Federalismo Fiscal

Explicando las estructuras verticales de los sectores pblicos

Mario A. Pilatti*

2012

Material de estudio para la materia Finanzas Pblicas. Facultad de Economa y Administracin. Universidad Nacional del Comahue

*mariopilatti@gmail.com

INDICE Captulo 1: Introduccin Captulo 2: Asignacin de funciones entre niveles de gobierno

El papel del sector pblico en la economa Las fallas del mercado y el sector pblico como proveedor de bienes y servicios Casos intermedios: la existencia de externalidades positivas Bienes pblicos nacionales y bienes pblicos subnacionales El teorema de la descentralizacin La hiptesis de Tiebout

Captulo 3: La descentralizacin de los sectores pblicos en el mundo

Datos para mirar el mundo La descentralizacin fiscal en el planeta Descentralizacin fiscal y nivel de desarrollo Descentralizacin fiscal y superficie territorial Descentralizacin fiscal y diseo poltico - institucional de los gobiernos

Captulo 4: La tributacin en las estructuras verticales de gobierno

Movilidad de factores y tributacin subnacional Otros elementos tericos vinculados a la descentralizacin de la tributacin La imposicin patrimonial Otras fuentes de recursos tributarios subnacionales Desafos para el financiamiento subnacional

Captulo 5: Descentralizacin asimtrica y desequilibrio vertical

Disyuntivas de la descentralizacin pblica Descentralizacin asimtrica y desequilibrios verticales en los sectores pblicos Los pases de la OCDE Los pases latinoamericanos Desequilibrios verticales de los sectores pblicos: una sntesis Un ejemplo cercano: Argentina 2006

Captulo 6: Transferencias fiscales intergubernamentales

Diseos alternativos de transferencias intergubernamentales 1. Transferencias no condicionadas 2. Transferencias condicionadas 3. Transferencias condicionadas con cofinanciamiento (Matching Grants)

Los tipos de transferencias intergubernamentales en los pases de la OCDE y en Amrica Latina Los pases de la OCDE Los pases latinoamericanos Qu funciones cumplen los sistemas de transferencias intergubernamentales? 1. Rol pasivo de las transferencias intergubernamentales: cerrando los desequilibrios verticales 2. Rol activo para las transferencias intergubernamentales: transferencias igualadoras 3. Rol activo para las transferencias intergubernamentales: logrando objetivos nacionales Nuevos enfoques en materia de descentralizacin fiscal: advertencias sobre el diseo de los sistemas de transferencias intergubernamentales

Bibliografa

Captulo 1 Introduccin

El sistema federal se cre con la intencin de combinar las diferentes ventajas que resultan de la magnitud y la pequeez de las naciones. Alexis de Tocqueville: Democracy in America1 Muchos funcionarios nacionales creen que darle recursos y poder a los gobiernos subnacionales es como darle whisky y las llaves del auto a adolescentes. Anwar Shah: A practitioners Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers 2

Este trabajo intenta ser una sntesis de los elementos tericos que se han ido desarrollando en el campo que habitualmente se denomina Federalismo Fiscal. El objeto de nuestro estudio es la estructura vertical, por niveles, de los sectores pblicos. La denominacin de este campo de anlisis como Federalismo Fiscal deriva del hecho de que as se titul un libro fundante de la visin moderna de la cuestin, escrito por Wallace Oates y publicado en 19723. En algunos contextos la expresin Federalismo Fiscal se presta a equvocos, ya que pareciera remitir al federalismo como principio de organizacin poltica de un pas. Esto no es as. La expresin remite a la organizacin vertical del sector pblico, independientemente de que la constitucin poltica sea federal o unitaria. En el texto utilizamos mucho la expresin descentralizacin fiscal, que resulta ms clara. No es que la definicin del principio de organizacin poltica de un pas sea neutra. Es clarsimo desde la evidencia emprica que los pases polticamente federales tienden a tener sectores pblicos ms descentralizados que los pases unitarios. Pero tambin es cierto que dentro de la lista de los pases fiscalmente ms descentralizados del mundo aparecen pases polticamente unitarios y que poseen solo dos niveles de gobierno, como Dinamarca, Suecia, los Pases Bajos. Los sectores pblicos son organizaciones complejas, compuestas por personas. Hay una tendencia a percibir el mbito de lo pblico como algo monoltico y homogneo. Tal vez contribuyamos a esto los economistas cuando hablamos de gasto pblico, como si fuera una variable de una nica dimensin, decimos el efecto multiplicador del gasto pblico. Quin
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Citado por Oates, W. (1977), Pg.17. Shah, A. (2007), Pg. 18. La traduccin es propia. 3 Para redactar este trabajo las citas corresponden a la edicin en espaol, aparecida en 1977.

gasta? El estado nacional, la provincia, la municipalidad? Aqu nuestro principal inters es destacar estas dimensiones muchas veces ignoradas. Muchas veces se tiende a pensar al estado como un actor-racional-unificado. Como si fuera una persona, que adems debe ser sabia, y adems benevolente: un rey sabio y bueno. El gabinete de cualquier gobierno nacional, provincial, local- es en s mismo una diversidad, hay distintas opiniones, hay simpatas y antipatas. Las decisiones que se generan en el seno de estas organizaciones complejas decisiones colectivas- muchas veces no cumplen requisitos bsicos de racionalidad individual4. Muchas veces se juzga el desempeo pblico desde una visin ingenua acerca de estas organizaciones. Esto nos priva de la posibilidad de asumir compromisos, en el sentido de tratar de mejorar el funcionamiento pblico. El enfoque propio del anlisis del Federalismo Fiscal implica avanzar en la comprensin de una dimensin de tal complejidad. Sin embargo este no es un texto sobre teora poltica. La descentralizacin de los sectores pblicos se puede justificar desde un planteo estrictamente poltico, apuntando a ms participacin ciudadana, a un mejor funcionamiento de la democracia. Pero no es el caso de este trabajo. Este es un trabajo que analiza la descentralizacin fiscal desde el punto de vista de la teora econmica. Tratamos de buscar los argumentos a favor y en contra los costos y beneficios- de la descentralizacin pblica, desde un punto de vista econmico. A veces las sociedades toman decisiones que entraan costos econmicos, basndose en planteos netamente polticos. Esto puede ser bueno. No pretendemos que la cuestin econmica sea la determinante, ni siquiera la dimensin ms importante, para definir este tipo de temas. S sostenemos que es bueno saber los costos econmicos que pueden tener las decisiones, polticas o de cualquier ndole. Eso es lo que tratamos de hacer en este trabajo, una reflexin terica -con algunos elementos empricos- sobre los procesos de descentralizacin pblica, tratando de precisar que es lo que hay para ganar y los riesgos que se corren, desde el punto de vista de la teora econmica. Creemos que la visin econmica tiene cosas que aportar. El anlisis del funcionamiento de las estructuras pblicas verticalmente diferenciadas es un rea muy viva dentro de la disciplina de la economa pblica. Una virtud que puede rescatarse de este anlisis es que nos ayuda a poner en perspectiva el contraste que producen las dos citas con las que iniciamos esta Introduccin. Mientras Tocqueville plantea lo que hay para ganar en un sistema descentralizado de gobierno de varios niveles, la cita de Shah plantea con mucha crudeza ciertos temores vinculados al mismo tema. Sintetizar el estado actual del conocimiento en esta materia nos debe permitir entender las dos afirmaciones. Ms all de lo desarrollos tericos, la cuestin de la descentralizacin fiscal, entendida como darle poder y recursos a las instancias gubernamentales ms prximas a la gente, est en la agenda pblica. Los pases ms desarrollados presentan un grado de descentralizacin muy importante, casi sin excepciones. En este contexto se detecta la existencia de una percepcin
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El resultado definitorio de esta cuestin se conoce como Teorema de la imposibilidad de Arrow. Ver Rosen, H. (2002), Captulo 7; Stiglitz, J. (2000), Captulo 7.

intuitiva del problema, que tiende a plantear la cuestin en trminos dicotmicos, como si se tratara de optar entre autonoma local o sometimiento al centralismo. Es decir, entre algo totalmente bueno y algo totalmente malo, con lo cual la opcin se vuelve obvia. Es que no se trata de optar entre algo absolutamente bueno y algo totalmente malo. La configuracin que asuma un sector pblico debe solucionar delicados equilibrios entre la autonoma y diversidad que derivan de la descentralizacin, y la necesaria unidad y coordinacin que requiere pertenecer a una unidad nacional. Esto requiere un diseo, requiere conocer beneficios y riesgos potenciales. Es un campo donde la reflexin terica tiene mucho para aportar. La estructura del trabajo es la siguiente. Primero se analizan los aportes tericos referidos a teora del Federalismo Fiscal desde el lado del gasto pblico, esto es, la cuestin de la asignacin de funciones entre niveles de gobierno (Captulo 2). Aqu aparecen algunas buenas razones para pensar en un gobierno descentralizado en dos o ms niveles, junto a algunas limitaciones. A continuacin se recurre a la informacin que compila el FMI respecto a estructuras verticales de gobierno, para efectuar una visin panormica del estado de la descentralizacin fiscal en el mundo (Captulo 3). Esta es la base de datos fiscales de mayor cobertura, que nos permiti trabajar sobre una muestra de 73 pases, de todos los continentes. En el Captulo 4, desarrollamos los elementos tericos que tienen que ver con la cuestin del financiamiento pblico a nivel subnacional. Aqu reunimos elementos que tienen que ver tanto con la teora de la tributacin, como algunas lecciones derivadas de la prctica de la administracin tributaria. Quedan muy claros la complejidad y los riesgos de los procesos de descentralizacin tributaria. A continuacin reunimos los elementos desarrollados anteriormente descentralizacin de gastos y de recursos pblicos- y los contrastamos con evidencia emprica, proveniente de las bases de datos de la OCDE y de fuentes latinoamericanas, para mostrar como la constante en el mundo ha sido una descentralizacin asimtrica de los sectores pblicos, caracterizada por una descentralizacin de gastos mucho mayor que la descentralizacin de recursos (Captulo 5). La implicancia de esta asimetra es que los sectores pblicos se encuentran, en general, con grandes desequilibrios internos, que denominamos desequilibrios verticales. Los recursos estn mucho ms centralizados que los gastos pblicos, de manera que la consistencia interna de los sectores pblicos gastos equilibrados con financiamiento, en cada uno de los niveles de gobierno- se resuelve a travs de grandes sistemas de transferencias fiscales intergubernamentales. Los elementos tericos vinculados a las transferencias intergubernamentales, se exponen en el Captulo 6. Se pasa revista a las distintas clases de transferencias que existen, identificando sus efectos diferenciales. Se discute el rol que tienen las transferencias intergubernamentales en las estructuras verticales de los gobiernos. Son meramente una forma de equilibrar estructuras pblicas desequilibradas o tienen un valor en s mismas, como herramientas de poltica pblica? Como las transferencias generan potentes incentivos al interior de los 6

sectores pblicos, introducimos sobre el final las visiones ms recientes al respecto, derivadas de la denominada Nueva Economa Poltica, que justamente prestan atencin a problemas de incentivos en el marco de diferentes diseos institucionales.

A pesar de la disconformidad que muchas veces sentimos respecto del funcionamiento estatal, la esfera de lo pblico sigue siendo un lugar privilegiado para construir soluciones colectivas, para que nuestras sociedades progresen, para lograr una mejor calidad de vida para todos. Definir la estructura vertical del sector pblico, las competencias y lmites de los distintos niveles de gobierno, y sus formas de vincularse, es un tema primordial para cualquier pas, que determina las posibilidades concretas de que todos vivamos mejor.

Captulo 2 Asignacin de funciones entre niveles de gobierno

El papel del sector pblico en la economa Para responder a la pregunta de qu funciones deben asignarse a los niveles de gobierno subnacionales es conveniente comenzar planteando el panorama general, acerca de que funciones se espera que desempee el sector pblico en su conjunto. La respuesta a esta cuestin fue definida con precisin a mediados del siglo XX, fundamentalmente a partir de la publicacin del libro de Richard Musgrave,The Theory of Public Finance [Musgrave, R. (1959)]. En este influyente texto se efectu el planteo bsico que se contina utilizando hasta nuestros das. Musgrave plante que las funciones del sector pblico se podan dividir en tres grandes ramas. La rama de servicios, que incluye la intervencin estatal en la prestacin de ciertos bienes y servicios en mercados donde la solucin autnoma a la que lleva la actividad privada se aparta notoriamente de una buena solucin desde el punto de vista social; la rama de distribucin, que incluye toda la actividad redistributiva del estado que intenta llegar a una distribucin del ingreso, la riqueza y las oportunidades aceptable por parte de la comunidad; y la rama de estabilizacin, que involucra toda la accin pblica destinada a estabilizar la economa, es decir mantener un nivel de actividad econmica que implique el pleno empleo de los recursos en especial del trabajo- y la estabilidad del nivel de precios. Esta conceptualizacin recoga los aportes de diversos autores -notoriamente de Paul Samuelson y Kenneth Arrow5-, y con pequeas variaciones mantiene vigencia hasta nuestros das6. Cuando este planteo general se traslada a un esquema de un sector pblico multi nivel se observa rpidamente que tanto las polticas redistributivas como las de estabilizacin presentan severos inconvenientes para ser llevadas a cabo por niveles de gobierno descentralizados. Dado el carcter de economa muy abierta de cualquier jurisdiccin subnacional si bien es difcil obtener estadsticas de importaciones y exportaciones de un estado o municipio, es indudable que los flujos comerciales entre jurisdicciones al interior de un pas son enormes y constantes- y el hecho de que no tengan la posibilidad de llevar adelante una poltica monetaria, ciertamente los niveles subnacionales de gobierno enfrentan severas limitaciones para desarrollar polticas que influencien de manera importante sus niveles de empleo y de precios.
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Ver Oates, W. (2005). Ver por ejemplo los manuales de Stiglitz, J. (2000) y Rosen, H. (2002) y el ensayo de divulgacin de Sala i Martn, X. (2005), Cap. 4.

La misma gran movilidad que se verifica al interior de un pas por parte de familias y empresas, constituye una limitacin severa al desarrollo de polticas redistributivas. Un programa local que plantee una fuerte redistribucin gravando diferencialmente a los sectores de altos ingresos para sostener un flujo importante de transferencias redistributivas a los sectores ms carenciados, genera una situacin muy inestable: los ricos podran decidir abandonar esta jurisdiccin dada la carga impositiva que deberan soportar- mientras que los pobres de otras jurisdicciones se podran sentir atrados, con el objeto de gozar de los beneficios que se ofrecen en esta localizacin. Una combinacin explosiva. De manera tal que rpidamente estamos en condiciones de afirmar que las funciones redistributivas y de estabilizacin de la economa se deberan asignar al nivel de gobierno central o nacional7. De modo que las principales funciones de los niveles de gobiernos subnacionales es decir las funciones potencialmente descentralizables- debemos buscarlas en la denominada rama de servicios. As entramos de lleno en lo que se conoce en el mbito de la economa pblica como las fallas de los mercados.

Las fallas del mercado y el sector pblico como proveedor de bienes y servicios Hoy se reconoce universalmente que hay situaciones en las cuales los mercados no hacen bien su trabajo, en el sentido de que en ciertas condiciones- el inters privado e individual de los agentes econmicos, librados a su libre interaccin, conduce a resultados que se apartan de lo que podra considerarse deseable desde un punto de vista colectivo o social. La mano invisible de Adam Smith -que llevaba a que los individuos persiguiendo intereses individuales y egostas lograran resultados socialmente deseables- no funciona en estos casos y la intervencin estatal para corregir estas fallas gana entonces fuerza8. Los mercados fallan en el sentido planteado bsicamente por dos tipos de cuestiones: 1. Existencia de poder monoplico (o monopsnico cuando el poder est del lado de los compradores). Aqu, contrariando las hiptesis bsicas del ideal de mercados competitivos, hay agentes que tienen la posibilidad de administrar los resultados del mercado, volcando la balanza a su favor. Tpicamente el resultado es un menor
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Al menos al nivel de definicin de las polticas generales en estas materias. Esto no quiere decir que los gobiernos subnacionales no puedan tener un papel en la implementacin, por ejemplo, de las polticas redistributivas. De hecho funciones pblicas tpicamente descentralizadas en el mundo como la educacin o la salud- tienen un fuerte impacto redistributivo. 8 La existencia de las fallas del mercado es reconocida en la actualidad an por las posiciones ideolgicamente ms liberales. Otra cosa es que la intervencin pblica sea la solucin para estos casos. En paralelo a la idea de las fallas del mercado, las posiciones ms liberales sostienen que tambin existen las fallas del estado: la intervencin pblica sera tan deficiente que podra ser preferible aceptar los resultados imperfectos de los mercados antes que condenar a la sociedad a padecer polticas pblicas equvocas o mezquinas. En todo caso valga la referencia para prevenirnos de efectuar comparaciones entre mercados imperfectos y estados perfectos. Justamente estas visiones tienden a resaltar las disfunciones estatales que resultan del juego poltico que necesariamente se da en su interior. Ver Buchanan, J. (1980), Pgs. 88 a 100; y Stiglitz (2000), Pgs. 16 y siguientes.

volumen de transacciones junto a precios ms altos cuando se trata de poder monoplico y ms bajos cuando se trata de poder monopsnico. 2. Problemas de bienes pblicos. Hay ciertos bienes o servicios que no se consumen individualmente sino de manera conjunta, es decir, que una vez que se consigue su provisin todos los consumidores gozan del mismo nivel de prestacin, independientemente de que cada uno pueda valorarla de manera diferente. Hay mltiples ejemplos que van desde la defensa nacional, la existencia de faros en la costa, las emisiones de radio y televisin abierta, la disponibilidad de espacios pblicos de recreacin en las ciudades, etc. En muchos de estos casos resulta imposible excluir del consumo a nadie: si el bien o servicio se ha de proveer, todos tendrn acceso al mismo nivel de prestaciones. Es ms, aunque se pudiera excluir del consumo a ciertas personas, esto no sera conveniente desde un punto de vista social: en general no cuesta nada que se agreguen nuevos consumidores y por tanto no habra motivos para privarlos de estos consumos9. Las dos dimensiones que caracterizan a los bienes pblicos son las mencionadas: consumo conjunto y/o imposibilidad de exclusin. En fin, hay toda una gama de situaciones que van desde bienes que se consumen conjuntamente hasta cierto punto, bienes cuya exclusin es posible pero es cara o no deseable por distintos motivos, bienes o servicios que generan notorios beneficios individuales pero que al mismo tiempo generan beneficios al conjunto, etc. En todos estos casos, los mercados fallan. El fracaso puede ser total y no generarse provisin de los mismos en absoluto, o parcial, y en estos casos aunque aparezca una provisin privada esta ser insuficiente, evaluada desde un punto de vista colectivo. Los resultados ideales de los mercados competitivos tienen chances de darse cuando estamos ante bienes privados: el consumo es bsicamente individual y es fcil excluir del consumo al que no est dispuesto a pagar un precio. En el caso de los bienes pblicos, al no poder identificar claramente a los beneficiarios, ni tener forma de cuantificar la valoracin de cada uno por este tipo de bienes, y/o no poder excluir a nadie del consumo, resulta imposible manejar su provisin a travs del mecanismo de los precios. Es as que el estado debera hacerse cargo de su provisin total o parcialmente- desvinculando el acceso al consumo del pago de un precio. Para ello el estado tiene la posibilidad de recurrir al financiamiento indirecto: se recaudan tributos para alimentar un presupuesto pblico desde donde se solventan este tipo de prestaciones.

En muchos casos estos bienes o servicios estn sujetos a problemas de congestin: ms all de cierto nivel de consumo deja de ser cierto que adicionar ms consumidores no tenga costos. Muchas veces estos costos no pasan por el mercado pero indudablemente existen, es el caso de un espacio pblico un parque o una playa- que es utilizado al mismo tiempo por un nmero tal de personas que los beneficios que se obtienen de su uso empiezan a decrecer. En estos casos agregar un nuevo consumidor tiene un costo: el costo de la congestin del bien pblico que se reparte entre todos los usuarios anteriores, que ahora estn peor.

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En los dos casos sealados los mercados fallan, se fortalece entonces la posibilidad de que la prestacin de los bienes y servicios involucrados requiera de polticas pblicas. Estas polticas pueden ser de diversos tipos. Pueden implicar la formacin de una dependencia o empresa pblica para brindar directamente las prestaciones a la comunidad, o pueden pasar por la regulacin de empresas privadas existentes o convocadas desde el estado a travs de algn proceso de concesin de servicio pblico. Un caso incluido dentro de las fallas del mercado y que amerita que nos detengamos en l por la importancia que tiene en el anlisis de los procesos de descentralizacin son los bienes o servicios que presentan externalidades positivas. A ellos dedicamos la seccin siguiente.

Casos intermedios: la existencia de externalidades positivas Hay algunos bienes10 que pueden ser provistos por los mercados, pero que poseen cualidades que los sitan en una posicin intermedia: tienen caractersticas de bienes privados y tienen caractersticas de bienes pblicos11. Estos bienes son tales que generan beneficios importantes a los individuos, de manera que van por ellos a los mercados y los adquieren en este sentido tienen caractersticas de bienes privados- pero al hacerlo, los individuos que los consumen generan beneficios al resto de las personas de la comunidad beneficios que son disfrutados conjuntamente, que trascienden al comprador y se derraman en la comunidad-, y en este sentido tienen la caracterstica de consumo conjunto propia de los bienes pblicos. Abundan los ejemplos: la educacin, genera beneficios individuales que hace que los individuos la demanden en el mercado, pero vivir en una sociedad con un mayor nivel de educacin genera un mayor bienestar general, que trasciende a la persona que decidi educarse. Las vacunas, son otro buen ejemplo. La gente compra vacunas, hay un beneficio individual importante al prevenirse de contraer alguna enfermedad, pero al hacerlo baja la probabilidad de contagio de toda una comunidad y se benefician todos sus miembros. Los espacios verdes: hay gente que desarrolla y cuida espacios verdes que son disfrutados por muchas personas. Este derrame de beneficios ms all de la persona que decide y financia- algn consumo es lo que se denomina externalidad positiva. Cuando estamos ante bienes que tienen asociadas importantes externalidades positivas, los mercados generarn una cierta provisin, sin ninguna intervencin pblica. El problema es que los niveles de provisin resultantes sern menores de los socialmente deseables: ocurre que las personas que deciden comprar educacin, o vacunas, o espacios verdes lo hacen considerando solo una parte de los beneficios que estos consumos generan desde el punto de
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A partir de aqu usaremos la expresin bienes para referirnos indistintamente a bienes y servicios, es decir cuando digamos bienes pblicos estaremos haciendo alusin tanto a bienes como servicios. 11 Por eso algunos autores los llaman bienes mixtos, ver por ejemplo Musgrave, R. y Musgrave, P. (1992), Pg. 60 y siguientes.

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vista social, es decir, valorando, fundamentalmente, los beneficios que ellos son capaces de apropiarse -y esto es suficiente para que los adquieran- pero no los beneficios que se derraman sobre el conjunto de la comunidad o el pas. Por eso este tipo de bienes estn incluidos en lo que en la seccin anterior denominamos problemas de bienes pblicos. En estos casos se requiere de la intervencin pblica para potenciar estos consumos, buscando aumentar este tipo de actividades, de manera de llevarlas hasta un nivel de consumo que de cuenta de los beneficios privados apropiables por los individuos- y los sociales que se derraman sobre el conjunto-. La receta clsica para manejar estas cuestiones son los subsidios. La magnitud de los subsidios en cada caso depender de la dimensin que se le d al componente de bien pblico la externalidad positiva- asociada a cada bien en particular, cuestin valorativa que en definitiva se resuelve a travs del proceso poltico. Perfectamente puede llegarse a la provisin gratuita, como ocurre en muchos casos con la educacin y las vacunas12.

Bienes pblicos nacionales y bienes pblicos subnacionales La esencia de la cuestin de la descentralizacin y la estructura gubernamental multinivel pasa por reconocer que existen distintos tipos de bienes pblicos en funcin del mbito geogrfico de cobertura de sus beneficios. Por una parte estn los bienes pblicos nacionales, que son aquellos que benefician a todos los ciudadanos de un pas. Aqu encontramos a las funciones clsicas de los estados: la defensa, la representacin exterior, la generacin de un sistema jurdico - legal y judicial. Por otra parte podemos hablar de bienes pblicos subnacionales, cuando el mbito geogrfico sobre el que irradian sus beneficios solo alcanza un rea regional o local. Semforos y proteccin contra incendios son claramente bienes pblicos subnacionales, de alcance local; un centro de formacin para el trabajo, o un centro deportivo de cierta envergadura, podran conceptualizarse como bienes pblicos subnacionales, de alcance regional. En el caso de los bienes pblicos nacionales es conveniente que su prestacin est a cargo del nivel central o nacional. Tomemos el caso de la defensa, que es un bien pblico puro, en el sentido que posee de manera absoluta las propiedades que caracterizan a estos bienes: su consumo es conjunto entre todos los habitantes de un pas y la exclusin de alguien es imposible. Es posible imaginar que la funcin de defensa nacional sea descentralizada, es decir que la lleven a cabo, por ejemplo, los estados integrantes de una nacin (o provincias, o departamentos). Esto no solo plantear un grave problema de coordinacin sino que adems resulta sumamente improbable que se alcance un nivel adecuado del gasto en defensa.

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Tambin existen las externalidades negativas, cuando una actividad genera un costo a la sociedad que no es percibido por el causante. El ejemplo tpico es el dao ambiental producido por alguna actividad productiva. El costo social de la contaminacin no aparece en ninguna contabilidad de costos, aqu el estado debe intervenir para hacer notar este costo, por lo cual se recomienda aplicar un impuesto al contaminador.

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Esto porque cuando cada gobierno subnacional evale el esfuerzo a efectuar en materia de defensa, considerar los beneficios que de l se deriven hacia sus propios habitantes, sin tener una visin de conjunto. Lo que gaste en defensa cada jurisdiccin subnacional generar una externalidad positiva sobre las dems. Y como ocurre con las externalidades positivas, el nivel de provisin elegido no ser el adecuado para el conjunto. Adems, dadas las caractersticas de los bienes pblicos, se genera una situacin conocida como el problema del polizn (o bien el problema del free rider). Como el consumo del bien pblico es conjunto y no se puede excluir a nadie de sus beneficios, se genera una tendencia a actuar como usuario gratuito: tratar de aprovechar lo beneficios del bien pblico sin aportar para su financiamiento, o bien aportando menos de lo que uno realmente valora los beneficios del bien en cuestin. Esta es una de las causas por las cuales la provisin de un bien pblico librada al mercado ser en el mejor de los casos insuficiente y es una de las claves para comprender el origen de la imposicin y de que las sociedades admitan que los estados coactivamente puedan reclamar a sus ciudadanos un aporte va tributacin- para financiar, de modo indirecto, una provisin adecuada de bienes pblicos. As las cosas, si estamos ante la presencia de un bien pblico de alcance nacional, ser conveniente que su provisin est a cargo del nivel de gobierno nacional. Qu pasa con los bienes pblicos de naturaleza regional o local? Ms all de fundamentos ms o menos discursivos que tienen que ver con la cercana de los decisores pblicos a los ciudadanos y las consiguientes mayores posibilidades de control poltico de los mismos -que son parte de esta cuestin- hay un resultado terico que fue determinante de lo que se puede denominar la primer generacin de teoras sobre el federalismo fiscal. Se trata del resultado conocido como teorema de la descentralizacin [Oates, (1977)].

El teorema de la descentralizacin Esta proposicin establece que para el caso de un bien pblico cuyos beneficios alcanzan a un subconjunto geogrfico de la poblacin nacional es decir un bien pblico subnacional- ser siempre ms eficiente (o al menos tan eficiente) que su provisin est a cargo de niveles subnacionales de gobierno, que la provisin por parte del nivel de gobierno central de cualquier nivel prefijado y uniforme de dicho bien, sobre todo el territorio nacional. La intuicin subyacente a este resultado es bastante clara. Si es posible que un gobierno subnacional atienda a los residentes de su jurisdiccin proporcionndoles la cantidad eventualmente la calidad- del bien pblico que esos residentes prefieren porque condenarlos a la uniformidad de provisin que significara centralizar las decisiones? Las variaciones que habr entre jurisdicciones respecto a la provisin del bien pblico reflejarn las diferencias de gustos o necesidades de sus residentes, lo cual les permitir estar mejor, salvo en el caso en donde no hubiera diferencias entre jurisdicciones: en ese caso se impondra la provisin uniforme, sea sta administrada centralizada o descentralizadamente. Una condicin previa a la formulacin del teorema es que no haya diferencias significativas de costos entre la provisin centralizada y descentralizada. Es decir, si hubiera grandes 13

economas de escala asociadas a la produccin del bien pblico costos unitarios que bajen a medida que se incrementa el nivel de produccin- podra ser conveniente la provisin centralizada, a pesar del carcter descentralizado del consumo del bien. Un corolario del teorema es que la descentralizacin tendr mayores beneficios potenciales cuanto mayores sean las diferencias en las preferencias o necesidades- entre jurisdicciones, que determinan sus demandas por bienes pblicos. La base de las ganancias de bienestar derivadas de la provisin descentralizada est en la diversidad al interior de un pas. Esta diversidad tiene un cauce para manifestarse con la provisin descentralizada, y es cancelada por la uniformidad propia de la centralizacin. Ahora bien, el teorema supone que hay una coincidencia plena entre el mbito geogrfico sobre el cual tiene jurisdiccin el gobierno subnacional y el mbito sobre el cual irradian los beneficios del bien pblico subnacional. Difcilmente sea esta la situacin, mxime cuando en la realidad hay un conjunto importante de bienes pblicos subnacionales que tendrn seguramente mbitos geogrficos de influencia distintos. Esta no coincidencia implicar externalidades positivas entre jurisdicciones subnacionales, es decir, que parte de los bienes pblicos provistos por un gobierno subnacional beneficiarn a otras jurisdicciones, empezando por las vecinas. Estas externalidades interjurisdiccionales se denominan efectos derrame (o spillovers, en ingls) y plantean un problema para la descentralizacin, ya que implicarn una provisin insuficiente del bien pblico, desde una perspectiva ms general, como ocurre en presencia de externalidades positivas. Parte del esfuerzo de sostener un cierto nivel de gasto pblico a nivel subnacional se derrama hacia otras jurisdicciones, cuyos contribuyentes gozarn de una externalidad positiva, basada en el esfuerzo de la jurisdiccin que provee el bien pblico. Dada esta no correspondencia, la medida indicada por la literatura es que el gobierno central debera generar algn tipo de transferencias (o subsidios) para potenciar aquellas actividades en las que se verifiquen efectos derrame entre jurisdicciones. Naturalmente estas deberan ser transferencias condicionadas a la mayor prestacin de estas actividades. En definitiva el teorema de la descentralizacin favorece asignar la provisin de bienes pblicos subnacionales al nivel ms bajo de gobierno que sea posible, tratando de que la jurisdiccin del gobierno subnacional coincida con el rea de influencia sobre la cual se extienden los beneficios de los bienes pblicos y sujeto a que no existan grandes economas de escala que justifiquen por el lado de los costos- la produccin y provisin centralizada. Como la coincidencia entre reas de gobierno y poblacin beneficiada no ser perfecta al menos no para todos los bienes pblicos- habr efectos derrame entre jurisdicciones, que debern ser atendidos por el gobierno nacional a travs de transferencias condicionadas. La base de las ganancias potenciales del proceso descentralizador est en la diversidad de las demandas de los distintos conjuntos de la poblacin nacional, que puede ser atendida y respetada con la provisin descentralizada. Una ventaja adicional de la descentralizacin de funciones, que tambin tiene como base la diversidad que permite un sistema descentralizado, es la posibilidad de acelerar la innovacin 14

y mejora en las tecnologas y modos de organizacin propias de la prestacin de los bienes pblicos. Muchos gobiernos subnacionales buscando resolver problemas similares de prestacin de bienes y servicios pblicos implican la posibilidad de experimentar distintas alternativas, que se encuentren ms rpido las mejores prcticas y tecnologas y que, al difundirse, permitan una ms rpida mejora del sector pblico en su conjunto.

La hiptesis de Tiebout Un breve artculo escrito por Tiebout en 1956 jug un papel importante en la literatura referida a las finanzas pblicas locales [Tiebout (1956)]. Este artculo no supuso una visin normativa de los procesos de descentralizacin -en el sentido de indicar que caractersticas debera tener la divisin de funciones entre gobiernos centrales y subnacionales, como si lo hizo el teorema de la descentralizacin- sino que implic una visin positiva del funcionamiento de los gobiernos locales, una afirmacin de cmo podra ser que funcione el mundo, sujeta a ciertas hiptesis iniciales. Por esos aos haba madurado la descripcin terica del problema que plantean a las sociedades la existencia de bienes pblicos en el sentido sealado anteriormente en este trabajo- y esta descripcin gener un resultado descorazonador: si bien exista un nivel ptimo de provisin de bienes pblicos como se haba probado tericamente- no haba ningn mecanismo que permitiera que estos niveles ptimos de provisin se revelen, y pudieran ser operativos. En efecto, a causa de las propiedades de consumo conjunto e imposibilidad de exclusin, propias de estos bienes, ms bien predominaban situaciones como el problema del polizn, en la cual los individuos intentan actuar como usuarios gratuitos de los bienes pblicos. La nica aproximacin posible a la determinacin de los niveles deseados de provisin y consumo conjunto- de bienes pblicos se dara a travs del proceso poltico, y esta aproximacin sera sumamente imperfecta, habida cuenta de la cantidad de bienes pblicos sobre los cuales haba que decidir y la naturaleza misma de los procesos poltico electorales. Tiebout afirm que la indeterminacin acerca de las cantidades deseadas de bienes pblicos era vlida nicamente en relacin a los gastos del nivel de gobierno central, pero que si se trataba de bienes pblicos locales, exista un mecanismo que permita que las sociedades revelaran sus preferencias, y los gobiernos locales se veran presionados a proporcionar los niveles deseados por las distintas comunidades de manera eficiente. La afirmacin resulta atractiva ya que implica que a nivel local se podra generar una situacin similar a la que se da en los mercados (competitivos) de bienes privados, donde las personas revelan sus preferencias cuando van y compran un determinado bien o servicio, y las empresas se ven forzadas a seguir el patrn de preferencias de los compradores y producir de manera eficiente. Tiebout present un modelo terico de un pas en el que existan muchas comunidades y los habitantes de ese pas podan trasladarse de una a otra con mucha facilidad. En estas condiciones apareca un mecanismo a travs del cual los ciudadanos revelaban a los gobiernos locales sus gustos en relacin a los bienes pblicos por ellos provistos: las migraciones. Las familias que no estuvieran conformes con la combinacin de bienes pblicos y tributos de una 15

localidad simplemente se trasladaran a otra comunidad que les ofreciera una combinacin ms prxima a sus preferencias, en este sentido se afirm que las personas votan con sus pies y manifiestan con sus decisiones de radicacin sus preferencias por los bienes pblicos. Las localidades que no hicieran bien las cosas perderan poblacin, las que las hicieran bien atraeran poblacin. Es ms, la gente tendera a agruparse en comunidades ms o menos homogneas: los amantes del ambiente sano, terminaran viviendo juntos, en comunidades que pagaran relativamente altos impuestos locales y destinaran un presupuesto importante a la preservacin del ambiente, etc. Desde su publicacin el artculo de Tiebout recibi mucha atencin y motiv gran cantidad de trabajo emprico. Las evidencias de que el mundo funcione como plante Tiebout no son en absoluto concluyentes. No obstante el planteo contina siendo atractivo, dado que apunta a resolver nada menos que el problema de la cantidad y calidad de bienes pblicos locales que se deberan proveer; tal vez sea por esto que en an en textos modernos de economa pblica se continan destacando estas ideas como centrales para el anlisis de las finanzas pblicas locales13. Por otra parte, la idea de una descentralizacin competitiva, que genere una presin sobre los gobiernos locales para que acten eficientemente, se aproxima a la visin intuitiva de que la cercana entre gobierno y ciudadanos propia de los gobiernos locales- puede jugar un rol de importancia en la generacin de un mayor control poltico de la ciudadana sobre los gobernantes. Esta cuestin de la necesidad de generar un mayor control poltico, a partir de la proximidad entre representantes y electores, reaparecer de otra manera en las visiones ms contemporneas de la llamada segunda generacin de teoras del federalismo fiscal, a las que nos referiremos ms adelante en este trabajo.

13

Por ejemplo, es el caso de Stiglitz, J. (2000), Captulo 22.

16

Captulo 3 La descentralizacin de los sectores pblicos en el mundo

Para tener una visin de cmo se configuran los sectores pblicos en sentido vertical en el mundo recurriremos a una serie de fuentes, tratando de obtener lo mejor de cada una de ellas. La fuente de mayor cobertura en cuanto al nmero de pases- es la base de datos del FMI llamada Government Finance Statistics Yearbook, recurriremos a ella para una panormica de la descentralizacin en el mundo. Aprovecharemos en esta oportunidad el hecho de que recientemente los tcnicos del FMI han elaborado un par de trabajos que facilitan el acceso a la informacin y los usaremos intensamente [Dziobek, et al (2011 a) y (2011 b)].

La descentralizacin fiscal en el mundo A partir del trabajo de Dziobek, et al. (2011 b) es posible obtener informacin proveniente de las bases del FMI referida a la estructura vertical de los gobiernos de 73 pases del mundo. En base a esta informacin construimos un buen indicador de descentralizacin fiscal: el cociente del gasto ejecutado por los niveles de gobierno subnacionales en relacin al gasto pblico del conjunto del gobierno (denominado Gobierno General), es decir la proporcin del gasto pblico total de cada pas que es responsabilidad de los niveles subnacionales14. La informacin se presenta en el cuadro N 1, y hace referencia a la situacin alrededor del ao 2008 (se indica el ao en cada caso). Los pases fueron agrupados por continente, dividiendo a Amrica en sus tres componentes y a Europa en sus porciones Occidental y Oriental. Se incluyeron en el cuadro dos indicadores adicionales por pas: el ndice de Desarrollo Humano (IDH) para el ao 2011 -tratando de tener una medida homognea del nivel de desarrollo, que trascienda la mera comparacin de los PBI per cpita- y la superficie del territorio dada su presumible relacin con la necesidad de descentralizar los gobiernos, cuando se debe atender un territorio muy extenso-.

14

Para poder hacer este clculo es imprescindible que previamente se proceda a una consolidacin del gasto pblico. Como en las estructuras verticales de los gobiernos son habituales las transferencias normalmente de los niveles superiores o centrales, a los niveles ms bajos o subnacionales- es necesario no computar las transferencias como gasto del nivel de gobierno que las genera (central) ya que estos fondos aparecern como gasto pblico subnacional, cuando el nivel de gobierno receptor ejecute acciones con esta fuente de financiamiento.

17

Cuadro N 1

La descentralizacin fiscal en el planeta

Datos base para 73 pases Superficie del Indice de Ao de Indicador de territorio Desarrollo informacin descentralizacin Humano 2011 (miles de Km2) fiscal fiscal *

Pas

Africa (6 casos) Sudfrica Marruecos Mauricio Lesoto Egipto Seychelles Promedio descentralizacin

0,619 0,582 0,728 0,450 0,644 0,773

1.219,1 446,6 2,0 30,4 1.001,5 0,5

2007 2008 2007 2006 2006 2005

52,4% 7,6% 5,8% 1,4% 0,0% 0,0% 11,2%

Amrica del Norte (2 casos) Canad Estados Unidos Promedio descentralizacin

0,908 0,910

9.984,7 9.826,7

2007 2008

73,9% 48,8% 61,3%

Amrica Central (3 casos) Honduras El Salvador Costa Rica Promedio descentralizacin

0,625 0,674 0,744

112,5 21,0 51,1

2008 2008 2008

13,3% 9,6% 4,0% 9,0%

Amrica del Sur (6 casos) Bolivia Argentina Per Colombia Paraguay Chile Promedio descentralizacin

0,663 0,797 0,725 0,710 0,665 0,805

1.098,6 2.780,4 1.285,2 1.138,9 406,8 756,1

2007 2004 2008 2005 2008 2008

44,8% 43,3% 38,0% 36,5% 9,9% 9,0% 30,2%

18

Cuadro N 1 (continuacin) Datos base para 73 pases

La descentralizacin fiscal en el planeta

Asia (16 casos) India Kazajistn Corea Tayikistn Georgia Tailandia Israel Jordania Irn Mongolia Chipre Butn China RP Hong Kong Kuwait Maldivas Singapur Promedio descentralizacin Rusia Europa Occidental (19 casos) Dinamarca Suiza Espaa Suecia Finlandia Alemania Blgica Pases Bajos Noruega Italia Austria Reino Unido Islandia Francia Irlanda Portugal Luxemburgo Grecia Malta Promedio descentralizacin

0,547 0,745 0,897 0,607 0,733 0,682 0,888 0,698 0,707 0,653 0,840 0,522 0,898 0,760 0,661 0,866

3.287,3 2.724,9 99,7 143,1 69,7 513,1 22,1 89,3 1.648,2 1.564,1 9,3 38,4 1,1 17,8 0,3 0,7

2005 2008 2007 2004 2008 2007 2008 2008 2007 2008 2008 2003 2006 2007 2008 2007

56,3% 51,0% 41,1% 33,5% 19,3% 18,5% 12,0% 8,1% 7,0% 6,6% 4,4% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 16,1% 40,2%

0,755

17.098,2

2008

0,895 0,903 0,878 0,904 0,882 0,905 0,886 0,910 0,943 0,874 0,885 0,863 0,898 0,884 0,908 0,809 0,867 0,861 0,832

43,1 41,3 505,4 450,3 338,1 357,0 30,5 41,9 323,8 301,3 83,9 243,6 103,0 643,8 70,3 92,1 2,6 132,0 0,3

2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008

64,3% 55,0% 49,9% 47,1% 40,3% 37,5% 37,1% 34,2% 33,0% 31,8% 30,8% 28,1% 24,1% 20,9% 18,8% 13,3% 12,9% 5,4% 1,3% 30,8%

19

Cuadro N 1 (continuacin)

La descentralizacin fiscal en el planeta

Datos base para 73 pases Europa Oriental (18 casos) Bielorrusia Polonia Ucrania Estonia Rumania Lituania Letonia Moldavia Hungra Repblica Checa Bulgaria Serbia Eslovaquia Eslovenia Croacia Bosnia y Herzegovina Macedonia Armenia Promedio descentralizacin

0,756 0,813 0,729 0,835 0,781 0,810 0,805 0,649 0,816 0,865 0,771 0,766 0,834 0,884 0,796 0,733 0,728 0,716

207,6 312,7 603,6 45,2 238,4 65,3 64,6 33,9 93,0 78,9 110,9 77,5 49,0 20,3 56,6 51,2 25,7 29,7

2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2007 2008 2008

35,4% 31,3% 28,8% 27,5% 25,6% 24,7% 24,7% 24,5% 23,0% 21,2% 19,3% 18,3% 17,0% 16,6% 13,5% 13,1% 12,6% 5,5% 21,3%

Oceana (2 casos) Australia Nueva Zelanda Promedio descentralizacin

0,929 0,908

7.741,2 267,7

2007 2006

47,1% 9,3% 28,2%

* Gasto subnacional en proporcin del gasto del gobierno general. Fuentes: * Indice de Desarrollo Humano 2011: Informe sobre Desarrollo Humano 2011 , PNUD. Tomado de http://es.wikipedia.org/wiki/Anexo:Pa%C3%ADses_por_%C3%ADndice_de_desarrollo_humano * Superficie del Territorio: CIA World Factbook 2008 Tomado de http://es.wikipedia.org/wiki/Anexo:Pa%C3%ADses_por_superficie * Grado de descentralizacin Fiscal: elaborado en base a Dziobek, et al. (2011 b)

20

La descentralizacin fiscal en el planeta El panorama que surge indica que Amrica del Norte es la regin ms descentralizada del planeta. En nuestra muestra de pases no se incluye a Mxico y esta apreciacin refleja la situacin de Canad y Estados Unidos pases sumamente descentralizados-, pero recurriendo a otras fuentes queda claro que Mxico tambin es un pas con un grado importante de descentralizacin fiscal, de modo que esta afirmacin se sostiene con toda generalidad. Tambin la Federacin de Rusia presenta un nivel importante de descentralizacin fiscal. Este pas se presenta fuera de las clasificaciones continentales ya que es el pas ms extenso del mundo y abarca partes importantes de Europa y Asia. En tercer lugar aparece Europa Occidental. De los 19 pases que conforman nuestra muestra y pertenecen a esta regin, solo cinco presentan un indicador de descentralizacin menor al 20%: Malta, Luxemburgo, Irlanda, Portugal y Grecia. Amrica del Sur presenta un grado de descentralizacin fiscal promedio parecido al de Europa Occidental. A pesar de que la muestra de seis pases contiene dos pases escasamente descentralizados como Chile y Paraguay, predomina el importante papel de los gobiernos subnacionales en Argentina, Bolivia, Per y Colombia15. La muestra no incluye a Brasil, pas que ocupa buena porcin del territorio sudamericano y que presenta un nivel importante de descentralizacin. En el caso de Oceana, el grado promedio de descentralizacin fiscal refleja a un pas sumamente descentralizado como Australia y uno con un nivel importante de centralizacin como Nueva Zelanda. En el caso de Europa Oriental se advierte una baja descentralizacin fiscal promedio, sin casos extremos: los pases ms descentralizados del rea no lo son tanto los de mayor superficie, Bielorrusia, Polonia, Ucrania- y el nico caso de alta centralizacin lo constituye Armenia. En Asia, si bien se encuentran algunos pases con un grado importante de descentralizacin fiscal India, Kazajistn, Corea, Tayikistn-, predominan las situaciones de gran centralizacin. De los seis pases africanos que componen nuestra muestra el nico que exhibe un elevado grado de descentralizacin es Sudfrica superior al 50%- el resto de los pases estn fuertemente centralizados. Finalmente, los tres pases de Centroamrica presentan una muy baja descentralizacin fiscal. En sntesis, la descentralizacin fiscal predomina en Norteamrica, Europa Occidental, Rusia, Australia y Sudamrica. Con algunas excepciones -que trataremos de explicar- este no es el caso en Europa Oriental, Asia, frica y Centroamrica.

15

La base de datos del FMI expone un grado de descentralizacin fiscal muy importante en Bolivia, Per y Colombia, mucho mayor que el que resulta de las estadsticas locales. Tal vez esto se deba a las diferentes definiciones de los niveles de gobierno. La base del FMI considera a estos tres pases como poseedores de tres niveles de gobierno, como se comenta ms adelante.

21

Cuadro N 2

La descentralizacin fiscal en el planeta Datos resumen

Cantidad de pases en la muestra 2 1 19 6 2 18 16 6 3 73 Indicador de descentralizacin fiscal * 61,3% 40,2% 30,8% 30,2% 28,2% 21,3% 16,1% 11,2% 9,0% 23,6%

Continente / Regin

Amrica del Norte Rusia Europa Occidental Amrica del Sur Oceana Europa Oriental Asia Africa Amrica Central Total

* Gasto subnacional en proporcin del gasto del gobierno general. Promedios simples por grupos de pases. Fuente : elaborado en base a Dziobek, et al. (2011 b).

Descentralizacin fiscal y nivel de desarrollo Si bien descentralizacin fiscal no es sinnimo de desarrollo, es indudable que los pases desarrollados estn mayoritariamente muy descentralizados. Si tomamos los 10 pases de nuestra muestra que en 2011 alcanzaron un IDH superior a 0,9, su nivel de descentralizacin promedio supera el 40%, lo que quiere decir que en promedio- los niveles de gobierno subnacionales ejecutan poco menos de la mitad del gasto pblico total. Este grupo de pases desarrollados est compuesto por Noruega, Australia, Estados Unidos, Pases Bajos, Canad, Irlanda, Nueva Zelanda, Alemania, Suecia y Suiza. Los que bajan el promedio de descentralizacin son Nueva Zelanda e Irlanda que presentan indicadores de descentralizacin fiscal del 9,3 y 18,8%, respectivamente. En los ocho pases restantes los niveles de gobierno subnacionales son responsables de ms de un tercio del gasto pblico. Si tomamos ahora el conjunto de pases de nuestra muestra con un IDH de entre 0,8 y 0,9, encontramos un conjunto de 27 pases. El promedio del indicador de descentralizacin fiscal para este subconjunto da 23%. Aqu encontramos pases de medianos a pequeos en cuanto a superficie de su territorio los de mayor superficie son Chile y Francia- y, si bien hay pases de gran descentralizacin Dinamarca, Espaa, Corea, Finlandia-, hay nueve casos de pases territorialmente muy pequeos menos de 100.000 km2- y de escasa descentralizacin. 22

El grupo de pases con un IDH de entre 0,7 y 0,8 presenta un promedio del indicador de descentralizacin fiscal del 21%. Este es un grupo muy heterogneo en el que encontramos pases muy grandes territorialmente Rusia, Argentina, Kazajistn, Irn- y pases muy pequeos. Finalmente, los 16 pases con un IDH menor a 0,7 presentan un indicador de descentralizacin fiscal promedio de 18%. La relacin entre desarrollo y descentralizacin es tenue y requiere cualificaciones pero resulta claro que los pases desarrollados estn mayoritariamente descentralizados fiscalmente. La inversa no es cierta: hay pases muy descentralizados y que estn muy atrs en un ranking de desarrollo pases como India, Sudfrica o Bolivia-.

Cuadro N 3

Descentralizacin fiscal y Desarrollo Humano Promedios simples por grupos de pases

Cantidad de pases en la muestra 10 27 20 16 73 Indice de Desarrollo Humano 2011 0,913 0,858 0,748 0,621 0,783 Indicador de descentralizacin fiscal * 40,5% 22,7% 20,9% 17,9% 23,6%

Tramos del IDH

Pases con IDH mayor a 0,9 Pases con IDH entre 0,8 y 0,9 Pases con IDH entre 0,7 y 0,8 Pases con IDH menor a 0,7 Total

* Gasto subnacional en proporcin del gasto del gobierno general. Fuentes: ver Cuadro N 1.

Desarrollo y superficie territorial La extensin del territorio es una dimensin vinculada a la cuestin de la descentralizacin de los sectores pblicos desde el origen mismo del planteo de la cuestin, por parte de la teora poltica clsica. Como afirm Jonathan Rodden: Al menos desde Montesquieu, los tericos del federalismo lo han visto como una solucin a un desafo bsico como extender un gobierno efectivo ms all de los lmites de la ciudad estado. Para Rousseau, un buen gobierno no era posible en pases de gran poblacin y vasto

23

territorio, sin alguna forma de federalismo. James Madison vio al federalismo como una forma de proveer bienes colectivos cubriendo un gran territorio sin sacrificar el control poltico local16. Nuestro mundo est formado por algunos pases de gran superficie hay 30 pases que tienen un territorio de ms de 1.000.000 de km2- y muchsimos pases de territorio muy pequeo. Para tener una base de comparacin: en el listado de pases segn superficie del CIA World Factbook 2008, Uruguay -con una superficie de 176.215 km2- aparece en el orden 91 de un total de 247, es decir hay 90 pases de mayor superficie territorial que Uruguay y 156 pases ms pequeos. Si agrupamos los 73 pases de nuestra muestra segn grandes tramos de superficie territorial se observa una relacin directa entre territorio y descentralizacin, es decir, a mayor territorio, mayor descentralizacin.

Cuadro N 4

Descentralizacin fiscal y superficie territorial

Tramos de superficie del territorio Ms de 1.000.000 de km2 Entre 300.000 y 1.000.000 de km Entre 100.000 y 300.000 de km Entre 50.000 y 100.000 de km Menos de 50.000 km2 Total
2 2 2

Cantidad de pases en la muestra 14 13 9 14 23 73

Cantidad de pases en el mundo 30 43 35 21 118 247

Indicador de descentralizacin fiscal * 39,0% 28,1% 21,5% 19,6% 14,9% 23,6%

* Gasto subnacional en proporcin del gasto del gobierno general. Promedio simple por grupos de pases. Fuentes: ver Cuadro N 1.

Sin embargo, la relacin est muy lejos de ser clara y mucho menos lineal: hay tres pases con superficies de ms de 1.000.000 de km2 que presentan un grado muy importante de centralizacin fiscal, es el caso de Irn, Mongolia y Egipto. Por otra parte, hay pases de pequea superficie que exhiben un grado notable de descentralizacin. Claramente es la situacin de pases del norte de Europa occidental: Dinamarca, Suiza, Blgica y los Pases Bajos poseen territorios de menos de 50.000 km2 y presentan un grado notable de descentralizacin, con los niveles subnacionales de gobierno ejecutando ms de un tercio de su gasto pblico y ms de la mitad en los casos de Dinamarca y Suiza-.

16

Rodden, J. (2004), la traduccin es propia.

24

Indudablemente, hay una relacin ms compleja entre las variables que seleccionamos para efectuar el anlisis, los pases grandes y centralizados presentan ndices de Desarrollo Humano relativamente bajos, mientras que los pases pequeos y descentralizados se encuentran entre los de mayor desarrollo humano del mundo17. El hecho de que Norteamrica aparezca como la regin de mayor descentralizacin fiscal del mundo refleja en alguna medida- la gran superficie territorial de los pases que la componen. Algo similar se advierte al observar la gran descentralizacin fiscal que presentan Rusia y Australia, tambin aplicable a Amrica del Sur donde los pases ms grandes presentan un importante grado de descentralizacin. An en las regiones del planeta de menor descentralizacin se observa que los pases de mayor territorio tienden a estar ms descentralizados, es el caso de Sudfrica en el continente africano; de India y Kazajistn en Asia; de Ucrania, Polonia, Rumania y Bielorrusia en Europa Oriental. Por otra parte, la escasa descentralizacin fiscal de Centroamrica refleja, en alguna medida, la pequea superficie de los pases que la componen. Una observacin que surge de los datos es una aparente tendencia centralizadora de los pases rabes. Todos los pases rabes incluidos en nuestra muestra Egipto, Marruecos, Irn, Jordania, Kuwait- presentan un elevado grado de centralizacin fiscal, independientemente de los tamaos de sus territorios. En definitiva, se trata de una relacin compleja entre variables, en la que pueden estar jugando otros factores no considerados en nuestro anlisis, como los culturales18.

Descentralizacin fiscal y diseo poltico - institucional de los gobiernos Sin abandonar la visin de nuestro anlisis, que es el estudio de la descentralizacin fiscal desde un punto de vista fundamentalmente econmico, en esta seccin intentaremos llamar la atencin sobre un fenmeno fundamentalmente poltico. Se trata de aprovechar nuestra incursin a las bases de datos del FMI para hacer otro tipo de lectura, buscando generar algn aporte a ciertos debates contemporneos. Bsicamente se trata de reunir algunos elementos relacionados a la cuestin de la vinculacin entre descentralizacin fiscal y cantidad de niveles de gobierno. Un resultado clsico es que los pases con una constitucin federal tienden a ser ms descentralizados que los pases con una constitucin unitaria19. Esto parece ser un resultado natural: los pases federales tienen tres niveles de gobierno, lo que supone un nivel intermedio

17

Se intent capturar esta relacin ms compleja a travs de alguna relacin estadstica que permitiera reflejar la influencia de las variables en discusin de manera conjunta, sin obtener resultados 2 importantes, que merezcan un comentario (los R son muy bajos). Optamos entonces por esta presentacin descriptiva. 18 De hecho se ha tratado de explicar el grado de descentralizacin utilizando variables como el grado de fraccionamiento tnico, o el nivel de democracia de los pases. Ver Panizza (1999) y Dziobek, et al. (2011 a). 19 Ver, por ejemplo, OCDE (2003) o Dziobek, et al. (2011 a).

25

conformado por estados, provincias, lnders, entre otras denominaciones- al que se le asignan funciones. La gran mayora de los pases del mundo tienen una constitucin unitaria. Las constituciones federales son propias pero no exclusivas- de los pases con grandes territorios. En nuestra muestra de 73 pases tenemos solo once pases con constituciones federales: Alemania, Argentina, Australia, Austria, Blgica, Canad, Estados Unidos, India, Rusia, Suiza y Sudfrica. El promedio simple del indicador de descentralizacin fiscal para estos once pases es de 47,5%: los niveles subnacionales ejecutan en promedio cerca de la mitad del gasto pblico total. Las situaciones nacionales varan desde Canad el pas ms descentralizado del mundo- a Austria, donde los niveles de gobierno subnacionales ejecutan apenas algo ms del 30% del gasto pblico. Pero, por otra parte, tenemos la experiencia de pases de constitucin unitaria que con solo dos niveles de gobierno- han desarrollado un grado importantsimo de descentralizacin fiscal: el caso emblemtico es el de los pases nrdicos, que adems poseen territorios relativamente pequeos. Adems de los once pases de constitucin federal, el FMI [Dziobek, et al. (2011 b)] reconoce la existencia de un nivel de gobierno intermedio a cinco pases de constitucin unitaria. Estos pases son: Bolivia, Colombia, Espaa, Paraguay y Per. Ms all de las precisiones metodolgicas, el hecho de presentar el nivel intermedio con datos de gasto pblico est hablando de que en estos pases ms all de su constitucin poltica- hay procesos presupuestarios descentralizados que permiten efectuar esta diferenciacin en trminos fiscales20. De estos cinco pases, cuatro han alcanzado un importante grado de descentralizacin fiscal, siendo la nica excepcin el caso de Paraguay. Los cinco pases unitarios que han desarrollado un tercer nivel de gobierno han pasado por reformas constitucionales relativamente recientes en donde ha tenido un peso importante el concepto de descentralizacin21. Pareciera que el desarrollo del tercer nivel de gobierno en estos casos el intermedio- tiene como objetivo lograr un avance en el nivel de descentralizacin poltica y econmica, cosas que otros pases han logrado con solo dos niveles, como recin hemos comentado.

20

Un caso aparentemente en sentido contrario es el de Chile, en donde se pueden reconocer incluso cuatro instancias gubernamentales o polticas central, regional, provincial y local- pero fiscalmente solo se diferencian las dos tpicas de los pases unitarios, es decir, la central y la local. 21 Espaa: 1978; Colombia: 1991; Paraguay: 1992; Per: 1993; Bolivia: 2009.

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Cuadro N 5
Pases de la muestra que tienen 3 niveles de gobierno
Datos sobre el gobierno Pas Gasto Superficie del Indice de Subnacional / territorio Desarrollo Gasto Pblico Humano 2011 (miles de Km2) total 0,908 0,547 0,903 0,619 9.984,7 3.287,3 41,3 1.219,1 73,9% 56,3% 55,0% 52,4% Organizacin Conformacin del nivel de Poltica gobierno intermedio Conformacin del nivel local de gobierno

Canad India Suiza Sudfrica

Federal Federal Federal Federal

10 provincias ms 3 territorios 28 estados y 2 territorios 26 cantones 9 provincias

s/d s/d 2600 comunas 46 municipalidades de distrito, 231 municipalidades locales y 6 munic. metropolitanas ms de 9000 municipalidades y otras autoridades locales 89.476 gobiernos locales 557 municipios 9 municipalidades de capitales departamentales ms 318 municipalidades.

Espaa Estados Unidos Australia Bolivia

0,878 0,91 0,929 0,663

505,4 9.826,7 7.741,2 1.098,6

49,9% 48,8% 47,1% 44,8%

Unitario Federal Federal Unitario

17 comunidades autnomas 50 estados 6 estados y 2 territorios 9 prefecturas departamentales

Argentina

0,797

2.780,4

43,3%

Federal

Rusia

0,755

17.098,2

40,2%

Federal

23 provincias y 1 ciudad 2221 municipios autnoma 83 "sujetos federales" (21 repblicas, 9 territorios, 46 provincias, 5 distritos s/d autnomos y 2 ciudades federales) 25 gobiernos regionales 16 lnder 10 provincias 32 departamentos y 1 distrito capital 8 estados 17 gobiernos regionales 194 provincias subdivididas en 1836 distritos 15.000 municipios y asociaciones municipales 589 comunas ms rea metropolitana de Bruselas 1120 municipios 2358 municipios ms Viena 231 municipalidades

Per Alemania Blgica Colombia Austria Paraguay

0,725 0,905 0,886 0,71 0,885 0,665

1.285,2 357,0 30,5 1.138,9 83,9 406,8

38,0% 37,5% 37,1% 36,5% 30,8% 9,9%

Unitario Federal Federal Unitario Federal Unitario

Fuente : elaborado en base a Dziobek, et al. (2011 b), e informacin general sobre estos pases.

En el caso de Espaa, la cuestin de las autonomas -que ocupa un lugar importante en la Constitucin de 1978- refleja un antiguo proceso que involucra identidades que tienen que ver con aspectos tan profundos y bsicos de la cultura como la lengua.

27

En los otros cuatro casos se trata de pases sudamericanos, tres de ellos con territorios muy extensos: Per, Colombia y Bolivia son parte del grupo de 30 pases que tienen superficies de ms de un milln de km2. 22 En el caso de Paraguay con un territorio mucho menos extenso- a pesar de que la constitucin de 1992 establece que constituye un Estado social de derecho, unitario, indivisible, y descentralizado y que se ha organizado en 17 departamentos, adems de sus ms de 200 municipios, el indicador de descentralizacin del gasto pblico no llega a alcanzar el 10%, es decir, presenta un importante nivel de centralizacin fiscal. En el otro extremo, hay un grupo de pases que se manejan con un nico nivel de gobierno. En su gran mayora se trata de pases de territorio muy pequeo y naturalmente presentan un ndice de descentralizacin de cero.

Cuadro N 6

Pases que tienen 1 nico nivel de gobierno

Superficie del Indice de territorio Desarrollo Humano 2011 (miles de Km2) 0,522 0,644 0,760 0,661 0,773 0,866 38,4 1.001,5 17,8 0,3 0,5 0,7

Pas

Butn Egipto Kuwait Maldivas Seychelles Singapur

Fuente : elaborado en base a Dziobek, et al. (2011 b).

De los seis pases que en el estudio mencionado aparecen como de un solo nivel de gobierno, llama la atencin el caso de Egipto, que con una gran superficie territorial, parece manejarse con meras delegaciones administrativas de un gobierno central. Los restantes cinco pases tienen una superficie tan pequea que parece ser esta la razn inmediata para que hayan optado por concentrar en una nica instancia gubernamental la totalidad de las funciones que se espera se brinden desde el sector pblico. La cuestin del diseo de los niveles de gobierno no es neutra. La teora de la descentralizacin indica que lo deseable es que el gobierno sea llevado tan abajo como sea
22

Tal vez el importante nivel de descentralizacin fiscal que surge de la base del FMI para estos tres pases de Sudamrica -mayor al que surge de informacin regional- tenga que ver con una mayor claridad en la percepcin del nivel de gobierno intermedio en esta fuente.

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posible a condicin de que queden internalizados los beneficios del gasto pblico y sean aprovechadas las eventuales economas de escala que existieran-. La existencia de tres niveles de gobierno sugiere que hay una cantidad importante de bienes pblicos que tienen un alcance regional, es decir, menor que el nacional, pero mayor que el meramente local. Es ms, hay experiencias como las de los distritos escolares en Estados Unidos que sugieren que se efecta un esfuerzo para generar un nivel de gobierno exclusivo para la educacin que es uno de los servicios pblicos ms importantes dentro de las experiencias de descentralizacin de gastos pblicos- que en oportunidades tiene una cobertura territorial que no coincide ni con el nivel intermedio o estatal, ni con el nivel inferior o local. En el mundo tenemos todos los casos posibles: uno, dos o tres niveles de gobierno. Si bien los tres niveles de gobierno son propios de los estados con constituciones federales, tambin hemos detectado la existencia de experiencias de estados con una constitucin unitaria, que han generado sus tres niveles de gobierno. Finalmente, es de aclarar que la descentralizacin de las polticas pblicas, puede ser un valor en s mismo, con relativa independencia de la eficiencia econmica. Es interesante una lectura de los procesos descentralizadores desde el punto de vista de la teora econmica, bsicamente porque hay varios mensajes importantes que surgen de l. Pero la decisin de avanzar en un proceso de descentralizacin pblica puede responder a otras determinaciones, como las ventajas que una mayor participacin poltica puede tener en la conformacin de las comunidades. En este caso se deber evaluar que tipos de costos se est dispuesto a asumir para alcanzar una situacin de mayor participacin e involucramiento de las comunidades en las decisiones pblicas.

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Captulo 4 La tributacin en las estructuras verticales de gobierno

Hasta aqu hemos encontrado buenas razones para la descentralizacin fiscal por el lado del gasto pblico: hay funciones que pueden descentralizarse y que desde un punto de vista normativo- es conveniente descentralizar. Esta afirmacin, que podra fundamentarse desde un punto de vista meramente poltico, recibe un apoyo desde la teora econmica a travs del denominado teorema de la descentralizacin. Es decir, que habra razones netamente econmicas para descentralizar funciones en la medida que los bienes y servicios pblicos tengan un mbito de cobertura menor al nacional y no existan importantes economas de escala en su produccin- basadas en que permitir que se manifieste la diversidad que pudiera existir dentro de un pas permitira mejorar el nivel de bienestar del conjunto, para un mismo nivel de esfuerzo de sostenimiento del sector pblico. La provisin centralizada de los bienes y servicios pblicos condenara a la sociedad a un nivel de uniformidad que reduce el bienestar del conjunto23. Este resultado va en lnea con valores verdaderamente modernos, que hacen eje en la diversidad, como parte de la riqueza de la existencia humana. Pero esta coincidencia es meramente casual, aqu estamos tratando la descentralizacin pblica desde un punto de vista estrictamente econmico. Ms all de este resultado, tenemos la evidencia de que la mayora de las economas desarrolladas han optado por mantener sectores pblicos ampliamente descentralizados. Adems de poder percibir cierta relacin entre descentralizacin fiscal y desarrollo medido a travs del ndice de Desarrollo Humano- el hecho de que la descentralizacin caracterice a Europa Occidental, Norte Amrica, Australia podramos agregar a Japn y Corea- transmite un mensaje potente en la medida que se trata de pases a los cuales se suele referenciar, por su organizacin y nivel de vida de su poblacin. Dado este estado de cosas es necesario plantearse ahora como se sostiene esta actividad pblica descentralizada. Es la fatalidad del anlisis econmico del sector pblico: detrs de los programas de gasto pblico viene el cobrador de impuestos. El financiamiento pblico se basa en la tributacin. Dado el tipo de cosas que las sociedades modernas esperan que lleven a cabo los sectores pblicos incluida la bsqueda de una distribucin del ingreso y las oportunidades aceptable- se hace necesario un mecanismo de financiacin indirecto, que no pase por el mercado. Estas necesidades son tan importantes que las sociedades aceptan entregar poder de coaccin al estado para que nos obligue a cada uno

23

Tcnicamente se tratara de permanecer en un punto subptimo en el sentido de Pareto.

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a colaborar a travs de la imposicin, es decir a que coactivamente nos obligue a compartir nuestros ingresos y nuestro esfuerzo24. Cuando se plantea la existencia de lo pblico como una estructura vertical, de niveles de gobierno, aparecen posibilidades que no se visualizan cuando se trata al sector pblico como una unidad monoltica, sin capas. No solo se deber lograr obtener el financiamiento de la totalidad del gasto pblico, sino que necesariamente se deber hacer coincidir la asignacin de funciones entre niveles de gobierno, con los recursos necesarios para solventarla. Esto nos lleva al anlisis de la tributacin en el marco de sectores pblicos verticalmente diferenciados, es decir a la cuestin de la descentralizacin tributaria.

Movilidad de factores y tributacin subnacional Una caracterstica central en el anlisis de la tributacin subnacional es que debemos partir de una situacin en la que hay una gran movilidad de factores de la produccin, y en general de toda la actividad econmica. Esta es una caracterstica que deviene de la propia existencia de las fronteras nacionales: al interior de los pases hay una importante libertad y facilidad de desplazamiento. Claramente hay muchas ms facilidades para la movilidad que a nivel internacional. A nivel de la teora econmica se demuestra que la determinacin de quienes soportan la carga efectiva de los impuestos25 tiene que ver con lo que se denomina elasticidades precio, de las ofertas y las demandas. Una alta elasticidad precio significa que ante una cierta variacin del precio habr una gran reaccin en las cantidades demandadas u ofrecidas. Los compradores dejarn de comprar cantidades importantes ante un cierto incremento de precios (alta elasticidad precio de la demanda), o bien, los vendedores dejarn de vender cantidades relevantes ante una cierta cada de precios (alta elasticidad precio de la oferta). Una alta elasticidad precio, significa que uno tiene opciones, que puede dejar de comprar ante una suba de precios, o que puede dejar de vender ante una baja de precios. Naturalmente una alta elasticidad precio de oferta o demanda implica una especie de proteccin contra las cargas impositivas: si los vendedores intentan trasladar el impuesto a los compradores, se quedarn sin vender si estn ante una demanda de alta elasticidad precio, y la inversa tambin es cierta. La cuestin es que a nivel subnacional la fcil movilidad de la actividad econmica se transforma en alta elasticidad precio, en particular de la oferta de capital. Los inversores invertirn en una cierta zona geogrfica, si all pueden obtener al menos tanta rentabilidad como en otra.

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O incluso nuestro tiempo vital, como ocurre en los pases que mantienen el servicio militar obligatorio. 25 El que soporta la carga efectiva de la imposicin normalmente difiere del responsable legal de pagar el impuesto. Si se aplica un impuesto del t % a la venta de un determinado artculo, el responsable legal de pagar el impuesto ser el vendedor, pero si este logr aumentar sus precios a consecuencia del impuesto, una parte o toda la carga la soportarn los compradores.

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Si un gobierno local o regional intenta aumentar la carga impositiva sobre el capital (o bien sobre su rentabilidad) ver que el flujo de inversiones hacia su jurisdiccin disminuye. Este menor nivel de inversin persistir hasta que las perspectivas de rentabilidad se vuelvan a emparejar con el conjunto del territorio. El capital es particularmente mvil. Pero, si a consecuencia del menor stock de capital se produjera adems una baja de salarios los trabajadores son menos productivos porque ahora tienen un menor stock de capital que los complemente- es posible que tambin se genere emigracin de mano de obra, si los trabajadores no estn dispuestos a aceptar un salario menor que en otros lugares del territorio nacional. Igual situacin ocurrira si una regin intenta gravar diferencialmente los salarios o genera una imposicin sobre los consumos que deteriora el poder de compra de stos. La movilidad del trabajo en el territorio es mayor o menor segn pases y diferentes pautas culturales. Puede llevar un cierto tiempo el proceso emigratorio, pero persistir en la medida que exista un diferencial de salarios en contra de la regin. El trabajo es ciertamente mvil dentro de un pas. Con menos capital y menos mano de obra, con el tiempo bajar el precio de la tierra de la regin que inicialmente aument localmente la imposicin al capital. La tierra es un factor inmvil, sus dueos no tienen opcin y son los que terminarn soportando el impuesto. Este relato sirve para ilustrar las limitaciones de la imposicin a nivel subnacional, debidas a la alta movilidad de los factores de produccin. La actividad econmica se desplaza en el territorio, las bases imponibles son muy sensibles a la presin tributaria. La movilidad no es inmediata pero existe. Cuanto ms largos sean los plazos que se consideren, mayores efectos generarn los impuestos diferenciales a nivel subnacional en trminos de reubicacin de las bases imponibles afectadas. Para decirlo tcnicamente: las elasticidades precio son mayores cuando se espera el tiempo necesario para que los agentes econmicos efecten sus ajustes. Incluso la inversin en construcciones es sensible a este tipo de tratos diferenciales. Si se gravan diferencialmente los alquileres, se ver que con el tiempo- disminuye el ritmo de la construccin y se destinan menos fondos al mantenimiento de las construcciones existentes. Este es el motivo del fracaso de muchas polticas de control de alquileres: con el tiempo cae la oferta de unidades, y, o bien se permite que los alquileres vuelvan a subir o se genera un dficit habitacional permanente. De aqu se deriva una recomendacin general acerca de la imposicin a nivel subnacional: se deberan gravar bases imponibles inmviles. Esto implica que la tributacin descentralizable por excelencia es la que recae sobre los patrimonios, y dentro de estos particularmente la que grava la tierra, habida cuenta de la gran cantidad de experiencias de alta movilidad de los automotores para dar un ejemplo fcil de constatar- en respuesta a tratos impositivos diferenciales. La movilidad de actividad econmica en el territorio inducida fiscalmente es mala porque lleva a una asignacin ineficiente de recursos. Lo socialmente conveniente es que la actividad

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econmica se radique en el espacio territorial siguiendo consideraciones de eficiencia y no que esta decisin responda a la posibilidad de eludir el pago de tributos subnacionales26. La otra consecuencia habitual de la tributacin descentralizada que percute sobre bases imponibles mviles, es que se desaten guerras tributarias entre las jurisdicciones subnacionales con capacidad de definir la imposicin a nivel local o regional. Las distintas jurisdicciones pueden intentar competir entre s en la atraccin de inversiones y/o actividad econmica, otorgando ventajas diferenciales en materia tributaria, con resultados calamitosos. El resultado de estos episodios suele ser una baja general de la imposicin que redunda en beneficios para las empresas y condena a las sociedades a niveles de gasto pblico inferiores a lo que hubiera sido deseable.

Otros elementos tericos vinculados a la descentralizacin de la tributacin Otra caracterstica que se debera tratar de preservar en la definicin de la tributacin subnacional es que las bases imponibles a descentralizar estn lo ms uniformemente distribuidas en el territorio, de manera que todas las jurisdicciones puedan obtener financiamiento gravndolas, y se evite la generacin de desequilibrios horizontales27. Por otra parte, debera tratarse de que los tributos asignados a niveles subnacionales sean tales que su recaudacin no est sujetas a grandes fluctuaciones cclicas. Esto debido a que las funciones tpicamente descentralizables educacin, salud, servicios urbanos- no presentan demandas que varen con el ciclo econmico sino que tienden a ser estables en el tiempo. Todas estas consideraciones conducen a privilegiar la tributacin sobre la base de los patrimonios en particular la propiedad de la tierra- como las mejores bases imponibles a asignar a niveles de gobierno subnacionales. Ms an, hay consideraciones de carcter bastante general que sugieren que no es conveniente la descentralizacin de la tributacin sobre las otras bases imponibles generales: los ingresos y los consumos. Una implicancia de la gran distribucin de funciones entre niveles de gobierno -las denominadas tres ramas de Musgrave- en la que las funciones de redistribucin del ingreso y estabilizacin macroeconmica deberan permanecer centralizadas, es que resulta conveniente que la imposicin sobre la base ingresos permanezca en el nivel central de gobierno. Esto porque la imposicin sobre los ingresos tiene un rol central en materia redistributiva y tambin tiene caractersticas sumamente deseables en materia de

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Esto no quiere decir que no se puedan o deban- implementar regmenes promocionales para lograr otros objetivos como una ocupacin equilibrada del territorio, otorgando ventajas fiscales en ciertas zonas. En estos casos se requerirn acuerdos ms generales que una mera decisin de un gobierno regional o local y siempre es conveniente hacer explcitos los costos tributarios involucrados. Ms sobre movilidad de la actividad econmica fiscalmente inducida en el Captulo referido a transferencias intergubernamentales. 27 Esta cuestin es particularmente relevante en pases que tienen yacimientos minerales o de hidrocarburos fuertemente localizados en una porcin de su territorio.

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estabilizacin macroeconmica, dadas sus propiedades como estabilizador automtico del ciclo econmico28. En relacin a la base imponible consumo a la que tambin se aplican las consideraciones efectuadas sobre movilidad a nivel subnacional- se podra pensar que impuestos diseados segn el principio de destino es decir, se grava nicamente en la jurisdiccin donde se produce la venta final del bien o servicio-, si bien podran generar una relocalizacin de transacciones -buscando comprar en donde haya una menor carga impositiva-, estas tendran un efecto menor sobre la eficiencia econmica. Es el caso de un impuesto general que grave las ventas minoristas, el caso tpico de los Estados Unidos, donde este impuesto aporta buena parte del financiamiento de estados y gobiernos locales. Ahora bien, el hecho es que en los sistemas tributarios modernos reina el IVA como el principal impuesto general al consumo. Durante el siglo XX la aplicacin del IVA se extendi universalmente, y la persistencia del impuesto a las ventas minoristas en Estados Unidos es claramente una excepcin. No es este el lugar para desarrollar el tema, pero el IVA tiene una serie de ventajas, fundamentalmente en materia de administracin tributaria, que lo han hecho triunfar sobre los otros tipos de impuestos generales a los consumos. Esto porque tienen las ventajas del impuesto a las ventas minoristas y es mucho ms fcil de recaudar29. El IVA es un impuesto difcil de descentralizar. Opera a travs de un sistema de crditos y dbitos fiscales que atraviesan todas las cadenas productivas y comerciales. Como estas cadenas implican la mayora de las veces a varias jurisdicciones subnacionales, resulta una distribucin de crditos y dbitos fiscales entre las mismas que obligara a complejos mecanismos de compensacin entre jurisdicciones para hacer factible su funcionamiento descentralizado. La experiencia de Brasil que tiene un IVA descentralizado- es testimonio de esta complejidad30. Estas consideraciones de carcter general reafirman a los impuestos patrimoniales como los potencialmente descentralizables.

28

La mera existencia de imposicin proporcional sobre los ingresos achica los valores de los multiplicadores macroeconmicos, esto se ve potenciado cuando se aaden estructuras de alcuotas que crecen por tramos, como es habitual en la imposicin sobre ingresos de personas fsicas. 29 Ver Musgrave, R. y Musgrave, P. (1992), Pgs. 496 y siguientes. 30 Ver Lousteau, M. (2003), Pg. 62, y en el mismo sentido, aunque en otro contexto Boadway R. (2007), Pg. 63.

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La imposicin patrimonial Un primer problema que plantea basar la tributacin subnacional en la imposicin patrimonial es que esta es una base imponible sumamente dbil, en cuanto a su capacidad de generar recaudacin y, por tanto, financiamiento subnacional. En el caso de los pases federales de la OCDE, la recaudacin sobre los patrimonios o bien sobre la propiedad, como lo denomina su clasificacin de impuestos segn bases imponiblesinvolucra apenas algo ms del 7% de la recaudacin total, destacando Estados Unidos y Canad por obtener de esta fuente un poco ms del 10% de sus recaudaciones totales.

Cuadro N 7
Pases Federales de la OCDE: Estructura de la recaudacin total por impuesto Ao 2009. En % de la recaudacin total Renta & utilidades Alemania Austria Blgica Suiza Canad Estados Unidos Australia Promedio 29,0% 28,0% 34,2% 47,1% 47,3% 40,6% 56,1% 40,3% Seguridad social 38,9% 34,9% 33,7% 24,0% 15,6% 27,2% 0,0% 24,9% Nmina 0,0% 7,0% 0,0% 0,0% 2,2% 0,0% 5,2% 2,1% Propiedad 2,3% 1,3% 6,7% 7,4% 11,1% 13,7% 9,6% 7,4% Bienes & servicios 29,8% 28,2% 25,4% 21,5% 23,8% 18,5% 29,1% 25,2% Otros 0,0% 0,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fuente: elaborado en base a la base OCDE.Stat.Extract

En el caso de los pases unitarios de la OCDE se da una situacin similar, o an ms extrema, ya que estos impuestos implican apenas el 5% de la recaudacin total promedio. Aqu los casos a destacar son los de Reino Unido, Corea y Japn donde los recursos de este origen representan algo ms del 10% de las recaudaciones totales. En realidad las estructuras tributarias modernas estn fuertemente concentradas en la imposicin base ingresos, las contribuciones a la seguridad social y el IVA. Si sumamos la recaudacin proveniente de estas tres fuentes para el ao 2009 tenemos una participacin promedio del 78% en la recaudacin de los pases federales de la OCDE incluyendo a Estados Unidos que no tiene IVA-, cifra que llega al 80% en el caso de los pases unitarios. Dada la conveniencia ya expuesta de mantener la imposicin a los ingresos centralizada, las dificultades para descentralizar el IVA y el hecho de que los sistemas previsionales normalmente se mantienen en el nivel de gobierno central, realmente las bases imponibles descentralizables estn asociadas a una porcin menor de la recaudacin.

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Cuadro N 8
Pases Unitarios de la OCDE: Estructura de la recaudacin total por impuesto Ao 2009. En % del PBI Renta & utilidades Dinamarca Finlandia Islandia Noruega Suecia Espaa Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Pases Bajos Portugal Reino Unido Eslovaquia Eslovenia Estonia Hungra Polonia Repblica Checa Turqua Corea Israel Japn Nueva Zelanda Promedio 61,4% 36,0% 47,3% 45,8% 35,4% 30,1% 20,8% 25,5% 36,5% 32,8% 35,5% 28,3% 28,2% 38,8% 18,0% 20,7% 21,1% 24,6% 21,9% 21,0% 24,1% 28,7% 29,9% 29,6% 56,8% 31,9% Seguridad social 2,1% 29,9% 9,0% 23,4% 24,5% 39,6% 39,4% 34,4% 20,2% 31,8% 30,0% 36,3% 29,4% 19,8% 43,9% 40,1% 36,8% 31,4% 35,8% 44,2% 24,5% 22,9% 17,1% 40,9% 0,0% 28,3% Nmina 0,5% 0,0% 0,5% 0,0% 8,5% 0,0% 3,2% 0,0% 0,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,2% 0,0% 1,4% 0,8% 0,0% 0,0% 0,3% 4,1% 0,0% 0,0% 0,8% Propiedad 4,0% 2,6% 6,5% 2,9% 2,4% 6,5% 8,1% 4,1% 5,9% 6,2% 6,7% 3,9% 3,8% 12,3% 1,5% 1,6% 1,0% 2,1% 3,9% 1,1% 3,6% 11,7% 9,7% 10,1% 6,7% 5,1% Bienes & servicios 32,1% 31,4% 35,5% 27,8% 29,0% 23,3% 25,1% 36,0% 36,6% 24,4% 27,6% 31,0% 38,0% 29,1% 36,7% 37,4% 41,2% 39,9% 37,1% 33,7% 45,7% 32,0% 39,2% 19,1% 36,6% 33,0% Otros 0,0% 0,1% 1,2% 0,0% 0,1% 0,6% 3,5% 0,0% 0,0% 4,8% 0,1% 0,5% 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,6% 0,5% 0,0% 2,1% 4,5% 0,0% 0,3% 0,0% 0,8% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fuente: elaborado en base a la base OCDE.Stat.Extract

Una situacin similar se verifica en Amrica Latina. Ms all de una diferencia general, dado que en Latinoamrica la recaudacin est fuertemente centrada en la imposicin al consumo alrededor del 50% de la recaudacin total- con un menor desarrollo de la base ingresos. La imposicin patrimonial representa apenas un 5% de la recaudacin de los pases federales latinoamericanos31 y algo ms del 3% de la de los pases unitarios. Aqu destaca Colombia que logra recaudar casi un 9% de sus recursos tributarios de esta fuente y en alguna medida el Uruguay, dado que no se incluye en esta informacin la recaudacin de los impuestos administrados a nivel subnacional los Departamentos uruguayos recaudan los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria y de vehculos- sino solo el impuesto al Patrimonio Neto recaudado por el gobierno nacional. Tambin aqu se advierte una gran concentracin de la recaudacin en los tres pilares modernos de la recaudacin ingresos, contribuciones a la seguridad social e IVA- que en promedio para el conjunto de los pases llega al 76%, siendo ms aguda la misma en los pases unitarios.
31

La informacin del Cuadro N 9 exagera la importancia de la imposicin patrimonial en Argentina, ya que all se incluye un impuesto a los crditos y dbitos bancarios que explica dos tercios de la recaudacin a la propiedad. Adems de ser un impuesto no recomendable, ya que desalienta la bancarizacin, no es un tipo de imposicin patrimonial descentralizable.

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Cuadro N 9
Pases de Latinoamrica Ingresos tributarios en las principales partidas en porcentaje del total de Ingresos tributarios*. Ao 2009 Renta & utilidades Pases Federales Argentina Brasil Mxico Promedio Pases Unitarios Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana El Salvador Guatemala Per Uruguay Venezuela Promedio 15,8% 22,7% 28,6% 22,4% Seguridad social 21,5% 26,6% 16,7% 21,6% Nmina Propiedad Bienes & servicios 52,0% 44,1% 50,2% 48,8% Otros Total

0,0% 2,4% 1,5% 1,3%

9,2% 3,4% 1,7% 4,8%

1,5% 0,7% 1,3% 1,2%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

31,1% 31,8% 19,6% 25,6% 32,0% 25,8% 36,3% 23,8% 38,6% 29,4%

8,3% 11,7% 28,5% 0,5% 12,1% 15,2% 10,6% 24,3% 6,7% 13,1%

0,0% 0,0% 4,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,5%

4,8% 8,7% 1,4% 4,0% 0,5% 1,5% 3,3% 6,3% 0,2% 3,4%

55,9% 42,8% 46,1% 69,5% 55,5% 55,8% 45,5% 45,6% 54,6% 52,4%

0,0% 5,0% 0,1% 0,5% 0,0% 1,6% 4,3% 0,1% 0,0% 1,3%

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

* Las cifras excluyen los ingresos de gobiernos locales en Argentina, Repblica Dominicana, El Salvador, Uruguay y Venezuela dado que los datos no estn disponibles.

Fuente: OECD/CEPAL/CIAT (2011), pag. 54.

Adicionalmente los impuestos patrimoniales son costosos de administrar. En el caso de la imposicin sobre la tierra implican generar y mantener bases catastrales actualizadas. Adems son impuestos impopulares y polticamente complejos. Si bien la visibilidad de los impuestos es un rasgo deseable32, la realidad es que la tributacin tiende a basarse en impuestos no visibles, mxime en Latinoamrica en donde la recaudacin est fuertemente basada en la imposicin al consumo. Por otra parte la generalizacin de las retenciones en la fuente de los impuestos sobre los ingresos, tiende a invisibilizar tambin a estos impuestos directos. El hecho es que los impuestos patrimoniales, representando una porcin muy pequea de las recaudaciones, son generadores de grandes rebeliones tributarias. La explicacin de esto no es otra que la gran visibilidad de este tipo de tributacin y el hecho rechazado de tener que ir a un organismo recaudador a cumplimentar el pago. En contextos inflacionarios revaluar los patrimonios sujetos a tributacin resulta costoso tanto en trminos econmicos como polticos. Todos estos factores conspiran contra el crecimiento y an contra el mantenimiento de los niveles de recaudacin de este origen.

32

Ver Stiglitz, J. (2000), Pgs. 493 y 494.

37

Otras fuentes de recursos tributarios subnacionales Siendo la base patrimonial la recomendable para descentralizar la tributacin, y considerando que las recaudaciones provenientes de la misma son modestas, la literatura tradicional plantea como fuentes alternativas, o complementarias, de financiamiento subnacional, la aplicacin de tributos basados en el principio del beneficio, que es tratar de aplicar la lgica del mercado a los bienes provistos por los gobiernos subnacionales, es decir: el que usa los bienes y servicios proporcionados por los gobiernos subnacionales, que pague. Esto remite bsicamente a las tasas y las contribuciones por mejoras33. Este tipo de tributos no tendra efectos negativos en trminos de movilidad de actividad econmica fiscalmente inducida. Al haber una vinculacin bastante estrecha entre los pagos y ciertos beneficios se produce una suerte de compensacin que no es percibida como un aumento de la presin tributaria general, de modo que no se desplegar el esfuerzo necesario para eludir el pago de tributos va una relocalizacin en el territorio. No obstante, este tipo de financiamiento tiene un alcance sumamente acotado por una serie de razones. En primer lugar la propia naturaleza de los bienes provistos por los gobiernos subnacionales que hace difcil determinar claramente el usuario o destinatario de la prestacin. Cabe recordar que una de las caractersticas de los bienes pblicos es su consumo conjunto o no rival34. En segundo lugar, una buena porcin de los bienes provistos desde el nivel subnacional tienen un fuerte impacto distributivo educacin, salud- que hace impracticable el cobro a travs de este tipo de tributos. En particular las contribuciones por mejoras o para obras pblicas o participacin en plusvalas, segn sus distintas denominaciones- generaron un expectativa importante y debieran enfatizarse como medio de financiamiento bsicamente local. A pesar de que Colombia posee una experiencia importante en la aplicacin de estos instrumentos para financiar el desarrollo urbano, y se registran experiencias interesantes en pases como Ecuador y Per, hay toda una serie de dificultades de administracin tributaria -y tambin polticas- que han impedido que estos instrumentos de financiacin hayan dado a la fecha los resultados esperados35.

Desafos para el financiamiento subnacional As las cosas, la teora nos conduce a una situacin en la cual los gobiernos subnacionales se quedan con modestas bases imponibles para gravar, lo que preanuncia dificultades para la descentralizacin tributaria y, consiguientemente, dificultades para el financiamiento subnacional. En principio es llamativo el contraste con el anlisis terico de la descentralizacin de funciones realizado antes- donde rpidamente aparecan cosas para ganar. Cuando
33 34

Ver Gramlich, E. (1993), Pgs. 230 y siguientes. Ver Captulo 2 de este trabajo. 35 Ver Gomz Sabaini y Jimnez (2011), pags. 24 y 25.

38

analizamos la descentralizacin de la tributacin todas son advertencias, posibilidades de problemas. Hay algo para ganar con la descentralizacin tributaria? Vamos a responder con una cita textual de Robin Boadway: La cuestin de la descentralizacin de la recaudacin deriva principalmente del deseo de que las regiones tengan alguna responsabilidad en el financiamiento de sus gastos con recursos propios; descentralizar la recaudacin de recursos no mejora la eficiencia per se. Al contrario, una administracin tributaria centralizada y un sistema tributario nacional uniforme aumentan la eficiencia. Pero se argumenta que se incrementa la responsabilidad poltica de los gobiernos regionales en la medida en que se les requiere recaudar sus propios recursos para financiar sus programas de gastos. Sin embargo, este incremento en la responsabilidad poltica que de ninguna manera est claro cun grande es- se obtiene con un costo. La discrecionalidad regional para elegir impuestos puede llevar a ineficiencia e inequidad36. Es decir, que la descentralizacin tributaria no tiene una justificacin en s misma, sino que deriva de la descentralizacin del gasto pblico. Lo que hay para ganar es responsabilidad poltica (accountability): dado que el gasto se descentraliza, es de inters que los gobiernos subnacionales tengan responsabilidad recaudatoria para que perciban el costo de oportunidad de los fondos pblicos, es decir los costos sociales -y polticos- que implica un aumento de su gasto pblico. Detrs de esta visin es fcil darse cuenta que se encuentra la corriente de anlisis denominada Public Choice, y su idea predominante de que los gobiernos tienden a utilizar los impuestos con el fin de maximizar los recursos apropiados al sector privado37. Esta es la base de la nocin de correspondencia fiscal, principio ortodoxo en esta materia, que establece que hay que hacer coincidir las responsabilidades de ejecucin de gastos con las responsabilidades recaudatorias, para evitar comportamientos dispendiosos en el sector pblico. Indudablemente es bueno que tanto los decisores polticos, como los electorados, perciban el costo real de los incrementos del gasto pblico, de otro modo pueden darse comportamientos oportunistas de la clase poltica subnacional incrementar desmedidamente sus gastos para obtener rdito electoral, mientras los costos se trasladan a otras jurisdicciones- o ilusin fiscal de parte del conjunto de las comunidades, que perciben que aumentar el gasto pblico local entraa nicamente beneficios. En ambos casos se tender a incrementar de manera desmedida el gasto pblico local. Esta forma de ver las cosas es retomada en las ltimas dcadas por parte de la llamada teora del federalismo fiscal de segunda generacin38. El autor citado editor de un libro sobre
36 37

Boadway, R. (2007), Pg. 58. La traduccin es propia. Idea denominada por Musgrave y Musgrave (1992), cap. 7, la hiptesis Leviatn. El clsico de esta corriente de pensamiento es Brennan, G. y Buchanan, J. (1980). 38 Ver Oates (2005) y las referencias incluidas en el Captulo 6 de este trabajo.

39

transferencias intergubernamentales publicado por el Banco Mundial- pone en duda la magnitud de estas ganancias en materia de responsabilidad poltica y prefiere destacar las amenazas que se encuentran detrs de la descentralizacin tributaria. El contraste con lo sostenido respecto de la descentralizacin del gasto pblico no podra ser mayor: mientras la descentralizacin del gasto implica ganancias en el bienestar debidas a la posibilidad de diversidad, la eficiencia y la equidad desde el lado tributario se ver fortalecida por la uniformidad. Es que la descentralizacin tributaria genera rpidamente problemas. Por ello es comn que los pases que descentralizan tributos deban generar rpidamente instancias de armonizacin tributaria, que necesariamente recortan la autonoma tributaria de los gobiernos subnacionales. Vale la pena recordar en esta instancia que la descentralizacin de tributos puede implicar distintos grados de autonoma fiscal. Es que esta descentralizacin puede incluir toda una gama de posibilidades, que van desde que los gobiernos subnacionales puedan decidir crear o eliminar un impuesto, a que solo se encarguen de recaudar un impuesto completamente legislado a nivel central39. Para finalizar esta seccin resta apuntar un argumento adicional contrario a la descentralizacin tributaria, que no se vincula con ningn tributo en particular. Pareciera que existen ventajas importantes en la centralizacin de la funcin recaudadora que tienen que ver con la existencia de economas de escala y de alcance (scope). Esto quiere decir que recaudando desde una agencia central todos los impuestos, se pueden obtener costos por peso recaudado inferiores que si se encarga de esta tarea a varias agencias. De este modo la descentralizacin tributaria tambin podra implicar mayores costos de administracin del sistema, o alternativamente ineficiencias derivadas, por ejemplo, de las diferentes bases de datos que existiran, que complicaran tareas como las de inteligencia tributaria.

39

Pasando por casos intermedios como fijar alcuotas sobre bases imponibles armonizadas, o nicamente administrar la exenciones a determinado impuesto legislado en el nivel superior. Ver Blchliger y Rabesona (2009).

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Captulo 5 Descentralizacin asimtrica y desequilibrio vertical

El propsito de este Captulo es revisar, a la luz de los datos para un conjunto importante de pases del mundo, como se han plasmado en la realidad de la descentralizacin fiscal, las tendencias y determinaciones tericas que hemos analizado previamente. El objetivo es tener una idea concreta de la forma que asumen las estructuras verticales de los gobiernos en la experiencia emprica. Se trata de analizar cmo han avanzado los procesos descentralizadores dentro de los sectores pblicos: cuan descentralizados estn los gastos hacia los gobiernos subnacionales y como se cierra el financiamiento en estas estructuras verticales. Es que al poner el nfasis en la composicin interna de los gobiernos en sus distintos niveles, aparecen nuevas posibilidades: no solo se requiere obtener el financiamiento necesario para cubrir la totalidad del gasto pblico de un pas, sino que los recursos globales deben llegar a cada nivel de gobierno en proporcin a las tareas que se le hubieran encomendado y que determinan el tamao de cada presupuesto. Para lograr estos objetivos utilizaremos la informacin reunida en la OECD Fiscal Decentralisation Database, que rene informacin fiscal referida a unos 30 pases, mayoritariamente europeos y de Amrica del Norte, y como su nombre lo indica est pensada para el seguimiento de la cuestin de la descentralizacin fiscal. Esta fuente nos remite entonces a un entorno de pases bastante desarrollados y dado el predominio en la muestra de pases de Europa Occidental y Norte Amrica- tambin bastante descentralizados en lo fiscal, como qued claro en la presentacin basada en datos del FMI. Junto a esta base de datos, incluiremos en nuestro anlisis -de la manera ms prxima posiblela informacin disponible referida a los pases latinoamericanos, de manera de aproximarnos a nuestra realidad ms inmediata40.

Disyuntivas de la descentralizacin pblica El anlisis terico de la descentralizacin de cada lado del presupuesto pblico plantea un agudo contraste. Mientras rpidamente se apuntan ventajas asociadas a la descentralizacin

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No existe una base de datos fiscales permanente que permita seguir la evolucin de las estructuras verticales de los gobiernos latinoamericanos. Particularmente difcil resulta obtener informacin referida al gasto pblico por pases, hay un poco ms de formalizacin y continuidad en lo que tiene que ver con los recursos. Dadas estas limitaciones incluiremos en nuestro anlisis a 9 o 10 pases latinoamericanos segn la disponibilidad de datos- a partir de informacin elaborada en estudios particulares.

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de funciones pblicas41, el anlisis de la recaudacin de impuestos a nivel subnacional es una sucesin de advertencias respecto de los problemas que puede traer aparejados la discrecionalidad regional o local sobre los tributos. Finalmente, de acuerdo a la teora tributaria, las bases imponibles descentralizables terminan siendo escasas, vinculadas a la imposicin patrimonial o a la utilizacin del principio del beneficio tasas, contribuciones por mejoras- privando a los niveles subnacionales de gravar las principales bases imponibles modernas los ingresos, los consumos- y, por tanto, de financiar autnomamente un nivel importante de gasto pblico. Es que no existen ventajas derivadas directamente de la descentralizacin tributaria. Las ventajas de descentralizar impuestos derivan, en todo caso, de la previa descentralizacin del gasto pblico. Esto no debera asombrar: en general la imposicin es una consecuencia del gasto pblico42. La idea de hacer coincidir responsabilidades en materia de ejecucin de gastos con responsabilidades recaudatorias la denominada correspondencia fiscal- tiene que ver con los incentivos que se generan en un escenario como el de los sectores pblicos, atravesados por el proceso poltico. Se trata de un problema de incentivos en el marco del juego poltico democrtico43. Es que si abandonamos las visiones ingenuas del funcionamiento del estado e incorporamos hiptesis bastante generales, del estilo: a los polticos les interesa mucho ganar elecciones, se abre la posibilidad de que estos objetivos que en principio no son compartidos por el conjunto de la comunidad, que ve en el proceso electoral un medio, ms que un fin en s mismo- determinen conductas que terminan siendo negativas para el conjunto.

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Ventajas de naturaleza econmica, vinculadas con un mayor bienestar de la sociedad y que derivan bsicamente del denominado teorema de la descentralizacin, de esto tratamos aqu. Las ventajas de los procesos descentralizadores pueden fundamentarse en otro tipo de consideraciones de naturaleza poltica o filosfica, que privilegiarn valores como la autonoma, la autodeterminacin, el mejor funcionamiento democrtico, etc. Todos estos planteos pueden resultar interesantes y legtimos pero, en principio, exceden los lmites de este trabajo. 42 La imposicin es la cara negativa del funcionamiento pblico, una parte especialmente compleja de los contratos sociales. Se trata de darle a una entidad supra individual, la posibilidad de que disponga de parte de nuestros ingresos, de nuestro esfuerzo, de nuestra vida. Esto se justifica en la existencia de importantes funciones que esperamos se ejecuten desde este mbito, el mbito de lo pblico. Estas funciones provisin de bienes pblicos, redistribucin de ingresos- requieren un financiamiento indirecto, distinto del cobro de un precio, y esta es la razn por la cual existe la imposicin y el otorgamiento de poder coactivo a las instancias estatales para obtener una financiacin que permita sostener las funciones pblicas. Por eso los principios de la tributacin en cada pas estn muy normados e inscriptos en la parte ms dura de los cuerpos legales, habitualmente en las constituciones. Se trata de evitar los excesos y que este mecanismo de por s peligroso- sea utilizado para obtener ventajas individuales o sectoriales. 43 Por eso el tema es tratado actualmente en el marco de las teoras denominadas Nueva Economa Poltica, que hacen nfasis en los incentivos que se generan en los sistemas sociales, con una visin bsicamente econmica pero introduciendo algunas hiptesis bastante generales que permiten modelar problemas de incentivos.

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Indudablemente es bueno que se perciban los costos derivados de las decisiones de gasto pblico. Esto puede amortiguar las demandas sociales y puede hacer ms prudentes a los decisores pblicos. Esta es la base terica que alienta el denominado principio de correspondencia fiscal: que sean los mismos decisores los que inciden sobre ambos lados del presupuesto. Que el que gasta pague la cuenta. Que el que inaugura una obra pblica tenga que enfrentar tambin a la poblacin para recaudar los fondos necesarios para solventarla. Este es un principio sano, aunque su aplicacin tiene costos. O bien se descentralizan impuestos mucho ms all de las recomendaciones tericas -con todas las dificultades que esto implica-, o bien se resigna descentralizacin de gastos pblicos, y se pierden las ventajas potenciales que esto tiene. Como veremos a continuacin, la gran mayora de las sociedades nacionales han optado por profundizar la descentralizacin de sus gastos ms all del principio de correspondencia fiscal. Han descentralizado bases imponibles mucho ms all de lo inicialmente recomendable y siendo esto insuficiente para garantizar el financiamiento de sus niveles de gobierno subnacionales- han diseado importantes sistemas de transferencias intergubernamentales para hacer coincidir las atribuciones de gasto pblico con los recursos necesarios para solventarlos44.

Descentralizacin asimtrica y desequilibrios verticales en los sectores pblicos Para captar el patrn de descentralizacin fiscal predominante en el mundo trabajaremos con un par de indicadores sintticos que es posible calcular en base a la informacin disponible. Por el lado del gasto pblico trabajaremos sobre la base de la proporcin del gasto pblico nacional consolidado que es ejecutado por los niveles de gobierno subnacionales en cada pas: el mismo indicador que utilizamos cuando dimos una panormica de la descentralizacin fiscal en el mundo a partir de las bases de datos del FMI45. Por el lado de los recursos utilizaremos un indicador simtrico: la proporcin de los recursos tributarios totales que son recaudados por los niveles subnacionales46.

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Esto no significa que las transferencias intergubernamentales sean siempre una mera derivacin del desequilibrio vertical. Estas pueden jugar un rol activo es decir, ser en s mismas instrumentos de poltica- como sostendremos en el Captulo siguiente de este trabajo. 45 No obstante, como las fuentes de datos son distintas los indicadores no siempre coinciden. En particular hay diferencias notorias en relacin a los datos referidos a Latinoamrica. Tal como se sealara no hay bases permanentes de datos que permitan apreciar la estructura vertical de los sectores pblicos latinoamericanos, para hacerlo hemos recurrido a trabajos especficos sobre los pases de nuestra regin que utilizan criterios distintos a los de las bases del FMI. 46 De esta manera centramos el anlisis en los recursos pblicos por excelencia que son los tributarios, dejando de lado algunos recursos propios los no tributarios- que podran tener importancia en casos aislados. Las otras fuentes privilegiadas de recursos subnacionales son las transferencias, de las que nos ocuparemos ms adelante. Los recursos no tributarios pueden ser de importancia cuando los pases poseen yacimientos minerales o de hidrocarburos, dado que las regalas asociadas a su explotacin

43

En una situacin ideal de correspondencia fiscal, ambos indicadores deberan tener valores similares: se ejecuta un 30% del gasto pblico y se recauda un 30% de los recursos tributarios. Es la forma directa de que cada nivel de gobierno cierre su presupuesto, sin que sea necesario un proceso de redistribucin de recursos al interior del sector pblico. Una situacin de plerna correspondencia fiscal. Adelantando los resultados podemos decir que el mundo no funciona de esta manera, que la descentralizacin fiscal es fuertemente asimtrica, que los sectores pblicos presentan tpicamente desequilibrios internos entre gastos y recursos (denominados desequilibrios verticales) y que los presupuestos de cada nivel de gobierno se balancean va importantes mecanismos de transferencias de recursos entre niveles de gobierno.

Los pases de la OCDE Aprovechando la importante disponibilidad de datos acerca de pases de la OCDE, respecto a las estructuras verticales de sus gobiernos, que se publica en la OECD Fiscal Decentralisation Database, podemos examinar el carcter asimtrico que ha tenido la descentralizacin fiscal en un conjunto importante de pases. Los grficos que siguen presentan la evolucin de los indicadores de descentralizacin del lado del gasto pblico y de los recursos tributarios durante el perodo 1995 2009 para los pases de la OCDE, divididos en pases polticamente federales y pases unitarios47. La lnea superior expresa la relacin gasto pblico subnacional a gasto pblico consolidado total denominado indistintamente gasto del gobierno general- para los seis pases federales de la OCDE, de los que se dispone de la informacin. Hay una gran estabilidad en esta relacin en los ltimos 15 aos, y en estos seis pases el ratio mencionado arroja un promedio simple de alrededor del 45%. Se trata de pases sumamente descentralizados donde los dos niveles de gobierno subnacionales ejecutan en conjunto, poco menos de la mitad del gasto pblico. La lnea inferior presenta la evolucin de la relacin recursos tributarios subnacionales a recursos tributarios totales de cada pas en el mismo perodo. Tambin aqu se aprecia una importante estabilidad en torno a un valor del 32% o 33%. Las barras incluidas debajo del grfico muestran la diferencia entre ambos indicadores que, naturalmente, tiene una tendencia estable, alrededor de un valor del 13%. Este es un indicador del desequilibrio vertical promedio, en el sentido de que expresa la diferente participacin en la ejecucin de gastos de los niveles de gobierno subnacionales respecto de su participacin en la generacin de recursos.

habitualmente no son consideradas tributos. Segn Gmez Sabaini y Jimnez (2011), pg. 16, los recursos no tributarios representaban alrededor del 25% de los recursos propios de los niveles de gobierno subnacional de los pases latinoamericanos hacia 2008. 47 Los Grficos N 1 y 2, presentan los promedios simples de los indicadores de descentralizacin por el lado del gasto pblico y de los recursos tributarios para seis pases federales y 21 pases unitarios de la OCDE. Los pases incluidos son los listados en el Cuadro N 10, ms adelante.

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Grfico N 1

Desequilibrio vertical en el tiempo Pases Federales de la OCDE - Promedios simples

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Diferencia Gastos Recursos

Lo que muestra este grfico es que la descentralizacin fiscal en este conjunto de pases ha sido fuertemente asimtrica, con un nivel de descentralizacin mucho ms profundo por el lado del gasto que de los recursos. Esto implica forzando un poco la lectura de los indicadores- que en estos pases los niveles de gobierno subnacionales solo logran recaudar algo as como un 72% de lo que gastan, en promedio. A continuacin se presenta el mismo grfico para un conjunto de 21 pases unitarios de la OCDE. Estos pases tienen una menor descentralizacin fiscal promedio que los pases federales, ejecutando desde los niveles subnacionales normalmente uno solo- algo as como un 27% del gasto pblico total. Por el lado de los recursos tributarios la recaudacin subnacional representa, en promedio para los 21 pases, aproximadamente un 13% de los recursos tributarios totales. La diferencia entre ambos reflejada en las barras inferiores del grfico- se encuentra tambin alrededor del 13%. Si bien este valor es igual al encontrado en el caso de los pases federales de la OCDE, implica un desequilibrio vertical mucho mayor, ya que implicara forzando nuevamente la lectura de estos datos- que estos pases generan en sus niveles subnacionales algo menos de la mitad de los recursos que necesitan para solventar su gasto (27% de participacin en el gasto pblico versus 13% de participacin en la generacin de recursos tributarios).

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Grfico N 2

Desequilibrio vertical en el tiempo Pases Unitarios de la OCDE - Promedios simples

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Diferencia Gastos Recursos

La descentralizacin fiscal ha sido fuertemente asimtrica tambin en los pases unitarios de la OCDE, quienes presentan un desequilibrio vertical promedio mayor que los pases federales, a pesar de estar mucho menos descentralizados por el lado del gasto pblico. En el Cuadro N 10 presentamos los datos por pases para los 6 federales y los 21 unitarios incluidos en estos grficos- referidos al ao 2008. En base a los dos indicadores de descentralizacin que venimos utilizando y que figuran en las columnas [1] y [2] del Cuadro N 10, podemos elaborar un par de indicadores del desequilibrio vertical de cada uno de los sectores pblicos nacionales. El desequilibrio vertical absoluto lo definimos como la diferencia entre los valores de los indicadores de descentralizacin de gasto pblico y recursos. El desequilibrio vertical absoluto promedio se ubica entre 13% y 14% tanto para pases federales como unitarios de OCDE, tal como vimos en los Grficos anteriores, al observar la diferencia entre las lneas que mostraban la evolucin temporal de los indicadores de descentralizacin. Dentro de estos promedios hay diferentes situaciones nacionales. Dentro de los pases unitarios de la OCDE hay mucha heterogeneidad, con casos extremos como los de Dinamarca y los Pases Bajos, que presentan un desequilibrio vertical absoluto de ms de 30 puntos porcentuales, resultado de una gran descentralizacin de gastos sin correlato por el lado de los recursos tributarios. En el otro extremo tenemos el caso de Islandia, un pas el nico de la muestra- que se encuentra en una situacin de correspondencia fiscal, a pesar de tener gastos relativamente descentralizados. Los otros valores pequeos de desequilibrio vertical absoluto los encontramos en los casos de Grecia, Israel, Nueva Zelanda y Eslovaquia, todos pases con

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un nivel de descentralizacin de sus gastos pblicos pequeo, muy inferior al promedio de estos pases.

Cuadro N 10
Pases de la OCDE: indicadores de descentralizacin de gastos y recursos Ao 2008
Gastos subnacionales / Gasto gob. General [1] Pases Federales Alemania Austria Blgica Suiza Canad Estados Unidos Promedio simple Pases Unitarios Dinamarca Finlandia Islandia Noruega Suecia Espaa Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Pases Bajos Portugal Reino Unido Eslovaquia Eslovenia Estonia Hungra Repblica Checa Israel Nueva Zelanda Promedio simple Recursos tributarios subnacionales / recursos trib. Totales [2] Desequilibrio vertical absoluto [3] = [1] - [2] Desequilibrio vertical relativo [4] = [3] / [1]

37,2% 31,2% 37,0% 56,9% 65,4% 48,9% 46,1%

30,9% 19,5% 20,5% 39,8% 48,2% 36,0% 32,5%

6,3% 11,7% 16,5% 17,0% 17,1% 12,9% 13,6%

17,0% 37,5% 44,7% 30,0% 26,2% 26,3% 30,3%

64,1% 40,7% 24,1% 32,9% 47,7% 49,9% 20,9% 5,5% 17,5% 31,6% 12,0% 33,9% 15,5% 28,0% 17,2% 20,4% 27,5% 23,3% 26,4% 12,3% 11,9% 26,8%

24,8% 22,0% 25,9% 11,8% 34,7% 31,2% 12,1% 0,8% 2,6% 16,1% 4,5% 3,3% 6,6% 4,8% 11,6% 8,9% 15,4% 6,4% 14,5% 7,5% 6,3% 12,9%

39,3% 18,8% -1,8% 21,1% 13,0% 18,7% 8,8% 4,7% 14,9% 15,5% 7,5% 30,7% 8,9% 23,3% 5,6% 11,5% 12,1% 16,8% 11,9% 4,8% 5,6% 13,9%

61,4% 46,1% -7,6% 64,0% 27,3% 37,4% 41,9% 85,5% 85,2% 49,0% 62,3% 90,3% 57,6% 82,9% 32,4% 56,3% 44,2% 72,4% 45,0% 39,3% 47,1% 53,3%

Fuente: elaborado con informacin de la OECD Fiscal Decentralisation Database .

En el caso de los pases federales de la OCDE, el menor desequilibrio vertical absoluto lo presenta Alemania (6,3%), mientras que los mayores valores corresponden a Canad y Suiza, que se ubican en torno al 17%. Un indicador til para conceptualizar la magnitud del desequilibrio vertical en las distintas situaciones nacionales es el que denominamos desequilibrio vertical relativo, y se ofrece en la columna [4] del Cuadro anterior. Este indicador se define como el desequilibrio vertical absoluto, dividido por nuestro indicador de descentralizacin de gastos. Tiene una gran 47

riqueza conceptual dado que se vincula directamente con la auto sustentabilidad de los niveles subnacionales, cosa que se puede pasar por alto al observar el indicador absoluto. Por ejemplo, veamos el caso de Grecia. Este pas presenta un indicador de desequilibrio vertical absoluto muy bajo, del 4,7%. Pero ocurre que el gasto pblico subnacional en Grecia est sumamente centralizado es solo un 5,5% del gasto pblico total- de manera que esta diferencia de algo menos de cinco puntos en la descentralizacin de gastos y recursos, genera un indicador de desequilibrio vertical relativo del orden del 86%, cuya interpretacin es que el nivel subnacional griego solo puede financiar con recursos propios apenas un 14% de su (exiguo) gasto. Es que estamos ante un pas con un patrn de gastos pblicos centralizado que presenta una centralizacin an mayor de la recaudacin de recursos tributarios. Tal como se anticip cuando analizamos los grficos con las series de tiempo perodo 1995 a 2009- los pases unitarios de la OCDE presentan un desequilibrio vertical relativo superior a los pases federales, los valores promedio son 53,3% -unitarios- y 30,3% -federales-. Esto indica que los pases federales de la OCDE han logrado neutralizar su importante asignacin de funciones a los niveles de gobierno subnacionales a travs de una importante descentralizacin de las capacidades recaudatorias. Los mayores desequilibrios verticales relativos los presentan los Pases Bajos (90%), Grecia (86%), Irlanda (85%) y el Reino Unido (83%). Cabe hacer notar que estos dos ltimos pases son los nicos de la muestra que mantienen sus niveles subnacionales recaudando nicamente impuestos patrimoniales es decir, siguen a rajatabla las prescripciones de la teora de la tributacin a nivel subnacional, permitiendo que se grave a ese nivel solo las bases imponibles menos mviles- y lo pagan con un desequilibrio vertical maysculo, en el cual ms del 80% del gasto subnacional no logra ser financiado con recursos tributarios subnacionales. Sacando el caso ya comentado de Islandia, que se encuentra en una situacin de correspondencia fiscal, los menores desequilibrios verticales relativos los presentan tres pases federales -Alemania (17%), Canad (26%) y Estados Unidos (26%)- y Suecia (27%). En este ltimo caso el resultado se explica por la profunda descentralizacin de la imposicin sobre los ingresos, que es manejada prcticamente en exclusividad por el nivel subnacional. Es decir que los desequilibrios verticales, en el sentido de que los gastos estn ms descentralizados que los recursos son una caracterstica prcticamente general de los pases acerca de los cuales contamos con datos.

Los pases latinoamericanos Ahora, en el Cuadro N 11 presentamos un anlisis similar referido a los pases de Latinoamrica. Con una gran limitacin en lo que hace a datos de gastos de los niveles subnacionales, utilizaremos la informacin sobre estructuras verticales de gasto pblico referidas al promedio 2001 2007.

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Cuadro N 11
Pases de Latinoamrica: indicadores de descentralizacin de gastos y recursos Gastos: promedio 2001 - 2007. Recursos: Ao 2008.
Gastos subnacionales / Gasto gob. Geberal Promedio 2001 - 2007 [1] Pases Federales Argentina Brasil Mxico Promedio simple Pases Unitarios Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador Per Promedio simple Recursos tributarios subnacionales / recursos trib. Totales 2008 [2] Desequilibrio vertical absoluto [3] = [1] - [2] Desequilibrio vertical relativo [4] = [3] / [1]

45,3% 32,3% 37,2% 38,3%

14,3% 29,7% 6,7% 16,9%

31,0% 2,6% 30,5% 21,3%

68,4% 8,0% 81,9% 52,8%

24,4% 8,8% 24,7% 3,1% 15,7% 12,2% 14,8%

4,1% 5,6% 13,9% 3,7% 2,5% 1,2% 5,2%

20,3% 3,2% 10,8% -0,6% 13,2% 11,0% 9,6%

83,0% 36,2% 43,8% -19,5% 84,3% 90,3% 53,0%

Fuentes: elaborado en base a Jimnez y Podest (2009) y Gmez Sabaini y Jimnez (2011).

En este caso el desequilibrio vertical absoluto es mucho mayor en los pases federales que en los unitarios, promediando un 21% para los primeros y un 10% para los otros. No obstante, dadas las profundas diferencias en los niveles de descentralizacin de gastos, el desequilibrio vertical relativo en promedios, es similar en ambos grupos, en torno al 53%. Es un valor alto, mayor al de los pases federales de la OCDE y similar al promedio de los pases unitarios de este grupo. Brasil presenta un desequilibrio vertical relativo bajo para el nivel de descentralizacin de su gasto pblico. Esto es el resultado de un nivel menor de descentralizacin de gastos que los otros pases federales latinoamericanos y de un complejo sistema de tributacin al consumo, que permite a sus niveles subnacionales recaudar una porcin significativa de los recursos tributarios totales. Argentina, que es el pas ms descentralizado en materia de gasto pblico de Latinoamrica, presenta un gran desequilibrio vertical, evidenciando que no pudo o no quiso- acompaar con descentralizacin tributaria su descentralizacin de funciones. Mxico presenta un agudo desequilibrio vertical, fruto de una importante centralizacin en materia tributaria. En el caso de los pases unitarios de Latinoamrica, Costa Rica se presenta en una situacin de correspondencia fiscal, pero es un pas fuertemente centralizado. Los pases unitarios que ms han descentralizado gastos presentan agudos desequilibrios verticales relativos: Ecuador (84%), Bolivia (83%). Colombia ha logrado atenuar esto a travs de la descentralizacin de la imposicin sobre los consumos.

49

De manera que tambin en Latinoamrica se repite el patrn que verificamos en la OCDE: descentralizacin asimtrica, con gastos mucho ms descentralizados que los recursos, y su correlato en trminos de importantes desequilibrios verticales.

Desequilibrios verticales de los sectores pblicos: una sntesis Una forma de sintetizar este panorama general es a travs de un dispositivo grfico, que ha sido utilizado por Lousteau (2003). Se trata de graficar en un plano definido por los dos indicadores de descentralizacin fiscal que venimos utilizando (de gastos y recursos) la situacin de todos y cada uno de los pases acerca de los cuales tenemos informacin. All presentamos las observaciones expuestas en los cuadros anteriores para el ao 2008, referidas a los 6 pases federales de la OCDE, los 21 unitarios, y los 9 latinoamericanos, es decir que contamos con una muestra de 36 pases. Cada punto expresa la posicin de uno de estos 36 pases. La lnea recta que forma una bisectriz muestra una situacin ideal en la cual la descentralizacin de gastos (eje horizontal) es acompaada exactamente por igual descentralizacin de recursos tributarios (eje vertical), es decir que es la lnea de correspondencia fiscal plena, que mostrara una descentralizacin fiscal completamente simtrica, tanto del lado del gasto como de los recursos. Como se indicara, esta es la situacin de Islandia en la OCDE y de Costa Rica en Latinoamrica. En el caso latinoamericano la correspondencia fiscal se da en un marco de aguda centralizacin fiscal de hecho es el pas menos descentralizado de la muestra-, en el caso europeo con una descentralizacin de gastos importante, del orden del 24%. Grfico N 3

Desequilibrio vertical. 36 pases. Ao 2008

Rec. Trib. subnacionales / Rec. Trib. totales

70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% Gasto subnacional / Gasto consolidado total Federal OCDE Unitario OCDE Amrica Latina

50

El hecho de que todos los pases se encuentren por debajo de la bisectriz muestra la generalidad de los desequilibrios verticales. Los otros dos puntos ms cercanos a la bisectriz muestran la situacin de Chile con una muy baja descentralizacin de gastos- y de Brasil, con una descentralizacin de gastos del 32%. De manera que hasta donde podemos reflejar lo que ocurre en el mundo, estamos ante una situacin de descentralizacin asimtrica general, donde los desequilibrios verticales son la norma y no la excepcin. Esto indica que los pases han privilegiado la descentralizacin de gastos en sus estructuras verticales de gobierno, sin poder o querer- acompaar estos procesos por una descentralizacin de recursos tributarios de similar magnitud. Es por ello que a veces se afirma que en materia de descentralizacin fiscal manda el lado del gasto48, es decir que se debera definir en qu nivel de gobierno es conveniente depositar las funciones y luego encontrar la mejor manera de financiarlo dentro de la estructura vertical de gobierno. El correlato de esta situacin no es otro que una generalizacin de sistemas de transferencias intergubernamentales, con el objetivo de reacomodar los recursos dentro de la estructura vertical de los gobiernos. Ms exactamente este mundo de gastos descentralizados y recursos centralizados cierra con sistemas de transferencias verticales descendentes, donde un sector pblico que se encuentre globalmente en equilibrio fiscal deber, a travs de estas transferencias, redistribuir los recursos pblicos de manera que estos se encuentren con las responsabilidades de gastos.

Un ejemplo cercano: Argentina 2006 Un ejemplo prximo de desequilibrio vertical de magnitud es el caso de Argentina. El ao 2006 es un buen ao para el anlisis, ya que el sector pblico consolidado se encontraba cerca del equilibrio fiscal. Las provincias argentinas ejecutaban por entonces algo ms del 45% del gasto consolidado y recaudaban cerca de un 15% de los recursos tributarios. Esto implicaba un desequilibrio vertical absoluto de unos 31 puntos, y un desequilibrio vertical relativo del 67%. La situacin puede presentarse a travs del siguiente grfico.

48

O bien finance follows function como dicen Boadway y Shah en la introduccin de su libro de 2007 (Pg. XXVII). Ver adems Cetrngolo, O. (2007), Pg. 11.

51

Grfico N 4

Desequilibrio vertical. Argentina 2006

25 20
% del PBI

Superavit Nacional 7,1% del PBI

15 10 5 0 Nacional Provincial Def icit Provincial 9,7% del PBI

Gasto Consolidado

Recaudacin

De manera que un sector pblico globalmente equilibrado presentaba un agudo desequilibrio interno. Este desequilibrio se cerraba a travs de un importante sistema de transferencias verticales descendentes, a travs del cual se transferan recursos desde el gobierno central a los gobiernos provinciales por cerca de 7 puntos del PBI. Este sistema es el de la Ley 23.548 de Coparticipacin Federal de Impuestos, una ley que se comenz a aplicar durante el ao 1988 y que con fuertes modificaciones introducidas en la dcada del 90 contina vigente hasta la fecha.

52

Captulo 6 Transferencias fiscales intergubernamentales

Las transferencias entre niveles de gobierno son una constante en todos los sectores pblicos, sean estos de pases polticamente federales o unitarios. Esto es lo mismo que decir que las estructuras verticales de gobierno son estructuras desequilibradas, en el sentido de que la asignacin de responsabilidades de ejecucin de programas de gastos que determinan el tamao del gasto pblico por nivel de gobierno- no coincide con las responsabilidades o posibilidades- de obtencin directa de recursos pblicos. La nica manera de darle consistencia a estos sistemas internamente desequilibrados es a travs de una redistribucin de los recursos pblicos totales, de manera de que coincidan las necesidades de gasto con los recursos que los financien. Las transferencias pueden ser efecto o causa de los desequilibrios verticales. Un patrn de asignacin de responsabilidades que delegue importantes funciones a nivel subnacional, sin un avance similar en materia de descentralizacin tributaria, llevar a una estructura vertical desequilibrada que requerir de un flujo de transferencias internas para darle consistencia. Pero tambin puede pasar que un patrn de descentralizacin pblica que asigne responsabilidades a los niveles subnacionales en los dos lados de los presupuestos- redunde en situaciones de inequidad horizontal dentro de los pases, que requieran de transferencias igualadoras para compensar a regiones que tengan una capacidad tributaria relativa menor, o mayores necesidades o costos vinculados a la provisin de una cierta canasta de servicios pblicos. En este caso las transferencias se constituirn en causa del desequilibrio vertical. Lo mismo ocurrir cuando se diseen sistemas de transferencias cuyo objeto sea impulsar a los gobiernos subnacionales a alcanzar ciertos objetivos nacionales, no siempre claramente visualizados desde el nivel regional o local. Las transferencias fiscales intergubernamentales pueden disearse de diferentes maneras, cada una con efectos diferentes sobre el funcionamiento del sector pblico en su conjunto. Lo que es indudable es que los efectos sobre los incentivos al interior del sector pblico sern potentes. Es absolutamente necesario prevenir que los sistemas de transferencias intergubernamentales alienten conductas dispendiosas en los niveles receptores, o tendencias a dficits crecientes. Tambin es necesario que los flujos de transferencias den un margen para incentivar el cumplimiento de objetivos nacionales en materia de servicios pblicos y distribucin del ingreso. Un buen diseo de los sistemas de transferencias debe entonces resolver delicados equilibrios entre permitir que se manifieste la diversidad propia de sistemas descentralizados, en la cual

53

se basan las ganancias potenciales de la descentralizacin fiscal, y generar los mecanismos de coordinacin y armonizacin que requiere el alcance de objetivos generales.

Diseos alternativos de transferencias intergubernamentales

1. Transferencias no condicionadas Una primer gran divisin del tipo de transferencias intergubernamentales es entre aquellas que son condicionadas y aquellas que no lo son (tambin denominadas transferencias de propsito general). Las transferencias sin condicionamientos son la que hacen mxima la autonoma local, proveyendo un refuerzo presupuestario general a los niveles de gobierno receptores. El nivel de gobierno otorgante se limita a transferir los fondos, sin tener ninguna influencia en el destino que se les dar a los mismos.

Grfico N 5 Efecto de una transferencia intergubernamental no condicionada

Gasto en otros bienes pblicos

D Gasto en elA bien pblico X

Para el gobierno receptor generan nicamente un efecto ingreso, es decir un traslado de su restriccin presupuestaria que refleja la mayor disponibilidad de recursos, manteniendo plena libertad para definir el destino de los fondos, por lo que permitir al receptor hacer mximo el

54

bienestar derivado del uso de los mismos49. Esto se advierte en el Grfico N 5: la restriccin presupuestaria del gobierno receptor antes de la transferencia es AB, con la transferencia esta se traslada hacia la derecha en la magnitud de la misma (AC = BD), generando la nueva restriccin presupuestaria CD. El receptor mantiene plena libertad para asignar los fondos recibidos, lo que puede incluir liberar fondos de los residentes de la jurisdiccin receptora para que incrementen su consumo de bienes privados, a travs de un alivio fiscal (tax relief), es decir bajando la presin tributaria local. En efecto, dada la ausencia de condicionamientos, estas transferencias son las menos estimulantes del gasto local: tpicamente incrementan el gasto local en menos de $0,50 por cada $1 recibido50. La diferencia queda disponible como alivio fiscal para los contribuyentes del nivel subnacional. Es decir que normalmente la asistencia incondicionada se asigna tanto a aumentar el gasto en bienes pblicos como en bienes privados, en este ltimo caso a travs de una reduccin de la presin tributaria propia del nivel de gobierno receptor. Tpicamente estas transferencias estn legisladas, aunque puede haber discrecionales. En el caso de Amrica Latina -donde son muy frecuentes- muchas veces responden a frmulas que determinan participaciones sobre toda o parte de la recaudacin de impuestos nacionales.

2. Transferencias condicionadas Tambin llamadas transferencias de propsito especfico, proveen incentivos a los gobiernos receptores para que desarrollen ciertos programas o actividades. Pueden estar legisladas y ser regulares o bien ser discrecionales. El Grfico N 6 presenta los efectos de una transferencia condicionada que no tiene requisito de cofinanciamiento por parte del receptor. Los efectos son idnticos a los de una transferencia no condicionada, salvo que se debe asignar al bien pblico objeto de la condicionalidad, como mnimo, un monto igual a la transferencia: la restriccin presupuestaria del gobierno receptor se desplaza de la original AB a la derecha, en el monto de la transferencia (AC). La nueva restriccin presupuestaria es ACD, dado que es necesario para cumplir con la condicionalidad- gastar al menos el monto 0E (=AC) en el bien pblico objeto de la asistencia. Esto implica que no es posible el tramo ms alto de la nueva restriccin presupuestaria lineal, de all su quiebre en el punto C.

49

Los efectos de la percepcin de transferencias se ven en la restriccin presupuestaria del receptor, que ahora dispone de ms fondos. No entraremos aqu en la espinosa cuestin de las curvas de indiferencias sociales, solo supondremos que de alguna manera estas existen, expresan las preferencias de la comunidad receptora y tienen la forma habitual (son convexas hacia el origen). 50 Ver Shah (2007), Pgs. 2 y 3.

55

Grfico N 6 Efecto de una transferencia intergubernamental condicionada sin cofinanciamiento

Gasto en otros bienes pblicos C

D A Gasto en el bien pblico objeto de la condicionalidad E B

Hay un tipo de transferencias intergubernamentales fronterizo entre las condicionadas y las no condicionadas, denominadas transferencias condicionadas en bloque, que aportan fondos que deben ser destinados a un rea general de la actividad pblica subnacional por ejemplo: educacin- permitiendo discrecionalidad al receptor respecto de su uso especfico. La condicionalidad puede establecerse sobre la base de insumos (input based conditionality) o de resultados o productos (output based condicionality). Las primeras especifican que tipos de gasto pueden ser financiados con estos fondos, son limitativas del accionar del receptor y suelen ser improductivas. En tanto que las transferencias condicionadas basadas en resultados, requieren que se alcancen ciertos objetivos, dejando en libertad al receptor para elegir los mejores medios para lograrlos. Implican establecer un sistema de premios y castigos basado en la consecucin de resultados, lo cual requiere que el monto de las transferencias deba ser revisado peridicamente y eventualmente reasignado entre todos los receptores, en funcin de su eficacia para alcanzar los objetivos definidos. Pueden impulsar que los fondos se apliquen a los objetivos establecidos por el otorgante, preservando la autonoma local. Los fondos de transferencias condicionadas que no se basan en resultados pueden ser derivados hacia otras actividades distintas a las planteadas como condicin. En efecto, cuando un gobierno receptor ya vena gastando en una determinada actividad un volumen significativo, recibir una transferencia condicionada a esa actividad por un monto menor al que ya se vena destinando a ella, puede simplemente trasladar gasto propio que ahora se reemplaza por los importes recibidos como transferencia. En este caso la transferencia, a pesar de tener un condicionamiento, opera como una transferencia no condicionada, dejando en libertad al receptor para decidir su aplicacin. Es decir, se genera nuevamente un efecto 56

ingreso, quedando el receptor en libertad de asignar los mayores fondos, que incluso pueden destinarse a proporcionar alivio fiscal a sus contribuyentes, va una baja de la presin tributaria local. A estos traslados de fondos condicionados se hace alusin a veces como efecto fungibilidad de las transferencias. Aparentemente, y ya en terreno emprico, estos traslados no seran tan fciles debidos a una serie de causas -de naturaleza poltica o burocrtica- que tienen que ver con lo que en este campo se conoce como efecto papel matamoscas (flypaper effect), que establece que el dinero derivado de transferencias tiende a quedarse en el lugar que primero aterriza51.

3. Transferencias condicionadas con cofinanciamiento (Matching Grants) Este tipo de transferencias es una variante dentro del conjunto de las transferencias condicionadas. Tambin reciben el nombre de Programas de costos compartidos o transferencias condicionadas equivalentes. Su caracterstica fundamental es que requieren que el receptor financie una cierta proporcin de los fondos requeridos por el programa de gastos -que es objeto de la condicionalidad- con recursos propios. El acceso y el monto de las transferencias estn supeditados al monto de los aportes de fondos propios. Funciona como si por cada peso gastado en la actividad, el nivel de gobierno otorgante de la transferencia repusiera una determinada cantidad, que depende de la tasa de cofinanciamiento estipulada. Por ejemplo, si el nivel otorgante establece que acompaar con un cofinanciamiento del 33,3% -por cada $3 aportados por el receptor, el otorgante aportar $1- termina subsidiando a la actividad en un 25%, ya que por cada $4 gastados en la misma, uno ser aportado va transferencias. Para el nivel de gobierno receptor, esto implica un subsidio a la actividad del 25%, o bien, una baja del costo de prestacin del 25%, manteniendo todo lo dems constante. Este caso est representado en el Grfico N 7, a partir de la restriccin presupuestaria sin transferencia AB, un cofinanciamiento del 33,3% lleva la restriccin a la lnea AC (donde BC = 1/3 0B). Si el cofinanciamiento fuera del 100% -por cada peso gastado por el gobierno receptor, el otorgante acompaa con otro peso- la nueva restriccin presupuestaria sera AD, y el otorgante cubre el 50% del costo de prestacin del bien o servicio (aqu 0B = BD). En este caso el receptor percibe no solo un efecto ingreso tiene ms fondos, lo que relaja su restriccin presupuestaria- sino que adems hay un efecto sustitucin: la actividad sujeta a la condicionalidad de la transferencia resulta ms barata respecto del resto de las actividades que el receptor lleva adelante. Ambos efectos ingreso y sustitucin- alientan un mayor nivel de gasto en dicha actividad. Esto es as porque adems, el acceso al subsidio depende del gasto propio en la actividad asistida: en un extremo si el gobierno receptor decidiera no prestar en

51

Al respecto puede verse Stiglitz (2000), Pg. 669.

57

absoluto este servicio, no recibira nada en concepto de transferencia (se mantendra en el punto A del Grfico N 7).

Grfico N 7 Efecto de una transferencia intergubernamental condicionada y cofinanciada

Gasto en otros bienes pblicos

Gasto en el bien pblico objeto de la condicionalidad

AB: restriccin presupuestaria del gobierno receptor sin subsidio. AC: restriccin presupuestaria del gobierno receptor con una tasa de cofinanciamiento del 33,3% por parte del otorgante, es decir un subsidio del 25% del costo de prestacin. AD: restriccin presupuestaria del gobierno receptor con una tasa de cofinanciamiento del 100% por parte del otorgante, es decir un subsidio del 50% del costo de prestacin.

Este tipo de transferencias son las ms potentes para inducir a los niveles de gobierno de menor nivel (los receptores) a incrementar el gasto en la funcin a la que se destina la asistencia del nivel de gobierno superior (otorgante). Las transferencias condicionadas y con cofinanciamiento se pueden plantear con final abierto (open ended) o final cerrado (closed ended). En el primer caso el otorgante est dispuesto a acompaar cualquier nivel de gasto que el receptor est dispuesto a cofinanciar, mientras que en el segundo caso el acompaamiento del otorgante llega hasta cierto nivel de gasto previamente definido. Las transferencias cofinanciadas de final cerrado le permiten al otorgante tener un mayor control de su propio presupuesto. Este tipo de transferencias son muy comunes en los pases industrializados y casi inexistentes en los pases en desarrollo. Las transferencias condicionadas y cofinanciadas de final abierto son las ms potentes y recomendadas para estimular la provisin de bienes y servicios pblicos desde los niveles de gobierno nacional cuando la prestacin a nivel subnacional est asociada a efectos derrame52
52

Es decir, externalidades positivas entre jurisdicciones subnacionales, debido a que el mbito geogrfico de cobertura de los bienes pblicos subnacionales no coincide con supera a- la jurisdiccin

58

entre jurisdicciones. Estas son las transferencias tradicionales recomendadas en el marco de la teora de la descentralizacin fiscal, para evitar un problema explcitamente reconocido desde el planteo mismo del teorema de la descentralizacin. La evidencia indica que en los pases de la OCDE, en donde este tipo de transferencias son habituales, los montos involucrados han ido mucho ms all de lo que podran explicar las externalidades interjurisdiccionales53. Un inconveniente de las transferencias cofinanciadas es que los requisitos para acceder a las mismas los montos a gastar para tener acceso al cofinanciamiento del otorgante- pueden resultar gravosos para jurisdicciones subnacionales de capacidad fiscal limitada, planteando un problema de equidad horizontal en el acceso a los fondos. En estos casos puede ser deseable graduar la tasa de cofinanciamiento, en relacin inversa a la capacidad fiscal per cpita de cada jurisdiccin. Es decir, que el otorgante acompae con una proporcin mayor el esfuerzo de las jurisdicciones receptoras de menor capacidad fiscal. An en el caso de transferencias cofinanciadas no se debe descartar que una porcin de los fondos transferidos desde el nivel de gobierno otorgante sean destinados a otros fines, a travs de la denominada fungibilidad de las transferencias54. De todos modos el requisito de cofinanciamiento le brinda al otorgante un mayor grado de control ya que requiere de la acreditacin de aplicacin de fondos por parte del receptor de transferencias.

Los tipos de transferencias intergubernamentales en los pases de la OCDE y en Amrica Latina

Los pases de la OCDE En base a un trabajo realizado por tcnicos de la OCDE recientemente55, es posible acceder a las caractersticas generales que presentan los sistemas de transferencias intergubernamentales en cuatro pases federales del grupo y catorce pases unitarios. La informacin que se presenta a continuacin fue reunida a partir a partir de cuestionarios enviados a los pases durante el ao 2008 y hace referencia a la situacin en 2006.

del gobierno que tiene la responsabilidad de ejecutar el gasto, llevando esto a una provisin insuficiente desde el punto de vista del conjunto nacional. 53 Ver Blchliger y Petzold (2009), Pgs. 14 y siguientes. 54 Si el efecto ingreso es suficientemente grande y domina al efecto sustitucin, la transferencia puede aumentar el consumo de otros bienes y servicios distintos del incluido en el condicionamiento, incluidos bienes privados a travs de alivio fiscal en la jurisdiccin receptora. Los estudios empricos muestran que normalmente el gasto en la actividad sujeta a condicionalidad aumenta menos que el volumen de la transferencia cofinanciada. Ver Shah (2007), Pgs. 7 a 9. 55 Blchliger y Rabesona (2009).

59

Cuadro N 12
Pases Federales de la OCDE: composicin segn tipo de las transferencias fiscales intergubernamentales Ao 2006. En % del total de transferencias recibidas
Condicionadas No cofinanciadas Nivel Intermedio Austria Blgica Suiza Australia Promedio simple Nivel Local Austria Blgica Australia Promedio simple Cofinanciadas No Condicionadas

Total

Obligatorias

Discrecionales

Total

29,7 0,0 0,0 37,3 16,8

51,7 1,3 74,3 56,7 46,0

18,6 98,7 25,7 6,0 37,3

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

91,3 100,0 100,0 6,0 74,3

8,7 0,0 0,0 94,0 25,7

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

40,4 0,0 2,8 14,4

41,6 50,0 15,6 35,7

18,0 50,0 81,6 49,9

100,0 100,0 100,0 100,0

98,0 100,0 81,6 93,2

2,0 0,0 18,4 6,8

100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Blchlinger, H. y Rabesona, J. (2009) Pg. 18

En los pases federales de la OCDE para los que contamos con informacin, se verifica un claro predominio de las transferencias obligatorias, es decir que responden a legislacin especfica. Este es un atributo deseable, ya que dota de previsibilidad a una parte sensible del financiamiento subnacional. El caso que escapa a esta norma segn los datos expuestos es Australia, aunque esta informacin debe relativizarse dada la existencia de una instancia no partidista denominada Commonwealth Grants Commission que fiscaliza el manejo del sistema de transferencias igualadoras de este pas. Es llamativo el nivel de condicionalidad -superior al 60%- en las transferencias destinadas a los niveles de gobiernos intermedios, y menor en el caso de las destinadas a gobiernos locales, donde llega al 50%. Es de destacar la generalidad del uso de transferencias condicionadas y cofinanciadas, que salvo en el caso de las destinadas a los niveles intermedios belgas, existen en todos los casos. En el caso de los pases unitarios de la OCDE, tambin predominan las transferencias legisladas excepciones: Turqua y la Repblica Checa-. Las transferencias condicionadas y no condicionadas representan aproximadamente la mitad cada una en promedio para este conjunto de pases. Dentro de las condicionadas, tambin se reparten por mitades las que requieren cofinanciamiento local y las que no. En esta muestra tambin se observa lo habitual de las exigencias de cofinanciamiento por parte de los gobiernos receptores.

60

Cuadro N 13
Pases Unitarios de la OCDE: composicin segn tipo de las transferencias fiscales intergubernamentales Ao 2006. En % del total de transferencias recibidas
Condicionadas No Cofinanciadas cofinanciadas Finlandia Noruega Espaa. Nivel intermedio Espaa. Nivel local Francia Grecia Irlanda Italia. Nivel intermedio Italia. Nivel local Luxemburgo Pases Bajos Portugal Hungra Repblica Checa Turqua Corea Promedio simple 3,6 33,5 14,9 2,1 3,6 0,0 88,3 25,3 62,0 0,0 0,0 16,1 15,9 87,6 57,0 0,0 25,6 5,8 9,6 2,8 35,0 8,8 77,0 0,0 4,5 0,0 100,0 48,4 0,0 46,7 12,4 0,0 27,4 23,7 No Condicionadas 90,6 56,9 82,3 62,9 87,6 23,0 11,7 70,2 38,0 0,0 51,6 83,9 37,4 0,0 43,0 72,6 50,7 Total Obligatorias Discrecionales Total

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

95,8 66,5 96,0 100,0 94,5 100,0 88,3 79,8 62,0 100,0 100,0 83,9 83,0 12,4 0,0 72,6 77,2

4,2 33,5 4,0 0,0 5,5 0,0 11,7 20,2 38,0 0,0 0,0 16,1 17,0 87,6 100,0 27,4 22,8

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Blchlinger, H. y Rabesona, J. (2009) Pg. 18

Los pases latinoamericanos En el caso de los pases latinoamericanos56 el sistema ms habitual es el de reparto de recursos (revenue sharing), en este caso el fondeo predominante son la totalidad de los recursos del gobierno central o la recaudacin de un conjunto de los impuestos ms importantes recaudados por este nivel, siendo habitual tambin la aplicacin de frmulas o porcentajes, para determinar el volumen de transferencias. A continuacin se presentan las caractersticas de un gran nmero de sistemas analizados, clasificados segn los siguientes atributos: origen de los fondos, mecanismo de transferencias, tipo de asignacin y destino de los programas. Hay un buen nmero de transferencias no condicionadas, pero tambin hay diversas experiencias en materia de transferencias condicionadas. Prcticamente no existen las transferencias condicionadas que adems requieran cofinanciamiento. Dentro de los condicionamientos destacan las transferencias orientadas a sostener gastos de capital; tambin hay experiencias de transferencias destinadas especficamente a funciones de importancia desempeadas por los niveles subnacionales -como salud y educacin- y a contener a grupos sociales vulnerables.

56

Para una descripcin de los sistemas de transferencias intergubernamentales en los principales pases de la regin se puede consultar Jimnez y Podest (2009), Pgs. 22 a 35.

61

Cuadro N 14

Caractersticas de los sistemas de transferencias en Amrica Latina (sobre la base de 77 sistemas analizados)
Origen de los fondos Porcentaje de impuestos nacionales Monto fijo Monto variable (por costo de servicio) Partida presupuestaria Otros Total Mecanismos de transferencias Discrecional Automtico Total Tipo de asignacin Libre disponibilidad Asignacin sectorial Total Destino Gobiernos nivel intermedio Gobiernos locales Total Fuente: Jimnez y Podest (2009) Nmero de sistemas 40 3 5 15 14 77 51,9% 3,9% 6,5% 19,5% 18,2% 100,0%

29 48 77

37,7% 62,3% 100,0%

38 39 77

49,4% 50,6% 100,0%

37 40 77

48,1% 51,9% 100,0%

En un trabajo reciente, de contenido muy crtico57, se seala que en Amrica Latina, en general, los sistemas de transferencias intergubernamentales estn mal diseados: los grandes sistemas de reparto de recursos entre niveles de gobierno tienen mltiples objetivos, dentro de los cuales suele haber un componente de igualacin entre regiones o localidades. Sin embargo esta intencin igualadora no descansa en la compensacin de distintas capacidades tributarias regionales en funcin de diferenciales en las bases imponibles potenciales per cpita- sino que incorporan algunas aproximaciones generales a las diferencias en la demanda, es decir, a los diferentes niveles de necesidades por regiones, tales como poblacin, pobreza, o simplemente coeficientes fijos por grandes regiones con un componente ampliamente redistributivo el caso de Brasil-, etc. Las grandes disparidades regionales dentro de los pases el llamado desequilibrio horizontalconspiraran, en primer lugar contra la propia descentralizacin, ya que descentralizar la imposicin expondra en toda su dimensin las diferenciales internas, manifestadas en capacidades recaudatorias muy dismiles; y en segundo lugar, contra la implementacin de sistemas de transferencias igualadoras explcitas y basadas en indicadores objetivos. En efecto, es un tema recurrente las grandes diferencias internas en los pases de la regin, manifestadas
57

Martnez Vazquez y Seplveda (2011).

62

por ejemplo- en los distintos niveles de producto por habitante en las jurisdicciones subnacionales. Mientras que los pases desarrollados presentan diferencias relativamente pequeas entre el producto por habitante de la jurisdiccin subnacional ms rica y la ms pobre Estados Unidos: 1,85; Australia: 1,64; Canad: 2- en Amrica Latina estos valores trepan a valores superiores a 5 y a veces hasta a 1058. Otra preocupacin habitual en los textos que examinan la experiencia latinoamericana en materia de transferencias intergubernamentales es el hecho de que existan en muchos pases sistemas de transferencias basados en algn tipo de imposicin sobre los recursos naturales. Esto resulta en una variabilidad muy grande de los flujos de recursos que llegan a los niveles subnacionales que pasan a depender de una variable tan voltil e incontrolable como los precios internacionales de los commodities59. Como adems la distribucin interna de estos recursos suele hacerse sobre la base del origen es decir privilegiando a las regiones productoras- esto genera, o potencia, problemas de equidad horizontal dentro de los pases.

Qu funciones cumplen los sistemas de transferencias intergubernamentales? La generalidad e importancia de los sistemas de transferencias intergubernamentales en el mundo no es otra cosa que la contracara de los desequilibrios verticales tambin generalizados e importantes-, producto de los procesos de descentralizacin fuertemente asimtricos que han transitado los distintos sectores pblicos. Ahora, con algunos elementos tericos que hemos venido sumando, trataremos de explicar el papel de las transferencias intergubernamentales en las estructuras verticales de los sectores pblicos. Los desequilibrios verticales existen y estn generalizados. Los presentan los pases desarrollados y los pases en vas de desarrollo, los pases unitarios y federales, los pases con gran descentralizacin de gastos y los pases fiscalmente centralizados. Pero las relaciones causales involucradas pueden ir en dos sentidos. Por una parte, el desequilibrio vertical mismo puede ser la causa de los flujos de transferencias intergubernamentales. Esto quiere decir que la descentralizacin fiscal asimtrica, resultado del deseo de descentralizar funciones y la imposibilidad o renuencia a descentralizar recursos, llev a una brecha que necesariamente requiere de dichas transferencias para hacer viable la existencia del sector pblico, en todos sus niveles. Esto nos remite a un rol pasivo de las transferencias intergubernamentales, que solo son una adaptacin a los resultados de la descentralizacin asimtrica. Pero, por otra parte, puede ser que las transferencias intergubernamentales estn destinadas a cubrir ciertas funciones, valoradas en s mismas, en cuyo caso stas tienen un rol activo y
58

Los valores no son coincidentes entre distintas fuentes, probablemente a causa de la precariedad de la contabilidad social a nivel subnacional. No obstante toda la evidencia tiene el mismo sentido. Ver Cetrngolo (2007), Pg. 19; Martnez Vazquez y Seplveda (2011), Pg. 14; Lousteau (2003), Pgs. 170 y siguientes. 59 Ver Jimnez y Podest (2009), Pgs. 31 y siguientes. Martnez Vazquez y Seplveda (2011), Pg. 10.

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determinan el tamao de los desequilibrios verticales. Se generan primero las transferencias, luego se concretan en ms gasto subnacional, y determinan as el tamao de los desequilibrios verticales. En el primer caso, desequilibrio vertical implica transferencias, en el segundo, las transferencias implican desequilibrios verticales. En el primer caso estamos ante un rol pasivo de las transferencias, en el segundo caso ante un rol activo60. El rol pasivo es simplemente permitir cerrar el desequilibrio vertical. Adems plantearemos que las transferencias intergubernamentales pueden estar orientadas a cumplir dos roles activos: contribuir a la igualacin entre regiones o localidades al interior de los pases y coadyuvar a que se puedan cumplir objetivos nacionales a lo largo y a lo ancho de todo el territorio.

1. Rol pasivo de las transferencias intergubernamentales: cerrando los desequilibrios verticales En este papel las transferencias intergubernamentales se justifican simplemente porque es imprescindible dar consistencia a un sistema desequilibrado internamente. El deseo de descentralizar funciones en los sectores pblicos prevalece sobre las dificultades de descentralizar impuestos lo que denominamos descentralizacin asimtrica- resultando un desequilibrio interno. La viabilidad de un sector pblico pasa en primer trmino porque sea capaz de obtener los recursos pblicos necesarios para sostener sus gastos, esto determina la presin tributaria en una economa. Pero cuando el inters est puesto en la estructura vertical de los sectores pblicos aparece otra condicin de viabilidad: los recursos pblicos deben estar en los niveles de gobierno que ejecutan los gastos, es decir, que adems del equilibrio presupuestario global del sector pblico, hay que lograr su equilibrio interno. Como los recursos tienden a quedar centralizados, la descentralizacin del gasto requiere de transferencias internas que permitan el equilibrio en cada uno de los niveles de gobierno. Las transferencias no tienen un fin en s mismas, sino que son una consecuencia del desequilibrio vertical. Ahora bien, esto no significa que sean neutras. Un flujo de recursos de magnitud, en sentido descendente, al interior de los sectores pblicos, genera una serie de consecuencias, que no son otra cosa que la suma de las respuestas de los actores involucrados, al esquema de incentivos que producen las referidas transferencias. El problema bsico desde esta perspectiva es que se rompe el vnculo entre el que detenta la decisin respecto del gasto pblico y el que tiene la responsabilidad de recaudar los recursos necesarios para solventarlos. Esto puede tener consecuencias tanto en los decisores polticos como en las comunidades receptoras de transferencias: se deja de percibir el costo social de un incremento del gasto pblico, por tanto se alientan las conductas dispendiosas, favorables a

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Seguimos en este caso el planteo efectuado por Boadway (2007).

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una continua expansin del gasto pblico subnacional, en este caso-, en el marco de lo que suele llamarse ilusin fiscal. Al comentar los aspectos tericos de la descentralizacin tributaria ya hemos expuesto la importancia de que se perciba el verdadero costo marginal de los recursos pblicos61, y los peligros en trminos de prdida de responsabilidad poltica- que puede conllevar la prdida del vnculo entre decisiones de gastos y recursos pblicos. De hecho la razn primordial sino la nica- para avanzar en descentralizacin tributaria era no perder este vnculo. Planteado de esta manera, las sociedades deben debatir las ventajas que pueden resultar de una mayor descentralizacin de funciones contra los posibles costos vinculados a la descentralizacin tributaria y/o a los incentivos que genere un crecientemente importante sistema de transferencias intergubernamentales. Si bien esta es una cuestin valorativa, que no tiene una resolucin emprica definida, la posicin predominante en la literatura acadmica es contraria a generalizar transferencias no condicionadas hacia los gobiernos subnacionales con el nico fin de resolver los desequilibrios verticales. Por ejemplo Anwar Shah62 sostiene que hay cuatro causas que incrementan los desequilibrios verticales: una asignacin inapropiada de responsabilidades, la centralizacin de la tributacin, las guerras tributarias entre los gobiernos subnacionales, y la falta de espacio tributario para los niveles de gobierno inferiores, debida a las altas cargas tributarias impuestas por los gobiernos centrales. Sostiene que es preferible atacar estas causas como forma de remediar los desequilibrios verticales, y solo como un ltimo recurso recurrir a esquemas de reparto de recursos o transferencias no condicionadas basadas en frmulas.

2. Rol activo para las transferencias intergubernamentales: transferencias igualadoras Suponiendo que no existiera un desequilibrio vertical en la estructura pblica, habra que crearlo, para atender la necesidad de igualacin inter regional al interior de un pas. La equiparacin de las regiones de un pas puede justificarse tanto poltica como econmicamente. Desde una ptica poltica, la existencia de importantes disparidades regionales ocasiona inevitables dificultades polticas al interior de los pases, generando fuerzas centrfugas que pueden llegar incluso a amenazas de secesin63. Desde una ptica econmica, la existencia de mecanismos de igualacin entre regiones se justifica tanto desde un punto de vista de eficiencia como de equidad.

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Ver las secciones denominadas Desafos para el financiamiento subnacional en el Captulo 4 de este trabajo y Disyuntivas de la descentralizacin pblica, en el Captulo 5. 62 Shah (2007), Pgs. 17 a 19. 63 Ver Shah (2007), Pg. 19.

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La cuestin de equidad se plantea porque, en general, el concepto de ciudadana nacional implica que personas iguales, en iguales circunstancias, sean tratadas de manera similar por el sector pblico al interior del pas. Un concepto bsico de equidad horizontal. La cuestin de eficiencia se plantea porque las disparidades en materia fiscal a nivel regional generan migraciones fiscalmente inducidas que son contrarias a la eficiencia del sistema econmico nacional. El concepto clave aqu es el de beneficio fiscal neto, definido como la diferencia entre los beneficios derivados del gasto pblico, menos los costos derivados de la carga impositiva. Esto implica una aproximacin a la ganancia de bienestar neta obtenida por cada individuo como resultado del funcionamiento del sector pblico. Para el problema que nos interesa lo relevante son los beneficios fiscales netos de las distintas regiones, al interior de un pas. Es decir, los beneficios fiscales netos derivados de la accin de los sectores pblicos subnacionales. Las personas toman sus decisiones de radicacin en base a mltiples variables, pero una variable central es su perspectiva de ingresos en distintos puntos geogrficos del pas de residencia64. La distribucin de poblacin resultante refleja de alguna manera la necesidad de contar con mano de obra en las distintas localizaciones, lo que est en alguna relacin con la potencialidad productiva de la mano de obra en las distintas regiones. Esta distribucin de poblacin, determinada por las fuerzas de mercado en un proceso de mediano largo plazo, es en principio eficiente: la gente tiende a trasladarse hacia localizaciones en las cuales su actividad ser ms productiva. Lo que ocurre es que en el clculo individual la decisin individual de migrar o no- no solo entran los ingresos derivados de la actividad privada en cada una de las regiones, sino tambin los beneficios fiscales netos en cada localizacin. Por este motivo, grandes disparidades fiscales entre regiones tendern a generar o potenciar los flujos migratorios, no ya vinculados a la productividad del trabajo en cada localizacin, sino al acceso a servicios pblicos subnacionales netos de la carga tributaria subnacional en cada lugar del territorio. Esto es lo que se conoce como migraciones fiscalmente inducidas, que conspiran contra la eficiencia del sistema econmico de una nacin y por tanto deberan evitarse. Un agravante de esta cuestin es que las disparidades fiscales entre regiones aumentan cuando aumenta la descentralizacin, particularmente la descentralizacin tributaria. Al haber una mayor asociacin de los recursos pblicos de cada regin a su propia disponibilidad de bases imponibles, diferencias que antes no se perciban pasan a explicitarse en la distinta capacidad de cada regin de obtener recursos tributarios propios65. De manera que la existencia de un sistema de transferencias intergubernamentales destinado a la igualacin de los beneficios fiscales netos entre regiones- tiene una justificacin en s
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Estrictamente hablando la decisin estara influida por la diferencia entre los valores presentes de los ingresos futuros en el lugar de destino y el de origen del migrante potencial en ambos casos se trata de valores esperados-, menos los costos de traslado. 65 Una exposicin clara de esta temtica pensando en los pases de la OCDE puede encontrarse en Blchliger y Petzold (2009), Pgs. 11 y siguientes.

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misma, como una herramienta de poltica econmica, ms all de la preexistencia de un desequilibrio vertical en el sector pblico. Las diferencias inter-regionales en los beneficios fiscales netos responden, en realidad, tanto a diferencias en la disponibilidad de bases imponibles per cpita, como a diferentes necesidades de gasto pblico entre regiones. Las diferencias vinculadas al gasto pueden tener origen tanto en distintos niveles de requerimientos -originados en distintas composiciones de la poblacin, por ejemplo-, como en diferenciales de costos de prestacin de los servicios entre regiones. En trminos generales es ms fcil compensar diferenciales en bases imponibles que diferencias del lado del gasto. Normalmente es ms accesible la informacin sobre bases imponibles que los indicadores de costos y necesidades que implica corregir las diferencias del lado del gasto. Lo ms habitual en la experiencia internacional es que se corrijan las diferencias de potencialidad recaudatoria per cpita- derivadas de las diferentes bases imponibles regionales. Al hacerlo debe tenerse especial cuidado en definir las transferencias en funcin de recaudaciones potenciales y no recaudaciones efectivas, para no generar un incentivo negativo respecto de la recaudacin subnacional66. Un sistema de transferencias igualadoras debera basarse en transferencias de libre disponibilidad. De esa manera se logra poner a todas las jurisdicciones subnacionales en cierta igualdad de condiciones iniciales a la vez que se permite que cada una exprese sus diferencias en trminos de preferencias locales. Esta combinacin concilia de alguna manera la exigencia de cierta igualdad bsica de condiciones, sin ahogar la diversidad regional que est en la base de las ventajas de la descentralizacin de funciones en los sectores pblicos. Es decir, que el objetivo del sistema de transferencias igualadoras debera ser igualar la capacidad de cada regin de brindar niveles comparables de servicios pblicos por habitante a tasas de imposicin comparables, pero sin obligar a las regiones a implementar estas polticas. Un sistema de esta naturaleza no requerira necesariamente transferencias verticales descendentes, es decir, no sera tericamente necesario que el gobierno central disponga de una bolsa de fondos para distribuir entre las regiones: un sistema que podemos denominar paternal. Sera suficiente implementar un sistema en el cual las regiones ms aventajadas transfieran fondos a las regiones con menor capacidad fiscal, es decir un sistema fraternal. En este caso las transferencias igualadoras no implicaran ningn desequilibrio vertical. Los sistemas de redistribucin horizontal son poco habituales en el mundo. Podramos mencionar el caso de los Lnders alemanes o los niveles locales daneses. Ms cerca a nuestra realidad encontramos el Fondo Comn Municipal chileno, pero son excepciones, y no la regla. La causa directa es su falta de viabilidad poltica. Otra opcin no viable es que el gobierno central grave a tasas ms altas a las regiones con mayor capacidad fiscal, para fondear de esa manera las transferencias destinadas a las regiones con una potencialidad recaudatoria menor al promedio. En este caso adems de la
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Una exposicin muy completa de la problemtica de diseo de sistema de transferencias igualadoras puede encontrarse en Shah (2007), Pgs. 20 y siguientes.

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inviabilidad poltica, muchas veces se encuentran disposiciones constitucionales que impiden crear impuestos que traten diferencialmente a diferentes regiones geogrficas. La solucin habitual es recurrir a un sistema que se denomina sistema de igualacin bruta, que implica que el nivel de gobierno central recaude suficientes fondos a lo largo y lo ancho de todo el territorio de manera que con esos fondos pueda sostener transferencias a todas las regiones que implcitamente igualen sus potenciales de provisin de servicios pblicos locales67. En este caso todas las regiones recibirn transferencias incluso la que detente una mayor potencialidad recaudatoria- y estas transferencias determinarn una parte del desequilibrio vertical.

3. Rol activo para las transferencias intergubernamentales: logrando objetivos nacionales La descentralizacin fiscal, para ser efectiva, requiere de un gobierno central razonablemente fuerte con suficiente poder y firmeza como para resistir demandas no convenientes provenientes de los niveles inferiores de gobierno68. Una de las mayores disyuntivas a la que nos enfrenta la descentralizacin fiscal es la que se plasma en esta cita de Oates. Lo cierto es que el aprovechamiento de las ventajas de un gobierno descentralizado -que se basan en que la diversidad existente entre las comunidades, se manifieste- requiere tambin, y al mismo tiempo, de una instancia superior que coordine y contenga. Al mismo tiempo que las comunidades locales o regionales son diversas, pertenecen al todo nacional, que las unifica a travs de esta pertenencia. El balance entre diversidad autonoma y homogeneidad pertenencia, es una cuestin delicada que cada sociedad debe resolver. La resolucin es eminentemente poltica. No obstante, y sin pretender avanzar en una posible solucin a esta disyuntiva, podemos y debemos sealar un rol activo ms de los sistemas de transferencias intergubernamentales, que tiene que ver con dar una cierta fortaleza a los gobiernos centrales para que se puedan resolver armnicamente una serie de conflictos que surgen naturalmente en todas las sociedades, y que se potencian con el avance de un proceso descentralizador en materia fiscal. El balance es delicado, ya que el poder del gobierno central puede ser utilizado de manera abusiva o en reas donde no tiene justificacin, y de esa manera desvirtuar el espritu y las bondades de la descentralizacin fiscal. A continuacin plantearemos algunos motivos para pensar que el nivel de gobierno central debe tener una cierta capacidad de coordinacin de los gobiernos subnacionales, para lo cual puede ser una herramienta efectiva la existencia de cierto desequilibrio vertical y las

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Ver Boadway (2007), Pg. 61. Oates (2005), Pg. 364. Traduccin propia.

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consiguientes transferencias, de modo de acrecentar el inters de los miembros de los niveles inferiores de gobierno de coordinar y acordar soluciones de conjunto. Este argumento implica que sea una poltica adecuada la existencia de cierto nivel de desequilibrio vertical y las consiguientes transferencias que en este caso sern mayormente condicionadas- que lleguen a todos los gobiernos subnacionales, independientemente de que exista o no un cierto defasaje vertical entre gastos y recursos, producto de un proceso de descentralizacin asimtrica. Los tres motivos son: i. Alcanzar y mantener ciertos estndares nacionales de ciertos servicios pblicos; ii. Armonizar polticas; y iii. Prevenir ineficiencias al interior de los pases. i. Alcanzar y mantener ciertos estndares nacionales de ciertos servicios pblicos

Ya hemos sealado que si bien las polticas distributivas debieran ser competencia del nivel de gobierno central, las funciones que desempean los niveles de gobierno subnacional tienen un importante impacto distributivo69. Educacin, salud, programas de contencin social, son componentes esenciales del gasto subnacional. En la medida que el gobierno central est interesado en la equidad en el contexto nacional, estar interesado en garantizar estndares mnimos para estos servicios en todo el territorio. Los estndares nacionales pueden estar definidos de manera ms o menos general e involucrar dimensiones tales como acceso universal, amplitud de las coberturas y movilidad de los beneficios que una persona no pierda sus derechos a recibir prestaciones por desplazarse dentro del territorio nacional-. Definidas las prioridades y sus respectivos estndares -de la manera ms abierta y transparente posible-, la consecucin de estos objetivos nacionales se puede fortalecer a travs de transferencias condicionadas, que debieran ser lo menos intrusivas posible. Transferencias condicionadas en bloque y sin cofinanciamiento destinadas a los sectores priorizados, constituyen una va flexible y muy utilizada. Otra va es la de transferencias condicionadas a resultados sin cofinanciamiento- que permiten fijar claramente los estndares nacionales, manteniendo la posibilidad de que cada jurisdiccin subnacional pueda buscar la frmula ms adecuada a su contexto para alcanzar los objetivos generales. ii. Armonizar polticas

La descentralizacin y mayor autonoma subnacional requieren a veces acciones de armonizacin en ciertas reas.

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Ver el Captulo 2. El planteo original de Musgrave (1959) de las tres ramas de la actividad estatal (servicios, distribucin y estabilizacin) supona de alguna manera que estas problemticas eran separables. Esto implicaba que las temticas distributivas se resolvieran a travs de transferencias o subsidios, y que una vez resuelta la cuestin de la equidad los individuos salgan a los mercados a procurarse los bienes y servicios que deseen. El estado deba ocuparse nicamente de cuestiones de eficiencia para problemas de la rama de servicios, y tratar separadamente las problemticas distributivas. La realidad no funciona de esta manera: en los hechos los gobiernos subnacionales, por la naturaleza de las cosas de que se ocupan, juegan un rol importante en materia de distribucin del ingreso.

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Un rea donde claramente ocurre esto es con las polticas tributarias, como ya hemos sealado oportunamente70. El balance aqu es nuevamente delicado, dado lo positivo de que los gobiernos subnacionales posean decisin tambin en materia tributaria, buscando tanto asociar estas con las decisiones de gastos, como permitir que se manifieste la diversidad de preferencias al interior del pas. El equilibrio pasa en muchos casos por una armonizacin de bases tributarias, dejando a las jurisdicciones subnacionales la libertad de definir alcuotas y/o exenciones. Los gastos tambin pueden ser armonizados. Como sealramos recin, en educacin, salud y otras prestaciones sociales, puede ser conveniente un nivel de armonizacin que facilite el traslado dentro del territorio. Finalmente, es posible y conveniente armonizar regulaciones de productos y servicios que son altamente mviles dentro del territorio, alcanzando reas muy diversas como puede ser regulaciones ambientales, bromatolgicas, vinculadas a los mercados laborales, etc. En todos estos casos las cosas se simplifican mucho si el nivel de gobierno central juega un rol de coordinador, genera los mbitos de discusin y ayuda a sentar a la mesa al conjunto de las jurisdicciones subnacionales. Estos roles del gobierno central se ven fortalecidos si los gobiernos de menor nivel tienen inters en mantener una relacin fluida. iii. Prevenir ineficiencias al interior de los pases

Es posible que aparezcan prcticas desleales que impidan la libre movilidad de factores o productos al interior de los pases, limitando el tamao del mercado nacional y disminuyendo los beneficios potenciales del rea de libre comercio interna a los pases. Una especie de proteccionismo interno. En estos casos puede ser necesario renegociar en un paralelo con prcticas que son habituales en el caso del comercio exterior- para evitar que se mantengan este tipo de barreras artificiales. Nuevamente puede ser necesario y conveniente que un gobierno central firme pueda coordinar las soluciones a estas diferencias.

De manera que la existencia de transferencias verticales y descendentes entre niveles de gobierno no son solamente una derivacin de los procesos de descentralizacin asimtrica y su correlato de desequilibrios verticales. Hemos apuntado dos grandes motivos igualacin entre regiones y necesidad de alcanzar ciertos objetivos nacionales- que justifican la existencia de transferencias por su propio valor como instrumentos de poltica econmica, y en este sentido el desequilibrio vertical resultante aparece jugando un rol activo, no como mera consecuencia de la decisin de descentralizar los gastos pblicos.

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Ver la ltima seccin del Captulo 4 de este trabajo.

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Nuevos enfoques en materia de descentralizacin fiscal: advertencias sobre el diseo de los sistemas de transferencias intergubernamentales En esta breve seccin intentaremos dejar algunas pistas acerca de lo que dio en llamarse Teoras del Federalismo Fiscal de segunda generacin71, su visin sobre las estructuras verticales de los sectores pblicos y los consiguientes desequilibrios verticales, y algunas advertencias que surgen de estos aportes respecto del diseo de los sistemas de transferencias verticales. Las transferencias en los sectores pblicos implican un gran flujo de recursos que circula por su estructura vertical. Ya sean resultado pasivo de un desequilibrio vertical o sean elementos activos de un diseo de polticas, generan poderosos incentivos. Por eso mismo hay toda una variedad de diseos posibles de sistemas de transferencias condicionadas segn distintos tipos de requerimientos o no condicionadas, cofinanciadas o no, legisladas o discrecionales, etc.- que en todos los casos implican una influencia distinta sobre los incentivos, dentro de la estructura pblica. En estas condiciones el tema resulta naturalmente atractivo para el conjunto de enfoques contemporneos que recibe el nombre Nueva Economa Poltica, que -en una importante aproximacin entre la ciencia econmica y la ciencia poltica- centran su inters en problemas de diseo institucional, los incentivos que de stos resultan, y los resultados que en definitiva generan, trabajando en general en escenarios de informacin imperfecta72. Una de las diferencias ms importantes entre estos enfoques y los enfoques clsicos los de la teora de primera generacin- es el hecho de que estos ltimos partan de la base de que los decisores pblicos polticos y burcratas- tenan como objetivo prioritario y excluyente la consecucin del bien comn. Las teoras de segunda generacin acusan de ingenuo o mecanicista a este enfoque, por dejar completamente afuera a la poltica73 y parten de una visin en la cual los participantes del proceso poltico ciudadanos, polticos y burcratastienen sus propios objetivos egostas- que perseguir en el marco de las restricciones que les generan las instituciones y las reglas del juego poltico. En esta visin los polticos son tpicamente maximizadores de votos, sujetos a las restricciones del proceso poltico; los burcratas maximizadores de los presupuestos de sus reas; y los ciudadanos electores tratan de hacer mximos los beneficios fiscales netos que derivan del accionar del sector pblico.

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Ver Oates (2005). Para una exposicin ms acabada de los contenidos y enfoques de la Nueva Economa Poltica ver la Introduccin del libro de Saiegh y Tommasi (1998). 73 Ver, por ejemplo, Inman y Rubinfeld (1997) que denominan con una connotacin despectivafederalismo econmico a los aportes de la primera generacin. Otro documento crtico del enfoque tradicional, que trasluce un gran desencanto por la divergencia entre los postulados del enfoque normativo y la realidad, buscando superarla a travs de los nuevos enfoques de economa poltica es el de Rodden (2004).

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Estos enfoques aplicados a la cuestin de la descentralizacin fiscal arrojan nuevas perspectivas y resultados diferentes. Por ejemplo, las ventajas de la descentralizacin de funciones no derivan ya excluyentemente de la diversidad existente entre regiones o localidades. Tommasi y Weinschelbaum (2007) plantean la disyuntiva descentralizacin centralizacin como un equilibrio entre las mayores posibilidades de control poltico (accountability) que generara la descentralizacin versus las ganancias que acarreara la centralizacin, al permitir internalizar los efectos derrame o externalidades entre jurisdicciones subnacionales-. Utilizando un modelo de principal agente74, donde los ciudadanos son los principales y los polticos sus agentes, llegan a la conclusin de que cuando hay problemas de coordinacin entre los ciudadanos para controlar al gobierno, la descentralizacin se justifica aunque las preferencias de todos los ciudadanos fueran las mismas, porque esto permite aumentar el control de la ciudadana sobre los decisores polticos. Se han desarrollado esfuerzos para conceptualizar las conformaciones verticales de los estados en el marco de las teoras de los contratos incompletos, que generan permanentes oportunidades para el desarrollo de oportunismo por parte de algunas de las partes involucradas75, apuntando a diseos institucionales ms adecuados para canalizar estas potenciales disfunciones. Otra lnea de anlisis, particularmente relevante en el contexto de las transferencias intergubernamentales, es la que plantea que ciertos diseos institucionales, en el marco de un sector pblico verticalmente diferenciado, pueden generar un ambiente en el cual los niveles subnacionales de gobierno se dediquen a explotar la bolsa de recursos comunes76 constituida por los recursos del gobierno central. Se genera as una tendencia a la sobre-expansin del gasto pblico, con cada gobierno subnacional tratando de trasladar al conjunto nacional la carga de sus gastos locales77. La clave en estos casos es la capacidad del nivel de gobierno central de generar un compromiso creble respecto a que no acudir a efectuar un salvataje a la jurisdiccin subnacional que se precipite en una crisis fiscal. Es lo que en la discusin acadmica se plantea como restricciones presupuestarias blandas y duras. Lo interesante del planteo es que las conductas fiscales perversas no dependen de otra cosa que del diseo institucional, es ste diseo el que genera una tendencia a las crisis fiscales y el aumento del dficit, y no las personas que toman decisiones en este escenario.
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Estos modelos se desarrollaron en el mbito de la teora de la organizacin industrial. El problema que se plantea es que un principal (tpicamente los dueos de una empresa) encomiendan a un agente (tpicamente un gerente contratado) una tarea y, en un contexto de informacin imperfecta, no tienen forma de medir con exactitud el esfuerzo que ste despliega. Se trata de encontrar el mejor esquema de incentivos para que los deseos del agente coincidan con los del principal, de manera de poder escribir el mejor contrato entre las partes. 75 Por ejemplo en Iaryczower, M.; Saiegh, S.; y Tommasi, M. (2001). 76 Esto remite a los clsicos problemas de recursos comunes, como el pastoreo en tierras de acceso libre y uso comn. El resultado en estos casos -sin mediar alguna instancia que vea el conjunto del problema y genere limitaciones al acceso a los recursos comunes- es claramente antisocial, con un exceso de uso de los recursos comunes. 77 Un artculo muy sugerente inspirado en la situacin argentina es el de Sanguinetti (1994), donde se desata un juego perverso que depende bsicamente del diseo institucional en el que se produce la interaccin entre niveles de gobierno.

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De manera global estos desarrollos, basados en los incentivos que generan las estructuras verticales de gobierno recorridas por grandes flujos de transferencias, terminan planteando una severa preocupacin respecto de los desequilibrios verticales, y una fuerte insistencia en la importancia de los recursos propios como fuentes de financiamiento de los presupuestos descentralizados. Una especie de retorno a la receta clsica de la correspondencia fiscal: que cada uno recaude para cubrir sus propios gastos. Este planteo estaba ms o menos implcito en la primer generacin de teoras del federalismo fiscal, y en general predomin como juicio respecto de las transferencias de naturaleza pasiva, destinadas simplemente a cubrir los resultados de los procesos de descentralizacin pblica asimtrica. Pero ahora recobra importancia, en un mundo donde los grandes desequilibrios verticales son la regla y no la excepcin. Ms all del debate acadmico, es claro que hay que tener muy presente en el diseo de los sistemas de transferencias los incentivos que se generan. Los incentivos son importantes y pueden generar resultados claramente antisociales. Esta preocupacin se ve reflejada con claridad en las recomendaciones contemporneas respecto del diseo de transferencias intergubernamentales78.

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Ver por ejemplo, Blchliger, H. y Petzold, O. (2009), especialmente Pgs. 16 a 18 y Shah, Anwar (2007), Pgs. 48 a 51.

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