativa no apenas como uma desejada estratgia para se alcanar melhores resultados na gesto hdrica, mas, tambm, como um objetivo em si mesmo. Neste sentido, possveis parmetros de eficincia a serem escolhidos devero contemplar tanto os aspectos mais formais do Comit enquanto rgo gestor, com forte componente tcnico e normativo, quanto tambm as dimenses polticas envolvidas enquanto constituio de uma arena democrtica de negociao e disputa . Ao constatarmos a existncia de nveis diferenciados de eficincia entre Comits de Bacia, emerge a necessidade de se refletir sobre os possveis condicionantes dessa situao.
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Logo, face ao exposto, podem ser considerados como possveis parmetros de eficincia institucional de um Comit de Bacia, entre outros, os seguintes indicadores: a realizao dos objetivos e metas previstos na legislao, nos estatutos e regimentos internos; a elaborao de um Plano de Bacia (ou, ao menos, de uma agenda de prioridades); a alocao de recursos nas reas priorizadas no Plano de Bacia; a pluralidade das foras sociais representadas na arena; a legitimidade da representao; participao e presena de quorum nas reunies; o envolvimento do Comit com questes regionais relevantes relativas aos recursos hdricos, ao meio ambiente, e ao desenvolvimento econmico e social da bacia.

Possveis explicaes para o desempenho institucional. A literatura institucionalista e neo-institucionalista aponta para dois conjuntos de variveis a serem considerados nessa anlise como possveis condicionantes da eficincia institucional: as especificidades do arranjo institucional; e o nvel de articulao interna da sociedade civil local (o capital social). O Sistema de Gesto de Recursos Hdricos no Brasil composto por diferentes arranjos institucionais que, a despeito de seus princpios comuns, apresentam inmeras especificidades. A engenharia institucional posta em prtica pelos estados no uniforme. Ao mesmo tempo, nos rios de domnio federal, a Unio tem implantado instncias de gesto baseadas em uma engenharia institucional prpria. Essa multiplicidade de arranjos mostra-se um terreno extremamente frtil para o desenvolvimento de estudos voltados discusso sobre possveis relaes de causalidade entre a engenharia institucional adotada e a eficincia da instituio.

Instituies & Capital Social; marcos tericos e possveis contribuies aplicveis Gesto de Recursos Hdricos. A discusso sobre o papel das instituies tem, nas ltimas dcadas, promovido um movimento de questionamento dos modelos explicativos utilizados tanto nas Cincias Sociais, principalmente na Cincia Poltica, quanto tambm pela teoria econmica. A anlise das instituies tem em Douglas North um importante formulador. Para NORTH (1990:3-10) as instituies podem ser consideradas como as regras formais e informais da sociedade que, atravs de convenes, cdigos de conduta, normas de comportamento, leis e contratos, regulam as interaes humanas e limitam o conjunto de escolhas dos indivduos. As instituies, neste sentido, representam arranjos e estratgias socialmente construdos com o intuito de favorecer a obteno de conquistas coletivas, reprimindo as racionalidades individuais que estejam baseadas em opes oportunistas egostas. LEVI (1991: 83) complementa: As instituies resolvem problemas de ao coletiva trazendo tona contribuies de indivduos que, por sua vez, no conseguem realizar seus desgnios a no ser que algum (ou algumas pessoas) tenha o poder de coordenar, ou coagir, ou mobilizar um grupo de pessoas para agir conjuntamente. Esse algum estabelece os termos e delimita os efeitos das controvrsias. O nvel dos conflitos resolvidos por instituies especficas e os tipos de recursos de poder eventualmente criados cobrem um longo continuum. A despeito das diferenas, entretanto, as instituies so geralmente caracterizadas pela dualidade de ao mesmo tempo contem e criar poder.

Os autores institucionalistas e neo-institucionalistas enfatizam a importncia das instituies formais como uma estratgia central para a superao dos dilemas da ao coletiva. A construo de determinada instituio, isto , a definio das regras do jogo, tambm um importante elemento de diminuio dos custos de transao, entendidos esses como os custos de se fazer cumprir e fiscalizar os contratos.

Nesse sentido, a criao de Comits de Bacia, assim como dos demais componentes dos sistemas de gesto de recursos hdricos em implantao no Brasil, podem ser analisados como uma estratgia para, atravs da criao de novas instituies, administrar os conflitos envolvendo os mltiplos interesses em torno da gua. Entretanto, conforme j salientado, a mera criao de novas instituies no tem garantido, por si s, a resposta adequada tais demandas. Os aspectos especficos da engenharia institucional adotada, assim como as caractersticas da sociedade civil local, so importantes condicionantes a serem considerados na explicao do desempenho destes organismos.

Tal como salientado por OSTROM (1990), a eficincia dessas novas instituies condicionada pela clara definio de normas e pelo grau de interao social presente entre os atores. Estes fatores esto, por sua vez, diretamente associados existncia de relaes de confiana entre os atores, consolidao de sistemas de superviso mtua e de sanes, e ao estabelecimento de compromissos crveis. (OSTROM, 1990) PUTNAM (1993) enftico ao decretar que a eficincia das instituies (e da prpria sociedade)

fortemente condicionada por conjunto de caractersticas especficas da organizao social, tais como laos de confiana, normas, sistemas, redes de interao e cadeias de relaes sociais.

 esse conjunto esse de caractersticas que constitui o Capital Social dessa sociedade . PUTNAM aponta ser a eficincia institucional diretamente proporcional ao estoque de capital social presente na sociedade, pois o acmulo de capital social facilita as aes coordenadas, estimula a cooperao espontnea, e inibe os comportamentos oportunistas. (PUTNAM 1993: p. 177-179). A utilizao da noo de capital social , ainda que relativamente imprecisa do ponto de vista terico, mostrase uma abordagem promissora para a construo de modelos explicativos voltados a compreender a diversidade de nveis de eficincia entre os Comits de Bacia. A despeito de sua grande contribuio ao debate em torno de capital social, PUTNAM tem recebido reiteradas crticas em funo de sua concepo de capital social presente, principalmente, em seu longo estudo sobre a eficincia dos governos regionais na Itlia . Neste estudo, PUTNAM apresenta a idia de capital social dentro de uma concepo fortemente culturalista, e autodeterminada pelo acmulo histrico de atributos culturais e cvicos que existentes em uma determinada sociedade. Em oposio ao culturalismo determinista atribudo a PUTNAM diversos autores tm destacado a
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possibilidade de criao mecanismos que rompam essa subordinao trajetria, e que permitam e estimulem a gerao de capital social. Para Evans (1996), por exemplo, cabe ao Estado um papel destacado na gerao de capital social. PUTNAM (2000), em obra recente, parece incorporar parcialmente as crticas as quais foi submetido, ao considerar o Estado como um agente que no pode ter seu papel negligenciado nesta questo. Tais questes, entretanto, apenas ressaltam a interdependncia entre as dimenses do Estado e sociedade, onde ambos se influenciam e so influenciados (CASTILHOS, 2002). A compreenso dessa interdependncia e, portanto, o reconhecimento das conseqentes influncias recprocas entre Estado e sociedade, nos chama reflexo sobre o papel desempenhado pelo sistema de gesto de recursos hdricos, atravs de seus fruns descentralizados e participativos (os Comits de Bacia),

Conforme observado por CASTILHOS: Nas relaes sociais que caracterizam o capital social, estabelecidas na forma de redes ou normas, esto presentes os atributos culturais da reciprocidade, da confiana e da cooperao. Ou seja, a noo de capital social mescla componente culturais com outros componentes estruturais, intrnsecos s relaes sociais propriamente ditas, isto , as prprias normas ou redes sociais. (CASTILHOS, 2002: p.09) A noo de capital social est presente na literatura j h dcadas, sendo continuamente refinada. JACOBS (1961), BOURDIEU e PASSERON (1970), e LOURY (1977) so alguns dos autores que primeiramente utilizaram o termo capital social. Entretanto, a partir das contribuies de COLEMAN (1988) que a noo recebe um tratamento terico mais apurado. Posteriormente, PUTNAM (1993), PORTES (1993) e WOOLCOCK (1998) podem ser considerados como alguns dos principais autores responsveis pela difuso do conceito e pela sua constante evoluo.
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PUTNAN, R. Comunidade e Democracia; A Experincia da Itlia Moderna. Rio de Janeiro: Ed. FGV. 1993.

enquanto plos geradores de capital social. A partir de tal observao nos estimulado tentar avaliar os possveis impactos decorrentes da criao de instituies gestoras de bacia sobre o capital social das comunidades envolvidas.

Comits de Bacia, Capital Social, e Eficincia Institucional; a construo de uma base emprica para a investigao. De forma a desenvolver uma base emprica para nossas anlises, so tomados como objeto de pesquisa trs Comits de Bacia: o Comit de Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CBH-PS), instncia de mbito estadual e que responde pela gesto da bacia do rio Paraba do Sul no trecho paulista; o Comit das Bacias Hidrogrficas da Serra da Mantiqueira, paulista; e o Comit de Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP), instncia federal, com abrangncia nos estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Tal pesquisa, ainda em fase inicial, pretende, a partir das anlises comparativas entre estes trs organismos de bacia, contribuir para uma melhor compreenso das dinmicas e influncias recprocas envolvendo os arranjos institucionais adotados, o estoque de capital social das comunidades envolvidas, e a eficincia dos Comits na gesto dos recursos hdricos. A escolha desses trs Comits (CEIVAP, CBH-PS, CBH-SM) justifica-se por estes permitirem um conjunto extenso de anlises comparativas, envolvendo distintos arranjos institucionais e variados estoques de capital social.

Articulaes institucionais desta pesquisa. As questes aqui apresentadas esto presentes, em seu conjunto, nas pesquisas desenvolvidas pelo Grupo de Pesquisa em Gesto Compartilhada de Recursos Hdricos no Brasil; Dimenses Institucionais, Sociais, e Territoriais, grupo vinculado ao Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo, PROCAM-USP. Este Grupo de Pesquisa est, por sua vez,

institucionalmente articulado ao Projeto Marca Dgua, rede de pesquisadores de diversas instituies no Brasil e Exterior, e que visa, entre outros objetivos, investigar, comparar e acompanhar a formao e o funcionamento de dezenas de organismos de gesto de bacias hidrogrficas no Brasil. O Projeto Marca Dgua desenvolvido com apoio financeiro do Fundo de Recursos Hdricos de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq / CT-Hidro), assim como das Fundaes Hewlett (EUA), e MacArthur (EUA).

Consideraes Finais A recente implantao de novos arranjos institucionais voltados gesto participativa e descentralizada dos recursos hdricos no Brasil tem demandado novas e complexas abordagens. Deseja-se que tais reflexes iniciais possam contribuir para o aprimoramento do sistema de gesto de recursos hdricos no Brasil, colaborando na consolidao de instituies gestoras mais eficientes e mais democrticas e participativas. O desempenho dos organismos de bacia pode ser avaliado como um fator decorrente tanto da engenharia institucional adotada, quando das caractersticas especficas da sociedade local. O debate em torno dos alcances, limites, e influncias recprocas entre instituies e capital social, permite que se vislumbre a emergncia de crculos virtuosos. Se de fato a presena de um estoque adequado de capital social possa ser considerada como um importante condicionante para a maior eficincia das instituies gestoras de recursos hdricos e, se tais instituies, tambm conforme observado, confirmarem o potencial como agentes geradores de capital social, vislumbra-se, ento, a possibilidade de se conhecer os mecanismos capazes de alimentar crculos virtuosos: a consolidao de organismos de bacia eficientes e que, portanto, estimulem a gerao de capital social; capital social este que, por sua vez, favorea a eficincia da instituio, a qual favorece a criao de capital social... Obviamente inmeras questes apresentadas neste artigo so merecedoras de reflexes mais apuradas, assim como de investigaes complementares, as quais se pretende que sejam devidamente desenvolvidas no transcorrer desta pesquisa.

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