LA PLANIFICACIN EN LA FUNCIN LEGISLATIVA DEL ECUADOR: LMITES Y POSIBILIDADES

Resumen: Una reflexin crtica desde una mirada basada en los aportes del enfoque situacional de Carlos Matus sobre los intentos de planificacin fracasados en la Funcin Legislativa del Ecuador en los ltimos 15 aos, una identificacin de las principales limitaciones, pero tambin de las posibilidades que la implementacin de un nuevo sistema de planificacin que; incorporando paradigmas situacionales y de prospectiva estratgica, estara en condiciones de contribuir para que la Asamblea Nacional pueda ejercer su rol protagnico e histrico en la formacin y desarrollo del nuevo orden jurdico en el actual proceso de transformacin democrtica que vive el pas. La planificacin del Desarrollo para el Buen Vivir, el SUMAK KAWSAY es la base del acuerdo nacional que la Constitucin de Montecristi expresa, intentando ser un canto a la vida, que las actuales generaciones nos corresponde hacerlo viable. Palabras Clave: Planificacin Estratgica Situacional, Prospectiva, Buen Vivir Sumak Kawsay, Gestin por resultados, incertidumbre, irreversibilidad de las decisiones estratgicas 1. Introduccin En el ao 1997, se impuls el Programa de Apoyo a la Modernizacin del Congreso Nacional, convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo ATN/SF-5279-EC (BID), en el que se contempl el Apoyo a la Reforma Institucional y Normativa, mediante la formulacin de Proyectos de Descentralizacin, Autonomas y Ley de Seguro Agrario; Fortalecimiento Institucional a travs del desarrollo de un Plan Sostenible de Capacitacin, un Plan Estratgico Institucional y un Sistema de Informacin Legislativa, mediante la implementacin de una red informtica incluyendo software especfico. En el ao 2000, durante la ejecucin de ese Programa, el Congreso Nacional invita a concurso de ofertas a varias empresas para efectuar el Plan Estratgico Institucional, el mismo que fue adjudicado a la empresa PRICEWATERHOUSE COOPERS que elabor el Plan Estratgico supuestamente vigente hasta el ao 2005, el mismo no fue implementado, ni difundido, segn el documento CONGRESO Nacional. Plan Estratgico Institucional (2008:4)

En la ltima dcada, varios han sido los esfuerzos por establecer lneas de accin que sobre la base de identificar limitaciones y deficiencias, el Parlamento Nacional ha intentado transitar: Entre el 19 y el 23 de junio del ao 2006 con apoyo de la Unin Interparlamentaria (UIP)1, se realiza la Misin de Evaluacin de las Necesidades del Congreso Nacional del Ecuador y en el informe final elaborado por el seor Pierre Hontebeyrie, realiza varias recomendaciones; unas de carcter tecnolgico para modernizar los procesos de gestin burocrtica institucional; y otras, para mejorar la eficiencia y eficacia parlamentaria. En este marco y bajo la presidencia del Doctor Wilfrido Lucero Bolaos, el 11 de diciembre de 2006, se aprueba y expide el llamado Plan Estratgico Institucional 2007 2011, que fuera estructurado por la entonces Direccin de Planificacin, luego de realizar un seminario - taller con este objeto, contando adems con el asesoramiento de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES). Los contenidos de este Plan no se llevaron a la prctica de manera Institucional. No existe una evaluacin ni de la gestin que implic ese esfuerzo en su primer ao de vigencia, ni de resultados verificables del impacto que haya significado realizar las acciones y proyectos planteados en el documento, el cual fue difundido parcialmente. El saldo de este perodo de tiempo 2007 al 2008, es ms bien negativo, encontramos una Institucin totalmente debilitada, con indicadores de popularidad de los ms bajos de su historia segn reporte, que evala el funcionamiento de la democracia en Ecuador (Seligson. 2006), sin funciones de legislar y fiscalizar porque stas fueron asumidas por la mesa Constituyente N 10. Luego, mientras se realiza en Montecristi el proceso constituyente, el personal de nombramiento, con la tutela del Administrador General Temporal del Congreso Nacional, nombrado por la Asamblea Constituyente, realiza un nuevo esfuerzo de reflexin estratgica dando como resultado la formulacin del Plan Estratgico Institucional 2008 2012. Documento que es aprobado el 15 de agosto de 2008. Este Plan tampoco es asumido y llevado a la prctica. Como vemos en los ltimos 15 aos los esfuerzos de planificacin y reflexin estratgica en la Funcin Legislativa no se implementaron. El propsito de este ensayo es; por un lado, realizar un anlisis crtico sobre las limitaciones y posibilidades que tiene la planificacin en la Asamblea Nacional del Ecuador, organizacin fundamentalmente poltica; que por su naturaleza, vive fuertemente una realidad de incertidumbre, en medio de procesos de conflictividad, de intereses y lucha por el poder, Morgan anticipa y establece la importancia de ver a las organizaciones como amplias redes de gente con intereses divergentes, que se renen por conveniencia y forman coaliciones (MORGAN. 1991), pero adems, en el caso
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Ver informe de Mrquez Emilio, Director General de Sistemas del Congreso Nacional, 2006, quien expone la viabilidad de las medidas recomendadas por el experto de la UIP

ecuatoriano de la misma manera que afirma Longo (1993:1): En lo que respecta a la planificacin estratgica de las organizaciones estatales se ha verificado permanentemente una fuerte predisposicin al diseo de planes, pero a la vez una escasa implementacin de los mismos, se ha relatado estas constataciones en el caso de la Funcin Legislativa ecuatoriana, en los ltimos 15 aos. Entonces, por otro lado, se intenta confirmar las razones fundamentales de esta realidad hurfana y/o limitada de resultados, a la luz del enfoque situacional planteado por Carlos Matus2 (1931, Santiago de Chile-21de diciembre de 1998, Caracas, Venezuela), quien realiza una propuesta terica, conceptual y metodolgica relevante desde un aporte de Amrica Latina, quien establece la importancia del ejercicio de la poltica en las organizaciones como eje central de su realidad, pero adems resalta la baja y mediocre capacidad de gestin y gobierno en gran parte del subcontinente como expresin de tres variables que se conjugan: liderazgo, experiencia y lo que Matus (1998) llama capital cognitivo3. Los dirigentes (y de buena f) no saben que no saben; su formacin para un ejercicio prctico del poder, es dbil en lo que Matus define como ciencias horizontales. Un tercer aspecto que deseo plantear son las bases para construir una propuesta de implementacin de un Sistema de Planificacin en la Asamblea Nacional del Ecuador, considerando el marco jurdico vigente, en el cual se establece la obligatoriedad para el Estado ecuatoriano de funcionar bajo un rgimen planificado para la construccin del Buen Vivir, del Sumak Kawsay (Constitucin Poltica del Ecuador. 2008, art. 275) pero adems que privilegie la construccin de la capacidad de adaptacin de la Asamblea Nacional, que ms importante que formular un plan, sea implantar, asumir una cultura de planificacin, que sea una herramienta, un clculo que preceda y presida la accin no como una camisa de fuerza sino como una referencia fundamental de trabajo que le d norte y rumbo alineado crticamente con el proyecto del pas que se intenta construir, que trabaje con escenarios, con incertidumbre, con sorpresas, con actores (Matus:1998) pero adems le permita a la Funcin Legislativa, manejar con solvencia los tiempos, la coordinacin, la capacidad de administrar los procesos de formacin de leyes y de fiscalizacin, elevando su nivel de logro de resultados en los tiempos de transformacin que vive el pas.

Obtuvo un MBA en la Harvard University, especializado en Alta Direccin y Planificacin Estratgica. Creador del mtodo de Planificacin Estratgica Situacional PES. Durante el gobierno de Salvador Allende de Chile 1970-1973 fue Ministro de Economa y asesor presidencial. Asesor y capacit en varios pases de Latinoamrica en PES.
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Tomado de la Conferencia que Dictara Carlos Matus en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Estatal de Buenos Aires, el 27 de mayo de 1998 con el tema Caractersticas de la Escuelas de Gobierno

Por ello, es importante rescatar la necesidad de cualificar la tarea y capacidad de planificar estratgicamente en la Asamblea Nacional, para responder con solvencia y creatividad a los retos que devienen de la aspiracin y expectativas de la poblacin, pero adems, deber hacer uso de un esfuerzo de prospectiva para mirar al pas en los prximos 15 o 20 aos, y en funcin de ese norte (ya definido y esbozado por el proyecto poltico en marcha), establecer el marco jurdico que debe disearse, formularse y aprobarse para darle viabilidad jurdica y poltica al proyecto de pas con un aporte crtico, creativo, con identidad, con participacin de sus mandantes, con rendicin de cuentas, con miradas profundas, amplias y transparentes. En este sentido, la prospectiva estratgica aparece dentro del campo de los estudios del futuro- como una herramienta singular por su naturaleza y concepcin. A diferencia de otros instrumentos que se abocan a explorar los escenarios futuros factibles sobre la base de estados pasados y actuales de la realidad para, posteriormente, seleccionar el ms deseable; la prospectiva opera en sentido inverso: la trayectoria de la prospectiva viene del porvenir hacia el presente, rebasando la proyeccin exclusiva de tendencias, para disear y construir alternativas que permitan un acercamiento progresivo al futuro deseado. Algunos autores como Fabrice Roubelat (1996) sostienen la idea que algunas prospectivas sern estratgicas y otras no. Esto ltimo se apoya sobre todo, sobre una observacin de Jacques Lesourne, que: "la decisin estratgica es bien aquella que crea una irreversibilidad para el conjunto de la organizacin, bien aquella que anticipa una evolucin de su entorno susceptible de provocar tal irreversibilidad" El esfuerzo de planificacin nacional en marcha, conducido por la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo SENPLADES, aspira, con la importancia, el apoyo poltico y la cobertura legal necesaria (Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas en vigencia desde el 22 de octubre de 2010), orientar y conducir el proceso con su carta de navegacin del Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir; que ha significado: articular la planificacin al nuevo marco constitucional, al reforzar la planificacin por Objetivos Nacionales para el Buen Vivir; generar procesos de articulacin y retroalimentacin interestatal que integren la gestin por resultados; incorporar de manera efectiva a la planificacin y el ordenamiento territorial; e impulsar un proceso de participacin social. una gestin por resultados, en donde las polticas y programas se articulan para el cumplimiento de las metas, con la respectiva apropiacin, coordinacin y vinculacin entre las distintas instituciones pblicas involucradas para la ejecucin, seguimiento y evaluacin. SENPLADES (2009:17). La importancia del Sistema de Gestin por Objetivos y Resultados, cuyo pilar es, a nuestro juicio, la planificacin estratgica, es esencial para un proyecto poltico que tiene como meta transformar nuevamente al Estado en un actor fundamental de la dinmica social y econmica Como contrapartida, este tipo de enfoques requiere de funcionarios altamente calificados y de una mayor participacin de la ciudadana, que debe estar informada y relativamente organizada para que la rendicin de cuentas sea efectiva OFICINA Nacional de Innovacin de Gestin, OSSORIO (2007:11). Por lo expuesto, se desarrolla el presente ensayo en las siguientes partes: una primera, establece la conceptualizacin que enmarca la orientacin que vamos a asumir sobre la

planificacin, estableciendo con claridad sus lmites y posibilidades para el caso de la Asamblea Nacional, en segundo lugar har explcitas las principales razones que han insidido en el proceso concreto de planificacin de la Funcin Legislativa en los ltimos 15 aos realizando una lectura crtica desde la referencia situacional, que han limitado e impedido su aplicacin, un tercer aspecto que se desarrolla es la exposicin de los principales elementos jurdicos que estando en vigencia en el pas, deben ser asumidos para la implementacin de un Sistema de Planificacin para la Asamblea Nacional. En cuarto lugar entonces, se exponen los principales elementos que deben ser desarrollados para el objetivo propuesto, con una mirada creativa, prospectiva y viable. 2. La Planificacin, conceptualizacin, lmites y posibilidades en la Funcin Legislativa del Ecuador Modernamente, la planificacin estratgica para una organizacin se considera como una disciplina cientfica, multidisciplinaria, como un proceso colectivo que implica la toma de decisiones sobre situaciones y realidades que son cambiantes, cargadas de incertidumbre, en las que participan actores, con visiones e intereses diversos, es tambin un clculo, una apuesta por conseguir una situacin objetivo deseable, como lo menciona GRAFF Gilberto (2006:3) en su ensayo sobre La Planificacin, Modalidades y el uso de modelos desde la Univeridad Central de Venezuela: La planificacin es una disciplina cientfica multidisciplinaria, cuyo objeto es facilitar la direccin del funcionamiento y desarrollo de los sistemas sociales, sean estos macroestructurales (nacin, regin, sector) o microestructurales (institucin) con el propsito de transformar la realidad social, que ha sido diagnosticada a partir de su comportamiento en el presente Es el proceso de toma de decisiones de alta racionalidad con miras al establecimiento y ejecucin de un curso de accin para lograr la transformacin del sistema objeto, una vez evaluada su viabilidad de acuerdo al grado de gobernabilidad que posea el sujeto planificador, en funcin del grado de incertidumbre que presente dicho sistema y la confluencia de los intereses de otros actores vinculados al comportamiento de dicho sistema. La planificacin normativa (visin clsica, ms bien aplicado al mbito empresarial y corporativo) se concibe como un proceso metdico para la toma de decisiones, que permiten establecer objetivos y la forma de alcanzarlos, distribuyendo recursos escasos de todo tipo entre fines mltiples, minimizando costos y maximizando beneficios (Castellano, 1995, p. 70) O como de una forma ms simple Matus define a la planificacin como un clculo que precede y preside la accin, como un proceso continuo y sitemtico de anlisis y discusin para seleccionar una direccin que gue el cambio de situacin y producir acciones que le construyan viabilidad, venciendo la resistencia incierta y activa de

oponentes (Matus, 1982). Un proceso para transformar la realidad que el actor o actores consideran insatistactoria, evitable y susceptible de modificarse hacia una situacin deseable. En este sentido la situacin es un espacio de produccin social donde nosotros jugamos un papel al igual que nuestros oponentes y donde todo lo que all ocurre en trminos de produccin social depende de nosotros y ellos en interaccin con el escenario que nos envuelve a ambos. La explicacin de la realidad se llama diagnstico en la planificacin normativa y se supone que es uno y nico si se pretende ser riguroso. La explicacin situacional es un proceso social contradictorio y conflictivo. La realidad consiste no solo en lo que yo creo que es, sino adems en lo que los otros creen que es. La situacin es la explicacin de la realidad que realiza una fuerza social en funcin de su accin y de la lucha con otras fuerzas sociales. Tiene las siguientes caractersticas: 1. Es una indicacin: distingue algunas variables del sistema con el propsito de provocar una alteracin del mismo 2. Es una explicacin activa, dado que no se realiza como un investigador distante, sino que explica el mismo actor y fundamenta su accin. 3. Es una explicacin autorreferencial: responde al punto de vista del actor que planifica 4. Es una explicacin autocumpliente dado que si tiene xito en su plan podr verificar sus supuestos 5. Es policntrica, el actor que explica debe explicar la autorreferencia de los otros actores 6. Es dinmica por que intenta captar la realidad como un proceso cambiante. Se interesa por el presente, pero tambin por su historia y tendencias futuras 7. Es totalizante porque abarca las distintas dimensiones de la realidad, evitando los enfoques parciales. Integra los saberes de la ciencia, factores polticos, econmicos y culturales. 8. Intenta ser rigurosa, no solo por ser la explicacin dominante en m sino la ms potente para comprender el proceso en que se acta Es una explicacin del estado de equilibrio dinmico del sistema social. La situacin es como es porque es el producto resultante de los conflictos, competencia y contradicciones de las fuerzas sociales con objetivos contrapuestos. MATUS (1987) La planificacin, no puede ser desarrollada o implementada, trasladando acrticamente modelos esquemticos, tampoco confundir realidades, por ejemplo las concepciones de mercado en la gestin pblica, en que el inters no es lograr rentabilidad privada, sino su razn es el servicio pblico, el inters pblico o producir productos o resultados pblicos en beneficio de la poblacin que tiene derecho a recibirlos en las mejores condiciones posible. Estos productos pueden ser de tres tipos como lo plantea

ZAMBRANO (2007): los llamados bienes pblicos, los cuales son productos tangibles (escuelas, carreteras, hospitales, entre otros); los servicios pblicos, que son productos intangibles (educacin, salud, transporte, acceso a la justicia, entre otros); o en tercer trmino los actos de regulacin pblica (decretos, ordenanzas, leyes, normas, entre otros). En cualquiera de estas opciones, la razn de ser de una organizacin pblica es la entrega de resultados a la poblacin. Esos resultados deben estar alineados con el inters pblico, de lo contrario no se justifica su existencia y tarde o temprano deber rendir cuentas por su gestin y ser sometida al juicio colectivo en consecuencia4. La forma de cumplir con sus cometidos puede estar impregnada por la improvisacin o construida con un marco referencial planificado. La capacidad de lograr resultados est directamente relacionada con la capacidad de enfrentar el presente, de estructurar los caminos que permitan de manera ptima conseguirlos en un tiempo, con unos recursos establecidos adecuadamente, con el grado de gobernabilidad que se tenga para controlar y manejar las variables que estan involucradas, con el grado de conocimiento que se tenga de la realidad y el entorno, que puedan estar determinando la problemtica a ser resuelta con las intervenciones que se han de realizar. Pero ningun camino ser posible de transitar o avanzar, sin la decisin poltica de hacerlo, sin el nivel cognitivo suficiente como base, sin el nivel organizativo adecuado explcitamente destinado, sin los recursos necesarios. Eficiencia y eficacia son tambin eficiencia y aficacia poltica, eficiencia y eficacia econmica, eficiencia y eficacia cognitiva y eficiencia y eficacia organizativa, juntos como recursos del juego social, construyen viabilidad a las intervenciones y operaciones que se realicen. MATUS (2002:15) EL logro de metas y resultados depende del nivel de acierto en la toma de decisiones, y ese es el nivel cientfico en que se fundamenta el proceso de planificacin para modificar o transformar una realidad que es compleja y est cargada de incertidumbre. Las decisiones estratgicas son las ms irreversibles. Es decir que la irreversibilidad de una decisin determina su nivel de importancia. irreversibilidad e incertidumbre son dos maneras posibles de incorporar el concepto de riesgo en las decisiones en los niveles de decisin de la administracin pblica. Esto implica tener en cuenta que las decisiones que se toman en la gestin de las polticas pblicas ponen en juego recursos que son de los ciudadanos y la definicin de productos y servicios que el Estado debe garantizar a los propios ciudadanos. Una mayor atencin en el proceso de toma de decisiones quiz no garantice el xito, pero sin ninguna duda ayudar a cometer menos errores LONGO (2003: 6)

En el 2007 y 2008, en el Ecuador, la gran mayora de poblacin estaba de acuerdo que el Congreso Nacional y todos los diputados deban irse a su casa, su nivel de credibilidad y confianza pblica era casi nulo.

No es fcil ni un proceso lineal, lograr una gestin adecuada, requiere como condicin previa, mtodos potentes de planificacin, requiere adems de una gua permanente de evaluacin de la gestin, sin la cual es imposible valorar el trabajo y su efectividad. Entra en juego tambin la intuicin (como arte, que es tambin experiencia y creatividad), apuesta que se hace si las posibilidades son muchas. El acierto depende de la capacidad de eleccin, control, correccin que se tenga. El actor elige su plan, pero no puede elegir las circunstancias favorables o desfavorables que lo motivan y en que debe realizarlo. El plan no solo responde a la voluntad e ideologa del gobernante, sino tambin a las circunstancias en que los formula. De la misma manera, sus resultados tambin dependen del escenario en que los planes deben ser ejecutados. La capacidad de adaptacin-correccin ser fundamental entonces. Las condiciones favorables a la planificacin son esencialmente fluctuantes o coyunturales. Tal inestabilidad es inherente a una economa de mercado donde la planificacin, tal vez conveniente o necesaria, no llega a ser vital para el funcionamiento del sistema? Con respecto al proceso de desarrollo, en cambio, la planificacin resulta una condicin necesaria para imprimirle una velocidad y una direccin determinadas; de aqu que la suerte de la planificacin est supeditada a los vaivenes de esa poltica de desarrollo. MATUS (1998:4) Con una lgica positiva pero parcial, que permite construir grandes posibilidades, actualmente, la Funcin Legislativa, desde un esfuerzo de la presidencia soportndose en el trabajo de la Unidad de Tcnica Legislativa, realiz un estudio diagnstico (durante el ao 2010) para identificar el estado actual de la legislacin en el pas, un inventario del estado de las leyes y dems reglamentos y en funcin de: las nuevas condiciones constitucionales, de las expectativas de la ciudadana, de las prioridades del Plan de Desarrollo para el Buen Vivir, de las iniciativas de las y los asamblestas y de la poblacin, ha formulado el llamado Plan Legislativo 2010-3013, un esfuerzo colectivo pues asume que la definicin constitucional impone una obligacin de realizacin material, que en el orden legislativo, como voluntad soberana del pueblo diverso del Ecuador, se ejerce a travs y por intermedio de la Asamblea Nacional, que de acuerdo al deber especfico constante en la disposicin transitoria primera de la Constitucin de la Repblica, tiene la obligacin sustancial de producir el ordenamiento jurdico necesario para el desarrollo de la Constitucin, que debe ser aprobado durante su primer mandato Que adems: es propuesta y respuesta que solamente puede construirse en el conocimiento de la realidad legislativa, pues responde y apuesta por la organizacin e integracin, adecuacin y codificacin de la legislacin. EL Plan Legislativo, sin ser una camisa de fuerza, considera un conjunto de coordenadas y bisectrices priorizando sin jerarquizar los derechos- las necesidades y expectativas de carcter legislativo, proponiendo en lo principal 18 cdigos que unifican e integran objetos regulados en materias especficas, promoviendo la unidad y coherencia, la armona que debe producir el corpus normativo.

Se trata, por lo tanto, de un Plan Legislativo que traza objetivos, pero que provoca y produce impactos, decisiones y un horizonte de transformacin; es decir, un Plan no solamente para hacernos cargo de la Historia que, en esta hora, nos corresponde asumir con la voluntad responsable de todos. Aqu un Plan para hacer Pas ASAMBLEA NACIONAL (2010:8). A continuacin en el mismo documento se expresa: La Ley no constituye una fuerza legtima si no es capaz de expresar las necesidades y demandas sociales, si no se construye desde la iniciativa ciudadana convertida en comprensin y razn colectiva. La Ley se concreta en la coyuntura pero no puede responder a la circunstancia. La Ley es oportuna pero no puede limitarse al momento y la ocasin. La Ley es respuesta de orden y seguridad pero no puede ser mera circunstancia, transitorio consuelo ni evasin Al referirse al legislador, manifiesta: El legislador, productor de la norma, no ha logrado consolidarse por lo menos en los ltimos 30 aos de vida jurdica y poltica del pas- como un generador ni creador de razones; pues, la legislacin se encuentra atiborrada, en gran parte, de normas que no son sino actos de gobierno, decisiones polticas, presiones, intereses y pasiones de coyuntura ..Tal es la tarea y el esfuerzo que le corresponde a la Asamblea Nacional que, para cumplir con su mandato, necesita un plan, un proyecto de realidad que rebase las urgencias cotidianas. Con estos postulados, motivaciones y convicciones, el Plan propone la discusin, elaboracin y expedicin de 31 temas legislativos, que hacen relacin a 18 cdigos, 11 leyes y 2 reformas legales. Los temas legislativos han sido clasificados en 14 reas normativas, de uso generalmente aceptado en el mbito jurdico. Se realiza una metodologa de priorizacin, y se expone el resultado, es finalmente una propuesta de ordenamiento para desarrollar como agenda legislativa hastael ao 2013. Sin embargo, de ser un muy buen esfuerzo de clasificacin, ordenamiento y priorizacin, una referencia vlida para el trabajo, se queda corto porque no contempla los elementos que le van a dar viabilidad en el tiempo, no hay respuestas a cmo se va a llevar adelante tal proceso de formacin del nuevo ordenamiento jurdico, cul va a ser el rol de las Comisiones Legislativas Permanentes, cmo se va a organizar en la prctica las estrategias de participacin ciudadana para fortalecer el balance poltico y robustecer la correlacin de fuerzas favorable a tal esfuerzo, no se hace referencia a los posibles esenarios que se van a enfrentar de manera general (por ejemplo, el 31 de julio de 2011, termina el periodo de dos aos para el que fueron electas las actuales autoridades de la Asamblea y deben renovarse, la correlacin de fuerzas no es la misma) y por tanto, hay mucha materia pendiente. No se analiza cmo se va a enfrentar las prioridades en el tiempo, sabiendo que se disponen de 3 aos para cubrir el mandato constitucional de producir este ordenamiento jurdico en el primer mandato de la Asamblea Nacional, no se establece la necesidad de implementar lneas de soporte a la gestin legislativa de los asamblestas; es decir programas de capacitacin, entrenamiento y/o formacin en distintas disciplinas que le alimenten y enriquezcan su saber y experiencia, establecer procesos de soporte y asesora documental, eventos de debate, discusin y construccin pblicas de la norma, de manera ordenada pero de altsima calidad, mirando a lo lejos, lo profundo, lo ancho
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del horizonte y tambin lo histrico, sociolgico, poltico, humano y las proyecciones en el tiempo de los contenidos jurdicos, entre otros elementos fundamentales. Es un muy buen inicio, pero justifica plenamente la necesidad de disear y poner en marcha cuanto antes un sistema de planificacin que ponga todos los elementos en la mesa y en el tiempo, para darle viabilidad al proceso. 3. Razones que han impedido la implementacin de la Planificacin en la Asamblea Nacional

Ha existido una separacin muy profunda entre el nivel legislativo con el nivel administrativo, el manejo del espacio legislativo ha estado plagado de incertidumbre, cada dos aos se ha cambiado la direccin poltica institucional y por tanto se cambiaban todos los niveles directivos en las distintas unidades. Un plan estratgico de cuatro aos, es difcil que madure en estas condiciones, si no se generan nuevas y distintas condiciones en las cuales, el plan se soporte sobre consensos polticos mnimos. Las sucesivas crisis polticas a nivel nacional se reflejaron en forma directa en crisis interna e inestabilidad en la Funcin Legislativa; las luchas por el poder, la negociacin, el intercambio de concesiones en funcin de intereses y correlacin de fuerzas; sobre todo en el perodo 1995 - 2006 han sido la norma, tres presidentes destituidos: Abdal Bucaram en febrero de 1996, dur seis meses en el poder, el Congreso lo declar con incapacidad mental para gobernar. Jamil Mahuad del partido Democracia Popular fue derrocado en el ao 2000 por un golpe cvico militar tras llevar a Ecuador a una de las mayores crisis econmicas de su historia, que dio como efecto la dolarizacin de la economa, una quiebra bancaria e incautacin de recursos de los depositantes, entre otros. Lucio Gutirrez, es destituido el 20 de abril de 2005 como consecuencia de la llamada "Rebelin de los forajidos" en Quito, la situacin fue insostenible hasta que el Congreso Nacional declar la vacancia presidencial por abandono del cargo y procedi a nombrar a Alfredo Palacio como nuevo mandatario. En Noviembre de 2007 se instala la Asamblea Constituyente resultado de la Consulta Popular del 15 de abril de ese mismo ao. Segn el artculo 7 de su Primer Mandato, asume las atribuciones y deberes de la Funcin Legislativa declarando en receso a los diputados principales y suplentes hasta cuando se realice la proclamacin oficial de los resultados del referndum aprobatorio que legitimara la nueva Constitucin. En el 2008 inicia un proceso constituyente, con el cual se lleva adelante un proceso de transformacin poltica en el pas. Tanto la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin en funciones desde el 25 de octubre de 20085 que trabaj durante 9 meses y seis das, como luego, a partir del 31 de julio de 2009 la Asamblea Nacional que ejerce La Funcin Legislativa en el pas (art. 118 de la nueva Constitucin6). Durante este perodo, en la funcin legislativa, se cambia la figura
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por el art. 17 del Rgimen de transicin, 5 das despus de vigencia de la nueva Constitucin, entra a funcionar la que fue la Comisin Legislativa y de Fiscalizacin
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Publicada en el Registro Oficial No. 449 del lunes 20 de octubre de 2008

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de la Direccin de Planificacin desde una posicin de asesora a la Presidencia, hacia ser una Unidad de apoyo, dependiente jerrquicamente de la Administracin General de la Asamblea (Reglamento Orgnico Funcional: 2010, art.5). En el Reglamento Orgnico Funcional de la Comisin Legislativa, vigente durante un ao y tres meses (desde el 8 de noviembre de 2008 hasta el 18 de febrero de 2010), consta la Direccin de Planificacin en un nivel asesor de la presidencia, pero anecdticamente, se omitieron sus funciones en el documento. La Constitucin estableci un rgimen de transicin y defini un orden de prelacin en el tiempo para que las principales leyes con que se perfecciona su vigencia puedan ser discutidas y aprobadas en plazos determinados, sin embargo, en el proceso, el ejercicio de la legislacin, primero por parte de la Comisin legislativa y luego la Actual Asamblea Nacional, no lograron cumplir con la agenda de leyes definida por la Carta Magna en los plazos previstos (en 9 meses, la Comisin Legislativa aprob 32 leyes de las cuales 6 correspondan al mandato constitucional, en un corte realizado por el autor del presente ensayo, a 17 de febrero de 2010 (tomando como fuente, la informacin desplegada por la Asamblea Nacional en su pgina web), de las 14 leyes que deban ser aprobadas por la Asamblea y estar en vigencia, luego de que feneci el plazo de 360 das el 15 de octubre de 2009, solo una ley ms haba sido promulgada en el registro Oficial). En este proceso, es visible la importancia relevante que ha jugado el Gobierno Nacional, en su rol de colegislador, hasta tal punto de ser leda su intervencin como protagonista principal y determinante, opacando incluso el liderazgo que en materia legislativa deba desempear la Asamblea Nacional. En el corte referido a 17 de febrero de 2010, de las 14 leyes que deban tramitarse por mandato constitucional, 8 fueron presentadas con autora de la Presidencia de la Repblica. Lo cual es tambin lgico si se parte que la misma organizacin poltica que est en el gobierno, es tambin la que dirige la Asamblea Nacional, pero un manejo, quizs difcil de roles y protagonismos ha dado estos resultados que le han debilitado a la funcin legislativa. Los actores de la Asamblea Constituyente, hicieron un clculo de tiempos, en funcin de la urgencia poltica de perfeccionar la vigencia de la nueva Constitucin e implantar los procesos de transformacin que de ella se derivan. Ni la Comisin Legislativa, ni la Asamblea Nacional, pese a tener correlacin de fuerzas favorable (el movimiento poltico Alianza Pas), alinearon los esfuerzos, los recursos, los equipos de trabajo, los planes para cumplir con el mandato constitucional en el horizonte temporal dispuesto y disponible. Se hizo un esfuerzo insuficiente e ineficaz, fue rebasado por el tiempo y las circunstancias, no se manej oportunamente, la gestin contingente para cubrir la incertidumbre y los escenarios, para disminuir las posibilidades de incumplimiento constitucional. El resultado: cuestionamiento y prdida en el balance poltico, comparacin con la partidocracia, disminucin de credibilidad y liderazgo para la Asamblea Nacional. Hay que recordar que por un problema similar de tiempos, Alberto Acosta tuvo que dar un paso al costado (junio de 2008) en su condicin de presidente de la Asamblea Constituyente en Montecristi.

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Acorde con lo que expone LONGO (2003:2) en base a los planteamientos de Matus (1986), en este proceso, para los resultados expuestos, son notorias las siguientes deficiencias: en el anlisis de gobernabilidad de las variables que estn en juego tales como la viabilidad poltica de determinadas decisiones, los recursos disponibles (humanos, financieros y fsicos) con que se cuenta para llevar adelante el plan, los obstculos de tipo normativo u otros, el control del tiempo; en la formulacin de los objetivos, que dificultan la posibilidad de identificar resultados esperados medibles y verificables; dificultades para establecer niveles de prioridades de los objetivos; deficiencias en la definicin del horizonte de los proyectos; e, inexistencia de planes operativos alineados.

Resalto tambin desde la referencia anterior, las siguientes dificultades son inherentes a la conceptualizacin en general de las organizaciones, como causas de la inconsistencia sealada: se entiende el plan como una programacin lgica de acciones que por el solo hecho de su formulacin llevarn al xito de la organizacin, sin considerar que detrs de una estrategia hay un estratega, y que por lo tanto los contenidos del plan en su visin ms integral reflejarn la impronta de la gestin, quedando siempre un margen para acciones creativas que no surgen con la simple sumatoria de las acciones de cada una de las reas que conforman la organizacin; se considera como una herramienta esttica, que no conlleva una revisin permanente de los proyectos y acciones que contiene; no existe la suficiente claridad en cuanto al criterio a utilizar para determinar el nivel de importancia de las decisiones que se consideran estratgicas.

Un punto importante a tener en cuenta al momento de tomar decisiones estratgicas desde el organismo pblico: la inexistencia de competidores o enemigos, un organismo pblico debe considerar cules son los mbitos de su competencia, para disear a partir de all su plan estratgico . En los niveles operativos de la organizacin est lo suficientemente claro cules son las competencias de cada rea y las caractersticas de las mismas (tanto en sus productos como en sus acciones), pero la sumatoria de cada una de las reas y sus especificidades no hace el total del plan de la organizacin. La brecha ms importante se encuentra entre las acciones y productos de los niveles operativos y los objetivos definidos por el nivel superior, y a sta, se suma la brecha entre el nivel superior del organismo y la mxima conduccin poltica que llevan a una deficiente y en muchos casos inconsistente formulacin de los objetivos.

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Es de particular importancia exponer las limitaciones adicionales para el desarrollo de la planificacin en la Asamblea Nacional: le corresponde a la Administracin General de la Asamblea Nacional (art.27 Orgnico Funcional) brindar apoyo administrativo a todos los rganos de la institucin, a travs de la gestin de recursos, planificar, organizar, aprobar y coordinar su normal funcionamiento. Adems le interesa lograr resultados positivos con su conduccin y soporte; sin embargo, la gestin del corto plazo ha sido muchas veces fuerte, los planes operativos se han presentado sin la coordinacin suficiente, con formulaciones a veces desarticuladas, ha faltado un trabajo ms sistemtico y coordinado acorde a los sistemas de SENPLADES. Hay limitaciones para la formulacin del trabajo estratgico. La estructura no ha permitido todava un trabajo ms horizontal y en equipo. La importancia de la planificacin, no ha sido asumida adecuadamente en la Institucin y hay mucha tarea que realizar para estar en capacidad de responder a las exigencias y obligaciones que devienen del Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas y el Sistema Nacional de Planificacin en vigencia. La Institucin actualmente est presidida por un arquitecto especialista en planificacin, al igual que la Secretara General est dirigida por un profesional del derecho que adems tiene especialidad formativa en planificacin, de hecho el Plan Legislativo 2010-2013 al que nos hemos referido, constituye una muestra de su conduccin y esfuerzo positivo. Estas realidades, enriquecen la posibilidad de trabajar y profundizar mucho la Planificacin como herramienta de comprensin del presente y construccin del futuro en la Asamblea Nacional, por lo que con el marco jurdico vigente y que se expone a continuacin, se podr entender ms profundamente las condiciones en que la Funcin legislativa debe asimilar y asumir la planificacin de su trabajo. 4. Exposicin del marco jurdico vigente para la implementacin de un Sistema de Planificacin en la Asamblea Nacional del Ecuador

Con la vigencia de la nueva Constitucin en el Ecuador, cobra importancia sustancial la planificacin del desarrollo para acceder al buen vivir7 (Sumak Kawsay): la satisfaccin de las necesidades, la consecucin de una calidad de vida y muerte digna, el amar y ser amado, y el florecimiento saludable de todos y todas, en paz y armona con la naturaleza y la prolongacin indefinida de las culturas humanas. El Buen Vivir presupone tener tiempo libre para la contemplacin y la emancipacin, y que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplen y florezcan de modo que permitan lograr simultneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno -visto como un ser humano universal y particular a la vez- valora como objetivo de vida deseable (tanto material como subjetivamente y sin producir ningn tipo de dominacin a un otro). Nuestro concepto de Buen Vivir nos obliga a reconstruir lo pblico para reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros -entre diversos pero iguales- a fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la autorrealizacin y la construccin de un porvenir social compartido RAMIREZ (2008: 387).
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Art. 3, numeral 5 de la Constitucin vigente en el Ecuador, cuando habla de los deberes primordiales del Estado, dentro del Captulo Primero en que aborda los principios fundamentales de la Nacin, establece Numeral 5: Planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribucin equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir.

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Esta ruptura conceptual que proponemos tiene orientaciones ticas y principios que marcan el camino hacia un cambio radical hacia la construccin de una sociedad justa, libre y democrtica. Las orientaciones ticas se expresan en cinco dimensiones: la justicia social y econmica, la justicia democrtica participativa, la justicia intergeneracional e interpersonal, la justicia transnacional y la justicia como imparcialidad. A su vez, propone desafos al proyecto de cambio que se pueden sintetizar en: Construir una sociedad que reconozca la unidad en la diversidad. Reconocer al ser humano como gregario que desea vivir en sociedad. Promover la igualdad, la integracin y la cohesin social como pauta de convivencia. Garantizar progresivamente los derechos universales y la potenciacin de las capacidades humanas. Construir relaciones sociales y econmicas en armona con la naturaleza. Edificar una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa. Consolidar relaciones de trabajo y de ocio liberadores. Reconstruir lo pblico. Profundizar la construccin de una democracia representativa, participativa y deliberativa. Consolidar un Estado democrtico, pluralista y laico. PLAN Nacional para el buen vivir 2009-2013. (2009:11) En la Constitucin vigente se establece: El rgimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinmico de los sistemas econmicos, polticos, socioculturales y ambientales, que garantizan la realizacin del buen vivir, del sumak kawsay. El Estado planificar el desarrollo del pas para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecucin de los objetivos del rgimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitucin CONSTITUCION de la Repblica del Ecuador. (2008: art. 275). Marca una definicin estratgica para la construccin de esta etapa histrica del pas. Todas las funciones del Estado, en particular la Funcin Legislativa, a travs de la Asamblea Nacional tienen la obligacin constitucional de contribuir; desde su especificidad, a poner en vigencia real este proceso democrtico. En el art. 225 la Constitucin, contempla como entidades del sector pblico, numeral 1: Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y de Control Social. El art 280 de la Carta Magna, define la manera como se realizar este esfuerzo de construccin, a travs del Plan Nacional de Desarrollo: El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarn las polticas, programas y proyectos pblicos; la programacin y ejecucin del presupuesto del Estado; y la inversin y la asignacin de los recursos pblicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autnomos

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descentralizados. Su observancia ser de carcter obligatorio para el sector pblico e indicativo para los dems sectores La Funcin Legislativa a travs de la Asamblea Nacional8, cuyas principales atribuciones estn establecidas en los numerales 6 y 9 (entre otros) del art. 120 de la Constitucin de la Repblica; le corresponde: 6. Expedir, codificar, reformar y derogar leyes, e interpretarlas con carcter generalmente obligatorio. . 9. Fiscalizar los actos de las funciones Ejecutiva, Electoral y de Transparencia y Control Social, y los otros rganos del poder pblico, y requerir a las servidoras y servidores pblicos las informaciones que considere necesarias. Definen los componentes de su misin dentro del estado ecuatoriano, para aportar a la construccin del pas y su desarrollo. La Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, publicada en el Registro Oficial N 642, Suplemento del 27 de julio de 2009, establece las condiciones y mbitos en los cuales la Asamblea Nacional debe funcionar y coordinar su trabajo. Su Misin y funciones deben ser abordadas entonces en este marco referencial y legal. Su trabajo deber ser organizado e inscrito dentro de la lgica institucional vigente, la planificacin es una herramienta poderosa para su accionar, pero adems es una obligacin legal asumirla. El nuevo Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas (en adelante nos referiremos a l como COPFP), publicado en el Registro Oficial N 306, suplemento del 22 de octubre de 2010, define en su artculo 1 que: () tiene por objeto organizar, normar y vincular el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa con el Sistema Nacional de Finanzas Pblicas, y regular su funcionamiento en los diferentes niveles del sector pblico, en el marco del rgimen de desarrollo, del rgimen del buen vivir, de las garantas y los derechos constitucionales . A continuacin en el mismo artculo, establece los mbitos de regulacin a que se refiere: (..) Las disposiciones del presente cdigo regulan el ejercicio de las competencias de planificacin y el ejercicio de la poltica pblica en todos los niveles de gobierno, el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, la programacin presupuestaria cuatrianual del Sector Pblico, el Presupuesto General del Estado, los dems presupuestos de las entidades pblicas; y, todos los recursos pblicos y dems instrumentos aplicables a la Planificacin y las Finanzas Pblicas. El COPFP, en el art. 3, cuando expresa sus objetivos generales, establece:
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Art. 118 de la Constitucin: La Funcin Legislativa se ejerce por la Asamblea Nacional.

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1. Normar el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa y el Sistema Nacional de las Finanzas Pblicas, as como la vinculacin entre stos; 2. Articular y coordinar la planificacin nacional con la planificacin de los distintos niveles de gobierno y entre stos; y, 3. Definir y regular la gestin integrada de las Finanzas Pblicas para los distintos niveles de gobierno. En el art. 4 cuando se refiere al mbito de aplicacin del Cdigo, establece: Se sometern a este cdigo todas las entidades, instituciones y organismos comprendidos en los artculos 225, 297 y 315 de la Constitucin de la Repblica. El art. 297 establece condiciones para que los distintos esfuerzos de planificacin, tengan financiamiento del Estado: Todo programa financiado con recursos pblicos tendr objetivos, metas y un plazo determinado para ser evaluado, en el marco de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. Las Instituciones y entidades que reciban o transfieran bienes o recursos pblicos se sometern a las normas que las regulan y a los principios y procedimientos de transparencia, rendicin de cuentas y control pblico. El art. 5 del COPFP, establece los principios comunes para su aplicacin. Determina en el numeral 1: 1. Sujecin a la planificacin.- La programacin, formulacin, aprobacin, asignacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del Presupuesto General del Estado, los dems presupuestos de las entidades pblicas y todos los recursos pblicos, se sujetarn a los lineamientos de la planificacin del desarrollo de todos los niveles de gobierno, en observancia a lo dispuesto en los artculos 280 y 2939 de la Constitucin de la Repblica En el numeral 3 establece el principio de Coordinacin. 3. Coordinacin.- Las entidades rectoras de la planificacin del desarrollo y de las finanzas pblicas, y todas las entidades que forman parte de los sistemas de planificacin y finanzas pblicas, tienen el deber de coordinar acciones para el efectivo cumplimiento de sus fines 4. Transparencia y acceso a la informacin.- La informacin que generen los sistemas de planificacin y de finanzas pblicas es de libre acceso, de conformidad con lo que establecen la Constitucin de la Repblica y este
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El art. 293, se refiere a la gestin del presupuesto general del Estado y la obligatoriedad de ajustarse a l en los distintos niveles de planificacin: regionales, provinciales, cantonales y parroquiales.

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cdigo. Las autoridades competentes de estos sistemas, en forma permanente y oportuna, rendirn cuentas y facilitarn los medios necesarios para el control social. 5. Participacin Ciudadana.- Las entidades a cargo de la planificacin del desarrollo y de las finanzas pblicas, y todas las entidades que forman parte de los sistemas de planificacin y finanzas pblicas, tienen el deber de coordinar los mecanismos que garanticen la participacin en el funcionamiento de los sistemas En el numeral 6 se establece el principio de descentralizacin y desconcentracin, que debe ser respetado en el funcionamiento de los sistemas de planificacin y de finanzas pblicas, y contemplarn los mecanismos pertinentes a fin de que permitan una gestin eficiente y cercana a la poblacin. El art. 7 del Cdigo establece la obligatoriedad de cumplimiento de las orientaciones de poltica de carcter general, condiciones para la gestin de las finanzas pblicas; mismas que sern definidas por los entes a cargo de la Planificacin Nacional y de las Finanzas pblicas. El art. 17 establece que ser la SENPLADES la que elaborar los instrumentos metodolgicos para la formulacin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas nacionales y sectoriales. Luego se refiere en el Captulo II al Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa (SNDPP), en el art. 18 lo define como el conjunto de procesos, entidades e instrumentos que permiten la interaccin de los diferentes actores, sociales e institucionales, para organizar y coordinar la planificacin del desarrollo en todos los niveles de gobierno. En el art. 19 establece los principios del sistema y afirma que el SNDPP se orienta a resultados. Estos principios son: obligatoriedad, universalidad, solidaridad, progresividad, descentralizacin, desconcentracin, participacin, deliberacin, subsidiaridad, pluralismo, equidad, transparencia, rendicin de cuentas y control social. El art. 20 establece los objetivos del Sistema: 1. Contribuir, a travs de las polticas pblicas, al cumplimiento progresivo de los derechos constitucionales, los objetivos del rgimen de desarrollo y disposiciones del rgimen del buen vivir, de conformidad con lo establecido en la Constitucin de la Repblica; 2. Generar los mecanismos e instancias de coordinacin de la planificacin y de la poltica pblica en todos los niveles de gobierno; y, 3. Orientar la gestin pblica hacia el logro de resultados, que contemple los impactos tangibles e intangibles. En el art. 30 se establece la responsabilidad de la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo para formular los mecanismos, metodologas y procedimientos

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aplicables a la generacin y administracin de la informacin para la planificacin, as como sus estndares de calidad y pertinencia () En el art. 31 determina que La informacin para la construccin de las polticas pblicas ser de libre acceso, tanto para las personas naturales como para las jurdicas pblicas y privadas, salvo en los casos que seale la Ley. Adems establece que esa Secretara tendr a su cargo el Sistema Nacional de Informacin. La nueva Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, establece en su artculo 13 que el Consejo de Administracin Legislativa CAL es el mximo rgano de administracin legislativa y en el art. 14 numeral 1; en sus funciones, que es el responsable de la planificacin de actividades legislativas, adems de Elaborar y aprobar anualmente el presupuesto de la Asamblea Nacional (numeral 2); as tambin, en el numeral 6 es responsable de Conocer y adoptar las decisiones que correspondan a fin de garantizar el idneo, transparente y eficiente funcionamiento de la Asamblea Nacional Es importante para el nuevo perodo democrtico en el que nos encontramos; establecer con claridad una visin integral de la organizacin institucional de la Asamblea Nacional que est acorde a la Ley Orgnica aprobada el 8 de julio de 2009, para ubicar los distintos niveles de funcionamiento, la jerarqua e interrelaciones de las diferentes instancias, los niveles de coordinacin entre otros y as contar con un marco referencial organizativo que ayude a realizar un trabajo ms racional, coordinado y efectivo. Finalmente, en el Reglamento Orgnico Funcional vigente, se establece la misin y atribuciones de la Unidad de Planificacin en la Asamblea Nacional: Artculo 29.- Misin.- Instituir un enfoque sistmico en la formulacin, ejecucin y evaluacin de estrategias de corto, mediano y largo plazos, que orienten a la Asamblea Nacional, en el cumplimiento de su Misin. Artculo 30.- Atribuciones.- Son atribuciones de la Unidad de Planificacin, las siguientes: a) Estudiar el ordenamiento jurdico que rige el pas, su evolucin y la proyeccin de un nuevo ordenamiento en conformidad con la Constitucin y con la dinamia de la sociedad; b) Elaborar planes estratgicos anuales en los campos: legislativo, fiscalizador y administrativo, para conocimiento y aprobacin del CAL; c) Brindar asistencia tcnica, al Presidente de la Asamblea Nacional, en los procesos de planificacin estratgica, operativa o de proyectos de ley, remitidos a la Asamblea Nacional. d) Establecer herramientas tcnicas que permita organizar adecuadamente las actividades de la Funcin Legislativa, de acuerdo a la Misin institucional, identificando los factores crticos de xito para la consecucin de los objetivos generales; y, e) Evaluar el impacto de la ejecucin del Plan Estratgico y Plan Operativo Anual.
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Con esa visin de conjunto es ms fcil ubicarnos para proponer de manera asertiva los principales elementos que deben formar parte del Sistema de Planificacin que debe implementarse en la Asamblea Nacional. 5. Principales elementos de base para desarrollar e implementar el Sistema de Planificacin en la Asamblea Nacional del Ecuador El Sistema de Planificacin de la Asamblea Nacional debe permitir desarrollar una cultura de planificacin y capacidad de adaptacin-flexibilidad estratgica en la Asamblea Nacional para asumir con excelencia y efectividad las competencias que le corresponden en el ejercicio de la Funcin Legislativa y contribuir en el proceso de transformacin del Ecuador. Para el cumplimiento de sus funciones, se propone que el Sistema de Planificacin tenga los siguientes componentes, ordenados e interrelacionados de manera sistmica (ver grfico 1 adjunto): 1. 2. 3. 4. 5. 6. Gestin de investigacin y prospectiva estratgica legislativa Gestin de asesora y capacitacin Gestin de planificacin estratgica y operativa Gestin Tecnolgica para la planificacin institucional Gestin de monitoreo y seguimiento de la ejecucin Gestin de evaluacin y retroalimentacin

Todo lo que se refiere a la realizacin de estudios, que permitan aportar en la sustentacin de los objetivos estratgicos y procesos misionales, constituyen el conjunto referencial de esfuerzos que deben desplegarse en el proceso de Investigacin, constituyen la fuerza motora que permitir orientar la perspectiva institucional en su trabajo. Identificar en base a la investigacin, en forma permanente, las necesidades de legislacin del pas, en funcin de los retos que plantea la nueva Constitucin para perfeccionar su vigencia, en funcin de las realidades y expectativas de la poblacin en la profundizacin del ejercicio democrtico de sus derechos y obligaciones ciudadanas, ampliando las posibilidades de participacin activa de los distintos actores sociales, pero tambin realizando un despliegue hacia adelante, para identificar y establecer los resultados, el impacto y la efectividad de la vigencia de las leyes aprobadas en la Asamblea Nacional, de tal manera que sea posible anticipar errores, debilidades, dificultades reales en la aplicacin y cobertura de los nuevos productos legislativos, de tal suerte que esta informacin, constituya una fuente valiosa para generar iniciativas legislativas en un caudal de reformas que apunten a mejorar y perfeccionar continuamente las leyes en el pas y su ordenamiento jurdico. La construccin de la vida en comn en una perspectiva de transformacin para el Buen Vivir, demanda permanentemente un dialogo sustantivo con las otras funciones del estado, con el estudio interinstitucional del contenido prospectivo - estratgico del Plan

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Nacional de Desarrollo que para efectos de la Asamblea Nacional, es una fuente tambin muy importante para identificar necesidades de nueva legislacin o cambios legislativos importantes, que apunten a viabilizar, fortalecer y facilitar los procesos de transformacin del Ecuador que de l se derivan. La primera aproximacin valiosa contenida en el Plan Legislativo 2010-2013, es la referencia de base, que debe seguir enriquecindose y validando con los distintos actores sociales y polticos. La implementacin del proceso de investigacin en Planificacin es una construccin que debe ser afrontada con la debida importancia y seriedad, para lograrlo es necesario constituir el equipo humano que con las competencias y formacin adecuadas pueda liderar este esfuerzo. Se trata de ordenar y mejorar continuamente el trabajo de la Funcin Legislativa y el cumplimiento de su Misin en un esfuerzo colectivo, participativo y sistemtico, como parte de un proceso nacional en la construccin de una agenda integrada, por un proyecto de PAIS y su SUMAK KAWSAY. La capacitacin permanente deber ser la base de sustentacin para que se pueda mudar las conductas de los distintos actores en la Asamblea Nacional; crear las condiciones para incorporar nuevos, distintos paradigmas y elevar el nivel cognitivo, con una lgica distinta donde la formacin clsica universitaria, no es suficiente para que la Asamblea Nacional contribuya de manera eficaz y eficiente al proceso de transformacin del Ecuador desde su misin, que sus actores puedan comprender y manejar conceptos y temticas importantes (lo que MATUS llama ciencias horizontales, es decir ciencias para actuar, no solo para conocer) como: Hacer anlisis estratgico, hacer apreciacin situacional; en el juego social siempre soy yo y el otro, comprender lo que significa ceguera situacional, lo que soy capaz de ver, no es lo nico, tener apertura para comprender y analizar otras miradas que pueden complementar o completar una visin de la realidad, o incluso para poder identificar con solvencia las diferencias, los intereses, las ideologas que las soportan, la realidad no tiene una explicacin nica, esttica, absoluta, comprender lo que significa construir viabilidad poltica sobre todo a los procesos de formacin de las leyes; proyectar problemas cuasiestructurados para entender la realidad de mejor manera, dado que no se puede enumerar todas las variables de los problemas de la realidad, solo algunas (identificar entonces las ms importantes para tratarlas en la justa medida), es complejo precisar todas las relaciones entre las variables, por lo que muchas de esas relaciones son nebulosas, imprecisas e inciertas, comprender que la solucin de los problemas reales que son cuasiestructurados, siempre es situacional: lo que es buena solucin para m, es psima solucin para otro. Comprender lo que son desarrollar polticas pblicas y dentro de ellas, cuales son los niveles jurdicos implicados. Estar en capacidad de hacer anlisis de actores, identificar su importancia social, econmica y poltica, poder entonces dar tratamientos adecuados de manera oportuna, planificada en procesos de

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consulta, de participacin, de negociacin, entre otros. Incorporar el anlisis histrico y de prospectiva de las leyes, con un abordaje de mayor calidad, ms profundo, ms amplio, ms sistmico de los contenidos legislativos. La instancia responsable del Sistema de Planificacin de la Asamblea Nacional debe desarrollar de manera creativa el plan estratgico institucional con objetivos, programas, proyectos, metas e indicadores que faciliten su monitoreo y evaluacin en un proceso continuo y dinmico de reflexin prospectiva, situacional. Debe adems, apoyar y/o asesorar en la formulacin de planes operativos-presupuestos institucionales, en coordinacin con las instancias respectivas. Establecer planes integrados de inversin con los recursos fiscales y de cooperacin internacional para lograr un proceso evolutivo Institucional coherente y consistente. Los mismos que debern ajustarse a las directrices, plazos y formatos planteados por la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo SENPLADES, insertndose de manera integral al Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, ingresando la informacin pertinente de manera oportuna en sus sistemas en lnea. Para aportar a que la Institucin optimice su gestin y desempeo, debe proveer de capacitacin, formatos, herramientas y metodologa para desarrollar capacidades y mejorar continuamente los procesos de planificacin, integrndolos en la cultura organizacional. De manera ordenada y sistemtica, el Sistema debe aportar para que la Institucin pueda proveer al Estado, Gobierno, ciudadana, as como a los actores del Sistema Nacional de Planificacin informacin sistematizada, pertinente, confiable y oportuna sobre el ejercicio de la Funcin Legislativa y su evolucin. Implementar una poltica de mejoramiento continuo con uso creativo de las tecnologas de informacin y comunicacin, la gestin tecnolgica es clave para optimizar los procesos del Sistema. Los procesos ordenados y ejecutados sistemticamente aportarn para el mejoramiento del trabajo legislativo, de fiscalizacin y de control poltico a la gestin pblica, los planes deben ser monitoreados, y por ello es necesario establecer un proceso de seguimiento, control, evaluacin y retroalimentacin para garantizar el logro de resultados de calidad en funcin de los planes, programas y proyectos que se lleven adelante. Le corresponde entonces organizar y coordinar un esfuerzo de monitoreo de las acciones de las distintas unidades e instancias para alcanzar el cumplimiento de objetivos de la Asamblea Nacional. Como se puede colegir, las respuestas y anlisis de la instancia que coordine o dirija el Sistema de Planificacin que se propone, debe estar constituido por profesionales de primer orden con la formacin adecuada y el conocimiento requerido de la Institucin y el pas, adems, su trabajo debe estar a un nivel de asesora para el nivel directivo institucional (Presidencia, CAL, Secretara General, Administracin General) puesto que su trabajo es de carcter estratgico y es precisamente en ese nivel donde se establecen las condiciones y decisiones estratgicas institucionales. Su trabajo debe estar muy de la mano y en coordinacin con instancias directivas de SENPLADES, que sea posible establecer acuerdo y coordinaciones sobre el marco jurdico que debe ser viabilizado para darle viabilidad poltica y jurdica al proyecto poltico de pas contenido en la nueva Constitucin, su apoyo y asesora debe ser directa. El trabajo interno con las Unidades de Tcnica Legislativa, Participacin Ciudadana, Gestin Tecnolgica, Direccin Financiera, Secretara General y Administracin
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General, es clave para establecer una suerte de staff de planificacin y coordinacin para la orientacin, establecimiento de directrices institucionales, construccin de objetivos estratgicos en equipo a ser presentados en el nivel de decisin poltica institucional: Presidencia de la Asamblea Nacional, Consejo de Administracin Legislativa CAL. Un espacio para orientar la construccin de la Planificacin institucional, asumiendo las directrices del nivel directivo - poltico siempre. Una instancia para monitorear el trabajo y evaluar constantemente el avance de los planes, programas y proyectos de la Institucin, es necesario crear espacios democrticos, amplios, suficientemente nutridos de informacin relevante, para pensar la institucin y orientar las decisiones estratgicas adecuadas. Solo con una visin amplia e integral, desde varias apreciaciones situacionales, es posible construir una realidad cualitativamente superior, ms gil y fortalecida, ms horizontal y democrtica. Su conduccin obviamente debe venir desde una delegacin de la presidencia de la Asamblea Nacional. 6. Consideraciones finales

Considero que es el tiempo y el momento para formular una iniciativa como la que he expuesto, estn dadas las condiciones, los elementos que se han desarrollado permiten mirar de manera adecuada las condiciones y posibilidades para que la Asamblea Nacional sea un espacio profundo que incida de manera trascendente en el devenir de este pas que nos duele y motiva, espero estar a la altura de estas circunstancias y estar en capacidad de aportar en el proceso que he podido reflexionar en el presente ensayo, muchas son las barreras y limitaciones para que estas intenciones puedan madurar y llevarse a la realidad, pero siempre todo camino tiene su inicio, todo caminar su primer paso, ste intenta ser ese pequeo paso colateral, que al menos me ha permitido creo tener mayor claridad para contribuir. Recojo las palabras de Gaston Beger (1964): "mirar a lo lejos, a lo ancho, a lo profundo; tomar riesgos, pensar en el hombre" "contemplando el futuro se transforma el presente"; de este modo la anticipacin invita a la accin, todos somos corresponsables. Quiero terminar rescatando los principios de la planificacin estratgica situacional que MATUS en su fundacin ALTADIR desarrollaran con gran esfuerzo en pos de contribuir a los procesos de desarrollo fundamentalmente de nuestros pases en Amrica Latina MATUS (1998): PRIMERO: En el sistema social existen un nmero indeterminado de sujetos que gobiernan y planifican desde distintas perspectivas, de all que ningn actor tenga asegurada la capacidad de controlar todas las variables envueltas en el proceso de conduccin social (esto es especialmente notorio en el caso de las organizaciones de base). SEGUNDO: Cada uno de estos actores se inserta de manera diferente en la realidad, adhiere a distintas ideologas, tiene intereses e intenciones diferenciables, cuenta con distintas capacidades de gobierno y valora las situaciones desde esa perspectiva y segn sus valores, ideologas e intereses. En consecuencia, la realidad puede ser explicada en forma diferente por cada uno de estos actores sociales y esa explicacin particular ser el fundamento de su accin. TERCERO: Estos actores sociales son creativos y, por tanto, nadie puede predecir sus comportamientos sino, apenas, prever y prepararse para reaccionar velozmente ante las

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contingencias que se originan en esa creatividad de los actores sociales que interactan en un sistema plagado de incertidumbre. CUARTO: De los principios anteriores deducimos que la planificacin debe abarcar, necesariamente, el problema de sortear las restricciones y vencer las resistencias de los otros al plan propio. QUINTO: La planificacin es un proceso incesante y continuo en el cual se repiten constantemente el clculo, la accin, la evaluacin de resultados y la correccin de los planes. El plan siempre est listo, pero, al mismo tiempo, siempre est hacindose. 7. Bibliografa

ASAMBLEA Nacional. Plan Legislativo 2010-2013, una propuesta colectiva, 2010, 115p. http://documentacion.asambleanacional.gob.ec/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/3c9 2036e-d5c7-4ec8-926a-5a111eebf197/PLAN_LEGISLATIVO_10_13.pdf. 06-01-2011 ASAMBLEA Nacional. Reglamento Orgnico Funcional 2011, 22p CONSTITUCIN de la Repblica del Ecuador. Registro Oficial No. 449 .Quito, 2008 CODIGO Orgnico de Planificacin y Finanzas pblicas. Registro Oficial N 306. Quito, 2010 CONGRESO Nacional del Ecuador. Plan Estratgico Institucional 2007 2011, Presidencia del Congreso, 2006 CONGRESO Nacional del Ecuador. Plan Estratgico Institucional 2008 2012, Direccin General de Planificacin, 2008 LEY Orgnica de la Funcin Legislativa, Registro Oficial N 642. Quito, 2009 MATUS, Carlos. Estrategia y Plan. Editorial Siglo XXI, 1998. Edicin 11, 192p MATUS, Carlos. Poltica, planificacin y gobierno, Caracas, Fundacin Altadir, 1987 MATUS, Carlos. Los tres cinturones del Gobierno. Gestin, organizacin y reforma, Caracas, Fondo Editorial Altadir. 1997 MATUS, Carlos. Adis Seor Presidente, Santiago de Chile, Ediciones LOM. 1998 MATUS, Carlos. Teora del Juego Social, Caracas, Fondo Editorial Altadir. 1999 MATUS, Carlos. Gobierno y Planificacin; conferencias de alta direccin. Quito, 2 Edicin, Universidad Central del Ecuador. 2002, 160p MORGAN Gareth. Imgenes de la Organizacin. RA-MA, Madrid. 1990. 330p OSSORIO, Alfredo. Planeamiento Estratgico, Buenos Aires Argentina, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 2002, Cuarta Edicin, 71p OFICINA Nacional de Innovacin de Gestin, Subsecretara de la Gestin Pblica. La Gestin Pblica por Objetivos y Resultados, una visin sistmica. Buenos Aires Argentina, 2007, 103p SENPLADES. Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir 2009 -2013, 2009 RAMREZ Ren. La Felicidad como Medida del Buen Vivir en el Ecuador, entre la materialidad y la Subjetividad. SENPLADES, 2009 ZAMBRANO, Adalberto. Planificacin Estratgica, Presupuesto y control de la gestin Pblica. Caracas, Universidad Catlica Andrs Bello, Editorial Texto C.A. 2007, 376p

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8.

Cuadros, tablas, grficos:

ENFOQUE SISTMICO EN LA GESTIN DE PLANIFICACIN DE LA ASAMBLEA NACIONAL

GESTIN DE INVESTIGACIN Y PROSPECTIVA ESTRATEGICA

GESTIN DE EVALUACIN Y
EQUIPO DE EQUIPO DE SEGUIMIENTO Y

GESTIN DE CAPACITACIN Y ASESORA LANIFICACION

INVESTIGACIN Y

PLANIFICACIN

EVALUACIN

UNIDAD DE PLANIFICACIN

GESTIN DE MONITOREO Y SEGUIMIENTO DE LA

GESTIN DE PLANIFICACIN ESTRATGICA Y OPERATIVA

GESTIN TECNOLGICA PARA LA

Grfico 1: Enfoque sistmico en la Gestin de Planificacin Elaborado por: Flavio Mora

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