SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO E DESCENTRALIZAO: ENTRE A LDB 4.024/61 E A LDB 9.

394/96 PERCURSOS PARA DEMOCRATIZAO DA EDUCAO

Autor: Osias Santos de Oliveira Doutorando em Educao PPGE /UFSM1 Co-autores: Clarice Zientarski Doutoranda em Educao PPGE/UFSM Neila Pedrotti Drabach Mestranda em Educao PPGE/UFSM Sueli Menezes Pereira Professora do PPGE/UFSM Daniele Rorato Sagrillo Mestre em Educao - UFSM Ana Paula Colares Flores Moraes Acadmica do Curso de Pedagogia UFSM

Consideraes Iniciais Este texto tem como proposta abordar as questes da educao nas polticas de Estado em diferentes contextos histricos, tendo como base o processo de configurao dos sistemas de ensino na legislao educacional. Tal proposta se justifica considerando a realidade atual posta pela Constituio Federal de 1988, pela qual se impe a reforma do Estado, especialmente na dcada de 1990, com implicaes diretas na organizao da educao: gesto democrtica, autonomia dos sistemas e das instituies. Tais mudanas, decorrentes do processo de descentralizao das funes do Estado, proporcionalmente, acabam por repassar um maior compromisso sociedade e em especial comunidade escolar. Assim, os Sistemas de Ensino, nas esferas federal, distrital, estaduais e municipais so constitudos na perspectiva de tornar possveis as aes, intenes e planejamentos da educao brasileira, propostas na Constituio Federal, na LDB 9.394/96, nos Planos de Educao e nas propostas governamentais recentes. Os anos de 1990 foram decisivos para definio dos rumos da educao brasileira. Decorridos trinta e cinco anos de promulgao da LDB 4.024, de 20/12/1961, foi aprovada no Congresso Nacional a Nova Lei de Diretrizes e Base da Educao Nacional Lei n 9.394 de 20/12/1996. Esta Lei fruto de discusses, anlises, lutas de interesses e de
1 Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Federal de Santa Maria RS.

engajamento de setores da sociedade que, num anseio de participao, aps dcadas de impossibilidade de exercer esta prtica, por cerceamento da liberdade de manifestao decorrente dos mecanismos ditatoriais instaurados no Brasil nos anos 1960 - 1980, experimentam uma prtica democrtica. Para se estabelecer um paralelo e buscar compreender as atuais polticas para a rea da educao torna-se necessria uma retrospectiva sobre os processos educacionais anteriores, apresentados na primeira LDB, Lei 4.024/61, e nos seus antecedentes histricos. O contexto desta primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional comea a se desenhar ainda nas dcadas de 1930 e 1940 quando se verifica a atuao do Estado mais com o intuito de atender s presses do momento, com definies de polticas econmicas e de desenvolvimento. Neste cenrio, a questo educacional passa por um processo de organizao, pois o sentimento nacionalista que pairava na sociedade e orientava as aes do governo precisava se firmar e, neste contexto, a educao tem um papel relevante. Diante dos problemas que emergem destas situaes controversas, justifica-se a necessidade de uma abordagem crtico-dialtica para compreender os fatos sociais e econmicos, pela possibilidade que esta oportuniza ao questionamento da realidade social, a partir de uma postura investigativa que objetiva desvendar, mais que o conflito das interpretaes, o conflito de interesses (GAMBOA, 1991, p. 97-98), justamente porque delimita um interesse transformador das situaes ou fenmenos estudados, resgatando sua dimenso histrica e desvelando suas possibilidades de mudana. Tendo em vista esta dimenso investigativa, calca-se a anlise no contedo das Leis de Diretrizes e Bases da Educao Brasileira, considerando seus respectivos momentos histricos nacionalista a partir de 1930 e neoliberal a partir de 1980. As discusses em torno dessas temticas referentes s polticas pblicas, sistemas de ensino, gesto democrtica e autonomia perpassam as reflexes do Grupo de Pesquisa Polticas Pblicas e Gesto Educacional GEPGE/UFSM. Ao buscar o clareamento destes aspectos importantes das polticas educacionais, as reflexes tambm caminham no sentido de compreender do papel da escola e o seu significado no esboo e na confirmao da atual sociedade inserida no contexto neoliberal. O contexto da LDB 4.024/61: interesses ou necessidades na perspectiva de uma educao nacional?

A implantao do capitalismo industrial no Brasil, a partir de 1930, determinou uma nova organizao das relaes sociais, econmicas, polticas e estruturais, como a ampliao do papel do Estado e, posteriormente, do capital nacional, de modo a estabelecer um desenvolvimento econmico, social e poltico aos moldes dos pases desenvolvidos, porm com independncia em relao ao capital internacional. Desta maneira, surgem novas exigncias educacionais e novos comprometimentos que vo delimitar as polticas para a educao brasileira. Saviani (1998, p. 9) pontua que a origem da temtica relativa s diretrizes e bases da educao nacional remonta Constituio Federal de 1934, a primeira das nossas cartas magnas que fixou como competncia privada da Unio traar diretrizes da educao nacional (Artigo 5, Inciso XIV). Esta constatao referenda a necessidade de se pensar um projeto educacional em mbito nacional. As profundas transformaes decorrentes das relaes de produo e a concentrao cada vez mais ampla de populao em centros urbanos tornaram fundamentais novos anseios pela qualificao para o trabalho, do mesmo modo que a oferta de instruo bsica populao, pela necessidade do consumo que essa produo requer. Portanto, em decorrncia das exigncias do novo modo de produo e de consumo, observam-se modificaes profundas na forma de conceber a educao, tendo o Estado como o principal fomentador das polticas educacionais. No entanto, essas reformas tiveram carter poltico-ideolgico, assumindo, no campo educacional, caractersticas contraditrias, uma vez que o sistema de ensino passou a sofrer, de um lado, a presso popular para sua expanso, que era cada vez mais crescente, por conta das necessidades sociais advindas do desenvolvimento das relaes capitalistas. De outro lado, o controle das elites, mantidas ou representadas no poder, que buscavam conter a ao popular, utilizando, principalmente, mecanismos sustentados na legislao do ensino, para manter o ensino eminentemente elitista. O que se verificou a partir da, foi o fato do ensino ter se firmado em uma proposta no sistmica de educao, ou seja, no visando a uma proposio do ensino enquanto sistema 2, uma vez que as prprias desigualdades sociais existentes resultam em uma desigualdade sistmica que

2 O termo sistema utilizado no sentido de conjunto de elementos, materiais ou no, que dependem reciprocamente uns dos outros, de maneira a formar um todo organizado (LALANDE, 1960 apud DIAS, 1988, p. 80). Neste sentido, sistema de ensino significa o conjunto de instituies, recursos e procedimentos, organizados de forma integrada pelo poder pblico, com propsito de atingir objetivos voltados para a manuteno e desenvolvimento de ensino (CASTRO, 1998, p. 82)

congnita sociedade capitalista ainda que dentro de um movimento contraditrio (CURY, 2008, p. 1189). J a Constituio de 1946, adota cunho liberal e democrtico e no artigo 166 define que a educao direito de todos e ser dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana (BRASIL, 1946). Alm da responsabilizao do Estado com as questes educacionais, a famlia tambm chamada a envolver-se com os assuntos da educao. Dentre os princpios defendidos nesta Constituio, destacam-se a obrigatoriedade e a gratuidade do ensino primrio a todos nas escolas pblicas. Ainda, a legislao consolida que o ensino oficial ulterior ao primrio seria oferecido queles que provassem falta ou insuficincia de recursos (BRASIL, 1946, Art. 168, incisos II e III). Os princpios de gratuidade e obrigatoriedade do ensino pblico partem das concepes discutidas ainda na dcada de 1930 e apresentadas sociedade e ao governo atravs do documento conhecido como Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova. Outros setores deveriam tambm envolver-se com a educao, no sentido de seu financiamento e organizao, como as empresas industriais, comerciais e agrcolas. Aquelas que comportassem em seus quadros de empregados mais de 100 pessoas, foram obrigadas a manter ensino primrio gratuito para os filhos de seus servidores. Alm dessa normativa, previsto que as empresas industriais e comerciais ficam obrigadas, pela imposio deste artigo, a ministrar, em cooperao, aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que a lei estabelecer, respeitados os direitos dos professores (BRASIL, 1946, Art. 168, IV). Ainda na Constituio de 1946, definia-se o compromisso da Unio em legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional. Em seu Art. 170 aponta a incumbncia da Unio na organizao do sistema federal de ensino e tambm o sistema de ensino dos Territrios. O carter do sistema federal de ensino definido no pargrafo nico deste artigo, como supletivo, estendendo-se a todo o Pas nos estritos limites das deficincias locais. (BRASIL, 1946, Art. 170 Pargrafo nico). A organizao dos Sistemas de Ensino nos Estados e no Distrito fixada no Art. 171, sendo que para sua implementao a Unio cooperar com auxlio pecunirio, o qual, em relao ao ensino primrio, provir do respectivo Fundo Nacional (BRASIL, 1946). Estas normativas legais estabelecidas na Constituio abriam a possibilidade da organizao e instalao de um sistema nacional de educao como instrumento de

democratizao da educao pela via da universalizao da escola bsica (SAVIANI, 1998, p. 6). Frente a isso, Saviani (1983) prope uma discusso sobre a existncia de um Sistema Educacional no Brasil, a partir da obra Educao Brasileira: estrutura e sistema. Ao questionar a noo de sistema, sua investigao pauta-se por conflitos apresentados nos textos legais e nos discursos, afirmando que isto permite tirar algumas lies de considervel importncia, pois
[...] suscitou interpretaes opostas do termo sistema inscrito na Constituio Federal (...). A primeira que, desde que o problema abordado a partir de determinados pontos de vista poltico-ideolgicos, a noo de sistema pode receber conotaes bastante diversificadas, em funo das perspectivas referidas. Esta concluso pe em foco a seguinte questo: seria possvel a anlise do conceito sistema prescindindo de um ponto de vista poltico-ideolgico prvio? (SAVIANI, 1983, p. 13).

Nesta Constituio de 1946, reafirma-se o dispositivo que confere Unio o dever de legislar sobre as leis e diretrizes e bases para a educao nacional (Captulo II, Ttulo VI). Ao longo de 13 anos foram travadas batalhas ideolgicas com o intuito de definir-se uma lei que apontasse as diretrizes e bases para a educao nacional. Envolvimentos poltico-partidrios, interesses de instituies privadas, divergncias quanto centralizao e descentralizao do ensino e mesmo reivindicaes da Igreja Catlica seriam parte do embate travado com setores da sociedade que se posicionavam favorveis a interveno pblica estatal na oferta da educao nacional. Esta lei deveria substituir a Reforma Capanema de 1942, at ento em vigor. Em 1948, o Ministro da Educao Clemente Mariani encaminha o primeiro Projeto de Lei que prope a extenso da rede escolar gratuita at o secundrio e cria a equivalncia dos cursos de nvel mdio, mediante prova de adaptao. Este anteprojeto correspondia, em seu cerne, Constituio, alusivo aos direitos educao. Apresentava a obrigatoriedade e gratuidade do ensino primrio e gratuidade da escola pblica em seus vrios nveis de ensino. De igual modo, colocava as obrigaes e responsabilidades do Estado relativo ao sistema de ensino, sendo que, no entanto, este projeto foi engavetado. Surge, ento, em 15 de janeiro de 1959, o Projeto de Lei chamado de Substitutivo Lacerda que propunha, entre outros dispositivos, que a sociedade civil assumisse o controle da educao, defendendo, em vista disso, uma das formas de privatizao do ensino: a educao seria financiada pelo Estado, porm vinculando a responsabilidade do financiamento estatal pelas entidades privadas, ou seja, uma forma de delegao do

financiamento pblico aos usurios do sistema, cuja prestao de ensino caberia s instituies de cunho privado. Para isso, os grupos liberais argumentavam e alegavam a chamada liberdade de ensino. Com a discusso da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, durante o longo perodo que se compreende de 1948 a 1961, constata-se, portanto, a disputa de duas propostas de lei que traduz a relao paradoxal e contraditria no mbito poltico-econmico, cujo embate acontece entre o grupo que defendia o nacionalismo desenvolvimentista, sendo o Estado o carro-chefe no planejamento da economia estratgica para o desenvolvimento do mercado nacional, sem a dependncia asfixiante do capital externo e, de outro lado um grupo que sustentava a tese da iniciativa privada como mecanismo de gerir a economia e a educao institucionalizada, objetivando qualquer interveno normatizadora e fiscalizadora do Estado tanto na rea econmica, como na educacional. Instaura-se o debate entre escola pblica X escola privada. A forte influncia dos liberais com a justificativa da iniciativa privada acaba se tornando dominante na LDB e se expressa na defesa absoluta dos direitos que a famlia encerra referentes escolha da educao que lhe interessa. Estas idias vo contra a interferncia e a ao do Estado, no sentido, de no permitir a este a projeo e planificao do sistema de ensino, trazendo implcita a idia de que esta uma atitude totalitria. Esta ao procura defender na LDB a prerrogativa e os interesses das instituies privadas de ensino, particularmente as catlicas, na obteno do financiamento do poder pblico em educao. No mencionado substitutivo do deputado Lacerda, observa-se que a discusso sobre a liberdade de ensino, com bases inteiramente privatistas, foi o contedo preponderante abrangido no mesmo. Como se v, o centro do interesse no estava no direito da famlia, como aparentava pautar a discusso, mas na reivindicao de recursos que se fazia em favor desta ao Estado para beneficiar a iniciativa privada antes mesmo que ao ensino oficial (ROMANELLI, 1984). Para garantir e concretizar as prerrogativas absolutas da iniciativa privada, o substitutivo incumbe-se de salvaguardar a representao da mesma no Conselho Nacional de Educao e nos Conselhos Regionais, pois estes rgos de direo de ensino seriam as instncias responsveis pela normatizao e coordenao de recursos.

Diante das propostas apresentadas no anteprojeto, a reao foi imediata, partindo de intelectuais e educadores, que culminou, em 1959, com um grande manifesto dos educadores. Era a segunda grande campanha nacional em defesa do ensino pblico e gratuito. No obstante, o texto final da primeira LDB, apresentado no Congresso em dezembro de 1961, manteve praticamente na ntegra o substitutivo Lacerda, representando certo triunfo do setor privado, garantindo-lhe o direito de ser financiado pelo Estado. De forma muito contundente, percebe-se, principalmente no perodo de 1946 a 1961, um grande embate poltico-ideolgico acirrado de um lado por educadores, intelectuais, militantes e sindicalistas, os chamados reformadores e, do outro encabeado pela Igreja e a iniciativa privada leiga. Os privatistas entendiam a interveno do Estado na educao como uma ao nociva, j que o levava ao monoplio, comprometendo a liberdade de ensino e os princpios do ensino catlico. Este posicionamento, centrado nos interesses da Igreja Catlica que, diga-se de passagem, estava comprometida com as grandes foras conservadoras aristocrticas, apresentavam tambm a preocupao com a democratizao que o pas vinha passando, isto porque, durante muito tempo, a Igreja exercia exclusividade e desfrutava das benesses do Estado em relao ao ensino e no queria a perda dos privilgios polticos. Estes debates assinalam as contradies entre os interesses pblicos e privados e se refletem na Lei 4.024/61, afastando, desse modo, as concepes originariamente propostas para a Educao Pblica Brasileira. Enfim, poder-se-ia afirmar, que a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional nasceu ultrapassada. Mesmo com todos os debates realizados, que poderiam ter modificado substancialmente o sistema educacional brasileiro, prevalecem antigos dilemas educacionais, numa situao, agora agravada pela urgncia da soluo de problemas criados e aprofundados com o distanciamento que se fazia sentir entre o sistema escolar e as necessidades de desenvolvimento (ROMANELLI, 1984). No Art. 13, define-se que A Unio organizar o ensino pblico dos territrios e estender a ao federal supletiva a todo o pas, nos estritos limites das deficincias locais (BRASIL, 1961). Esta incumbncia reserva o direito da Unio em definir polticas nacionais e de suprir necessidades de Estados e Municpios, mediante necessidades estruturais, tcnicas e de financiamento do ensino. A educao, conforme referida no Art 2, direito de todos e ser dada no lar e na escola. A LDB ainda ressalta os princpios de gratuidade e obrigatoriedade garantidos

para o Ensino Primrio, sem especificidade referente faixa etria, sendo que para os demais nveis, o princpio da gratuidade fica condicionado carncia dos educandos. J no Art. 16. apresenta a competncia dos Estados e do Distrito Federal em autorizar o funcionamento dos estabelecimentos de ensino primrio e mdio no pertencentes Unio, bem como reconhec-los e inspecion-los (BRASIL, 1961). Observa-se nesta trajetria da LDB 4.024/61 o no reconhecimento do municpio como entidade federativa, o que somente vai acontecer com a CF/88 e na LDB 9.394/96, com o forte apelo ao municipalismo e s aes decorrentes da participao da sociedade na definio e organizao das polticas sociais. O perodo de 1964 ao final dos anos 1980 - O Brasil da Ditadura Abertura O perodo da ditadura militar na histria brasileira foi marcado por muitas contradies. Vieira, ao salientar que o golpe de Estado de 31 de maro de 1964 decorreu de grave situao poltico-militar, empurrando o Presidente Joo Goulart para o exlio poltico no Uruguai (VIEIRA, 1985, p.12-13), relata sobre os fatos que culminaram com a cassao de deputados, senadores, governadores, prefeitos e outros ocupantes da funo pblica e a eleio do General Castelo Branco realizada pelo Congresso Nacional em 11 de abril de 1964 para o cargo de presidente da Repblica. Ainda, na seqncia, o autor relata:
O Congresso Nacional deu nova direo sociedade brasileira com o auxlio de vrias organizaes civis, nascidas e alimentadas pela classe dominante. Embora esta direo tenha utilizado militares e tecnocratas, suas origens derivam de profundos interesses nacionais e internacionais do capitalismo (VIEIRA, 1985, p.12-13).

O golpe de 1964 foi deflagrado para impedir a concretizao das Reformas de Base e fez com que a idia de democracia, que era to sonhada, fosse enterrada de uma vez. O pas mergulhou num profundo autoritarismo que durou vinte e cinco anos, tendo como caractersticas principais o desrespeito aos direitos humanos, a concentrao de renda e desnacionalizao da economia. Sobre esta situao, assim escreveu Sodr,
A urgncia em servir ao imperialismo e particularmente em tranqiliz-lo quanto capacidade de servir foi tamanha que, de imediato, praticamente, transitou uma lei de garantia de investimentos estrangeiros que s as colnias conheceram. O Brasil assistiu, sem demora, tranqila, rpida e efetiva entrega de suas riquezas naturais, destruio sistemtica de suas fontes de acumulao, ao empenho de manter o nvel baixo de salrios e em impedir qualquer ameaa de reivindicao

salarial, desorganizao das empresas estatais a pretexto de expurgar delas os elementos ditos subversivos - que eram os que trabalhavam e acreditavam nelas e sua substituio por apaziguados da nova situao, to ardente nas punies e nos expurgos e nos desempregos quanto empenhados em que no subsistisse nenhuma dvida de que a fase era de entrega mansa e pacfica de recursos naturais em benefcio de multinacionais vidas. (SODR, 1984, p.61-62).

Esta foi uma fase de grande represso na sociedade brasileira. A UNE (Unio Nacional dos Estudantes) foi fechada e os professores, considerados subversivos, foram demitidos, livros considerados esquerdistas foram confiscados. Segundo Basbaum:
Entre os livros que o DOPS (Delegacia de Ordem Social e Poltica) paulista arrola como subversivos se incluem, por exemplo, as obras mestras de Marx, Engels, Feuerbach e Plekhanov. L est, na lista negra da nova inquisio fancaria,o prmio Nobel de Literatura de 1965,Mikhail Cholokov. Tambm contemplados Afanasiev, Draguiley, Ivostok, Zubok, Vladinov e uma vasta relao de tericos e divulgadores da doutrina socialista, ou simples estudiosos neutros da matria. Pelo que se depreende do material apreendido, todo livro cujo ttulo se refira ao socialismo, marxismo ou comunismo ou tenha na capa nome de autor russo ou assemelhado deve ser recolhido fogueira purificadora do DOPS (JORNAL DO BRASIL, 22/01/1966, apud BASBAUM, 1976, p.179).

Gohn (1995), afirma que apesar do grande controle social e poltico, das prises, perseguies e torturas ocorreram muitas lutas de resistncia e muitos protestos no pas. A esquerda tambm teve grande efervescncia neste perodo.
Motivada para resistir ao avano das foras capitalistas no pas, dado pela aliana entre os militares, o capital estrangeiro, o empresariado nacional urbano e a nova tecnocracia que comeava a se formar no pas, oriunda do acesso das camadas mdias ao ensino universitrio, as trs frentes de esquerda existente at ento (PCB, PCdoB e AP) se fragmentaram em inmeros novos grupos (GOHN, 1995, p.101).

O PCB (Partido Comunista do Brasil) dividiu-se ainda mais e deu origem Ao Libertadora Nacional coordenada por Carlos Marighela, ao PCBR (Partido Comunista Brasileiro Revolucionrio) liderado por Mrio Alves e ao MR8, (Movimento Revolucionrio Oito de Outubro) em homenagem a Che Guevara. A autora tambm destaca que a ao popular se subdividiu na fase de grande represso esquerda brasileira, que corresponde ao incio da fase do milagre econmico, que tem suas bases de crescimento da economia brasileira centradas no arrocho salarial do proletariado e na expanso do consumo das camadas mdias urbanas. Com isto, pode-se perceber que a represso desencadeada no pas pelo poder militar fez calar fora os movimentos populares em defesa da democracia, da liberdade e do direito educao. Porm, assim como as classes dominantes do pas se organizaram no sentido de combater

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os movimentos populares, muitos lderes comunitrios, educadores, estudantes, religiosos e outros componentes da sociedade civil, comprometidos com a educao e engajados na luta pela democratizao, se organizaram e realizaram muitos protestos, sendo, por isso, perseguidos, torturados, cassados e exilados. No avaliando adequadamente a fora e a velocidade com que o modelo capitalista dominante se imps, a esquerda nacional continuava sonhando com a possibilidade de implantar um modelo que no correspondia ao curso dos acontecimentos locais. Sua estratgia baseava-se no campons, no discurso da Reforma Agrria e na luta do campo por meio do apoio dos estudantes e enquanto sonhava se subdividia (GOHN, 1995, p. 101).
Durante este perodo, conhecido como a fase do milagre econmico, o governo deu incio ao perodo mais absoluto de represso, violncia e supresso das liberdades civis de nossa histria republicana. Desenvolveu-se um aparato de segurana com caractersticas de poder autnomo que levou aos crceres polticos, milhares de cidados, transformando a tortura e o assassinato numa rotina. Vivia-se um perodo ditatorial, repressivo e, ao mesmo tempo o do milagre econmico; o sonho do pas potncia com obras faranicas, com o (a custa do) cerceamento de liberdades democrtica (GOHN, 1995, p. 101).

Sob a gide da represso, a sociedade clama por liberdade e democracia. Este um fator importante para os rumos da educao no processo de abertura poltica do incio da dcada de 1980, preparando o pas para a elaborao e consolidao da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. A gesto democrtica do sistema educacional, estabelecida como princpio do ensino pblico na Constituio de 1988 e na LDB 9.394/96, tem sua origem, em parte, a partir dos movimentos sociais e dos embates polticos ocorridos ao final dos anos 1970 e ao longo da dcada de 1980. Outro fator que converge para a normatizao deste princpio est calcado na descentralizao poltico-administrativa do Estado Neoliberal, que marca consideravelmente o contexto de formulao destas legislaes. Com as novas configuraes scio-polticas, as velhas prticas anti-democrticas e ditatoriais, implantadas com o golpe de 64, tornam-se obsoletas. O novo modelo de sociedade torna indispensvel a discusso em torno do papel da democracia, que agora, revisitada sob uma tica de redemocratizao, que perpassa todo o conjunto da sociedade brasileira, traz consigo uma possibilidade de ampliar a participao de toda a comunidade nos processos decisrios e organizativos desta mesma sociedade.

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A organizao dos sistemas de ensino brasileiro e as polticas de descentralizao: CF/88 e LDB 9394/96 As atuais discusses sobre o papel do Estado, cuja ao central no modo de produo capitalista, se traduz em conflitos que em determinados momentos tendem a expor fragilidades e lutas pelo poder. Segundo Werle (2005, p. 12) as polticas do Estado so tentativas de manejar esses dilemas e lutas e, ao mesmo tempo, produzir e reproduzir acordo e compatibilidade entre a produo privada, a dependncia de impostos, a necessidade de acumulao e a legitimao democrtica. Com a legitimao do capital e sua predominncia sobre as necessidades humanas, configura-se a reproduo social como um elemento a servio da burguesia. Neste contexto, a democracia entendida como
[...] a forma poltica mais desenvolvida de uma sociedade movida pela acumulao privada de capital, pelo individualismo burgus. Ela se caracteriza pela concepo de que todos os homens so iguais e que, portanto, as leis no devem proteger um indivduo na sua disputa com outro [...] Contudo, ao proceder assim, a lei garante no a igualdade entre os homens, mas sim a reproduo das desigualdades. Onde todos so politicamente iguais, mas socialmente divididos entre burgueses e proletrios, a igualdade poltica e jurdica nada mais do que afirmao social real, das desigualdades sociais (LESSA e TONET, 2008, p. 88).

Wood (2006, p. 390) considera que no sculo XIX crescente a identificao da democracia com liberalismo, com isto observa-se mudana do foco de discusso sobre a democracia enquanto concepo que possibilita o poder popular para uma concepo que se limita ampliao dos direitos constitucionais. Trata-se, na viso de Wood (2006), de uma disputa entre dois princpios polticos e no do resultado de uma luta de classes ou entre foras sociais senhores versus camponeses, capital versus trabalho. Frente a estas mudanas no conceito de democracia, fruto de novas significaes e caractersticas do capitalismo, mais notadamente em relao aos aspectos capital e trabalho e pelas implicaes deste modo de produo nos meios econmicos e polticos, possvel um direcionamento de olhar sobre o homem, enquanto sujeito histrico que se constitui neste meio e que determinado por estes mesmos contextos econmicos, polticos e culturais.

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Com a redemocratizao do pas, consolidada na Constituio Federal de 1988, a legislao oportuniza entre outros aspectos importantes para o exerccio democrtico, a eleio direta dos representantes polticos, a consolidao de mecanismos que garantam a participao popular na tomada de decises, seja atravs de manifestaes de cunho classista, como os movimentos de trabalhadores, seja atravs de manifestaes pela manuteno dos direitos sociais. Paralelo a este contexto de reabertura poltica e de reconhecimento da cidadania, a sociedade brasileira, vai incorporando, por imposies de polticas mundiais de cunho neoliberais, a reforma do Estado, o que se firma, especialmente na dcada de 1990, com implicaes diretas na organizao do mundo da economia, do trabalho e da educao. A organizao e mobilizao popular marcam o momento da discusso das temticas educacionais quando da elaborao da Constituio Federal de 1988. Entidades, associaes cientficas e sindicais da rea, profissionais e populao envolvem-se nas discusses e apresentam propostas para a educao nacional. O movimento ocorrido no Brasil, nesta poca, fortemente marcado pelo surgimento e consolidao das associaes e organizaes de interesse popular, que no seu bojo traziam anseios oriundos dos diversos setores e grupos de profissionais, que atravs dos sindicatos e associaes de classe podiam agora, organizar-se na luta por causas comuns. No que diz respeito aos processos e prticas educativas a participao e autonomia tendem a aparecer como elementos necessrios para a consecuo de uma proposta descentralizadora e de um novo modelo de gesto. Pensar a educao em uma concepo democrtica e participativa pressupe o envolvimento do coletivo, no somente na gesto administrativa, mas tambm e especialmente na gesto dos processos, de modo a favorecer aprendizagens significativas, tanto para quem ensina quanto para quem aprende. Shiroma, destaca que:
Expressando o esprito da poca, as bandeiras de luta e propostas dos educadores cobriam um amplo espectro de reivindicaes a comear pelas exigncias de constituio de um sistema educacional de educao orgnico proposta recorrente desde a dcada de 1930. Tambm se firmou a concepo de educao pblica e gratuita como direito pblico subjetivo e dever do Estado a conced-la. Defendia-se a erradicao do analfabetismo e universalizao da escola pblica, visando a formao de um aluno crtico (SHIROMA, 2002, 47).

Essas transformaes devem ser consideradas no contexto da nova ordem econmica, a partir das implicaes da globalizao com definies de polticas neoliberais que objetivam o enfraquecimento dos Estados Nacionais, minimizando a ao deste frente

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s polticas sociais, apregoando o livre mercado, a desregulao da economia, as privatizaes. Tais caractersticas compem o cenrio onde a CF 88 ser forjada e posteriormente a segunda Lei de Diretrizes e Bases da Educao LDB 9394/96. Sarmento, assim se posiciona:
Com o enfraquecimento e a queda dos governos militares e o envolvimento dos diversos setores sociais na luta pela redemocratizao do pas, uma nova Constituio e uma nova LDB revelaram-se uma necessidade (SARMENTO, 2005, p. 1369).

Ainda que esta necessidade seja um fato, preciso considerar que a participao popular ainda objeto de manobras e que diversos artifcios so criados para sua limitao. As discusses sobre democratizao, autonomia e qualidade da educao perpassam os discursos de intelectuais e avanam na sociedade, em especial nos setores envolvidos em defesa da escola pblica. Neste perodo surgem estudos que apontam a descentralizao como possvel sada para o insucesso das polticas anteriores. Estes estudos tinham a proposta de qualificar a educao e reconhecer igualmente o direito de cada um ao seu acesso. As polticas de descentralizao so pensadas na perspectiva de eliminar burocracias, redistribuir recursos diretamente aos municpios, transpor obstculos ou possveis desvios, o que, ainda assim, no se traduz em autonomia, pois ocorre apenas uma redefinio de foco, com reconcentrao de poder, baseado nos localismos e que objetivamente ampliam as desigualdades no Sistema de Ensino. Machado cita que:
bvio que as dimenses territoriais e a diversidade do Brasil, por si s, impem a oferta de servios educacionais descentralizados, no sentido da proximidade com o cidado e com a comunidade. Entretanto, esta deve se d em conformidade com o formato federativo da no-centralizao, ou seja, do fortalecimento da autonomia municipal, permitindo que o municpio ande com as prprias pernas, assegurando a interdependncia com as demais instncias, no cumprimento e implementao da poltica educacional (MACHADO, 2002, p. 129).

Essas mudana no mbito educacional indicam que as definies oriundas das macro polticas neoliberais inferem radicalmente em aspectos de organizao e execuo de um projeto educacional. Assim, passa-se a considerar a gesto democrtica, a autonomia das instituies, os processos decisrios descentralizados com a conseqente descentralizao de aes e o repasse de um maior compromisso sociedade e em especial comunidade escolar, articulados com a constituio/organizao dos sistemas de ensino.

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Diante dos inmeros desafios, que permeiam o mundo globalizado, com o crescente esvaziamento do Estado, a diminuio dos direitos sociais e a maior responsabilizao repassada sociedade civil, a Gesto Educacional, vista de modo mais prximo no contexto brasileiro, passa a ser percebida como possibilidade de maior participao e de integrao para o desenvolvimento de um projeto sustentvel para o pas, que necessariamente precisa ser pensado sob o prisma educativo. Cabe considerar que as polticas de descentralizao implementadas no Brasil so definidas, em sua forma de organizao, atravs dos sistemas educacionais: federal, estadual e municipal. Notadamente, na esfera municipal que a responsabilidade pela articulao das aes e projetos educacionais abrange exclusivamente o maior contingente educacional, ou seja, parte da Educao Bsica, que compreende a educao infantil e o ensino fundamental. Portanto, a observao do contexto do municpio, expe a realidade na qual emergem os maiores dilemas e enfrentamentos, especialmente aps a grande exploso municipalista, oportunizada pela Constituio Federal, quando o municpio passa a desempenhar um papel decisivo na conduo de polticas sociais, dentre elas a organizao da educao. Com a proposta de reorganizao jurdica, a CF/88 prope o chamado pacto federativo que estabelece as competncias dos entes federados, em especial ampliando as responsabilidades dos Estados e dos Municpios. A nfase na municipalizao marca consideravelmente um perodo em que os Municpios se revestem de maior autonomia, em especial com a descentralizao das reas fiscal e poltica, abarcando os demais setores: educao, sade, assistncia social e outros. Com isso, o Municpio, atravs de sua comunidade, acaba assumindo compromissos mesmo sem as condies necessrias para isso. A definio de um sistema de ensino, com base nos anseios democrticos, contudo, concebida em um modelo gesto educacional que busca aproximao com as exigncias crescentes referendadas pelo modelo econmico e que se afirmam como reorganizao e re-modernizao do Estado. Ainda que a CF 1988 , em seu art. 6 preconize a educao como um dos direitos sociais e no art. 205 como um direito de todos, possvel constatarmos as enormes disparidades em todos os nveis, sejam econmicos, sociais e culturais que ampliam as diferenas e, em especial, limitam as oportunidades. Apesar disso, o espao da descentralizao poltico-administrativa deve ser ocupado, tal como afirma Mello, ainda num perodo anterior a CF/88,

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no mbito do municpio que a participao direta da populao na escola bsica pode acontecer de fato, desde que essa participao no seja entendida como mero sucedneo do exerccio poltico da cidadania no seu sentido mais pleno e mais nobre, mas, ao contrrio, esteja articulada organicamente a este. Pode ser a base da construo de uma nova escola, democrtica no acesso e na permanncia do aluno, aberta s aspiraes e valores dos seus usurios. Uma escola que sirva de fato como elo mediador entre a cultura e a realidade regionais do municpio e a realidade e a cultura nacionais, numa perspectiva realmente crtica tanto de uma quanto de outra (MELLO, 1986, p. 24).

Peixoto afirma que a descentralizao do ensino, processo que tem a municipalizao como uma de suas formas de realizao, no uma idia nova no Brasil (1999, p. 101). Ainda segundo a autora, durante as dcadas de 20 e 30, momentos histricos de luta pela descentralizao, j eram assinalados, como o caso dos Pioneiros da Educao que apontavam a necessidade de uma ruptura com o centralismo, pois uma escola unitria no implica necessariamente em uniformidade. Na dcada de 40, com o fim do Estado Novo e nos momentos seguintes, em pleno perodo da ditadura militar, a descentralizao foi discutida e a ela atribua-se algumas especificidades como desburocratizao, maior aproximao com os interesses locais. Contudo, somente a partir da Lei 5692/71 que vem reformular aspectos significativos da LDB 4.024/61, que se efetiva uma poltica voltada municipalizao, essencialmente com a vinculao educao dos Recursos do Fundo de Participao dos Municpios e destinao de recursos financeiros, materiais e tcnicos para a manuteno da educao municipal. A Constituio Brasileira de 1988, em seu Art. 211 refere que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino (BRASIL, 1988), explicitando a abrangncia e responsabilidade de atuao de cada ente federativo na organizao, oferta e atuao. Deste modo, fixa a responsabilidade da Unio na organizao do sistema federal de ensino e tambm dos territrios, alm da incumbncia pelo financiamento das instituies de ensino pblicas federais. Porm, destaca-se o 1 da Constituio de 1988 que, dentre outras funes, atribui Unio, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (BRASIL, 1988). A delimitao destas atribuies, diretamente relacionadas Unio, objetiva a equalizao das oportunidades educacionais. Esta perspectiva pressupe que as disparidades regionais, a limitao financeira e tcnica dos sistemas estaduais e municipais sejam consideradas, quando do planejamento das aes educacionais. Percebe-se, neste

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enfoque a ateno da Unio na execuo de programas que estabelecem diretrizes e o custeio das despesas com a manuteno, estruturao do ensino, com merenda escolar, transporte escolar, programas de livros didticos, dinheiro direto na escola e demais programas que comprovam a ao eqitativa e supletiva da Unio, diretamente ligadas aos Sistemas estaduais e municipais de ensino. Ainda que as aes e programas fossem planejados, de modo a atender as demandas educacionais brasileiras, Castro pondera que:
Os princpios de colaborao entre os sistemas de ensino e da ao supletiva do Poder Pblico Federal, reafirmados em 1988, no foram suficientes para reverter o quadro de pouca racionalidade nas iniciativas dos trs nveis de governos em nvel educacional. Mesmo aps 1988, prevaleceu a prtica de cada nvel fazer, geralmente mal, um pouco de tudo, com freqncia ignorando as iniciativas alheias. Apesar da evidencia de ser necessrio prestar maior apoio a quem dele mais precisa, a ausncia de critrios tcnicos e universais nas redistribuies tornou-se uma das caractersticas marcantes das aes governamentais (CASTRO, 1998, p. 84).

Esta constatao permite a reflexo sobre a atuao da Unio, que, com vistas a cumprir com sua funo supletiva e de redistribuio de recursos, teve, desde a promulgao da lei, sua ateno voltada mais ao clientelismo e a associao s negociaes poltico-partidrias como priorizao para atender aos Municpios e Estados. Contudo, necessrio ressaltar que, recentemente, algumas aes de cunho reparador tm sido discutidas de modo a diminuir as disparidades entre os sistemas e promover a melhoria no ensino, com repasses de recursos, implementao de polticas que buscam melhorias nos ndices educacionais e na qualidade do ensino ministrado no pas. Breves idias guisa de concluso A explicitao dos condicionantes histricos, com uma investigao pautada nos aspectos de organizao do sistema educacional brasileiro, por si s uma tarefa que exige maior discusso. Contudo, esta breve retomada, possibilita a reflexo sobre as atuais polticas educacionais, sua implementao e origens. Perceber o sistema educacional brasileiro e as possibilidades de participao, decorrentes da noo de descentralizao, com o forte apelo ao envolvimento local na construo de sistemas educacionais prprios torna-se imprescindvel para que se estabelea um dilogo sobre o papel da escola, sua necessidade e ao transformadora.

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fato que o contexto da conjuntura poltica e econmica internacionais, com a imposio de critrios pelo Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional, UNESCO, ONU e outros organismos traduz-se em definies para as pautas de discusses sobre a situao das polticas educacionais brasileiras. Ao mesmo tempo, a legislao prope, atravs do entendimento em torno da descentralizao, a ampliao da autonomia aos Estados e Municpios, de modo que aspectos locais sejam relevantes na consecuo de objetivos para o ensino. Nesta situao, ficam questionamentos sobre autonomia e participao, a partir das normativas dadas pela legislao no contexto neoliberal. De fato, qual a autonomia e possibilidade de participao popular num contexto j previamente delimitado e comprometido com interesses internacionais, pautados pela lgica neoliberal e exploratria, num sistema capitalista que prioriza o lucro em detrimento dos direitos sociais e elementares da natureza humana?

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