VIOLENCIA DE ESTADO A TREINTA AOS DE LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA

Daniel M. Brinks

Daniel M. Brinks es Profesor Asociado del Departamento de Gobierno de la Universidad de Texas-Austin y autor del libro The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law (Cambridge University Press 2008).

Amartya Sen clebremente seala que, al contrario de las dictaduras,

en las democracias los ciudadanos no mueren en grandes hambrunas1. Sen atribuye este resultado a la libertad de prensa, la mayor capacidad para diseminar informacin, la sensibilidad del gobierno al sentimiento popular y, por lo tanto, la menor tolerancia en estos regmenes ante un evento que implica la muerte de miles de conciudadanos. Muchos de los pases de Amrica Latina ya han acumulado treinta aos o ms de democracia desde el fin de sus ms recientes dictaduras dictaduras marcadas, como bien se sabe, por la violencia de Estado, el uso de las fuerzas del orden para reprimir y la ausencia del debido proceso. Sin embargo, en Ro de Janeiro, So Paulo, Salvador de Baha, Buenos Aires y otras grandes ciudades del continente, en presencia casi siempre de una prensa robusta y libre, con fotos y videos en You Tube, y abundante informacin al respecto, siguen muriendo miles de jvenes a manos de la polica. En este breve artculo presento algunos datos sobre violencia policial y ofrezco algunas explicaciones tentativas, pero ms que nada abro una interrogante que merece ms investigacin: Cmo es que nuestras democracias toleran, ao tras ao, una virtual masacre de jvenes, en su mayora varones, pobres, urbanos? Por qu permiten nuestras democracias, ao tras ao, altos ndices de impunidad para policas violentos? Ntese que esta es una pregunta un poco diferente de la usual, en estudios que tratan las causas y posibles respuestas a la violencia policial2.

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Lo que me interesa en este artculo no es el tema ms tcnico, de cmo entrenar policas para que no caigan en el gatillo fcil, cmo organizar la corporacin para facilitar el control civil o cmo reducir el nivel de armamentos en las calles de Ro. Lo que me interesa es algo ms bsico an: cules son las condiciones polticas que permiten que la respuesta a un problema evidentemente grave la violencia y el crimen sea la cotidiana y sistemtica violencia ejercida por el Estado contra un grupo de individuos los jvenes pobres y urbanos que en instancias individuales muchas veces tienen poco que ver con las reales causas del problema? El supuesto de este artculo, como el supuesto de Amartya Sen, es que el problema no es la falta absoluta de recursos, sino la distribucin de los mismos. Significa simplemente que si los estados de la regin consideraran el problema de violencia policial como una cuestin realmente prioritaria, encontraran la forma de aliviarlo, aunque tal vez no de eliminarlo por completo. De esta forma, la pregunta deviene no en una cuestin tcnica, de diseo de las instituciones policiales o temas similares, sino en una cuestin poltica, de los procesos poltico-sociales que conducen a la tolerancia cotidiana de niveles de violencia policial altsimos y a la impunidad que los acompaa. Para contestar esta pregunta tenemos primero que entender el problema, a quin afecta y cules son sus orgenes. En este ensayo presento algunos datos sobre los niveles de violencia policial existentes en la regin, las tendencias que se desprenden de estos datos, la identidad y caractersticas de las vctimas y las condiciones bajo las cuales ocurre la violencia. El artculo se basa principalmente en un trabajo realizado a principios de los aos 2000, en Argentina, Brasil y Uruguay, puesto al da con algunos datos adicionales relativos a la dcada que acaba de terminar. El argumento, bsicamente, es el siguiente. Para responder a la violacin crnica de los derechos de un grupo social, como para responder a una hambruna, se necesitan recursos recursos polticos para llevar el tema a la agenda pblica, y para orientar el Estado hacia la solucin del problema; recursos personales para, en ltima instancia, defenderse por cuenta propia, ya sea en el sistema judicial o con seguridad privada, barrios cerrados, y dems. En Amrica Latina hoy hay una epidemia de percepciones de inseguridad (a veces justificadas) que dificulta que se dediquen recursos pblicos a la defensa de aquellos que, en el imaginario social, son responsables por la supuesta ola de delitos y violencia. Y las vctimas de la violencia policial son, en su mayora, jvenes marginalizados que ni tienen recursos propios, ni logran despertar la solidaridad de otros grupos sociales que podran dedicar sus propios recursos al problema. Es, entonces, la combinacin de la supuesta epidemia de violencia con la marginalizacin econmica y social de las vctimas la que construye la tolerancia poltica de la violencia policial.

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Niveles de violencia policial

Los niveles de violencia que ejerce la polica varan mucho de pas en pas y aun dentro del mismo pas. La polica de Ro de Janeiro seguramente es una de las que ms publicidad recibe una breve bsqueda en You Tube revela decenas de videos de policas en tiroteos con presuntos criminales, abatiendo individuos en plena fuga, o simplemente ejecutando gente a sangre fra. Pero no es la nica que se destaca por su violencia. Tambin en Brasil, So Paulo y Salvador han visto niveles de violencia altsimos, por lo menos en las dcadas de los 80 y 90. Mirando a otros pases, hay indicaciones, por ejemplo, de que la polica federal y el ejrcito en Ciudad Jurez, Mxico, han empezado a usar mtodos letales para suplir la deficiencia de sus capacidades investigativas; tambin tenemos informes de ejecuciones extrajudiciales por parte de policas y fuerzas parapoliciales, en reaccin a las maras centroamericanas; Venezuela ha comenzado a destacarse por el nivel de violencia privada y estatal.3 A continuacin presento breves extractos de los informes de derechos humanos del Departamento de Estado de los Estados Unidos, en relacin a muchos de los pases de la regin: Argentina, 2009: El gobierno o sus agentes no cometieron ningn asesinato por motivos polticos; sin embargo, hubo informes de muertes resultado del uso de fuerza excesiva o injustificada por parte de la polica. Un informe en noviembre, elaborado por la ONG Coordinadora contra la Represin Policial Institucional (CORREPI), dice que las fuerzas de seguridad, usando fuerza excesiva, mataron 392 personas entre mediados de diciembre de 2007 y mediados de noviembre de 2009. El Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) marca un aumento del 12 por ciento en muertes resultado del uso de fuerza injustificada o excesiva por la polica de junio 2008 a junio 2009. Brasil, 2009: El gobierno o sus agentes no cometieron asesinatos por motivos polticos, pero las policas estatales (militar y civil) cometen homicidios ilegales diariamente (unlawful killings are widespread). En muchos casos, los policas emplearon la fuerza letal indiscriminadamente durante aprehensiones. En algunos casos, los maltratos severos o tortura por parte de agentes de la ley concluyeron en la muerte de numerosos civiles. Los homicidios por la polica ocurrieron por varios motivos. Enfrentamientos con criminales fuertemente armados resultaron en fuego cruzado. Algunos policas acusados de matar a sospechosos no tenan el entrenamiento y profesionalismo para manejar la fuerza letal. En otras ocasiones los policas actuaron como criminales.

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Colombia, 2009: Los siguientes problemas sociales y abusos gubernamentales de derechos humanos ocurrieron durante el ao: homicidios ilegales y extrajudiciales; colaboracin ilegal de militares con nuevos grupos armados ilegales y paramilitares que no se desmovilizaron; desapariciones forzadas Homicidios polticos e ilegales continan siendo un problema extremadamente serio, y hubo informes peridicos donde se afirmaba que miembros de las fuerzas de seguridad cometieron ejecuciones extrajudiciales en el transcurso del conflicto armado interno En relacin al ao pasado hubo significativamente menos informes de instancias en las cuales oficiales del ejrcito presentaban civiles asesinados como muertos en combate. El relator especial de la ONU, Philip Alston, informa acerca de ejecuciones extrajudiciales de civiles, presentadas como muertes en combate en los departamentos de Antioquia, Arauca, Valle del Cauca, Casanare, Cesar, Crdoba, Huila, Meta, Norte de Santander, Putumayo, Santander, Sucre y Vichada. Aunque el relator especial indica que no hay evidencia de que estos asesinatos fueron cometidos como poltica oficial del gobierno, el nmero de casos, su distribucin geogrfica, y la diversidad de unidades militares implicadas indican que estos asesinatos fueron cometidos en forma sistemtica por elementos importantes dentro del ejrcito. El Salvador, 2009: No hubo informes verificados de que el gobierno o sus agentes estuvieran cometiendo asesinatos por motivos polticos; sin embargo, se inform que las fuerzas de seguridad cometieron homicidios ilegales. La Procuradura de Derechos Humanos (PDDH) inform que la Polica Nacional Civil (PNC) fue responsable de 545 casos de abuso a la integridad humana, incluyendo homicidios injustificados, intentos de homicidio injustificado, maltratos y otras agresiones causantes de daos fsicos. Guatemala, 2009: Aunque no hubo informes que afirmaran que el gobierno o sus agentes cometieron homicidios por motivos polticos, los miembros de la polica s cometieron homicidios injustificados. Honduras, 2009: Antes del golpe de Estado de junio, hubo informes de que el gobierno o sus agentes cometieron homicidios arbitrarios o ilegales, especialmente de jvenes y nios, por parte de grupos vigilantes que pueden haber incluido miembros de las fuerzas de seguridad. A partir del golpe de junio, hubo informes de que el rgimen de facto o sus agentes cometieron homicidios arbitrarios o ilegales4. Mxico, 2009: El gobierno federal o sus agentes no cometieron asesinatos por motivos polticos; sin embargo, hubo informes de que las fuerzas de seguridad, actuando fuera y dentro de su capacidad oficial, mataron varias personas, incluyendo a menores, durante el ao.

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Paraguay, 2009: El gobierno nacional o sus agentes no cometieron asesinatos por motivos polticos; sin embargo, hubo informes ocasionales de que las fuerzas de seguridad mataron individuos usando fuerza excesiva o injustificada. Venezuela, 2009: El gobierno federal o sus agentes no cometieron asesinatos por motivos polticos; sin embargo, las fuerzas de seguridad fueron acusadas de cometer homicidios ilegales, incluyendo la ejecucin sumaria de sospechosos5. En relacin a este ltimo pas, el informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos relata que el Ministerio Pblico abri 509 investigaciones por ejecuciones o ajusticiamientos por las fuerzas de seguridad en el 2008 (prr. 739) y el Defensor del Pueblo recibi 134 denuncias de ejecuciones el mismo ao (prr.743)6. Al fin de cuentas, todos los informes repiten el mismo refrn, enfatizado con letra cursiva, arriba: ya casi no ocurren los asesinatos y desapariciones por motivos polticos, pero contina la violencia de Estado asociada, ahora, con la represin del crimen. Y si esto es cierto en Venezuela, Paraguay, El Salvador y Guatemala, lo es con creces en Brasil. De aqu en adelante, voy a centrar mis comentarios en Argentina, Brasil y Uruguay, los pases donde realic el trabajo de campo para elucidar las causas de la impunidad policial en casos de homicidios7. La mayora del anlisis se apoya en los datos recopilados durante ese trabajo de campo, pero en el grfico siguiente (grf.1) presento el nmero de civiles muertos por la polica en la dcada que acaba de terminar, para demostrar que el problema no es uno que estos pases hayan superado con el cambio de milenio. El grfico presenta los aos y las ciudades para las cuales tenemos informacin confiable. Lamentablemente no tenemos datos disponibles para Uruguay los datos que presento ms adelante son de elaboracin propia pero el CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales) en Argentina, y la polica misma en So Paulo y Ro compilan estadsticas de este tipo, y podemos tomar estos casos para ejemplificar el problema. Los datos son realmente dramticos. En poco ms de media dcada, la polica en el Gran Buenos Aires mat a casi 1400 personas, un promedio de 186 personas por ao; en nueve aos, la polica en el estado de So Paulo mat a casi 5600 personas, 620 por ao; y la polica en el estado de Ro de Janeiro mat a 8600 personas en menos de ocho aos, promediando 1100 vctimas por ao. Posiblemente lo ms inquietante de estas cifras son las tendencias. Con la excepcin de Buenos Aires, los nmeros o siguen una tendencia estable o, en el caso de Ro, van en leve ascenso. En So Paulo, el promedio de esta dcada es menor al de la dcada anterior, como veremos, pero eso se debe ms que nada a los niveles altsimos de muertes en la primera mitad de la dcada del 90. Desde 1995, ms o menos, la violencia en So Paulo mantiene niveles estables.

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Grfico 1 Muertes de civiles a manos de la polica en Buenos Aires, Ro de Janeiro y So Paulo. Dcada 2000
1.400 Nmero total de muertes por ao 1.200 1.000 800 600 400 200 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ro de Janeiro (estado)

So Paulo (estado)

Gran Buenos Aires

Si hacemos el clculo relativo al tamao de la poblacin, encontramos que la polica en Ro bien se merece su reputacin violenta: Grfico 2 Promedio anual de la tasa de homicidios policiales en Ro de Janeiro, So Paulo y Gran Buenos Aires en la dcada del 2000, por cien mil habitantes
8 7 6 5 4 3 2 1 0 Ro de Janeiro So Paulo 1.5 0.88 Buenos Aires 7

En este grfico notamos que Ro demuestra un nivel de uso de la fuerza letal por la polica casi cinco veces mayor que So Paulo y casi ocho veces mayor que en el gran Buenos Aires. Si comparamos con la dcada anterior (no ya, lamentablemente, comparando a Ro de

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Janeiro, ya que esos datos no se encuentran disponibles) vemos que la violencia en So Paulo en la dcada de los 90 ha bajado un poco y en Buenos Aires ha bajado a casi la mitad de lo que era hace diez aos. En el grfico siguiente presento datos secundarios y de elaboracin propia de homicidios policiales y de los niveles de impunidad que disfrutan los policas en Uruguay, Crdoba, Buenos Aires, So Paulo y Salvador, Baha8. Grfico 3 Promedio anual de homicidios por cien mil habitantes (199) e ndices de condena
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Uruguay Crdoba Buenos Aires So Paulo Salvador 3 2 1 0 7 6 5 4

% de casos con condena

Homicidios por policas/100 mil hab.

Ms adelante regresar al tema de la impunidad. Por ahora quiero destacar por qu considero que la violencia policial tiene un origen poltico, ms all de los indudables desafos con que se enfrentan las policas de la regin, y ms all de las causas inmediatas como podran ser la falta de entrenamiento adecuado, la falta de capacidad investigativa, el nivel de violencia social y dems. Tomemos, primero, como indicador de la facilidad con la cual la polica recurre a la fuerza letal el nmero de personas arrestadas por cada persona muerta por la polica. En los Estados Unidos un pas que por cierto se caracteriza por un nmero elevadsimo de personas encarceladas la polica detiene a 37.751 personas por cada una que mata. En So Paulo ese nmero es cien veces menor, cayendo a 348. Y en Ro de Janeiro, increblemente, la polica slo arresta a 23 personas por cada una que mata. 9 Como tambin observa este informe reciente de Human Rights Watch10, otra comparacin ilustra el mismo punto. La tabla siguiente, tomada del informe, compara niveles de criminalidad, violencia y violencia policial en un distrito de seguridad pblica en la periferia de Ro con los mismos datos en relacin a Ceilndia, una ciudad en las afueras de Brasilia.

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Tabla 1: Comparacin entre Ceilndia y un rea de Ro de Janeiro

Ceilndia (DF) Poblacin Tasa de homicidio intencional por 100 ml habitantes Robos seguidos de muerte por 100ml hab. Acciones policiales en relacin a drogas por 100 ml hab. Nmero total de personas muertas por la polica supuestamente resistiendo arresto Nmero de personas muertas resistiendo arresto por 100ml hab. 332.455 32,49 2,71 172,05 rea de seguridad pblica (AISP) No.16 (RJ)* 473.845 35,88 2,11 47,06 % de diferencia 43% 10% -22% -73%

171

8450%

0,60

36,09

5899%

*El rea N16 incluye favelas donde han ocurrido notorios casos de violencia policial, como el Complexo do Alemo y Vigrio Geral, y los barrios de Olaria, Penha, Penha Circular, Brs de Pina, Cordovil, Parada de Lucas y Jardim Amrica.

Ceilndia tiene una poblacin menor que la de Ro, pero no es un reducto de la clase media ni mucho menos. Su origen se encuentra en el desplazamiento de la poblacin de Brasilia que ocupaba viviendas precarias; an hoy ms del 50% de su poblacin no ha terminado el secundario, y ms del 50% se identifica como preta o parda. Los ndices de violencia social son similares o favorecen el rea 16 de Ro. Ceilndia tiene una tasa de homicidio casi tan alta como el rea 16; un nmero ms alto de robos seguidos de muerte; y un ndice mucho ms alto de intervenciones policiales relacionadas con las drogas. Sin embargo, la tasa de muertes a mano de la polica en el rea 16 de Ro es 60 veces ms alta que en Ceilndia. A diferencia de Ceilndia, el rea 16 de Ro est inserta en un rea metropolitana enorme, fuertemente marcada por la desigualdad y la marginalizacin de los habitantes de las favelas y los morros. La tasa de muertes a manos de la polica refleja entonces, por lo menos en parte, una actitud diferente frente al uso de la fuerza letal por la polica.

Niveles de impunidad de policas acusados de homicidio

Pasemos ahora al problema de la impunidad. En el grfico 3 vimos que hay una relacin casi perfecta entre los niveles de violencia policial y la impunidad en los cinco lugares donde hice el trabajo de campo. Lo que ese grfico no revela es la relacin entre el grado de marginalizacin

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de las vctimas y la impunidad. Tomando como punto de partida listas de vctimas de la violencia policial, y excluyendo aquellos casos de enfrentamiento armado sustanciado, en cada pas tom una muestra de casos. En cada caso averig las caractersticas de la vctima y busqu en los juzgados correspondientes los resultados de la persecucin penal del polica acusado del homicidio11. Luego hice un anlisis del nivel de desarrollo institucional del sistema de justicia en cada lugar, el nivel de pluralismo y competitividad en el mercado poltico y el nivel de marginalizacin de las vctimas. Los resultados sugieren que es este ltimo factor el que determina el nivel de impunidad. En primer lugar, comparemos el desarrollo institucional en cada lugar. Las diferencias en el nivel de desarrollo econmico se traducen directamente en el presupuesto de los tribunales. So Paulo, la localidad con mayor ingreso per cpita, invierte ms en sus tribunales, Uruguay, el ms pobre de los cuatro lugares, menos, y Crdoba y Buenos Aires caen entre aquellos dos en las dos medidas. Durante la dcada de 1990, los jueces uruguayos ganaban menos de la mitad de lo que ganaban sus compaeros argentinos. En promedio durante los 90, Uruguay dedic el 1,4% de su presupuesto, o un 0,35% del PIB, a su sistema judicial; Argentina gasta el doble de ese porcentaje (tanto de presupuesto como de PIB) en los poderes judiciales estatales y federales12. En el estado de So Paulo, Brasil gasta cerca del 5% de su presupuesto en tribunales, ms de tres veces ms que Uruguay. En valores absolutos, en la dcada de los 90, Uruguay gast 256 dlares por cada caso presentado y slo 93.000 dlares anuales por juez, mientras que Argentina gast 760 dlares por caso y (en parte debido a un nmero ms alto de personal administrativo por magistrado) US760.000 por juez13. Y sin embargo, Uruguay tiene un nivel de efectividad mucho mayor. No es que los tribunales en Uruguay no precisen de nada o que aquellos en Argentina o Brasil tengan recursos de sobra. El problema es que la mera financiacin de una institucin judicial no determina los propsitos a los cuales se abocar sta. Para realmente producir una respuesta efectiva en casos de violencia policial, tiene que haber un incentivo para que los que ocupan la institucin se vuelquen hacia estos casos. Tampoco es determinante la reforma procesal. No es Uruguay un modelo de cdigo procesal moderno y eficiente. Argentina y Brasil han reformado sus leyes de proceso penal de un sistema anticuado, escrito e inquisitivo a un proceso oral mucho ms gil. En 1997, Uruguay intent hacer lo mismo, pero la reforma nunca fue aplicada. En resumen, So Paulo gasta ms en su sistema judicial que cualquiera de las otras localidades; Buenos Aires y Crdoba no se quedan muy atrs, y los tres han modernizado sus procedimientos. Uruguay es, lejos, el ms rezagado en cuanto a la financiacin institucional y la reforma modernizadora. Sin embargo, Uruguay se las arregla para producir los ms altos niveles de condena en casos que afectan a la polica.

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Los ms altos niveles de competitividad poltica tampoco predicen resultados mejores. Midiendo el pluralismo democrtico como la competitividad en el sistema de partidos, a nivel nacional Uruguay posiblemente supere a los otros dos pases, lo que podra explicar su xito, pero Brasil supera a la Argentina y sigue produciendo resultados legales mucho peores. David Altman y Anbal Prez-Lin, por ejemplo, otorgan el rango ms alto de calidad democrtica a Uruguay, por encima de Brasil y Argentina, para el perodo de tiempo en cuestin14. Pero al nivel provincial o estatal, So Paulo es mucho ms pluralista que Buenos Aires, que ha estado dominada por el Partido Justicialista desde la transicin a la democracia15. Crdoba tiene un ambiente poltico slo un poco mejor que el de Buenos Aires. Estuvo dominada por un solo partido (la Unin Cvica Radical) desde la democratizacin hasta mediados de la dcada de los noventa, aunque tuvo una alternancia en el poder, cuando ascendi un gobernador justicialista con mayora legislativa. En trminos de pluralismo, entonces, Crdoba se ubicara por encima de Buenos Aires, pero muy por debajo de So Paulo. En resumen, tenemos los dos casos con el mayor y menor valor de la variable dependiente, Uruguay y So Paulo, en el ms alto rango posible de esta variable independiente, y lugares con valores altos (Crdoba) y bajos (Buenos Aires) en la variable dependiente con niveles bajos de pluralismo. Obviamente, Ahnen no se equivoca cuando concluye que la poltica democrtica no necesariamente se traduce en demandas de rendicin de cuentas por parte de la polica 16. El interrogante sigue abierto: bajo qu condiciones deciden estas democracias, ms o menos imperfectas, que ya no van a tolerar este nivel de violencia? Es aqu donde la composicin social de las vctimas en cada caso comienza a sugerir una respuesta. En Uruguay, slo el 12,5% de las vctimas viva en un barrio de viviendas precarias, aunque un tercio de las vctimas provena de las clases ms carenciadas, otro tercio de la clase obrera y un tercio de la clase media17. En este sentido no son tan diferentes las vctimas en Uruguay de las vctimas en Buenos Aires. Pero es notorio, de acuerdo a socilogos uruguayos, el nivel de solidaridad que existe en la sociedad uruguaya: Enraizados en las instituciones, los criterios de equidad han servido de base a una democracia social efectiva que se refleja, entre otras cosas, en la simetra del trato cotidiano y en la falta de barreras para la comunicacin fluida entre personas de distinta condicin econmica. La democracia social fundamenta y dinamiza a su vez una democracia poltica cuya solidez singulariza al Uruguay en la regin18. Mientras tanto, en Crdoba y Buenos Aires, el 38% y 19% de las vctimas, respectivamente, viva en barrios precarios (villas), y el 32% y 52% eran desempleados (sin contar a los estudiantes). La relacin entre clase media y las clases carenciadas en estos lugares no se caracteriza precisamente por el alto grado de solidaridad interclasista; y el panorama es an peor cuando tomamos en cuenta la

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caracterizacin de las vctimas de la violencia policial, especialmente en la dcada del 90, como ladrones que no merecen la proteccin de la ley19. Esto, finalmente, es algo que ha cambiado un poco. Ya no se oyen, en Buenos Aires, los llamados al meta bala del ex gobernador Carlos Ruckauf. Y tal vez sea por eso que los ndices de violencia han bajado sensiblemente en los ltimos diez aos. Las vctimas en So Paulo, por su parte, sobresalen por su exclusin social. De un poco ms que 200 vctimas examinadas, slo cinco eran de clase media y cuatro de stas fueron vctimas de balas perdidas. El 82% perteneca a las clases ms pobres, el 72% era desempleado, el 64% viva en una favela, el 55% era afrodescendiente (comparado con el 25% de la poblacin de So Paulo). En general, entonces, aunque los niveles de exclusin de las vctimas son altos en Crdoba tambin ya veremos cmo la clase social afecta la impunidad en este lugar hay una relacin bastante directa entre la composicin social de las vctimas y los niveles de violencia en cada lugar. Otra forma de ver esta relacin es viendo la probabilidad de morir a manos de la polica, por nivel social. Tomando en cuenta el nmero de personas que vive en barrios marginales en cada localidad, podemos calcular estas probabilidades para un habitante de un asentamiento (Uruguay), villa (Argentina) o favela (Brasil). Para los diez aos que cubre el anlisis, el riesgo para un villero cordobs es exactamente igual a la de un villero bonaerense un poco ms de 80 por cien mil habitantes de las villas mientras que para un favelado paulista es de ms o menos 130 por cien mil, y para un uruguayo viviendo en un asentamiento es de slo 3 por cien mil.20 Si comparamos esto con los niveles de violencia policial por cien mil habitantes de las tablas 2 y 3, vemos que las poblaciones ms marginales en cada pas incurren un riesgo marcadamente desproporcional a su presencia en la poblacin. El riesgo para el asentado uruguayo es tres veces mayor que el riesgo que corre el habitante promedio, el de los villeros bonaerenses y cordobeses es seis y 30 veces mayor, respectivamente, y el riesgo para un favelado paulista es casi 70 veces mayor que el riesgo que corre el habitante promedio de esa ciudad. Pero, cmo se traduce esto en la impunidad? Hay una relacin directa entre el nivel socioeconmico de las vctimas y el resultado de la persecucin penal del victimario. En Uruguay, donde el grupo de vctimas en total era el menos excluido y donde los niveles de solidaridad social son los ms altos, los casos que incluan las vctimas ms pobres tenan un ndice un poco ms alto de condenas que las vctimas de clase media aunque por el bajo nmero de vctimas, la diferencia no es significativa. Aqu los pobres reciben justicia, en el marco de una sociedad solidaria e integrada. En contraste, en Buenos Aires la probabilidad de una condena era un 77% mayor en un caso con vctima de clase media que en un caso con vctima de clase baja o clase obrera; en

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Crdoba esa probabilidad era un 140% mayor; y en So Paulo la casi completa ausencia de vctimas de clase media ni siquiera nos permite hacer el clculo la diferencia es, por decirlo as, infinita. Lo que s podemos decir es que en So Paulo la probabilidad de una condena para un polica que mata los meramente pobres es un 32% mayor que para quien mata un favelado. Crdoba, por otra parte, aunque como vimos tiene un nivel relativamente bajo de violencia policial por el nivel de exclusin de las vctimas, muestra la ms fuerte dicotoma entre los resultados judiciales que obtienen las vctimas de clase media y los resultados en casos con vctimas ms marginalizadas. Este anlisis sugiere que son precisamente los lugares en los cuales la violencia policial afecta la poblacin ms marginada los que mantienen a travs de los aos los niveles ms altos de violencia e impunidad. La Tabla 2 resume los resultados sobre la desigualdad y todas las hiptesis alternativas (los nmeros en el cuadro representan el orden jerrquico de los casos sobre la variable indicada). Los resultados en Crdoba son un poco mejores de lo que esperaramos, dado el nivel social de las vctimas, pero este promedio alto se debe simplemente a un porcentaje de condenas muy alto (78,95%) en casos con vctimas de clase media (ms alto an en estos casos que en Uruguay). En realidad, este caso por s solo demuestra lo que vengo diciendo aqu: cuando la vctima es un hombre de bien, un buen padre de familia, o cualquier locucin equivalente, la sociedad no tolera su muerte, y el sistema de justicia responde. El mismo sistema, con las mismas leyes, las mismas instituciones, los mismos recursos, fcilmente tolera la muerte del ladrn, bandido, marginal, o su equivalente. Muchos anlisis que se apoyan en una variable estructural como la desigualdad econmica y social resultan poco satisfactorios, porque no especifican la conexin entre la estructura social y el resultado en cuestin. En el resto de este ensayo voy a procurar trazar con un poco ms de especificidad las conexiones entre la desigualdad y la violencia con impunidad de la polica. Una de las explicaciones que suelen ofrecer las policas es que se estn enfrentando a un elemento criminal fuertemente armado, y que en Ro, por ejemplo, la situacin se ha convertido prcticamente en una guerra civil entre narcotraficantes y las fuerzas del orden. Es cierto, obviamente, que algunas ciudades en Amrica Latina, Ro entre ellas, estn sintiendo una ola de crimen y violencia que crea una sensacin de inseguridad muy alta (aunque vale la pena resaltar que la sensacin de inseguridad no siempre se correlaciona perfectamente con ndices de violencia reales). No todos los pases sienten los efectos de la violencia y el narcotrfico de la misma manera, pero es cierto que en muchos pases de la regin existe la percepcin de que la violencia ha alcanzado niveles insoportables21.

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Tabla 2 Anlisis comparativo de cuatro sistemas de justicia, su contexto sociopoltico y sus resultados
So Paulo Desarrollo institucional Ms fuerte, ms independiente, ms modernizado: 1 Buenos Aires Crdoba Uruguay Dbil, independiente pero sin modernizar, con pocos recursos: 3 4 2 1 1 (50%)

Dbil, poco Fuerte, independiente, moderadamente recientemente independiente, modernizado: modernizado: 2 4

Desarrollo econmico Pluralismo democrtico Marginalizacin de las vctimas Porcentaje de casos con condena

1 1 4 4 (5-7%)

2 4 3 3 (20%)

3 3 2 2 (40%)

Y ah es, justamente, donde se encuentra una de las races del problema poltico. El crimen, la violencia y la sensacin de inseguridad crean presin poltica para una respuesta efectiva (lase dura) por parte de la polica22. Por una variedad de razones que incluye la falta de capacidad de la polica, corrupcin y criminalidad de la polica misma, la violencia de quienes se enfrentan con la polica y dems, en muchos de estos lugares la polica no est en condiciones de responder efectivamente con mecanismos preventivos, investigativos o menos violentos. La sensacin de inseguridad se convierte entonces, como lo expresan muchos policas en Brasil, en una demanda social para el uso de fuerza letal en el afn de reducir los niveles de criminalidad. Bandido bom bandido morto! dicen muchos brasileos, los argentinos contestan con Meta bala! y la polica acta de forma acorde. Como mencion al comienzo, la violencia policial tiene muchas causas inmediatas, pero en casi todos los casos los policas argumentan que estn respondiendo a un pedido por parte de la sociedad que tiene su gnesis en la sensacin de inseguridad. El relato de una experiencia en Per, aunque poco cientfico, ilustra perfectamente este punto. En noviembre del 2009 la revista Poder 360 inform sobre un presunto escuadrn de la muerte que operaba en la ciudad de Trujillo, Per, donde en menos de dos aos haban muerto a manos de la polica, en circunstancias al menos sospechosas, ms de media centena de presuntos delincuentes.23 El artculo trata, con lujo de

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detalles, los indicios de tortura y ejecucin de personas esposadas, la reaccin de los familiares de las vctimas, la complicidad de la polica en el encubrimiento, y dems. Nos da, en otras palabras, un panorama con escalofriantes similitudes al que se presenta en So Paulo, Salvador, y otras ciudades en los aos 9024. Pero, para efectos de esta discusin, lo ms interesante es la reaccin de los lectores. A continuacin relato unos pocos de los comentarios puestos por lectores en la versin electrnica de la revista: Andrs 2009-11-19 17:04:41 Bueno, y qu quieren? El ciudadano promedio, el hombre de la calle est abandonado a su suerte. No hay justicia, no hay seguridad, no hay control. En Trujillo, y en general en el norte del pas, la delincuencia no tiene cmo detenerse. Si es la nica forma de enfrentarla, en hora buena. TRUJILLO 2009-11-20 17:54:18 apoyo al escuadron de emergencia, que sigan limpiando la ciudad, es hora de que estos delincuentes desaparezcan de una vez por todas de mi querido trujillo. (N.B.: nombre suprimido por el autor) 2009-11-22 12:02:50 porque no hacen un articulo de cuanta gente inocente muere por tantas leyes que solo defienden a los delincuentes, bien por la policia de trujillo vince 2009-11-23 12:20:44 por mi excelente y que sigan eliminando a esa lacra q tanto dao hacen y esto se debe repetir aqui en lima. (N.B.: nombre suprimido por el autor) 2009-11-25 13:06:32 Ellos han nacido para matarnos y encima quieren tener derechos humanos? que se vayan al infierno. Richard 2009-11-25 14:17:50 Yo estoy totalmente con el decreto, puesto que estos criminales estan curtidos de ir a la crcel, porque desde all mismo realizan sus operaciones!!! yo estoy a favor de que se los ELIMINE!!! como exterminar una PLAGA DE RATAS, se que suena duro pero es la verdad!! cuando una persona de bien muere, all no existen los DERECHOS HUMANOS!!! all nadie se pronuncia al respecto, cuando muchas familias quedan en la orfandad ya sea por un asalto, por no pagar un cupo o por una bala perdida!! se archiva el caso; ciertamente estos delincuentes tambin tiene familia hijos, PERO NO ES JUSTO QUE SU FAMILIA SE

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MANTENGA A COSTA DEL TRABAJO Y SACRIFICIO DE LOS CIUDADANOS. OJALA QUE DE UNA BUENA VEZ SE TERMINE CON LOS EXTORSIONADORES (MEJOR MUERTOS QUE EN LA CRCEL)!!!!!! Una lectora, que no tuvo pudor alguno en incluir su nombre completo, va an ms all: por favor al escuadrn de la muerte les encargo matar a ricardo uceda [el periodista que escribi la nota] y a todos los ladrones que el defiende ah, y tambin a los jueces y fiscales y todos los ciudadanos trujillanos que piensen como ellos y a todos los integrantes de los comits de derechos de los delincuentes uy perdn quise decir humanos.... El artculo ocupa solo tres pginas, y los comentarios otras veinticuatro. De 179 comentarios, el ochenta por ciento apoya, en trminos similares a los que se leen aqu o ms extremos an, la actuacin del presunto escuadrn de la muerte. Slo el doce por ciento se pronuncia en contra de la ejecucin sumaria de presuntos delincuentes (el resto es o neutral o imposible de categorizar). El punto que estoy tratando de demostrar en este ensayo lo resume muy bien el lector que dice si hay que ejecutar a cientos o miles lo considero un pequeo precio. Para muchos, est claro, la matanza diaria de presuntos delincuentes es un pequeo precio a pagar por la esperanza (no importa cun infundada) de que este programa de exterminio pueda reducir la delincuencia que los amenaza. Al mismo tiempo, quin se imagina que una poltica que se apoya en la violencia diaria contra un grupo social, por ms que apunte a un problema social gravsimo, podra ser sostenible en una democracia, si ese grupo tiene un mnimo de influencia poltica? Comparemos la respuesta social en las localidades analizadas anteriormente, con los resultados en materia de impunidad y violencia policial. En Uruguay, todos los casos que aparecan encaminados hacia la impunidad derivaron en fuertes protestas sociales. Como me coment Juan Faropa, encargado de instruccin en derechos humanos de la polica en Uruguay, nuestra sociedad no tolerara que la polica mate (aunque est preparada, aclaremos, a tolerar niveles crnicos de violencia policial de bajo nivel golpes, cachetadas, abusos de autoridad y dems)25. En Buenos Aires y Crdoba, aproximadamente la mitad de los casos generaron manifestaciones populares. En Buenos Aires los casos con manifestaciones rinden un ndice de condena tres veces mayor que los casos sin ellas, aun cuando los dos casos cuenten con participacin de un querellante es decir, aun cuando hay una participacin activa de representantes de la vctima. En Crdoba, de la misma manera, las manifestaciones cuadruplican la probabilidad de una condena. En So Paulo, por otro lado, no encontr ninguna indicacin de que alguno de los casos haya precipitado una manifestacin. Slo la participacin en el caso de un grupo de la sociedad civil, como el Centro Santo Dias de Direitos

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Humanos, era capaz de motivar una condena. El 100% de los pocos casos de condena contaron con el apoyo de un grupo organizado de la sociedad civil. En resumen, la percepcin de inseguridad incentiva una respuesta desmedida por parte de la polica, y la marginalizacin econmica y social de las vctimas se convierte en apata social cuando no apoyo abierto hacia la violencia que se desencadena. La mera probabilidad de que la actuacin excesiva de la polica pueda tener un efecto positivo sobre la inseguridad de la gente de bien tiene ms peso que el sufrimiento de vctimas y familiares. Mxime cuando las vctimas son presentadas simplemente como ladrones o bandidos en un contexto de inseguridad y temor. Esta apata social no slo genera los altos ndices de violencia, sino que tambin impulsa la impunidad en las persecuciones penales de policas violentos. Lo hace porque, como lo demuestra el nivel diferencial de condena en casos que tienen visibilidad pblica, el sistema de justicia responde, directa e indirectamente, a la sociedad y a la poltica en la cual est inscripta. Y mientras esta hambruna impuesta por la polica contine afectando mayormente a grupos marginados, la sociedad y la poltica continuarn mirando para otro lado. No quiero terminar de una forma tan absolutamente pesimista. Hay, aqu y all, ciertos indicios de que el cambio es posible. En So Paulo y Buenos Aires han bajado un poco los ndices de violencia policial, y no me sorprendera que la impunidad tambin haya bajado un poco en respuesta al mismo impulso. En estos lugares, creo, el ambiente poltico ha mejorado un poco. No es tan abierto el llamado a la limpieza social. La sociedad ha tomado conciencia, e impulsa, a veces, un llamado a otras modalidades policiales, como la polica comunitaria26. Pero los ejemplos son pocos, y los resultados de tanto intento de reformar a la polica son realmente desalentadores. Queda pendiente la construccin de una sociedad y una poltica que ya no tolere la ejecucin arbitraria de todo aquel sospechoso de haber violado el contrato social. NOTAS
1.Sen, Amartya. 1977. Starvation and Exchange Entitlements: A General Approach and its Application to the Great Bengal Famine. Cambridge Journal of Economics 1 (1):33-59; Sen, Amartya. 1981. Poverty and Famines: An essay on Entitlement and Deprivation. Oxford: Oxford University Press. 2.Ungar, Mark. 2001. Elusive Reform: Democracy and the Rule of Law in Latin America. New York: Lynne Rienner. 3.Vase el informe anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en relacin a Venezuela, disponible en http://www.cidh.org/countryrep/Venezuela2009sp/VE09.indice. sp.htm (ltima visita 30-03-2010). 4. Ungar nota que existe un consenso en Honduras de que aproximadamente 2.300 nios y jvenes fueron ejecutados entre 1998 y 2005. Ungar, Mark. 2009. La Mano Dura: Current Dilemmas in Latin American Police Reform. In Criminality, public security, and the

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challenge to democracy in Latin America, ed. M. Bergman and L. Whitehead. Notre Dame, Ind.: University of Notre Dame Press. 5.Todos los informes estn disponibles desde el sitio web de la oficina de democracia, derechos humanos y trabajo del Departamento de Estado, http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/ index.htm. La traduccin es ma y el nfasis, en cursivas, tambin. 6. El informe se encuentra en http://www.cidh.org/countryrep/Venezuela2009sp/VE09. indice.sp.htm. 7. Brinks, Daniel. 2008. The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law. New York: Cambridge University Press. 8.El origen y modo de elaboracin de estos datos se describen en ms detalle en: Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior. 9.Esta observacin se encuentra en el informe 2009 de Human Rights Watch sobre violencia policial en Brasil, Lethal Force: Police Violence and Public Security in Ro de Janeiro and So Paulo, p.34, fig.4. 10.Ver el mismo informe de Human Rights Watch citado en la nota 9 anterior, tabla 2, p.39. 11.Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior. 12.Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law , citado en la nota 7 anterior; Bittencourt, Gustavo. 1997. Informe de Consultora sobre Anlisis del Sistema de Financiamiento del Poder Judicial. Montevideo, Uruguay: Suprema Corte de Justicia; FORES, y Colegio de Abogados de Buenos Aires. 1999a. Justicia y Desarrollo Econmico (Trabajo Completo). In CD-ROM with full report of investigation. Buenos Aires: Consejo Empresario Argentino. 13. FORES, y Colegio de Abogados de Buenos Aires. 1999b. Justicia y Desarrollo Econmico. Buenos Aires: Consejo Empresario Argentino. 14.Altman, David y Anbal Prez-Lin. 2002. Assessing the Quality of Democracy: Freedom, Competitiveness and Participation in Eighteen Latin American Countries. Democratization 9 (2):85-100. Vase la Tabla 1. 15.Para una descripcin de la poltica a nivel estatal en Brasil vase Barry Ames. 2001. The Deadlock of Democracy in Brazil. Ann Arbor: University of Michigan Press. 16.Ahnen, Ronald E. 2007. The Politics of Police Violence in Democratic Brazil. Latin American Politics and Society 49 (1):141-64. 17.Los datos presentados no incluyen muchos de los casos para los cuales no fue posible recopilar la informacin necesaria sobre la vctima. Para ms detalle sobre los datos, los mtodos y las vctimas, vase Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior. 18.Ames, Barry. 2001. The Deadlock of Democracy in Brazil. Ann Arbor: University of Michigan Press. 19.Kaztman, Rubn. 1997. Marginalidad e Integracin Social en Uruguay. Revista de la CEPAL 62 (Agosto). 20. Para facilidad de exposicin el riesgo es el total, para los diez aos del estudio. El riesgo anual sera un dcimo de la cifra presentada.

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21.Stanley, Ruth. 2004. Law and Order Talk. In Unpublished Manuscript. Munich.

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22.Cruz, Jos Miguel. 2009. Public Insecurity in Central America and Mexico. Americas Baromoter Insights 28:1-7; Fuentes, Claudio. 2006. Advocacy Networks and Police Reform: Assessing their Impact. In Toward a society under law: citizens and their police in Latin America, ed. J. S. Tulchin and M. Ruthenburg. Washington, D.C., Baltimore, Md.: Woodrow Wilson Center Press; Johns Hopkins University Press; y Mark Ungar, La Mano Dura: Current Dilemmas in Latin American Police Reform, citado en la nota 4 anterior. 23.El artculo, El misterio del escuadrn de la muerte, por Ricardo Uceda, se encuentra en http://www.poder360.com/article_detail.php?id_article=3011&pag=1. 24.Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior. 25.Daniel Brinks, The Judicial Response to Police Killings in Latin America: Inequality and the Rule of Law, citado en la nota 7 anterior, pp. 184-189. 26. Frhling, Hugo. 2006. The Impact of Community Policing and Police Reform in Latin America. In Toward a society under law: citizens and their police in Latin America, ed. J. S. Tulchin and M. Ruthenburg. Washington, D.C., Baltimore, Md.: Woodrow Wilson Center Press; Johns Hopkins University Press.