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COUR DES COMPTES


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LACCUEIL DES IMMIGRANTS ET LINTEGRATION DES POPULATIONS ISSUES DE LIMMIGRATION


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RAPPORT AU PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE SUIVI DES RPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES INTRESSS

NOVEMBRE 2004

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Sommaire
Pages

Dlibr . Introduction ................................................................................................... Chapitre I : Les politiques publiques face aux ralits de limmigration . ILa dimension historique de lintgration ............................................... A Les origines..................................................................................... B Le tournant de 1945......................................................................... C Limmigration de 1945 1974 ........................................................ D De la suspension de limmigration de main duvre (1974) la situation aujourdhui ....................................................................... La difficult des choix publics ............................................................... A La mconnaissance des publics concerns ...................................... B La faiblesse des structures de pilotage ............................................ C Linsuffisante dfinition des objectifs .............................................

9 15 17 18 26 30 40 50 51 66 99 110 111 124 129 137 140 140 141 149 155 156 170 206 206 220 230 245 248 252 253 260

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III - De nouvelles orientations constates plus que choisies...................... A Des institutions en situation frquente de dcalage et dautonomie B Les lments dune nouvelle politique ............................................ C Les consquences de la monte en puissance du cadre europen.... Chapitre II : Le bilan de laccueil et de lintgration ................................. ILes obstacles lvaluation ................................................................... A La mesure de lintgration .............................................................. B Problmes lis aux statistiques et aux tudes .................................. C Des moyens budgtaires difficiles identifier................................. Une double hypothque ......................................................................... A La concentration des populations issues de limmigration.............. B Limmigration irrgulire................................................................

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III - Des rsultats peu probants ..................................................................... A Le logement .................................................................................... B Lemploi.......................................................................................... C Lcole ............................................................................................ D Lapprentissage du franais............................................................. E Les femmes issues de limmigration ............................................... F Lintgration des jeunes................................................................... G Les limites des possibilits de retour............................................... H La lutte contre les discriminations ..................................................

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Chapitre III : Une dmarche ncessaire qui reste conforter .................. IDe nouvelles perspectives pour limmigration....................................... A Une demande quantitative et qualitative la hausse ....................... B Sortir des contradictions.................................................................. Un dispositif prciser et concrtiser .................................................... A Des principes qui gagneraient tre prciss.................................. B La priorit donne laccueil, premire tape du parcours dintgration .................................................................................... C Les initiatives du comit interministriel sur les dterminants de lintgration devraient tre renforces .............................................

269 271 272 278 290 290 299 318 348 349 350 362 367 387 391 405 413 417 425 427 431 435

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III - Une approche complter et approfondir .............................................. A Intgrer les populations dj prsentes en France ........................... B La rsolution ncessaire de deux pralables.................................... C Laffinement des mthodes ............................................................. D La rationalisation de lorganisation institutionnelle ........................ Conclusion ..................................................................................................... Annexe 1 : Europe et immigration.................................................................. Annexe 2 : Les voies daccs lemploi ...................................................... Annexe 3 : Comit interministriel du 10 avril 2003 : relev de dcisions..... Annexe 4 : Les centres et les locaux de rtention administrative. Annexe 5 : Rpartition des immigrs sur le territoire mtropolitain (1999). Annexe 6 : Enfants dimmigrs (0-24 ans) par dpartement .......................... Annexe 7 : Visas pour les consulats les plus importants (environ les trois quarts) ......................................................................................................... Rpertoire des principaux sigles .................................................................

Rponses des administrations et des organismes intresss.

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DLIBR _______ La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule spar, un rapport concernant laccueil des immigrants et lintgration des populations issues de limmigration. Conformment aux dispositions lgislatives et rglementaires du code des juridictions financires, la Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport public. Ce texte a t arrt au vu du projet qui avait t communiqu au pralable, en totalit ou par extraits, aux administrations et organismes concerns, et aprs quil a t tenu compte, quand il y avait lieu, des rponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions prcites, ces rponses sont publies ; elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Etaient prsents : M. Sguin, premier prsident ; MM. Collinet, Delafosse, Fragonard, Carrez, Bnard, prsidents de chambre, MM. Mignot, Mnasseyre, Gastinel, prsidents de chambre maintenus en activit ; MM. Chartier, Limouzin-Lamothe, Zuber, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Sallois, Vianes, Giquel, Billaud, Cretin, Berthet, de Mourgues, Malingre, Paugam, Kaltenbach, Babusiaux, Hespel, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud, Bayle, Bouquet, Rmond, Chabrol, Picq, Ganser, XH Martin, Schneider, Lefoulon, Mirabeau, Beaud de Brive, Cardon, Mmes Froment Meurice, Ruellan, M. Cazanave, Mme Bellon, MM. Ritz, Duchadeuil, Moulin, Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Lafaure, Dupuy, Banquey, Mme Fradin, MM. Auger, Delin, Mme Dayries, MM. Phline, Gautier Jean, Tournier, Mme Colom, M. Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Diricq, conseillers matres, MM. Lazar, Audouin, Pascal, Gleizes, Lemasson, Cultiaux, Schaefer, conseillers matres en service extraordinaire, Mme Bazy Malaurie, conseiller matre, rapporteur gnral. Etait prsente et a particip aux dbats : Mme Gisserot, procureur gnral de la Rpublique, assiste de M. Feller, avocat gnral. Madame Dmier, secrtaire gnrale, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Na pas pris part aux dlibrations : M. Courtois, conseiller matre. Fait la Cour, le 4 novembre 2004.

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La population immigre dans les dpartements mtropolitains franais (en pourcentage de la population totale en 1999)

% de la population immigre dans la population totale (nombre de dpartements)

Source : INSEE recensement 1999

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Introduction
Limmigration constitue, en France, un sujet la fois extrmement sensible et rcurrent. Son actualit demeure dautant plus forte que les perspectives dmographiques en Europe laissent pressentir un recours encore accru, dans un proche avenir, ses ressources. La diversit et lampleur de ses implications dans nombre de domaines de la vie nationale justifient que laction publique en la matire fasse rgulirement lobjet dune analyse attentive : du degr de russite de la politique dimmigration et, plus particulirement, des actions daccueil et dintgration dpend en effet, pour une large part, la cohsion nationale.
La notion de politique de limmigration est gnralement utilise de manire indistincte pour caractriser la seule gestion des flux migratoires ou lensemble des actions concernant les migrants. La Cour a choisi, dans le rapport, de privilgier la deuxime acception, conformment la conviction quelle sest forge quen la matire, une politique doit tre cohrente et globale.

Un tel intrt est dautant plus ncessaire que limmigration est une question mal connue, o des lments statistiques ncessaires font souvent dfaut et o les frquentes approximations conceptuelles et smantiques traduisent de relles ambiguts et de non moins franches confusions. Il est vrai que si limmigration est lobjet dun dbat public permanent et souvent passionn, celui-ci tend se polariser sur certains des aspects du dossier et semble parfois ignorer les autres. Ainsi, le problme de lopportunit et des modalits de la matrise des flux est-il au centre des proccupations, comme en tmoigne le contenu des interventions du lgislateur depuis les lendemains de la seconde guerre mondiale : depuis 1974, lordonnance de 19451 aura t modifie trente-trois reprises et tout dernirement loccasion du vote de la loi du

1) Ordonnance n 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions dentre et de sjour des trangers en France.

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26 novembre 20032. On ne saurait dire, en revanche, que les voies et moyens de laccueil et de lintgration des immigrants aient bnfici dune attention comparable. Surtout, la vigueur des polmiques a souvent cach lextrme complexit de la matire et on a mis au compte dune hypothtique volont de dissimulation ce qui ntait souvent que la traduction de la difficult figer, dans les catgories juridiques et dans les chiffres, une ralit en perptuelle volution. Ce nest pas seulement quen lespce limprcision constitue un risque la fois frquent et particulirement lourd de consquences et que la plus grande prudence simpose. En fait, cest le point dapplication mme dune politique de limmigration quil est difficile de dfinir. On sait lorsquun tranger cesse de ltre. Rien, juridiquement, nindique, en revanche, quon ne fait plus partie de la population issue de limmigration. Seul, en ralit, limmigrant est identifiable comme tel. Mais cette qualit se perd sans doute ds linstallation accomplie, assurment en cas de naturalisation et certainement lors de la gnration suivante. Pour les autres, tous les autres, il nest pas de rponse autre que subjective. Cest assez dire quentre autres difficults, les partenaires des politiques mises en uvre ont celle davoir sinterroger en permanence sur le choix de leurs bnficiaires. Si lon senttait retenir lacception courante du mot immigr , on en serait rduit constater quon ne sait pas, au juste, de qui il sagit puisquil est impossible de dnombrer et circonscrire. Le problme est quon nest pas toujours sr non plus que pour ce public indistinct, un traitement spcifique soit forcment lgitime et ncessaire. La seule certitude quon ait est que toute insuffisance de la politique conduite peut constituer un danger pour la Rpublique. Ces constats paradoxaux donnent la mesure des problmes poss problmes que ne suffit pas rgler la substitution quasi-systmatique du
2) Loi n 2003-119 du 26 novembre 2003 relative la matrise de limmigration, au sjour des trangers et la nationalit au sujet de laquelle la Commission nationale consultative des droits de lHomme a mis les observations suivantes : la lgislation sur les trangers ne cesse dtre modifie et est de plus en plus complexe. Il en rsulte un droit extrmement touffu auquel, lexception des spcialistes, peu de personnes et surtout pas les principaux intresss, cest--dire les trangers, ont la possibilit daccder. A cette complexit juridique, accrue par un nombre imposant de circulaires, sajoute une suspicion trop frquente lgard des trangers, ainsi quun manque de moyens administratifs particulirement criant.

INTRODUCTION

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terme dintgration celui dimmigration. En fait, lintgration est une partie de la politique dimmigration. La Cour a dj eu de nombreuses occasions de faire connatre les observations quappelait de sa part tel ou tel lment de la politique de limmigration. Elle a dit, et des poques pourtant diffrentes, les inconvnients lis son absence de lisibilit, au flou de ses objectifs, aux incertitudes de son pilotage. Aprs ces apprciations rptes, la Cour a dcid dexaminer les dispositifs dans leur globalit3. En effet, les volutions qui se sont fait jour dans les mouvements migratoires, les modifications intervenues dans le droulement des sjours, les rformes en cours ou annonces lui ont paru justifier une initiative de sa part. A lheure o, au terme dune longue volution, paraissent saffirmer de nouveaux axes dune politique de limmigration, la Cour a estim quelle se devait, la lumire de ses propres travaux, de dire quelles sont, selon elle, les conditions de son succs. Elle a donc dcid dy consacrer un rapport public particulier, issu de la collaboration de plusieurs de ses chambres, afin de traiter la question dans toutes ses dimensions, lesquelles font intervenir plusieurs ministres et de nombreux organismes aux statuts divers. Lanalyse conduite ne nglige aucune des tapes du parcours dun immigrant, du franchissement des frontires son installation, son intgration et son ventuel retour, et dpasse ainsi les cloisonnements administratifs (affaires trangres, affaires sociales, ducation nationale, emploi, quipement et logement, intrieur, justice, etc.). Cette contribution peut tre dautant plus utile que la Juridiction est lune des rares institutions avoir eu le moyen permanent de contrles rguliers et avoir pu ainsi procder une approche synthtique dun dossier dont les composantes sont nombreuses et font gnralement lobjet dune approche parcellaire. La Cour a t dautant plus encline une approche globale de laccueil et de lintgration des immigrants en France quelle procdait
3) Nanmoins, parce quelle a consacr au sujet dimportants dveloppements dans son rapport public de lanne 2000, la Cour na pas estim ncessaire dintgrer dans le prsent rapport une nouvelle tude densemble des problmes lis au droit dasile. Elle a estim en revanche opportun dvoquer celui-ci au travers du prisme de ses liens avec limmigration clandestine, la lumire, en particulier, des rformes introduites par la loi du 10 dcembre 2003 modifiant la loi du 25 juillet 1952. Paralllement, la juridiction sest efforce dactualiser les donnes statistiques sagissant, en particulier, de la part des rfugis dans limmigration rgulire. Elle sest autoris enfin, lorsquelle tait conduite formuler certaines prconisations en matire de logement, rappeler quelques donnes se rapportant lhbergement des demandeurs dasile et des dbouts.

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un nouveau contrle des administrations et organismes qui en sont chargs, enqutait sur les dispositifs publics mis en place pour favoriser laccueil et lintgration et examinait les mcanismes et procdures qui encadrent la gestion de cette politique. Elle sest efforce de procder une valuation de lorganisation de la politique dimmigration. Les travaux de la Cour ont t conduits dans un contexte dinterrogations nombreuses rsultant, prcisment, du caractre rcent de la dfinition de certaines orientations des politiques publiques.
Mthodologie de lenqute La Cour a consacr dimportantes observations de son rapport annuel diffrents aspects du sujet au cours des douze dernires annes : le fonds daction sociale pour les travailleurs immigrs et leurs familles en 1993, divers aspects de la politique dintgration des populations immigres en 1997, bilan de deux oprations de relogement durgence de familles mal loges ou sans abri en 1999, les actions de ltat pour laccueil des demandeurs dasile et lintgration des rfugis en 2000. Elle a dcid en 2003 de conduire une nouvelle enqute globale, dont une note de cadrage a dfini la vise et la mthode, compte tenu notamment des travaux des assembles parlementaires et des corps dinspection et de contrle. 24 rapports dinstruction ont t tablis : 11 rapports sur des sujets thmatiques (tels les statistiques de limmigration) et des actions publiques (telles la scolarisation, le logement, lemploi ou la lutte contre les discriminations), 13 rapports sur le fonctionnement de services de ltat (tels la police aux frontires) ou la gestion dorganismes (trois tablissements publics administratifs, une entreprise publique, deux groupements dintrt public, une association). Sagissant des services de ltat, les investigations opres au niveau central ont t poursuivies auprs des services dconcentrs et de certains postes diplomatiques et consulaires. Lexamen contradictoire des constatations provisoires de la Cour a conduit celle-ci saisir 81 destinataires et organiser en mai et juin 2004 huit auditions auxquelles elle a invit participer les responsables de 21 directions dadministration centrale ou dorganismes contrls. La Juridiction a ensuite arrt ses observations dfinitives. Son rapport fait de nombreuses rfrences aux travaux dautres institutions : Haut conseil lintgration, dont la Cour a entendu la Prsidente, Conseil conomique et social, Conseil danalyse conomique, rapports de parlementaires ou de personnalits au Gouvernement, publications des ministres et des institutions europennes ou internationales, travaux universitaires, colloques. Les citations faites dans le rapport mettent en vidence lvolution des rflexions sur limmigration.

INTRODUCTION

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Cest le 10 avril 2003, aprs treize annes dinactivit, et au moment mme o la Cour commenait ses propres investigations, que le comit interministriel lintgration sest runi pour dfinir de nouvelles lignes de force dans la politique dintgration avec, en particulier, la mise en place du contrat daccueil et dintgration ou la cration dune agence de laccueil et des migrations. Au cours de la mme anne 2003, on la dj relev, dimportantes rformes lgislatives taient conduites paralllement. Il nest pas jusqu plusieurs dpartements ministriels voire des tablissements ou entreprises publics qui naient procd simultanment des inflexions substantielles de leurs modalits dintervention : ainsi le ministre de lducation nationale a-t-il commenc mettre en uvre de nouvelles dispositions par circulaire du 25 avril 2002 relative aux missions et lorganisation des centres acadmiques pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV), tandis que le Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations (FASILD) exprimentait, ds le second semestre, une rorientation de son activit au profit de certains publics prioritaires, en particulier les primo-arrivants. Que nombre de mesures nouvelles soient ainsi en prparation ou connaissent un dbut dapplication na pas dcourag la juridiction de lancer son enqute. Bien des situations sexpliquent en effet par leur origine la plus lointaine. Nombre dorientations sont prises sur la base dapprciations errones mais sur lesquelles on nose plus ultrieurement revenir. Il nest pas inopportun de procder trs tt des correctifs ou des inflexions lorsquil arrive que leur ncessit apparaisse rapidement. De mme, mieux vaut apprcier demble lampleur des moyens mettre en uvre pour tendre lefficacit. Enfin, il peut tre utile dtre avis du manque de pertinence de certains dispositifs et procdures dont on a cru pouvoir se satisfaire en les reconduisant. Lexprience du pass est l pour rappeler quune insuffisante ractivit a t lorigine de bien des dconvenues. Les incertitudes qui subsistent sur la mise en place des nouveaux dispositifs peuvent en effet conduire, au moins paralllement, au renouvellement derrements antrieurs qui ont fait lobjet de critiques et, leur lumire, la Cour pourra procder utilement une apprciation des nouveaux dispositifs. Aprs avoir expliqu la gense et dcrit les modalits des actions publiques qui ont pu tre conduites jusquici pour rpondre aux dfis de laccueil et de lintgration, on sefforcera ci-aprs une esquisse de leur bilan sur le critre de la situation relative des populations concernes ; enfin, la lumire des exigences nouvelles quannoncent les besoins prvisibles du march europen du travail, on sattachera apprcier les conditions de la russite du nouveau dispositif mis en place.

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Le choix des mots Si le concept d immigration peut tre employ aussi longtemps quon dcrit un mouvement de population vers un pays daccueil (concernant donc un ou des immigrants) et avec lintention de sinstaller, le terme immigr est lui-mme trop flou et imprcis pour pouvoir tre utilis sans danger. Le recensement gnral de mars 1999 (voir carte page 5) dfinit limmigr comme toute personne ne ltranger, de nationalit trangre, vivant sur le territoire franais . Mais force est de reconnatre que lacception le plus couramment retenue pour ce terme est plus large. Sont en effet indistinctement qualifies d immigres une partie des personnes dorigine trangre entres et tablies en France depuis des priodes plus ou moins longues. De fait, le terme dimmigr parat li la diffrence dorigine et non pas un statut juridique (contrairement la notion dtranger). Il relve du non-dit, de linconscient collectif. Il se rattache en fait une certaine image du monde qui oppose lEurope, lOccident, aux autres peuples de la terre. La vision de limmigr est ainsi indissociable de celle des arrivants du tiers monde et de tout ce qui les distingue de la ralit europenne : mode de vie, religion, traditions, langue, patronyme, couleur, niveau de richesse, etc. La notion d immigr est lie la diffrence. Cest la raison pour laquelle on ne lutilisera que dans son acception statistique. On utilisera dans les mmes conditions le terme dtranger. On emploiera celui dimmigrant pour dsigner la personne en phase darrive et de droulement des procdures daccueil. Enfin, on utilisera la notion de populations issues de limmigration la fois pour le solde et pour tout ou partie de lensemble, tout en tant conscient de limprcision de lexpression. Mais aucune autre ne parat meilleure dans la panoplie des termes le plus souvent utiliss : populations ou personnes d'origine immigre ou d'origine trangre, immigrs ou supposs tels, etc.

Chapitre I Les politiques publiques face aux ralits de limmigration

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COUR DES COMPTES

LES POLITIQUES PUBLIQUES FACE AUX RALITS DE LIMMIGRATION

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En confrontant les rsultats de ses prsentes investigations ses constatations des dernires dcennies, la Cour en arrive la conviction que la complexit du dossier de limmigration ne peut tre apprhende et, le cas chant, domine quau prix dune bonne connaissance de ses lments originels. Lhistoire de limmigration rvle ainsi une permanence remarquable dans la volont des gouvernements de matriser les flux migratoires - quil se soit agi de les encourager ou de les dissuader - et une constance non moins vidente de lincapacit sexonrer des effets du contexte politique ou conomique international. Elle montre aussi quen dehors de la tentative de gestion des entres sur le territoire, il na pas exist, pendant longtemps, de vritable politique de laccueil et de laide linstallation. Les raisons de cette carence sont multiples. Elles mritent dautant plus dtre values que nombre dentre elles pourraient encore valoir aujourdhui. En fait, une grande latitude a t laisse, en la matire, des institutions dont le mode dorganisation et les actions tenaient souvent davantage aux circonstances de leur cration quau respect de priorits que les pouvoirs publics ont t durablement dans lincapacit de dfinir. Le paradoxe tient au fait que la ncessit dune politique globale et cohrente dintgration des immigrants est ressentie lheure mme o lvolution des rflexions et la rarfaction des moyens financiers convergent pour tenter de persuader que lessentiel des interventions en leur faveur doit relever du droit commun.

I La dimension historique de limmigration


Limmigration, tout au long des dcennies qui suivent la seconde guerre mondiale, sinscrit la fois dans le dveloppement gnral des migrations lchelle internationale et dans une tradition, propre la France, qui sest rarement dmentie. Laccueil de migrants est en effet, pour notre pays, une ralit ancienne et, mme, par bien des aspects, consubstantielle lidentit nationale. Une tradition daccueil, une gestion sensible au contexte conomique, une prennisation de ltablissement dune part non ngligeable de la population de limmigration, telles sont les lignes de force qui mergent. Pour autant, une poque o les donnes dmographiques, psychologiques, politiques, conomiques ou culturelles voluent, le phnomne migratoire a connu lui-mme de profondes transformations.

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A Les origines
En dcidant rcemment la cration dun centre de ressources et de mmoire sur limmigration4, les pouvoirs publics se sont donn, dabord, le moyen de mieux faire apprhender par lopinion les ralits de limmigration ainsi que les chances de lintgration, elle-mme atteste par bien des exemples passs. Ils ont offert par ailleurs aux populations issues de limmigration, en rappelant les difficults et les mrites des anciennes gnrations, le moyen de mieux asseoir la lgitimit de leur prsence et de leurs aspirations leurs propres yeux et devant lensemble du pays daccueil. Il na jamais exist dge dor de limmigration o tout aurait t plus facile et, en particulier, parce que les populations concernes taient de culture voisine et supposes, en consquence, plus aisment assimilables que les publics actuels. Les difficults passes sont l pour rappeler la permanence de certains phnomnes, notamment le lien persistant entre les tensions conomiques et les tentations du rejet. Enfin, la bonne connaissance des origines de certaines structures et procdures permet de comprendre pourquoi elles ne sont pas encore parvenues au terme de leur ncessaire volution.

1 Les prmices
On saccorde gnralement pour faire remonter la fin de la premire moiti du XIXme sicle lapparition de limmigration stricto sensu. On naurait garde doublier pour autant que, du fait de sa position gographique et de la richesse de la varit de ses terroirs, le territoire franais lui-mme a t peupl par dimportants apports migratoires successifs. Cest probablement ce qui explique que, sous lAncien Rgime, la France soit le pays le plus peupl dEurope. Elle ne se prive dailleurs pas daller souvent solliciter les autres pays du continent voire de les prospecter de manire systmatique, soit parce que les comptences manquent dans certaines spcialits, soit, ultrieurement, pour des raisons tenant lvolution dmographique : au XVIIIme sicle, en effet, se combinent une baisse de la fcondit et une augmentation de la mortalit.

4) Cette cration a t dcide le 10 avril 2003 par le comit interministriel lintgration.

LES POLITIQUES PUBLIQUES FACE AUX RALITS DE LIMMIGRATION

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En tout cas, tout au long de cette priode de lente constitution de la nation franaise qui stend de la fin de lEmpire romain dOccident jusqu la Rvolution, la France est particulirement accueillante aux trangers. La notion mme dtranger y est longtemps assez floue. Si juridiquement est rpute trangre toute personne qui nest pas sujet du roi, la ralit est beaucoup plus complexe. Dans un pays longtemps morcel, ltranger est celui qui vient dailleurs et on regroupe volontiers sous le mme vocable sujets et non-sujets du roi. Les premiers temps de la Rvolution vont confirmer la situation. Comme la nation est conue alors comme une ralit essentiellement politique, tout homme, mme venu dau-del des frontires, peut y adhrer. Comme la rappel en 1997 M. Patrick Weil, dans un rapport au Premier ministre, on ne peut (alors) tre citoyen sans tre franais, mais, pendant quatre ans, de 1790 1794, on est naturalis franais automatiquement en rsidant en France . La dclaration de la patrie en danger ouvre nanmoins une phase de relative mfiance vis--vis de ltranger qui est devenu, par la force des choses, un danger potentiel, sentiment qui se prolongera aussi longtemps que la Rvolution sera menace de lextrieur. La situation se stabilisera nouveau sous Bonaparte puis sous Napolon. Si les rdacteurs du Code civil, au chapitre de la nationalit, choisissent le droit du sang, cest contre lavis du Premier Consul et les modifications ultrieures du texte attnueront la porte de ce premier choix tout en plaant la matire, et pour longtemps, sous le signe des contradictions. Surtout, une distinction fondamentale est introduite entre droits civiques et droits conomiques. Si ltranger est exclu du droit de vote et de laccs aux emplois publics, il a, sur le plan personnel et conomique, des droits peu prs gaux ceux des nationaux.

2 Les effets de la rvolution industrielle : lapparition de limmigration stricto sensu


Des mouvements de population de plus en plus importants vont intervenir dans la premire partie du XIXme sicle. Ils sont directement lis aux ncessits conomiques. Il est vrai que les dbuts du dveloppement industriel sont hypothqus en France par trois facteurs qui lui sont propres : - les consquences dmographiques des guerres napoloniennes qui vont tre ressenties sur une longue priode et qui prolongent une baisse de la natalit dj constate ;

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- la rsistance, sans quivalent en Europe, des paysans franais lexode rural, rsistance dautant plus vive que la Rvolution a t lorigine du dveloppement de petites exploitations familiales dont ils sont souvent propritaires ; - le poids politique du proltariat ouvrier qui se voit reconnatre un certain nombre de droits loccasion des Rvolutions de 1830 et 1848 et qui a les moyens de refuser des conditions de travail qui seraient en tous points analogues celles qui sont pratiques ailleurs en Europe. La population trangre commence ainsi augmenter de manire trs significative ds la Monarchie de Juillet. Au recensement de 1851, les trangers sont dj plus de 378 000. Comme limmigration est libre ce sera le cas jusqu la Premire Guerre Mondiale le mouvement ne va plus se dmentir. Ds la fin du sicle, la France va tre le premier pays dimmigration dEurope. On peut dire quen dpit de quelques cahots, et sous rserve dvolutions notoires le mouvement va se poursuivre jusqu la guerre de 39-45. Il est vrai que la France demeure la fois un pays de basse pression dmographique et de frquente forte croissance conomique. Elle va donc constituer une exception en Europe. De longues dcennies durant, elle va tre, selon une formule fameuse, un pays dimmigrants dans un continent dmigrants . Cela nira pas sans revirements frquents : les retournements de conjoncture fussent-ils passagers entranent lexpression de ractions plus ou moins fortes de xnophobie auxquelles le gouvernement en place sefforce de rpondre par des mesures au moins apparemment restrictives. Cest la Deuxime Rpublique qui inaugure le cycle. Aprs la crise conomique et sociale de 1848, presse par une bonne partie de lopinion, et soucieuse, de surcrot, dcarter des exils politiques quelle juge encombrants, lAssemble vote une loi, toujours en vigueur, qui permet au ministre de lintrieur, par simple dcret, dexpulser les trangers qui menacent lordre public. Les besoins en travailleurs immigrants nen sont pas moins rels. Ils sont ravivs par lexpansion conomique qui caractrise le Second Empire. La population trangre passe ainsi 655 000 personnes en 1876. Limmigration va dabord tre frontalire, provenant de Belgique surtout, mais aussi dItalie. Le nombre des Belges passe, entre 1851 et 1886, de 128 000 482 000. Ils sont installs essentiellement dans les dpartements du Nord et du Pas-de-Calais et travaillent notamment dans lindustrie textile. Les Italiens, pour leur part, voient leur nombre

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augmenter de 63 000 en 1851 285 000 en 1891. Leur implantation et leurs activits sont plus diversifies. Dabord concentrs dans le sud-est, ils gagnent bientt dautres rgions. Eux ne sorientent pas exclusivement vers lindustrie : un nombre non ngligeable choisit les travaux agricoles. Dj, il est clair que les immigrants, au moins au dpart, sont trs nombreux dans les emplois pnibles, prcaires et les plus mal rmunrs. Cela nest pas de nature favoriser leur popularit parmi les ouvriers franais qui considrent que le recours limmigrant est un moyen de pression la baisse sur les salaires. De fait, employeurs et salaris vont avoir longtemps des approches radicalement contradictoires du problme de limmigration. Les difficults conomiques des annes 80 en auront des consquences dautant plus graves. En 1881 ont lieu Marseille des manifestations xnophobes violentes (connues sous le nom de vpres marseillaises ) qui font trois morts et de nombreux blesss. Dj en 1847-48, les Belges avaient t victimes dagissements de mme inspiration. En 1893, ce sera de nouveau le tour des Italiens, avec la tuerie dAigues-Mortes qui fera au moins huit morts et plusieurs dizaines de blesss graves. Devant ce climat, des dcrets de 1888 et 1893 organiseront la surveillance des trangers et le contrle de leurs mouvements, mais la libert dimmigrer nest pas mise en cause pour autant : la France continue pratiquer une politique trs diffrente de celles qui sont pratiques au Royaume-Uni et en Allemagne o la pression quantitative est pourtant bien moindre. En fait, les gouvernements franais successifs sen tiennent une pratique constante qui consiste laisser faire les employeurs, quitte procder des ajustements en cas de crise. Cest de tels ajustements quil sera procd pour exclure les trangers de certaines professions librales (avocats et mdecins) ou pour contingenter leur emploi dans les entreprises travaillant pour des marchs publics (dcrets Millerand de 1893). Dans le mme esprit, et la mme anne, les trangers sont exclus du droit syndical, de la fonction publique et de laide mdicale gratuite (sauf sil existe un trait de rciprocit). Mais comme il existe bien des occasions de le vrifier, ces priodes de difficults sont aussi une occasion pour les trangers de chercher, en rponse un contexte incertain, conforter leur situation personnelle et familiale par la cration dune petite entreprise, le mariage dun membre de la famille avec une Franaise ou un Franais, ou la naturalisation. Or, prcisment, la loi du 26 juin 1889 qui dfinit les conditions de la nationalit franaise et de la naturalisation a prvu des rgles facilitant lintgration de nombreuses personnes dorigine trangre, les proccupations de dfense nationale ntant pas absentes de cette

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dmarche. La stabilisation est dautant plus facile que limmigration de main-duvre se conjugue avec limmigration de peuplement.
On dnomme immigration de main-duvre une immigration provisoire, lie lexistence dune activit. Elle concerne souvent le seul titulaire du poste de travail concern. Limmigration de peuplement, dite encore immigration familiale, a un caractre permanent et dfinitif.

En tout cas, les flots de limmigration ne tarissent pas. La population trangre atteint 1 127 000 personnes en 1911 (soit 3 % de la population totale) : depuis 1876, laugmentation a t de prs dun demimillion de personnes. La progression des Italiens est particulirement spectaculaire : ils sont 419 000 au cours de cette mme anne 1911. En fait, entre 1901 et 1914, ce sont en moyenne 77 000 Italiens qui entrent en France chaque anne.

3 Dune guerre lautre : la France, premier pays dimmigration


La guerre de 1914-1918 est gnralement considre comme une priode charnire du point de vue de limmigration. De 1915 1918, 440 000 trangers sont recruts sur contrat pour soutenir lconomie de guerre. Mais surtout, limmigration va se diversifier et, avancent mme certains, se mondialiser . Plus de six cent mille hommes, venus de tout lempire colonial, vont en effet se retrouver sur le territoire mtropolitain. Les uns les deux tiers rejoindront les rangs des combattants, les autres remplaceront les Franais mobiliss aux travaux des champs et dans les usines. Un certain nombre de ceux-l resteront. Des courants migratoires auront t ainsi esquisss, des adresses , des points de rencontre, existeront en mtropole et ce ne sera pas sans effet. Mais, aux lendemains de larmistice, de tels effectifs ne sont plus la mesure de lenjeu. En fait, jamais les besoins en main-duvre nont t si importants et si urgents. Alors quune grande partie du pays est reconstruire et lconomie reconstituer, la population active a chut de 10 % : le recensement de 1921 confirmera ainsi que la France a moins dhabitants quen 1911 alors mme quelle a rcupr les dpartements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Cest dans lagriculture que la situation est la pire : les pertes y sont estimes 20 % des actifs. Pour autant, tous les secteurs industriels sont demandeurs et les services ne sont pas en reste. Trs vite, la Chambre des dputs bleu horizon retire lEtat la responsabilit du recrutement quil avait exerce pendant

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la guerre et les responsables conomiques se voient rendre linitiative. Les pouvoirs publics sefforcent nanmoins de faciliter les choses sur le plan international : un article sur limmigration en provenance de Pologne figure dans le Trait de Versailles ; un accord prvoyant les modalits de lentre et de lemploi en France de ses ressortissants est sign avec lItalie le 30 septembre 1919. Il est vrai que pour recruter, les temps sont exceptionnellement favorables. Nombreux sont les pays qui poussent leurs propres ressortissants lmigration pour des raisons conomiques. Or, les Etats Unis, qui ont t longtemps la premire destination des migrants, se ferment progressivement : deux lois instituant des quotas toujours plus restrictifs sont votes en 1921 et 1924. Par ailleurs, lvolution des situations politiques est elle-mme lorigine de flux non ngligeables pour lesquels un droit dasile balbutiant ne peut encore se substituer au vritable droit dentre que constitue le contrat de travail. Les employeurs agissent dabord en ordre dispers, ou par le biais de regroupements professionnels et rgionaux. Mais en 1924 est cre la Socit gnrale dimmigration lie, la fois, aux pouvoirs publics, au comit des Houillres et aux agriculteurs du nord-est, et disposant dun monopole thorique du recrutement. Elle nintroduira pourtant que 35 % des trangers entre 1924 et 1930, les autres venant par leurs propres moyens ou avec laide de futurs employeurs qui cherchent sexonrer du paiement des redevances pratique dautant plus courante que le gouvernement ne manque pas de procder, en masse, aux rgularisations ncessaires (plus de 60 000 pour la seule anne 1930). Du coup, au cours des annes 20, la moyenne annuelle dentres est de lordre de 300 000. Entre 1921 et 1931, on assiste mme un quasi doublement de la population trangre qui stablit dsormais 6,6 % du total. La France est devenue le premier pays dimmigration du monde.

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Les Italiens et les Polonais sont alors les deux principales nationalits. Mais lensemble de lEurope et dautres parties du monde sont galement reprsents :

Italiens Polonais Espagnols Belges Europe mditerranenne Suisses Russes Britanniques Tchques Europe centrale et orientale Turcs Allemands Autres
Source : recensement de 1931

808 000 508 000 351 900 253 000 100 000 98 500 71 900 47 400 47 400 44 300 36 100 30 700 175 500

Lors de la grande crise, le choc en retour va tre dautant plus violent. Dj, des accidents de conjoncture avaient t lorigine des habituelles ractions xnophobes. Cela avait t loccasion de prendre conscience de ce que, sauf lexception des protgs par convention, les droits des trangers restaient souvent prcaires. Une carte tait obligatoire ; mais, surtout, ltranger tait toujours expos au non-respect de son contrat par son employeur et la menace dune expulsion. Pourtant, en 1927, une nouvelle loi sur la naturalisation a t vote. Elle est particulirement librale, facilite laccs la nationalit et le maintien dans celle-ci. Les procdures sont simplifies. La demande peut tre introduite aprs trois ans seulement. Au recensement de 1931, on compte ainsi 360 000 naturaliss. Les effets diffrs, en France, de la crise de 1929 conduisent une remise en cause de la prsence trangre. La nouvelle politique va se traduire par des mesures dune brutalit extrme. La loi du 10 aot 1932 sur le contingentement des trangers est vote lunanimit : il est dsormais possible de refuser le sjour dun tranger sur des critres arbitraires et de lexpulser sans possibilits de recours. De nombreux dcrets dapplication sont pris tout au long des annes suivantes, multipliant les restrictions en matire de dlivrance des cartes de sjour, imposant une autorisation prfectorale pour passer dun dpartement lautre Les trangers sont exclus du barreau pendant dix ans ; sous la pression des commerants et des artisans, on substitue un systme de

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cartes lancienne libert dinstallation ; les mdecins et dentistes trangers qui ne sont pas titulaires dun diplme franais sont frapps dinterdit. Une loi du 19 juillet 1934 ira mme jusqu limiter les capacits juridiques des naturaliss rcents. Les refoulements, les reconduites la frontire, se multiplient. Entre 1931 et 1936, le nombre douvriers trangers va chuter de 37 %. Sagissant des seuls Polonais, il y a entre 1931 et 1936, daprs les statistiques du ministre du travail, 129 819 rapatriements. Sous le premier gouvernement du Front Populaire, on observe une pause des mesures restrictives. Mais on ne mettra pas pour autant en chantier la loi portant statut des trangers dont le principe avait t annonc. Si le gouvernement Chautemps cherche bien concilier des mesures favorables aux trangers et la protection du march national du travail, en revanche le gouvernement Daladier renoue avec les errements antrieurs : deux trains de dcrets-lois (mai et novembre 1938), inspirs par le souci dassurer la scurit de lEtat, sont pris contre les trangers, tout en prenant la prcaution de distinguer entre la partie saine et laborieuse de la population trangre et les individus moralement douteux, indignes de notre hospitalit . Des camps de concentration sont mme crs pour ceux des trangers jugs indsirables quon ne peut renvoyer dans leur pays. Lanne 1939 va pourtant voir un grand afflux dtrangers. Ce sera le dernier. Il na t ni prvu ni dsir et on a longtemps hsit avant de sy rsigner. Mais en janvier, la dfaite des Rpublicains espagnols est consomme et le gouvernement cde lexigence du droit dasile permettant quelque 500 000 Espagnols de pntrer sur le territoire national. Tandis que les familles sont disperses sur celui-ci, les combattants sont dirigs vers des camps de concentration. On ngociera des retours en 1940, mais 200 000 Espagnols resteront en France, pour des raisons essentiellement politiques. Cest tout le paradoxe de lentredeux guerres : malgr toutes les mesures prises leur encontre, les trangers sont plus nombreux et gnralement dcids pouser la cause de leur pays daccueil. LEtat Franais se met bientt en place Vichy. Le prsent rapport ne traite pas de la situation des immigrants et des populations issues de limmigration durant cette priode.

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B Le tournant de 1945
Ds la Libration et la rinstallation du gouvernement Paris, un contexte radicalement nouveau se trouve cr pour les trangers : lenvironnement idologique suscit par le Conseil national de la Rsistance, leur est plus spontanment favorable ; par ailleurs, nombre dtrangers ont particip la Rsistance et aux combats de la Libration et si lon excepte, provisoirement, le cas particulier des Italiens une part non ngligeable de lopinion publique sestime dbitrice leur gard. Les proccupations politiques et les proccupations conomiques convergent. Les ncessits de la nouvelle reconstruction sont l : La France manque de bras a expliqu le chef du gouvernement provisoire, qui en a conclu, dans un discours du 3 mars 1945, la ncessit dintroduire au cours des prochaines annes, avec mthode et intelligence, de bons lments dintgration dans la collectivit franaise . Les estimations des besoins sont disparates : elles varient de un sept. On arbitre finalement au minimum, soit pour lentre dun million et demi dimmigrants sur cinq ans. En tout cas, le principe est pos que lEtat doit dsormais avoir la matrise dune politique globale de limmigration et quon ne saurait laisser au secteur priv les marges de manuvre dont il a pu bnficier jusquici. Deux organismes, nouvellement crs, vont, avec les ministres du travail et de lintrieur, participer activement la traduction lgislative de ces intentions : le Haut comit de la population et de la famille et le secrtariat gnral la famille et la population. La discussion aboutira deux ordonnances qui constituent, jusqu aujourdhui, le socle de la lgislation sur limmigration et la nationalit sous rserve des nombreuses modifications, souvent contradictoires, qui leur seront apportes au gr de lvolution du contexte politique et des ralits de limmigration. On considre gnralement que, de manire trs raliste, les ordonnances tiraient les consquences des exigences de peuplement et tendaient favoriser une immigration familiale. Dautant que ces ordonnances doivent tre rapproches de celles qui seront publies sur la scurit sociale, qui sous rserve de quelques restrictions sur les allocations familiales garantissent la protection sociale tout tranger en situation rgulire.

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1 Les ordonnances de 1945 a) Lordonnance du 19 octobre 1945 dfinissant les conditions daccs la nationalit franaise
On y retrouve les principes antrieurs au rgime de Vichy : le droit du sol sur fond de droit du sang. Il ny a plus de rfrence la dnaturalisation ; il y a, sagissant des conjoints de Franais, galit entre les hommes et les femmes ; enfin, la naturalisation intervient sur simple dclaration. En revanche, les autres conditions peuvent paratre en retrait par rapport la loi de 1927. Cinq ans de sjour sont dsormais ncessaires, encore que les pres de trois enfants mineurs ou ceux qui staient engags en soient dispenss.

b) Lordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions dentre et de sjour


Lordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions dentre et de sjour des trangers en France constitue la base du droit de limmigration. Conue dans une priode dconomie dirige, elle en a fix les rgles tout en crant lOffice national dimmigration (ONI). Larticle 5 prcise que ltranger doit possder dabord les documents et visas exigs par les rglements en vigueur, ensuite un contrat de travail vis par le ministre charg du travail et une autorisation sil dsire exercer une activit salarie, enfin, un certificat mdical. Sagissant de ltranger venu en France pour y exercer une activit professionnelle , la principale innovation tient la dissociation entre la carte de sjour et la carte de travail, mesure qui a pour objet dviter, en cas de retournement de la conjoncture, des refoulements du type de ceux des annes 30. Est dfinie par ailleurs une progression de un dix ans des titres de sjour qui seront au nombre de trois : - temporaire (un an) ; - rsident ordinaire (un trois ans) ; - rsident privilgi, avec carte de dix ans, renouvelable automatiquement et donnant les mmes droits au travail quaux nationaux. Dans lesprit du lgislateur, cest cette situation qui devra tre la plus rpandue. En revanche, la loi de contingentement de 1932 nest pas abolie puisque ltranger ne peut exercer une activit professionnelle salarie

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sans y avoir t pralablement autoris par le ministre charg du travail () . Cette autorisation prcise notamment la profession et la zone dans laquelle ltranger peut exercer son activit (article 7). Toutefois, les titulaires de la carte de rsident privilgi quon entend favoriser chappent cette contrainte. Cest de ce texte que dcoule la rpartition des comptences entre le ministre de lintrieur et les prfectures pour le droit au sjour, le ministre du travail et ses services territoriaux (les directions dpartementales), alors trs indpendants des prfets, pour le droit au travail, enfin lONI, tablissement public plac auprs du ministre du travail pour assurer le recrutement et lintroduction des immigrants, quelle que soit leur activit professionnelle ou leur qualit (article 29), et disposant du monopole du recrutement (article 30). Ce texte a t profondment remani de nombreuses reprises, notamment partir de 1980. Il ne reste que quelques lignes de la version initiale.
La prsentation actuelle de lordonnance du 2 novembre 1945 Le texte actuel qui comporte quarante articles (dont certains sont trs dvelopps) se prsente avec le plan suivant : - un article prliminaire sur le rapport annuel que doit prsenter le gouvernement au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique de limmigration (2003) ; - le chapitre premier sur les dispositions gnrales concernant lentre et le sjour des trangers en France : seul cet article est repris par les lois successives qui seront examines ci-aprs ; les articles datent de 1980, 1981, 1986, 1992, 1993, 1998 et 2003 ; - le chapitre deux sur les diffrentes catgories dtrangers selon les titres quils dtiennent (trangers titulaires de la carte de sjour temporaire, trangers titulaires de la carte de rsident, refus de dlivrance ou de renouvellement dun titre de sjour) : les textes datent des lois de 1984, 1986, 1989, 1997 et essentiellement des deux dernires 1998 et 2003 ; - le chapitre trois relatif aux pnalits sappuie essentiellement sur le dernier texte de 2003, mais aussi sur celui du 18 mars 2003 (scurit intrieure) ; quelques dispositions relvent encore des rdactions de 1986, 1992 et 1996 ; - le chapitre quatre sur la reconduite la frontire reprend les dispositifs des textes de 1990, 1992, 1993, 1994, 1997 et surtout les deux lois de 2003 ;

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- le chapitre cinq relatif lexpulsion sappuie sur des textes remanis partir de 1981, en 1989, 1991, 1997 et 2003 ; - le chapitre cinq bis pour les dispositions communes la reconduite la frontire et lexpulsion fait appel logiquement aux textes prcits : 1991, 1993, 1998, 2003 ; - le chapitre six sur le regroupement familial date de 1993 mais la plupart de ses dispositions ont t revues en 1998 et 2003 ; - le chapitre sept sur les demandeurs dasile et les bnficiaires de la protection temporaire sappuie essentiellement sur les lois de 1998 et 2003 ; - le chapitre huit traite de dispositions diverses : les relations avec les trangers non communautaires, la nationalit et la rtention, avec notamment un nouvel article 35 bis particulirement complet ; les formalits de retour sont traites au 35 ter et les zones dattente aux 35 quater nonies (1994 et 2003) ; un article 36 bis traite de la NouvelleCaldonie (ordonnance de 2002) ; - le chapitre neuf contient des dispositions transitoires sur lentre en vigueur et sur la Guyane, issues de la loi de 2003.

2 La cration de lOffice national dimmigration


LOffice national dimmigration (ONI) a t cr par les articles 29 et 30 de lordonnance du 2 novembre 1945. Ces dispositions ont t insres dans le code du travail aux articles L. 341-9 et L. 341-10. LONI, dans lesprit de ses crateurs, devait prendre le relais de la Socit gnrale dimmigration davant-guerre et, surtout, mettre en uvre un principe nouveau : lEtat se reconnaissait dsormais le monopole de lintroduction de la main-duvre trangre dans le pays. Le statut de lONI a t tabli par les dcrets des 26 mars 1946 et 20 novembre 1948 et figure dans le code du travail aux articles R. 341-9 R. 341-35. Les missions de lOffice taient essentiellement relatives lemploi des trangers, avec le monopole du recrutement et de lintroduction des travailleurs trangers, et la perception, ce titre, de contributions. Cest lui quil revenait de distribuer les contrats, de procder lacheminement des migrants et leur contrle sanitaire. Ce sont ces activits de service public qui fondent lexistence et la comptence de lONI.

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A lorigine, lONI relve du ministre du travail auquel vont se joindre, bientt, dautres tuteurs : lintrieur et lagriculture. Son statut juridique tait alors celui dun tablissement public administratif ; pourtant, un dcret du 1er juin 1950 classe lOffice parmi les entreprises publiques . Par ailleurs, trois dcrets successifs du 9 aot et du 10 dcembre 1953, puis du 22 juin 1960 prescrivent curiosit administrative que ltablissement sera gr comme un tablissement public industriel et commercial (EPIC) caractre administratif Les dbuts de lONI sont difficiles. Les employeurs ntaient plus accoutums des formalits administratives. Ils vont avoir dautant plus tendance saffranchir des nouvelles rgles et recourir (en particulier dans les annes 1946 et 1947) des circuits clandestins que les flux officiels dimmigration vont tre dans limmdiat aprs-guerre trs infrieurs ce que lon escomptait. Les premiers bureaux de recrutement de lONI sont installs en Espagne et en Italie qui taient jusque-l des fournisseurs attitrs de main-duvre. Mais pas plus quen Allemagne ou en Hollande, les recrutements ny sont aiss du fait de la concurrence nouvelle exerce par le Royaume Uni, la Belgique et lAllemagne. De mme, les accords Croizat passs avec lItalie se rvlent trs dcevants : on attendait dans les deux annes suivantes 300 000 immigrants, ils seront peine 100 000. Presss par le besoin, les employeurs prennent ainsi lhabitude de recourir la main-duvre en provenance dAlgrie.

C Limmigration de 1945 1974


Compte tenu du contexte, la relance de limmigration aprs 1945 est dabord timide. Les arrivants en provenance dEurope sont principalement des Italiens : entre 1945 et 1949, ils reprsentent 67 % du total. Les besoins sont donc couverts par le recours, bientt massif, aux Franais musulmans dAlgrie.

1 Le problme particulier des Franais musulmans dAlgrie


On peut dire quaprs-guerre, les grandes phases de lhistoire de limmigration sarticulent largement autour de ce quon dnommera, par avance, limmigration algrienne, mme si le terme est inappropri jusquen juillet 1962. Cest le traitement social des Franais musulmans dAlgrie qui sera lorigine des actions de soutien lensemble des populations issues de limmigration. Lapparition des mouvements de population en provenance dAlgrie est la consquence, non voulue, des circonstances historiques.

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Si les autres immigrations dorigine maghrbine (Maroc et Tunisie) sont plus tardives, la prsence algrienne remonte loin : les musulmans dAlgrie sont une bonne partie des 86 000 travailleurs maghrbins recenss en 1931. Un grand nombre repartira au pays. Nanmoins, daprs le recensement de 1946, il y aurait eu encore 20 000 musulmans dAlgrie sur le territoire mtropolitain. Et dj on observe des regroupements dans certains quartiers : la Goutte dOr Paris ou Belsunce Marseille. Le fait gnrateur des grands mouvements qui sannoncent, cest le nouveau statut reconnu aux musulmans dAlgrie en 1947. Il a une consquence immdiate : les intresss bnficient du droit de libre circulation entre le territoire algrien et la mtropole. Pour les intresss, la perspective du dpart est dautant plus facile envisager que la situation tant dmographique quconomique est tendue sur le territoire algrien. Pour les employeurs franais, laubaine est encore plus vidente. Ils peuvent compenser les difficults de recrutement constates en Europe. De surcrot, ils peuvent, en toute lgalit, saffranchir des rgles et des contrles de lONI. Il sagit en outre dune main-duvre aisment disponible et relativement moins exigeante que celle laquelle ils sont habitus. LEtat et pu sinquiter du volume prvisible des arrives. Mais, en fait, il apparat trs vite quil sagit de mouvements concernant des hommes seuls qui viennent pour des sjours provisoires. Est en effet mis en uvre trs spontanment le systme dit de la noria : les hommes viennent, repartent, se remplacent continuellement. Un lien est ainsi maintenu avec la famille qui reoit des fonds ce qui a pour effet dattnuer la pauvret et les risques de tension sociale sur place. Tous les partenaires tirent donc profit de la situation. Les hommes concerns sont au dpart principalement issus de Kabylie, mais sont bientt rejoints par des originaires de lOranais, du Constantinois et du Sud5. Les chiffres donnent la mesure de lampleur du phnomne et illustrent ses caractristiques trs marques. Les statistiques des services de limmigration dnombrent, entre 1947 et 1953, 740 000 arrives en mtropole et 561 000 retours en Algrie, soit un solde de 179 000. Pendant cette priode, les Franais musulmans dAlgrie sont le flux migratoire majoritaire. Paralllement, le nombre de familles musulmanes nest, en 1952, que de 3 400, selon les chiffres du ministre de la sant. Le
5) Selon les sociologues, les comportements vont bientt voluer, lmigration devenant progressivement une entreprise individuelle dpouille de son objectif initialement collectif (Abdelmalek Sayad, La double absence ; Seuil 1999).

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dclenchement de la guerre dAlgrie, en novembre 1954, va branler cet ordonnancement. Il change le contexte psychologique : progressivement, pour une partie de lopinion, tout Franais musulman dAlgrie va apparatre comme un suspect, un danger potentiel. Surtout, il entrane des modifications dans le comportement de la population concerne. Le conflit, les regroupements de population, sont lorigine de difficults conomiques srieuses pour un grand nombre de familles algriennes. Par ailleurs, le climat dinscurit pousse nombre dhommes quitter le thtre du conflit et fait nouveau emmener leur famille. La comparaison des rsultats des recensements qui encadrent les annes de guerre est particulirement significative. On comptait, en 1954, sur le territoire mtropolitain, 211 675 Franais musulmans dAlgrie. On en dnombre 350 484 en 1962 et encore estime-t-on ce chiffre sousvalu en raison des difficults quont les intresss, dans une priode complexe, se dfinir ainsi. En tout cas, le ministre de lintrieur, la mme poque, livre le chiffre de 436 000 et il est gnralement admis que le nombre dAlgriens en France a doubl pendant la priode de la guerre. Face ces volutions, lattitude des pouvoirs publics est ambigu. Le changement de nature du flux migratoire concern va lencontre de ce qui tait recherch ou tolr, et les risques entrans ne sont pas ngligs. On se donne donc les moyens de contrler troitement une population que ladversaire de lpoque ne va pas manquer de chercher mobiliser et utiliser. Mais lenjeu justifie aussi cela na rien de contradictoire que lon prenne des mesures sociales spcifiques en direction des populations concernes, lesquelles sintgrent dans les ides de dveloppement conomique et social de lAlgrie qui ont alors cours.

2 La cration de la SONACOTRAL et du FAS


Cest la double volont dassister et de contrler cette immigration en provenance dAlgrie qui est lorigine de lmergence dune politique de soutien certains migrants et, plus prcisment, de la cration de la SONACOTRAL et du FAS. Jusquici, la situation des autres immigrants na pas paru justifier de telles initiatives. Il est intressant de constater, cet gard, que la brochure officielle publie en octobre 1956 loccasion du cinquantime anniversaire du ministre du travail prsentant ce que ces cinquante annes ont apport en progrs librateurs est fort prolixe, lorsquelle voque limmigration, sur les conditions dentre et dactivit des salaris trangers mais quelle ne consacre que quelques lignes au fait que le ministre na pas perdu de vue que de nombreux problmes se posent aux travailleurs trangers

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vivant en France . Mais la seule rponse voque est la large place (faite par lui) laction sociale en apportant toute son aide et en subventionnant le service social daide aux migrants (SSAE), organisme cr en 1921 et reconnu dutilit publique . Ce sont les Franais musulmans dAlgrie, et eux seuls, qui sont lorigine des prmices de ce qui sera un jour la politique daccueil et dintgration. Ces prmices sont la cration de deux organismes qui perdurent aujourdhui aprs avoir connu des mutations significatives : la SONACOTRAL et le FAS.

a) La cration de la SONACOTRAL
Cest en aot 1956 quest cre la Socit nationale des constructions pour les travailleurs algriens (SONACOTRAL) qui deviendra plus tard la SONACOTRA et qui revt la forme dune socit dconomie mixte. Son objet est le financement, la construction, lamnagement de locaux dhabitation destins aux Franais musulmans originaires dAlgrie venus travailler en mtropole et leurs familles . Les actionnaires principaux de la SONACOTRAL taient lEtat (52 %), le gouvernement gnral de lAlgrie, la Caisse des dpts et consignations, le Crdit foncier de France, la Fdration nationale du btiment et la Socit anonyme immobilire de la Rgie nationale des usines Renault. Un objectif prcis lui tait fix : assurer une catgorie particulire de Franais un logement dcent, sous forme de cits familiales et de foyers-htels destins hberger les travailleurs isols ; fournir en mme temps diverses prestations et les quipements ncessaires leur vie quotidienne. Cette mission sinsrait dans une politique densemble concernant lAlgrie. De fait, pour un public compos essentiellement de clibataires, effectuant gnralement un sjour limit dans le temps, on sapprte dvelopper un habitat quon estime adapt : les foyers-htels.

b) La cration du FAS
Cest dans le cadre du Plan de Constantine de valorisation de lensemble des ressources de lAlgrie, en plein cur du conflit algrien, quil est cr destination des Franais musulmans dAlgrie appels travailler en mtropole. Le Fonds daction sociale pour les travailleurs musulmans dAlgrie en mtropole et pour leur famille (FAS) prend la forme dun tablissement public administratif en vertu de lordonnance

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du 29 dcembre 1958. Lobjet de ltablissement, plac sous la tutelle du ministre des affaires sociales, tait alors de promouvoir une action sociale familiale en faveur des salaris travaillant en France mtropolitaine dans les professions vises par le rgime algrien dallocations familiales, et dont les enfants rsident en Afrique . Le FAS, qui deviendra ultrieurement le FASTIF puis lactuel FASILD, est assez logiquement financ lorigine par des prlvements sur les cotisations verses par les employeurs et les salaris au titre des allocations familiales. Les rgimes de prestations familiales lui attribuent une contribution fonde sur le fait que les familles restes dans le pays dorigine peroivent, des caisses franaises, les prestations prvues par la lgislation de ce pays, gnralement moins favorable quen France. Il rpartit son intervention de part et dautre de la Mditerrane raison dun tiers en mtropole et de deux tiers en Algrie, aux termes dun arbitrage du Premier ministre de mars 1959. Comme la Cour la not dans son rapport public pour 1963, il avait paru en effet opportun de faire un effort particulier pour dvelopper et hter les ralisations sociales caractre familial entreprises en Afrique et en mtropole . Le principe mme de la cration du FAS a pourtant t contest par la Cour dans ce mme rapport : () Il est permis de penser quen lespce, la cration dun nouvel tablissement public ntait pas ncessaire. () Le nouveau fonds aurait donc pu fonctionner dans le cadre de la Caisse nationale (de Scurit sociale) elle-mme, sauf constituer cette fin un comit de gestion particulier, conformment dailleurs aux dispositions de larticle L. 53 du code de la scurit sociale. En confiant ltablissement public national une tche supplmentaire qui entrait bien, semble-t-il, dans sa vocation, on aurait vit un dmembrement regrettable. La Cour jugea compliqu le mode de financement retenu par le dcret du 23 avril 1959, notant que, par rapport au montant des prestations payes en Afrique aux familles intresses , les ressources cumules affectes au FAS ont reprsent 88,75 % en 1959, 98,75 % en 1960, 83,75 % en 1961 et 1962 . Au moment o les pouvoirs publics sapprtaient dvelopper laction sociale et familiale au profit de lensemble des travailleurs trangers, la Cour a donc mis le vu que soient tires de cette exprience les conclusions utiles . Or, comme il a dj t dit, la Caisse nationale de scurit sociale, qui joue un rle important en matire daction sociale et sanitaire,

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soit par ses ralisations propres, soit par ses participations, serait particulirement qualifie pour mener bien la tche impartie au FAS. Ce dernier pourrait sans inconvnient tre absorb par la Caisse nationale (). Le ministre du travail devait rejeter la suggestion : Il nappartient pas au ministre du travail de porter un jugement de valeur sur loption ainsi prise par le lgislateur. Celui-ci a considr que seul un tablissement indpendant tait mme de poursuivre lun des aspects sociaux de la politique de main-duvre quimposait le Vme Plan dquipement et de modernisation. Au surplus, la substitution de la Caisse nationale de scurit sociale au fonds daction sociale pour les travailleurs trangers aurait prsent de grandes difficults juridiques et psychologiques, la Caisse nationale ntant comptente quen ce qui concerne le rgime gnral de scurit sociale, alors que les travailleurs trangers sont rpartis entre les diffrents rgimes chargs du service des allocations familiales. Mais surtout, le ministre du travail devait, dans sa rponse, donner les raisons officielles de lextension de la comptence du FAS. Celle-ci, expliquait-il, rpond des proccupations qui sont la fois dordre social, dordre conomique et dordre budgtaire. La situation dramatique dans laquelle se trouvent lheure actuelle trop de travailleurs trangers ne peut rester sans solution. Dautre part, lapport de mainduvre que constituent ces travailleurs est une ncessit pour lconomie nationale. Enfin, le gouvernement ne peut pas dgager, sur les ressources budgtaires normales, les crdits ncessaires une action dune certaine envergure dans ce domaine. Cest pourquoi, tendant le procd qui avait t utilis en 1959 au profit des travailleurs musulmans, il a prvu laffectation, cette uvre, de diverses ressources dont les principales proviennent des organismes et services chargs des allocations familiales .

3 Le virage des annes 60


En 1956, le climat de relance conomique rend imprative une forte augmentation du recours limmigration. On entend ne pas se contenter de lapport algrien dont le volume commence dailleurs inquiter. Les grandes entreprises commencent recruter sur grande chelle au Maroc et, surtout, on se donne les moyens de relancer limmigration europenne. Entre 1956 et 1961, le solde migratoire va stablir 1 100 000 personnes, soit environ 180 000 entrants par an en moyenne. Les besoins sont tels que les employeurs et leurs futurs salaris rsistent mal la

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tentation de ne pas respecter les procdures : des dizaines de milliers de rgularisations seront ainsi opres par lONI. Il faudra attendre quelques annes pour que des accords-cadres soient passs avec lEspagne (1961), le Portugal (1963), la Yougoslavie et la Turquie (1965). Les flux sont dabord dominante italienne. Les Italiens taient dj les trangers les plus nombreux en 1954 ; ils le sont encore en 1962 ; leur nombre est pass de 507 682 628 956. Tour tour, Espagnols et Portugais prendront la relve. Les premiers seront 618 200 au recensement de 1968, soit 23,2 % de la population trangre totale. La part des rfugis de 1939 a fortement dclin au profit dimmigrants conomiques en provenance notamment de Castille, dAndalousie et de Galice. Mais les annes 60 et le dbut des annes 70 se seront surtout caractrises par une confirmation des flux en provenance dAlgrie et une monte de limmigration en provenance des anciennes colonies africaines. Ce sont ces flux qui vont se prenniser et peser le plus sur lavenir puisque lItalie va assurer son dveloppement conomique, avant que lEspagne et le Portugal fassent de mme, se donnent un rgime dmocratique et adhrent la Communaut europenne. On a pourtant sembl croire que laccession de lAlgrie lindpendance interromprait les flux migratoires qui en provenaient. Et il apparat bien quon ne pensait quaux Franais dAlgrie non musulmans en prvoyant, dans les Accords dEvian, la libert de circulation entre les deux pays. Il ne faudra pas longtemps pour prendre la mesure de lerreur dapprciation ainsi commise. Non seulement les Franais non musulmans rentrent massivement dans lex-mtropole mais, qui plus est, ce quon peut dsormais lgitimement dsigner comme limmigration algrienne reprend de plus belle. Entre le 1er septembre et le 11 novembre 1962, 91 744 entres dAlgriens sont comptabilises dans les ports et les aroports franais. LAlgrie de lpoque nest susceptible ni dorganiser le retour de ses migrs ni dviter de nouveaux dparts. Au cours des annes suivantes, les gouvernements franais et algrien vont du moins essayer, ensemble, de rguler les flux. Un accord est pass le 9 janvier 1964 (dit Accord Grandval-Nekkache ) pour fixer les arrives de travailleurs algriens en France en fonction des disponibilits de main-duvre de lAlgrie et en fonction des possibilits du march franais de lemploi . LAlgrie est charge de contrler, au dpart, le contingentement qui est fix 35 000 par an. Un autre accord, en date du 27 dcembre 1968, va encore plus loin : il limite la libert de circulation pourtant pose en principe par les Accords dEvian.

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De mme, la dcision franaise de suspendre toute immigration en juillet 1974 sera prcde, de quelques mois, par la dcision algrienne de suspendre lmigration vers la France en septembre 1973. Il nen demeure pas moins quau recensement de 1975, le nombre des Algriens ressort 710 000 ce qui en fait la deuxime nationalit reprsente en France. Le groupe se caractrise par limportance relative des actifs, 467 500, soit les deux tiers de la population totale (concentrs notamment dans le btiment et les industries de transformation) : cest quen dpit de la forte progression des familles, les hommes vivant seuls restent de loin les plus nombreux. Le mme recensement indique que sans atteindre le niveau de la population algrienne, limmigration des autres pays du Maghreb a ellemme beaucoup progress. Limmigration marocaine, pourtant ancienne, triple entre 1968 et 1975, passant de 88 200 260 025. Limmigration tunisienne est moins importante. Elle passe de 4 800 en 1954 139 735 en 1975. Au cours de la mme priode, une immigration en provenance de lAfrique subsaharienne se dclenche et atteint vite des niveaux significatifs. Cest que, toutes choses gales par ailleurs, les anciennes colonies se retrouvent, au lendemain de leur indpendance, devant les mmes dilemmes que lAlgrie. Cest dabord lAfrique subsaharienne qui est concerne et, plus particulirement lethnie Sonink qui est cheval sur trois Etats : le Sngal, le Mali et la Mauritanie. Ds 1975, ses membres sont estims plus de 80 000, concentrs en rgion parisienne et principalement occups dans la voirie et la manutention. Ces chiffres sont loin de ceux relatifs aux Portugais. De 20 000 en 1954, ils sont 758 925 en 1975. Le gouvernement de ce pays est hostile lmigration de sa population. Des dparts ont pourtant lieu ds les annes 50 pour chapper la conscription lie aux guerres coloniales. Bientt, toutes les mesures dissuasives prises se rvlent inoprantes du fait de difficults conomiques structurelles qui se surajoutent laggravation des conflits. Du coup, le Portugal va perdre 20 % de sa population entre 1960 et 1970, la France tant le principal pays de destination. Il sagit dune immigration essentiellement irrgulire, les Portugais arrivant souvent sans passeport. Le Conseil conomique et social a rcemment rappel quen 1969, sur 80 000 entres, 8 000 peine avaient suivi les circuits officiels6. Mais les besoins de lconomie tant ce quils sont (le rythme de la croissance sacclre entre 1965 et 1970), on ne rechigne pas rgulariser. La prfecture de police de Paris ouvre mme en 1965 un
6) Conseil conomique et social, Les dfis de limmigration future , avis adopt le 29 octobre 2003 sur le rapport prsent par M. Gevrey.

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bureau spcial, rue de Crime, exclusivement destin organiser la rgularisation des Portugais.

4 Lextension du champ de comptences de la SONACOTRAL et du FAS


Limmigration, au cours des deux ou trois dcennies qui suivent la Libration, nest ni rgule ni accompagne de la dfinition et de la mise en uvre dune politique de soutien social qui ait fait lobjet dune rflexion pralable approfondie, en dpit de quelques vellits en 1965 qui achoppent sur la question du logement. Il est vrai quon continue de croire ou daffecter de croire que cette immigration nest que temporaire. Cest surtout visible en Allemagne o le modle du Gastarbeiter (travailleur invit ) exclut par dfinition et trs explicitement linstallation durable. Pourtant, les immigrations italienne, espagnole et portugaise ont eu en commun davoir un caractre familial marqu les femmes occupant souvent un emploi : ds 1959, les femmes portugaises reprsentent Paris prs du tiers des personnes travaillant dans le secteur des services rendus aux particuliers. Les conditions de vie des immigrants sont mauvaises. Les conditions dhabitat sont prcaires et on assiste au dveloppement de bidonvilles dans diverses zones de la rgion parisienne. Celui de Champigny compte jusqu 12 000 habitants en 1966, en majorit Portugais. Lopinion publique commence smouvoir. La loi Debr de 19647 organise la rsorption progressive des bidonvilles. Mais pour autant, lextension du champ de comptences de la SONACOTRAL et du FAS apparat moins comme la traduction de la volont de mettre des outils adapts au service dune politique volontariste que comme la prise en compte de la ncessit dadapter les statuts dinstitutions anciennes, qui ont essentiellement grer le poids du pass, aux volutions politiques. Et de fait, ds lors que lAlgrie est devenue indpendante, il nexiste plus de raison particulire de continuer afficher quon lui rserve un statut privilgi.

a) La SONACOTRAL
La SONACOTRAL illustre bien labsence dambition de la rforme. La Cour a dj eu loccasion de rappeler qu en 1962, aprs
7) Loi n 64-1229 du 14 dcembre 1964 tendant faciliter, aux fins de reconstruction ou damnagement, lexpropriation des terrains sur lesquels sont difis des locaux dhabitation insalubres et irrcuprables communment appels bidonvilles .

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laccession (de lAlgrie) lindpendance, une modification des statuts de la SONACOTRAL, approuve par un dcret en Conseil dEtat du 27 juillet 1963, a tendu lobjet de la Socit au logement de travailleurs franais et trangers, en gnral, de leurs familles et, ventuellement, dtudiants et a adopt le nom actuel de SONACOTRA (Socit nationale de construction de logements pour les travailleurs). Toutefois, lpoque, faute de pouvoir se rfrer une politique dimmigration clairement dfinie, la socit na t en mesure ni dlaborer un programme ni de prciser dventuelles priorits daction. Son volution na pas manqu de se ressentir de cette absence de perspectives 8.

b) Le FAS
De 1964 1983, le FAS ne financera que des actions sociales sur les fonds procurs par les allocations familiales, ce qui ne lempche pas de changer deux fois dintitul lorsque sa comptence slargit. La loi du 10 juillet 1964 le transforme en Fonds daction sociale pour les travailleurs trangers . Sa comptence, maintenue au profit des travailleurs devenus algriens, est tendue lensemble des travailleurs trangers venant travailler en France titre permanent, de faon rpondre au souci de prise en charge sociale manifest par les pouvoirs publics lgard des travailleurs en provenance du Maghreb et principalement, en dehors de lAlgrie, des deux autres pays qui avaient t placs sous souverainet franaise jusqu' 1956 (Maroc, Tunisie). Lobjet du FAS porte alors sur laccompagnement de ces travailleurs attirs par une demande importante de main-duvre peu qualifie en France (BTP, manutention industrielle, ouvriers agricoles) ou dans des secteurs conomiques en pleine croissance, pour lesquels sa mission consiste mettre en uvre des programmes annuels daction sanitaire et sociale . Son intitul change encore en vertu de larticle 59 de la loi de finances pour 1967. Il devient le Fonds daction sociale pour les travailleurs migrants . Sa comptence est tendue, dune part, aux travailleurs trangers venant occuper en France un emploi titre temporaire, et dautre part des groupes sociaux posant des problmes dadaptation sociale analogues ceux des travailleurs trangers, quel que soit leur statut du point de vue de la nationalit. Sa mission porte toujours sur la mise en place de programmes daction sanitaire et sociale, mais slargit laccueil, plac en tte de ses champs dintervention.

8) Rapport public de 1974, p. 120.

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D De la suspension de limmigration de mainduvre (1974) la situation aujourdhui


La France est, en 1974, dans un contexte de crise. Le chmage commence progresser de manire significative. On retrouve les rflexes de 1890 ou des annes 30, dans des circonstances analogues : la rduction de la prsence immigre apparat comme la variable dajustement.

1 La suspension de limmigration de main-duvre et la monte du regroupement familial


Le conseil des ministres a dcid le 3 juillet 1974 de ne plus dlivrer dautorisations de travail, suspendant de fait limmigration de main-duvre trangre. Les mots ne sont pas choisis au hasard. On sattend une crise brve et on pense que les mesures de suspension pourront tre leves aprs quelques mois ou quelques annes. Les effets de cette dcision traduite par une circulaire du 5 juillet 1974 sont la fois significatifs et dcevants, comme en tmoigne le tableau ci-aprs :
Etrangers entrs en France
en 1974 Travailleurs Familles Total Demandeurs dasile Total 130 000 75 000 205 000 2 200 207 200 en 1975 30 000 55 000 85 500 18 500 103 500

Limmigration caractre permanent a donc baiss de plus de moiti, mais, dans le mme temps, les demandes dasile ont augment de faon trs significative. Le flux annuel qui se maintient est suprieur 100 000. La monte du nombre des demandeurs dasile est lie laccueil, entre 1975 et 1980, de quelque 100 000 rfugis du sud-est asiatique connus sous le vocable de boat people . Mais, si on excepte la pression des employeurs et les consquences directes daccords prfrentiels passs avec les anciennes colonies de la France, cest la persistance du regroupement familial qui explique ces chiffres. Il est vrai que subsiste alors une rglementation librale du sjour en France des membres de la famille immdiate du travailleur tranger en

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situation rgulire. Les textes ne faisaient dailleurs que consacrer et largir une situation de fait, la France stant dj engage, par la voie daccords bilatraux ou multilatraux, faciliter le regroupement de la famille des trangers autoriss stablir sur le territoire national. Si un certain nombre de conditions taient mises au regroupement, plusieurs pouvaient paratre aller dans le sens dune protection des intresss : des ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de la famille, un logement adapt et un contrle mdical taient ainsi requis, en plus du respect de considrations traditionnelles relatives lordre public ; il ntait pas jusqu la demande de justification dune anne de prsence sur le territoire qui nappart comme la recherche de la garantie de la bonne intgration du postulant (dcret du 29 avril 1976). Pour des raisons dont il tait dit quelles tenaient lvolution ngative de la situation de lemploi, un revirement complet est intervenu : un nouveau dcret, en date du 10 novembre 1977, suspendait pour trois ans lapplication du dcret de 1976, sauf pour les membres de la famille qui renonaient demander laccs au march de lemploi. Mais le Conseil dEtat, saisi dune requte du Groupe dinformation et de soutien des travailleurs immigrs (GISTI) a annul, le 8 dcembre 1978, le dcret au motif quil rsulte des principes gnraux du droit et, notamment, du prambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se rfre la Constitution du 4 octobre 1958, que les trangers rsidant rgulirement en France ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale . Et il prcisait que le gouvernement ne pouvait interdire, par voie de mesure gnrale, loccupation dun emploi par les membres des familles des ressortissants trangers. Le regroupement familial tait ainsi dfinitivement consacr. Il ne restait plus qu lorganiser officiellement. On ne saurait trop insister sur le virage radical que lvnement constitue mme sil napparat pas quon en ait pris, lpoque ou depuis, toute la mesure. Lvolution de lenvironnement juridique international et europen, celle des mentalits et, en particulier, la monte des considrations humanitaires nont fait que confirmer et prenniser les situations cres. Dsormais, les pouvoirs publics ont une possibilit trs restreinte de procder des ajustements de la prsence trangre en fonction du contexte conomique et social comme ce fut le cas, par exemple, dans les annes 1930. Il ne sagit donc plus pour eux que de grer les consquences des dcalages ventuels. Limportance des flux quallait engendrer le regroupement familial avait en effet une triple explication. On pouvait y voir la reproduction de

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phnomnes dj souvent observs par le pass : en priode de restriction des entres, limmigration reste sur place a toujours tendance sorganiser et se stabiliser. Mais, par ailleurs, on peut discerner la confirmation et lamplification dune volution perceptible depuis quelques annes : alors que la dimension conomique avait prvalu jusque-l, les demandes dasile lies la multiplication des conflits et laspiration au regroupement familial changent la nature de limmigration. En ce sens, larrt de limmigration de main-duvre peut apparatre moins comme une dcision que comme un constat. Force est de rappeler, enfin, quen 1974, le nombre de clibataires est lev et quil y a un fort potentiel de croissance de limmigration au travers des regroupements qui vont soprer. Aucune des diverses mesures restrictives qui seront prises ne parviendra infirmer la tendance. Laide au retour de 10 000 F institue en 1976 sera un chec. On ne donnera pas suite aux programmes de retours autoritaires (500 000 taient prvus en quatre ans). Quant lextension par la loi du 10 janvier 1980 de la procdure dexpulsion des trangers en sjour irrgulier, elle naura pas les rsultats escompts. Il est vrai que des besoins continuent sexprimer dans diverses activits dont les emplois prsentent peu dattrait pour les Franais et que des drogations sont accordes : ainsi, les Houillres, qui doivent relancer leur activit pour participer la politique de diversification des sources dnergie, sont autorises recruter des mineurs au Maroc pendant plusieurs annes. Ces arrives sajoutent celles que continuent autoriser les exceptions prvues pour certaines anciennes colonies africaines.

2 De 1974 aujourdhui
La priode qui souvre aprs la dcision de 1974 est marque par la politisation extrme du dossier de limmigration. Deux politiques, thoriquement contradictoires, principalement centres sur les conditions dentre et de sjour, vont alterner mais leurs convergences vont tre de plus en plus manifestes. En fait, les principales novations tiennent : - la transformation radicale et quasi totale dune immigration de main-duvre en une immigration de peuplement : cest la fin du mythe du retour, mme si on laisse subsister parfois des ambiguts ; - la prise de conscience chaotique de cette transformation et de la ncessit den tirer les consquences. Les grands axes dune politique paraissent se dgager et simposer, de manire progressive et empirique.

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a) Des politiques thoriquement contradictoires


Le dbat politique est trs vif tout au long des annes 80 et 90 ; il tourne autour de la matrise des flux et, surtout, des immigrants en situation irrgulire. Ds le dbut des annes 80, il apparat que les politiques conduites rpondent des principes qui sont voisins. Nul ne conteste larrt de limmigration conomique et, par voie de consquence, la ncessit de lutter contre limmigration irrgulire. De mme, on nobserve, malgr les changements de majorit, aucune solution de continuit qui leur serait lie dans laction des services et institutions qui ont en charge le soutien social aux immigrants. Enfin, la tendance pratiquer une politique trs active de naturalisations nest jamais dmentie. Certes, il est fait beaucoup de bruit autour de certaines mesures emblmatiques. On abandonne laide au retour en 1981 mais elle navait jamais donn de rsultats significatifs et, dailleurs, on la rtablit en 1983 sous un autre nom et on reprend les expulsions elles nont vraiment rien de comparable avec lampleur et la brutalit de celles des annes 30. De mme, la loi du 9 septembre 1986 instaure lobligation du visa pour les trangers hors CEE et la loi du 24 aot 1993 restreint les possibilits daccs la carte de sjour mais ni lun ni lautre de ces textes ne sera abrog par le gouvernement suivant. En fait, cest le sort des trangers en situation irrgulire qui va constituer longtemps la principale ligne de clivage. Deux grandes oprations de surcrot trs spectaculaires sont lances en 19819 et 1997-98. La premire dbouche sur 131 000 rgularisations. Les critres taient particulirement libraux : quelques mois de sjour (entre avant le 1er janvier 1981) et la preuve (ou la promesse) dun emploi. La deuxime porte sur prs de 80 000 personnes sans quon envisage lexpulsion des non rgulariss. Surtout, la loi RESEDA10 rend possible la rvision permanente des dossiers individuels possibilit laquelle le gouvernement suivant ne manquera pas de recourir.

9) Le principe de la rgularisation est retenu par le conseil des ministres du 23 juillet 1981. Ses modalits sont dfinies par la circulaire du 11 aot 1981 (complte le 22 octobre 1981) relative la rgularisation de la situation de certains trangers. 10) Loi n 98-349 du 11 mai 1998 relative lentre et au sjour des trangers en France et au droit dasile.

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b) La fin du mythe du retour


Au cours des trente dernires annes, dimportants changements sont intervenus dans lorigine des flux migratoires. Depuis 1975, la part des ressortissants dorigine europenne est en baisse constante. La composition de limmigration non europenne a connu elle-mme une volution marque. Dabord essentiellement maghrbine 60 % des Algriens en France sont ainsi arrivs entre 1962 et 1975 elle sest depuis diversifie. Limmigration dAfrique subsaharienne apparat comme la plus rcente : 80 % des entres correspondantes se sont produites entre 1975 et 1990. En 1999, daprs lINSEE, la population immigre se rpartissait en trois grandes catgories : - les originaires de lUE taient 1,6 million, soit une baisse de 10 % depuis dix ans ; on peut leur ajouter 400 000 autres personnes originaires des pays europens ; - les Maghrbins sont 1,3 million, soit une hausse de 6 % au cours des dix dernires annes, due, pour les trois quarts, aux arrives de Marocains ; - les personnes venant du reste du monde sont 1,1 million, soit 20 % de plus en dix ans. Sur ce total, 400 000 immigrants sont originaires dun pays dAfrique subsaharienne, soit une hausse de 43 % par rapport 1990. Pour prendre la mesure de lampleur du phnomne, il faut savoir que, daprs les estimations officielles, depuis 1997, 100 000 150 000 trangers sont entrs chaque anne en France, de faon lgale, avec lintention de sy installer11. Il napparat pas, pourtant, que toutes les consquences aient t tires des volutions constates au cours des dernires dcennies. On ne distingue de lignes de force dune politique de limmigration que dans les annes 50 et 60 o elle prenait principalement la forme dun recrutement systmatique de travailleurs maghrbins. A lpoque, proccupations politiques et exigences industrielles convergeaient : la politique dimmigration consistait en lorganisation de la satisfaction dun besoin. Ce besoin tant exprim par les entreprises, on leur demandait trs naturellement de financer directement ou indirectement les actions mises en uvre en consquence, quil sagt de laccueil stricto sensu ou du sjour pour ce qui concernait le logement notamment.
11) Source : DPM, M. Lebon Immigration et prsence trangre en France .

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Le vrai changement et il est capital provient du renversement du facteur principal des mouvements migratoires : linitiative change de rive. Alors que limmigration reposait auparavant sur la demande des employeurs, elle est aujourdhui principalement demande par les migrants eux-mmes et par le respect des principes des droits de lhomme inscrits dans la Constitution : regroupements familiaux, demandes dasile lies la multiplication des conflits, tandis que les dcalages de dveloppement conomique et la mondialisation alimentent limmigration et les sjours illgaux. Avoir perdu ainsi linitiative ne parat pourtant pas inciter lEtat dfinir une politique claire, qui nexistera pas pendant longtemps, sauf ramener ce concept de politique de limmigration celle de ses acceptions qui aura prvalu jusquici et qui se traduit par deux priorits : tenter dempcher des entres clandestines, puis sefforcer de les dtecter et de les liminer. De fait, les changements rels sont dordre qualitatif et cest un tournant dcisif. Alors que linstallation de la plupart des immigrants a longtemps t conue comme provisoire, ce qui a contribu retarder la prise de conscience de la ncessit dune politique de limmigration, la plupart des acteurs publics considrent dsormais que les migrants ont vocation sinstaller durablement sur le territoire. En effet, sauf exception, ceux au sujet desquels on pouvait entretenir des doutes quant leur volont de neffectuer quun sjour provisoire se voient dsormais interdire laccs du territoire. Ceux qui y ont accs appartiennent cinq catgories bien distinctes : - les immigrants rgulirement autoriss rsider en France, ventuellement avec leur famille ; - les familles dtrangers dj installs en France, autorises les rejoindre en application des principes du regroupement familial ; - les conjoints trangers de ressortissants franais autoriss les rejoindre. Il sagit principalement dunions ralises entre des enfants dimmigrs ns en France et des citoyens du pays dorigine ; - les rfugis, cest--dire les trangers dont la demande dasile a connu une issue favorable ; - les trangers qui taient dj sur le territoire national et dont la situation a t rgularise . Depuis 1998, le nombre de nouveaux sjours permanents correspondant ces diffrents statuts slve chaque anne plus de 100 000 : 141 000 (1998), 111 000 (1999), 124 000 (2000) et 137 500

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(2001)12. Ces chiffres ne comportent pas les tudiants, qui sont chaque anne environ 50 000 recevoir pour la premire fois un titre de sjour, et dont une proportion non estime actuellement restera en France lissue des tudes. Lessentiel des populations concernes provient dEurope et de Turquie (49 % en 2002) ainsi que dAfrique (43,2 %) en majorit du Maghreb le rapport entre les deux groupes a volu au profit du second : ds les annes 80 en effet, plusieurs pays europens du sud qui taient source dimmigration sont devenus eux-mmes pays daccueil, volution consacre, pour lEspagne et le Portugal, par lentre dans la Communaut Europenne. Lvnement tait dimportance : comme les Italiens, des annes auparavant, Espagnols et Portugais bnficiaient de la libre circulation et ntaient donc plus trangers ni migrants sur le territoire de lUnion. Les familles reprsentaient lessentiel des entres dans les annes 90. Ce sont ces familles qui sont lorigine de la croissance des populations algrienne, marocaine, tunisienne, turque, africaine, au cours de la priode considre. Alors que ces populations taient, jusquen 1975, majoritairement composes dhommes, on observe dsormais un quilibre entre hommes et femmes. Il faut noter que le taux de fcondit est aussi un des facteurs de croissance de ces populations, mme sil a tendance baisser ds la deuxime gnration. La deuxime raison de la croissance de la population immigrante extra-europenne est lie au droit dasile. On note dabord, aprs 1975, dimportantes arrives doriginaires dIndochine qui fuient les consquences des changements de rgime qui se produisent lpoque dans la pninsule. Au dbut des annes 80, le relais est pris par des demandeurs dasile en provenance dAfrique centrale, du Zare puis des pays africains lusophones touchs par les guerres civiles. Les flux en provenance du Proche et du Moyen Orient, avec des minorits comme les Kurdes ou les Assyro-Chaldens apparaissent au dbut des annes 90 en parallle ceux des Tamouls du Sri Lanka. Le milieu et la fin des annes 90 voient des arrives de demandeurs dasile en provenance des Balkans et de lEurope de lEst. Le flux des demandeurs dasile a fortement progress au cours des annes 1980, passant de 19 770 en 1981 61 372 en 1989, puis a baiss de 1989 1996 (17 405), pour remonter progressivement (47 291 en 2001). Une proportion non ngligeable, mais difficile estimer, des demandeurs dasile dbouts sest installe. Limmigration en France sest donc largement mondialise, les populations dorigine africaine et
12) Source : rapport du groupe statistiques du Haut conseil lintgration.

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asiatique tant de plus en plus nombreuses par rapport aux populations europennes. Ces catgories ont en commun denvisager une installation dfinitive ou, tout le moins, un sjour de trs longue dure (les solutions pouvant, au demeurant, varier pour les membres de la famille concerne). Le mythe du retour a des effets particulirement ngatifs. On nose pas poser le principe de la ncessit dune politique de lintgration ni, a fortiori, dfinir ses modalits. Nombre dintervenants de terrain restent cantonns dans la plus grande incertitude sagissant des mthodes promouvoir. Lorganisation mme du sjour des trangers porte la marque de la persistance de ce mythe. Aujourdhui encore, il nexiste aucun droit au sjour permanent (cartes dlivres pour un ou dix ans). Les aides au retour sont une autre illustration de la persistance du mythe.

c) La prise de conscience progressive des ralits de limmigration


La prise de conscience ne va tre que trs progressive. Les associations, les institutions engages sur le terrain, prennent les premires la mesure de la nouvelle donne. Si le concept dintgration apparat dans des documents administratifs, sil est bientt explicit par un haut organe consultatif, il tarde tre affich publiquement. Et encore nest-il quimparfaitement traduit dans les faits puisque le HCI, dans son rapport pour 1981, constatera avec regret que lintgration nest plus aujourdhui au centre des priorits nationales . Et de fait, lintgration en est arrive apparatre dans les actions relevant dune politique de limmigration comme un volet accessoire aux objectifs indistincts et lefficacit alatoire mme si les actions qui continuent sen rclamer ne sont pas les moins coteuses. Ds 1992, dans son rapport sur Les conditions juridiques et culturelles de l'intgration , le HCI notait que cette immigration familiale est durable . Et il poursuivait : Tout donne penser en effet que, dans leur trs grande majorit, les personnes entres en France par la voie du regroupement familial, bnficiant d'une autorisation permanente, s'y installeront dfinitivement et contribueront au peuplement franais. Certes, nous connaissons beaucoup moins bien les dparts que les flux d'entre, et c'est une faiblesse de notre systme statistique. Mais on sait que les mesures d'incitation au retour des travailleurs immigrs dans leur pays d'origine n'ont jamais donn de rsultats significatifs. Et surtout, de puissants facteurs oprent dans le sens d'une installation titre dfinitif. Par l'cole, les enfants d'immigrs entrent dans ce qui demeure la plus forte des filires d'intgration la socit franaise. Et pour tous, la perspective d'acqurir, l'issue d'un certain dlai, la nationalit franaise, est

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largement ouverte. En ce qui concerne les enfants, supposer qu'ils ne soient pas franais ds la naissance par l'effet du "double droit du sol", ils le seront pour la plupart sans formalit particulire leur majorit s'ils rsident en France et y ont eu leur rsidence habituelle dans les cinq annes prcdant leur majorit. S'agissant des adultes ns l'tranger, il n'existe pas d'automatisme l'acquisition de la nationalit franaise, mais les chances d'obtenir leur naturalisation par dcret sont bien relles, ds lors que sont satisfaites les conditions de rsidence de cinq ans et d'assimilation. Du fait de l'importance prise par le regroupement familial, et de la sdentarisation de la population immigre, la structure dmographique de cette population s'est rapidement modifie au cours des trois dcennies dans le sens d'un accroissement constant du nombre et de la proportion des femmes et des enfants. Elle tend ainsi se rapprocher de celle de la population franaise et cela fait longtemps dj qu'une certaine image traditionnelle de l'immigr - homme ouvrier, vivant solitaire et aspirant au retour - ne correspond plus la ralit. Renouvele dans sa structure, la population immigre est aussi de plus en plus diversifie quant l'origine gographique des migrants. Le regroupement familial a contribu faire diminuer la proportion relative des migrants originaires de la Communaut Europenne, et l'effectif des personnes bnficiant de ce rgime se rpartit principalement en une dizaine de nationalits, parmi lesquelles s'observe la prpondrance des familles marocaines (31,8 %), algriennes (20,5 %), turques (13,5 %) et tunisiennes (8,9 %).

Mme si elle ne sintresse que tardivement et partiellement aux problmes que pose lintgration des populations concernes, on peut estimer quil a exist une politique cohrente de limmigration, des lendemains de la guerre jusquau milieu des annes 1970 : limmigration de travail en est la base, et on observe alors une relle convergence, assure par des procdures dont ctait lobjectif, entre besoins conomiques et pression migratoire. Cette politique bnficiait mme de son financement, assur par le systme conomique : redevance OMI, participation des employeurs la construction des foyers, financement patronal du Fonds national des prestations familiales qui alimentait le FAS. La rupture intervient, de lavis gnral, au moment du bouleversement conomique de 1974 et des dcisions qui ont t prises alors, mme si les consquences de la suspension de limmigration de travail sont, somme toute, des plus relatives.

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Plusieurs facteurs expliquent lampleur du changement qui intervient alors, et en tout premier lieu la pression accrue du flux migratoire en provenance des pays tiers : les raisons mmes, tenant la crise conomique mondiale, qui ont justifi la dcision prise en 1974 de suspendre limmigration de main-duvre expliquent lexplosion de la demande. A terme, les effets, rapidement sensibles, du dveloppement des moyens de circulation vont tre dmultiplis par la dmatrialisation progressive des frontires internes lUE. De mme, lincapacit prvenir et grer limmigration irrgulire, puis la prise en considration de sa ralit et des difficults des situations dirrguliers vont avoir des consquences directes (les procdures de rgularisation) et indirectes (lappel de nouvelles entres sur le territoire). Et, bientt, le dveloppement de la demande de protection temporaire et laugmentation des demandes dasile depuis 1996 vont encore aggraver la situation13. Paralllement, limmigration a chang de nature : elle devient une immigration de peuplement. Et compte tenu du poids relatif grandissant de limmigration extra-europenne, la question de la capacit dintgration de la socit franaise est pose. Pour autant, la politique raliste dimmigration de travail avec autorisation pralable, puis avec un traitement social adapt na pas trouv son pendant pour les autres modes daccs alors que ceux-ci devenaient dix fois plus importants, 10 % de limmigration tant dsormais une immigration doffre. Mais il tait dautant plus difficile de sortir des ambiguts finalement commodes et apaisantes que ceux dont linstallation dfinitive devait tre dsormais prvue, admise et organise taient des publics quon navait jamais rellement dsirs, dont la prsence apparaissait plutt comme le rsultat daccidents de lhistoire, et quon stait risqu souvent qualifier d inassimilables . Du moins essayaiton de se persuader que cette immigration, pour dfinitive quelle ft, tait largement rsiduelle. La dernire tape qui sinscrit comme la premire dans la conscience dun contexte de flux (mondialisation, situation dmographique, segmentation forte du march du travail, etc.), mettant fin au mythe de limmigration zro, est celle de limmigration perue comme un problme de discrimination au sein mme de la socit daccueil, cest--dire frappant des Franais, fussent-ils de deuxime ou
13) Les donnes sur les demandes dasile de lUNHCR entre 1992 et 2001 indiquent que sur 30 pays industrialiss, la France se situe au 14me rang (classement sur la moyenne annuelle des demandes pour 1000 habitants, sur les dix ans). Mme en ajoutant les demandes dasile territorial depuis 1998, sa place change peu (11me ou 12me).

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de troisime gnration. La spcificit aujourdhui des populations issues de limmigration est moins leur capacit ou leur volont de sintgrer, processus soprant ni moins bien ni mieux que pour les prcdentes gnrations, mais la capacit (ou la volont) de la socit daccueil de ne pas remettre en cause, raison dune origine visible, cette intgration. Ce qui merge progressivement, cest la conscience du risque de traitement inquitable que courent les immigrs, risque qui se transmet du pre, tranger, au fils voire au petit-fils, franais, cause non seulement dune origine, mais dune origine visible, voire trompeuse si on inclut, et comment ne pas le faire, ces Franais de souche que sont les natifs de lOutre-mer. Cette manire de voir continue de prvaloir. Tout le problme est de savoir si elle rpond lampleur du problme pos : le traitement de laccueil des nouveaux arrivants ne devra subir aucune insuffisance. Par ailleurs, il faudra veiller aussi rgler le sort de ceux qui sont entrs avant que ces dispositifs existent et plus gnralement lensemble des squelles dun pass incertain. Cela passe par la dfinition, lexplication et lacceptation dobjectifs clairs, conditions qui continuent se heurter des hypothques largement inchanges.

II La difficult des choix publics


Tout au long de ces dernires dcennies, la Cour a rpt que la politique de limmigration tait mal dfinie dans ses objectifs comme dans ses principes14. Dans son rapport annuel pour 1997, la Cour avait constat les incertitudes de laction publique, dautant plus proccupantes ses yeux quelles sauto-entretenaient : La mconnaissance des ralits explique labsence de priorits relles de laction publique, ce qui entrane une dispersion de celle-ci et une croissance continue du nombre dintervenants financs sur fonds publics, laquelle renforce la mconnaissance voque ci-dessus. Labsence dobjectifs et de principes clairs en matire dimmigration explique-t-elle elle seule linsuffisance institutionnelle dans ce domaine et les carences du pilotage national dune politique
14) Rapports publics de 1963 (Fonds daction sociale pour les travailleurs musulmans dAlgrie en mtropole et leurs familles, p. 86) ; 1966 (ONI, p. 49) ; 1979 (SONACOTRA, p. 120) ; 1981 (Les interventions sociales en faveur des travailleurs migrants, p. 70) ; 1993 (Le FASTIF, p. 465).

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cohrente ? Linsuffisance institutionnelle pse-t-elle sur labsence dobjectifs clairs ? Force est de constater que la multiplicit et la diversit des partenaires et le dfaut frquent de procdures interministrielles ne sont pas pour rien dans le flou, voire les contradictions des intentions. Il est dautant plus ncessaire de sinterroger sur les raisons qui expliquent cette difficult dfinir une nouvelle politique quun certain nombre dentre elles pourraient encore valoir aujourdhui.

A La mconnaissance des publics concerns


Les circonstances politiques, la fin des annes 80 et au cours des annes 90, ont pu conduire les pouvoirs publics viter de stigmatiser des populations ou des quartiers ; il en rsulte aujourdhui un dficit dinformations sur les publics concerns par une politique dintgration. Ainsi, alors que les concepts utiliss par le dispositif statistique ont t clarifis ds les annes 90 pour ce qui concerne les notions dtrangers et dimmigrs, ils sont seulement en passe de ltre pour ce qui concerne la gnration suivante. Toutefois, ces difficults, elles seules, npuisent pas les obstacles rencontrs pour laborer une dfinition claire des publics susceptibles dtre pris en considration.

1 La difficult des dfinitions


Il existe un rel dcalage, aux yeux de lopinion, entre les chiffres quon lui livre et les ralits sociologiques dont le citoyen croit avoir lintuition et dont les mdias se font, de surcrot, le miroir souvent dformant. Il serait pourtant vain de ne mettre en cause que les mthodes statistiques. La ralit est aussi que le public susceptible dtre considr est htrogne sociologiquement, participe invitablement de plusieurs catgories statistiques et nest donc pas clairement identifiable.

a) Labsence de dfinition conceptuelle de limmigration


Limmigration et les personnes concernes par limmigration sont multiformes. Les critres du dispositif statistique traduisent cette complexit : trangers, immigrs, Franais par acquisition, Franais de naissance dont les parents ont connu limmigration. Cette complexit rejaillit sur la difficult des pouvoirs publics prciser les objectifs. La notion dtranger a une dfinition juridique : Est tranger celui qui ne possde pas la nationalit du pays o il rside . Pour ce qui concerne les Franais, on distingue :

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- les Franais de naissance (y compris par rintgration) ; - les Franais par acquisition (personnes devenues franaises par naturalisation, mariage, dclaration ou leur majorit). La rpartition en trois catgories (Franais de naissance, Franais par acquisition, tranger) remonte 1871. Mais le critre de nationalit ne rend que partiellement compte de limmigration et de sa perception par le public. Sagissant des immigrs, aprs un travail de rflexion conduit par des chercheurs de lInstitut national dtudes dmographiques (INED), le Haut conseil lintgration (HCI) en 1991 a recommand une dfinition : Est immigre toute personne ne trangre ltranger et venue sinstaller en France . Cette notion combine donc deux caractristiques invariables : le lieu de naissance et la nationalit de naissance. Elle na pas de fondement juridique et nest utilise quaux fins dtudes et de statistiques. Elle correspond aux trangers ns ltranger et aux Franais par acquisition ns ltranger. En sont exclus les trangers ns en France, les personnes nes franaises ltranger, les Franais par acquisition ns en France : les enfants dimmigrs, qui nont pas franchi de frontire, ne sont pas des immigrs. Les immigrs sont, dans la majorit des cas (64 % en 1999), des trangers. La notion dimmigr telle que dfinie en introduction est proche de la notion de migrant au sens de lOrganisation des Nations unies (ONU). Par le fait quelle combine deux critres (nationalit de naissance et lieu de naissance), la notion dimmigr est complexe. Son utilisation par lINSEE lors du recensement de 199915 a reprsent un progrs important pour apprcier lhistorique de limmigration en France et, aux yeux de certains, combler le foss entre le discours savant sur limmigration trangre en France et la ralit sociologique telle quelle est perue dans lopinion publique . Mais elle ne sest pas faite sans difficult. Les critiques sont dailleurs opposes selon les convictions : - Pour certains, elle marque la personne : aussi longtemps que dure le sjour, on demeure un immigr que lon ait ou non acquis la nationalit franaise. Lintroduction dans la statistique franaise de cette notion na t rendue possible que parce que grce au travail du HCI - un ensemble dorganismes la authentifie ; - Pour dautres au contraire, trop de gens chappent cette dfinition : les enfants dimmigrs ns en France ne sont pas des
15) Qui correspond une modification de lexploitation du recensement et non une modification des donnes collectes.

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immigrs et ne sont donc pas pris en compte ce titre dans la statistique. Ainsi la notion - bien quutile - ne rpond que de manire imparfaite aux proccupations des uns ou des autres. La confusion entre les notions dtranger et dimmigr est frquente ; ces confusions apparaissent trs clairement dans les discours sur le droit de vote des immigrs, alors quun immigr devenu franais a le droit de voter et quon devrait parler du droit de vote des trangers16 . Restent enfin les personnes dorigine trangre et/ou issues de limmigration . Les termes de personnes dorigine trangre ou issues de limmigration sont frquemment utiliss, de faon parfois confuse. Pour examiner lorigine des personnes rsidant en France, la statistique peut ajouter aux critres voqus prcdemment (lieu de naissance, nationalit de naissance), dautres lments biographiques invariants sur le lieu de naissance des parents ou la nationalit de naissance des parents : - la nationalit des parents (ou du chef de famille) permet de caractriser lorigine trangre ; - le lieu ou le pays de naissance des parents, assorti en principe de la nationalit de naissance des parents, permet de caractriser lorigine immigre dune personne dont lun des parents est n tranger ltranger. La statistique franaise ne semble pas avoir tabli de doctrine unique sur les moyens techniques dune telle approche. En revanche, les principaux intervenants du dispositif statistique17 ont tabli des rgles dusage des variables statistiques concernes : leur utilisation devrait tre rserve des tudes particulires, elles nont pas vocation tre reprises dans les usages administratifs, et elles ne doivent pas tre isoles dans la phase dexploitation. Cette dernire restriction signifie que ces variables ne peuvent tre utilises que dans le cadre danalyses dites multivaries qui donnent les moyens de considrer les effets de lorigine, toutes choses gales par ailleurs (sexe, ge, diplme, revenu, mais aussi temps coul depuis larrive en France). Cest, dit le compte-rendu de cette rflexion, la seule faon dcarter la tentation, si souvent observe dans les ethnic studies, dattribuer lorigine nationale des parents des vertus qui sont en ralit imputables dautres facteurs socio-dmographiques .

16) Mme Tribalat, directeur dtudes lINED ; confrence lEcole nationale dadministration, 12 avril 1999. 17) LINSEE, lINED, la DARES, la DREES et la DPM.

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On estime gnralement quen France une personne sur quatre est immigre elle-mme ou a au moins un parent ou un grand-parent immigr18. Employer le terme de migrant de la deuxime ou troisime gnration ne serait pourtant pas correct : on ne peut tre la fois migrant et n en France.
La CNIL et les statistiques de limmigration La loi du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts fixait : - un principe : linformatique ne doit porter atteinte ni lidentit humaine, ni aux droits de lhomme, ni la vie prive, ni aux liberts individuelles ou publiques . - une interdiction : le recueil de donnes dites sensibles , qui, directement ou indirectement, font apparatre les origines raciales ou les opinions politiques, philosophiques ou religieuses (). Linterdiction peut tre leve avec laccord exprs de lintress ou pour des motifs dintrt public. - une obligation : la mise en uvre des traitements automatiss requiert lavis motiv de la Commission nationale de l'informatique et des liberts (CNIL), et un acte rglementaire. Cette loi a t modifie par la loi du 6 aot 2004. Sous lempire de la loi du 6 janvier 1978, la jurisprudence de la CNIL tait la suivante : - enqutes statistiques : absence dobstacle au recueil de la nationalit ou de donnes sensibles avec accord exprs. Toutefois, la CNIL nautorise pas la diffusion publique de donnes qui permettraient lidentification des personnes (dcoupages gographiques trs fins par exemple), donnes dont les pouvoir publics peuvent quant eux disposer. - fichiers de gestion : recommandations plus restrictives. Dans le domaine de lassurance maladie par exemple, la CNIL recommande que linformation relative la nationalit des bnficiaires soit cantonne trois rubriques dans les fichiers de gestion des caisses : Franais, trangers ressortissants dun Etat membre de lUE, autres trangers19.

Les outils existent pour dcrire par lapproche statistique les trangers, immigrs ou la gnration de leurs enfants. Les restrictions lgales qui sopposent la connaissance sont faibles dans le cas des enqutes statistiques, relles mais limites et fondes sur lapprciation
18) Le HCI value pour sa part 10 millions le nombre de personnes dorigine immigre. 19) Dlibration (scurit sociale) n 82-200 du 7 dcembre 1982, portant avis sur le systme national d'automatisation des caisses primaires d'assurance maladie.

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de la pertinence de telles collectes dans le cas de fichiers administratifs. Pourtant, lexemple du logement est particulirement significatif du peu dinformations dont disposent les pouvoirs publics sagissant des conditions de vie des trangers ou des immigrs. Dans son premier rapport annuel, publi en 1999, la Commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI) ne cache pas les difficults rencontres : En dehors des foyers de travailleurs migrants qui font lobjet dinterventions particulires, il nexiste pas aujourdhui de dispositifs dobservation offrant une connaissance prcise et gnrale des conditions de logement des populations immigres et permettant de juger de limpact des politiques publiques sur lamlioration de ces conditions de logement. En fait, seules les donnes du recensement fournissent () des lments de cadrage qui, complts par des enqutes particulires ou des analyses ponctuelles, locales ou transversales, permettent didentifier les principaux retards subis par une partie de ces populations et les obstacles rencontrs dans les actions menes pour y remdier .

b) Les autres raisons des difficults


Pour autant, le procs qui est souvent fait aux statistiques (et aux statisticiens) nest que partiellement fond. La demande politique est en effet beaucoup trop vague pour quil puisse y tre rpondu : elle-mme ne peut tre plus prcise en raison de labsence dhomognit des populations issues de limmigration , formule au demeurant elle-mme contestable car elle pourrait constituer la dfinition de la quasi-totalit de la population franaise seule variant la date dentre sur le territoire des anctres des Franais et autres rsidents daujourdhui20. En ralit, il existe une qualit identifiable et par les statistiques et par les politiques, celle d immigrant qui entre sur le territoire avec lintention de sy installer. Il reste que ds lors que limmigrant a t ainsi repr, rien n'interdit son suivi statistique pendant une priode plus ou moins longue (qui ne saurait cependant excder quelques annes), quitte lui conserver entre-temps sa dnomination. On ne peut luder, en revanche, les problmes autrement plus complexes qui se posent lorsque la phase daccueil est termine et que lex-immigrant est install. Un certain nombre dentre eux ont un niveau culturel, des aptitudes professionnelles, voire une aisance financire, qui
20) Le Conseil conomique et social estime, dans son rapport de 2003, dj cit, que la France compte dj prs dun quart de citoyens issus dimmigrations remontant trois ou quatre gnrations .

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permettent une insertion immdiate ou du moins rapide dans le tissu conomique et social du pays daccueil. Mais la situation des autres pose le problme de la lgitimit dune aide spcifique et celui de sa dure. Le problme de la lgitimit constitue un rel pralable. La question est aise formuler : si des personnes dorigine trangre installes en France connaissent des difficults dordre conomique et social, au nom de quoi bnficieraient-elles hors la priode daccueil susmentionne de prestations diffrentes de celles auxquelles peuvent prtendre dautres personnes en difficult nayant pas la mme origine, voire de prestations dun niveau suprieur ? Cette premire question se double dune autre : sur quels critres fonder la distinction, dans ces populations, entre les personnes qui seraient ligibles aux aides et celles qui ne le seraient pas ? La difficult de la rponse explique largement labsence de dfinition claire dune politique dintgration des populations quon dit issues de limmigration . En fait, la solution ce rel dilemme a t trouve dans la premire extension du champ dintervention du FAS dont on naurait garde doublier quavant elle, hors les actions en faveur des Franais musulmans, il nexistait pas de dispositif particulier daide et de soutien en faveur des populations issues de limmigration . Le problme de la dure de lligibilit aux aides spcifiques ventuelles ntait pas plus ais trancher. Il a sembl recevoir un premier lment de rponse quand il fut constat, plutt que convenu, que lacquisition de la nationalit franaise, par quelque voie juridique que ce ft, ntait pas un obstacle au bnfice des aides. Mais trs vite, la pratique dmontra que les associations et, un degr moindre, les collectivits territoriales, qui jouaient le rle dintermdiaires, pouvaient, ds lors que des difficults taient recenses, sintresser une, bientt deux voire trois gnrations postrieures celle qui avait accompli lacte migratoire. Sans doute ces diverses approximations, difficilement vitables, constituaient-elles un srieux obstacle toute dfinition dune politique globale de limmigration, cest--dire dune politique qui ne sen tiendrait pas la gestion des flux migratoires. En tout cas, les pouvoirs publics se sont longtemps dispenss de la tenter, faute davoir recouru des critres caractrisant le public prendre en considration : un public qui partage souvent les difficults des populations les plus dfavorises tout en souffrant de handicaps supplmentaires et un public qui prsente des risques particuliers en raison de la persistance de ses difficults.

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2 La difficult de la connaissance a) La prise en compte trop lente des leons de lhistoire de limmigration
Il ne semble pas que les constats quimposait une connaissance ft-elle cursive de lhistoire de limmigration aient toujours fait lobjet danalyses attentives, susceptibles de conduire une approche objective et sereine des problmes.

* La surestimation des ractions de lopinion en priode de difficults


Mme en priode de plein emploi, des ractions hostiles aux immigrants ont pu tre observes de la part des travailleurs franais. Elles tenaient au fait que la prsence dimmigrants tait souvent perue comme une arme patronale. Ctait la puissance publique de veiller rduire les risques ou, tout le moins, mieux dsigner les responsables. Reste quen priode de crise, surtout faisant suite des phases de flux migratoires amples et prolongs, les ractions xnophobes ont t la rponse dune partie de lopinion la situation cre : les tensions du march de lemploi seraient aisment rgles ds lors que le nombre ncessaire dimmigrants seraient renvoys dans leur pays dorigine. Que les pouvoirs publics aient eu conscience ou non du fait que ces apparentes vidences quantitatives taient contredites par les ralits qualitatives, il faut bien reconnatre quils ont rarement inscrit leur action sur le moyen et le long terme. Lobservation des phnomnes passs aurait probablement permis de mieux prendre en considration les comportements des migrants et leur volution, condition, une fois le changement discern, de faire montre dune ractivit suffisante.

* La surestimation des difficults propres aux migrants actuels


Il est vrai que la difficult tirer toutes les consquences de lvolution des migrations et du comportement des migrants tient aussi aux perplexits et aux craintes inspires par le changement de leurs origines au cours des dernires dcennies. M. Piet-Hein Donner, ministre nerlandais de la Justice, voquant lintgration des non-europens, dclarait ainsi : Un tel processus ne va pas de soi. Lexode rural du XIXme sicle sest effectu alors que le sens de la cohsion nationale se renforait. Lexemple du melting-pot amricain ne sapplique pas non plus : les socits europennes ne trouvent pas leur identit exclusivement dans une langue

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commune, dans ladhsion des institutions dmocratiques et dans la philosophie de la russite matrielle et sociale. Elles se sont au contraire forges par les guerres et dans les querelles du pass. () Les Europens ont un vif sentiment de leur histoire commune : cest une force, mais cest aussi un obstacle lintgration de ceux qui viennent dailleurs. 21 Dans son rapport, Les dfis de limmigration future , le Conseil conomique et social, voquant une ventuelle crise gnrale des processus dintgration , rend aux choses ce quil estime tre leurs vritables proportions : La tendance est de croire que cette crise est rcente, lie la prsence dimmigrs plus loigns culturellement des socits daccueil que ne ltaient ceux du pass, ou lie au chmage qui serait devenu aujourdhui une ralit structurelle des socits occidentales. Or, une brve analyse rtrospective de lintgration des immigrs dans les pays o ils sont installs permet de sortir du faux dbat qui opposerait un pass o tout fonctionnait bien un prsent o tout se serait mis dysfonctionner. Au demeurant, il faut constater que pas plus aujourdhui quhier, ceux qui arrivaient dans un pays comme travailleurs immigrs navaient la ferme et claire intention de sy installer. () Ceux qui sont finalement rests et ont fait souche dans notre pays ont agi ainsi souvent plus en raison de circonstances quils ne matrisaient pas quen raison dun choix parfaitement libre et clair qui aurait tmoign de lattrait que leur inspirait le rgime rpublicain et loffre dintgration quil leur aurait faite . Il reste quon tait habitu une immigration europenne, quon se gardait, au demeurant, de traiter : tout en tant conscient des fortes difficults quelle pouvait rencontrer, on sen remettait aux circonstances pour tablir un tri entre ceux qui pourraient sadapter et sinstaller ventuellement titre dfinitif et ceux qui auraient vocation rentrer dans leur pays dorigine. Mais limmigration est dsormais, dans une plus large mesure, extra-europenne et dabord maghrbine et africaine. Or les prventions son gard sont sans commune mesure avec celles que pouvaient inspirer les autres trangers. Il faut dailleurs se souvenir que ces prventions avaient t quasi officiellement thorises au lendemain de la guerre, dans un contexte politique et psychologique qui tait pourtant loin dtre systmatiquement dfavorable. Si lordonnance du 2 novembre 1945 ne fait finalement aucune rfrence des priorits en termes dorigines, le problme avait fait nanmoins lobjet de relles
21) Deuxime journe europenne sur les migrations, organise sous lgide du Conseil de lEurope. Snat, 19 janvier 2004.

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discussions au sein du Haut comit de la population et de la famille : lidal, estimait-il lpoque, serait de recruter 50 % doriginaires des pays dEurope du Nord, 30 % doriginaires des pays dEurope du Sud et 20 % des pays dEurope de lEst, lentre dautres trangers tant limite aux seuls cas individuels qui pourraient prsenter un intrt exceptionnel. Les conditions dans lesquelles aura t organis laccueil de ceux des harkis et de leurs familles qui auront pu rejoindre, en 1962, le territoire franais suffiraient dmontrer que ces prventions ont t vivaces : les camps de regroupement des harkis qui furent installs et qui perdurrent ne paraissaient pas traduire un pronostic trs favorable sur leur capacit dassimilation.

* Linsuffisante prise en considration des consquences de liens particuliers avec une grande partie des migrants actuels
Ces craintes auraient pu tre considrablement attnues si toutes les caractristiques des nouveaux flux migratoires avaient t prises en considration. Il en va ainsi du fait que le plus grand nombre des migrants sont des ressortissants de pays qui ont avec la France une longue histoire commune qui sest traduite notamment : - par une participation aux conflits dans lesquels lancienne puissance dominante tait engage participation qui sest traduite sinon par le sentiment dune crance, du moins par celui de lexistence dune promesse de destin partag, au-del des indpendances politiques22 ; - par un mouvement dacculturation rel, fond notamment sur la langue partage et un certain nombre de rfrences et de valeurs communes ; - par le maintien de liens conomiques troits se traduisant dans les pays concerns par une prfrence marque pour les produits franais. Dans la composition des communauts trangres, on retrouve toujours des liens caractre historique ou gographique entre les Etats daccueil et les Etats dorigine. Ceci explique que la France, du fait de
22) Les sacrifices et la grandeur de tous ceux, venus dailleurs, qui ont aid la France rester la France (M. Jean-Pierre Masseret) ont t rappels en 1998 dans deux publications du ministre de la Dfense et du secrtariat dEtat aux anciens combattants : 1914-1918 et 1939-1945, lEmpire dans la guerre . Voir aussi le rapport public particulier de la Cour sur Leffort de solidarit nationale lgard des anciens combattants (juin 2000).

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ltroitesse de ses propres liens historiques, culturels et linguistiques avec lAfrique soit le premier pays europen concern par limmigration. En fait, son cas revt une spcificit ; celle-ci tient au caractre fortement assimilationniste de la colonisation franaise qui fait de lex-mtropole une rfrence oblige dans tous les sens du terme. Il existe ainsi, dans les populations concernes, le sentiment dun droit moral dentre sur le territoire franais (la pratique des visas en est dautant plus ressentie). Dans un second temps, en France comme ailleurs, lattraction du pays daccueil se trouve renforce par la prsence dune forte communaut du pays dorigine. Ds lors que le principe de la cration dun centre de ressources et de mmoire a t retenu et que les objectifs qui lui sont fixs seront dautant plus aisment atteints que les thmes traits ne seront pas limits lvocation des flux migratoires et des modalits dinstallation et de vie des immigrants, il conviendrait de mettre en exergue, afin dattnuer le sentiment de distance de lopinion vis--vis des populations concernes : - la part prise par les ressortissants de certains pays dorigine aux Premire et Seconde guerres mondiales et dautres oprations militaires conduites par la France ; - les conditions dans lesquelles des lments dune culture commune se sont progressivement constitus.

* Lapprciation errone du phnomne communautaire


Le modle auquel il est fait rfrence et qui on fait jouer le rle de repoussoir ne se rencontre que rarement : il est ainsi courant de voir opposer un modle dintgration des immigrs durablement installs la franaise , qui serait inspir par une volont dassimilation, un modle de type anglo-saxon (ou encore nerlandais) qui respecterait lpanouissement dun multi-culturalisme . Une telle opposition parat devenir de plus en plus artificielle, mme si elle continue de nourrir beaucoup de discours sur limmigration et lintgration. Dune part, en effet, lhistoire de limmigration en France montre, lvidence, quaujourdhui comme hier les migrants, dans leur grande majorit ont dabord t accueillis dans des communauts culturelles dorigine qui leur ont permis de sauvegarder, au moins pour un temps, leur identit avant de leur permettre de ngocier avec la socit daccueil une nouvelle appartenance. Dautre part, il apparatrait bien que, de nos jours, les modles dintgration dits multi-culturels connaissent des dysfonctionnements plus ou moins graves. Dans le cas franais, comme dans les autres, ces crises des modles dintgration paraissent traduire un risque, rel ou suppos, denclavement ethnique de certaines

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communauts immigres. Il reste que les populations immigrantes dorigine europenne ont elles-mmes maintenu entre elles et continuent souvent de maintenir des liens de convivialit et de solidarit trs troits. Ce fut et cela demeure le cas de ce quon peut dsigner comme la communaut portugaise . Ce qui tendrait dmontrer a contrario en dpit du discours gnralement colport que lintgration des diverses immigrations dans la communaut franaise na pas t gne par lentretien, par elles, des spcificits. Ainsi les historiens notent-ils que, dans lentre-deux guerres, les organes de presse publis en italien, en polonais, en yiddish ou en espagnol pullulaient () tmoignant de la persistance de lintrt des immigrs pour les problmes de leurs diffrents pays dorigine souvent placs alors sous le coup de rgimes dictatoriaux . Il est dautant plus intressant de noter que les phnomnes se raccordant aux communautarismes sont apprcis par lopinion de manire trs slective. On voque rarement lexistence mme dune communaut portugaise ; on ignore dlibrment la communaut sikh ou la communaut pakistanaise ; on reconnat avec sympathie la communaut chinoise ; en revanche, on considre comme un danger la communaut musulmane. Or il nexiste pas, en France, de communaut musulmane . Et si largument tenant la priorit du critre de lorigine nationale dans la dfinition dune communaut ne suffisait pas, on pourrait toujours sen convaincre au vu des problmes complexes qui ont accompagn la mise en place dune reprsentation des pratiquants de cette religion. En fait, et sans quil soit ncessaire de souligner la faiblesse de la pratique religieuse relle chez les musulmans, la diversit des origines nationales des musulmans tablis en France se traduit par une trs grande diversit dapproche du fait religieux, sagissant tout particulirement des rapports du spirituel et du temporel dautant quen la matire, les influences directes de plusieurs Etats dorigine sexercent de manire pressante et contradictoire : Algrie, Maroc, Turquie, Mali, etc. De surcrot, les concentrations de population dans les quartiers des grandes priphries urbaines ne sont que trs rarement articules autour dune nationalit seule ou dominante. On observe plutt une juxtaposition de populations reprsentant souvent plusieurs dizaines de nationalits. On ne saurait donc parler de communautarisme dans de tels cas despce. Un islam extrmiste et donc marginal semble ne pouvoir fdrer alors que les mcontentements les plus exacerbs : pour spectaculaires que soient ses manifestations, il nen est pas moins minoritaire. Cest ce phnomne que vise Mme Tribalat quand elle voque un repli sur une identification ethno-religieuse, approximativement appel

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communautarisme, repli dailleurs favoris par la concentration sgrgative de ces populations dans des zones marques par la dqualification sociale .

b) La question de lIslam en France


Les rserves frquentes sur lassimilabilit se sont en effet trouves renforces face ce qui va tre considr aprs une longue priode de non-dit comme la caractristique majeure de la grande majorit des populations alimentant dsormais les flux migratoires : lappartenance la confession islamique. Tout au long de ces dernires annes, de nombreuses tudes ont t ralises par des organismes publics ou commandes sur fonds publics, depuis ltude ralise par le HCI sur LIslam dans la Rpublique , en 2000, jusqu celle qua commande, en 2002, le Plan urbanismeconstruction-architecture du ministre charg du logement sur La gestion locale de lIslam (tude comparative sur Mantes-la-Jolie, Berlin et Hambourg). En tout tat de cause se trouvent ainsi relances des interrogations qui staient dj donn libre cours la fin des annes 50, pendant le conflit algrien, lorsque se posait le problme des rapports nouveaux imaginer entre les dpartements algriens et la mtropole. Le dbat est, en fait, largement vici dans la mesure o il confond aspects temporels et spirituels, voque souvent un islam imaginaire, loign de sa ralit qui est multiforme, les pratiques tant trs marques par les spcificits nationales. Il est domin par les effets de lexistence de courants islamiques virulents mais minoritaires qui semblent surtout cristalliser les griefs dune frange de la population concerne qui sestime rejete par la socit daccueil. Le HCI constatait la relgation de la pratique de lIslam dans des locaux, dsaffects de leur prcdente activit, parfois trop troits et peu ou mal amnags et ajoutait que la souplesse de la loi [ne permettait pas] dviter le dveloppement de pratiques illgales 23. Il reste qu lheure mme o le concept dintgration cherche simposer, il est frapp de suspicion par une part non ngligeable de lopinion et promis par beaucoup la vanit.

23) Rapport prcit du HCI LIslam dans la Rpublique , P. 51-52 (La Documentation franaise, 2000).

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- Les chiffres
Lvaluation mme du nombre des musulmans en France est objet de polmiques. Certaines dnoncent des sous-estimations supposes, dont lobjectif serait de rassurer lopinion. Dautres, linverse, condamnent des exagrations ventuelles dont le but serait de susciter ou lgitimer un mouvement de rejet. Les mouvements de population et lacquisition de la nationalit franaise rendent les tentatives de chiffrage invitablement circonstancielles. Il y a lieu, de surcrot, de distinguer identit religieuse et culture musulmane . Le HCI, dans son rapport de novembre 2000, indique que sil est impossible de parvenir un dcompte prcis, les estimations convergent vers un mme ordre de grandeur : il y aurait en France plus de quatre millions de musulmans. M. Franck Frgosi24 avance mme le chiffre de cinq millions de musulmans dont un tiers un demi serait de nationalit franaise. Il faut noter que ces diffrentes valuations recensent comme musulman toute personne de culture musulmane . Le HCI ne prtend pas trancher entre ces diffrentes valuations . Il se borne relever que lon peut aboutir des donnes et mme des ordres de grandeur trs diffrents des quatre millions frquemment cits, ds lors que lon essaie de distinguer culture musulmane et pratique de lislam.

- Les phnomnes diasporiques


Lors du colloque organis en 2000 par le Commissariat du plan sur Les croyances religieuses, morales et thiques dans le processus de construction europenne , le fait diasporique a t dfini comme une construction intellectuelle et croyante, ne dune condition existentielle vcue subjectivement. Ce vcu subjectif est inhrent au fait diasporique mais il est aussi en partie dtermin par lattitude son gard de la socit hte, attitude de bienveillance ou de rejet ()25 . Ce constat semble justifier la question qui ne peut pas ne pas tre pose : serait-ce lislam qui compromettrait les chances de lintgration ou, linverse, seraient-ce les insuffisances ou les checs de lintgration qui seraient lorigine, chez certains, de pratiques de lislam juges incompatibles avec les valeurs du pays hte ?

24) Institut de recherche sur le Maghreb contemporain. 25) Mme Rgine Azria, charge de recherche lEcole des hautes tudes en sciences sociales (EHESS) et chercheur au Centre dtudes interdisciplinaires des faits religieux.

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La suite des analyses cites peut constituer un lment de rponse : La spcificit du fait diasporique tient prcisment la faon dont les groupes et les individus concerns valuent et intgrent, aprs les avoir recomposs, les lments culturels htrognes dont ils disposent, pour produire en fin de compte une entit originale qui nest ni la reprise fidle du modle import, ni lacceptation aveugle des modles proposs par les socits htes. Cest ce travail de slection, de recomposition, de rlaboration qui permet aux groupes et aux individus de mettre en uvre des dynamiques sociales novatrices et cratrices. Ce qui les autorise attendre des socits htes un effort de comprhension et, surtout, de patience.

- Lenjeu
Le HCI a su situer lenjeu, avec la publication de son rapport dj cit sur LIslam dans la Rpublique . Il explique quil a jug ncessaire daborder de front le problme aux multiples facettes, central pour lintgration harmonieuse dans la communaut franaise dun trs grand nombre de personnes trangres ou dorigine trangre proche ou lointaine (). La prsence, historiquement nouvelle, dune forte population musulmane installe durablement sur notre sol devrait nous conduire nous interroger. Littralement, revisiter trois concepts fondamentaux de notre tradition franaise et rpublicaine, non pour les rcuser mais, au contraire, pour en dgager les richesses pour notre pays : ce sont la lacit, la citoyennet et, finalement, lgalit. Concrtement : En dfinitive, la recommandation du Haut conseil est de ne cder en ces matires ni la complaisance ni la mfiance : cest ainsi que certains principes, tels que le respect dautrui dans sa personne et ses convictions, lgalit des sexes, la libert dexpression et de recherche, sont intangibles (). () Mais en mme temps, le simple respect de la rgle de droit peut rester une solution de facilit, voire de paresse si elle ne saccompagne pas, vis--vis des enfants et des familles concernes, dune dmarche de comprhension, de dialogue et de persuasion en quoi se rsume la pdagogie. () Les questions que pose la rception de lislam, religion nouvelle et minoritaire sur le territoire franais, sont autant doccasions de redfinir la porte et de contribuer lenrichissement du principe de lacit. Mais linsertion de lislam dans la socit franaise suppose

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galement que les musulmans assument sans rserve les exigences qui dcoulent du principe de lacit. Les conditions paraissent aujourdhui runies pour que se dveloppent entre la Rpublique et lislam des relations apaises qui puissent se nourrir de lhritage dun pass enfin assum et des fruits dune intgration en marche, dans le respect de lgalit et de la fraternit rpublicaines.

c) Lambigut des relations des migrants avec les pays dorigine


Comme lindique le FMI en 1993, les fonds envoys par les travailleurs immigrs reprsentaient 53 % de la valeur des exportations pour le Maroc, 16 % pour la Tunisie et 19 % pour la Turquie. En valeur, ils excdent souvent largement laide au dveloppement dont peuvent bnficier les pays considrs. Ces transferts ont une importance analogue pour dautres pays dmigration, notamment de lAfrique subsaharienne. On peut comprendre le souhait des pays dorigine de maintenir ces flux financiers en gardant un lien troit avec leurs migrants. Ainsi sexplique leur hostilit frquente aux regroupements familiaux, puisquils se font au dtriment des transferts de fonds, ou la naturalisation de leurs ressortissants, puisquelle dtourne du retour du pays. Ces positions ne peuvent quencourager en France les incertitudes sur les actions conduire en direction des immigrants, ou, pire, constituer un alibi limmobilisme. Le maintien dun lien sous la forme, par exemple, encore pratique aujourdhui dun enseignement des langues dorigine (au moins partiellement financ par le pays dorigine qui peut fournir lui-mme des professeurs26) - peut sembler affaiblir les capacits dintgration en confortant un droit la spcificit des immigrants, voire en encourageant ce quon dnomme le communautarisme . A linverse, le maintien de ce lien facilite lexistence dun courant conomique entre les immigrants et leur pays dorigine, qui se traduit, concrtement, par une aide indirecte au dveloppement. Il permet au pays daccueil de sortir
26) Le HCI a t particulirement critique lgard de lenseignement des langues et cultures dorigine (ELCO) : Assurs par des enseignants souvent marginaliss (daprs un rapport de linspection gnrale de lducation nationale) qui dlivrent un enseignement de plus en plus inadapt (mthodes dpasses, enseignement en tant que langue dorigine dune langue qui est de moins en moins maternelle), ces cours entranent un risque non ngligeable de marginalisation des enfants pour lesquels, brisant lunit de la classe, ils se substituent dautres enseignements dans lemploi du temps.

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partiellement de sa propre contradiction entre objectif de soutien au dveloppement du pays dmigration et appel, forcment appauvrissant, limmigration. Il en rsulte quon avait de bonnes raisons de ne pas poser le principe de la ncessit dune politique de limmigration ni a fortiori de dfinir ses modalits. Et nombre dintervenants restaient cantonns dans la plus grande incertitude sagissant des mthodes promouvoir. Les maires et les prsidents dorganismes dHLM pouvaient se poser en toute sincrit la question : faut-il ou non sopposer au mouvement spontan de concentration dans les mmes immeubles HLM et les mmes cages descalier des familles issues de limmigration ?

B La faiblesse des structures de pilotage


1 Lorganisation administrative
Deux raisons au moins justifieraient un pilotage fort : - la trs grande complexit des problmes rencontrs, leurs dimensions nationales et internationales, administratives et judiciaires, ainsi que le caractre la fois massif et urgent des questions rsoudre ; - le nombre de ministres et administrations concerns : pour la prparation et la mise en uvre des dcisions du comit interministriel lintgration du 10 avril 2003, pas moins de quinze ministres, six ministres dlgus, six secrtaires dEtat et une mission interministrielle sont cits, sans compter le Premier ministre. Pourtant, lorganisation administrative nest pas satisfaisante.

a) Labsence dautorit politique unique


Il a t recens entre 1974 et 1983 dphmres tentatives de confier les problmes dimmigration des secrtaires dEtat27, dans des configurations diffrentes, mais toujours avec un rattachement au ministre des affaires sociales, et jamais au Premier ministre.

27) Un premier secrtariat dEtat fut mis en place en 1938 : outre le fait quil soccupa surtout de prfrence nationale, sa marge de manuvre fut rduite.

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Au cours de la priode rcente, trois gouvernements entre le 27 mai 1974 et le 29 mars 1977, puis entre le 22 juin 1981 et le 22 mars 1983 ont compt dans leurs rangs un secrtaire dEtat exclusivement charg des travailleurs immigrs . Deux autres, entre le 29 mars 1977 et le 13 mai 1981 compteront un secrtaire dEtat charg la fois des travailleurs manuels et des travailleurs immigrs ainsi que de la politique dimmigration. Un gouvernement, du 22 mars 1983 au 17 juillet 1984, comptera un secrtaire dEtat cumulant la charge de la famille, de la population et des travailleurs immigrs. En fait, en dix ans (1974-1984), il ny aura eu quune interruption, au demeurant fort brve, dun mois seulement, avec le gouvernement en place du 21 mai au 22 juin 1981. Lexprience ne sera jamais reconduite. En tout tat de cause, la France na pas fait le choix dune structure unique pour grer les questions lies limmigration (slection et contrle lentre, accueil, intgration, suivi). Cette absence a des raisons varies dont beaucoup sont recevables mais, dans un domaine complexe et sensible, cette situation na pas t trangre lincapacit dfinir une politique claire de limmigration. Elle a favoris le cloisonnement des politiques ministrielles et lautonomisation des divers tablissements et institutions chargs des diffrents dossiers, sans que toujours les moyens de leur cohrence soient runis. Seule une structure dote dune relle autorit interministrielle, par exemple place auprs du Premier ministre et disposant dune totale dlgation de sa part dans les matires concernes, aurait permis de se rapprocher de lobjectif. Il et t en effet draisonnable denvisager que les diffrents ministres soient dpouills dattributions souvent troitement solidaires de leurs autres comptences et contraints dabandonner ceux de leurs objectifs qui, pour tout ou partie de leur temps, devaient traiter de problmes lis limmigration. Cela ncessite donc une fonction de coordination et darbitrage spcifique. Or jamais, mme quand un dpartement ministriel a t thoriquement en charge des problmes de limmigration, il na t mis en mesure de disposer de la comptence directe sur lensemble de leurs aspects et de lautorit, non moins ncessaire, sur les services chargs de mettre en uvre les actions sy rapportant. Pour autant, le problme de lunicit dimpulsion na jamais reu de rponse. En effet, les secrtaires dEtat susmentionns navaient aucune vocation assurer une coordination interministrielle en tant placs auprs dun ministre : le ministre du travail, puis le ministre de la solidarit nationale, puis le ministre des affaires sociales et de la solidarit

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nationale. On peut en trouver lorigine dans le rattachement des questions de population ce ministre qui a longtemps port le titre de ministre du travail, de lemploi et de la population , et ce jusquen 1974. Dans cette logique, de juin 1974 mars 1977, le secrtaire dEtat concern voit la DPM place sous son autorit pour lensemble de ses attributions. Ce sera une exprience brve. Le dcret du 26 avril 1977 prvoit seulement que le secrtaire dEtat dispose en tant que de besoin, des services de ladministration centrale du ministre du travail , formule reprise le 13 avril 1978, mme si le en tant que de besoin disparat. Une fois plac auprs du ministre de la solidarit nationale, le secrtaire dEtat peut disposer de ses services, en tant que de besoin, et dans la limite des attributions qui lui sont confies. Il en ira de mme ultrieurement pour le secrtariat dEtat lintgration.

b) Une interministrialit inaboutie


Labsence dautorit unique en charge de lintgration est-elle une cause parmi dautres des insuffisances actuelles ou leur simple consquence oblige ? Quoi quil en soit, il demeure qu la diffrence dautres pays industrialiss, la responsabilit de la gestion des questions relatives limmigration est rpartie en France entre plusieurs dpartements ministriels qui agissent moins en rfrence une ligne commune quen fonction de logiques et de contraintes qui leur sont propres. En dpit defforts rcurrents, la cohsion des actions des uns et des autres sen ressent lvidence. Les difficults de la coordination ministrielle sont telles quon sest longtemps rsign renoncer la pratiquer de manire systmatique. Ainsi, il a t not, lors du comit interministriel lintgration tenu en avril 2003, quil sagissait de la premire runion du genre depuis 1990. Le comit interministriel lintgration, cr par dcret du 6 dcembre 1989 et charg de dfinir, danimer et de coordonner la politique du gouvernement en matire dintgration des rsidents trangers ou dorigine trangre pour vingt-cinq ministres, a pourtant t lorigine dun plan global du gouvernement en matire dimmigration. Les dcisions dune runion de quelques-uns des ministres concerns le 9 juillet 1991, notifies aux prfets le 16 juillet, visaient une meilleure cohsion sociale, la russite dune politique dintgration des trangers et la stabilit de la situation et du statut de ceux qui rsident rgulirement en France. Mais les runions bimestrielles prvues au niveau du Premier ministre ou de son cabinet dans un comit de suivi ne se sont manifestement pas tenues durablement.

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En fait, linterministrialit se sera limite rpondre aux ncessits en se cantonnant :

* une position commune vis--vis des procdures internationales, essentiellement europennes : la coordination par le SGCI :
Ce secrtariat gnral (SGCI), rattach au Premier ministre, dont le nom na toujours pas pris en compte lvolution de la construction europenne puisquil sagit du secrtariat gnral du comit interministriel pour les questions de coopration conomique europenne , sest organis pour traiter de questions de limmigration ds la mise en application du Trait de Maastricht et la cration du nouveau domaine justice et affaires intrieures (JAI), au dbut de 1994. Un coordonnateur plac auprs du secrtaire gnral du SGCI a t charg en janvier 1994 des affaires relevant du Titre VI du Trait de lUE et de larticle 100 C28 du Trait de Rome, ainsi que des affaires relevant de la Convention de Schengen . Aprs le Trait dAmsterdam (1997), le coordonnateur du SGCI a perdu la fonction de ngociation, confie au conseiller JAI de la reprsentation permanente sous lautorit de lambassadeur et na conserv que la fonction traditionnelle de prparation de la position franaise. A ce titre, il est devenu secrtaire gnral adjoint au SGCI. Pour autant, le SGCI na pas vocation tre le lieu de dfinition dune politique migratoire et ne le revendique pas, mme si cest sans doute lui qui regroupe le plus facilement tous les acteurs de lEtat.

* la prparation de projets de loi, essentiellement sur lentre et le sjour :


Si la part du ministre de lintrieur est la principale29, plusieurs ministres interviennent sur les migrations, et au premier chef, le ministre des affaires sociales, quil sagisse de limmigration de travail, du regroupement familial, de laide au retour et au co-dveloppement ou de lassistance sanitaire et sociale (pour les personnes loigner). De mme, en matire dasile, outre la responsabilit conjointe du ministre des affaires trangres, la DPM a la charge de la protection sociale des demandeurs dasile (accueil, hbergement, allocation dinsertion, examen de sant). Ds lors, nombreux sont les ministres
28) Voir annexe 1. 29 Le ministre de lintrieur sige au conseil europen justice et affaires intrieures (JAI) pour les sujets concernant limmigration.

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participer aux discussions prparatoires aux textes successifs sur lentre et le sjour, du fait de leurs implications sur les dispositifs dont ils ont la responsabilit.

* au suivi de problmes considrs comme permanents qui ont appel la mise en place doutils spcifiques de coordination :
Trois illustrations peuvent en tre prsentes : - la lutte contre le travail irrgulier, notamment de la main-duvre trangre, dsormais contre le travail illgal, avec la cration dune dlgation interministrielle (DILTI) qui a pris la suite de la mission de liaison interministrielle de lutte contre le travail clandestin, lemploi non dclar et les trafics de main duvre (MILUTMO), cre en 198930 ; - le logement : la commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI), institue en 1998 pour remplacer la commission nationale pour le logement des immigrs mise en place en 1976 ; - laide au retour, avec une structure temporaire, la mission interministrielle au codveloppement et aux migrations internationales (MICOMI) qui a rapidement disparu.

* une rponse des problmes ponctuels qui, en raison de leur acuit, ont ncessit une coordination interministrielle :
Deux exemples peuvent tre cits : limmigration illgale par voie maritime, au cours des annes 2001 et 2002 et lafflux de mineurs notamment roumains. Ces deux exemples illustrent le caractre subi plus que pralable des quelques dcisions dordre politique qui peuvent tre prises en la matire. Il sagit de faire face, en urgence, une situation dont la dgradation na pas t anticipe. Cest une constante, la politique globale telle quelle peut tre constate nayant gure t dfinie. Plus globalement, le Secrtaire gnral du gouvernement a fourni la Cour une liste de 86 runions interministrielles traitant, sur les dix dernires annes, directement ou indirectement, des questions de
30) La MILUTMO se substituait, avec des attributions largies, la mission interministrielle institue en 1974 pour animer et coordonner les actions mises en uvre par les pouvoirs publics pour lutter contre lintroduction, lemploi et lhbergement irrgulier de la main duvre trangre .

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limmigration. Cependant, bon nombre de ces runions portent sur lexamen des projets de textes relatifs lentre et au sjour. En outre, plusieurs runions sont parfois ncessaires sur le mme sujet.

* une approche commune de travaux dinspection transversaux :


Le besoin, au moins, dune analyse commune est manifestement ressenti comme en tmoignent plusieurs grandes enqutes confies aux inspections gnrales ministrielles : - en 1997, une mission dtude sur lorganisation et le fonctionnement des services de lEtat et des organismes chargs des trangers a regroup lIGA, lIGAS, linspection gnrale des services judiciaires et linspection gnrale des affaires trangres ; elle a analys les visas, lentre et le sjour, la sortie du territoire, laccueil et lintgration, enfin lacquisition et la preuve de la nationalit franaise ; - en 1998, lIGA et linspection gnrale des services judiciaires ont examin les peines dinterdiction du territoire franais ; - en 2002, trois rapports sur lasile ont t raliss par lIGA, lIGAS, linspection gnrale des affaires trangres et lIGF : lasile en Europe, lasile territorial et la gestion des demandes dasile en prfecture, une synthse sur le droit dasile. Le besoin de dfinir une politique commune commence tre reconnu et admis. Ministres, tablissements publics et associations partenaires ont, en effet, souvent constitu de vritables pr-carrs lgitims leurs propres yeux par des approches fondamentalement contradictoires, et converg du moins dans une commune rticence lapproche interministrielle ou un exercice simplement normal des tutelles. Les expriences tentes en dehors du comit interministriel lintgration nont gure t plus concluantes quand elles se rapportaient des dossiers particuliers. La Commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI) apparat ainsi moins comme une structure interministrielle que comme un partenaire parmi dautres de la concertation interministrielle sur le logement des populations issues de limmigration et charge, plus particulirement dans ce cadre, dexprimer les proccupations lies leur situation. (cf. infra) Toujours dans le domaine du logement, labsence dapproche interministrielle en est mme arrive se doubler du refus ou de labsence darbitrage en cas de conflit. Le rapport de 1994 du prsident de

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la commission nationale pour le logement des immigrs (CNLI) met ainsi en vidence la paralysie qui a rsult de limpossibilit, aprs juillet 1990, dtablir la circulaire annuelle destine aux prfets et en impute la principale responsabilit lincapacit des ministres chargs des affaires sociales et du logement de sentendre sur une politique : Sans doute des projets ont-ils t labors, notamment en 1992, mais laccord na pu stablir entre les ministres des affaires sociales et du logement sans que, pour autant, les points de dsaccord soient ports larbitrage, lune et lautre administration semblant se satisfaire dune forme de dtrioration de la situation, sans grande considration, ce faisant, pour le sort des immigrs. Limmobilisme dont les niveaux de responsabilit se sont satisfaits traduit une conception dautant moins saine de la gestion du service public quil a pu laisser penser quil refltait parfois des enjeux de pouvoir. La faiblesse du pilotage interministriel a des effets dautant plus ngatifs quen matire dintgration, lEtat est le plus souvent amen dlguer plutt qu agir directement. Comme la observ, en 1997, la mission dtudes sur lorganisation et le fonctionnement des services de lEtat et des organismes chargs des trangers, lEtat sappuie donc sur un rseau dorganismes publics et privs, dont les plus importants sont placs sous sa tutelle. Cette tutelle est trop souvent centre sur le suivi administratif et financier sans que la puissance publique ait, au pralable, suffisamment prcis ses orientations politiques. Il est donc indispensable de mieux articuler la fonction dorientation stratgique et la fonction de contrle dans lexercice de la tutelle de lEtat sur les grands oprateurs nationaux. La Cour en avait dcel les inconvnients et regrett linsuffisance du contrle de lEtat sur lOMI, la SONACOTRA, le FASILD et lADRI, quil sagt du manque dassiduit de ses administrateurs ou dune absence de coordination des administrateurs concerns. Dans ce contexte proccupant, une impulsion est du moins venue du Conseil conomique et social qui a rcemment adopt un rapport sur les dfis de limmigration future (novembre 2003), mais qui tait dj intervenu sur lesclavage contemporain et ses rseaux (2003), linsertion des jeunes dorigine trangre (2002), la contribution de la France aux programmes des pays en voie de dveloppement (2001) et la vie professionnelle des travailleurs trangers (1993), et du Conseil dEtat qui a mis en place une mission dtudes de la lgislation de limmigration et de la nationalit (1997).

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c) Le rle des instances caractre spcialis * Le Haut conseil lintgration (HCI)


Cr en 1989 et mis en place en 1990 pour assurer une mission de coordination, dharmonisation et de production de statistiques sur limmigration et lintgration, le HCI a t entirement renouvel par le dcret du 23 octobre 2002. Plac auprs du Premier ministre, il est compos de vingt membres (neuf lorigine) nomms par dcret du Prsident de la Rpublique sur la proposition du Premier ministre, pour trois ans (renouvelables une fois), et a pour mission de donner son avis et de faire toute proposition utile sur lensemble des questions relatives lintgration des rsidents trangers ou dorigine trangre .31 Les problmes traitant de lintgration visent autant les personnes en difficult et plus particulirement les personnes issues de limmigration que les primo-immigrants, comme en tmoignent les deux avis rendus en 2003 sur saisine du Premier ministre, le premier portant sur les droits civils des femmes issues de limmigration et le second sur la promotion sociale des jeunes issus des quartiers en difficult. Les moyens du HCI sont modestes et, comme souvent dans des organismes de ce type, reposent sur un rassemblement de moyens disparates. Les crdits budgtaires sont apports par le ministre de la cohsion sociale32. Les membres sont nomms titre bnvole. Une insuffisance manifeste existe pour les frais de mission, lun des membres rsidant titre dexemple en Guadeloupe et un autre Marseille. Une consolidation des moyens du HCI parat ncessaire. Depuis sa rforme, le HCI a une activit soutenue : runions mensuelles (dont deux en province en 2003), auditions et rencontres, avis demands par le Premier ministre et publication dun rapport annuel. Le HCI est lorigine dun enrichissement de la rflexion sur la question de limmigration et de lintgration. Il est actuellement la principale institution qui traite de la question de l'immigration et de l'intgration. En matire de statistiques, il joue un rle majeur dans le rapprochement des outils et des concepts entre des administrations aux approches parfois divergentes. Son travail a abouti la cration rcente
31) Le HCI est aujourdhui prsid par Mme Blandine Kriegel qui avait t prcde dans ces fonctions par M. Marceau Long, Mme Simone Veil et M. Roger Fauroux. 32) Des moyens ponctuels sont apports aussi par lOMI et le FASILD.

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de l'observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intgration, qui a ncessit, il est vrai, un engagement important du HCI.

* Le Conseil national pour lintgration des populations immigres


Le Conseil national pour lintgration des populations immigres avait t cr par dcret du 5 mars 1993 ; il se substituait un Conseil national des populations immigres lui-mme cr par dcret du 17 juillet 1984. Plac auprs du ministre charg des affaires sociales et de lintgration, il avait vocation tre consult par celui-ci sur les questions poses par laccueil et lintgration des populations immigres, relatives notamment aux conditions de vie, lhabitat, au travail, lemploi, lducation, la formation et aux actions sociales et culturelles ; il pouvait formuler des propositions sur ces questions. Prsid par le ministre ou son reprsentant, renouvelable tous les trois ans, il tait compos de : - quatorze personnes issues de limmigration et appartenant au monde associatif ; - quatorze reprsentants des organisations syndicales ; - sept personnes particulirement engages dans laction locale pour lintgration ; - sept personnes qualifies ; - douze reprsentants des ministres concerns et du dlgu lintgration ; - des prsidents des conseils dadministration du FAS et de lOMI, de lUnion nationale des associations familiales, du SSAE et de la SONACOTRA. Un dcret du 19 mars 1996 qui apportait une modification technique33 au dcret de cration paraissait, de facto, entriner lexistence du conseil. Le rapport sur la lutte contre les discriminations tabli par M. Jean-Michel Belorgey en mars 1999 souligne pourtant que ce Conseil dont, en dpit de dbats passablement ritualiss, les prises de position ne manquaient pas dintrt a pratiquement cess de fonctionner depuis 1996 . Il est effectivement tabli quil na jamais t renouvel et ne sest plus runi depuis cette date.

33) En remplaant les mots secrtaire gnral lintgration par les mots dlgu lintgration .

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* La Commission nationale consultative des droits de lhomme (CNCDH)


Les questions relatives laccueil et lintgration entrent aussi dans le champ de cette commission consultative indpendante. Institue par dcret du 30 janvier 1984 modifi34, relance par la loi du 13 juillet 1990 tendant rprimer tout acte raciste, antismite ou xnophobe, associe expressment aux initiatives gouvernementales comme le prvoit une circulaire du Premier ministre du 22 mai 1999 et conforte par la mise en place dun dispositif interministriel de suivi de ses avis, objet dune seconde circulaire du Premier ministre du 21 mars 2001, la CNCDH qui est rattache au Premier ministre intervient sur tous les sujets touchant les droits de lhomme dans leur globalit, la situation dans certains pays trangers, le droit humanitaire, le droit des enfants, les droits des malades et des personnes handicapes, les droits conomiques et sociaux, la justice et la scurit, la nationalit, limmigration et lasile, le racisme et les discriminations. Depuis 2001, elle a formul douze avis sur les sujets touchant limmigration : - lasile en France : juillet 2001, - lasile territorial : septembre 2001, - les travaux de lUnion europenne sur lasile et du Conseil europen de Laeken : novembre 2001, - la dclaration europenne de Laeken relative la politique commune dasile et dintgration : janvier 2002, - la directive relative aux normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les Etats membres : juillet 2002, - la proposition de dcision-cadre concernant la lutte contre le racisme et la xnophobie prsente par la Commission europenne : juillet 2002, - le projet de loi sur la scurit intrieure : novembre 2002, - le projet de loi modifiant la loi sur lasile : avril 2003, - le projet de loi modifiant la loi sur lasile (avis complmentaire) : mai 2003,

34) Le dcret abrogeait un arrt du 17 mars 1947 qui avait cr la commission consultative pour la codification du droit international et la dfinition des droits et devoirs des Etats et des droits de lhomme (qui fut prside par Ren Cassin).

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- le projet de loi relatif la matrise de limmigration et au sjour des trangers en France : mai 2003, - le projet de dcret sur lOFPRA35 et la CRR36 : janvier 2004, - llaboration du droit communautaire concernant le droit dasile : janvier 2004. Elle sest galement prononce par avis : - en mai 1996, sur un rapport parlementaire relatif limmigration clandestine et au sjour irrgulier dtrangers en France ; - en fvrier 1997, en rponse une saisine du ministre dlgu lintgration et la ville, sur le rapport pour une relance de lintgration . Dans ce dernier avis, la CNCDH sest prononce sur de nombreuses propositions concernant laccueil systmatique des familles arrivant en France par regroupement familial, lapprentissage et la matrise du franais, le dveloppement du parrainage, laccompagnement scolaire, les foyers de travailleurs migrants, la mdiation, la lutte contre les discriminations, la visibilit des rsultats de lintgration dans les grands mdias, les aides aux radios associatives, laccs aux concours de la fonction publique, la rduction des dlais de naturalisation Cette numration nest pas sans rappeler les 55 mesures du comit interministriel davril 2003. De mme, on peut considrer que des organismes (INED, Observatoire de la pauvret et de lexclusion) ou des instances (Conseil conomique et social37, Conseil danalyse conomique38, Commissariat gnral du Plan39) dont la rflexion peut croiser la question de limmigration tiennent une place parfois importante par les clairages quils peuvent donner, sinon dans la dfinition dune politique de limmigration, du moins dans la perception que lon peut en avoir.

35) Office franais de protection des rfugis et apatrides. 36) Commission des recours des rfugis. 37) Les dfis de limmigration future ; avis prsent par Michel Gevrey, novembre 2003. 38) Sgrgation urbaine et intgration sociale ; Jean-Paul Fitoussi, Eloi Laurent et Jol Maurice. La Documentation franaise, 2004. 39) Immigration, march du travail, intgration ; rapport du sminaire prsid par M. Franois Hran, La Documentation franaise, 2002.

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2 Le rle de la direction de la population et des migrations


La DPM na pu, elle seule, compenser les insuffisances constates.

a) Lorganisation et les moyens de la DPM


Cre en 1966 lors de la mise en place du ministre des affaires sociales40, la direction de la population et des migrations est charge dlaborer et de suivre la politique dmographique et celles qui concernent limmigration, lintgration des populations dorigine trangre et la lutte contre les discriminations. A ce titre, il lui revient, aux termes du dcret du 21 juillet 2000, dlaborer et dappliquer la lgislation sur les autorisations de travail et le regroupement familial, de prparer et d'animer la politique d'accueil des immigrants et de traiter les demandes dacquisition de la nationalit franaise. Elle assure la tutelle de lOMI et du FASILD ainsi que la co-tutelle de lINED. La structure de la direction correspond aux trois volets de ses activits avec une sousdirection de la dmographie et des mouvements de population, une sousdirection de laccueil et de lintgration et une sous-direction des naturalisations. Ce dernier service est dlocalis Rz, prs de Nantes, et avec 165 agents sur un effectif total de 240 personnes reprsente 69 % des emplois de la DPM. Il est notamment charg du traitement des demandes de naturalisation, de rintgration dans la nationalit et de perte de celle-ci. Ladministration centrale stricto sensu compte 75 agents, dont 60 % relvent de la catgorie A, ce qui lui donne les caractristiques dune administration de mission ; elle est organise de faon essentiellement thmatique. Ainsi peut-on relever que la sous-direction de la dmographie, des mouvements de population et des questions internationales rassemble des attributions par dfaut, sans mission qui lui soit propre. Aucune structure nest charge spcifiquement de la tutelle des tablissements publics (OMI, FASILD, INED) et des GIP (ADRI, EPRA, GELD)41. La tutelle de lOMI relve du bureau charg des autorisations de travail la sous-direction de la dmographie et des mouvements de
40) Lancienne direction gnrale de la population et de laction sociale a t alors scinde en deux nouvelles directions. 41) Agence pour le dveloppement des relations interculturelles (voir ci-aprs : 4) ; Echanges et productions radiophoniques, Groupe dtudes et de lutte contre les discriminations (voir infra).

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population, alors que les missions de cet tablissement public ont t largement recentres sur laccueil qui relve plutt de la sous-direction de laccueil et de lintgration. Dans cette sous-direction, la tutelle du FASILD est partage entre deux bureaux adoptant ainsi lorganisation sectorielle du FASILD, et renvoyant la coordination ladjoint au sousdirecteur. Enfin, aucune structure ne prend rellement en charge laction territoriale alors mme que la coordination de laction des services de lEtat et des tablissements publics sur le terrain mrite une attention particulire. Dans un systme clat o la DPM se trouve dans la situation de recourir de nombreux organismes extrieurs plus ou moins spcialiss pour mettre en uvre une politique lgard des populations de limmigration, il manque des outils de coordination et de pilotage stratgique comme des contrats dobjectifs fixant les grandes orientations et les moyens aux tablissements publics et aux GIP. Un tel phnomne nest sans doute pas tranger aux difficults rencontres dans la mise en uvre des plans dpartementaux daccueil (PDA) et des programmes rgionaux dinsertion des populations immigres (PRIPI). La DPM garde sa place particulire dans les structures volutives de ce ministre. Pour autant, ses proccupations napparaissent pas toujours nettement prises en compte. Dans les stratgies ministrielles de rforme labores en application de la circulaire du Premier ministre du 25 juin 2003, limmigration napparat que marginalement dans celle relevant de ladministration sanitaire et sociale avec la rforme de lasile et laffirmation de la volont de faire de linsertion professionnelle un pilier de lintgration des personnes immigres ; dans la partie relative ladministration du travail, les ressortissants trangers en situation rgulire sont seulement cits parmi les exclus dans la dynamique du travail et de la cration demplois. Il revient la DPM de traiter au plan social les consquences de dcisions prises ailleurs (sagissant, par exemple, des demandeurs dasile), mais sur lesquelles elle a cependant un pouvoir dinfluence ce qui lui pose un problme de positionnement au sein mme du ministre par rapport la DGAS42, la DGEFP43, mais aussi par rapport la dlgation interministrielle la ville (DIV) dont la comptence, dfinie en termes territoriaux, comprend pour une bonne part le public de la DPM. Les crdits dont la gestion incombe la DPM ont reprsent prs de 453 M en 2003 dont 39 % (173,4 M) sont destins financer le
42) Direction gnrale de laction sociale. 43) Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle.

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FASILD. Une part trs importante (60 %) et croissante de ces crdits est consacre la prise en charge des cots dhbergement des rfugis et demandeurs dasile. Pour le solde, la DPM subventionne des associations qui prsentent souvent la caractristique dtre finances en quasi-totalit sur des fonds publics, mais dtre galement subventionnes par le FASILD, lui-mme financ par la DPM.

b) La DPM et les dispositifs daccueil et dintgration


La ractivation du comit interministriel lintgration a conduit lEtat btir un programme dactions dont on ne peut affirmer quil constitue un tournant dans la politique dintgration, mais qui sinscrit plutt dans le prolongement de ce qui existait dj auparavant ; ce titre les 17 mesures adoptes en conseil des ministres le 26 mars 1997 peuvent tre rapproches des 55 mesures retenues par le comit interministriel lintgration du 10 avril 2003. Entre ces deux dates, une communication en conseil des ministres du 21 octobre 1998 de la ministre de lemploi et de la solidarit a expos le contenu de la politique dintgration : mieux accueillir en France, lutter contre les discriminations et faciliter la politique des naturalisations. Le bnfice de laccueil personnalis est tendu aux familles de rfugis ainsi quaux conjoints de Franais et non plus aux seules familles arrivant dans le cadre du regroupement familial. Le constat est dress que cet accueil repose sur lEtat (avec les programmes dpartementaux daccueil pour coordonner laction des diffrents partenaires publics et associatifs), lOMI et le FAS, les travailleurs sociaux intervenant pour orienter les primo-arrivants qui, le cas chant pourront bnficier dun crdit dapprentissage du franais. Il est prvu qu terme un lieu unique daccueil dit plate-forme daccueil soit cr avec des locaux adapts dans lesquels interviendront de faon coordonne les personnels forms ce rle. Deux plates-formes pilotes sont prvues dans le Rhne et en Seine-Saint-Denis. Enfin, dcision a t prise dtendre les PDA tous les dpartements. Lexamen de quelques dispositifs grs par la DPM montre cependant quelle peine les animer et en assurer le suivi alors quelle dpend de partenaires pour les mettre en uvre. Ainsi en est-il du dispositif des PDA qui remonte une circulaire du 12 mars 1993 mais qui a d tre relanc par une circulaire du 1er juin 1999 : chaque dpartement devait tre dot dun PDA avant la fin de lanne 1999 dfinissant les modalits de prise en charge des nouveaux arrivants, en prcisant le rle de chacun des acteurs du dispositif, en valuant les besoins, en recensant

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les moyens existants, en programmant les actions complmentaires ncessaires, en organisant le suivi de sa mise en uvre. Dun bilan effectu en juin 2000 par la DPM, il ressort que 33 PDA taient alors raliss, que 38 taient en cours et que 22 dpartements nen disposaient pas. Fin janvier 2004, 15 dpartements ne disposaient toujours pas de programme. La relance de ce dispositif daccueil a fait lobjet dune valuation qui a port sur les plates-formes pilotes. Il en ressort que leurs responsables hsitent formuler ouvertement les termes du contrat entre le pays daccueil et les immigrants, alors que le dispositif substitue une approche globale une approche uniquement sociale. Le pilotage est considr comme dficient tant au plan national quau plan local du fait de tensions entre les services sociaux spcialiss et lOMI. Enfin, il est dj relev que 20 % seulement des primo-arrivants se prsentent en formation aprs le bilan linguistique et que se pose la question de laprs plate-forme et du suivi des primo-arrivants en raison du manque darticulation entre plate-forme et PDA. Le dispositif des programmes rgionaux dinsertion des populations immigres (PRIPI) a t cr par un dcret du 14 fvrier 1990 qui confie aux prfets de rgion le soin dtablir chaque anne un programme devant sinscrire dans des orientations pluriannuelles et regroupant les actions prioritaires menes localement ou rgionalement en vue de permettre la meilleure intgration des populations trangres ou dorigine trangre, et dressant le bilan des programmes prcdents. Ce dispositif na gure prospr dans la mesure o seules quelques rgions disposent dun document crit et oprationnel : Ile-de-France, RhneAlpes et Limousin. Les difficults implanter ces PRIPI tiennent essentiellement leur caractre interministriel, dmotivant en labsence danimation et dimpulsion forte de ladministration centrale vers les prfets et les services dconcentrs44. Dans le domaine de lducation, une convention cadre sur la scolarisation a t signe le 7 mars 2001 par la DPM avec la direction de lenseignement scolaire et le FASILD pour rappeler les missions respectives des trois signataires et prciser les diffrents domaines de leur collaboration dans la mise en place dactions qui facilitent laccueil et la scolarisation des jeunes nouvellement arrivs sur le territoire national. Cette convention devait se dcliner localement. La DPM ne semble pas avoir t associe au comit de suivi national, mais a estim quun tiers des dpartements avait mis en place un dispositif daccueil.

44) En rponse la Cour, la DPM indique avoir relanc les procdures des PDA et des PRIPI.

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En revanche, la DPM a rempli le rle qui lui avait t confi de pilotage de la prparation du comit interministriel lintgration en tant que secrtaire gnral du comit travers des runions thmatiques. Dans le suivi des dcisions, cependant, la DPM parat rencontrer des difficults pour obtenir les informations de certains ministres (sport, ducation nationale) responsables de la mise en uvre de mesures parfois dfinies de manire trop abstraite.

3 Les contradictions des diffrents partenaires


Les intervenants dans la politique de limmigration sont multiples et leurs structures diverses : administrations dEtat, organes de rflexion, tablissements publics, associations Le rapport du HCI pour 2001 comporte des passages svres sur le paysage institutionnel : En effet, celui-ci est touffu. Les structures charges dintervenir dans le domaine prolifrent, sajoutant les unes aux autres : FASILD, OMI, GELD ou encore DPM au ministre des affaires sociales, Conseil national pour lintgration des populations immigres (). Le morcellement des acteurs de la politique dintgration nest pas sans consquences : chevauchement des comptences, financements croiss, doublons sinon rivalits institutionnelles, se conjuguent et dbouchent sur labsence de lisibilit et defficacit des politiques conduites Les diffrentes structures qui interviennent aujourdhui dans le domaine ont chacune leur histoire propre, leur lgitimit institutionnelle et leur savoir-faire, mais les justifications qui ont prsid leur cration ont dsormais disparu et doivent pouvoir cder.

a) Les ministres concerns


Le nombre des ministres concerns par la politique de limmigration est, par dfinition, considrable. Quatre dentre eux ont un rle particulirement important : affaires sociales, intrieur, affaires trangres et ducation nationale. Le ministre charg de lducation nationale, sil sefforce dassumer les responsabilits qui dcoulent pour lui de lexistence dun nombre lev dlves issus de limmigration, le fait souvent de manire autonome, la faveur, notamment, de la position particulire des structures acadmiques dans le paysage administratif. Il se refuse par ailleurs faire une distinction entre trangers sur le critre de la rgularit du sjour.

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Les ministres des affaires sociales, de lintrieur, des affaires trangres, pourtant appels plus souvent collaborer, assument eux aussi leurs missions en fonction de leurs propres objectifs, sans relle coordination et parfois mme avec des chevauchements voire des contradictions. Lintervention du ministre charg des affaires sociales qui a plus particulirement la responsabilit de laccueil, lintgration ou la rintgration des trangers, nest pas limite la seule DPM. Quil sagisse de dispositifs spcifiques ou de droit commun, la DGAS (pour la CMU et lAME45) et la DGEFP interviennent largement, y compris financirement. Par ailleurs, au plan des statistiques, la DARES46 pour lemploi et la DREES47 pour la cohsion sociale, sont galement concernes. Mais le SDFE48 et plusieurs dlgations interministrielles sont galement impliqus. La question centrale est de savoir si le ministre a rellement la responsabilit de lintgration, alors que dautres ministres sont galement trs prsents : lintrieur pour lentre et le sjour mais aussi pour bien des lments de la citoyennet (lections, naturalisations pour partie, scurit), les affaires trangres pour les visas et lasile, la justice pour la nationalit, une partie des naturalisations et la dlinquance, sans compter les ministres techniques.

* Le problme particulier de loutre-mer


Dans les problmatiques lies limmigration, loutre-mer, il est vrai non inclus dans lespace Schengen, est toujours cit part, quand il lest. Pourtant les collectivits doutre-mer sont parfois plus encore que lhexagone confrontes aux problmes de limmigration. Ainsi en Guyane, prs de 30 % de la population est-elle de nationalit trangre. Mais cest surtout en termes dafflux de clandestins que se pose souvent le problme de limmigration outre-mer. En dcembre 2003, lINSEE estimait 55 000, la plupart Comoriens, les trangers vivant Mayotte pour un nombre de titres de sjours rguliers denviron 10 000. Un ordre de grandeur comparable tait cit par le dput de Mayotte (soit 50 000 clandestins pour une population de 160 000) dans une question orale pose au ministre de lintrieur le 7 novembre 2003. Autre exemple,
45) Couverture maladie universelle et aide mdicale dEtat. 46) Direction de lanimation, de la recherche, des tudes et des statistiques. 47) Direction de la recherche, des tudes, de lvaluation et de la statistique. 48) Service des droits des femmes et de lgalit.

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la Guyane, pour laquelle la ministre de loutre-mer dclarait, en avril 2004, que son principal problme, cest limmigration clandestine aux causes multiples, la longueur de ses frontires et leur porosit, lorpaillage clandestin ou encore la volont de femmes originaires du Surinam de venir accoucher Saint-Laurent-du-Maroni pour pouvoir marger tous les dispositifs sociaux, et cela grce un trafic de fausses reconnaissances en paternit . Sur fond de forte mergence de la question des flux migratoires outre-mer, cest donc pour lessentiel en termes de rpression accrue de limmigration irrgulire que semblent se dployer les dispositifs publics existants. Ainsi dans le projet de loi de finances pour 2004 ont t prvus des crdits ncessaires pour un plan de renforcement des moyens de lutte contre limmigration clandestine Mayotte (titularisation de 150 policiers, renforcement des services de la police aux frontires (PAF), mise en place de deux vedettes pour la surveillance du littoral et dun radar). Plus globalement, la ministre de loutre-mer vient dannoncer son souhait de mettre en place un dispositif lgislatif dissuasif contre limmigration clandestine applicable la Guyane, Mayotte ainsi qu la future collectivit territoriale de Saint-Martin, actuellement commune de la Guadeloupe.

* Le ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales


Avec notamment la direction des liberts publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) (sous-direction des trangers et de la circulation transfrontalire) et la direction gnrale de la police nationale (DGPN) (direction centrale de la police aux frontires -DCPAF), sappuyant sur le rseau des prfectures, et galement sur lensemble des services de police, ce dpartement ministriel a la responsabilit de la matrise des flux migratoires et de la lutte contre limmigration irrgulire, ainsi que de la mise en uvre locale de la politique du sjour rgulier en France. Toutefois, compte tenu de la diversit des intervenants, seuls le ministre et son directeur de cabinet ont une vue densemble du sujet, la cration rcente dun secrtaire gnral du ministre ne conduisant pas une organisation du type de celle du ministre des affaires trangres. Les positions europennes de la France sont prpares par la DLPAJ qui, avec lappui de la DGPN, est prsente par le ministre comme btissant la future politique europenne et qui reprsente le ministre aux runions du SGCI. A ce titre, elle a se positionner sur deux axes, asile et migration dune part, coopration policire et judiciaire, notamment pnale dautre part. Mais la politique bilatrale,

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traditionnelle au ministre de lintrieur, est toujours dactualit, comme en tmoignent les cooprations techniques. Il sagit par exemple des centres de coopration policire police et gendarmerie et douanire (CCPD) sur les frontires, qui peuvent prfigurer les polices europennes aux frontires49, ou de linstallation sur le territoire national dun service dimmigration tranger. Le ministre est intervenu galement sur des questions daide au retour. Pour harmoniser les positions du ministre et assurer linterface, notamment vis--vis du SGCI et du ministre des affaires trangres, le ministre de lintrieur a cr au dbut de 1999 une dlgation aux affaires internationales (DAI) directement rattache au ministre , mais dont le poids ne parat pas avoir t suffisant, soit au regard de lengagement du ministre, soit face dimportantes directions. En tout tat de cause, le poste est sans titulaire depuis le 1er novembre 2002. Le ministre utilise galement le rseau du service de coopration technique international de la police (SCTIP), de plus en plus prsent dans les ambassades avec les attachs de scurit. Au plan interne, deux directions majeures ont des attributions relativement bien dfinies : DLPAJ et DCPAF. La DLPAJ, avec sa sous-direction Etrangers et circulation transfrontires, a traditionnellement la charge de la doctrine. Elle dispose galement, compte tenu de la monte en puissance du secteur justice et affaires intrieures (JAI), dun charg de mission pour les affaires europennes. Par ailleurs, au plan oprationnel, la DCPAF est linstrument majeur, avec un outil spcifique, lOffice central pour la rpression de limmigration irrgulire et de lemploi dtrangers sans titre (OCRIEST). Elle anime et coordonne laction de tous les services de police en matire de lutte contre limmigration irrgulire. La gestion des flux et des sorties, notamment dans les grands aroports (Paris et Lyon), reste sa proccupation majeure, dans un contexte modifi par les questions de scurit arienne lies au terrorisme. Les difficults de gestion des non admis et donc des zones dattente mobilisent galement son attention ainsi que les reconduites la frontire. Dans cette fonction rgalienne, le ministre, soumis au contrle du juge, subit galement la pression dun certain nombre dassociations trs actives et trs prsentes, plus encore que dans les domaines de la scurit publique. Une convention a t conclue en mars 2004 avec lAssociation nationale dassistance aux frontires pour les trangers (ANAFE) aprs
49) Projet dagence europenne pour la gestion de la coopration oprationnelle aux frontires communes.

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laccord pass, en octobre 2003, avec la Croix-Rouge franaise pour apporter une prsence et une aide morale et matrielle aux personnes non admises maintenues en zone dattente laroport de Roissy-Charles de Gaulle.

* Le ministre des affaires trangres


Les principaux services concerns sont la direction des Franais ltranger et des trangers en France (DFAE) et la direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement (DGCID). La responsabilit de la dlivrance des visas relve de la premire, do limportance des conditions dans lesquelles les visas sont octroys par les rseaux franais mais aussi par les consulats des Etats Schengen. Pour autant, le visa une fois dlivr, la question de son contrle la frontire, notamment dans les aroports, et surtout de celui de la dure du sjour reste entire puisquil ny a pas de suivi de la personne bnficiaire du visa. Des interactions manifestes avec le ministre de lintrieur apparaissent : un lien entre le refus du statut de rfugi (par lOffice franais de protection des rfugis et apatrides ou la Commission des recours des rfugis - CRR) et la situation de demandeur dasile dbout nest pourtant pas tabli entre lOFPRA et le ministre de lintrieur ; cest aussi le cas pour les visas dont aucun dispositif ne prvoyait encore rcemment le contrle de leur validit sur le territoire. Le ministre des affaires trangres a galement la charge des rfugis et apatrides. Certaines actions prventives ont t engages afin de rduire les flux migratoires comme les aides au dveloppement et la coopration Nord-Sud. Les aides au retour vers les pays dorigine sont apparues lorigine clates entre plusieurs ministres mal coordonns, si on excepte la brve exprience de la Mission interministrielle au codveloppement et aux migrations internationales (MICOMI). Depuis la fin 2002, le ministre des affaires trangres a repris la main, nomm un ambassadeur dlgu au codveloppement avec des missions prcises et ambitieuses, mais tant la place qui lui est faite que les moyens qui lui sont attribus sont en total dcalage avec laffichage des priorits annonces. * Le ministre de la justice Sa responsabilit sexerce principalement deux titres : - la politique de la nationalit ainsi que les naturalisations (avec la DPM), favorisant ainsi lintgration ;

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- la surveillance du respect de la lgislation : outre les sanctions pour les infractions lentre et au sjour, et des comportements touchant la situation des trangers, la Chancellerie intervient dans la gestion des centres de rtention administrative (CRA), tant par sa contribution au financement que par le rle du juge dans la procdure pour la prolongation de la rtention et son contrle. A cet gard, les interventions du juge portent autant, sinon plus, sur les conditions de rtention des trangers et sur la procdure que sur la rgularit de la situation des trangers, ce qui est la source dincomprhension. Le contentieux des trangers : il reprsente une partie significative de lactivit des juridictions, tant administratives que judiciaires. Au Conseil dEtat, il atteint, en 2003, 40 % des requtes enregistres et 41 % des affaires lues (3 661 affaires dont 2551 relatives des reconduites la frontire). Dans les tribunaux administratifs, la masse globale de ces recours a connu une volution constante pour atteindre 23 % des affaires enregistres. Les demandes dadmission au bnfice de laide juridictionnelle lies ce contentieux ont form, en 2003, 56 % du total des demandes. Cette situation dencombrement a conduit la Haute juridiction proposer que le traitement des requtes soit confi aux cours administratives dappel, aprs la cration dune huitime cour Versailles50. Mais ce transfert absorbera une part significative des moyens allous ces juridictions. Si lactivit des juridictions civiles et pnales nest pas analyse de faon aussi dtaille, on dispose tout de mme de donnes sur laide juridictionnelle par nationalit :
Nationalit Franais Etrangers CEE Hors CEE Non connue 1998 620 218 80 553 8 427 72 126 2 975 1999 617 157 83 262 8 130 75 132 4 231 2000 603 897 89 275 7 598 81 677 5 607 2001 564 273 82 355 6 466 75 889 11 188 2002 578 324 93 398 6 860 86 538 16 915

Source : direction de ladministration gnrale et de lquipement du ministre de la justice

50) Une disposition en ce sens, concernant lappel contre les jugements relatifs aux arrts de reconduite la frontire, figure au rapport annex la loi dorientation et de programmation pour la justice (loi n 2002-1138 du 9 septembre 2002).

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Il ressort de ce tableau que 13,56 % des demandes daide juridictionnelle proviennent en 2002 dtrangers dont la nationalit est connue, contre 11,45 % en 1998 ; en tenant compte de la ligne nationalit non connue , elles ont en ralit reprsent 11,87 % du total en 1998 et 16 % en 2002. Le cot du contentieux des trangers nest pas identifi mais nest certainement pas ngligeable. La Commission des recours des rfugis (CRR), finance sur crdits des affaires trangres, tait devenue en nombre daffaires la premire juridiction administrative franaise. Les tribunaux administratifs et judiciaires ont d, comme les prfectures, sorganiser pour pouvoir siger de faon quasi-permanente dans des procdures durgence ou de rfr. Pour autant, les rpartitions de comptences ou de moyens ne sont pas toujours aussi nettes. Lexemple des centres de rtention illustre la diversit des financements, certains tant financs la fois sur des crdits de lintrieur, de la justice et de la dfense. LIGA leur a consacr deux rapports, dont lun de propositions, en 1998 (cf. infra).

* Le ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche


Le dispositif daccueil mis en place dans les annes 70 relve essentiellement de la direction de lenseignement scolaire (DESCO), qui remplit une fonction logistique et rglementaire (service des tablissements) et une fonction pdagogique (service des formations). Un rapport de lInspection gnrale de lducation nationale (IGEN) et de lInspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR)51 a recommand le transfert du pilotage interne du dispositif du cabinet du ministre au directeur de la DESCO pour quil ait une position institutionnelle prenne. La direction de lvaluation et de la prospective (DEP) intervient galement pour les statistiques.

* Le ministre de la culture et de la communication


Cest essentiellement la dlgation au dveloppement et laction territoriale (DDAT) qui est concerne dans la mesure o elle est prsente dans quelques-uns des organismes de la nbuleuse du rseau daccueil et dinsertion, sans quil soit possible de dterminer si elle imprime une
51) Les modalits de scolarisation des lves non francophones nouvellement arrivs en France (mai 2002).

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politique marque en la matire. Plus actives sont dautres directions de ce ministre et les directions rgionales (DRAC) sur lexpression de la diversit culturelle ; l encore, on ne sait si des considrations tenant des approches artistiques lemportent ou non sur celles tenant aux questions dintgration. En tout tat de cause, directions dadministration centrale et DRAC nagissent pas dans le cadre dune politique globale de limmigration. Ce nest que trs rcemment que la DPM sest rapproche des structures du ministre en charge de la langue franaise et que des travaux en commun commencent sengager sur les modalits de lapprentissage du franais.

* Le ministre charg du logement


La dfinition de la politique du logement des immigrs est, depuis larrt du 9 juin 1998, le fait de la Commission interministrielle pour le logement des populations immigres, organisme de coopration permanente des ministres. En ralit, la CILPI sest limite suivre des questions particulires concernant principalement les foyers et leur plan de rhabilitation. Elle na pu traiter que ponctuellement les problmes de laccs des immigrants au march du logement, social ou libre. Par ailleurs, cette commission a davantage constitu un interlocuteur supplmentaire quun coordinateur. Cest au ministre et plus spcialement la direction gnrale de lurbanisme, de lhabitat et de la construction (DGUHC) quincombe la charge de cette politique. Or, il nest pas constat que celle-ci soit prise en compte dans un ministre qui tant au niveau central qu celui des DDE a dj des difficults grer le quotidien dans un contexte actuellement peu favorable en matire de construction de logements sociaux. Ds lors, le ministre de lquipement se contente dintgrer la question du logement des immigrs dans les dispositifs de droit commun des publics en difficult (du type par exemple des PLA-I52, logements aids dinsertion pour grandes familles). Plusieurs lments militeraient pour une dmarche inverse : la rduction relative de la part de limmigration de travail et des ressources pour la construction de foyers ou de programmes de logement, les besoins considrables de financement pour la rhabilitation de lexistant, les modifications dans la composition familiale des populations concernes, les besoins de mixit sociale et limprative ncessit darrter les concentrations.

52) Prt locatif aid dinsertion.

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Les difficults des prfectures Les prfets, au-del de leurs responsabilits interministrielles, ont dans leur prfecture la charge du service des trangers, gnralement dans les directions dadministration gnrale, qui assurent souvent la dlivrance de documents didentit aux Franais. Dans les dpartements importants, la responsabilit est souvent confie au prfet dlgu ou au secrtaire gnral adjoint. Les services des trangers ne sont implants quexceptionnellement en sous-prfecture, sauf dans les dpartements trs concerns. Dans la pratique, les prfectures ont t confrontes plusieurs sries de difficults : 1) Les premires concernent lingale rpartition des immigrs sur le territoire et lengorgement des prfectures de certains dpartements, notamment ceux de la rgion parisienne. Le ministre de lintrieur a diligent des missions dappui et dinspection de lIGA sur le fonctionnement des services des trangers de plusieurs prfectures pour tenter de trouver des palliatifs. Ce fut notamment le cas en 1999 avec une mission IGA/DGA. 2) Certains services, pour les rgularisations de la loi RESEDA, ont d tre renforcs par des agents de lOMI, le recours dans les prfectures des vacataires sur des sujets rgaliens tant dlicat. 3) La mise en place de protocoles pour les permanenciers en matire de gestion des situations des trangers interpells pendant les jours fris (liaisons avec les centres de rtention et les juridictions tant administratives que judiciaires) a t rendue ncessaire. 4) Dautres difficults tiennent aux changements permanents des textes et des dispositifs, la complexit et parfois au flou de la rglementation, ou aux spcificits des relations avec les immigrants (obstacle de la langue, longueur des entretiens) et avec leurs porteparole : avocats, collectifs et associations, do un dcouragement souvent marqu des personnels. 5) Enfin, ct du dispositif pour les trangers en rgle, est apparue une gestion des irrguliers accaparante, lourde en temps de travail, oppressante du fait des situations humaines dlicates, voire douloureuses, traiter, avec parfois une dimension mdiatique lie des conflits majeurs touchant lordre public (sans-papiers, grves de la faim, occupation de lieux publics). Lintervention du juge, judiciaire ou administratif, et celle de personnalits de la socit civile font peser des contraintes fortes sur des personnels qui doivent faire face un accroissement de leur charge de travail avec des moyens limits.

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Les questions demploi sont dlgues aux DDTEFP et les relations prfectures/ directions sont dsormais bien rodes et stabilises en matire dimmigration de travail. Les autres politiques touchant limmigration sont gres en prfecture par la direction charge des actions interministrielles, pilote gnralement par le secrtaire gnral ou le cas chant par le sous-prfet ville ou le secrtaire gnral adjoint, mobilisant en tant que de besoin la DDASS. De nombreuses commissions dpartementales prsides par le prfet sont concernes : conseil dpartemental de lhabitat, commission dpartementales de lutte contre le travail illgal, commission dpartementale daccs la citoyennet (CODAC), comit dpartemental de lemploi et de la formation professionnelle, comit de lutte contre lillettrisme, sans compter les instances gnrales (collge des chefs de service), rglementaires (expulsions), ou thmatiques (ville, insertion, RMI). La mme observation peut tre faite pour le niveau rgional de lEtat, avec en outre, les commissions rgionales pour lintgration et la lutte contre les discriminations (CRILD).

* Le ministre charg de la Ville et la dlgation interministrielle la Ville (DIV)


La rpartition gographique des populations immigres a tout naturellement mis la charge de cette structure et surtout des procdures quelle grait, en lespce les contrats de ville, un certain nombre dactions dintgration. Cest ainsi quil est habituel de lui rattacher les questions de lutte contre lillettrisme, exemple qui souligne lenchevtrement des comptences et des responsabilits.

b) Les associations et autres organismes


Si le dbat sur lentre des immigrants a t permanent, il a occult celui sur le sjour proprement dit. - les organismes qui en ont t progressivement chargs ont donc bnfici dune latitude, quils ne semblent pas toujours avoir su utiliser. De l vient probablement la constatation que les associations et autres organismes chargs de relayer laction de lEtat sur le terrain auront davantage inspir ses principes quils ne sy sont normalement inscrits ; - les relations entre lEtat et les associations quil subventionne sont, souvent, la fois partenariales et conflictuelles ;

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- les structures semblent chercher se prenniser au lieu de chercher, avec lEtat, adapter la rpartition de leurs tches lvolution des ralits de limmigration. Ces pratiques peuvent paratre admissibles lorsque les subventions dorigine publique ne reprsentent pas une part significative des ressources des associations concernes. Il en va tout autrement lorsque le budget est aliment essentiellement voire exclusivement par des fonds publics. Si les politiques dentre et de sjour des immigrants sappuient sur les rseaux des deux ministres pilotes (intrieur et affaires trangres), lintervention dorganismes spcialiss est apparue rapidement ncessaire. Ces ministres ont recours lintervention de lOMI dans plusieurs procdures, notamment celles de limmigration de travail et du regroupement familial. LOMI sera cependant sollicit pour dautres missions, par exemple au moment des rgularisations. De mme, ils ont largement dlgu dautres tablissements, voire des associations, leurs interventions. Outre lOMI prcit, peuvent tre cits principalement le FASILD, le SSAE, le GELD, lASSFAM. En fait, il sest agi de faire appel des prestataires de service, y compris pour des fonctions rgaliennes (notamment lOMI), avec des vocations spcialises et prcises dans les textes constitutifs, dans la logique des tablissements publics. Lanciennet de la plupart de ces organismes doit tre releve et le contexte historique de leur cration ne peut tre ignor. Ds lors, ils se sont trouvs confronts aux volutions de limmigration et des populations elles-mmes dans leur composition gographique et sociologique. Il existe ainsi un rseau de lintgration anim par la DPM, dont plusieurs des grandes associations qui y figurent ont t cres la demande ou sur une forte impulsion de ladministration dans un contexte historique particulier : ce fut le cas du SSAE. LASSFAM53 a la mme origine. Cest la direction des Etudes sociales nord-africaines, appuye par la direction gnrale de la population au ministre de la sant, qui a cr, en 1951, un service social spcialis dit service social familial nord-africain . En 1979, pour tenir compte du nouveau contexte de limmigration lASSFAM est cre sous forme associative, conventionne avec lEtat et le FAS, pour assurer des actions dinformation, dinsertion, de communication, de formation, de socialisation et de mdiation.

53) Association service social familial migrants.

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Dautres types dassociations existent comme lAssociation nationale dassistance aux frontires pour les trangers (ANAFE) qui regroupe en France les principaux acteurs : le Service cumnique dentraide (CIMADE), le GISTI, Amnesty international, la Ligue des droits de lHomme. Des ONG similaires se retrouvent dans dautres pays europens. Ces associations ou dautres peuvent galement se situer dans le champ de laction humanitaire et, dans ce cas, faire appel la gnrosit publique, par exemple : Action rfugis, France Terre dAsile ou Solidarit avec les enfants roumains abandonns (SERA). Enfin, beaucoup dassociations se sont engages dans ce domaine en fonction de leur secteur dintervention : apprentissage de la langue, insertion, formation professionnelle, lutte contre les discriminations. Ces actions reposent largement sur les financements publics. La puissante mobilisation survenue au printemps 2003 lorsque les mesures de gel temporaire de crdits du FASILD ont t connues a montr leur nombre, leur diversit et, en dfinitive, le fait que leur structuration est la rsultante dune addition dinitiatives htrognes que les mesures de cadrage de type PRIPI peuvent difficilement ordonner. Cela conduit devoir reconnatre lexistence dune fidlisation faite dabonnements aux subventions, logique en raison du nombre des personnels permanents que la plupart emploient notamment dans les domaines dintervention du FASILD. Enfin, ces financements multiples et croiss ne permettent pas de dceler aisment les progressions de dpenses non rellement matrises. Ces subventions nationales se superposent souvent aux financements sur crdits dconcentrs dans le cadre des plans rgionaux et dpartementaux (Programme rgional pour linsertion des populations immigres -PRIPI et plan dpartemental daccueil -PDA) et des contrats de ville. Mme sil ne faut pas carter largument des associations, qui justifient la multiplicit dintervenants par la spcificit de certains programmes, impliquant laffectation et le flchage des crdits attribus sur prsentation de projets, il nen reste pas moins quil ne peut y avoir de vision densemble, pas plus que de possibilits de contrle suffisantes, compte tenu de lclatement en bout de chane des projets soutenus par des associations, elles-mmes dmultiplies par des relais locaux qui nont pas toujours le statut dassociation. On peut regretter que les deux intervenants majeurs au regard des associations assurant une mission de service public et financs sur fonds publics, la DPM et le FASILD, naient pas tent de chercher rationaliser le rseau associatif subventionn : les transformations nont touch que

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les grandes instances nes de lhistoire du fait de lvolution des publics (originaires dAfrique du Nord, arrive des familles). La connaissance du milieu associatif et le soutien aux acteurs ne se sont pas accompagns dune politique suffisamment ferme dencadrement, mme si la circulaire dite Veil de 199354 a mieux prcis les relations avec les associations et si ces dernires ont su sadapter pour continuer recevoir des crdits. Le rapport de lIGAS consacr en 1993 lASSFAM avait relev que personne ne fait mystre, tous les niveaux de lassociation, que la clandestinit est un problme auquel elle est confronte. Le bnfice du bouche oreille a fait ces antennes de lASSFAM la rputation dun bureau de rgularisation ou de tentative de rgularisation. LASSFAM nayant pas dautres financements que ceux fournis essentiellement par deux tablissements publics nationaux dune part, lEtat et les collectivits territoriales dans le cadre de la politique de la ville dautre part, et les dpartements pour l'accompagnement des RMIstes par ailleurs, ce sont ces activits de service public qui financent cet aspect de gnrosit militante, dite humanitaire. Cette activit est parfois mene de faon revendicative vis--vis des autorits concernes, lesquelles sont au demeurant simultanment les bailleurs de fonds de lASSFAM. La Cour relve en 2004 la dfinition donne par lassociation de sa mission : rendre lisible et comprhensible le cadre lgal dans lequel les trangers sinscrivent en sjournant en France . Lassociation estime encore devoir rpondre aux demandes qui lui sont prsentes par des immigrants en situation irrgulire. Plus globalement la parcellisation des problmes et leur prise en charge par des associations constituant des groupes de pression ne favorisent pas une approche globale des problmes et aggravent linsuffisance de pilotage dj signale.

c) Les collectivits territoriales


Lattitude des collectivits territoriales vis--vis de laccueil des immigrs est depuis toujours trs rserve. Elle ltait avant mme lintervention des grandes lois de dcentralisation du dbut des annes quatre-vingt. Les constatations successives de la Cour sur la SONACOTRA en fournissent une illustration clairante qui, au
54) Circulaire du 2 septembre 1993 du ministre dEtat, ministre des affaires sociales, de la sant et de la ville, relative la tutelle sur le FAS.

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demeurant, dborde largement le seul cas des foyers de travailleurs migrants. Elle constatait ainsi en 1979 que dans lexcution de sa mission de construction de logements sociaux ou de foyers-htels, la SONACOTRA se heurtait frquemment aux communes peu dsireuses de voir saccrotre ou seulement se perptuer le pourcentage de leur population dorigine trangre ; elle relevait que certaines communes, averties des projets de la SONACOTRA, multipliaient les obstacles la construction. En 1984, elle soulignait que la politique dacquisition foncire tait trs difficile raliser notamment en raison de lhostilit des communes qui ne voulaient pas recevoir davantage dimmigrs sur leur territoire et qui usaient de toutes les possibilits juridiques en leur possession (modification des POS, usage du droit de premption en leur faveur, prfrence dautres acqureurs, etc.) pour refuser les ventes de terrains ou immeubles la SONACOTRA. Elle notait que cette attitude des collectivits territoriales lui paraissait compromettre sa capacit faire face aux besoins exprims. En 1992, elle confirmait que les constructions nouvelles, en particulier dans les grandes agglomrations urbaines, taient freines par le cot des terrains et la rticence des collectivits locales. Le fait que, depuis la loi de dcentralisation, les maires des communes dotes dun plan doccupation des sols avaient comptence pour dlivrer les permis de construire et que les conseils municipaux disposaient dun droit de premption urbain tait un obstacle au maintien des capacits existantes. Le contrle des comptes 1994 2002 la conduit souligner nouveau combien les difficults de la SONACOTRA face aux rticences des lus locaux en matire de logement des immigrs sont susceptibles de saccrotre eu gard la situation du march du logement en Ile-deFrance, dune part, aux orientations actuellement privilgies par les pouvoirs publics visant dcentraliser le logement social, dautre part. Plusieurs raisons expliquent cette attitude. La premire est politique. Ds lors que la prsence immigre est ressentie ngativement par une partie de la population, elle devient ncessairement pour les lus un enjeu lectoral, dautant plus sensible quen contrepoint de ces ractions dhostilit surgissent logiquement des revendications contraires des communauts immigres et de leurs dfenseurs issus notamment du milieu associatif. Autrement dit, la reconnaissance dune politique ou mme dune ligne daction en faveur des immigrs, a fortiori sa dfinition, ne vont jamais de soi pour une collectivit territoriale.

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La seconde raison tient au fait que, par leurs caractristiques conomiques et sociales, culturelles ou linguistiques, les immigrs reprsentent une population qui appelle davantage dattention et defforts. Ce constat est la fois qualitatif, avec la ncessit dactions spcifiques ou en tout cas adaptes, et quantitatif car les immigrs sont invitablement bnficiaires des actions menes localement dans des secteurs dj dlicats, politiquement, financirement et administrativement, comme le logement, lcole, les transports ou les quipements collectifs. La troisime raison rsulte du fait que lexistence dune population immigre prsentant des difficults spcifiques peut faire craindre aux lus un effet ngatif sur limage de leur commune qui, ds lors quelle serait classe dans la catgorie des villes problmes , subirait un handicap en termes dimplantation dactivits conomiques ou dattractivit pour les populations plus aises. Enfin, afficher une volont politique dintgration, cest sexposer deux risques contradictoires : celui de dsigner voire stigmatiser les populations bnficiaires et, plus encore peut-tre, celui de mcontenter des populations de souche et mme dimmigration plus ancienne exclues de ces dispositifs, surtout si les actions dintgration soprent sous contrainte financire (quipements publics) ou de fort dsquilibre entre offre et demande (logements sociaux). Plus que lEtat, les collectivits territoriales peuvent donc tre fragilises dans leur action par la forte charge symbolique lie limmigration. Il en rsulte la plupart du temps une ngation sinon des problmes du moins de la ncessit dactions spcifiques. On nagit pas en faveur des immigrs mais en faveur dadministrs confronts par leur statut socio-conomique de plus grandes difficults que la moyenne de la population. On retrouve l une problmatique partage avec lEtat notamment pour la politique de la ville lorsque se dploient par exemple des dispositifs danimation, lt, pour les jeunes des quartiers difficiles. Lorsque sont voques les difficults ou mme les rticences des collectivits locales sengager dans des politiques dintgration des immigrs qui se rsument souvent, quand elles existent, des actions parcellaires dlgues au milieu associatif, on doit garder lesprit que la question de limmigration en France relve de politiques nationales. Il ne suffit donc pas lEtat central, qui matrise les conditions dentre et de sjour des trangers en France ainsi que leur accs la nationalit franaise ou leur droit au travail, de renvoyer la mise en uvre de lintgration, dune part, ses chelons dconcentrs, dautre part, aux collectivits territoriales.

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On voit en outre difficilement comment les collectivits territoriales pourraient sengager rsolument dans une politique dintgration dont les objectifs ne seraient pas dabord raffirms au niveau central. Or, en tout cas depuis la suspension officielle de limmigration en 1974, et avec la dilution des actions dintgration dans des dispositifs de droit commun destins des catgories plus larges, aucun discours public na t formul au niveau central qui prciserait aux collectivits tant les objectifs de lEtat en matire dimmigration que le rle que celui-ci pourrait, ce titre, attendre delles.

d) Lexemple de lAgence pour le dveloppement des relations interculturelles (ADRI)


Les difficults releves dans le pilotage des actions daccueil et dintgration des immigrants peuvent tre sources dincertitudes et dinefficacit. La situation de lAgence pour le dveloppement des relations interculturelles (ADRI) en est un exemple. LADRI est un groupement dintrt public cr en 1998 pour remplacer une association portant le mme nom. Cette association avait elle-mme t constitue en 1982 pour fusionner deux associations cres et finances par lEtat. A travers ces volutions, lAgence a perdu ses activits de production audiovisuelles (lmission Mosaques , produite dans les annes 80), mais a conserv un objet large et imprcis. Ainsi lADRI exerce-t-elle plusieurs mtiers distincts dans le domaine de lintgration des populations dorigine trangre en France, dans les champs social, culturel et conomique , la conception, la diffusion et la mise en uvre doutils dinformation et de formation, ce qui suppose de grer un centre de ressources, dditer des publications, de concevoir et mener des formations, dorganiser des rencontres et colloques, de conduire des tudes sur les aspects de comparaison sur un plan europen. LADRI a par consquent un primtre potentiel dactivit trs large, au gr des dcisions de ses organes de direction. Cette situation est source dincertitudes pour les divers partenaires de lADRI, et a fortiori pour les administrations qui sont membres du groupement et sont reprsentes au conseil dadministration. Ainsi le rle mme de lADRI est pour certains celui dun prestataire de services dirig vers une clientle mais pour dautres celui dun outil du service public. Elle est qualifie quelquefois de bote outils , parfois de lieu de dialogue entre acteurs publics et doutil de travail interministriel ; elle est aussi considre comme un lieu dtudes. Son public naturel est, pour certains, le milieu des travailleurs sociaux et des professionnels de

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lintgration ; pour dautres, il est celui des chercheurs et universitaires, ou celui des dcideurs et lus locaux. Ni les statuts ni les dcisions prises par les organes de direction nont t mme de dissiper ces incertitudes fondamentales, en dcidant quoi devait concrtement servir lADRI. LADRI est de toute vidence, au minimum, un lieu dchanges entre acteurs publics. Pour autant, le primtre des acteurs ainsi associs ne connat pas de vritable cohrence. Plusieurs acteurs publics, parmi lesquels les principaux financeurs du groupement, participent effectivement ses projets : il en est ainsi de la DPM, du FASILD, de la DIV et de la DDAT (ministre de la culture). Par contre, la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique et le ministre de lintrieur participent peu la direction de lAgence et nont labor aucun projet commun, ce qui rvle un profond dcalage entre leurs attentes et lactivit de lADRI. Le ministre de lintrieur a dclar regretter la part limite de la production doutils au bnfice des acteurs de terrain (prfets, lus, associations) et destins favoriser lmergence de solutions concrtes et adaptes aux problmatiques dintgration locale, en appui et non en marge des missions des diffrentes institutions . Dautres acteurs publics auraient en thorie une convergence dintrt plus grande avec lADRI que nen ont les ministres de lintrieur et de la fonction publique. Cest par exemple le cas du Centre national de formation des personnels territoriaux, de collectivits territoriales actives sur les thmatiques portes par lADRI, voire du ministre des affaires trangres. Lide de modifier le primtre du groupement a t voque, mais na pas reu de concrtisation. Certaines difficults ont t observes dans le pilotage de lorganisme, ses ralisations principales tant notablement dphases par rapport aux objectifs qui lui ont t assigns par le conseil dadministration. Le conseil dadministration a en effet, depuis la transformation de lADRI en groupement dintrt public, fix trois grandes priorits : lAgence devait cesser ses activits de formation de terrain, recentrer lactivit de son centre de ressources et rorienter la ligne ditoriale de ses diverses publications. Ces directives nont t appliques par lADRI quavec une grande inertie et les rsultats obtenus sont limits. Lagence a par contre investi une part notable de son activit dans deux types de projets auxquels les membres du conseil dadministration naccordaient pas une importance fondamentale. Ces deux thmes (le

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dveloppement de sites Internet et la ralisation de travaux pour le compte dinstitutions de lUE) ont t dvelopps avec force et constance, et les ralisations sont tangibles, ce qui souligne les limites de linfluence des administrations finanant le groupement. Plusieurs raisons peuvent expliquer lautonomie de fait de lagence. Le conseil dadministration na pas organis de dispositif permettant de suivre la mise en uvre de ses dcisions. En outre et plus fondamentalement, la multiplicit des membres du conseil et, surtout, des objectifs poursuivis par chacun a contribu diluer leur influence. Sagissant titre dexemple de larrt des activits de formation ou de la rorientation des publications, la diffrence dapproche et de doctrine du FASILD et de la DPM a, pour une part, priv deffets les directives transmises par le conseil dadministration. En labsence de gestion interministrielle, des logiques sectorielles et divergentes se sont en partie neutralises. Certains choix raliss par les administrations membres du groupement ont enfin, paradoxalement, contribu contrarier la mise en uvre des dcisions du conseil. Lide de faire du site Internet de lADRI un site de rfrence, qui pourrait prendre en compte les problmatiques dautres intervenants du secteur en vitant que ceux-ci ne crent leurs propres sites a ainsi t prise en conseil dadministration sur proposition du directeur de lAgence. La DPM et le FASILD, administrateurs de certains de ces autres intervenants, ne se sont pourtant pas opposs la ralisation par eux de ces sites concurrents et lont mme, dans certains cas, financirement soutenue. Le projet dorganiser le site Internet de lADRI comme un portail daccs aux ressources sur lintgration et la diversit culturelle a chou de la mme manire, les dcisions prises en conseil ntant pas cohrentes avec les dcisions prises ultrieurement par les mmes acteurs publics dans dautres instances. Ces divers phnomnes, et les choix faits par la DPM, le FASILD, ou la DIV, ont affaibli la capacit de la DPM assurer un pilotage effectif de lactivit de lADRI. Consciente de cette ralit, la DPM na pourtant pas modifi les modalits de son action. ! La multiplicit des partenaires nest pas facteur de cohrence. On peut comprendre la multiplicit des approches des collectivits locales et des associations. Cest moins admissible lintrieur mme de lEtat. Or, limmigration, la politique dintgration, sont sujets dbat lintrieur mme de ladministration et entre tablissements publics.

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On mentionnera cet gard la divergence qui oppose les partisans de lapproche territoriale (traiter les territoires) ceux qui, recommandant de traiter plutt les situations, la rcusent comme une approche contraire, leurs yeux, lidal rpublicain car forcment ingalitaire et susceptible de favoriser les particularismes, voire les communautarismes. Une autre polmique oppose les tenants de lintgration par des actions permanentes de soutien reposant sur les associations, aux responsables de laccueil, considrs par les prcdents comme de simples agents dune police de ladmission. Ces oppositions nont pas quun caractre anecdotique. Dans le premier cas, elles perturbent les relations entre la DPM et la DIV, dont la convergence serait pourtant souhaitable. Dans le second, elles opposent lOMI et le FASILD, au risque de compromettre les rformes en cours, en sparant accueil et intgration au dtriment de leur ncessaire continuit. Dautres divergences sont surtout thoriques : ainsi en est-il de lalternative suppose entre une priorit qui serait rserve la lutte contre les discriminations et une autre fonde sur la promotion de laccs aux droits.

C Linsuffisante dfinition des objectifs


Pendant longtemps, leffort de rflexion a t limit et le dbat public cantonn au seul problme de la matrise des flux migratoires.

1 Les objectifs
On constate la permanence de la difficult dfinir des objectifs clairs et unifis dune politique de soutien aux populations issues de limmigration. Plus encore qu lhtrognit des populations concernes, la difficult tient lextrme varit des projets individuels supposs. Or, en dehors de mesures favorisant une vie dcente ainsi que des comportements conformes aux lois de la Rpublique, la nature des moyens daction mettre en uvre devrait varier selon que le sjour et linstallation envisags ont un caractre dfinitif ou non, et, dans ce dernier cas, selon la dure de prsence. De plus, les intentions peuvent tre contradictoires au sein de la mme famille. Dans ces conditions, on ne pourra stonner des incertitudes smantiques qui demeurent quant la dnomination de la politique suivie, et des dbats auxquels cette dernire donne lieu : assimilation, intgration, insertion, offrant, il est vrai, des perspectives diffrentes.

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Lobjectif de la naturalisation ne parat plus constituer, en tout tat de cause, un critre vraiment dterminant. Lincertitude sur les objectifs a pour consquence une incertitude sur les publics viss. Certes, les objectifs affichs par la DPM et les statuts de lOMI et du FAS se voudraient clairs, mais le recours mme au terme d immigr pour dfinir leur cible commune traduit en ralit une incapacit se prononcer sur le sujet. Du coup, tout ressortissant dorigine trangre est et demeure thoriquement ligible au bnfice des actions publiques concernes, quelle que soit la dure du sjour dj accompli et quand bien mme lintress aurait acquis la nationalit franaise, puisque les associations, oprateurs sur le terrain, se refusent et parfois non sans raison une distinction fonde sur ce critre. Incertaine dans ses objectifs et ses bnficiaires, laction publique serait ainsi de surcrot illimite dans le temps. Enfin, elle est source de complexit et dinstabilit juridiques. En tmoignent la lgislation et la rglementation sur les titres dentre et de sjour. La modification incessante des conditions pour les obtenir, lvolution des droits quils offrent ne sont pas de nature simplifier les dmarches. Limmigration semble ds lors subie, ou tout au moins non suscite, plutt que voulue. Tout se passe comme si ctait une contrainte, une srie dobligations lies des textes internationaux ou constitutionnels. On ne sefforce que de limiter les dgts.

a) Lincertitude sur lobjectif central


Les incertitudes smantiques ont longtemps traduit un rel embarras. Il est vrai quil ny a jamais eu, par le pass, de modle assimilationniste franais, qui ft la fois prcisment conceptualis et mis en uvre de manire volontariste. Et le terme assimilation , sil est beaucoup utilis ds la fin du XIXme sicle, est gnralement limit au seul terrain juridique. Il nest gure que le rapporteur de la loi de 1889 sur la nationalit qui se laisse aller esprer que, par ce texte, se trouvera ralise lannexion pacifique, quitable, ncessaire dune nombreuse population () qui sera rapidement assimile par lensemble de la population . Mais lassimilation apparat aprs guerre comme un concept difficile manier pour deux raisons successives : il concerne dsormais des populations dont certaines sont dsignes comme tant difficilement assimilables ; il parat impliquer la ngation dorigines nationales et culturelles, ce que tout ou partie des populations en cause ne sont pas prtes accepter.

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Cest la fin des annes 1980 que le terme dintgration que son utilisation dautres fins lors du conflit algrien avait frapp dobsolescence rapparat. Le rapport du Commissariat gnral du Plan intitul Immigrations : le devoir dinsertion 55 voque en 1987 la prsence dtrangers en voie dintgration dans la socit franaise . On a vu quil va tre inclus dans la dnomination du ministre des affaires sociales et justifier lexistence dun secrtariat dEtat. La notion dintgration a pourtant fait et continue de faire aujourdhui lobjet de critiques et contestations, sans dailleurs que ses divers contempteurs saccordent sur le contenu et les implications du concept. Les inspirations sont, il est vrai, souvent contradictoires entre ceux qui refusent ce quils considrent comme un appel la rupture avec les origines et saccommoderaient dune France multiraciale ou multiculturelle, et ceux qui, linverse, estimant participer de plein droit et de bon vouloir la communaut nationale dplorent quelle sapparente une injonction rserve aux seules personnes issues de limmigration (HCI juin 2003). Mais pour caractriser ces actions qui nen demeurent pas moins ncessaires et opportunes, on ne sest pas content de lobjectif de linsertion qui a paru vite tre trop troitement cantonn au chapitre conomique et social.

Assimilation, intgration et insertion Dans son ouvrage France, terre dimmigration publi en 1999 avec le soutien du FAS, le professeur Emile Temime, directeur du groupe dhistoire des migrations lEHESS56 a donn son aval aux dfinitions ciaprs proposes par Mme Jacqueline Costa-Lascoux dans son livre De limmigr au citoyen : Lassimilation signifiera : ladhsion complte de ltranger par une conversion des mentalits et des comportements aux normes et modes de vie de la socit daccueil ; limportance capitale de lobtention de la nationalit fonde sur un droit rgalien et conue comme un processus sans retour ; labandon du particularisme pour se fondre dans la socit daccueil. Lintgration repose sur plusieurs postulats : une interdpendance troite entre les membres dune mme socit dans une dynamique dchange ; une participation active lensemble des activits de la socit et non pas seulement son conomie ou certains avantages ; ladhsion aux rgles de fonctionnement et aux valeurs de la socit daccueil, le
55) Commissariat gnral du plan, rapport du groupe de travail immigration prsid par M. Stphane Hessel, novembre 1987, La Documentation franaise. 56) Ecole des hautes tudes en sciences sociales

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respect de ce qui fait lunit et lintgrit de la communaut dont on devient partie intgrante. Linsertion consiste reconnatre ltranger la place quil occupe dans une conomie, un cadre social et culturel prserver, au moins partiellement, lidentit dorigine, les spcificits culturelles, les modes de vie

b) Lalternative droit commun mesures spcifiques : un faux dbat


Lopportunit de la dfinition de mesures spcifiques en faveur des trangers fait lobjet dun dbat quasi-permanent qui se rsume une confrontation sur le thme de la discrimination positive. Ce dbat est largement un faux dbat. Dabord parce que les mesures spcifiques les plus rpandues sont de caractre restrictif : ce sont celles que vise le Conseil constitutionnel quand il crit que le lgislateur peut prendre, lgard des trangers, des dispositions spcifiques (rglant de faon diffrente des situations diffrentes) la condition de respecter () les liberts et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus tous ceux qui rsident sur le territoire de la Rpublique. (Dcision n 89-269 du 22 janvier 1990). Ensuite parce quil nexiste pas et na jamais exist de droit ou dlments de droit prfrentiel en faveur des trangers, des immigrs ni, a fortiori, des populations issues de limmigration (quon aurait t bien en peine de dfinir juridiquement). Une telle pratique aurait contrevenu au principe dgalit. La rgle est que, sous rserve de leur prsence rgulire sur le territoire (problme qui ne se pose videmment pas sils ont la nationalit franaise), les intresss bnficient des mmes droits conomiques et sociaux que les nationaux. Cest ce qua entendu signifier le Conseil constitutionnel quand il a rappel que figurent parmi ces droits et liberts, la libert individuelle et la sret, notamment la libert daller et venir, la libert du mariage, le droit de mener une vie familiale normale ; () en outre, les trangers jouissent du droit la protection sociale, ds lors quils rsident de manire stable et rgulire sur le territoire franais ; () ils doivent bnficier de recours assurant la garantie de ces droits et liberts (Dcision n 93-325 du 13 aot 1993). En fait, si les trangers, les immigrs et, plus gnralement, les personnes issues de limmigration ont bien accs des mesures spcifiques, il ne sagit que de celles qui sont destines lensemble des publics en difficult.

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Pourraient seulement apparatre comme des drogations la stricte application du droit commun : - les prestations dispenses la faveur de laccueil, en particulier sur les plates-formes daccueil (PFA)57 et dans les classes destines aux lves nouvellement arrivs en France (ENAF). Compte tenu de la situation particulire des primo-arrivants, on ne saurait leur sujet voquer une rupture du principe dgalit. Au demeurant, ces prestations font lobjet dun consensus ; - certaines procdures anciennes visant favoriser laccs au logement et, en particulier, le dispositif dit 1/9me prioritaire dans le cadre du 1 % logement. Mais ce dispositif qui na t que trs imparfaitement mis en uvre, nexiste plus aujourdhui. La politique actuelle de rnovation des foyers de travailleurs migrants constitue aussi une politique spcifique mais plus subie que voulue ; elle sefforce surtout deffacer les squelles du pass ; - restent des mesures de caractre trs ponctuel, mises en uvre par les associations et finances notamment sur les subventions reues de la DPM et, plus souvent encore, du FASILD. On ne saurait parler leur sujet de mesures spcifiques en faveur de lensemble dun public. Au demeurant, on na aucune garantie du fait que ces prestations seraient exclusivement rserves des personnes issues de limmigration. Il reste que la rfrence au droit commun peut tre, selon les cas, une puissante incitation ne rien faire ou un alibi commode pour justifier linaction. Une dmarche diffrente peut prvaloir ; on notera avec intrt la formule de la dlgue gnrale lemploi et la formation professionnelle : autant de droit commun que possible, autant de spcifique que ncessaire .

57) Les plates-formes daccueil ont pour objectif de donner au primo-arrivant laccs plusieurs prestations dlivres en un lieu unique sur un laps de temps trs court (une demi-journe). Les prestations concernes taient, jusqu la relance du dispositif daccueil en 2003, obligatoires (visite mdicale, entretien avec lauditeur de lOMI) ou facultatives (entretien social et bilan linguistique). Seule une partie des primoarrivants est accueillie sur les plates-formes, cette partie slargissant loccasion des rformes menes en 1999, puis en 2003.

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2 Des incohrences a) Dans la gestion des flux migratoires


Il est dlicat datteindre des objectifs affichs de matrise des flux alors quon sobstine donner croire le contraire. Or, on ne peut, seuls, maintenir ces flux : les pays dmigration sont eux-mmes peu motivs. Leur situation conomique, il est vrai, ne les incite pas un contrle exhaustif des sorties, que leurs moyens administratifs ne permettraient sans doute pas. La politique de contrle aux frontires nen a pas moins une lgitimit et une finalit car le contournement des procdures cre de la prcarit et de la clandestinit.

b) Dans la pratique des rgularisations


Les rgularisations a posteriori de la situation dimmigrants en situation irrgulire ne sont certes pas un fait nouveau. Elles ont t pratiques sur grande chelle entre les deux guerres et nouveau dans les annes 60 (sagissant, en particulier, des Portugais), puis, aprs 1981. Mais elles ont chang dinspiration. Alors quil sagissait auparavant doffrir, aprs coup, les conditions dun sjour rgulier et normal des immigrants qui navaient pas emprunt les filires officielles mais qui auraient t gnralement admis sils sy taient soumis, les rgularisations rcentes concernent des personnes dont le sjour naurait pas t autoris. La rgularisation des immigrants concerns fait priodiquement lobjet dun dbat de principe, dans la mesure o elle peut tre considre comme constituant un encouragement limmigration clandestine (thorie de lappel dair ). Sil y est fait recours, cest pour des motifs humanitaires ou dordre public, la prsence de clandestins tant un facteur dencouragement de lconomie souterraine et de la marginalit sous toutes ses formes, et en raison des difficults dexcution et du cot des mesures de reconduite la frontire. Plusieurs vagues de rgularisations ont eu lieu en 1981-1982 et en 1997-98 (cf. supra). De plus, les dispositions de la loi dite RESEDA58 rendent dsormais possible la rvision permanente des cas individuels.
58) Loi du 11 mai 1998 relative lentre et au sjour des trangers en France et au droit dasile.

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Selon M. Xavier Thierry (INED), des travaux en cours permettent destimer que, depuis la fin de lopration ponctuelle de 1997, 15 % par an en moyenne des trangers des pays tiers admis au sjour ont bnfici dune telle mesure. Ces rgularisations quon pourrait dire "au fil de leau" reprsentent chaque anne une masse de dossiers non ngligeable. Pour autant, elles ne paraissent toutefois pas suffisantes pour ponger la croissance spectaculaire des demandes dasile enregistres ces dernires annes. Le stock dirrguliers est donc sans doute en train de se reconstituer, ce qui pourrait rendre ncessaire une nouvelle opration collective.

c) Dans la mise en place dun quasi-statut de limmigrant en situation irrgulire


Les acteurs de terrain sont confronts ce que lon a pu qualifier dinjonction paradoxale . Lordonnance du 2 novembre 1945 sanctionne lourdement laide au sjour irrgulier sagissant la fois des personnes physiques et des personnes morales. A linverse, le code de laction sociale et les diffrentes circulaires du ministre charg des affaires sociales imposent aux responsables des structures dhbergement laccueil des personnes en difficult, sans considration de rgularit vis-vis du sjour. Il existe ainsi un quasi-statut de ltranger en situation irrgulire.

* En matire de protection sociale :


Certes, la loi du 24 aot 1993 a introduit un article L. 115-6 dans le code de la scurit sociale qui prvoit que les trangers ne peuvent tre affilis un rgime de scurit sociale que sils sont en situation rgulire. Pour autant, en matire daide sociale, les trangers en situation irrgulire bnficient des prestations daide sociale lenfance et de laide sociale en cas dadmission dans un centre dhbergement et de rinsertion sociale. Dans un souci prophylactique, donc dans lintrt mme de la socit daccueil, et pour ne pas laisser certaines populations trangres dans le plus grand dnuement, laide mdicale de lEtat subsiste par ailleurs pour les trangers en situation irrgulire dont les ressources sont infrieures un plafond (elle couvre les soins hospitaliers, y compris les consultations externes et les soins de ville).

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* En matire de droit la scolarisation des enfants :


Une circulaire de mars 2002 prcise quil nappartient pas lducation nationale de contrler la rgularit de la situation des lves trangers et de leurs parents. En consquence, linscription dans un tablissement scolaire dun lve de nationalit trangre ne peut pas tre subordonne la possession dun titre de sjour.

* En matire demploi :
On considre que ltranger employ irrgulirement est une victime plus quun dlinquant. La loi du 17 octobre 1981 assure donc sa protection juridique. Larticle L. 341-6-1 du code du travail dispose : Ltranger employ en violation des dispositions de lalina premier de larticle L. 341-6 est assimil, compter de la date de son embauchage, un travailleur rgulirement engag en ce qui concerne les obligations de lemployeur relatives la rglementation du travail dfinie au livre II du prsent code et pour les professions agricoles, aux articles 992 et suivants du code rural ainsi qu la prise en compte de lanciennet dans lentreprise. . Ainsi lintress a-t-il droit, au titre de la priode demploi illicite, au paiement du salaire et de ses accessoires et, en cas de rupture de la relation de travail, une indemnit forfaitaire gale un mois de salaire, moins que lapplication dautres dispositions lgales ou de stipulations contractuelles ne conduise une solution plus favorable. La jurisprudence a prcis que lemployeur du travailleur tranger ne peut se prvaloir du refus de rgularisation oppos par lautorit administrative pour ne pas verser lindemnit forfaitaire prvue par larticle L. 341-6-1.

* En matire daides au retour :


Ltranger en situation irrgulire peut actuellement bnficier de trois sortes daides au retour, gres par lOMI, pour regagner volontairement son pays dorigine : La rinsertion aide (circulaire daot 1991) concerne tous les trangers qui ont fait lobjet dune invitation quitter la France (IQF) la suite dun refus ou dun non-renouvellement de titre de sjour ou dune dcision dfinitive de refus du statut de rfugi. Cette aide doit tre demande dans le mois suivant la rception de lIQF. Elle consiste en une prise en charge des frais de voyage pour ltranger et sa famille, de quarante kilos de bagage ainsi quen lattribution dun pcule de 153 par adulte et 46 par enfant. Une aide humanitaire peut galement tre

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assure larrive dans les pays o lOMI a une dlgation (repas, logement, transfert). Cependant cette aide ne peut tre donne un tranger en situation irrgulire faisant lobjet dune expulsion ou dun refoulement ; Le rapatriement humanitaire (circulaire de septembre 1992) permet tout tranger et sa famille se trouvant dans une situation manifeste de dtresse et de dnuement de regagner volontairement son pays dorigine ou, aprs autorisation, un pays tiers. Cette aide est identique laide IQF (transport, pcule et accueil). Pour les ressortissants de certains pays ayant fait lobjet dune convention particulire, une aide la rinsertion est possible. Le Programme dveloppement local migrations (PDLM) concerne le Mali, le Sngal et la Mauritanie. Il permet, depuis 1996, daccorder une assistance aux bnficiaires dune des procdures de retour gres par lOMI ainsi quaux ressortissants des trois pays retourns volontairement dans leur pays dorigine depuis moins de six mois aprs un sjour dau moins deux ans en France. Cette aide la rinsertion, complmentaire des autres aides au retour, consiste en un appui financier de 4 000 pour le dmarrage de micro-projets conomiques dans la rgion de rinstallation et en un accompagnement dune anne par une structure locale. Un doublement de cette prime est possible au Mali depuis 2003 pour une trentaine de projets particulirement performants. De la mme faon, un Programme de codveloppement migrations (PCDM) a t mis en uvre depuis 1999 en Roumanie. Il accorde une aide financire au dmarrage de micro-projets conomiques dans les mmes conditions que le PDLM. Il est noter que lADRI, dans ses brochures, fait une publicit active sur les lments constitutifs de ce quasi-statut que paraissent officialiser a posteriori les conditions de linstruction des dossiers de rgularisation, celles-ci impliquant souvent une prsence de dix annes sur le territoire national. Ce groupement dintrt public financ par la DPM et par le FASILD, lui-mme subventionn par la DPM, prsente en outre sur son site Altrits qui ne peut tre considr par le public que comme un site officiel le nouveau site coopratif sur les sans papiers et limmigration et organise des liens avec le site des Africains sans papiers de Saint-Antoine . Pour autant, ce quasi-statut ne saurait apparatre comme garantissant aux intresss des conditions de vie dune simple dcence.

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d) Dans les pratiques des personnes publiques en tant quemployeurs


Le comble de la contradiction est videmment atteint lorsque les administrations ont elles-mmes recours, en toute connaissance de cause, aux services dtrangers en situation prcaire au regard de leurs liens avec le service public, et parfois mme en situation illgale vis--vis du sjour. Cest le cas dans lhospitalisation publique qui a eu recours du personnel tranger pour maintenir un effectif mdical suffisant. Les difficults ont t telles que le lgislateur a d intervenir. La loi du 4 fvrier 1995 portant diverses mesures dordre social a autoris les mdecins titulaires dun diplme obtenu hors de la CEE ayant exerc des fonctions mdicales lhpital se prsenter des preuves nationales daptitude aprs trois ans danciennet. La russite nouvrait droit lexercice de la mdecine qu lhpital public. Ils devaient tre inscrits lOrdre et produire le projet de contrat avec lhpital, pour devenir praticiens adjoints contractuels (PAC). La loi du 27 juillet 1999 portant cration dune couverture maladie universelle interdit explicitement aux tablissements de sant de recruter de nouveaux mdecins diplme tranger (hors Union europenne et Andorre) et prvoit que les personnes ayant russi le concours et justifiant de six ans de fonctions hospitalires peuvent dsormais demander le plein exercice de la mdecine en France. Ainsi la grande majorit des PAC ont obtenu de pouvoir dexercer tant en milieu hospitalier quen secteur libral. Tous les cas nauront cependant pas reu de rponse claire. Il y a dabord ceux dont les demandes nauront finalement pas abouti. Sy ajoutent ceux qui sont arrivs en France aprs 1999 et qui avaient travaill dans les tablissements malgr linterdiction des nouveaux recrutements. Enfin se pose la question des tudiants trangers qui viennent en France pour obtenir une attestation de formation spcialise et qui peuvent tre nomms faisant fonction dinterne (FFI) sur des postes demeurs vacants aprs les choix dinternes. De nombreux tudiants enchanent les prparations dattestations et demeurent ainsi dans les hpitaux. Deux autres possibilits de recours du personnel mdical tranger (hors Union europenne) existent : - cest le cas pour les mdecins qui, soit exercent dans leur pays dorigine ou dans un pays tiers des fonctions quivalentes un mdecin de CHU senior et viennent en France afin

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denseigner et dy faire de la recherche, ou qui souhaitent acqurir en France un complment de formation ; - mais il sagit aussi des tudiants trangers qui peuvent bnficier dune autorisation provisoire de travail (APT), dans la limite de la dure des tudes suivies et pour les stages qui correspondent leur cursus universitaire ou des vacations rmunres. - Malgr la mise en place de ces procdures, des situations irrgulires peuvent persister sans quil y ait de statistiques pour les valuer. Dans un rapport sur la dmographie des professions de sant demand en juin 2002 par le ministre de la sant au doyen de la facult de mdecine de Marseille, le Professeur Yvon Berland, ce dernier estime, dans le chapitre consacr aux praticiens diplme hors UEque 2 000 3 000 autres praticiens se trouvent sur des statuts prcaires dans les hpitaux, certains y exerant des responsabilits depuis plus de dix ans sans reconnaissance .

3 Des contraintes europennes croissantes


La difficult se fixer des objectifs clairs tait dautant plus grande que la marge de manuvre nationale se rtrcissait. Trs logiquement, en effet, limmigration est entre progressivement dans le cadre institutionnel europen. Elle est dsormais considre comme un sujet dintrt commun et sest communautarise : il est vrai que les Etats membres (les Quinze) sont devenus, les uns aprs les autres, des pays dimmigration, la France un sicle avant ses voisins, lAllemagne et le Benelux aprs 1950, lItalie vers 1980-88, et lEspagne et le Portugal vers 1985-90. La construction europenne a cr un espace de libre circulation de plus en plus vaste qui a concern dabord les ressortissants des pays membres, stendra progressivement aux citoyens des pays nouveaux adhrents et pose, par ailleurs, en termes diffrents les conditions de limmigration en Europe (voir annexe I). Aprs que la ncessit dun traitement en commun des problmes de limmigration en provenance des pays tiers se soit progressivement impose, les instances europennes ont commenc sintresser aux sujets de laccueil et de laccs, puis ont adopt une approche plus ambitieuse et globale. Une vritable politique europenne a ainsi pris forme, bien que les Etats soient rests trs attachs ces sujets en raison des liens privilgis

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quils continuent dentretenir avec des pays tiers, et dapproches divergentes sur certaines questions-cls : il en va ainsi, par exemple, pour la conception mme quils se font de lintgration (de lassimilation la socit pluri-communautaire) ou des modes dacquisition de la nationalit. La ncessit de modifications constitutionnelles atteste de limportance de leffort dajustement qui leur a t et leur reste demand effort dautant plus ressenti que participent la dcision des Etats peu ou pas concerns par les phnomnes migratoires.

III De nouvelles orientations constates plus que choisies


A partir de 1974, les pouvoirs publics ont mis la priorit sur les questions dentre et de sjour, maniant et remaniant les ressources de lordonnance du 2 novembre 1945 59, qui devient, pendant trente annes, lobjet du dbat politique et parlementaire. LEtat nest plus mme, dans ce contexte, de mettre en place une organisation administrative forte lui permettant de disposer dlments de connaissance, daction, dintervention, de suivi et dvaluation dune politique daccueil et dintgration. Il se limite superposer des dispositifs, avec des allers-retours en matire daccs et de sjour, en laissant lintgration simposer delle-mme. Ds lors, faute de directives politiques, tout le dispositif de 1945 qui avait pourtant su sadapter, va se retrouver livr lui-mme. Les organismes (FAS, OMI, SONACOTRA) vont connatre des volutions statutaires et prendre en charge des missions nouvelles. En fait, cest dans un certain dsordre que tout se transforme et survit, sadaptant, se situant sur des nouveaux crneaux, obscurcissant le paysage, au moment o les donnes de limmigration elles-mmes se compliquent. Progressivement et empiriquement, depuis quelques annes, surmontant les alternances politiques, il semble que les principes dune politique daccueil et dintgration commencent se dgager.

59) Les dispositions sur lasile, qui ont fait lobjet de diffrentes circulaires dans les annes 80, ont t insres dans lordonnance de 1945 par la loi du 30 dcembre 1993 avant dtre transfres par la loi du 11 mai 1998 (RESEDA) dans la loi du 25 juillet 1952 crant lOFPRA dont le libell est devenu loi relative au droit dasile et qui a t modifie en dernier lieu par la loi du 10 dcembre 2003.

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A Des institutions en situation frquente de dcalage et dautonomie


Les institutions spcialises nont pas t conues pour conduire, dans leur domaine dintervention, une action globale et cohrente en direction de lensemble des populations issues de limmigration et plus particulirement des primo-arrivants. Compte tenu de leur vocation initiale, elles nont cess de se retrouver en dcalage par rapport aux transformations progressives des ralits de limmigration et du comportement des immigrants. La survie des institutions aura t facilite par le fait quelles offraient lEtat en cas durgence ou de situation inopine les structures, les procdures et les moyens humains ou financiers susceptibles de faire face aux ncessits. La simple relecture des rapports publics de la Cour permet de comprendre pourquoi et comment, faute dobjectifs clairs tracs par la puissance publique devant une ralit migratoire en mutation, les tablissements publics mis en place pour traiter des problmes des immigrants et des populations issues de limmigration se sont souvent retrouvs en porte--faux. Mais, engags dans leur logique assurer leur prennit et forts pour certains dentre eux du moins de leur autonomie financire, ils ont continu fonctionner sur leur lance en ne procdant que sur le tard certaines des adaptations ncessaires.

1 LONI puis lOMI


Cr pour assumer lessentiel de la procdure dentre des travailleurs trangers en France sous lempire du code du travail, lOffice va progressivement voir se diluer le contenu et la cohrence de cette mission. Le contexte dans lequel lONI exerce sa mission va profondment voluer.

a) Les raisons du dcalage


Ce dcalage peut trouver trois explications : * La part du flux migratoire dont loffice assume la responsabilit va se rduire ds les annes 50 sous linfluence du dveloppement de limmigration irrgulire. LONI va tre rgulirement dbord et contourn dans les priodes deuphorie conomique qui se traduisent par un regain du besoin

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de main-duvre trangre : il est impuissant empcher le dveloppement des entres illgales. Ce sera le cas lors de la relance de 1956 ou dans le courant des annes 1960. Dans la premire occurrence, lONI se trouvera contraint rgulariser aprs coup quelque 100 000 travailleurs. Au cours de la deuxime priode, les drapages seront encore plus spectaculaires : tandis qu la faveur des accords passs avec lEspagne (1961), le Portugal (1963), puis la Yougoslavie et la Turquie, limmigration rgulire ou, tout le moins, contrle se dveloppe, et que les ressortissants des anciennes colonies tirent tout le parti possible dune libert de circulation maintenue, dautres trangers en particulier les Portugais immigrent massivement sans papiers. Du coup, le taux de rgularisation qui tait de 50 % en 1957 va atteindre 82 % en 1968. La Cour a voqu ce phnomne ds son rapport public annuel pour 1966 : En marge de celle qutait charg dorganiser loffice, une autre migration, spontane, sest dveloppe, plus rapidement que la premire. Ainsi, le pourcentage, par rapport lensemble des travailleurs immigrants, de ceux qui sont entrs en France irrgulirement au regard de la lgislation sur lemploi est pass, entre 1956 et 1965, de 34 % 68 % dans le secteur agricole, de 49 % 73 % dans la sidrurgie et de 52 % 77 % pour lindustrie du btiment. De fait, la France connat de 1956 1974 la plus grande vague dimmigration de son histoire et, au sein de ce mouvement, la prsence dimmigrants irrguliers devient massive, battant largement en brche le monopole de lONI (sur 93 165 travailleurs permanents entrs en France en 1968, seuls 16 813 ont t introduits par l'office). Le rle de celui-ci se rduit donc peu peu, pour se limiter parfois une simple contribution aux procdures de rgularisation. * Larrt de lappel une immigration de main-duvre va rduire de faon drastique lactivit centrale de loffice : Appliquant les termes du dcret du 3 juillet 1974, lONI contribue ds lanne 1975 freiner trs significativement le recours limmigration de main-duvre. Loffice, qui avait introduit prs de 130 000 travailleurs en France en 1974, ne va en admettre que 30 000 ds lanne suivante. Cette volution pose rapidement la question de son positionnement. Cette interrogation persiste au cours des annes 90 pour deux raisons. Dabord, le flux de travailleurs accueillis par la procdure officielle OMI reste constant un niveau relativement faible (lanne 2002 a ainsi conduit laccueil de 7 469 travailleurs permanents, pour 9 822 autorisations provisoires de travail et 13 543 travailleurs

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saisonniers). Ensuite, laccs au travail ne passe plus ncessairement par les procdures contrles par lOMI : dsormais, laccs au territoire (par regroupement familial, mariage avec un Franais, octroi de la qualit de rfugi, ou encore rgularisation) emporte de manire presque automatique le droit au travail. La majeure partie des immigrants accdant au travail nutilise donc plus la procdure dautorisation mise en uvre par lOMI mais bnficie dun droit au sjour qui induit le droit au travail et contourne la procdure classique conduite par loffice. Lactivit de lOMI en tant quintroducteur de main-duvre est par consquent devenue mineure, au sein dun flux lui-mme infrieur celui des annes 60. * Une volution progressive mais significative a remplac limmigration de main-duvre par une immigration de peuplement : Les autres voies empruntes par limmigration ont t peu peu organises et partiellement confies lOMI. Ainsi le dcret du 29 avril 1976 confre-t-il loffice un rle central dans linstruction de la demande de regroupement familial. Cette place va tre conforte par la loi du 17 juillet 1984 qui impose de dposer les demandes de regroupement depuis le pays dorigine, faisant des antennes de lOMI ltranger des passages obligs pour les demandeurs. Plus ambitieuse encore est la mission daccueil dvolue lOMI en plusieurs phases partir de 1993 : laccueil des bnficiaires du regroupement familial confi loffice en 1994 sera enrichi par laccueil des conjoints de Franais et membres de familles de rfugis statutaires partir de la circulaire du 1er juin 1999 (soit 30 000 personnes environ reues sur les plates-formes daccueil). En 2004, lOMI poursuivra cette volution en assurant laccueil de nouvelles catgories dimmigrants (titulaires de cartes vie prive et familiale notamment) sur un nombre croissant de plates-formes : laccueil assur par lOMI va changer de dimension, et concerner moyen terme prs de 80 000 personnes chaque anne. Progressivement, lactivit de lONI, puis de lOMI60, va donc passer de ladministratif et du monde du travail au social. LOMI note ainsi en 2003 que 75 % des flux entrant en 2003 sont lis un motif familial, loin devant le travail (7 %) et lasile

60) Un dcret du 27 janvier 1988 transforme lOffice national de limmigration en Office des migrations internationales.

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b) Lillustration du dcalage
Un dcalage croissant sest ds lors creus entre le mode de fonctionnement et de financement de lOMI et les tches que ltablissement doit assumer.

- des structures figes


Les transformations vcues par ltablissement dans le type dactivit dploye et de public pris en charge sont videntes : elles ne donneront pourtant pas lieu une rorientation de son organisation et de son mode de financement. Ainsi le financement de lOMI nest-il pas assis sur des crdits budgtaires mais sur des redevances qui demeurent lies aux anciennes fonctions de lorganisme. Dans cette situation, le Parlement ne peut avoir aucune visibilit sur lactivit de ltablissement. Prs de 45 % des recettes de lOMI provenaient en 2002 de la redevance verse par les employeurs au titre de lintroduction des salaris, alors que cette activit ne reprsentait plus quune part rduite de lactivit de loffice. Le bien fond de cette redevance, indiscutable lorsque lONI tait un intermdiaire rendant un service dordre priv aux acteurs du monde du travail, est fragilis ds lors que cette procdure dintroduction nest plus ni un passage oblig, ni mme dominant dans laccs au travail. La redevance pour les visites mdicales, perue sur les accueils raliss au titre du regroupement familial, a t supprime en 200061 et remplace en 2003 par une redevance que le primo-arrivant acquitte lors de la dlivrance dun premier titre de sjour dune dure suprieure trois mois. Cette nouvelle redevance change de forme, mais pas desprit : elle reprsente le paiement par limmigrant des frais supports par lOMI au titre de son accueil. Compte tenu de la cration du service public de laccueil et du contrat daccueil et dintgration en faveur des primoarrivants, le maintien de la redevance parat scarter de lesprit renouvel de laccueil et de sa symbolique. Dautres lments fondamentaux de lorganisation de loffice paraissent ne pas avoir davantage volu. Il en est ainsi, titre dexemple, du comit consultatif prvu larticle R. 341-11-1 du code du travail, comit constitu de reprsentants des administrations et des partenaires sociaux, charg dmettre avis et vux sur toute question relevant des attributions du conseil dadministration. Le dphasage entre la
61) Conseil dEtat, 20 mars 2000, GISTI.

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composition de ce comit et la ralit du cur de mtier de lOMI, dsormais dcoupl du monde du travail, est patent. Il explique en grande partie linertie entourant les travaux du comit.

- des tches supplmentaires


Par del le caractre archaque de ces modes de financement ou dorganisation, la cohrence du fonctionnement de ltablissement est par ailleurs altre par les diverses missions priphriques qui lui ont successivement t confies. Parmi ces tches supplmentaires , il faut notamment citer : - une aide lexpatriation de Franais recherchant un emploi ltranger. Cette mission a entran la cration de reprsentations dans plusieurs pays. Elle est remplie avec des rsultats ingaux, alors mme que dautres structures, publiques et prives, offrent dsormais le mme type de service ; - une mission daccompagnement social des trangers retenus dans les centres de rtention administrative, regroupant des actions daccueil, dinformation, de soutien psychologique et moral et une aide pour surmonter les difficults matrielles et organiser le dpart (dcret du 19 mars 2001) ; - une participation, depuis 1977, la lutte contre lemploi irrgulier dtrangers, par lintermdiaire du recouvrement de la contribution spciale, amende administrative applique aux employeurs dtrangers non autoriss travailler (article L. 341-7 du code du travail). Dans cette fonction, lOMI intervient sur saisine des DDTEFP, avec des rsultats en dclin constant (3 250 procs-verbaux transmis loffice en 1991, 1 472 en 1994 et 800 en 2000, pour 447 contributions spciales notifies au titre de cette dernire anne) ; - une contribution, depuis leur cration, la mise en uvre des divers dispositifs daide au retour volontaire en direction dtrangers qui souhaitent regagner leur pays dorigine ; - des responsabilits croissantes dans le cadre des rformes visant renforcer lattractivit du territoire pour les cadres impatris. Ces missions ont pour dnominateur commun dtre lies, directement ou indirectement, lide dexpatriation et la pratique migratoire, que celle-ci soit provisoire ou durable. Mais elles conduisent diversifier laction de lOMI et le dtourner de ses missions centrales, tout en affaiblissant la lisibilit et la cohrence de son action. Le dcalage

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constat entre le mode de fonctionnement de loffice et le cur de son activit na pu, au gr de la sdimentation de ces missions priphriques, que samplifier. La mission dtude sur lorganisation et le fonctionnement des services de lEtat et des organismes chargs des trangers notait ainsi ds 1997 : La juxtaposition dattributions successives correspond parfois davantage la commodit de financer diffrentes actions en dehors du budget de lEtat qu une stratgie densemble dclinant les missions de lorganisme. Cette impression est confirme par des ponctions opres sur le fonds de roulement de lOMI (). La Cour avait relev ds 1993 que lorganisation, le financement et lactivit dun tablissement public cr depuis prs dun demi-sicle, qui, au fil des annes, ont t modifis au gr des circonstances, devraient aujourdhui faire lobjet dun rexamen densemble .

2 La SONACOTRA
Lvolution de significative. la SONACOTRA naura pas t moins

Pendant les Trente Glorieuses , la SONACOTRA aura t loutil central dune politique daccueil des migrants aux objectifs clairs et affichs. Il sagissait de fournir des logements spcifiques et bas cot une main-duvre, originaire dAlgrie dabord, trangre ensuite, laquelle lconomie franaise, pour amliorer sa comptitivit, devait faire largement appel, et qui navait pas forcment vocation demeurer sur le territoire national. Aussi, pour la SONACOTRA, larrt de limmigration conomique partir de 1974 a-t-il eu des consquences importantes et constitue-t-il un premier grand tournant. Au plan financier dabord, car la SONACOTRA se trouva brutalement prive dune clientle essentielle, celle des primoimmigrants, do une chute rapide du taux doccupation de ses foyers conjugue une monte du chmage frappant en priorit les immigrs et rduisant ainsi le revenu de ses rsidents. Paralllement, choc ptrolier et inflation se conjugurent pour entraner une forte hausse des charges (nergie, cot de la construction) do un effet de ciseau qui allait placer la SONACOTRA dans une situation de dficit structurel dexploitation qui perdure aujourdhui. La raction des rsidents laugmentation des loyers sera mme trs vive : entre janvier 1975 et octobre 1979, une grve des paiements a lieu, dans un climat de forte tension. Mais outre son impact financier, le tournant de 1974 aura surtout eu pour la SONACOTRA des consquences stratgiques majeures lies

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au changement de politique des pouvoirs publics. Affichant dsormais un objectif dimmigration zro , ceux-ci vont en effet progressivement substituer une politique de flux la gestion dun stock peru comme rsiduel et quil sagit dornavant dintgrer la socit daccueil. En consquence, lobjectif en matire dhabitat sera dsormais de favoriser laccs des immigrs des logements de droit commun en renonant dailleurs trs rapidement user pour ce faire de dispositifs spcifiques mme transitoires. Ce contexte nouveau de banalisation des politiques de logement des immigrs reprsenta donc pour la SONACOTRA un dfi majeur. Elle se trouva du jour au lendemain en porte--faux avec les orientations des pouvoirs publics puisquelle avait t conue pour mener une politique de logements spcifiques, et quelle se trouvait ce titre engage sur lensemble des segments de cette activit particulire (foyers pour travailleurs isols, cits de transit pour les familles, logements HLM grs par ses filiales, cits pour rapatris musulmans dAlgrie). Il lui revenait donc de trouver par elle-mme les rponses cette nouvelle donne stratgique. Mais dans les vingt annes qui suivirent, les tentatives de la SONACOTRA de diversifier son activit en recherchant de nouvelles clientles ou en lanant de nouveaux produits se rvlrent peu fructueuses et finirent par avorter. Aussi, partir de la dcennie quatrevingt-dix, la SONACOTRA choisit-elle de sinscrire rsolument dans lapproche dsormais privilgie par les pouvoirs publics, savoir la disparition programme des foyers de travailleurs migrants (FTM) et leur reconversion en rsidences voues non au logement des immigrs mais lhbergement, au demeurant conu comme transitoire, des exclus de toutes origines. Conforme lide que les difficults de logement des immigrs ne leur taient pas propres mais relevaient dun phnomne plus large, celui de la monte de lexclusion lie la persistance de la crise conomique, cette approche reposait en lespce sur deux fondements essentiels. En premier lieu, un outil juridique avec la cration, fin 1994, des rsidences sociales conues comme des foyers de type nouveau, conventionns lAPL et accessibles tous les mnages prouvant des difficults se loger dcemment. En second lieu, un dispositif financier ad hoc, dans le cadre dun plan quinquennal visant la rhabilitation puis la reconversion des FTM, adoss sur le 1 % logement hauteur de 54,9 M (360 MF) par an. Cest dans ce cadre que la SONACOTRA, dune part, procda, en 1993, la modification de ses statuts pour sadresser dsormais aux personnes ou familles, trangres ou franaises, disposant de ressources modestes en lieu et place des travailleurs franais ou trangers venant en France et, dautre part, sengagea rsolument dans la rnovation de ses foyers, mutation

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formalise en 1999 par un contrat dobjectifs sign avec lEtat. Justifi officiellement par lvolution annonce de sa clientle, vieillissement, prcarisation et proportion croissante de nationaux, ce contrat dobjectifs pour la priode 1999-2004 officialisa le virage stratgique qui lui tait demand par lEtat et qui visait en faire un des instruments essentiels pour laccueil des plus dmunis . Plusieurs raisons allaient expliquer les difficults et retards dans la ralisation de ce contrat qui aboutirent son talement jusquen 2006 et la rvision la baisse de ses objectifs. Elles ne sont pas toutes propres la SONACOTRA comme en tmoigne la prorogation parallle du plan quinquennal. Ainsi en est-il de la sous-estimation des cots dinvestissement ou des fortes rticences des collectivits territoriales sinscrire dans des partenariats concernant limplantation de foyers mme en voie de reconversion sagissant des populations accueillies. Mais si cette mutation contrarie de la SONACOTRA, du champ de limmigration celui de lexclusion, apparat rvlatrice de questions non rsolues concernant limmigration en France (rticences des lus locaux, freins psychologiques, matriels et juridiques au retour des vieux travailleurs immigrs, discrimination lencontre des immigrs en matire de logement de droit commun), ses causes rsident aussi dans une gestion par dfaut de lEtat de flux migratoires bien rels et labsence qui en drive de solutions alternatives. Ainsi est-il significatif que les ralisations les plus notables constates dans la premire phase du contrat dobjectifs aient concern des publics fortement lis limmigration alors que cette mission traditionnelle de la SONACOTRA tait appele disparatre progressivement au profit de lhbergement des exclus. Deux exemples lillustrent : celui des demandeurs dasile et celui des migrants originaires dAfrique subsaharienne. Concernant les demandeurs dasile, sans doute en liaison avec lentre en vigueur de la loi RESEDA et de ses dispositions crant lasile territorial, la SONACOTRA na cess dtre fortement sollicite par les pouvoirs publics, de laccueil des vacus du Kosovo, en 1999, la fermeture du centre de Sangatte, en dcembre 2002. En consquence, la SONACOTRA gre aujourdhui 15 % des 12 000 places en CADA62, qui seront portes 17 000 dici 2005, auxquelles sajoutent prs de 3 000 places en AUDA63 quelle gre galement. Si jusquici la SONACOTRA a rpondu la demande croissante de lEtat en utilisant pour lessentiel ses capacits disponibles et si les pouvoirs publics ont choisi de rformer dans un sens restrictif les procdures dasile, la socit nen envisage pas moins aujourdhui daccrotre son potentiel doffre.
62) Centre daccueil des demandeurs dasile. 63) Accueil durgence des demandeurs dasile.

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La situation des foyers de migrants dorigine subsaharienne a depuis longtemps fait lobjet de constats alarmistes. Un rapport parlementaire de 1975 voquait ainsi des conditions inacceptables et des zones de non-droit . Prs de trois dcennies plus tard, la CILPI pouvait noter que les FTM sur-occups condensent jusqu la caricature les caractristiques du secteur (tat du bti, conditions de logement, vie lcart de la socit franaise) . De fait, concentrs pour lessentiel en Ile-de-France, ces foyers nont cess de voir leur situation se dtriorer et connaissent souvent des taux doccupation pouvant atteindre 200 %, avec au total environ 40 000 personnes pour 27 000 rsidents officiels. Surtout, leurs gestionnaires, rarement propritaires des btiments au demeurant, sont dans une situation financire qui exclut quils puissent faire face aux charges de remise en tat des lieux, la sur-occupation rendant qui plus est alatoire lquilibre conomique de tels investissements. Consquence, l encore, cest vers la SONACOTRA que sest tourn lEtat pour lui demander de reprendre en proprit et en gestion plusieurs de ces foyers, sollicitations qui, outre un impact financier lourd pour la SONACOTRA, ont abouti ce que cette dernire ait vu le nombre officiel de ses rsidents originaires dAfrique subsaharienne passer de 6500 en 1998 prs de 10 000 en 2002. Cest encore vers la SONACOTRA que sest tourn lEtat lorsquil sest agi de faire face aux problmes (ports la connaissance du public par laffaire des familles maliennes de Vincennes, en 1992) rencontrs pour le logement de familles dites forte spcificit culturelle, ne seraitce que par leur taille ou la pratique, dsormais prohibe, de la polygamie64. Ainsi, la priode 1993-2004 qui aurait d tre pour la SONACOTRA celle dune mutation profonde aboutissant ce quelle tourne le dos son histoire, son vcu, son image, en cessant dtre le logeur des immigrs , mission qui aurait perdu sa raison dtre, pour devenir un acteur central de la lutte contre lexclusion, de tous, par le logement, aura t celle dun double paradoxe. Paradoxe pour la SONACOTRA elle-mme qui, au contraire, aura vu, surtout partir de 1998, limmigration au sens large la rattraper. Mais paradoxe aussi pour la socit daccueil dans son ensemble car cette ralit aura aussi montr que le fait docculter dans les politiques et les discours publics des flux migratoires persistants et bien rels non seulement ne pouvait videmment les faire disparatre mais surtout tait contre-productif pour lobjectif par ailleurs affich dintgration. De ce point de vue, la SONACOTRA, une nouvelle fois en porte--faux, aura bien t le miroir de ces contradictions.
64) Voir le bilan de deux oprations de relogement durgence de familles mal loges ou sans abri au rapport public de 1999 (p. 207).

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3 Le FAS
Les constats que lon peut effectuer au sujet de laction du FAS depuis le milieu des annes 1970 montrent galement un double dcalage : lautonomie de ltablissement est paradoxalement assure par labsence dvolution de son financement pendant quarante ans, et lvolution significative de ses missions malgr la persistance de ce financement accentue lambigut de son positionnement administratif. La philosophie qui a entour la cration du FAS et le choix de ses modes de financement et de gestion tait simple : les prestations servies en Algrie aux familles des Franais musulmans travaillant en mtropole tant infrieures celles qui leur auraient t verses en France, la diffrence tait affecte un fonds charg de conduire une action sociale des deux cts de la Mditerrane. Le Fonds pouvait tre ainsi assimil un organe de scurit sociale ce qui justifia les remarques de la Cour rapportes ci-dessus (I-C-2). Lindpendance de lAlgrie conduisit tendre progressivement le bnfice des actions du Fonds lensemble des populations issues de limmigration et limiter, logiquement, son champ dintervention au territoire national. Pour autant, le mode de financement du FAS nen fut pas affect. Ds lors que la philosophie initiale ntait pas modifie et quelle ntait pas sans consquence sur son mode de gestion et la nature de ses rapports avec sa tutelle, il allait en rsulter pour le FAS une position originale dans le paysage administratif. Le paradoxe de la situation tenait au fait que le FAS simposait progressivement, du fait de lampleur de ses ressources, comme le principal intervenant en matire daccueil et dintgration, mais que les pouvoirs publics ne faisaient que participer la dfinition de ses priorits. Le pouvoir de nomination du prsident du FAS reconnu au Gouvernement ne saurait, en effet, faire illusion, quelle qu'ait t l'autorit des personnalits qui se sont succd dans cette fonction. En ralit, le vritable pouvoir revenait au conseil dadministration organe auquel participaient, de manire trs active, les associations prsumes reprsentatives des immigrs et celles qui se sont investies dans la promotion et de la dfense de leurs droits. La conjonction des proccupations des associations et de la culture des personnels aura ainsi pes sur les choix du FAS. Et si les reprsentants de lEtat ont pu souvent exprimer dautres approches, les rsultats en auront t une dfinition incertaine des objectifs de ltablissement. Lautonomie de fait du FAS na mme pas eu pour effets la clart et la cohrence. Lexercice de la tutelle na pas suffi apporter les corrections ncessaires. Il est vrai que celle-ci avait peine, dans un tel contexte juridico-financier, fonder

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sa lgitimit face ltablissement et quelle-mme, pour des raisons dj voques, ntait pas en situation de lui donner plus et mieux que des orientations trop gnrales. La DPM aura du moins obtenu au fil du temps certains compromis que pouvait complter, ses yeux, la latitude que lui laissait la direction du FAS de faire appel ses disponibilits financires pour faire face de frquentes et urgentes dpenses imprvues. A dfaut de peser lintrieur du FAS, les pouvoirs publics cherchrent, du moins, modifier son organisation. La Cour, dans son rapport public pour 1993, avait considr quau cours de la dcennie 1980, de profondes modifications ont t apportes lorganisation du FAS en vue de lui permettre de faire face la croissance de son activit (), mais quen dpit des rformes engages, le FAS nest pas parvenu matriser cette volution de faon satisfaisante, en raison, notamment, dune slection insuffisante des actions subventionnes et de graves lacunes dans le contrle de lemploi des concours allous . Une situation analogue sest longtemps vrifie localement, malgr les efforts des prfets de rgion. Ainsi que la Cour la galement relev en 1993, les programmes adopts par les instances dlibrantes du FAS (taient) des plus imprcis et () les enveloppes budgtaires rgionales () (taient) surtout fonction du degr de mobilisation des acteurs locaux (rseaux associatifs, lus et administrations) . Cette situation tait dautant plus proccupante que lvolution des diverses formes dinterventions de ltablissement et le souci de dcloisonner son action dans une perspective dintgration lont amen financer de plus en plus frquemment des actions qui touchent un public beaucoup plus large que les populations immigres ou issues de limmigration, notion au demeurant des plus floues. Cest ainsi que le FAS est intervenu depuis 1990 dans le financement de la politique de la ville dans le cadre des aides accordes au titre du dveloppement social des quartiers et des sites pilotes. De mme, il supporte lintgralit des cots affrents aux cycles danimation priscolaires organiss au profit des lves en difficult . (rapport public pour 1993) Devant la diversit des domaines dintervention et des publics du FAS ainsi que le foisonnement des organismes, notamment associatifs, qui font appel aux concours de ltablissement, le risque ne pouvait qutre difficilement conjur de voir les subventions accordes sous forme dun saupoudrage prjudiciable leur efficacit. On constate, de fait, sur la priode une inflation des dossiers de subventions dont la gestion se rvle trs lourde. Le nombre des bnficiaires, le plus souvent des associations, a cr jusqu 6 167 en 2000, puis a dclin ensuite pour stablir 5 151 en 2003. Jusquen 2002, environ 90 % des dcisions prises concernaient des subventions infrieures 150 000 F (22 867 ) :

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la grande majorit des associations (60 %) a reu jusquen 2001 des subventions infrieures 50 000 F (7 622 ). Le financement du FAS par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la Mutualit sociale agricole (MSA) est pourtant devenu problmatique lorsque ces deux organismes ont souhait se dfaire dune charge dont la justification leur apparaissait de moins en moins vidente au fil des annes ; en consquence, les dcrets portant attribution de crdits au FAS taient pris de plus en plus tardivement dans lanne. De son ct, le FAS ne voulait plus se satisfaire de budgets tablis au plus tt en mars ou en avril, ce qui dcalait dautant tous ses programmes et plaait en situation dlicate les associations qui attendaient ses subventions. Il demandait donc une budgtisation de ses crdits. Par ailleurs, le FAS tait devenu partir de 1983 le Fonds daction sociale pour les travailleurs immigrs et leurs familles (FASTIF). Cette volution na fait que traduire, aprs quelques annes, la suspension de limmigration de travail en 1974 et le retour la dimension familiale des migrations aprs la dcision du Conseil dEtat de 1978. Le conseil dadministration du FASTIF a alors intgr des personnalits appartenant aux communauts immigres parmi les plus importantes en France tandis quont t mises en place des commissions rgionales dinsertion des populations immigres (CRIPI) consultes sur les programmes rgionaux (PRIPI). Alors que lon pouvait considrer que cet largissement des missions vers lintgration des familles venait justifier a posteriori le financement par la CNAF et la MSA, ltablissement a pu intervenir dans des domaines nouveaux, tels laccueil, laction ducative, la formation et lemploi, le logement, les familles et les personnes isoles, le dveloppement social, les actions dinsertion sociale et mme dans la lutte contre toutes les formes de discrimination, en utilisant comme depuis sa cration le canal des subventions aux organismes concerns. La Cour a cependant relev dans son rapport public 1993 quen dpit de la dconcentration des prises de dcision et de la rforme des procdures engages au cours des dix prcdentes annes, le FAS ntait pas parvenu faire face limportant accroissement de ses activits avec la rigueur et lefficacit que lon tait en droit dattendre dun tablissement public. Sa gestion administrative prsentait de nombreuses infractions aux rgles applicables la passation des marchs publics, la gestion du personnel et lengagement des dpenses. La Cour avait galement critiqu linsuffisante slection des actions subventionnes, la pratique de contournement des rgles de comptence pour loctroi des

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subventions, le manque de rigueur dans la gestion des dossiers, de graves carences dans la vrification de lemploi des fonds et la faiblesse des suites donnes aux contrles intervenus. Dans son rapport public pour 1997, la Cour a prsent de nouvelles observations sur le fonctionnement des instances de dcision tant au niveau central quau niveau rgional (rle des CRIPI), sur la gestion des agents, sur la politique de subventions aux associations et la consommation des crdits dintervention ainsi que sur les outils de gestion interne (contrle interne, outils informatiques), que le FASTIF a cherch amliorer entre 1995 et 2002. Le rcent contrle de la Cour sur les exercices 1995 2002 a au demeurant confirm que la gestion de l'tablissement a t adapte et amliore de faon significative. Malgr plusieurs dnominations successives et de nombreuses rformes de structure (1986, puis 1990 et 1996 notamment), son positionnement administratif ne la en dfinitive conduit qu jouer le rle damortisseur des tensions nes du traitement social de limmigration, la fois en raison de son mode de financement et de la diversit des sollicitations dont il est lobjet lies son rle de banquier social . Ltablissement stait prpar dventuelles rformes en commandant une tude stratgique rendue en septembre 2001 par un cabinet conseil. Plusieurs rflexions internes relatives sa vritable cible le poussaient, depuis le plan stratgique 1997-1999, demander une redfinition de ses missions en les orientant vers la lutte contre les discriminations. La premire rforme a t introduite par la loi de finances pour 2001 qui a substitu au financement de la CNAF et de la MSA celui du budget de lEtat, resserr autour dune base denviron 170 M (dont 163 M destins aux interventions sociales du FASTIF), soit en diminution de 30 % par rapport au financement du dbut des annes 1990. Cette base a t largement construite avec le fonds de roulement de ltablissement, certes trs important au dbut de la dcennie 1990, car ce dernier a subi plusieurs ponctions brutales provoques par sa budgtisation sur un chapitre consacr galement la lutte contre lexclusion. Lexamen de lexcution budgtaire de ltablissement montre des volutions heurtes chaque anne depuis 2001, en fonction des priorits de la double tutelle technique et budgtaire. Le budget du FASILD a, en fait, servi chaque anne depuis 2001 de variable dajustement en faveur des actions durgence de la DPM. En revanche, le FASILD n'est toujours pas dot d'un contrat d'objectifs et de moyens, bien qu'un tel document ait fait l'objet de travaux du FASILD et de son conseil d'administration.

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La seconde rforme rsulte de la loi du 16 novembre 2001 relative la lutte contre les discriminations, trs attendue et mme largement anticipe par le FASTIF, que larticle 10 transforme en Fonds daction et de soutien pour lintgration et la lutte contre les discriminations (FASILD). Le rsultat le plus significatif de cette modification est que les mots action sociale disparaissent totalement de cet intitul, rompant ainsi dfinitivement avec la logique qui avait prsid la cration du FAS.

B Les lments dune nouvelle politique


Les principes dune politique qui se veut globale et cohrente sont aujourdhui clairement dgags. La ncessit dune politique dintgration a, en fait, commenc merger trs progressivement partir des annes 80, mme si les illusions du retour et les explications tenant au caractre particulirement difficile des nouvelles catgories accueillies vont faire illusion. Comme le relve le Conseil conomique et social : A partir du moment o lintgration ne se fait plus, pour ainsi dire, toute seule, il faut une volont politique pour quelle puisse se faire . En fait, jusque-l, aucun gouvernement na rellement explicit une politique dintgration (). Le rle du pouvoir politique, dans ce processus, sest limit faire respecter les principes dmocratiques sur lesquels tait construite la nation de manire faire bnficier les trangers de droits sociaux proches de ceux des citoyens et offrir leurs enfants des possibilits daccs des droits civiques, proches ou identiques ceux des nationaux () . Les pouvoirs publics font valoir quils viennent rcemment de dfinir les grands axes dune politique cohrente de laccueil et de lintgration des immigrants et des populations issues de limmigration. Cette politique constitue donc moins une rupture par rapport aux pratiques prcdentes quune tape, incontestablement importante, dune lente volution progressivement thorise par le HCI. A maints gards, elle constitue au moins autant un constat des volutions opres quun vritable choix.

1 Une lente volution


De fait, les choix oprs viennent de loin. Ils semblent tenir, selon les cas, dun choix dlibr il peut apparatre illgitime et inefficace de rserver un traitement exorbitant du droit commun certaines populations

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issues de limmigration ou dune sorte de rsignation devant les difficults rencontres et les checs enregistrs. Sagissant du logement, par exemple, on ne saurait discerner de csure nette entre un temps qui aurait t consacr des politiques spcifiques et un autre des politiques de droit commun. Lvolution des unes aux autres na aucun caractre de continuit ni, a fortiori, de linarit. On observe plutt des allers et retours frquents qui traduisent des hsitations ou, tout le moins, les influences successives de ministres qui sont opposs sur le fond. Dans ce domaine, comme dans dautres, le recours au droit commun nest pas une pratique entirement nouvelle : ds le dbut des annes 1980, on a lanc de nouvelles politiques sectorielles visant non pas les populations issues de limmigration titre exclusif, mais les territoires en difficult dont il ne sont pas les seuls occupants. Les procdures de dveloppement social des quartiers (DSQ) mises en place en 1982 sur la base des recommandations de la Commission Dubedout ou la politique ducative lance la mme anne par le ministre de lducation nationale au travers, notamment, des zones dducation prioritaire (ZEP) traduisent dj une approche territorialise du phnomne des ingalits sociales. Quant la coexistence, au sein des pouvoirs publics, de conceptions contradictoires sur le sujet, elle est encore perceptible aujourdhui. La prennit dune structure comme la Commission interministrielle pour le logement des populations immigres tmoigne de la ncessit qui demeure ressentie chez certains dactions cibles mme si dautres tentent de la contenir la gestion des squelles des politiques passes, comme les foyers. Or on ne peut que constater la distance que prend, avec cette manire de voir, la DGUHC, pourtant membre de la commission interministrielle, quand elle affirme quil nexiste pas, en France, de politique spcifique des publics immigrs, mais une politique construite autour de trois axes : le droit au logement pour tous, le droit au logement dcent et le principe de nondiscrimination. Elle sinscrit dans une dmarche partenariale et territoriale visant mobiliser largement les dpartements, collectivits locales et associations. Elle se dcline travers outils et dispositifs mis en place notamment dans le cadre de la politique de la ville mene depuis plusieurs annes. La problmatique du logement des personnes immigres sinscrit dans ces trois axes .

2 Une mise en place progressive


Une certitude, au moins, mergeait : la phase dentre sur le territoire est le seul moment o le public traiter peut tre aisment dsign sans que se pose un problme de lgitimit de laction publique. En tout tat de cause, une bauche de politique fut la consquence du

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constat ainsi opr. La communication en conseil des ministres du ministre de lemploi et de la solidarit, en date du 21 octobre 1998, insista sur la nouvelle priorit reconnatre laccueil, cest--dire tout ce qui vise organiser concrtement larrive de celui qui a t autoris rsider en France () ; () se proccuper des besoins du nouvel arrivant de faon faciliter son installation . Les objectifs de cette politique daccueil furent prciss et les moyens en furent renforcs dans le cadre de la circulaire DPM du 1er juin 1999 du ministre de lemploi et de la solidarit : le principe de plans dpartementaux daccueil tait pos et des plates-formes daccueil supplmentaires taient prvues. Paralllement, le nombre des bnficiaires potentiels de laccueil tait tendu. Si, dans un premier temps, la politique daccueil na concern que les familles arrivant dans le cadre du regroupement familial, elle sadresse galement, depuis 1999, aux membres trangers des familles de rfugis et conjoints de Franais, catgorie qui regroupe les trangers dont les difficults sont les plus grandes dans la mesure o, la diffrence des bnficiaires du regroupement familial, leur arrive nest pas soumise des conditions de ressources et de logement. Des premires investigations de la Cour conduites en 2002, il est ressorti que la nouvelle formule connaissait de srieuses difficults de monte en charge. Le cumul des trois catgories ne reprsentait en effet, au titre de lanne 2000, que 56 % des entres rgulires - tant prcis que lOMI ne touche en moyenne que 50 % des primo-arrivants appartenant cette catgorie et que 17 % des personnes concernes ne rpondent pas aux convocations. Ce constat ramne sa juste proportion la porte des interventions actuelles de lOMI. En outre, lors du passage sur la plate-forme daccueil, les migrants qui ont satisfait lobligation de la visite mdicale ne sont quun tiers environ demander bnficier des services (facultatifs) qui leur sont ouverts. Il nen demeure pas moins quune orientation tait prise qui ne serait plus dmentie. Elle sera seulement prcise. Aprs le temps des mesures spcifiques destines sur le tard rpondre aux besoins dune immigration quon estime provisoire, on soriente progressivement vers la concentration dans la phase daccueil des dispositifs spciaux avant de sefforcer de faire bnficier les immigrants des procdures de droit commun. Cest le temps o lon peroit dabord limmigration comme un problme dinsertion conomique et sociale dans le cadre plus global dune crise conomique durable crant pour tout un pan de la socit, quelle que soit son origine, phnomnes dexclusion et nouvelle pauvret . Dans un contexte de crise structurelle, lintgration des immigrants se heurte des

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phnomnes dexclusion conomique qui, certes, les frappent de plein fouet, mais touchent aussi les couches les plus dfavorises de la socit daccueil. Les immigrants, une fois la phase daccueil acheve, sont donc des exclus comme les autres et ne doivent pas faire lobjet dun traitement diffrenci.

3 Le rle jou par le Haut conseil lintgration


Cest au HCI quest revenu le mrite, par ses rapports successifs, de dfinir et poser les principes de cette politique. Son premier apport consistera en une dfinition de lintgration, livre en 1991 et qui est le rsultat dune large rflexion : Lintgration nest pas une voie moyenne entre lassimilation et linsertion, mais un processus spcifique, par lequel il sagit de susciter la participation active la socit nationale dlments varis et diffrents Sans nier les diffrences, en sachant les prendre en compte sans les exalter, cest sur les ressemblances et les convergences quune politique dintgration met laccent afin, dans lgalit des droits et des obligations, de rendre solidaires les diffrentes composantes ethniques et culturelles de notre socit et de donner chacun, quelle que soit son origine, la possibilit de vivre dans cette socit dont il a accept les rgles et dont il devient un lment constituant. La dfinition na pas fait spontanment lunanimit. Fidle la tradition franaise fonde sur lassimilation juridique, seule garante de lgalit, elle refuse toute position diffrentialiste , mais elle prend nanmoins des distances avec une conception classique de la nation en insistant sur la cohsion qui est le propre dune socit intgre, ellemme produit dchanges entre les groupes et forcment en constante volution. Dans son rapport du 2 juillet 2003 au Premier ministre, comportant notamment un avis sur la promotion sociale des jeunes dans les quartiers en difficult, le Haut Conseil, dont la composition avait pourtant considrablement volu, a gnralis la notion d'intgration toute participation citoyenne. A l'adresse de ceux qui pouvaient encore considrer cette notion comme, indirectement au moins, discriminatoire, il sest voulu rassurant : il a ainsi indiqu que, selon lui, lintgration sadresse tous ; elle constitue un engagement individuel dpasser les particularits dues aux origines et aux appartenances pour contribuer la construction dun espace public commun. () Lintgration nest pas une notion rserve aux seules personnes trangres ou dorigine trangre, elle concerne chacune des personnes vivant en France et constitue llment fondateur du pacte social et du vivre ensemble .

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Le deuxime apport du HCI sera intervenu entre-temps. Il consistait en un recueil de propositions concrtes sur lorganisation souhaitable de laccueil et du dbut du sjour des immigrants. Ceux-ci devraient ensuite bnficier du droit commun sous rserve dtre protgs contre les discriminations.

4 Le comit interministriel davril 2003 entre avances et hsitations


Le comit interministriel davril 2003 a repris de manire presque intgrale les suggestions formules par le HCI. Il est vrai que celles-ci ne constituaient pas un bouleversement pour des services acquis lide quune bonne organisation du premier accueil tait la condition ncessaire sinon suffisante de la russite de lintgration. Lextension du dispositif des plates-formes daccueil, porte par la DPM depuis 1999, avait la fois engag et dynamis cette volution dans les dpartements les plus concerns par des arrives dimmigrants. Le comit interministriel a donc rapproch les initiatives du HCI des enseignements apports par le fonctionnement de ces plates-formes, avec un ensemble de 55 mesures destines rformer tant les outils que les dispositifs. Conformment aux prconisations du HCI et en continuit avec les politiques publiques conduites jusqualors, ces mesures vont raffirmer le recours au droit commun. Mais paradoxalement, elles exprimeront une rticence sen remettre au seul droit commun, une fois la phase daccueil termine, compltant ainsi une politique de principe par des initiatives spcifiques complmentaires . En cela, le comit interministriel illustre les ambiguts de choix qui ne peuvent tre radicaux. Certains publics en difficult issus de limmigration ont des handicaps particuliers et sont exposs des risques spcifiques. Une part au moins de ces publics est, de surcrot, tente de rejeter les rgles dune socit dont ils peuvent estimer quelle ne les reoit pas dignement, avec des implications possibles en termes de cohsion sociale et dordre public. La mission commune Conseil dEtat / IGAS / IGA / Inspection gnrale des affaires trangres, charge dtudier lorganisation et le fonctionnement des services de lEtat et des organismes chargs des 65 trangers a, dans son rapport de mai 1997 , bien expliqu le dilemme : La finalit de lintgration, cest de traiter les populations immigres
65) Cahier n 3 : laccueil et lintgration.

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comme les autres composantes du corps social : ainsi, par exemple, ltranger en situation rgulire, demandeur demploi de longue dure, doit bnficier des mesures gnrales de lutte contre le chmage de plus dun an, au mme titre quun chmeur dorigine nationale, sans quil y ait lieu de faire rfrence son origine trangre. La ralit ne correspond pas toujours cette perspective. Tous les immigrs ne sont certes pas en situation de prcarit ou de marginalisation, mais ceux qui le sont rencontrent des difficults supplmentaires lies leur origine trangre, voire la couleur de leur peau. La mission tirait de ce constat des conclusions selon lesquelles : si nombre de handicaps sociaux peuvent tre communs des Franais de souche et des rsidents dorigine trangre, certains dentre eux conservent un caractre spcifique qui justifie aux yeux de la mission le maintien dun traitement particulier assur par des institutions possdant un savoir-faire et des comptences spcialises. Par ailleurs, sur un plan plus politique, on peut craindre quune banalisation excessive de cette action sociale particulire dans laction sociale gnrale ne seffectue brve chance au dtriment des populations immigres () .

C Les consquences de la monte en puissance du cadre europen


Ces nouvelles orientations ont sintgrer dans un contexte europen de plus en plus directif, qui limite les possibilits dintervention au plan national mais qui apporte dsormais un nouveau cadre institutionnel et une politique commune entre les Etats membres66.

1 Les grandes tapes


Le principe de la libre circulation des travailleurs pos par le trait de Rome a t mis en uvre progressivement. Les migrations des ressortissants communautaires sont pratiquement libres dans lespace communautaire et dans lespace conomique europen. En France, la loi du 26 novembre 2003 a supprim pour ceux-ci lobligation dun titre de sjour.

66) Le cadre institutionnel europen est expos dans lannexe 1 du prsent rapport Europe et immigration.

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LActe unique en 1985 a fix lobjectif de la libre circulation des personnes dans un espace communautaire sans frontires. La suppression des contrles de police sest dabord faite dans le cadre des accords de Schengen. Depuis le 26 mars 1995, les contrles aux frontires communes entre les pays participants sont reports aux frontires extrieures et lespace Schengen est devenu une ralit. La clause de sauvegarde est utilise par les pays participants lorsque lordre public ou latteinte la scurit nationale lexige. Paralllement, les ralisations communautaires se sont multiplies. Europol a t cr par le trait de Maastricht. En 1995, le Conseil a instaur une politique commune de visas avec une liste unique de pays soumis visa et une reconnaissance mutuelle des visas nationaux. Lentre en vigueur en 1997 de la convention de Dublin sur lasile signe le 15 juin 1990 garantit pour chaque demandeur dasile la dsignation dun Etat membre responsable de linstruction de son dossier. La reconnaissance du libre franchissement des frontires intrieures a t confirme par le trait dAmsterdam qui a fait de la cration dun espace de libert, de scurit et de justice un des objectifs de lUnion. LUnion europenne a acquis une comptence en matire dimmigration et dasile. En sappuyant sur cette comptence et sur larticle 21 de la Charte des droits fondamentaux adopte lors du Conseil europen de Nice en dcembre 2000, qui confre aux ressortissants des pays tiers autoriss sinstaller les mmes droits et obligations que les ressortissants de lUnion, la Commission europenne a saisi le Conseil dun certain nombre de propositions tendant rapprocher les lgislations nationales relatives aux conditions dadmission et de sjour de ces ressortissants. Lors du Conseil europen de Tampere en octobre 1999, une politique commune en matire dasile et dimmigration a t esquisse, avec quatre volets : le partenariat avec les pays dorigine, un rgime dasile commun, un traitement quitable des ressortissants des pays tiers et une gestion plus efficace des flux migratoires. Larticle 63 ( 3) du trait instituant la Communaut europenne, nouvelle base juridique pour laction concernant limmigration clandestine et le sjour irrgulier, devrait conduire le Conseil adopter une politique commune de rapatriement, tout en laissant aux Etats membres la responsabilit des mesures individuelles dloignement et des sanctions. La coopration avec les pays tiers passe dsormais par la conclusion daccords de radmission. Les proccupations de lUnion souvrent de plus en plus aux questions dintgration et daccs lemploi. Le Conseil europen de Tampere, puis celui de Lisbonne (mars 2000) ont invit les Etats

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membres dvelopper une politique nergique dans cette voie. Le Conseil europen de Nice y ajout des objectifs communs en matire de lutte contre la pauvret et lexclusion sociale. Une communication de la Commission de juin 2003 constitue ce jour le document le plus labor sur limmigration, lintgration et lemploi. La cration dun espace europen de plus en plus vaste pose en termes renouvels les conditions de limmigration en Europe. Les questions dimmigration, sur lesquelles nombre dEtats dont la France staient engags avec prudence, deviennent des sujets majeurs de politique commune.

2 Les orientations actuelles a) Les principes


Il existe bien dsormais une politique migratoire europenne, portant notamment sur ladmission et le retour. Elle regroupe les mesures relatives aux ressortissants des pays tiers qui stablissent durablement (au-del de trois mois) dans lUE, quil sagisse dimmigration lgale ou illgale. Lobjectif affich est de trouver un quilibre entre lintgration des trangers lgalement installs et la matrise des flux dimmigration clandestine par le renforcement des contrles aux frontires et lloignement (les reconduites la frontire). LUE estime sur les annes 1990-1998 2,2 % le taux de migration nette. 680 000 personnes sont entres en 2000. De ce fait, une harmonisation du statut des rsidents de longue dure sest impose. Lacclration de llargissement de lUnion europenne donne une dimension nouvelle ces questions, qui, du reste, ont t un des points difficiles avec certains des nouveaux Etats-membres dans les discussions de pr-adhsion.

b) Le statut de longue dure


Le principe de ladmission tant devenu progressivement la rgle, le statut de longue dure constitue le volet intgrationniste de la politique europenne, initi pralablement au dispositif du Trait dAmsterdam dans dautres enceintes, avant de figurer dans la Charte des droits fondamentaux. Les textes europens sattachent donc fixer les conditions dadmission pour laccs cette galit de traitement, malgr les tentatives de certains Etats de contrecarrer cette assimilation, par exemple en jouant sur la dure de sjour. La libre circulation, avec un

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visa de long sjour, est reconnue depuis 2001. Un modle uniforme de permis de sjour est actuellement en cours dlaboration. Un dispositif souple est galement prvu dans un projet de directive pour les dplacements des trangers sur le territoire de lUnion pendant une priode maximale de six mois au cours de la priode de douze mois, sans rester plus de trois mois dans le mme Etat (touristes, artistes). Un vritable statut de rsident de longue dure, pour les ressortissants des pays tiers, apparat dans le projet de directive de la Commission de 2001, valable pour les ressortissants lgalement installs et les rfugis reconnus. Ce texte ambitieux a t accept sur certains points, comme celui de la dure de sjour, avec lide dun critre unique de sjour de cinq ans, mais des divergences apparaissent, notamment en matire de regroupement familial et de droit de sjour dans un autre Etat membre.

c) Les autres initiatives


Plus modestes mais complmentaires sont dautres textes comme ceux relatifs lextension aux ressortissants des pays tiers des rgimes de scurit sociale et lamlioration du statut lgal des membres de la famille des ressortissants des pays tiers travaillant dans lUnion. En matire de lutte contre les discriminations, le conseil a adopt un programme daction de six ans (2001-2007) pour prs de 100 M. De plus, il est saisi dun projet de dcision-cadre relatif la lutte contre le racisme et la xnophobie. Alors quen matire dimmigration de travail, les initiatives des Etats sont diverses (octroi dautorisations certaines catgories, voire quotas par profession ou linverse rgularisations plus gnrales), la Commission travaille un projet dharmonisation sur lactivit du ressortissant dun pays tiers. Un projet de directive sur les conditions dentre et de sjour des ressortissants des pays tiers aux fins demploi a t transmis en septembre 2001 au Conseil. La Commission prpare galement des textes sur les conditions dadmission pour certaines activits : tudes, formation professionnelle. Lide de favoriser un statut ventuellement temporaire qui ne dbouche pas ncessairement sur lintgration par la naturalisation se traduit galement par lencouragement participer aux lections locales : laccs la citoyennet est une alternative la voie de la nationalit. Le travail est encore immense et des divergences importantes apparaissent sur certains sujets majeurs, comme par exemple le regroupement familial, alors quil sagit l dun fort vecteur de limmigration. Les ambitions de la proposition de directive de la Commission ont d tre revues la baisse.

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d) Le traitement de limmigration illgale


Le traitement de limmigration illgale est men de front : selon les travaux de lOrganisation internationale pour les migrations, jusqu trois millions dimmigrs clandestins vivraient sur le territoire des Quinze, dont 500 000 en France, et 500 000 personnes pntreraient illgalement chaque anne sur le territoire de lUnion. Les changes dinformations et de statistiques en matire de flux migratoires et de filires avec le 67 CIREFI sont institutionnaliss. La Commission sest engage publier un rapport annuel et a engag une rflexion sur la possibilit de fdrer 68 69 les outils dj disposition comme le CIREFI, le SIS , EURODAC , le systme europen didentification des visas, en une agence technique. Mais cest surtout lloignement des irrguliers qui est prn au plan europen pour lutter contre les illgaux, mme si le corpus de textes, encore faible, se limite un dispositif dencadrement de ces expulsions ou reconduites. Lenchevtrement de conventions (ONU droits de lHomme Conseil de lEurope Convention de Genve) a conduit en fait tablir une srie de rgles de droit pour les refouls et expulss potentiels, tout en facilitant lloignement. Le Conseil europen Sville a demand la Commission aprs son Livre vert davril 2002 de travailler sur un programme de rapatriements. Par ailleurs se sont dvelopps des accords de radmission, politique difficile mettre en uvre notamment du fait que les irrguliers ont des papiers souvent douteux, voire sont dpourvus de titre : dune part, un accord multilatral entre pays europens a t sign le 29 mars 1991, dautre part, lUE a sign directement des accords avec toute une srie de pays. Ds lors, la rflexion sest porte sur lintrt de fixer dans leur pays les candidats lmigration. LUnion a lanc des campagnes dinformation sur la ralit de limmigration, ainsi que des politiques de dveloppement : leffet en est difficilement mesurable. Certains pays dorigine ont accept des plans globaux traitant la fois de la politique commerciale, de laide au dveloppement et du retour des clandestins. Un rapport annuel est prsent sur les plans daction adopts. Une ligne budgtaire de 10 M en 2001 et de 15 M en 2002 finance principalement des projets prsents par les organisations internationales. Par ailleurs, plus gnralement, cette question est

67) Centre dinformation, de rflexion et dchange en matire de franchissement des frontires et dimmigration. 68) Systme dinformation Schengen. 69) Systme europen didentification des demandeurs dasile (Rglements des 11 dcembre 2000 et 28 fvrier 2002).

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comprise dans les ngociations tarifaires avec les pays ACP70. Lutilisation de sanctions lencontre des pays dfaillants na pas t retenue mais les accords dassociation avec des pays tiers comportent tous une clause sur la gestion conjointe des flux migratoires et sur la radmission obligatoire pour les illgaux. La France, dans la priode transitoire, pendant sa dernire prsidence en 2000, avait pris une double initiative en matire dentre et de sjour des irrguliers : ladoption dune directive pour une dfinition de laide limmigration clandestine et la mise en place dun cadre pnal harmonisant la rpression.

3 Les principales dispositions


La France est concerne aujourdhui : - pour lasile et les rfugis, par lensemble form par la Convention de Genve et la Convention de Dublin, avec la directive du 20 juillet 2001 relative aux normes minimales pour loctroi dune protection temporaire en cas dafflux massif de personnes dplaces, la cration le 28 septembre 2000 du fonds europen pour les rfugis, le rglement du 18 fvrier 2003, dit Dublin II, tablissant les critres et mcanismes de dtermination de lEtat membre responsable de lexamen dune demande dasile prsente dans lun des Etats membres par un ressortissant dun pays tiers, la directive du 27 janvier 2003 relative aux normes minimales pour laccueil des demandeurs dasile dans les Etats membres, qui ncessitera des modifications du dispositif national ; enfin, par lapprobation le 29 avril 2004, de deux directives sur le droit dasile : la premire sur les conditions de reconnaissance du statut de rfugi et les droits qui y sont attachs (avec deux catgories, lune pour le bnfice du statut selon la Convention de Genve, lautre pour ceux qui peuvent prtendre une protection subsidiaire), la seconde sur les procdures doctroi du statut de rfugi avec la notion de pays sr ; - pour les visas, par le rglement du 12 mars 1999 qui a dtermin les pays dont les ressortissants doivent tre munis de visas lors du franchissement des frontires extrieures ; - en matire dentre galement, par des dispositions sur ladmission aux fins dtudes ou de volontariat, objet dun accord politique au 30 mars 2004, avant un nouveau texte en prparation sur ladmission des chercheurs ;
70) Afrique Carabes Pacifique.

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- pour le droit au regroupement familial des ressortissants des pays tiers rsidant lgalement dans lUE depuis plus dun an, par une directive adopte le 22 fvrier 2003 gure plus contraignante que les dispositions nationales en vigueur ; - pour lintgration et les luttes contre les discriminations, par les deux directives du 29 juin 200071 sur la mise en uvre du principe de lgalit de traitement entre les personnes sans distinction de race ou dorigine ethnique, et du 27 novembre 2000 portant cration du cadre gnral en faveur de lgalit de traitement en matire demploi et de travail, directives transposes par la loi du 16 novembre 2001 relative la lutte contre les discriminations. Un Observatoire europen des phnomnes racistes et xnophobes est mis en place ; - pour faire bnficier les ressortissants des pays tiers sjournant lgalement dans lUnion de la mme protection que les ressortissants communautaires, notamment lorsquils se dplacent, par un dispositif datant de 2003. Cette liste, non exhaustive, traduit le dveloppement du traitement au niveau europen de pratiquement tous les sujets se rapportant laccueil et lintgration. De ce fait, laction des Etats est dsormais de plus en plus encadre : leurs administrations ont mettre en uvre les transpositions ncessaires et doivent galement consacrer une part de plus en plus significative de leurs activits des travaux, notamment statistiques, pour le compte de lUnion. ! Restent valuer les rsultats des actions qui avaient t conduites jusquici au niveau national. On pourra ainsi dautant mieux apprcier ultrieurement si les nouveaux dispositifs rpondent bien la ralit de la situation.

71) Outre la convention n 111 de lOIT de 1958 ratifie par la France le 28 mai 1981.

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Chapitre II Le bilan de laccueil et de lintgration

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Les avis convergent pour estimer que la situation dune partie des populations issues de limmigration la plus rcente nest pas satisfaisante. Le processus dintgration connat des difficults particulires, dont lorigine fait dbat. Sans doute les explications avances mritent-elles toutes dtre, au moins partiellement, prises en considration. Il est ainsi peu douteux que les difficults conomiques et sociales, et en particulier lexistence dun chmage endmique depuis une trentaine dannes, aggravent la situation des immigrs au regard de lemploi ; les caractristiques nouvelles des populations immigrantes peuvent galement expliquer des rythmes dinsertion plus lents dans le parc immobilier locatif et dans le cursus ducatif. Il nen demeure pas moins : - que lintgration a toujours t un processus impliquant un double effort des intresss et de la collectivit ; - que la constitution dun contexte dfavorable appelle un renforcement de ce double effort. Il est donc utile dinventorier des insuffisances et des hypothques qui sont dues, pour une bonne part, aux squelles des politiques daccueil et dintgration ou de labsence de politique au cours des dernires dcennies. Les apprciations qui suivent, dont lensemble peut valoir la fois comme descriptif de la situation traiter et comme bilan des actions engages jusquici en faveur de laccueil et de lintgration des immigrants, doivent nanmoins tre lues la lumire dune double rserve qui peut en attnuer ou en corriger la porte : - le caractre souvent peu oprationnel des donnes statistiques qui sont un rel obstacle une juste valuation de la ralit des situations ; - le fait que la situation des immigrants est en ralit trs diverse : mme si lon sen tient aux catgories qui font face aux difficults les plus grandes, limmigration a aussi ses russites. Comme la soulign le HCI dans un avis du 2 juillet 200372, il convient dviter de senfermer dans des strotypes dprciatifs . Ainsi, des jeunes issus des quartiers en difficult et notamment des enfants de limmigration, russissent dans les domaines les plus
72) Avis remis au Premier ministre sur la promotion sociale des jeunes dans les quartiers en difficult.

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performants, les plus innovants et les plus "nobles" . Et le Haut conseil rappelle, cette occasion, son souhait de promouvoir la valorisation de toutes les russites, pas uniquement les russites lies au diplme, mais galement celles des artisans, des crateurs dentreprise, des artistes, des sportifs de haut niveau .

I Les obstacles lvaluation


Lvaluation rencontre vite ses limites compte tenu des incertitudes relatives aux critres retenir et eu gard aux insuffisances de lobservation statistique.

A La mesure de lintgration
Lvaluation des actions conduites en faveur des populations trangres na jamais paru constituer un objectif prioritaire. En sefforant de sy livrer, la Cour a pu constater quil nexiste pas de dfinition prcise dindicateurs et de critres reconnus et utilisables en lespce et susceptibles dtre incontests. Deux catgories de raisons peuvent expliquer cette situation : - la rticence rendre public le dtail des efforts consentis en faveur des populations concernes et instaurer un dbat sur leur efficacit peut sexpliquer par lextrme sensibilit de la matire ; - labsence frquente de donnes chiffres sappliquant aux trangers a galement pour origine les protections lgales et rglementaires dont ils bnficient, interdisant, sur nombre de pices et documents, la mention de leur origine afin de limiter les risques de discrimination.

1 Lapproche par les indicateurs dintgration


Certains pays, dont le Canada, ont utilis des approches visant quantifier lintgration en dveloppant des indicateurs . Le HCI, aprs avoir envisag denrichir la connaissance de la situation des immigrs au moyen d indicateurs dintgration , a abandonn cette dmarche. Les critres et indicateurs dvelopps dans un premier temps portaient sur la nationalit (rapport avec le pays dorigine, dont les indicateurs peuvent tre la dure de sjour en France, lacquisition de la nationalit franaise, lusage de la langue franaise), sur la famille (mariages mixtes, natalit), sur la promotion sociale (russite scolaire, qualification professionnelle,

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revenus) et sur la vie en socit (consommation, logement, sant, dlinquance).

2 La dmarche adopte
Dcrire les rsultats scolaires, laccs lemploi, au logement, la sant des trangers ou immigrs, cest examiner, au travers des dispositifs statistiques de droit commun, comment les populations issues de limmigration se comparent la population gnrale. Les politiques publiques ont en effet besoin doutils dapprciation et de connaissance de ces populations pour en cerner les besoins, et ajuster les actions. Pour autant, lapproche de lintgration nest pas rsolue par un tel examen, mme si cette approche peut contribuer nourrir lanalyse : lintgration est en effet un processus complexe et volutif avant dtre un phnomne mesurable. Ainsi, aucune rponse ne peut tre apporte la question initiale du caractre mesurable ou non de lintgration. On peut considrer simplement que la connaissance de la condition des trangers, immigrs, de deuxime gnration , est la fois un lment limit de lanalyse de lintgration et un pralable ncessaire pour la dfinition des politiques publiques. Cest pourquoi la Cour sest attache tudier si les statistiques des dispositifs de droit commun apportent cette connaissance, ce qui devrait se traduire, dans la pratique, par ltude de la nationalit ou des critres diffrenciant les immigrs comme variables explicatives au mme titre que le sexe, lge, le diplme ou les revenus, au travers danalyses paramtres multiples.

B Problmes lis aux statistiques et aux tudes


1 Les enjeux
Les dbats sur limmigration suscitent des prises de position qui reposent frquemment sur des a priori idologiques plus que sur des donnes quantifies. Le premier des enjeux des politiques publiques en matire de statistiques et dtudes sur limmigration est donc de faire porter les dbats sur des objectifs rels et non supposs des actions conduites en la matire. Le deuxime enjeu est de mettre lEtat en situation de dfinir, conduire et valuer ses choix politiques sur la base dlments pertinents. Reste alors dterminer quelles sont les questions sur lesquelles il serait souhaitable de disposer dinformations fiables,

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compte tenu des spcificits franaises en matire daccueil des immigrants et dintgration des immigrs. De faon schmatique, le modle franais dintgration est cens organiser loubli des origines : dans une telle logique, seule la politique daccueil est spcifique aux immigrants, qui ont ensuite vocation sintgrer et relvent alors des politiques de droit commun. Cette conception implique nanmoins de dvelopper lobservation dans quatre directions : a) Elaborer une statistique fiable et des tudes sur lentre et laccueil des immigrants. b) Dcrire la condition des personnes concernes, une fois installes en France, voire de la gnration de leurs enfants, et son volution cest--dire contribuer apprhender leur intgration et cerner les problmes. Ceci ne prjuge pas de la ncessit de politiques spcifiques, mais seulement du fait que cette connaissance est un lment essentiel de lanalyse. c) Quantifier les discriminations, afin de mesurer si des obstacles dsavantagent les immigrs voire la gnration de leurs enfants, freinant leur intgration et leur accs lgalit des droits. d) Intgrer la dimension europenne des dnombrements et reprer les volutions rapides des dynamiques migratoires lchelle europenne et internationale. Llargissement de lEurope aux pays dEurope centrale et orientale en 2004, la libert de circulation qui en dcoulera terme, et la possibilit dentrer lgalement ou non - dans lUnion par ces pays tendront, en effet, diversifier encore les flux migratoires, dont les volutions ne cessent de devenir plus complexes. ces enjeux propres la thmatique de limmigration sajoutent ceux usuels de la statistique : indpendance, transparence, impartialit, fiabilit, pertinence et cot-efficacit. Mais la production de statistiques en la matire et, de faon plus gnrale, de connaissances est doublement complexe : elle se heurte la fois aux difficults lies au sujet (thiques et juridiques par exemple) et aux difficults techniques frquentes en matire de statistique, les unes servant parfois dalibi pour viter de se concentrer sur les autres.

2 Les constats
La demande politique de dnombrements a t et demeure dans une large mesure - limite aux flux dentre des trangers en France.

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Lors de la cration du HCI en 1990, la constitution en son sein dun groupe permanent charg des statistiques marquait une volont de dvelopper une statistique plus fiable et plus transparente. Lobligation dinformer les parlementaires au moyen dun rapport annuel, inscrite pour la premire fois dans la loi en 199873, tait nanmoins limite puisquelle portait uniquement sur le nombre de titres de sjour dlivrs par le ministre de lintrieur. La loi du 26 novembre 200374 a tendu le champ de cette obligation, notamment aux chiffres relatifs lasile et lestimation du nombre des trangers en situation irrgulire, mais ce contenu confirme la priorit accorde aux statistiques sur lentre des trangers en France. Une volution trs rcente vers une demande plus diversifie est perceptible : le Premier ministre a annonc, le 3 dcembre 2003, le besoin dune grande enqute statistique et sociologique sur la question de lintgration et des ingalits parce quil ny a rien de complet aujourdhui . Depuis, le HCI a mis en place, en son sein, l'Observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intgration, install le 2 juillet 2004.

3 Une mise en cohrence inaboutie des statistiques sur lentre lgale des trangers en France
En matire de statistiques sur lentre des trangers en France, les acteurs sont multiples : certains produisent des statistiques (ministre de lintrieur, OMI, OFPRA), dautres les synthtisent partir des donnes produites par les premiers (DPM, HCI, INED, INSEE). Si les statistiques du ministre de lintrieur sur les titres de sjour dlivrs chaque anne ont acquis une fiabilit croissante, le dcompte des refus de sjour pourtant prvu par la loi du 26 novembre 2003 - ou la collecte dinformations utiles la connaissance des publics, sinon la dlivrance du titre, demeurent trs incomplets. Les raisons en sont lutilisation dune application informatique ancienne et les pratiques htrognes des prfectures. Lapplication est en cours de refonte depuis 1999 et le chantier aboutira au mieux en 2006. En outre, linsuffisante priodicit des apurements de fichiers, que le ministre de lintrieur dclare assurer une fois par an en moyenne, obre la comptabilisation du nombre des trangers disposant dun titre en cours de validit, puisque
73) Loi n 98-349 du 11 mai 1998 relative lentre et au sjour des trangers en France et au droit dasile (dite Rsda). 74) Loi n 2003-1119 relative la matrise de l'immigration, au sjour des trangers en France et la nationalit.

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sont provisoirement maintenues dans cette population les personnes ayant acquis la nationalit franaise ainsi que les personnes dcdes. Le flux dentre des trangers en France est une notion complexe car elle correspond laddition dlments multiples : immigration lie au regroupement familial, lemploi ou aux tudes, obtention du statut de rfugi. Cette totalisation sans doubles comptes ni omissions repose ncessairement sur des conventions. La mise en cohrence des modalits du calcul demeure inaboutie : - La distinction entre sjours temporaires et sjours vocation permanente nest pas prise en compte par le ministre de lintrieur, qui, dans son rapport au Parlement, comptabilise lensemble des premiers titres de sjour dlivrs, quelle quen soit la dure de validit, tandis que la DPM, lINED et le HCI, appliquant les recommandations internationales75, distinguent les sjours de moins dun an ( vocation temporaire) des sjours dun an et plus ( vocation permanente)76 ; - Le caractre permanent de certains sjours a longtemps fait lobjet dinterprtations divergentes : lINED et le groupe statistiques du HCI ont t en dsaccord sur lopportunit de comptabiliser les tudiants dans les sjours vocation permanente77. Ces divergences sont maintenant rgles. En 2001 par exemple, le ministre de lintrieur indiquait que 197 337 premiers titres de sjour avaient t accords (dont certains au bnfice de personnes se trouvant en France depuis plusieurs annes). Les flux dentre pour des sjours vocation permanente taient de 137 432 pour le HCI, 140 953 pour la DPM et 183 000 pour lINED. LINSEE, qui a produit des donnes encore diffrentes, a indiqu lors de lenqute que la construction dun bilan dtaill des flux migratoires annuels nentre pas dans ses missions , missions qui se limiteront dsormais en la matire lvaluation du solde migratoire ncessaire pour estimer chaque anne la population franaise.

75) Depuis 1976, lOrganisation des nations unies (ONU) recommande de distinguer limmigrant long terme, dfini comme une personne ayant lintention de demeurer plus dun an dans le pays darrive , de limmigrant court terme. Un rglement communautaire relatif aux statistiques de lUnion sur la migration, la nationalit, les contrles aux frontires et lasile est en cours dlaboration. 76) La diffrence de mthode porte sur 30 728 cartes de sjour en 2001. 77) En 2001, 41 423 tudiants ont reu un premier titre de sjour.

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Lestimation du solde migratoire par lINSEE LINSEE publie un bilan dmographique annuel comportant une estimation de la population au 1er janvier et une analyse de tendances rcentes. Lestimation de la population est obtenue en ajoutant la population de lanne prcdente : - le solde du mouvement naturel (naissances moins dcs) - le solde migratoire (entres et sorties dtrangers et de Franais). Faute de source adapte, le solde migratoire fait lobjet destimations. Les mouvements de Franais ne font pas lobjet denregistrement, si ce nest dans les consulats franais ltranger o ils sont loin dtre exhaustifs. Pour les trangers, les entres sont partiellement connues, mais aucune statistique rgulire nexiste sur les sorties. Les recensements de population constituent une source indirecte pour calculer le solde migratoire (estimation des dparts par comparaison entre les donnes de deux recensements successifs, moyennant des hypothses de comportement). Raliss tous les sept neuf ans jusquen 1999, les recensements ne pouvaient tre utiliss que pour recouper les estimations annuelles et connatre les tendances long terme. Les modalits du recensement sont profondment modifies partir de 200478 : chaque anne, il fournira leffectif de la population immigre, et celui des personnes arrives lanne prcdente. Par comparaison avec leffectif mesur un an avant, il sera donc possible destimer un nombre de sorties. Dans lattente de cette refonte, la mthode de calcul du solde migratoire utilise par lINSEE est reste inchange durant de nombreuses annes, et na pas intgr les modifications rglementaires qui ont pu, en crant des catgories nouvelles de titres (loi du 11 mai 1998 par exemple), modifier les donnes de lOMI et de lOFPRA prises en compte dans le calcul du solde migratoire. Ainsi, le solde a pu tre sous-estim. partir de 2004, linformation annuelle permettra de recouper et complter les informations issues des sources administratives (OMI, OFPRA, ministre de lintrieur), et aprs lexploitation de deux collectes successives donc dbut 2006 destimer un solde migratoire (pour 2004) selon une mthode modifie et sensiblement amliore.

78) En application de la loi n2002-276 du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit.

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Dans les documents internationaux publis par lOCDE, lONU ou Eurostat79, les divergences du calcul des flux par les diffrents acteurs du systme statistique franais se traduisent par des donnes sur la France qui varient suivant lentit qui a fourni la rponse. Sous lgide du HCI, des progrs notables ont t effectus pour harmoniser les modalits des dcomptes de lentre des trangers en France. Le HCI a galement bauch le recueil et la publication dinformations sur les retours dtrangers ou dimmigrs dans leur pays dorigine. Cette instance, dont les activits ont volu en privilgiant son rle de rflexion et de conseil auprs du Gouvernement, a pu certaines priodes tre peu prsente sur le terrain des statistiques. Ce regard externe aux oprateurs demeure une ncessit, notamment pour porter son terme le processus inabouti de mise en cohrence tant sur les entres que sur les retours des trangers.

4 La faiblesse des statistiques sur la condition des trangers tablis en France, sur les immigrs ou la gnration de leurs enfants
En matire de statistiques sur les immigrs, la ncessit de connatre pour mieux fonder les politiques publiques dune part, et dautre part la crainte de stigmatiser des populations, de compromettre la cohsion sociale ou de prter une utilisation abusive des chiffres, dans un domaine o les polmiques rejaillissent encore frquemment, sont deux pendants dune problmatique dont la complexit doit tre garde lesprit. Ni le critre de ltranger ni celui de limmigr utilis par la statistique publique ne permettent dapprhender dans sa totalit, sa complexit et sa diversit la population dont les responsables publics ont connatre et grer les problmes. Or il apparat actuellement impossible - et, pour lavenir, difficile envisager - de circonscrire les populations issues de limmigration et connaissant des difficults particulires dintgration en raison de certaines caractristiques des pays dorigine, des conditions initiales daccueil et de discriminations. Ce sont pourtant les publics quil serait pertinent de mieux connatre pour conduire des politiques publiques plus adaptes. Mais, si linformation est dune pauvret proccupante sur la condition des populations concernes, cest aussi que les dispositifs statistiques de droit commun sy intressent peu : les critres qui
79) Office statistique des communauts europennes.

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permettraient dtudier les trangers, les immigrs ou les personnes dorigine immigre sont soit absents lors de la conception de nombreuses enqutes, soit prsents mais inexploits. Si le recensement de 1999 a fait lobjet dexploitations et de publications nombreuses sur les trangers demeurant en France comme sur les immigrs, nombre denqutes sectorielles de lINSEE nont pas t exploites sur ces critres : en matire de logement par exemple, alors que lenqute de 1996 permettait pour la premire fois disoler les mnages immigrs, son utilisation sur ces critres na t publie quen 2000, et lenqute de 2002 na t exploite par la DGUHC80 que rcemment et de faon trs partielle, du fait de labsence de demande selon lINSEE. Diverses enqutes de cet organisme prennent en compte lorigine immigre (par les critres de lieu et de nationalit de naissance des parents) et permettent donc dtudier la deuxime gnration, mais deux enqutes majeures sur lemploi et sur le logement le feront seulement partir de 2004 et 2006. Les services statistiques ministriels ne sont pas plus ouverts la prise en compte de ces publics dans leurs analyses. Ainsi, lemploi, lducation, le logement, demeurent largement mconnus pour ce qui les concerne. Aucune enqute de la DARES81 (secteur emploi) ne porte spcifiquement sur lemploi des trangers ou des immigrs. Les enqutes gnrales ne comportent pas systmatiquement les critres de nationalit, ou ne sont pas exploites sur ces critres (intrim, trajectoires des demandeurs demploi, mouvements de main-doeuvre). La DARES a toutefois amorc en 2003 une mise en commun des diffrents projets et travaux au sein du ministre sur lemploi des immigrs (DGEFP, DILTI82, DPM). Les statistiques de la DEP (ministre de lducation nationale) sont pauvres sur lducation des enfants trangers, et encore trs limites sur les enfants nouveaux arrivants et leurs parcours scolaires, bien quune enqute spcifique porte depuis 2001 sur les lves non francophones arrivant en France. Alors que les dispositifs spcifiques de prise en charge datent des annes 70, il est dailleurs surprenant quil ait fallu attendre 2001 pour concevoir une telle enqute, qui au demeurant est centre sur les effectifs et napporte que peu dinformations sur les caractristiques des enfants accueillis, leurs besoins et leurs parcours postrieurs,

80) Direction gnrale de lurbanisme, de lhabitat et de la construction. 81) Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques. 82) Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle ; dlgation interministrielle la lutte contre le travail illgal.

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lments pourtant essentiels pour lintgration de ces enfants, mais aussi de leurs familles. Le secteur du logement ne produit aucune information chiffre sur loccupation du parc social par ces publics : la CNIL attache ce que lenregistrement de cette donne dans les fichiers de gestion ne puisse tre source de discrimination - na pas autoris le recueil de la nationalit dans l'enqute sur l'occupation du parc social83, relevant qu aucune disposition lgislative ou rglementaire rgissant les enqutes des logements sociaux () ne mentionnait la nationalit au titre des informations pouvant tre collectes . Aucune solution alternative (enqute en population par exemple) na t mise en place. Lenqute mobilit gographique et insertion sociale (MGIS) constitue ce jour la seule enqute dune certaine envergure qui ait abord directement la question de la gnration des enfants dimmigrs. Elle a t ralise en 1992 par lINED avec le concours de lINSEE et a apport de nombreuses informations sur lintgration des immigrs et de leurs enfants, pointant le problme majeur de laccs lemploi des jeunes dorigine algrienne. Les rticences ont longtemps t fortes sur une rptition de cette tude lidentique, car la comparaison de courants migratoires danciennets trs diverses (dune plusieurs dcennies) ne se justifiait pas intervalles rapprochs. LINSEE prvoit cependant de renouveler lenqute lhorizon 2007 ou 2008 ; il serait dans cette hypothse intressant de lui intgrer un volet de comparaisons internationales, conformment aux suggestions de la DREES. Sagissant de la quantification des discriminations, la perception des discriminations ressenties (discriminations subjectives) est lun des thmes dune enqute de lINSEE en cours dexploitation, Histoire de vie construction des identits . Mais la quantification des discriminations objectives en utilisant les mthodes labores aux EtatsUnis, dont lexprience ancienne en la matire pourrait utilement tre mise profit - est absente des statistiques de droit commun. Un frmissement est toutefois perceptible la DARES, qui a indiqu lors de lenqute envisager lvaluation des discriminations dans laccs lemploi.

5 Les tudes
Au travers des administrations et organismes spcialiss placs sous leur tutelle (DPM, FASILD, INED, voire GELD), les pouvoirs
83) Instaure par la loi n 96-162 du 4 mars 1996 relative au supplment de loyer de solidarit, elle repose sur les fichiers de gestion des bailleurs sociaux.

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publics disposent dun potentiel dtudes important. Lobservation des ralisations montre toutefois une ralit inverse de ce qui a t constat pour les statistiques, avec peu dtudes sur les nouveaux arrivants, mais de plus en plus sur les discriminations. Les administrations gnralistes demeurent trop souvent lcart de la thmatique, quasiment absente des secteurs de lducation en dpit dune importante tude conduite en 1996 sur une cohorte denfants suivis depuis 1989 - et du logement, mergente la DREES, la DARES et la DIV. La DREES joue son rle de tuteur de lINED et inscrit ses travaux dans la complmentarit de ceux de linstitut, mais elle na que peu de prise sur les tudes finances par le FASILD, dont elle assure aussi la cotutelle. Dans le secteur de la politique de la ville, la dlgation interministrielle la ville souhaite que lObservatoire national des zones urbaines sensibles prvu par la loi du 1er aot 2003 prenne en compte les populations trangres, immigres ou issues de limmigration comme champ dinterrogation spcifique . Ainsi, face un potentiel dtudes dispers et dont laccroissement est souhait, se profile le risque de redondances : la coordination est ncessaire dans la dfinition des missions des intervenants, mais aussi au niveau plus oprationnel de llaboration des programmes dtudes, et en aval dans la diffusion des travaux. Elle na t que peu organise jusqu prsent, mme si les interfaces existent par le biais de divers conseils scientifiques. La ncessit simpose donc de repenser la cohrence densemble et le partage des rles.

C Des moyens budgtaires difficiles identifier


La Cour na pas cherch tablir un cot de limmigration , dmarche qui aurait eu peu de sens et aurait d tre mise en perspective avec limpossible valuation des ressources et autres avantages quelle procure. En revanche, toute politique publique doit disposer dindicateurs prcis quant aux actions finances afin de chercher le meilleur rapport entre cot et efficacit ; cette exigence est renforce par la mise en uvre de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF). La situation des dpenses consacres laccueil et lintgration des immigrants est pourtant loin de correspondre cette exigence. Il est, de fait, trs difficile dapprcier lampleur relle des crdits affects laccueil et lintgration. Force est de constater que le souci de donner des chiffres na jamais t prioritaire. Mme le Parlement naura pu disposer dlments dvaluation crdibles : les ressources de

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lOMI et du FASILD ne figurant pas au budget de lEtat jusquen 2001 pour le FASILD- le Parlement ne dbattait pas des problmes daccueil et de sjour et devait se limiter lgifrer sur les flux et les autres aspects de lordonnance de 1945. La multiplication des financements croiss complique dailleurs encore la lisibilit des crdits affects laccueil et lintgration. Ainsi, la DPM subventionne directement sur le chapitre 4684 81 des associations finances par ailleurs par le FASILD grce aux crdits que lui apporte ce mme chapitre budgtaire. Dautres ministres financent parfois ces mmes associations (Ville notamment). Il en rsulte une grande confusion ; surtout labsence de suivi comptable rend impossible une lecture densemble, qui sattacherait par exemple aux montants globaux perus par une mme association aux niveaux central et dconcentr.

1 Les dpenses totales de lEtat ne sont pas chiffres a) Labsence de budget de limmigration au sein du budget de lEtat.
Seul le ministre des affaires sociales identifie des lignes budgtaires explicitement consacres aux migrants trangers , aux rfugis et aux demandeurs dasile. Sous ces dnominations sont rassembls des crdits dintervention grs par la direction de la population et des migrations (DPM). Il sagit essentiellement de subventions, parfois en cascade par lintermdiaire du FASILD. Ces crdits seront repris, dans le cadre de la mise en uvre de la LOLF, dans un programme accueil des trangers et intgration85 . Les crdits de fonctionnement correspondants nont t que tardivement et partiellement inclus dans ce programme, au motif de leur faiblesse relative par rapport aux crdits du titre IV pour interventions publiques, ce qui paraissait peu recevable dans la mesure o ils pouvaient tre identifis. Le programme devrait, ce qui ntait pas envisag au dpart, inclure les dotations consacres laide mdicale dEtat (AME) et au financement de lallocation dinsertion des demandeurs dasile. Au total, il atteindrait 741,24 M sur la base de la loi de finances initiale pour 2004.
84) Chapitre 46-81, action sociale dintgration et de lutte contre lexclusion du budget de la sant, de la famille, des personnes handicapes et de la cohsion sociale, dont certains articles sont grs par la DPM. 85) Lintitul initialement envisag tait personnes immigres ; le changement smantique nest pas neutre.

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Cette volution va dans le bon sens car les programmes doivent sefforcer de prsenter tous les moyens dune politique. Pour autant, le programme ainsi conu sera trs htrogne dans sa composition alors quil devra faire lobjet dun pilotage unique par son responsable, ce qui ncessitera de dfinir des modalits de gestion et de compte rendu de la performance entre les diverses administrations concernes. Ce programme ne sera pas cependant le rceptacle exhaustif de lensemble des dpenses que lEtat consacre la politique daccueil et dintgration des immigrants.

b) Des origines techniques et politiques


Aucun autre ministre que celui qui est en charge des affaires sociales nidentifie prcisment les dpenses quil effectue en faveur de laccueil et de lintgration des immigrants, alors que pas moins de 55 mesures, dcides par le comit interministriel lintgration, ont t mises la charge de presque tous les ministres : - les dpenses effectues au profit des immigrants dans le cadre de dispositifs de droit commun dont ils peuvent bnficier au mme titre et sous les mmes conditions que les nationaux ne sont pas rpertories ; - les actions spcifiques prvues sont peu ou ne sont pas chiffres et supposes finances par redploiement de crdits, ce qui, dans le contexte budgtaire que connat lEtat, ne garantit pas des chiffrages transparents ni un suivi effectif de la ralisation des mesures. Dun point de vue technique, lidentification par les diffrents ministres des actions dont bnficient ou sont susceptibles de bnficier les immigrants est impossible en labsence de comptabilit danalyse des cots. Ceci est particulirement vrai pour deux dpartements concerns au premier chef par laccueil des immigrants : celui des affaires trangres, responsable de la dlivrance des visas, et celui de l'intrieur, en charge de la dlivrance des titres de sjour lors de laccueil et de la rpression de limmigration clandestine. Ces ministres nidentifient quune part ngligeable des dpenses quils exposent dans le champ de limmigration86 ; en matire de droit dasile, seule la subvention lOFPRA et sa juridiction dappel, la CRR, est identifie (et en
86) Selon le ministre de lintrieur toutefois, dans le cadre du dveloppement du contrle de gestion, le dploiement de systmes dinformations devrait permettre terme de disposer dinformations financires prcises concernant notamment les cots ddis cette politique .

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progression constante puisque cette dotation est passe de 22,8 M en 2002 34,5 M en 2003 puis 38,2 M en 2004). Au rang des causes politiques, le constat doit tre fait de labsence de volont didentification de telles dpenses. Ceci peut rsulter de la dfinition mme de politiques cibles non sur des publics mais sur un territoire, comme la politique de la ville, alors mme quune part importante de la population prsente sur les sites concerns est dorigine trangre et quil nest pas contestable que cette origine est source de discriminations et de freins lintgration. Parmi les ministres et directions dadministration centrale du secteur social, seul le service en charge des politiques de lemploi et de la formation professionnelle et le service statistique du ministre semblent considrer que la connaissance de lorigine des populations (suivant une distinction ternaire : Franais, ressortissant dun autre pays membre de lUE, ressortissant dun pays tiers) recle une certaine pertinence pour lorientation des politiques publiques. Dans les domaines qui constituent une proccupation majeure des immigrants, comme la formation professionnelle et lemploi ou encore le logement, ainsi que les actions menes par lEtat en matire de culture ou dducation, il nest pas davantage possible didentifier avec fiabilit les dpenses publiques consacres cette population. Labsence de rel pilotage interministriel de la politique daccueil et dintgration des immigrants ne facilite pas la production dlments de chiffrage, ni ltablissement de statistiques ; mme les interventions aisment identifiables, comme lattribution de subventions des organismes uvrant dans ce domaine, ne font pas lobjet dune coordination suffisante entre les diffrents services, ce qui nuit la transparence, lvaluation et au contrle des actions de lEtat. La mise en uvre de la LOLF doit tre loccasion dune clarification de la politique daccueil et dintgration un triple niveau : transparence financire avec un regroupement plus exhaustif de moyens enfin identifis, dfinition plus nette des objectifs poursuivis et justification au premier euro des crdits inscrits, capacit de mesure des rsultats obtenus ; la lisibilit mme dune politique dintgration est au prix de ces efforts.

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2 Les dpenses budgtaires identifies a) Des crdits en progression rapide et en sous-dotation chronique
En ne considrant que les seuls crdits dintervention grs par la DPM, les dotations budgtaires inscrites en lois de finances initiales se sont accrues de plus du tiers entre 2001, anne de la budgtisation du financement du FASILD, et 2004, passant de 258 354 M. La progression des dpenses a t encore plus rapide, puisquelles sont passes, entre la gestion 2001 et la gestion 2003, de 304 prs de 450 M, ce qui reprsente un cumul dabondements de crdits en gestion, au-del des lois de finances initiales, de 207 M. La gestion budgtaire de ces lignes a t extrmement tendue, rvlant des sous-dotations manifestes. Ainsi, en 2002 et nouveau en 2003, les dpenses affrentes laccueil des demandeurs dasile nont pu tre assures que par des prlvements significatifs sur la trsorerie de lOMI (prs de 20 M en 2002) et surtout du FASILD (25 M titre dfinitif en 2002, puis un prlvement de 40 M en cours de gestion 2003 qui a d tre compens par une ouverture quivalente, au mois doctobre, par dcret davance). Le dcret davance pris cette occasion, dun montant de 145 M dont 99 M sur les lignes gres par la DPM, a reprsent une majoration de ces dernires de 30 % par rapport la loi de finances initiale. En juin 2004, sur le mme chapitre, est intervenu un dcret davance de 186,5 M, dont 121,5 M sur les lignes DPM reprsentant 34 % de la loi de finances initiale. Les dpenses entranes par le flux en rapide progression des demandeurs dasile, dj releves par la Cour et le Parlement, ont ainsi ncessit des abondements en gestion de 73 M en 2002, 101 M en 2003 et 108 M par dcret davance en 2004, pour ne considrer que les lignes budgtaires qui leur sont explicitement consacres. Les difficults rencontres en matire dhbergement des personnes sont telles que les dispositifs de droit commun, notamment les centres dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS) sont largement sollicits un niveau qui ne peut tre prcis faute, ici encore, dindicateurs. Cette situation, sans prjuger de leffet des rformes en cours en matire de dispositif daccueil des demandeurs dasile, conduit sinterroger sur la sincrit des dotations correspondantes de la loi de finances initiale pour 2004, qui a reconduit trs largement celle de 2003 avec seulement 14 M de mesures nouvelles. Le projet de loi de finances pour 2005 prvoit une majoration de 28,6 M de la ligne budgtaire consacre aux CHRS pour les rfugis.

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Le mme constat vaut pour laide mdicale dEtat : la dpense constate en 2003 a t de 441,5 M et la prvision inscrite en LFI 2004 est de 233 M.

b) Une importante rforme dont le financement prenne ne semble pas assur


Lune des principales mesures dcides par le comit interministriel lintgration davril 2003 est la cration du contrat daccueil et dintgration (CAI). Il peut tre not ici que cette rforme de laccueil va entraner pour lOMI gestionnaire de plates-formes dont le nombre et lactivit sont appels progresser et pour le FASILD qui finance laspect le plus coteux de la rforme, louverture de droits la formation, notamment linguistique, des charges encore mal estimes et donc mal prises en compte dans le budget de lEtat.

3 Les autres financements


Le constat peut ici tre trs bref : ni les organismes de scurit sociale, ni les collectivits territoriales, ni les divers dispositifs financs par des versements de fonds privs libratoires dune obligation lgale de faire (collecte de la participation des employeurs leffort de construction ou au financement de la formation professionnelle) ne sont en mesure davancer une estimation fiable de leffort financier en faveur des immigrants ; les recettes issues des cotisations sociales ne sont pas davantage identifies. Les causes directes de cette situation sont les mmes que pour les crdits dEtat : les dispositifs en cause relvent du droit commun. Identifier, comme cest le cas en matire de scurit sociale (de manire dailleurs variable suivant les rgimes et les branches) des dpenses effectues au profit dallocataires trangers ou rsidant ltranger ne traduirait dailleurs pas lexistence de politiques spcifiques et aurait, de ce fait, peu dutilit. Sagissant des interventions des collectivits territoriales, au facteur technique relevant des nomenclatures comptables (qui distinguent certains publics, comme les personnes handicapes, mais pas les trangers), aux facteurs administratifs tenant au manque de coordination des actions territoriales entre elles et avec celles de lEtat et la complexit des actions menes dans le cadre notamment de la politique de la ville sajoute lvidence labsence dune volont politique de mettre en vidence leffort consenti en faveur des immigrants et des populations issues de limmigration.

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Agrger des lments de chiffrage disparates, comprenant des dpenses effectues sur des lignes budgtaires prcises, des estimations et des donnes parcellaires naurait pas de sens. Il nexiste pas, mme en se restreignant lEtat, de budget de laccueil et de lintgration des immigrants. A lavenir, le programme accueil des trangers et intgration devrait retracer lessentiel des crdits budgtaires identifis, mais ne couvrira pas la majeure partie des dpenses qui participent cette politique. En comptant les dpenses de fonctionnement correspondantes, cet ensemble reprsente 761,04 M sur la base de la LFI 200487, sachant que ladquation de ce montant aux besoins rels nest pas dmontre. Les autres dpenses identifiables comprennent essentiellement les budgets de lOMI (celui du FASILD tant pratiquement compris dans la subvention de lEtat) et de lOFPRA pour les rfugis, auxquels on peut ajouter la rmunration des immigrants stagiaires de la formation professionnelle et quelques crdits pars. Cet ensemble a reprsent environ 80 M en 2002. Les autres actions finances par divers dpartements ministriels, les oprateurs publics non spcialiss dans cette matire ou les collectivits territoriales ne peuvent faire lobjet dune estimation financire globale, compte tenu du grand nombre de sources de ces crdits et de la varit des oprateurs. Il ne peut qutre relev une absence certaine de volont daffichage des dpenses consacres cette politique. Cette opacit risque dtre prjudiciable la russite de la politique dintgration, en labsence des outils, indicateurs et mthodes qui permettraient den mesurer les actions et, surtout, den valuer les rsultats.

II Une double hypothque


Lintgration des populations issues de limmigration souffre dune double hypothque : la concentration dune partie dentre elles ; le poids de limmigration irrgulire. Les deux phnomnes nont pas seulement des effets ngatifs directs sur les personnes concernes ; ils compromettent de surcrot lensemble de leffort de la collectivit.
87) 741,24 M du programme 2 (voir supra) et 19,80 M de laction 2 (soutien du programme Accueil des trangers et intgration) du programme 7 (conception, pilotage, gestion et valuation des politiques).

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A La concentration des populations issues de limmigration


De nombreuses analyses, de diverses origines, sont venues exprimer une relle angoisse devant la situation cre par la concentration de populations issues de limmigration dans des quartiers priphriques cumulant les difficults et noffrant pas les moyens de la mixit sociale. Certes, comme lcrit lADRI88, on associe souvent mnages immigrs et cits en crise alors que la ralit est plus complexe . On peut mme considrer, sa suite, que les situations les plus critiques concernent moins les grands ensembles HLM priphriques quun certain nombre de proprits dgrades dans les quartiers centraux des villes . La remarque ne manque pas de pertinence si lon sen tient la qualit du logement et, plus gnralement, celle de lhabitat ; elle est corrobore par les observations qui peuvent tre formules sur certains foyers ou sur les conditions dhbergement de nombreux demandeurs dasile. Pour autant, la concentration des populations issues de limmigration mrite une attention particulire, au-del mme du problme de la qualit de lhabitat concern : elle produit, en effet, des consquences notables sur les comportements des publics concerns et plus particulirement sur leur capacit dintgration. Cest bien lopinion mise par le HCI dans son rapport de novembre 2000 sur LIslam dans la Rpublique , dans lequel il insiste sur la ncessit de lutter contre les phnomnes insidieux dexclusion que constituent () les effets des politiques de logement des annes 1960 et 1970 qui ont dbouch sur des concentrations de populations immigres ou dorigine immigre dans des proportions telles quelles sopposent toute vritable intgration . Et de livrer un exemple de consquence de cette situation : Les deux tablissements scolaires du centre-ville de Marseille visits par le HCI accueillent ainsi chacun 100 % dlves musulmans. Que recouvre, concrtement, la mission intgratrice de lcole dans de telles conditions qui sont de nature favoriser la monte de phnomnes de sgrgation scolaire ? Les concentrations ont deux effets directs : - dans les quartiers considrs, le processus dintgration sen trouve hypothqu ; se dveloppent, en revanche, des processus qui rendent tant la volont que la perspective dintgration particulirement alatoires ;
88) Lhabitat des immigrs et de leurs familles . Collection Point sur . Auteur : Jacques Barou. La Documentation Franaise, Paris 2002.

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- limage vhicule par les quartiers considrs constitue un handicap pour lensemble des populations issues de limmigration, en accrditant lide de la vanit des efforts consentis en leur faveur. Le rapport du Conseil conomique et social de novembre 2003 constatait, cet gard, une dgradation de la situation : La sgrgation rsidentielle persiste mme si elle est condamne par la majorit de la classe politique. Il suffirait pour sen persuader de comparer la population des logements sociaux des villes dites nouvelles lors de leur construction et la population actuellement accueillie dans ces mmes logements. Il y a mme dans certains territoires une vidente rgression de la mixit sociale illustre, par exemple, par la situation de certains grands ensembles construits par la Caisse des dpts et consignations (SCIC) Sarcelles et dans dautres sites comparables . Lobjectif initial des dispersions des immigrs dans le parc immobilier a t dmenti par les faits ds les annes 1980. Dans de nombreuses grandes agglomrations et notamment dans la rgion parisienne, une fraction du parc sest dj spcialise 89 () . Or, souvent, ce phnomne de concentration prend un caractre cumulatif. Comme lcrit lADRI90, on observe une progression de la proportion des occupants immigrs dans ces quartiers. Ainsi, dans la ZAC de la No Chanteloup-les-Vignes, dans le dpartement des Yvelines, on observe que la population immigre reprsentait moins dun tiers des habitants en 1976, 38 % en 1982, 42 % en 1990 et prs de 50 % aujourdhui. Pour bien comprendre ces chiffres, il faut tenir compte du fait que les enfants dtrangers ns en France, devenus Franais leur majorit ne sont plus compts parmi les immigrs. Cela signifie que la progression de la population des immigrs dans de tels quartiers est lie la venue de nouvelles familles trangres, darrive plus rcente. Ces quartiers prennent donc parfois une fonction daccueil pour les nouveaux immigrs. A Chanteloup-les-Vignes, comme Vnissieux, dans la banlieue lyonnaise, on constate lemmnagement dimmigrs entrs rcemment en France : rfugis africains, est-europens ou kurdes. La rputation de ces quartiers est telle que seules les familles les plus mal

89) Conseil conomique et social : Le dfis de limmigration (rapport prsent par M. Michel Gevrey, octobre 2003), citant Mme Soraya Mehiri, Revue trimestrielle de lUnion nationale des fdrations dorganismes dHLM, septembre 1996. 90) Lhabitat des immigrs et de leurs familles op. cit.

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informes et les plus dpourvues de possibilits de choix acceptent les appartements qui y sont disponibles .

1 Un phnomne apparemment ancien


Le phnomne de concentration a deux origines qui produisent des effets convergents : - la contrainte conomique et sociale ; - la recherche, par les populations issues de limmigration, des conditions les plus propices lexercice de leur solidarit, plus aise mettre en uvre dans le cadre de regroupements. cet gard, la tendance est ancienne. Le Conseil conomique et social a ainsi rappel dans son rapport prcit que la pauvret et la prcarit menaient les Belges se regrouper ds la fin du XIXme sicle : A Roubaix, les Belges reprsentent alors 55 % de la population totale de la ville avec de fortes concentrations dans des quartiers dgrads qui constituent des abcs de fixation pour la population et les autorits locales . A Lille, cest le quart de la population qui se trouvait concentr dans le quartier de Wazemmes, appel la petite Flandre . On constatait des phnomnes analogues concernant les Italiens, notamment en Lorraine. Au cours du XXme sicle, et plus particulirement aprs 1945, toutes les nationalits de limmigration ont t affectes, un moment ou un autre, par le phnomne de concentration. Le phnomne a parfois t prsent comme un point de passage oblig mais aussi comme un phnomne transitoire car historiquement, il ny a gure de type dhabitat occup majoritairement un moment donn par les populations immigres qui nait pas t au pralable utilis par des populations franaises appartenant certaines franges des milieux populaires 91. Selon ces thses, ni la concentration des immigrs ni le fait quelle sopre dans les segments les moins attractifs du parc de logement ne seraient alors par eux-mmes des indices proccupants de faible intgration. Ils traduiraient simplement un dcalage dans le temps dans les comportements, li au dcalage des revenus, qui verrait les trangers occuper un certain type de logement au moment o les Franais le quittent, dcalage qui se rsorberait au fur et mesure de lintgration des trangers. Pourtant, mme sil tait avr, ce double constat sur la concentration des immigrs, anciennet et caractre transitoire, laisserait subsister une interrogation, sous-jacente aujourdhui, savoir son
91) J. Barou, op. cit.

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ventuelle non rcurrence. Sous cet angle, cela reviendrait suspecter que limmigration daujourdhui qui concerne en priorit certaines populations dorigine maghrbine ou subsaharienne serait diffrente, par nature, et ds lors devrait tre apprhende diffremment par la socit daccueil.

2 Les ralits de la sgrgation urbaine a) Chiffrer le phnomne


Force est de constater nouveau combien il est difficile dapprhender par la statistique le phnomne de concentration, dans la mesure o les populations que lon compte diffrent selon que lon utilise les critres de nationalit, la notion dimmigr au sens du HCI ou lorigine immigre des personnes.
Immigrs en Ile-de-France, par dpartement (1982, 1990, 1999)
Dpartement Proportion dans la population totale rsidant en France 1982 1990 1999

Paris Hauts-de-Seine Seine-Saint-Denis Val-de-Marne Total Proche couronne Seine-et-Marne Yvelines Essonne Val-d'Oise Total Grande couronne Ile-de-France Province France mtropolitaine

18,4 % 13,5 % 15,6 % 12,9 % 14,0 % 8,6 % 10,1 % 9,1 % 11,0 % 9,7 % 13,3 % 6,1 % 7,4 %

18,6 % 14,0 % 18,6 % 14,1 % 15,7 % 9,1 % 10,2 % 9,7 % 12,2 % 10,3 % 14,0 % 5,8 % 7,4 %

18,2 % 14,4 % 21,8 % 15,3 % 17,2 % 9,7 % 10,4 % 10,7 % 13,7 % 11,1 % 14,7 % 5,6 % 7,3 %

Source : INSEE IAURIF Atlas des franciliens Tome 3 : Population et modes de vie

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Enfants de familles immigres (principaux dpartements concerns)92


% dcroissants parmi les jeunes 0-24 ans Effectif (0-24 ans) France mtropolitaine Seine-Saint-Denis Paris Val-de-Marne Val-d'Oise Hauts-de-Seine Yvelines Essonne Rhne Corse-du-Sud Seine-et-Marne Vaucluse Alpes-Maritimes Haute-Corse Haut-Rhin 2 312 035 199 497 142 340 105 832 108 253 102 980 91 786 74 588 95 015 6 332 78 046 27 481 45 818 6 577 37 047 % parmi les jeunes (0-24 ans) 14,4 % 45,4 % 33,3 % 30,6 % 29,6 % 27,2 % 21,4 % 21,3 % 21,2 % 21,1 % 20,0 % 19,7 % 19,3 % 19,2 % 18,6 %

Source : INSEE Recensement 1999

92) Lannexe 6 du prsent rapport retrace ces donnes pour lensemble des dpartements.

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Le graphique suivant illustre le fait que plus le nombre de jeunes gs de 0 24 ans est grand dans un dpartement, plus le pourcentage parmi ceux-ci de jeunes immigrs93 est lev : 45 % des jeunes de Seine Saint-Denis, 30 % des jeunes de Paris et de la plupart des dpartements de la rgion Ile-de-France sont dorigine immigre. La proportion est de prs de 20 % dans une dizaine de dpartements (cf. annexe 6).
50 45

% de jeunes immigrs

40 35 30 25 20 15 10 5 0

25000

50000

75000 100000 125000 150000 175000 200000 225000

Nombre de jeunes gs de 0 24 ans par dpartement


Source : Cour des comptes partir des donnes INSEE du recensement 1999

Reste que la concentration des populations issues de limmigration est une caractristique majeure de la situation franaise. Le recensement de 1999 met en vidence, pour les seuls immigrs (au sens statistique du terme), des dsquilibres considrables dans la rpartition des populations concernes : - 37 % sont installes en rgion parisienne, 11 % en Rhne-Alpes et 10 % en PACA, soit 58 % des immigrs rpartis sur trois rgions (cf. annexe 6) ;

93) Enfants et jeunes gens pour lesquels la personne de rfrence est immigre.

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- un habitant sur six Paris et un sur cinq en Seine Saint-Denis sont immigrs94. La concentration est encore plus marque dans certaines communes : ainsi 50 % des habitants de Bobigny, Montreuil et Aubervilliers sont trangers. Le phnomne saccrot encore dans certains quartiers. Mme si les statistiques sont souvent incertaines, il semble quaux Mureaux, au Val-Fourr, Trappes ou aux Minguettes, les troisquarts des rsidents, voire davantage, sont dorigine maghrbine ou africaine. Sagissant spcifiquement des secteurs pris en compte par la politique de la ville, le HCI a relev, dans son rapport du 2 juillet 2003, que la population trangre ou dorigine trangre tait sur-reprsente dans les quartiers en difficult95. Ces indications sont corrobores par les repres statistiques fournis par les recensements de 1990 et 1999. Daprs les rsultats de 1999, la part des trangers dans la population, qui est en moyenne nationale de 5,6 %, est nettement plus forte dans les ZUS (16,5 %). Entre 1990 et 1999 : - la population totale des ZUS a lgrement diminu (4,5 au lieu de 4,7 millions, soit une baisse de 5,7 %) alors que celle des agglomrations dont elles font partie augmente de 2,6 % ; - la population dtrangers dans les ZUS a baiss (16,5 % au lieu de 18,6 %), ce qui est aussi le cas dans leurs agglomrations (7,9 % au lieu de 9 %). Mais ces chiffres ignorent les immigrs ayant acquis la nationalit franaise et leurs enfants ; - la population active a sensiblement diminu dans les ZUS (- 8,6 %) alors quelle a augment dans leurs agglomrations (+2,6 %) ; - la part des chmeurs dans la population a augment dans les ZUS (15,4 % au lieu de 8,9 %), plus fortement que dans leurs agglomrations (14,3 % au lieu de 11,5 %) ; - ce phnomne est accentu pour les jeunes actifs de 15-24 ans, dont le taux de chmage a atteint 39,5 % dans les ZUS (au lieu de 28,5 %) et dans leurs agglomrations (27 % au lieu de 20,7 %) ;
94) Ns trangers ltranger. 95) Assimils, dans le cas despce, aux quartiers concerns par la politique de la ville, soit : les quartiers en zones urbaines sensibles (ZUS), en zones de redynamisation urbaine (ZRU) et en zones franches urbaines (ZFU).

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- le taux de chmage des trangers est pass dans les ZUS 35,3 % au lieu de 28,2 % et 25,8 % au lieu de 19,8 % dans leurs agglomrations.

b) Manifestations de la sgrgation urbaine


Comme le note le rapport Sgrgation urbaine et intgration sociale du Conseil danalyse conomique96, les individus acceptent les normes induites par la situation de secteurs considrs : taux de chmage lev, dcouragement face linactivit, basse qualit du logement, faible niveau de scolarit, voire constitution dun sentiment commun de rejet. Ces situations sociales produisent des comportements individuels qui, leur tour, favorisent la discrimination sur le march du travail, accentuant ainsi lisolement et la ghettosation de ces populations. Le cercle vicieux est boucl : mauvais accs aux coles et au logement ; formation de rseaux socioculturels peu porteurs pour lobtention demplois ; et participation croissante lconomie souterraine. On retrouve un phnomne cumulatif o les forces en action se renforcent mutuellement ds quun certain seuil est franchi. Le rapport souligne : Il convient dabord de reconnatre que les ingalits sociales se sont durablement inscrites dans lespace de nos villes : cette inscription a trouv une traduction particulirement brutale avec la formation des zones urbaines sensibles. Il faut ensuite comprendre que cette polarisation socio-spatiale procde dun chmage de masse persistant qui atteste la disparition dune garantie collective dactivit, fige les positions et enferme les populations des zones dfavorises dans une situation o labsence de perspectives de mobilit obstrue le devenir social. Le Conseil conomique et social, dans son rapport doctobre 2003, constate de mme que trop souvent des quartiers voluent en espaces de sgrgation urbaine et de relgation sociale . Un chercheur complte cette description : une forme de vie nouvelle se dessine parfois dans et autour de ces immeubles, une vritable culture de cit avec ses formes dexpression particulires, son argot ou sa musique, ses refus et ses oppositions internes, oppositions entre gnrations plus quentre groupes dorigine diffrente. Avec ses violences aussi, qui sexpriment parfois sous forme dexplosions difficilement contrlables 97.

96) Rapport prcit ; La Documentation franaise, 2004. 97) Emile Temime, France, terre dimmigration , Gallimard 1999.

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3 Le mode dhabitat et la concentration


Bien des causes, relevant des contraintes conomiques et sociales, peuvent tre voques pour expliquer ces phnomnes et aucune ne peut tre a priori carte. La premire, ds lors quon parle dimmigration caractre conomique, est videmment, mme sans le mode de gestion des annes soixante, la localisation des bassins demploi. Une deuxime, qui relve de la nature de limmigration, est lie la localisation des centres de gestion administrative des demandes. Ainsi en est-il des demandeurs dasile puis des rfugis, mme si la pnurie de places daccueil et le recours aux logements vacants de la SONACOTRA peuvent contribuer une dispersion plus grande sur le territoire. Une troisime cause possible est lie aux activits conomiques des immigrants : Les choix de regroupement sont souvent lis une forte prsence dans des activits commerciales et indpendantes. La dispersion correspond plus une prsence dans le salariat qualifi. Enfin, la prsence en HLM est le signe dune situation conomique et sociale plus prcaire98. Dernier lment prendre en compte : les stratgies individuelles et collectives. Pour cerner le phnomne de concentration et vrifier lhypothse de son caractre transitoire ou, linverse, de sa spcificit contemporaine, il est utile dexaminer les conditions de logement des populations issues de limmigration, qui dterminent leur localisation. Le recensement gnral de 1999, recoup par les rsultats de lenqute logement de lINSEE de 1996, procure cet gard de prcieuses informations. Le premier constat est que mme si les standards tendent converger, lvolution est lente et que des carts trs significatifs subsistent. Chez les mnages immigrs domine ainsi le statut locatif (prs de 54 %) alors que globalement en France 38 % des mnages sont locataires. Cela tant, lenqute logement fait apparatre de sensibles diffrences dans la situation des mnages immigrs selon leurs origines et sous langle du statut doccupation : 65 % des mnages italiens, 60 % des Espagnols et 50 % des Portugais seraient propritaires de leur rsidence principale. Mais la proportion tombe 26 % pour les Algriens, 23 % pour les Marocains, 25 % pour les ressortissants des pays dAfrique subsaharienne et 16 % pour les Turcs. Occupent une situation intermdiaire les mnages en provenance du sud-est asiatique, dont 36 % sont propritaires.

98) J. Barou, Lhabitat des immigrs et de leurs familles , op. cit.

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Ces diffrences entre les groupes se retrouvent lintrieur du statut locatif car les immigrs ne sadressent pas dans les mmes proportions au parc social pour se loger. Si plus de 31 % des immigrs occupent un logement HLM soit une proportion presque deux fois plus importante que la moyenne franaise (16 %), les carts sont l encore considrables si on raisonne par origine : plus de la moiti des mnages originaires dAlgrie, 47 % de ceux du Maroc, 42 % de Tunisie et 40 % des originaires dAfrique subsaharienne y sont locataires ; linverse, les autres immigrs ont beaucoup moins recours ce type de logements : de lordre de 20 % pour les mnages originaires dEspagne et du Portugal, un peu plus du quart pour les mnages originaires dAsie. Ces chiffres ninfirment pas lide dune trajectoire rsidentielle des immigrs calque sur celle des Franais, mais avec un dcalage, qui verrait le passage en logement social prcder le stade de laccession la proprit. Cette dernire est un facteur trs probable de dispersion gographique. En effet, mme si localisation gographique et prix dacquisition au m sont lis, lachat dun logement ouvre lvidence un ventail de choix bien plus large, qui dpend pour beaucoup de choix individuels dont celui de quitter les quartiers dimmigrs . Tel nest pas le cas du logement locatif, y compris social, qui obissant dautres impratifs, impose limplantation gographique. Le fait quune immigration rcente comme celle du sud-est asiatique semble enjamber des groupes plus anciens notamment venus du continent africain nest pas forcment non plus un indice de rupture ou de dcrochage par rapport au modle traditionnel de parcours rsidentiel de certaines catgories dimmigrs. De ce point de vue, lorganisation sur une base communautaire de limmigration dAsie du sud-est peut la fois contribuer rapprocher les normes dhabitat des standards franais, soit une plus grande accession la proprit et un plus grand recours au locatif priv (majoritaire pour les nationaux non propritaires puisquils sont plus de 42 % y avoir recours contre moins de 16 % pour le logement social), et laisser subsister la concentration. La raison rsiderait dans lexistence de marchs du logement intra-communautaires particulirement actifs et quasiment ferms. Sagissant de limmigration non europenne et non asiatique, la question est de savoir si le logement social relve dune phase transitoire comme pour les groupes prcdents, nationaux et immigrs dEurope du sud, indice dune dispersion venir par laccession la proprit, ou dun blocage des trajectoires rsidentielles, facteur invitable de concentration. Or la plupart des donnes disponibles accrditent la thse que les quartiers de concentration dimmigrs dans les centres anciens et

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dgrads, mme si ceux-ci subsistent dans nombre dagglomrations, notamment dans le sud de la France, se sont reconstitus dans lhabitat social, ou plus exactement dans les segments dlaisss de ce parc. Lenqute logement de 1996 distinguait les immeubles selon leur priode de construction pour constater que ceux construits avant 1975 accueillaient moins des deux tiers de lensemble des locataires dHLM mais plus des trois quarts des immigrs. linverse, 10 % seulement des mnages immigrs vivent dans des immeubles construits aprs 1975. Or, pour lessentiel, ces logements, construits rapidement entre 1950 et 1975, dans un contexte de pnurie, sont larchtype des cits HLM regroupant un grand nombre de logements (parfois plus de 1 000), et correspondant un type durbanisme, les barres , dsormais remis en cause. Cest donc la sur-reprsentation des immigrs dans ces segments du parc social qui serait aujourdhui le facteur principal de leur concentration gographique. Lentre dans ces segments du parc social sest effectue pour lessentiel partir du milieu des annes 70. Elle a correspondu, et correspond encore, une amlioration de leurs conditions de logement dans une trajectoire rsidentielle qui, pour la plupart, a commenc dans des logements pour immigrs (foyers, cits de transit, etc.) ou dans un habitat priv trs dgrad voire insalubre. Une raison objective peut expliquer cette concentration des immigrs dans le parc social ancien ; lenqute logement de 1996 fait, en effet, apparatre que les mnages immigrs habitant en HLM sont, avant tout, des mnages pauvres : leur revenu annuel moyen ntait que de 7 196 , soit 2 744 de moins que celui de lensemble des mnages logs dans ce parc. Mais alors que la part brute de leur loyer slve 21 % de leurs revenus, les aides au logement la rduisent un effort net de 6,7 % infrieur la moyenne de lensemble des locataires HLM (10,3 %) et surtout sensiblement plus faible que celui des mnages immigrs dpendant du secteur locatif priv pour qui il est plus du triple (22 %) pour un niveau de confort souvent bien moindre. Lentre des immigrs dans le parc HLM, la demande ne se dmentant pas, correspond donc un choix parfaitement rationnel puisque lattribution des aides au logement leur procure alors un surcrot de ressources tout fait significatif et que lentre dans le parc social correspond gnralement une amlioration qualitative. Lenqute de 1996 montre galement un net dsquilibre entre loffre et la demande de logements HLM sagissant des immigrs. Selon ces donnes, en 1996, les mnages immigrs reprsentaient 23 % des demandes de logement HLM, manant de personnes dj loges dans le parc social ou non. Or, incontestablement, les immigrs connaissent des dlais dattente et des chances dobtention de logements bien moins

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favorables que les autres mnages. Parmi les emmnags rcents en HLM, en moyenne, 75 % des demandes ont t satisfaites dans les six mois suivant leur dpt mais ce chiffre ne slve qu 58 % pour les immigrs. lautre bout de la file, alors que seuls 8 % des mnages ont attendu au moins trois ans pour se voir accorder un logement social, la proportion atteint 19 % pour les immigrs. De plus, contrairement une ide reue, ces dlais dattente supplmentaires ne dcoulent pas de diffrences de structure familiale entre Franais et immigrs, qui rduiraient pour ces derniers loffre disponible : taille gale, les carts demeurent au dtriment des immigrs. Enfin, difficult dobtention et situation conomique sans doute plus prcaire se conjuguent pour expliquer que, parmi les mnages immigrs vivant en HLM, prs de la moiti des jeunes adultes de 20 34 ans vivent encore chez leurs parents, soit deux fois plus que la moyenne. Ces divers constats attestent lexistence dune double ralit. En premier lieu, lentre dans le logement social a reprsent et reprsente encore dans beaucoup de cas un progrs et donc une aspiration pour beaucoup dimmigrs99. Cependant, en second lieu, il est incontestable que le logement social ne fonctionne plus aujourdhui comme un sas pour les populations issues de limmigration et quil contribue lui aussi favoriser leur concentration, en gnral dans les segments les plus dgrads du parc.

4 Le risque de ghettosation
Dans son rapport prcit, le Conseil danalyse conomique a soulign la ncessit de dpasser la tension entre risque de ghettosation et droit un logement dcent en sefforant de rassembler des lments susceptibles de fonder une thorie conomique. Les ghettos sont ainsi dfinis par deux attributs : Dune part, ce sont des zones ou quartiers pauvres qui cumulent des taux de chmage levs, un
99) Comme le rappelle lADRI, nombre dentre eux vivent encore dans des immeubles anciens dgrads, habitat insalubre entranant des pathologies que lon croirait ressurgies du XIXme sicle et, surtout, dans des coproprits dgrades, grands ensembles collectifs dont le plus clbre reste la cit des Bosquets, Montfermeil, en Seine-Saint-Denis qui a souvent dfray la chronique et o on compterait aujourdhui 65 % de mnages immigrs reprsentant trente nationalits diffrentes. Or ces ensembles sont des lieux de relgation o les situations de concentration sont plus proccupantes que dans les cits HLM .

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faible niveau de capital humain et peu dopportunits conomiques, mais qui appartiennent des agglomrations urbaines ou des rgions plus prospres. Dautre part, ces zones sont souvent caractrises par une certaine homognit ethnique, culturelle ou religieuse. Le rapport 1999 de la CILPI contestait par avance cette approche en considrant le terme de ghetto comme impropre : Sans reprendre la thmatique du ghetto, qui ne correspond pas au modle franais et qui, sauf de trs rares exceptions, ne se rencontre pas dans les quartiers dfavoriss qui connaissent une diversit ethnique relle, le constat doit tre fait que certains territoires sont, de fait, devenus des lieux de concentration de populations cumulant des difficults mais aussi de vritables impasses rsidentielles. Le Conseil conomique et social, dans son rapport dj cit, a luimme rcus le concept de ghetto en y dcelant des intentions ambigus. Il sagit rarement dun repli voulu ou subi dune communaut, mais plutt dune concentration de fait de populations dorigine trangre parmi lesquelles on constate une certaine htrognit ethnique.

5 Politique de la ville, sgrgation urbaine et mixit sociale


Lvolution quantitative des cibles des politiques successivement conduites sous diverses appellations en direction des quartiers rputs difficiles permet dvaluer laggravation progressive du problme. En 1982, on recensait 22 lots sensibles . En 1992, 320 cits sont ligibles la politique de la ville. Elles reprsentent quelque trois millions dhabitants. En 2002, on recense 750 zones urbaines sensibles, avec environ cinq millions dhabitants ; paralllement, on dsigne 1 500 quartiers prioritaires100. Bien que les acteurs de la politique de la ville101 considrent quelle nest pas une politique destination des populations issues de limmigration (mme si ces dernires constituent un vritable marqueur social des quartiers concerns), la question se pose immanquablement de ses rapports entre elle et lintgration ; sous-tendant cette interrogation se trouve lobjectif affich de mixit sociale et son modus operandi. Sagissant de ce dernier, le mouvement propos est double : dans les quartiers difficiles, on freine larrive de nouvelles populations considres comme problmes , notamment immigres, tout en
100) La direction centrale des renseignements gnraux dnombre, pour sa part, 630 quartiers sensibles en 2004, contre 400 dix ans auparavant. 101) La Cour a consacr un rapport public particulier, en fvrier 2002, la politique de la ville. On sy rfrera utilement pour apprcier son bilan.

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cherchant traiter les autres facteurs de dvalorisation (transports, commerces, services publics, cole, scurit, espaces publics, etc.) ; dans les autres quartiers de lagglomration, on sefforce de favoriser laccroissement dune offre sociale de logements. On sinscrit ainsi dans des temps daction diffrents, par nature plus lents sagissant de la revitalisation des quartiers qui passe par des oprations lourdes de rnovation urbaine. Autrement dit, lobjectif de mixit sociale, qui est au cur de la politique de la ville, est ncessairement un objectif de long terme. Surtout, elle nest pas un objectif en soi. La mixit est un moyen dune politique qui serait celle dune meilleure rpartition (ou diffusion) des populations issues de limmigration sur le territoire national. Les quartiers en difficult attirent des populations en difficult. Le processus est cumulatif. Lcole y participe son tour par la carte scolaire en regroupant les lves en difficult. Les populations les plus exposes au chmage et les moins intgres se retrouvent ainsi concentres, au-del de la diversit de leurs origines, sans repres ni rfrences, et crent une sous-culture commune, o un sentiment de rbellion permanente et larve constitue le seul ciment rel, notamment chez les jeunes. Se dveloppe ainsi sinon un phnomne, du moins un sentiment de ghettosation des populations issues de limmigration qui lui-mme favorise le dveloppement de situations danarchie et de non-droit dans de vritables cits interdites . Or les conditions dinstallation puis de vie de limmigr sont frquemment lorigine dune dgradation de son rapport avec le pays daccueil et dune baisse dintensit de sa volont et de sa capacit dinsertion. On a critiqu en France la politique britannique qui organise la sgrgation par quartiers ethniques qui, du moins, assurent linsertion dans un certain type de tissu conomique et social. En France, le problme ne vient pas de la persistance de cultures dorigine mais de phnomnes danomie, de destruction des valeurs, de nihilisme qui svissent dans une bonne partie de la population () des cits interdites 102. Il va de soi que, dans ces conditions, lobjectif dintgration perd tout son sens. On observe mme, linverse, un processus de dsintgration et de rejet du modle du pays daccueil. Cest en 1974 que se situe le tournant dcisif lorsque les populations issues de limmigration sont les premires victimes de la rcession et basculent dans le chmage. Les cits, dont lquilibre paraissait assur, entrent alors en crise. La pauprisation, le climat de
102) Maxime Tandonnet, Le grand bazar de lEurope face limmigration (2001) et Migrations la nouvelle vague (2003) Ed. LHarmattan.

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dsuvrement sont lorigine de premires difficults de cohabitation et de premiers incidents qui vont dterminer la fuite progressive dun grand nombre de familles franaises et enclencher le processus que lon sait. Telle quelle est actuellement conue, la politique de la ville risque de navoir que peu deffet sur les raisons profondes de lvolution constate.

B Limmigration irrgulire
Limmigration irrgulire constitue la deuxime hypothque sur le chemin de lintgration. Si, la diffrence de la concentration, elle est au cur du dbat public, elle est peine mieux connue dans ses donnes de base. En revanche, comme la concentration, elle est lorigine dune attitude des oprateurs faite dune certaine rsignation en forme daccommodement.

1 Tentative dvaluation
Par dfinition, ni les entres illgales (ou migrations illgales, clandestines, irrgulires) ni les sjours irrguliers - qui concernent la fois des personnes entres de faon illgale et des personnes entres rgulirement ayant perdu leur droit au sjour (touristes, tudiants, travailleurs temporaires, etc.) - ne peuvent faire lobjet de dcomptes directs car ils chappent tout enregistrement administratif. La difficult des estimations des sjours irrguliers est dailleurs aggrave par le caractre fluctuant des statuts : les transformations de sjours rguliers en sjours irrguliers ou les mouvements inverses (rgularisations ou naturalisations) sont chose frquente. La dimension europenne cre par lespace Schengen est une source complmentaire de complexit, le pays dinstallation ntant pas ncessairement le pays de premire entre. La grande diversit des mthodes utilises dans lUE pour quantifier limmigration clandestine reflte leur caractre exploratoire et leur manque de fiabilit. En France, les tentatives destimation savrent peu nombreuses et sont rarement le fait de statisticiens. Un rapport dEUROSTAT de 1998 indique : La plus manifeste et dcevante constatation qui merge de cette rcapitulation des mesures de la population trangre clandestine est que nous nen disposons daucune qui soit fonde. A notre connaissance, les principaux pays dimmigration (lAngleterre, lAllemagne probablement, la France) nen ont tent aucune . Certains chiffres ont toutefois t noncs. Les paragraphes qui suivent tentent dexpliciter les bases sur lesquels ils ont repos, ainsi que leurs limites.

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Limmigration irrgulire dans lUnion europenne Daprs lOrganisation internationale pour les migrations (OIM), le nombre de personnes qui pntrent illgalement sur le territoire de lUnion Europenne varie dune anne lautre entre 120 000 et 500 000 personnes 103.

a) A partir des rgularisations


Les estimations qui reposent sur les rgularisations sont relativement anciennes : la suite de lopration de rgularisation de 1997, le ministre de lintrieur avait tabli le nombre des demandeurs 143 948 et celui des trangers rgulariss 79 459 (55 %), tandis quune tude de lINED fonde sur le fichier AGDREF104 du ministre de lintrieur chiffrait respectivement les mmes publics 135 000 et 87 000. Lors de la rgularisation, le ministre de lintrieur avait mis en place une procdure de suivi informatique qui permettait dlaborer des statistiques, mais sans rfrence la nationalit. Pour remdier cette carence, des estimations ont alors t effectues partir de 72 prfectures, les dnombrements reposant sur les demandes de rgularisation fixent en fait un effectif-plancher de 135 000 trangers en situation irrgulire en France. Pour estimer leffectif total dtrangers en situation irrgulire, il est ncessaire de prendre pour hypothse quune part des intresss na pas demand de rgularisation, pour des motifs divers (non satisfaction des conditions prvues, mfiance lencontre de ladministration). La prise en compte de ce fait a conduit estimer que les trangers en situation irrgulire prsents sur le territoire taient en fait prs de 300 000. La commission denqute snatoriale sur les rgularisations dtrangers de 1998, se fondant sur les rgularisations ralises en 1997 et des travaux du BIT datant de 1992, concluait quune estimation du nombre des clandestins entre 350 000 et 400 000 ne parat pas loigne de la ralit . Pour estimer le flux annuel partir du nombre des demandes de rgularisation, il faut ajouter une hypothse complmentaire sur la dure moyenne de sjour. Les tudes portant sur les rgularisations de 1982 et 1998 permettent destimer cette dure moyenne une dizaine dannes.
103) Dclaration de M. Abye Makonneu, reprsentant de lOIM, le 19 janvier 2004 au Snat (Deuxime journe europenne sur les migrations). 104) Application de gestion des dossiers des ressortissants trangers en France.

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Ainsi, en rpartissant leffectif cumul de 300 000 sur dix ans, le flux annuel est estim 30 000. Mais le nombre des hypothses sur lesquelles toute estimation repose en indique les limites.

b) A partir des interpellations


La DLPAJ nest pas en mesure dvaluer le nombre dtrangers en situation irrgulire, mais souligne que certains indicateurs permettent dapprhender des tendances, notamment : - le nombre darrts de reconduite la frontire ; - les statistiques sur les interpellations dtrangers en situation irrgulire. Ainsi, selon la DCPAF, 42 943 trangers ont t non admis, ou radmis vers ltranger, en 2002 depuis la mtropole contre 38 563 en 2001, soit une progression de 11,4 %. Ces mesures ont t essentiellement prises aux frontires ariennes o la recrudescence des refus d'entre sur le territoire a t considrable :
Etrangers non admis ou radmis
2001 Frontires ariennes Frontires terrestres Frontires maritimes A lintrieur du territoire Total 14 982 21 252 1 924 405 38 563 2002 21 270 20 477 948 248 42 943 % 2002 49,5 47,7 2,2 0,6 2002/2001 42,0 % -3,6 % -50,7 % -38,8 % 11,4 %

Source : DCPAF

La pression migratoire irrgulire chinoise est lune de celles dont la croissance est la plus vive :
Nationalit Chinoise Sngalaise Algrienne Marocaine Irakienne (kurde) 2001 2 619 1 377 1 582 2 759 3 419 2002 4 534 2 032 2 154 3 483 3 467 2002/2001 73 % 47,6 % 36 % 26 % 1,4 %

Source : DCPAF

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En longue priode toutefois, ces volutions doivent tre relativises, car le total des refus dentre aux frontires extrieures ne dpassait pas en 2002 son niveau de 1997. En particulier, la reprise des non-admissions, qui semble stre confirme en 2003, a fait suite la forte baisse constate de 1998 2001. Le nombre dtrangers maintenus en zone dattente a baiss en 2002 de 11,2 % mais a fortement augment au dbut de 2003, la moyenne mensuelle atteignant 405 personnes en mars 105, avant de dcrotre au second semestre, sans que lon puisse en dterminer la cause : le ralentissement du trafic arien li aux attentats de 2001 et surtout la force de dissuasion prte aux dispositifs de contrle et de reconduite, ainsi que ltablissement du visa de transit aroportuaire et les efforts de formation des quipages par les compagnies ariennes, sont autant dhypothses recevables. Sagissant des interpellations dtrangers en situation irrgulire, laugmentation de 55,4 % constate en 1997 a t suivie dune acclration brutale en 2000 ; elles ont donc atteint un niveau 3,5 fois suprieur celui de 1996. Aprs une interruption en 2001, les interpellations ont de nouveau progress : les chiffres de 2002 sont ainsi nettement suprieurs ceux de 2001 (+ 31,6 %), et confirment la monte en puissance de nouveaux flux migratoires :
Interpellations dtrangers en situation irrgulire
Mtropole 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 12 596 19 568 22 322 27 293 43 508 37 586 49 470 45 500 DOM-TOM 7 581 8 471 5 904 6 585 7 245 5 563 8 076 9 435 Total 20 177 28 039 28 226 33 878 50 753 43 149 57 546 54 935

Source : DCPAF

Les chiffres qui prcdent se rapportent aux procdures compltes conduites au titre de larticle 19 de lordonnance de 1945. Or nombre des personnes interpelles dans le Calaisis lpoque o le centre de Sangatte
105) 529 personnes le 16 mars 2003 pour une capacit daccueil de 280 places.

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tait ouvert ne faisaient lobjet que dune procdure simplifie (identification et injonction de quitter le territoire). Ce fut le cas en 2002 pour 88 809 trangers en situation irrgulire, qui ne sont donc pas compris dans leffectif de 49 470 indiqu sur le tableau. Aprs la fermeture du centre de Sangatte en dcembre 2002, les interpellations dtrangers en situation irrgulire dans le Calaisis nont plus t que de 11 799 en 2003106. En termes de statistiques sur la constatation des infractions aux conditions dentre et de sjour en France, ces interpellations donnent lieu au dcompte suivant :
2000 Police nationale Dont PAF En % Gendarmerie Total 37 156 26 988 77,3 1 646 38 802 2001 39 472 27 874 68,2 1 415 40 887 2002 48 917 32 450 63,8 1 964 50 881 38,8 % 24,4 % 2002/2001 23,9 % 16,4 %

Source : DCPAF

De faon gnrale, ces statistiques sont considres comme refltant lactivit des services plus que le nombre des personnes en situation irrgulire ; elles sont notamment entaches de doubles comptes lorsque plusieurs arrestations de la mme personne ont lieu successivement. A activit et modes de dnombrement constants (absence de changement des consignes et du nombre des arrestations recenses), la collecte de ces donnes peut toutefois indiquer des tendances, dailleurs souvent erratiques.

c) A partir des rejets de demandes dasile


Une autre indication peut galement tre apporte par le dnombrement des refus de titres de sjour dans le cadre de limmigration pour regroupement familial ou pour tudes, que le ministre de lintrieur devra dsormais transmettre au Parlement dans un rapport annuel107. De manire globale, il faut enfin constater quau cours des dernires annes, les estimations du flux des migrants clandestins ont repos sur les phnomnes de refus des demandes dasile. L'immigration
106) Ces interpellations sont comprises dans le total de 45 500 indiqu sur le tableau. 107) Prvu larticle prliminaire insr par la loi n 2003-1119 du 26 novembre 2003 dans lordonnance du 2 novembre 1945.

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lgale tant limite des publics particuliers (tudiants, stagiaires, personnes dotes d'une qualification professionnelle exceptionnelle, et membres de la famille d'un tranger rgulirement install), la procdure d'asile est en effet devenue la dernire voie lgale d'accs aux pays europens, pour ceux qui ne peuvent obtenir ces types de visas : logiquement, les demandes dasile ont augment rgulirement dans lUE depuis le dbut des annes 90, mais tendent dsormais se stabiliser ou mme diminuer dans certains Etats-membres (Belgique, Danemark, Pays Bas)108. Sur ces demandes dasile, le taux de rponse favorable est faible (le taux global dadmission, mesur aprs prise en compte des annulations prononces par la commission des recours des rfugis, est pass de 16,9 % en 2002 14,8 % en 2003). Les demandeurs dasile dbouts sont donc nombreux, et beaucoup dentre eux demeurent alors sur le territoire, en situation irrgulire. Deux flux diffrents, entre autres, viennent donc alimenter le sjour irrgulier en France : les demandeurs dasile dbouts et les trangers qui sont entrs sur le territoire franais avec un titre rgulier. Pour estimer le flux annuel des trangers en situation irrgulire partir du nombre de demandeurs dasile dbouts, il faut, l encore, faire des hypothses complmentaires : - estimer la proportion de demandeurs dasiles dbouts dans les nouveaux sjours illgaux. Ceux-ci sont en effet dorigines diverses (outre le refus de lasile, les trangers peuvent se maintenir sur le territoire lexpiration dun visa de tourisme ou dun visa dtudiant) ; - valuer la proportion des dbouts qui restent prsents sur le territoire. ces difficults sajoutaient jusquen 2003 les incertitudes portant sur le nombre total des demandeurs dasile, le recouvrement entre demandes dasile territorial (27 741 demandes enregistres en 2003) et dasile conventionnel (52 204 en 2003) nayant jamais t valu avec prcision. Quelques exemples tirs du dbat public rcent permettront dapprcier la varit des estimations avances : - partir du nombre de demandeurs dasile dbouts, certains tablissent que limmigration clandestine explose sans toutefois expliciter jusqu son terme le calcul sur lequel cette affirmation repose :
108) 52 204 demandes dasile ont t dposes en France en 2003, soit une progression de 2,2 %.

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Non seulement l'immigration lgale augmente, de 12 % en 2000, de 15 % en 2001, mais surtout l'immigration clandestine explose. Le chiffre habituellement cit de 30 000 clandestins par an, valu dans les annes 1996-1997, n'a plus aucune signification. Nous avons reu 80 000 demandeurs d'asile en 2002, pour un taux de rejet de 85 %, ce qui fait 68 000 dbouts109. Nous avons dans le mme temps raccompagn 7 500 clandestins. Le calcul est vite fait () . - En faisant lhypothse que les demandeurs dasile reprsentent la moiti de ce flux, et - implicitement - que tous les dbouts demeurent sur le territoire, le flux annuel des trangers en situation illgale peut tre chiffr 140 000 : Les chiffres les plus optimistes parlent de 300 000 trangers. En fait, leur nombre est sans aucun doute beaucoup plus lev. En 2001, 80 000 personnes sont entres sur le territoire franais pour dposer une demande dasile politique. Moins de 10 000 ont obtenu le statut de rfugi ()110. Les autres, 70 000, deviennent tous ou presque des sans papiers . Or, des observations empiriques laissent penser que la moiti seulement des trangers en situation irrgulire prsentent une demande dasile. Donc, le nombre de clandestins augmenterait denviron 140 000 personnes, chaque anne, au rythme actuel . - Le mme raisonnement, moins explicite sur la mthodologie, et retenant les seuls chiffres de lasile conventionnel conduit une conclusion moins alarmiste dans la terminologie : Les demandes dasile sont en forte hausse dans la plupart des Etats-membres de lUnion europenne. Ainsi, elles sont passes en France de 22 000 en 1998 30 000 en 1999 et sont en 2000 sur la pente de 50 000 (). Cette tendance reflte la hausse des entres irrgulires . - Le directeur de lINED, pour lequel indnombrable nest pas ncessairement innombrable , a estim rcemment le flux annuel 13 000, soit dix fois moins que lestimation ci-dessus, partir du nombre des demandeurs dasile dbouts. Cette estimation est obtenue partir du nombre des rgularisations de 1998 (130 000), rparties sur les dix annes prcdentes (ce qui correspond la dure de sjour des migrants non dclars jusqu leur rgularisation). Cette estimation ne tient toutefois pas compte du fait que les demandes ne reprsentent pas lensemble des personnes en situation irrgulire. Mais lauteur objecte que les
109) Selon le ministre des affaires trangres, la France a reu, hors demande de rexamen, 73 875 demandes dasile en 2002 (asile conventionnel et territorial) pour un taux de rejet de 93,7 %, soit 69 250 dbouts. 110) Selon le ministre des affaires trangres, hors demande de rexamen, 64 563 personnes ont en 2001 sollicit lasile (conventionnel ou territorial) et 7 504 se sont vu accorder le bnfice de lune ou de lautre de deux formes de protection.

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rgularisations font revenir sur le territoire des personnes qui lavaient quitt : les demandes constitueraient ainsi une bonne estimation du stock, lors des rgularisations dont les critres ne sont pas restrictifs. Comparer les chiffres relevs portant sur les flux les plus rcents conduirait par consquent rapprocher 13 000 (INED) de 30 000 et 140 000. Un rapport rcent du ministre de lintrieur voquerait des chiffres de flux annuel compris entre 150 000 et 200 000. Impossible quantifier de faon certaine, limmigration clandestine fait donc lobjet destimations qui refltent les convictions et la volont dinquiter ou de rassurer de leurs auteurs. Les seules certitudes sont, dune part, laugmentation puis le tassement, un niveau prs de trois fois plus lev quen 1996111 des demandes dasile et, dautre part, le fait que les demandeurs dasile dbouts alimentent pour une part leffectif total dtrangers en situation illgale. La loi du 26 novembre 2003 prvoit nanmoins que le rapport annuel du Gouvernement au Parlement proposera des indicateurs permettant destimer le nombre des trangers en situation irrgulire. Les estimations seront ncessairement imparfaites, donc critiquables. Seule une totale transparence sur les sources utilises, les hypothses retenues et les mthodes destimation (modalits de calcul, champ couvert, hypothses retenues, biais statistique et limites des indicateurs) pourra par consquent lgitimer cette dmarche.

d) Par laide mdicale dtat


Laide mdicale dEtat (AME) a t modifie par la loi du 25 juillet 1999 portant cration de la couverture maladie universelle. Depuis le 1er janvier 2000, date dentre en vigueur de la loi, lAME concerne les trangers ne remplissant pas les conditions de rsidence de la couverture maladie universelle, cest--dire la stabilit et la rgularit. Il sagit dtrangers rsidant en France ne pouvant pas tre assurs sociaux, soit parce quils nont pas acquis une dure de rsidence suffisante, soit parce quils ne sont pas, ou plus, en situation rgulire. Ainsi, le nombre des bnficiaires fournit une approche du nombre des personnes sjournant en France de faon irrgulire et ayant eu recours des soins. Au 31 mars 2004, ils taient 163 760 bnficiaires (121 842 assurs et 41 918 ayants droit ).
111) Point le plus bas atteint depuis 1989, prcdent point haut de la demande dasile (61 422 premires demandes), cf. le rapport public de la Cour 2000 (p. 364) et ciaprs point d).

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Toutefois, cette approche comporte de nombreuses limites : dune part on ignore quelle proportion des personnes en situation irrgulire a recours des soins, dautre part le nombre des bnficiaires de lAME une date donne peut comprendre des personnes qui ne sont plus prsentes sur le territoire franais, ou dont la situation a t rgularise : les droits lAME tant ouverts pour un an, les conditions de rgularit de rsidence peuvent tre modifies durant la priode, donnant accs soit la CMU, soit laffiliation lassurance maladie sur les critres habituels. En dautres termes, si les entres dans le dispositif sont connues, les sorties ne le sont pas. Ainsi, si le nombre des bnficiaires de lAME complte les informations rapportes ci-dessus pour approcher limmigration irrgulire, il partage le caractre fragile et parcellaire de ces informations.

2 Les origines de limmigration irrgulire


La situation irrgulire peut avoir diverses origines : lentre clandestine, avec ou sans le soutien de filires spcialises, ou le maintien sur le territoire aprs lexpiration de la validit du titre autorisant un sjour rgulier mais provisoire. Ce titre peut tre un visa de tourisme, un rcpiss de demande dasile, un titre de sjour. Il a sembl utile la Cour de sinterroger tant sur la capacit du systme dattribution des visas limiter les risques de dtournement de leur utilisation que sur les effets attendre, dans les mmes perspectives, de la rforme du droit dasile. Les tudes par dfinition parcellaires qui ont pu tre faites sur le sujet tendent dmontrer quun grand nombre dtrangers en situation irrgulire ont pntr sur le territoire avec un visa de tourisme. Lutilisation de lasile (conventionnel ou territorial) a par ailleurs connu ces dernires annes une progression trs sensible.

a) Les filires
Limmigration illgale peut prsenter simultanment plusieurs aspects : phnomne de masse du type franchissement de lAdriatique au moment de la guerre en ex-Yougoslavie et en Albanie, immigration illgale quasi permanente par le passage du Maroc en Europe et du continent vers le Royaume-Uni, migrations de volontaires dans une dmarche rflchie et organise. Il y a, en fait, une grande diversit dillgaux : le prix demand par les passeurs au Mali est de lordre de 5 000 , soit cinq fois le PNB local par tte. Lge, la connaissance

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dlments de la langue du pays de destination et le sens de linitiative sont des critres dterminants. Une part non ngligeable de limmigration clandestine est dun autre type, rejoignant lensemble des boat people , o la famille abandonne tout et migre pour le bnfice de la gnration suivante. Cette migration ncessite le concours dorganisations criminelles transnationales, avec des prix estims du voyage de lordre de 7 000 10 000 par personne. Ce trafic, paradoxalement, se fait pour les demandeurs dasile qui ont les meilleures chances daboutir : vol rgulier, passeport et visa de tourisme, et utilisation de toutes les ressources du droit humanitaire. En France, il semble que peu dimmigrants entrent clandestinement sans aucun papier ou en djouant les contrles, la diffrence de ce qui est constat en Italie et en lEspagne. Lentre se ralise frquemment avec de faux papiers obtenus de passeurs, souvent dans le pays dorigine. Ce cas est privilgi par certaines communauts qui mettent profit la multiplicit des formulaires et documents de voyage ainsi que lampleur du flux grer dans les grands aroports. La Cour a pu recueillir auprs des consulats des informations lui permettant de vrifier que lorganisation et la vocation de ces filires taient dune extrme diversit. Certaines interviennent sur une seule phase du processus dentre irrgulire ; dautres ont une approche intgre , depuis la fourniture de faux papiers dans le pays de dpart jusqu linsertion dans une activit clandestine larrive en passant par lorganisation ventuelle de lentre frauduleuse. Le consulat dIstanbul a ainsi signal que les filires par camion via lItalie permettant lentre sans visa dans lespace Schengen sont rodes. Des filires chinoises et dEurope de lEst (notamment albanaises), lies aux pgres locales, sont une source de proccupation grandissante pour les services de police. En Bilorussie, note le consulat de Minsk, elles passent le plus souvent par des agences de voyage, des htels, des groupes de sportifs, des particuliers qui dlivrent des attestations daccueil de complaisance. Dans plusieurs pays africains, les consulats ont acquis la conviction que des filires fonctionnent au sein mme des administrations locales. linverse, en Colombie, la collaboration du consulat avec la police locale a permis larrestation des organisateurs dune filire dmigration clandestine spcialise dans la prsentation de demandes de visas pour de faux marins. Lorganisation de ces filires, souvent de type mafieux, a conduit doter la direction centrale de la police aux frontires (DCPAF) dun

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service, lOCRIEST112, qui anime et coordonne lactivit de brigades mobiles de recherche (BMR). Cet office a contribu en ce domaine mieux identifier des filires notamment irako-kurdes (ce flux a provoqu la sur-occupation du centre de Sangatte), chinoises et sri lankaises, ce qui a permis le dmantlement de filires qui assuraient annuellement chacune le passage de plusieurs dizaines ou centaines de clandestins.

b) Les visas
Une enqute conduite auprs de consulats et services consulaires des ambassades conduit la Cour prsenter un constat. La situation actuelle est illogique et mme, parfois, malsaine. On ne peut, en effet, la fois affirmer ou donner entendre que le contrle de limmigration est possible par une politique des visas approprie et ne pas dfinir cette politique, ni lui donner les moyens ncessaires pour sexercer. Dans ces conditions, lchec est invitable. Pourtant, les visas ont t, comme dj indiqu, autant dans le processus de construction de lUE que dans le dispositif de Schengen, lun des domaines privilgis pour la mise au point dune politique commune. Les Etats restent comptents pour arrter une politique globale dimmigration et daccueil des migrants et dlivrent, ce titre, les visas de long sjour. En revanche, ils ne gardent quune comptence dexcution pour la dlivrance des visas de court sjour, en application des principes dfinis par le droit communautaire : depuis le 1er mai 2004, la politique des visas est communautarise et seule son excution relve de la responsabilit des Etats. La politique des visas est mise en uvre par le service des trangers en France (SEF) de la direction des Franais ltranger et des trangers en France (DFAE) du ministre des affaires trangres. Dans ce service, la sous-direction de la circulation des trangers (SDCE) participe llaboration et la diffusion de la rglementation en matire de visas ; en relation avec le ministre de lintrieur, elle met des avis sur loctroi 113 des visas dentre, de sjour et par les 210 postes consulaires dtablissement en France aux titulaires de passeports ordinaires.

112) Office central pour la rpression de limmigration irrgulire et lemploi dtrangers sans titre. 113) Chiffre de 2002. Il y a aujourdhui 87 consulats gnraux et 4 chancelleries annexes, ainsi que 127 sections consulaires au sein des ambassades.

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Sagissant du volume de visas dlivrs, la Cour a relev un manque de cohrence entre les statistiques produites par le systme central (RMV2) et celles qui proviennent des postes consulaires. En sen tenant aux chiffres disponibles dbut 2004, le total des visas dlivrs en 2002 stablit 2 036 282 pour un total demand de 3 044 004, soit un taux dacceptation de 66,8 %.
Nombre des visas dlivrs (toutes catgories114)
1998 Europe Asie-Pacifique Amriques Afrique du Nord Moyen Orient Afrique subsaharienne Total 731 060 430 536 199 482 430 987 270 343 2 062 408 1999 601 447 366 626 156 115 538 948 272 540 1 935 676 2000 672 398 362 173 166 980 606 047 306 038 2 113 636 2001 618 442 333 783 154 413 719 640 298 777 2 125 055 2002 634 788 350 053 148 927 620 221 272 364 2 028 353

Source : Ministre des affaires trangres Rseau mondial visas (RMV)

Un tableau dtaillant ces statistiques par consulat est prsent en annexe 7. Le visa de court sjour (qui reprsente plus de 85 % des visas dlivrs) autorise une ou plusieurs entres en France et permet son titulaire de circuler dans lensemble de lespace Schengen pour une dure totale cumule de 90 jours au maximum ; sa dure de validit est de six mois au plus. Il peut tre dlivr par les autorits de lun des Etats signataires de la convention de Schengen. Sen rapprochent le visa de circulation, qui peut avoir une validit de un cinq ans, et le visa de transit, qui permet un sjour de cinq jours maximum dans lespace Schengen. Ces diverses formes de visas sont distinguer du visa de long sjour, dont lobtention est ncessaire pour bnficier dune carte de sjour temporaire (mention visiteur , tudiant , vie prive et familiale ou salari )115.

114) Ces catgories comportent : les visas de transit aroportuaire (VTA), les visas de court sjour et les visas de long sjour, ainsi que les visas DOM-TOM, officiels, et pays tiers. 115) Les ressortissants de lUnion Europenne, du Saint-Sige, de Saint-Marin, du Liechtenstein, les Andorrans, les Mongasques, les Suisses et les Polonais en sont dispenss.

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Si la politique gnrale des visas nest plus de la comptence nationale, il reste aux pouvoirs publics dcider des moyens de sa mise en uvre. Il y a lieu de rappeler les principes, inchangs, qui inspirent ces dcisions : depuis 1998, la politique franaise des visas (toutes catgories confondues) sefforce de dvelopper les relations bilatrales (venue facilite des acteurs fort potentiel et des tudiants) tout en participant la lutte contre limmigration irrgulire. De fait, sagissant des visas de court sjour, les autorits charges de leur dlivrance ont, au-del de tout critre dopportunit, sassurer de la rgularit des demandes et des pices justificatives et du respect des conditions imposes pour le sjour en France. Hors le problme particulier des tudiants, les dtournements qui peuvent se produire passent soit par la cration des conditions dune obtention frauduleuse - ou tout le moins irrgulire - du visa, soit par lutilisation abusive du titre de sjour.

1- La cration des conditions de lobtention irrgulire des visas


Les conditions de travail et la difficult de sassurer de lauthenticit de certaines pices justificatives sont lorigine derrements regrettables.
* Les questions deffectifs : Des ratios thoriques agent / nombre de visas traits ont t dtermins partir du risque migratoire reprsent par la zone territoriale de comptence de chaque consulat. La Cour a constat que ces ratios ne sont pas respects : leffectif des agents des services des visas prsente un dficit global de 114 emplois116. Cette situation est proccupante : elle peut compromettre durablement le niveau qualitatif du traitement. * Les difficults dutilisation des fichiers dattention locale : Le fichier dattention locale est thoriquement cr et aliment par chaque poste consulaire et sa composition est variable dun service lautre. Parmi les critres retenus par le consulat de Casablanca sont, par exemple, nots la corruption passive, les dpassements de dure du sjour, les menaces et insultes, le dtournement de fonds, la fraude documentaire, etc. Ce fichier peut tre extrmement utile. Or la Cour a constat que la consultation rciproque de fichiers dattention locale des
116) Chiffre dtermin hors la prise en compte du passage aux 35 heures effectif constant, qui sest traduite par une baisse de 9 % de la capacit de traitement du rseau.

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consulats prsents dans un mme pays nest pas possible ; pour obtenir ces renseignements, les consulats doivent passer par lintermdiaire de la sous-direction de la circulation des trangers Nantes.
* Le problme des vacataires : La Cour a relev que, pour faire face la demande pendant les pics saisonniers, la plupart des consulats font appel des vacataires, souvent ressortissants du pays, davantage exposs sans doute des pressions extrieures que ne le seraient des agents franais. Plusieurs consulats font ainsi tat de la prsence, dans leurs effectifs, de recruts locaux ou de vacataires non-Franais (Kiev, Lagos, Le Caire, New Delhi, Shanghai, Wuhan) ; de telles situations ne sont pas ncessairement source de difficults mais comportent des risques. * Les pressions et interventions locales : Nombre de consulats signalent des pressions et des interventions. Elles varient selon les pays. Elles manent souvent dautorits locales mais aussi de sources franaises : elles sont juges par les consulats dautant plus inadmissibles quelles concernent le plus souvent des demandes infondes. Il peut galement sagir de pressions organises par des groupes de familles ou des communauts de soutien rsidant en France.

La participation de binationaux nombreux et actifs augmente souvent la quantit et la force des interventions, qui proviennent alors de personnes connaissant bien la France, o elles ont gnralement des relais familiaux. Si les menaces diriges contre les services des visas sont rarement trs graves, elles sont cependant nombreuses et dnotent un climat latent de tension et dagressivit. Il serait certainement possible den diminuer lintensit en recherchant une meilleure organisation des conditions daccueil des demandeurs, par une action conjugue des consulats et des autorits locales, encore souvent insuffisante.

2 - Lutilisation abusive du titre de sjour


Le risque migratoire est videmment trs variable dun pays lautre. Il est parfois considr comme trs faible (consulats de Londres, San Francisco et Tripoli) ou en baisse (consulat de Riyad), mais il est en gnral mentionn comme fort, voire particulirement lev (consulats dAnnaba et Brazzaville) ou de plus en plus fort (consulats de Conakry, du Caire et de Tanger) ou mme norme (consulat de Moroni). Il est

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plus ou moins dvelopp selon le lieu (il est ainsi plus fort Ankara qu Istanbul) ou le type de demandeur (il concerne surtout les tudiants chinois et indiens Genve et Zurich). Linfraction se produit soit avant le dpart, avec lobtention dun visa par des voies frauduleuses, soit aprs larrive, avec la prolongation irrgulire du sjour.
* Les fraudes sur les visas : Lingniosit des fraudes rencontres laisse souvent les autorits dsarmes. Les vignettes-visas peuvent tre falsifies, ou encore changer de bnficiaire : un consulat signale par exemple des incidents sur les passeports diplomatiques et de service dont les vignettes sont vendues et sont utilises sur des passeports ordinaires. * Les fraudes ltat civil : Elles peuvent, dans certains pays, concerner 50 90 % des actes de ltat civil auprs des consulats. Elles concernent notamment les demandes de transcription des actes de ltat civil faits dans les pays trangers (qui font foi dans les conditions prvues par larticle 47 du Code civil). Le caractre dissuasif de la loi du 24 aot 1993 (qui permet dexiger leur lgalisation ou leur vrification) est largement attnu par la lenteur des vrifications (plus de six mois dans 50 % des cas) et la faiblesse (ou labsence) de collaboration des autorits locales. Dans lOcan Indien, la Cour a relev lhabilet renouvele des fraudeurs et la difficult de la tche incombant aux autorits franaises qui ne peuvent toujours compter sur lintgrit des autorits locales ayant certifier les documents et sont, par consquent, obliges de mener une enqute longue, qui provoque le mcontentement des autorits et de la population locale et ne semble recevoir quun soutien mesur du ministre.

Souvent, un acte authentique est produit qui dcrit une fausse situation. titre dexemple, aux Comores, comme dans dautres pays africains, lorsquune naissance na pas t dclare dans les dlais lgaux, un jugement suppltif peut tre demand aux tribunaux ou aux juges coutumiers. Il nest pas toujours difficile, moyennant finances, de convaincre ces institutions de doter lenfant de la filiation permettant de bnficier de la nationalit franaise. Par ailleurs, nombreux sont ceux qui acceptent de faire des dclarations de paternit rmunratrices. Actes apocryphes, manifestations tardives didentit, visas sollicits pour des enfants qui sont en fait des adultes, les modalits de la fraude sont innombrables. Larticle 73 de la loi du 26 novembre 2003 a eu notamment pour objectif de juguler certains de ces agissements.

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Il existe par ailleurs des dtournements de procdure de diverses nature :

. Mariages blancs :
- par les rseaux uvrant sur Internet (signal par les postes de Lagos et Kiev) ; - par les relations touristiques : une filire turque a ainsi t signale ; une rencontre de vacances (un homme Turc qui divorce ce moment dune compatriote) se conclut par un mariage ; le Turc devient Franais, puis divorce de son pouse franaise pour se remarier avec son ex-pouse turque quil peut alors faire venir en France.

. Destination relle occulte :


- la France tant la destination finale relle, un visa est obtenu dans un autre consulat Schengen (connu comme plus indulgent, ou plus rapide) ; - a contrario, la France peut elle-mme servir de pays tremplin . On y constate ainsi une recrudescence des demandes dasile politique par des Nigrians qui dsirent, en ralit, sinstaller aux Etats-Unis, au Royaume-Uni, en Allemagne ou aux Pays-Bas.

. Attestations daccueil :
- invitations douteuses : le poste du Caire signale ainsi les invitations de touristes se proposant daccueillir des jeunes gens oprant dans le milieu du tourisme et brivement rencontrs loccasion dune croisire ; - fausses rservations dhtel, attestations de complaisance (manuvres facilites par laccs Internet). Lensemble de ces comportements dlictueux - dtention de faux documents, utilisation de fausses identits et de fausses adresses, obtention indue de certificats de nationalit franaise, recours au mariage de complaisance - porte atteinte la confiance publique et pnalise les ressortissants trangers de bonne foi, respectueux de la lgislation franaise, qui risquent dtre souponns tort denfreindre les rgles nationales. En cas de doute, ladministration, saisie dune demande dtablissement de transcription ou de dlivrance dun acte ou dun titre, surseoit la demande et informe lintress quil peut, dans un dlai de deux mois, saisir le procureur de la Rpublique de Nantes pour quil soit

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procd la vrification de lauthenticit de lacte. Mais encore faudraitil que ce magistrat ait les moyens suffisants pour pouvoir mener en temps utile ses investigations, faute de quoi, une fois les dlais expirs, la lgalit des dcisions attaques sera acquise de plein droit.
* La prolongation irrgulire du sjour : La prolongation illgale du sjour transforme le touriste en un immigrant en situation irrgulire. Il existe peu de moyens dempcher un tel dtournement. Certains postes ont tent de mettre en place une procdure de prsentation au retour lorsque, la suite dun refus initial, une intervention a amen le poste reconsidrer sa position. Cette procdure consiste demander au bnficiaire du visa de se prsenter au poste son retour au pays, de faon montrer que ses intentions ntaient pas de sinstaller illgalement en France ou dans lespace Schengen.

Cette procdure choue 60 % dans les pays dAfrique. Certes, la prsentation ntant pas obligatoire, la non-prsentation peut parfois tre due une simple ngligence mais, dans la majorit des cas, le touriste est rest illgalement en France ou en Europe. Le taux dchec nest pas surprenant concernant une procdure qui ne prvoit aucune sanction et qui, telle quelle est prsente, ne peut russir que dans les pays o la loi est stricte et fermement applique. Ainsi Duba, o les entreprises se portent souvent garantes, la procdure est parfaitement respecte (et mme anticipe : une entreprise ayant demand un visa prvient le consulat si lemploy concern na plus de raison de voyager). Dans les pays plus laxistes, les postes sont dmunis. Cette obligation ne reposant sur aucun fondement juridique, ils ne peuvent infliger une amende la personne garante dont le protg est dfaillant, pas plus quils ne peuvent exiger de caution financire ou documentaire comme la rtention du passeport du protecteur . Dans ce contexte, lexprience daccord de destination touristique (DTA) mene en Chine par lUE mrite dtre examine. Paraph dbut fvrier 2004, ce projet est entr en vigueur le 1er mai : il sagit de slectionner des agences touristiques qui sengagent prsenter leurs clients au retour (ou les pices justifiant leur retour, telles que les cartes dembarquement ou le passeport vis). Lagence ne respectant pas laccord (ou garant frquemment les pices justificatives) se verra retirer son agrment et perdra le bnfice de lorganisation de voyages touristiques en Europe.

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* Le problme particulier des tudiants :

Les tudiants posent un problme particulier : les autorits franaises sont partages entre le souci de dvelopper leur accueil et celui dempcher que des fraudeurs ne dtournent le recours au statut dtudiant. Ainsi, depuis quen fvrier 2003 lArabie Saoudite a dcid la saoudisation des emplois, le poste de Riyad a constat une augmentation sensible des demandes de visas long sjour pour tudes manant de ressortissants syriens, libanais, jordaniens ou palestiniens dont le contrat de travail nest pas renouvel sur place et qui ont vraisemblablement lintention de stablir pour travailler en France.

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Une exprience digne dintrt La Cour a relev avec intrt laction conduite par le Centre dvaluation linguistique et acadmique (CELA), qui appartient aux services culturels de lAmbassade de France Pkin, pour assainir une situation devenue extrmement proccupante. En effet, nombre de candidats au visa tudiant taient des candidats limmigration. Par ailleurs, le niveau trs insuffisant de ressources (425 euro par mois) exig des candidats pour loctroi dun visa obligerait dassez nombreux tudiants, une fois sur le territoire franais, trouver des ressources complmentaires au travers dactivits parfois illgales. Devant lampleur du phnomne, et compte tenu des problmes ainsi crs, les prfets ont alert la DFAE et une solution a t recherche pour viter ces drapages. Laction du CELA a vis, dune part, rpondre la croissance exponentielle des demandes de visas dtudes pour la France des tudiants chinois (troisime population tudiante trangre en France) et soulager le travail des services consulaires, dautre part mieux connatre la demande manant des tudiants chinois. Afin dclairer le service qui instruit la demande de visa, le CELA vrifie le niveau de formation et de langue, ainsi que la cohrence du projet de formation de ltudiant, et sassure de la validit des titres et diplmes produits, ainsi que de linscription dans une universit franaise. Avec 1700 dossiers traits entre janvier et dcembre 2003, ce dispositif a mis en lumire un taux de fraude sur les diplmes prsents de 10 15 %, une inadaptation certaine entre cursus initial du candidat et projet dtudes en France, un taux important de pr-inscription dans des formations non diplmantes et un faible niveau en franais117. Ce filtrage a suscit une diminution du taux de dlivrance des visas (- 15 % par rapport 2002). Il reste inciter lensemble des universits franaises une vigilance accrue lors des procdures de pr-inscription, en sassurant notamment des capacits de ltudiant suivre une vritable formation diplmante. Le programme du CELA doit stendre de nouvelles villes chinoises en 2004 et cette exprience fera lobjet dune valuation avant une extension dautres pays.

117) Selon lambassadeur, trop de pr-inscriptions dissimulent mal le fait que la seule raison du recrutement des tudiants chinois est dalimenter un centre de FLE (franais langue trangre) en autofinancement .

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3 - Le problme des mineurs trangers isols


Selon une enqute ralise en 2001 par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) auprs des parquets et de ses directions dpartementales, dont les rsultats ne sont toutefois que partiels en raison de labsence de mise en uvre dun outil statistique adapt et du manque de concertation entre ces deux institutions, les mineurs trangers isols sont 80 % de sexe masculin, gs, pour 95 % dentre eux, de 13 18 ans (dont 60 % de plus de 16 ans), originaires dEurope de lEst (Roumanie et ex-Yougoslavie), dAfrique et du Maghreb, principalement du Maroc. Plus de 2 700 mineurs seraient connus des autorits judiciaires sur une anne (dont plus de 1000 pour la seule Cour dappel de Paris) et plus de 1 800 dentre eux ont t recenss par la PJJ comme ayant bnfici dune prise en charge des titres divers. Parmi eux, plus de 75 % sont accueillis par les services de laide sociale lenfance (ASE) ; environ 20 % auraient un rfrent familial en France et 10 % auraient dpos une demande dasile. Afin de mieux apprhender lampleur du phnomne, le secrtaire dEtat la lutte contre la prcarit et lexclusion a confi au prfet de la rgion Ile-de-France une mission sur les mineurs trangers. Ce rapport, remis le 16 juin 2003, relve que plus de la moiti arrive en Ile-de-France (998 Roissy sur 1 703 en 2002) et que 1 207 mineurs placs en zone dattente ont pntr sur le sol franais, soit 71 % du nombre total en 2002. Par ailleurs, 1 400 mineurs ont t prsents au parquet de Paris la mme anne pour actes dlictueux. Sur le plan de la procdure, le Parquet ou le juge des enfants doit tre saisi sur le fondement de larticle 375 du code civil en vue dune mesure de protection qui dbouche sur la prise en charge par lASE, la PJJ ou une association agre, le motif juridique de la mesure tant la carence manifeste de lautorit parentale. Enfin, le lieu daccueil et dorientation (LAO) de Taverny, centre dhbergement et de rinsertion sociale rcemment ouvert et gr par la Croix-Rouge, accueille des mineurs pour une dure de quelques mois, le temps dvaluer leur situation et de prparer soit un projet de retour dans le pays dorigine, soit un projet dintgration en France. Le Conseil conomique et social a dnonc dans son rapport sur les dfis de limmigration future le phnomne croissant et proccupant de limmigration au sein de lUnion europenne, mais en particulier sur le territoire franais, de mineurs non accompagns que lOCDE estime 100 000 et qui ne peuvent tre expulss. Le Conseil estime que dans tous les cas, ils doivent tre protgs par la convention

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internationale des droits de lenfant, en raison de leur vulnrabilit et de leur incapacit juridique se dfendre . Certains sont, en fait, soumis des filires organises qui monnaient leurs actions pour les introduire auprs des familles dadmission sur le territoire franais et lASE. Dautres dpendent de filires de prostitution. Une minorit enfin fuit des zones de troubles ou de guerre. Quoi quil en soit, si lhypothse de travail premire est la prparation du retour au pays avec prise en charge sur place, le sort des mineurs isols est dautant plus imprvisible quun certain nombre dentre eux ont t vendus ou dlibrment envoys en France par leur famille. cet gard, le rapport remis au Garde des Sceaux le 18 juin 2003 par le Premier prsident et le Procureur gnral de la Cour dappel de Paris dnonce le risque dinstrumentalisation de ladministration et de linstitution judiciaire franaises ds lors que le dispositif daide sociale lenfance tout comme les juges des tutelles sont utiliss des fins conomiques, dintgration, dinsertion et dacquisition de la nationalit franaise. La venue de certains mineurs, en particulier chinois, fait ainsi partie dune stratgie familiale destine accder la nationalit franaise . Le rapport reconnat toutefois que ces mineurs ne posent pas de difficults particulires une fois devenus majeurs, mais les auteurs craignent quils ne viennent, en dfinitive, alimenter les circuits de mainduvre dateliers clandestins afin de rembourser leur passage en France. La France a modifi son dispositif lgislatif sur lautorit parentale, sur les recommandations du Conseil conomique et social demandant que soient appliqus aux mineurs trangers isols, jusqu leur majorit, les principes de la protection de lenfance en danger ds lors que le retour dans le pays dorigine nest pas envisageable. Le mineur tranger isol tant par dfinition dpourvu de reprsentants lgaux sur le territoire franais, la loi du 4 mars 2002118 et son dcret dapplication du 2 septembre 2003 prvoient que le procureur de la Rpublique dsigne un administrateur ad hoc pour lassister et le reprsenter dans les procdures judiciaires et administratives relatives son maintien en zone dattente et sa demande de la qualit de rfugi. Cette dernire disposition a aussi modifi la loi du 25 juillet 1952 relative au droit dasile. La loi du 26 novembre 2003 a modifi larticle 21-12, alina 3, du code civil. Avant cette modification, lenfant confi aux services de laide sociale lenfance pouvait, jusqu sa majorit, acqurir la nationalit franaise par dclaration faite devant le juge dinstance sans que ft exig un dlai de prise en charge minimal. La loi rintroduit un dlai de trois
118) Loi n 2002-305 du 4 mars 2002 relative lautorit parentale.

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ans de prise en charge lASE ; il convient de noter que les mineurs arrivs en France avant lge de 15 ans reprsentent moins de 25 % de lensemble des enfants accueillis. La loi souhaite faire barrage aux stratgies familiales voques plus haut. Il nen reste pas moins que les mineurs trangers qui seront pris en charge par laide sociale lenfance aprs lge de 15 ans risquent, une fois quils auront atteint leur majorit et si la naturalisation est refuse, dtre renvoys la clandestinit.

c) Les demandes dasile


Au cours des dernires annes, la demande dasile est devenue trop souvent un moyen de sassurer un accs au territoire franais que les autres procdures nauraient pas forcment autoris. Compte tenu des dlais dinstruction habituels, elle prsente, pour le candidat linstallation en France, un avantage sur le visa touristique traditionnel : elle permet un sjour rgulier initial plus long et ouvre le droit certaines prestations119 ; par ailleurs, compte tenu de la dure et de la diversit des voies de recours contre une dcision ngative, elle permet une insertion dans le tissu social qui peut rendre difficilement envisageables surtout sagissant de familles les dcisions de retour forc. Lexistence, depuis la loi RESEDA de 1998, de deux catgories dasile lasile conventionnel et lasile territorial120 avait encore aggrav la situation : outre le fait quune demande rejete est toujours susceptible dun rexamen sur la base de faits nouveaux , la pratique stait rpandue aprs lchec dune demande prsente au titre de lune des deux formes dasile, den prsenter une autre sur la base de lautre forme. Il est dans ces conditions rare quune personne puisse tre considre comme dfinitivement dboute.

119) Autorisation provisoire de sjour, allocation dinsertion, couverture maladie universelle, accs au dispositif daccueil. 120 ) Le droit dasile conventionnel offre une protection aux personnes craignant avec raison de subir dans leur pays des perscutions du fait de leur appartenance une ethnie ou un groupe social, de leurs opinions politiques ou religieuses (convention de Genve du 28 juillet 1951 et protocole de New York du 31 janvier 1967). Le droit dasile territorial concerne ltranger qui tablit que sa vie ou sa libert est menace dans son pays ou quil y est expos des traitements contraires larticle 3 de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales (loi du 11 mai 1998). Voir le rapport public annuel 2000 de la Cour des comptes, p. 359.

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Avant mme lintervention de la nouvelle lgislation qui a unifi le dispositif de lasile fin 2003121, un effort incontestable a t consenti pour rduire les dlais de traitement des demandes, tant par lOFPRA en charge de lasile conventionnel, que par le ministre de lIntrieur qui participe linstruction de celui-ci et qui a la responsabilit de lasile territorial. Mais si les dlais dinstruction de lOFPRA ont t ramens, entre 2002 et 2003, de dix mois deux mois et demi, lengorgement de la CRR a eu pour consquence un allongement des dlais en appel. Ainsi, le dlai total tait, encore fin 2003 avant lentre en vigueur de la rforme de dix-neuf mois environ. En revanche, le dlai moyen de traitement des dossiers relevant de lasile territorial a t ramen six mois. La situation demeurait dautant plus proccupante que le nombre des demandeurs dasile na cess daugmenter au cours des dernires annes : ainsi quon peut le constater sur le graphique ci-aprs, il a plus que tripl entre 1998 et 2002. Ces chiffres sont en ralit incomplets, la prise en compte des mineurs accompagnants ntant effective que depuis 2003. Si lon retient le taux denfants mineurs bnficiaires dune allocation verse par le SSAE rapport aux adultes, le total des demandeurs dasile doit tre augment de 16 % environ.

121) La loi du 10 dcembre 2003 a mis fin la procdure dasile territorial, instruite par le ministre des affaires trangres qui mettait un avis, la dcision finale relevant du ministre de lintrieur. Cette procdure a t remplace, compter du 1ier janvier 2004, par la protection subsidiaire. Toutes les formes de protection au titre de lasile sont dsormais traites par lOFPRA.

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Evolution de lasile conventionnel () et territorial ()


65 000 60 000 55 000 50 000 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0
97 81 83 85 87 89 91 93 95 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19
8151 1414

61 422

54 813 47 380

51 087 52 204 47 291 38 747

28 925 22 350 26 290 22 505 19 863 21 714

34 352

28 872 25 964

30 907

31190

31800

27 672

27 564 20 415

22 463
22789

21 416 17 405
13843

01 20

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Sources : OFPRA pour les demandes dasile conventionnel et ministre de lIntrieur pour les demandes dasile territorial.

Les dparts spontans la suite dune dcision de rejet de lOFPRA et de la notification dune invitation quitter le territoire (IQF) sont impossibles quantifier. Il est gnralement suppos que les mouvements vers dautres pays europens sont vraisemblablement plus nombreux que les retours dans le pays dorigine : en labsence de fichier centralis, certains dbouts peuvent souhaiter tenter leur chance dans un autre pays de lUnion Europenne. En tout cas, un faible nombre de demandeurs dasile dbouts demandent bnficier des aides au retour. Le ministre de lintrieur estime 50 % seulement le pourcentage des demandeurs dasile dfinitivement dbouts faisant effectivement lobjet dune mesure dloignement. En retenant lhypothse de 25 % de dparts spontans et de rgularisations, lInspection gnrale de ladministration estime quil y aurait, fin 2003, environ 250 000 demandeurs dasile dbouts encore en France, dont 18 000 familles (soit 62 000 ayants droit). Au-del des effets de la lgislation du droit dasile qui a fait rcemment lobjet dune modification profonde, cest un problme plus

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03

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gnral qui se trouve pos : les difficults de lEtat procder lloignement des immigrants en situation illgale.
Irrguliers, clandestins, sans papiers122 (essai de dfinition) Rgularit : le caractre rgulier du sjour dun tranger et/ou sa situation par rapport la lgislation du travail et de lemploi. Le caractre irrgulier du sjour peut trouver son origine : - dans une entre irrgulire : immigrant irrgulier ; - dans une entre rgulire, suivie dun sjour irrgulier lexpiration du titre de sjour rgulier. Sans papiers : personne trangre sjournant sur le territoire national et dpourvue de titres de sjour ou de travail rgulirement tablis et en cours de validit. Cette expression est apparue la fin des annes 80 pour dsigner ple-mle les demandeurs dasile dbouts et les trangers non-admis un sjour rgulier en France. Souvent aussi nomms clandestins , les sans papiers sont susceptibles dtre reconduits la frontire. Dans certaines conditions, des rgularisations peuvent tre dcides par la puissance publique. Clandestin : personne trangre sjournant sur le territoire national, dpourvue de titres de sjour ou de travail rgulirement tablis et en cours de validit, et dont la prsence sur le territoire na pas t repre par les autorits du pays daccueil. Titre de sjour : le titre de sjour est le document administratif que doit possder tout tranger (hors Union europenne) qui entend sjourner en France au-del dun dlai de trois mois suivant son entre sur le territoire. Les principaux titres de sjour actuellement en vigueur sont (ordonnance du 2 novembre 1945 et loi du 11 mai 1998) : - des cartes de sjour temporaire dune dure dun an (renouvelable) portant diffrentes mentions selon lobjet du sjour en France : salari , commerant , visiteur , scientifique , profession artistique et culturelle , vie prive et familiale ; - des cartes de rsidents dune dure de 10 ans ; - des cartes de retraits, galement dune dure de 10 ans.

122) Daprs Les mots de limmigration et de lintgration , commission de terminologie et de nologie du domaine social.

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3 Les effets de lexistence dune population en situation irrgulire


Les trangers prsents sur le territoire national pour quelque motif que ce soit mais dont la situation nest pas rgulire posent la collectivit un problme dune relle gravit. Les tudes et les analyses font malheureusement dfaut. Non seulement la matire est difficile apprhender, mais sauf occasion ponctuelle aucun des protagonistes du dbat sur limmigration clandestine ne semble prouver pour des raisons contradictoires le besoin dune meilleure connaissance de la situation par lopinion. La prsence sur le territoire national dun fort contingent dtrangers en situation irrgulire a trois principales consquences lies : - la prcarit de la situation des intresss eux-mmes (a) ; - aux dysfonctionnements qui peuvent en rsulter pour lensemble de la collectivit nationale (b) ; - aux risques damalgame avec les trangers en situation rgulire et de dtrioration de limage de ces derniers (c). a) Privs de certains droits essentiels et en particulier de celui de travailler rgulirement, les trangers en situation irrgulire sont exposs, selon les cas, lexploitation par des employeurs clandestins dpourvus de scrupules, lobligation de sadonner des activits lucratives mais illgales (souvent dlictuelles, parfois criminelles), ou la plus dsesprante prcarit dautant plus proccupante que limmigration est irrgulire. Cet tat de fait nest pas seulement inacceptable et indigne des principes que la France prne, il est galement lorigine de perturbations sur le march de lemploi, de dfaut de recettes pour les institutions sociales et, plus gnralement, de troubles graves pour lordre public. Certes, comme on la vu, les pouvoirs publics, au risque dencourir le reproche de pratiques contradictoires, se sont attachs prendre en compte cet tat de fait. Mais ils taient dpourvus des moyens den prendre la vraie mesure. b) Limmigration irrgulire est une source de main-duvre bon march en France comme dans lensemble de lEurope de lOuest. Dune enqute de lIGA, conduite de novembre 1999 aot 2000, il ressort que, dans leur immense majorit, les trangers en situation irrgulire sont employs comme travailleurs clandestins, pour des salaires qui sont toujours trs infrieurs au minimum lgal. Il a ainsi t observ que lobtention de papiers par les intresss sest toujours traduite par une hausse immdiate de leurs rmunrations, souvent dans les mmes

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COUR DES COMPTES

ateliers ou tablissements, gnralement dans la confection-maroquinerie, la restauration, les emplois domestiques, le btiment, le nettoyage, etc. Comme dans le reste de lEurope, certaines PME ont dlibrment opt pour une politique de recrutement de travailleurs clandestins. Lemployeur nest pas seulement intress par ce statut pour des raisons financires mais aussi parce que ce statut place le travailleur dans une situation de totale dpendance. Ces pratiques ont pour effet de perturber gravement, dans certaines zones, le fonctionnement du march du travail. La moindre des consquences nest pas le frein mis lvolution de certaines professions dsormais dlaisses par les nationaux. Le dveloppement de lconomie souterraine est dautant plus ressenti quand celle-ci est alimente par des profits illicites tirs de pratiques dlinquantes. Ainsi peuvent sexpliquer la tendance la constitution de zones de non-droit, facteur de dveloppement de linscurit. c) En termes dimage, les immigrants en situation rgulire sont les premires victimes de cette situation. Ils le sont doublement : dabord parce que la frontire entre immigration rgulire et irrgulire est tnue et que certains immigrants en situation rgulire pourront tre tents ou forcs de participer aux agissements dcrits ci-dessus. Ensuite, parce quune partie de lopinion sera tente de faire lamalgame, limmigration en gnral tant alors assimile linscurit et la dlinquance alors que leur rapprochement ne peut tre partiellement lgitime quavec une certaine forme dimmigration irrgulire.

LE BILAN DE LACCUEIL ET DE LINTGRATION

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Les condamnations prononces sur la base de lordonnance du 2 novembre 1945 font lobjet du tableau ci-aprs :

Condamnations prononces sur la base de lordonnance du 2 novembre 1945


1997 Entre ou sjour irrgulier dun tranger en France (dont condamnation pour infraction unique) Aide lentre la circulation ou au sjour irrgulier dun tranger en France Aide lentre ou au sjour irrgulier dtrangers Pntration non autorise dtrangers sur le territoire national aprs interdiction Pntration non autorise dtrangers sur le territoire national aprs expulsion Soustraction lexcution dune mesure de reconduite la frontire Soustraction lexcution dun arrt dexpulsion Non-prsentation de document de voyage permettant lexcution dune reconduite la frontire Communication de renseignements inexacts sur son identit par tranger faisant lobjet dune mesure de reconduite la frontire Soustraction lexcution dune mesure de refus dentre en France Non-respect de lassignation rsidence Pntration non autorise sur le territoire national par tranger non communautaire ayant t remis un Etat membre de lunion europenne Total 5 811 1999 3 307 2001 3 381 2002 4 240

548 0 1 081 53 1 632 148 295

674 2 442 29 1 100 73 234

538 66 251 24 802 91 238

568 76 246 26 1 054 78 272

33

70

0 19 0

0 19 0

4 13 0

12 10 1

9 587

5 880

5 441

6 653

Source : Direction des affaires criminelles et des grces

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COUR DES COMPTES

4 Lloignement des trangers en situation illgale


Les mesures dinterdiction du territoire franais prononces de 1995 2002 tous types de contentieux confondus figurent dans le tableau suivant :
1995 ITF prononces dans une condamnation comportant au moins une infraction lordonnance de 1945 Mesures titre principal Mesures titre complmentaire 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

13 516

13 199

10 761

6 838

6 111

5 884

5 847

7 496

2 164 11 352

2 119 11 080

2 227 8 534

1 137 5 701

1 066 5 045

1 182 4 702

1 091 4 756

1 419 6 077

Source : Direction des affaires criminelles et des grces

Lvolution dcrite montre une baisse continue de ces mesures de 1995 2001, dans un contexte de pression pourtant accrue de limmigration, avec toutefois une reprise en 2002. Lanne 2002 a t marque par une acclration de la progression du nombre de mesures dloignement prononces qui ne sest pas prolonge en 2003, laugmentation tant principalement due aux arrts prfectoraux de reconduite la frontire (APRF) sur interpellation :
Mesures dloignement
1996 APRF Expulsions Interdictions du territoire franais Sous-total Radmissions Total 41 627 32 796 44 513 29 633 1 166 10 828 41 627 1997 21 918 906 9 972 32 796 1998 37 621 636 6 256 44 513 1999 33 378 599 5 878 39 855 14 825 54 680 2000 36 614 544 5 859 43 017 10 587 53 604 2001 37 301 521 5 320 43 142 10 364 53 506 49 124 37 544 2002 42 485 441 6 198 49 124 2003 32 650 206 4 688 37 544

Sur trois trimestres Source : DLPAJ

Il convient de relativiser ces volutions, car moins dune interpellation sur deux donne lieu un arrt prfectoral de reconduite

LE BILAN DE LACCUEIL ET DE LINTGRATION

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la frontire (APRF). Le pourcentage sest mme dtrior dans la priode rcente, puisquil est pass de 46 % en 2001 43,7 % en 2002. En 2002, 10 067 loignements effectifs ont t raliss en mtropole (sans compter les 9 303 effectus depuis un dpartement ou un territoire doutre-mer) sur les 49 124 mesures prononces, soit un taux de 20,5 %. Globalement, malgr sa progression sensible par rapport 2001, ce total na pas retrouv son niveau de 1996. Au regard du nombre dtrangers placs en centre de rtention administrative (24 501), on parvient un taux de 38,3 %. Par rapport au nombre de mesures transmises pour excution la PAF, il est de 62,1 %. Le meilleur rsultat est obtenu pour les arrts ministriels et prfectoraux dexpulsion, mme sil est encore considr comme insuffisant (68,4 %). La premire cause dchec identifie (35,5 % de lensemble des mesures en 2002) est celle de ltranger introuvable , qui concerne essentiellement les APRF notifis par voie postale. En deuxime position vient le dfaut de documents qui empche la reconduite (37,2 % pour linterdiction du territoire pour sjour irrgulier et 31,4 % pour lAPRF sur interpellation), enfin les refus dembarquer ou labsence de moyens de transport. Les autres cas qui reprsentent en 2002 43,3 % des mesures non excutes concernent les annulations par la juridiction administrative ou la non-dlivrance de laissez-passer consulaires. Outre le cas particulier des APRF notifis par voie postale (20 619 en 2002) dont aucun napparat excut dans les statistiques de la DLPAJ, les causes de la non-excution des arrts prfectoraux sont numres dans le tableau ci-aprs.

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Evolution du nombre d'loignements effectus et de mesures non excutes en mtropole


Causes de non excution 2001 2002 2003 1 702 16 863 18 565 1 395 1 077 318 2 241 885 164 16 716 362 98 1 820 341 439 148 141 103 33 41 99 475 5 456 531 1 070 32 20 1 653 7 109 1 391 10 301 (7 917) (2 384) 11 692 Saisines prfectorales transmises la DCPAF - pour loignement par la voie maritime 1 763 1 645 - pour loignement par la voie arienne 12 066 14 555 Total des saisines (I) 13 829 16 200 Annulations des saisines prfectorales Lies une dcision consulaire ngative : 1 079 - Laissez passer consulaire non dlivr 723 - Laissez passer consulaire refus 356 Lies une dcision d'une juridiction : 1 313 - Libr par le juge judiciaire 482 - Refus rtention de 5 jours 76 - Refus rtention de 10 jours 21 - Assignation rsidence 390 - Annulation par juge administratif 236 - Divers (sortie de prison annule, diffre, 108 individu crou, etc) Autres motifs 1 138 Dont : - Etranger non prsent sa convocation 244 - Demande dasile politique (dpt OFPRA) 191 - Etranger non trouv son domicile 118 - Malade ou hospitalis 108 - Recours dpos 44 - Libr par la prfecture 35 - Demande dasile territorial 25 - Erreur prfecture 30 - Divers (rgularisation, dpart volontaire, 345 refus du pays de transit, etc.) Total des dcisions annules (II) 3 530 Echec de la DCPAF - Absence de moyen de transport - Refus d'embarquer - Refus de la compagnie - Refus d'accueil du pays d'origine Total des loignements non mens bien (III) Total des mesures non excutes (IV = II + III) - Maritime - Arien (sans escorte) (avec escorte) Total des loignements effectifs 398 783 42 9 1 232 4 762 685 1 034 24 6 1 749 6 339 1 271 8 796 (6 953) (1 843) 10 067 1 282 936 346) 1 714 865 142 25 476 279 94 1 594 360 332 136 130 95 71 60 62 348 4 590

Eloignements effectifs 1 360 7 867 (6 190) (1 677) 9 227

(Source : DCPAF - Burel)

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Lune des constatations les plus marquantes est le dcalage considrable entre le nombre des mesures prononces et le nombre de celles qui sont transmises par les prfectures la DCPAF, soit 33 % seulement. Dduction faite des APRF notifis par voie postale, auxquels les statistiques de la DLPAJ nassocient aucun loignement effectif, le taux de transmission reste aux environs de 55 %. La diffrence entre les mesures dloignement prononces par les prfectures et les mesures traites par la DCPAF est particulirement sensible pour les arrts de reconduite la frontire avec interpellation : alors que 21 621 ont t signs par les prfets en 2002, seulement 11 621 soit 53,7 % ont fait lobjet dune saisine du BUREL123, dont 6 967 ont pu tre excuts finalement (32,2 %). Il nexiste pas dexplication aise ce phnomne. Il semblerait toutefois que, devant la difficult de reconduire les ressortissants de certaines nationalits du fait de la rare dlivrance des laissez-passer consulaires ou de labsence de desserte, et plus gnralement face lincertitude sur la possibilit de mener des procdures dloignement jusqu leur terme, certaines prfectures aient renonc instruire tous les dossiers. Une sorte dautocensure se serait ainsi installe dans les pratiques administratives. Au cours des dernires annes, la situation na fait que se dgrader pour trois raisons principales :

a) Les difficults de mise en uvre des dcisions aprs interpellation


Ladministration ne parvient quimparfaitement mettre en uvre les mesures dloignement aprs interpellation policire : le taux dexcution sest dtrior entre 1996 (46 %) et 2002 (34 %). Les checs concernent des trangers interpells et placs en rtention administrative dont lloignement est rendu impossible par dfaut de documents (1 % des checs). La personne concerne peut en effet avoir dtruit ses papiers et refuser de dcliner son identit et sa nationalit124. La mesure dloignement est alors subordonne lobtention du consulat dont est cens relever ltranger dun laissez-passer consulaire identifiant celui-ci et permettant son retour dans son pays dorigine. Or le taux global de dlivrance des laissez-passer consulaires est en baisse continue depuis huit ans : il na t en 2003 que de 28,8 %, moyenne
123) Bureau de lloignement de la direction centrale de la police aux frontires. 124) Or, sagissant par exemple des demandeurs dasile dbouts, la rglementation en vigueur ne permet pas une transmission des donnes personnelles et dactyloscopiques de lOFPRA ladministration.

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correspondant des taux qui peuvent varier de plus de 65 % moins de 3 %. Les efforts diplomatiques engags en dcembre 2001 envers six Etats particulirement peu coopratifs ont donn des rsultats contrasts.

b) Le contrle des magistrats sur la rgularit des dcisions


En 2002, les tribunaux administratifs ont annul 1 058 arrts de reconduite la frontire sur les 6 211 qui avaient fait lobjet dun recours. Les dcisions du juge judiciaire dinterrompre la rtention administrative reprsentent, pour leur part, 3,9 % des raisons de linterruption de la mesure dloignement. Un certain nombre de difficults peuvent par ailleurs se poser lorsquun contentieux relve la fois du juge administratif et du juge judiciaire : - lorsquil existe une question srieuse en matire de dtermination de la nationalit dun requrant, le juge administratif est tenu de renvoyer cette question prjudicielle au juge judiciaire, garant de ltat des personnes, et de surseoir statuer dans lattente de sa rponse. Les dlais, qui peuvent tre longs, ne permettent pas de clturer rapidement le dossier. Il en est de mme lorsque le juge administratif nest pas inform de la suite donne la question quil avait renvoye au juge judiciaire ; - en matire de rtention administrative, une difficult majeure intervient lorsque le juge des liberts et de la dtention a refus la prolongation du maintien en rtention administrative de ltranger (article 35 bis de lordonnance du 2 novembre 1945), qui est aussitt remis en libert et que le juge administratif rejette la demande dannulation de larrt de reconduite la frontire : il devient impossible de procder lexcution de cet arrt, faute pour lautorit administrative de pouvoir localiser ltranger en cause.

c) Autres obstacles
Le principal obstacle est dune tout autre nature. Comme le souligne le rapport commun de lIGA et de lIGAS de janvier 2004 : Lobstacle principal nest pas de nature juridique. Le droit franais permet sous certaines conditions lloignement des familles en situation irrgulire (). Dailleurs, le HCR ne soppose pas au principe du rapatriement des familles, sil seffectue dans le respect de la dignit des personnes. Il est avant tout dordre psychologique ou culturel, li

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limpact ngatif de limage de la famille avec enfants, embarque de force dans un avion ou un bateau. Il tient aussi aux considrations matrielles : labsence, pour linstant, de centres de rtention enfin adapts la rtention des familles, cest--dire prvoyant une sparation entre les clibataires et les familles, lexception des centres de Coquelles et du Mesnil-Amelot. Les procdures dloignement lencontre des familles sont dautant plus difficilement admissibles aux yeux de lopinion publique que la dure de rsidence en France sest prolonge, et que les familles ont des enfants scolariss, parfois depuis plusieurs annes. Saisie des conditions dans lesquelles la police aux frontires a excut des mesures dloignement, la Commission nationale de la dontologie de la scurit a par ailleurs dnonc en 2003 une prparation insuffisante de certaines oprations et des cas de dcs la suite de gestes de contrainte excessivement prolongs125 .

5 Les rgularisations
Dans un contexte de pression constante des flux migratoires, les pouvoirs publics sont rgulirement conduits procder alternativement ou cumulativement, dune part des actions de contrle, de nonadmission et dloignement - dont on a soulign les limites -, dautre part et linverse des rgularisations. Ces oprations de rgularisation interviennent soit de faon groupe, soit au cas par cas. Les deux procdures donnent lieu un traitement individuel des dossiers. Les rgularisations ont toujours exist, par exemple au moment de la forte croissance des annes cinquante et soixante. Depuis, les principales oprations ont t celles du 29 juillet 1968, celle du 13 juin 1973 (plus de 40 000 personnes concernes), celle du 11 aot 1981 (131 000 rgulariss sur 149 000 demandes). Dautres textes plus spcifiques sont intervenus, comme la circulaire du 23 juillet 1991 relative aux demandeurs dasile dbouts pouvant justifier dune insertion en France (14 456 rgulariss sur 49 123 dossiers) et deux dispositifs de 1995 et 1996, qui ont permis la rgularisation exceptionnelle de quelques milliers de parents denfants franais. Cest surtout la circulaire du 24 juin 1997 anticipant la loi RESEDA de 1998 qui a organis la dernire vague de rgularisation collective, soit 79 459 personnes sur 143 958 demandes, selon le ministre de lintrieur.
125) Rapport au Prsident de la Rpublique et au Parlement, Commission nationale de dontologie de la scurit, 2003, Documentation franaise.

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Il existe paralllement un traitement continu de dossiers qui aboutissent parfois par usure ou par suite de difficults mdiatises, des rgularisations dans des situations aussi diffrentes que celles des tudiants prolongs, des sans papiers ou des demandeurs dasile dbouts aprs un maintien sur le territoire jusqu puisement des dlais de procdures. Plusieurs phnomnes rgularisations individuelles. expliquent laugmentation de ces

Dabord, la pratique de la rgularisation humanitaire est dsormais reconnue, dans le prolongement de lavis du Conseil dEtat du 22 aot 1996 : tout moment un ressortissant tranger peut demander lexamen de son dossier. Mais il ny a pas de droit la rgularisation et les dcisions sont prises en opportunit sous rserve quaucun texte ne linterdise expressment. Ensuite, le traitement de cas difficiles avec bon sens, humanit et ralisme , formule retenue en septembre 2002 par le ministre de lintrieur aprs un nouveau conflit avec des sans papiers , permet aux prfets dutiliser la rgularisation comme soupape de sret dans des crises locales. Ces oprations dbouchent le plus souvent sur un rexamen des situations, dossier par dossier, puis sur des dcisions de rgularisation. La circulaire du 19 dcembre 2002 demandait en effet aux prfets de ne pas opposer une fin de non-recevoir sans examen aux trangers en situation irrgulire dont la demande avait t rejete lors dun premier examen, ou aux demandes prsentes de faon groupe par des associations ou collectifs. Elle indiquait en revanche que linsuffisance des informations communiques, les demandes ritres ou manifestement non fondes, ne devaient pas retarder les mesures ventuelles dloignement pendantes. Dans la mesure o la moiti des trangers figuraient dj dans le fichier AGDREF, ils avaient donc dj fait auparavant lobjet dune demande de titre de sjour. Plus de 20 % avaient fait lobjet dun arrt prfectoral de reconduite la frontire. Le taux moyen de dcisions favorables tait alors de 15 %, par rapport aux demandes juges exploitables par les prfectures. Par rapport aux demandes initiales, ce taux est actuellement de 6,4 % (2 175 sur 33 974). Le nombre de rgulariss en 2001 tait de 2 995. Les pratiques des prfectures sont htrognes, le taux de dcisions favorables variant de 11 % Paris, dans les Hauts-de-Seine et la SeineSaint-Denis, 54 % dans lEssonne, et le taux de dossiers inexploitables de 10 % environ dans le Rhne et les Bouches-du-Rhne 93 % dans le Nord, pour une moyenne de 51 %. Cette variabilit reflte des ralits trs

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diverses dans les dpartements, sagissant de la nature des demandes et de leur prsentation. Pour expliquer la part importante des dossiers inexploitables, le ministre a indiqu que regroupant notamment les dossiers inconnus et ne pouvant faire lobjet dun traitement, les dossiers illisibles ou insuffisamment prcis (simple nom sur une liste) elle est particulirement leve (plus de 40 % des demandes), seule la moiti des dossiers savrant ce stade connue du fichier national des trangers (). Dans le Nord, cette part a atteint plus de 80 % des dossiers reus. Ces chiffres rvlent la faible qualit des dossiers dposs mais aussi la part importante que peuvent reprsenter dans certains dpartements les demandes manant dtrangers primo-demandeurs, entrs rcemment et/ou nayant jamais effectu aucune dmarche en prfecture . Cest pourquoi on ne peut en tirer trop vite des conclusions : si le flux parat se tarir, la DLPAJ indique : La part des dossiers restant traiter ne devrait plus beaucoup voluer () ; les chiffres ici fournis ne sont pas figs dans le temps : de nombreuses personnes initialement inscrites sur des listes et nayant pu voir leur cas examin dans un premier temps, faute dlments suffisants, continuent de solliciter leur rgularisation et voient finalement leur situation examine au regard dlments dinformation plus complets. Tel est le cas ainsi de la prfecture du Nord, qui aprs le dpt dune liste de plus de 3 000 noms, en majorit inexploitable, sest vue saisie de nouvelles demandes de rgularisation avec lappui de celles-ci des dossiers plus complets. Enfin, ce mode de rgularisation est galement utilis pour les cas juridiquement impossibles rsoudre que sont les trangers frapps dexpulsion et dont lloignement est devenu impossible par dcision de justice : les ni rgularisables ni expulsables . Toutes ces demandes individuelles, peu nombreuses au dpart, dans la mesure o la loi RESEDA avait largi les possibilits daccs, se sont ds lors dveloppes, sous la pression des associations qui ont critiqu lattitude de certaines prfectures, tant pour leur parcimonie que pour le fait que ces procdures ntaient pas utilises de faon identique. A cet gard, le ministre de lintrieur a indiqu en 2002 avoir envoy des instructions aux prfets afin de tenir compte du caractre particulier de certaines situations et dcid une mission dinspection pour identifier les problmes litigieux. Il a annonc une concertation rgulire avec les organisations humanitaires. Il convient par ailleurs de souligner les interfrences entre les diverses situations : par exemple, la longueur de la procdure de dcision en matire dasile peut tre utilise par les demandeurs pour rechercher

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un degr suffisant dintgration qui pourra appuyer, en cas de refus, une demande de rgularisation. La rgularisation, mme si on ne peut connatre de faon prcise le taux dacceptation apparat bien comme un mode dentre sur le territoire, mme sil nen reprsente pas une part majeure. Lors du dbat sur la loi du 26 novembre 2003, un dput a dailleurs demand que la politique de rgularisation soit intgre la politique dimmigration . On relvera enfin que les rgularisations collectives posent aujourdhui aux Etats par exemple, pour les dernires annes, lEspagne, lItalie et les Pays-Bas - des difficults, compte tenu des consquences de telles dcisions, comme du reste des changements dans les lgislations sur les mouvements de populations dans un espace de libre circulation.

III Des rsultats peu probants


Pour apprcier la situation des publics issus de limmigration, on doit passer en revue un certain nombre de domaines touchant la situation sociale - le logement, lemploi, lcole, lintgration des jeunes -, la ralit des droits - droitss des femmes, lutte contre les discriminations - et lefficacit des dispositifs spcifiques apprentissage du franais, aide au retour. Limpression gnrale est que les rsultats des efforts qui ont t consentis sont peu probants.

A Le logement
Les donnes disponibles semblent indiquer, sur le long terme, une certaine amlioration des conditions de logement des immigrs ; celles-ci restent nanmoins marques, outre le phnomne de concentration dj voqu, par la persistance dingalits par rapport aux autres mnages. Il est vrai que la politique du logement a t et demeure largement hsitante. Les politiques spcifiques paraissent aujourdhui se limiter la gestion des foyers, hritage des annes 60, et lhbergement des demandeurs dasile, mme si ceux-ci ne sont, juridiquement, que des aspirants limmigration.

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1 Les hsitations de la politique du logement a) Le recours au dispositif spcifique du 1/9e prioritaire


Au milieu des annes soixante-dix, la ncessit daccueillir les familles des immigrants a conduit les pouvoirs publics mettre en place un dispositif spcifique appel 1/9e prioritaire . Instaur par la loi de finances pour 1975 mais abandonn en 1997 (voir ci-aprs b), il prvoyait quune fraction des sommes collectes auprs des entrepreneurs dans le cadre du 1 % logement 126 serait consacre, principalement sous forme daide la construction, au logement des travailleurs immigrs et de leurs familles. En dpit dune volont politique initiale forte, les moyens financiers allous ce dispositif se sont, au fil du temps, considrablement rduits. Son fonctionnement a fait apparatre des carences, lchelon national comme lchelon local. Dans son insertion au rapport public de 1997127, la Cour relevait notamment labsence dorientations donnes par les pouvoirs publics aux autorits dconcentres, alors quelles graient la part la plus importante du 1/9e prioritaire , ainsi qu lANPEEC128, qui tait charge, depuis 1987, dtablir le programme demploi annuel de ces fonds. A lchelon local, la principale critique du dispositif tenait linsuffisance des contreparties apportes aux financements sur 1/9e prioritaire . En principe, ceux-ci garantissaient lEtat un droit rservation sur les logements construits en faveur des immigrs et de leurs familles, proportionnel leffort financier consenti. Dans la pratique, si ces droits avaient gnralement t exercs lgard de premiers locataires dorigine immigre, ils lavaient t de manire moins systmatique loccasion de leur remplacement dans les lieux en raison de carences dans le suivi assur par les prfectures. Les rservations avaient parfois bnfici des personnes originaires des DOM-TOM et non des immigrants. La Cour relevait en conclusion la drive du systme qui tait au dpart destin financer des constructions neuves au profit principal des familles immigres et qui, au fil de la pratique ou de textes rglementaires de porte limite, tait en fait devenu un complment de financement doprations de rhabilitation

126) Participation des employeurs leffort de construction, prleve sur la masse salariale des entreprises de plus de 10 salaris ; son taux est de 0,45 % depuis 1992. 127) Consacre divers aspects de la politique dintgration des populations immigres . 128) Agence nationale pour la participation des employeurs leffort de construction.

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sans que lon pt dterminer dans quelle mesure elles profitaient effectivement ces familles.

b) Le recours progressif aux politiques de droit commun * Une politique par dfaut ?
Le dispositif du 1/9e prioritaire a t finalement abandonn en 1997 au profit du financement dun plan quinquennal de traitement des foyers de travailleurs migrants (cf. infra). Mais, ds le dbut des annes quatre-vingt-dix, lamlioration des conditions de logement des immigrs parat reposer principalement sur plusieurs politiques de droit commun : la politique de lutte contre les exclusions, la politique de la ville ainsi que les dispositifs tendant favoriser la solidarit urbaine. Ces politiques ne visent plus les populations immigres en tant que telles mais sont censes leur profiter dans la mesure o elles traitent de difficults qui les concernent majoritairement. Ainsi, la politique de lutte contre les exclusions et laffirmation dun droit au logement doivent constituer une rponse aux difficults conomiques et sociales qui touchent souvent les mnages immigrs ; de mme, la politique de la ville devrait apporter des solutions aux phnomnes de concentration et de mal vivre dans les quartiers qui concernent une part significative de la population immigre. En outre, divers dispositifs de droit commun destins en principe toute personne rsidant en France concernent, dans les faits, surtout les populations immigres, quil sagisse de mesures applicables aux squats ou lhabitat indigne, de la lutte contre le saturnisme, qui touche essentiellement les enfants originaires dAfrique subsaharienne, ou des dispositifs en faveur des coproprits dgrades o vivent de nombreux immigrs. Au-del des difficults prcdemment voques de mise en uvre dun dispositif tel que le 1/9e prioritaire , le recours au droit commun plutt qu des dispositifs spcifiques peut sexpliquer par labsence dhomognit de la population immigre. Les statistiques montrent en effet que la situation des immigrs venus dEurope ou du Sud-Est asiatique est souvent plus proche de celle des Franais que de celle des personnes originaires dAfrique maghrbine ou subsaharienne. Dans ces conditions, des dispositifs spcifiques risqueraient dtre inutiles pour certains immigrs et, au contraire, insuffisants pour les autres. Si le recours des politiques de droit commun napparat pas infond, il reste difficile de dterminer sil a rsult au dpart dun vritable choix politique ou dune absence de solution alternative au

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1/9e prioritaire et sil na donc constitu quune politique par dfaut . Ce nest qu la fin des annes quatre-vingt-dix que cette politique sera plus clairement assume comme semble le suggrer la prsentation faite en 1998129 de la politique de logement des immigrs : Elle sappuie sur la politique de logement social, en particulier sur les dispositions relatives au logement de la politique de lutte contre les exclusions. Elle doit tre un lment de construction de la politique de la ville.

* Une lacune majeure : linsuffisance de loffre de logements cot modr


Ds lors que la politique de logement des immigrs repose principalement sur la politique de la ville ou la politique de lutte contre les exclusions, lapprciation de ses rsultats passe par lexamen pralable des russites et des checs de ces dernires. Il convient de relever le problme majeur qua constitu linsuffisance de loffre de logements loyer modr la fin de la dernire dcennie, compte tenu de ses rpercussions directes : la non-satisfaction de la demande exprime par les personnes les plus dmunies, mais surtout indirectes : lexacerbation des comportements lgard des populations immigres dans un contexte de tension sur le march du logement. Ce constat est dailleurs partag par les administrations interroges dans le cadre de lenqute. Diverses tudes ont montr une progression de la demande de logements faible cot, consquence de la pauprisation dune fraction de la population. Une note de synthse sur la demande de logements locatifs sociaux en Ile-de-France en 2000 relve que lcart entre le revenu moyen des demandeurs et celui de lensemble des mnages franciliens, qui tait denviron 15 % en 1978, stait creus prs de 30 % en 1992 et dpassait 40 % en 2000. Le dfaut de ressources a fragilis laccs au parc social des populations les plus pauvres qui maintiennent par consquent plus longtemps leur demande, ce qui concerne particulirement les mnages trangers et les familles monoparentales . Une autre tude130 montre que les bnficiaires trangers de laide personnalise au logement (APL) en Ile-de-France ont augment de 24 % entre 1995 et 1999, soit une progression plus forte que pour les bnficiaires franais, et que la plus forte hausse concerne les

129) Communication au conseil des ministres du 21 octobre 1998. 130) Etude publie en 2002 par lobservatoire du logement social en Ile-de-France et lIAURIF sur les bnficiaires de lAPL dans le parc social en Ile-de-France en 1999.

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trangers figurant dans la tranche des plus bas revenus : + 111 % sur la mme priode. Face cette forte demande manant de personnes faibles revenus, loffre de logements est reste trs insuffisante, surtout la fin des annes quatre-vingt-dix. Le tableau suivant rsume lvolution du parc HLM et de loffre locative sociale entre 1995 et 2001 au niveau national. On constate que la croissance du parc (logements neufs moins ventes et dmolitions) na cess de chuter entre 1995 et 2001, de 66 800 28 700, le taux de mobilit des logements tant rest stable.
Evolution du parc HLM et de loffre locative sociale entre 1995 et 2001
En milliers de logements
Anne 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Parc 3 462,2 3 522,4 3 575,2 3 620,2 3 657,6 3 692,7 3 721,4 Mise en location 74,7 67,6 61,0 53,4 49,1 43,9 40,6 Vente HLM 3,4 4,3 5,2 4,5 6,1 4,4 5,4 Dmo-lition 4,6 3,1 3,0 4,0 5,6 4,4 6,5 Croissance du parc 66,8 60,2 52,8 45,0 37,4 35,1 28,7 Taux de mobilit 11,0 11,9 12,2 12,4 12,5 12,0 11,6 Offre due la mobilit 380,8 419,2 436,2 448,9 457,2 443,1 431,7 Offre totale 447,6 479,4 489,0 493,9 494,6 478,2 460,4

Source : T. Debrand Le parc de logement HLM face la demande - Union sociale pour lhabitat (fvrier 2003)

Les problmes rencontrs dans le secteur du logement social concernent aussi le secteur priv. Le rcent rapport du snateur M. Clach sur le parc locatif priv131 relve que les tensions locatives sont concentres en grande partie dans les zones priurbaines et les grandes agglomrations o elles rsultent en premier lieu de linadquation de loffre locative par rapport au niveau de solvabilit des candidats locataires, qui nest pas compense par une progression suffisante de loffre de logements vocation sociale. Par ailleurs, le parc locatif priv est parfois inadapt du fait dun niveau de vtust et dentretien ne rpondant pas une demande de logements de qualit [] .

131) Rapport Logement : pour un retour lquilibre prsent le 15 octobre 2003.

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* Les tentatives rcentes de prise en compte des problmes spcifiques de logement des immigrs
Si le recours aux dispositifs de droit commun a pu rpondre au souhait des pouvoirs publics de ne pas stigmatiser des quartiers ou des populations, il a aussi conduit, dans une certaine mesure, luder les problmes spcifiques de logement des immigrs. Les textes fondateurs de la politique de la ville ou de la politique de lutte contre les exclusions ont rarement mentionn la question de lintgration, lui prfrant des thmatiques telles que la sgrgation ou lexclusion spatiale et sociale ; des notions telles que la mixit sociale sont restes floues dans leur dfinition comme dans leurs implications. Plusieurs acteurs ont galement relev au cours des dernires annes les effets ngatifs dune politique renvoyant exclusivement au droit commun et ont recommand aux pouvoirs publics, sans renoncer ce principe, de mieux tenir compte de certaines spcificits des populations immigres. Dans son rapport intitul Lutte contre les discriminations : faire respecter le principe dgalit paru en 1998, le Haut conseil lintgration observait ainsi : Prs de vingt ans aprs la mise en uvre dun rgime de discrimination positive, la spcificit des travailleurs immigrs a disparu des politiques du logement ; progressivement ils sont devenus invisibles. [] Sans sattacher au maintien du rgime antrieur dont les limites ont t analyses, le Haut conseil souhaite que la question du logement des familles immigres reste une priorit de laction du gouvernement [] . Des organismes de terrain ont galement mis en vidence les limites des politiques de droit commun pour rsoudre toutes les difficults de logement des immigrs. En 2001, un rapport du GIP Habitat et interventions sociales portant sur les squats de la rgion parisienne observait : Les publics prsents dans les squats sur lesquels [le GIP] a t missionn par lEtat en 1999 sont presque tous trangers, [] ils sont tous issus dune immigration rcente en provenance des pays qui composent lAfrique noire, et [] ce sont, pour lessentiel, des familles. Au risque de paratre politiquement incorrects, nous avons estim que lon ne pouvait ignorer cette donne. Ne pas la prendre en compte, faire comme si lexclusion dont sont victimes ces populations tait uniquement due leurs ressources, serait sinterdire de formuler des analyses pertinentes . Tout en restant dans le cadre des dispositifs de droit commun, les pouvoirs publics ont donc cherch, depuis la fin des annes quatre-vingtdix, mieux prendre en compte certaines spcificits des populations immigres, notamment lexistence de grandes familles dans des

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proportions suprieures la moyenne nationale, la situation conomique et sociale spcifique des jeunes et la survivance de cas de polygamie. Plusieurs mesures ont t prises mais elles restent limites dans leur ampleur comme dans leur efficacit. Concernant la production de grands logements, avant mme que le comit interministriel l'intgration du 10 avril 2003 lui consacre une mesure, le protocole du 25 juillet 2001 entre lEtat et la SONACOTRA prvoyait le logement de familles nombreuses en maisons individuelles. Mais le nombre limit de logements concerns (une centaine) ne permet pas de considrer cette mesure comme une vritable politique destine rsoudre ce problme gnral mais plutt comme une action porte symbolique. De mme, les rsultats de la politique daccompagnement dpouses issues de mnages polygames entres dans une dmarche de dcohabitation , mise en 132 uvre depuis une circulaire du 10 juin 2001 , restent trs limits en matire de logement comme dans dautres domaines et lon imagine mal, compte tenu des moyens ncessaires pour traiter chaque cas, comment cette politique pourrait tre mise en uvre une plus grande chelle.

2 Les foyers de travailleurs migrants : la survivance dune politique spcifique pour traiter un problme rcurrent
Les foyers de travailleurs migrants (FTM) constituent un aspect particulier du logement des immigrs en raison du nombre de personnes quils abritent (130 000 au milieu des annes 90133) mais plus encore de la concentration de difficults lies leur dgradation continue et de limportance symbolique que revt cette forme de logement. Le traitement de ces foyers est en outre, en matire de logement, la dernire politique denvergure spcifiquement destine aux populations immigres. Dun point de vue historique, la construction des FTM sest situe principalement entre 1968 et 1975, priode pendant laquelle le nombre de lits est pass de 45 000 180 000. Les foyers ont t conus pour rpondre des besoins temporaires de travailleurs venus en France sans famille et qui taient supposs regagner terme leur pays dorigine ou accder dautres formes de logement plus durables. Il tait prvu que, lorsque le nombre doccupants viendrait diminuer, les foyers volueraient, aprs travaux, vers du logement social normal. Mais ces
132) Circulaire DPM/2001/358 du 10 juin 2001 relative au logement des femmes dcohabitant de mnages polygames et engages dans un processus dautonomie (DGAS, DPM, DGUHC, CILPI). 133) Dont une fraction nest du reste pas dorigine trangre.

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hypothses ne se sont pas vrifies et les caractristiques des foyers ont volu du fait du vieillissement des occupants (principalement ceux dorigine maghrbine) et de larrive de nouvelles catgories doccupants, surtout en province dans les zones o les restructurations industrielles ont provoqu le dpart de la plupart des travailleurs immigrs. La situation de ces foyers na cess de se dgrader, en chappant lattention des pouvoirs publics et des mdias, et ce nest quau milieu des annes quatre-vingt dix, la suite des rapports de MM. Pascal (1994) et Cuq (1996)134, que le traitement des foyers de travailleurs migrants va devenir une priorit.

a) Des objectifs ambitieux qui prennisent nanmoins cette forme obsolte de logement
Cette priorit sest traduite par labandon du dispositif du 1/9e prioritaire et laffectation dune partie des ressources du 1 % logement ainsi dgages un plan quinquennal de traitement des FTM. Deux conventions ont concrtis ces nouvelles orientations : une convention dobjectifs signe le 17 septembre 1996 entre lEtat et le mouvement du 1 % , qui a dfini le principe de leffort en faveur des populations ayant des difficults particulires, puis une convention du 14 mai 1997 entre lUESL135 et lEtat, qui en a prcis les modalits pratiques. Le plan est ambitieux par son objet puisquil prvoit la remise niveau qualitative des foyers par une intervention sur les btis dlabrs et inadapts qui peut prendre des formes diverses, de la simple rhabilitation la dmolition-reconstruction. Il lest galement par le nombre doprations prvues et les montants concerns. Aprs consultation des prfectures, 326 foyers, sur environ 700 foyers recenss, ont t retenus en vue dun traitement au cours de la priode 1997-2001. Lengagement financier du mouvement 1 % est galement important : 274,4 M pour 5 ans verss par lintermdiaire de lANPEEC sous forme de prts (les subventions sont rares) reprsentant une participation maximum de 50 %, voire exceptionnellement 60 %, du cot dune opration. Ces financements sont complts par ceux de lEtat au moyen des dispositifs de droit commun (notamment PALULOS et PLA-I136) et de divers autres
134) Rapports de M. Pierre Pascal sur le logement des immigrs (avril 1994) et de M. Henri Cuq, dput, sur la situation et le devenir des foyers de travailleurs migrants (avril 1996). 135) Union dconomie sociale pour le logement. 136) Prime lamlioration de logements usage locatif et occupation sociale ; prt locatif aid dinsertion.

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partenaires (collectivits territoriales, propritaires des foyers), qui nont cependant pas fait lobjet dengagements prcis. Mais les pouvoirs publics ne sont pas alls jusqu supprimer cette forme particulire de logement, bien des gards obsolte. Certes, la formule des FTM est modernise puisquelle doit voluer, aprs traitement, vers la formule de droit commun des rsidences sociales, ce qui implique une ouverture dautres catgories de populations et le conventionnement laide personnalise au logement (APL) en remplacement des autres formes daides particulires existantes137. Mais le maintien dans les foyers des actuels occupants qui ont vieilli, faute que dautres solutions soient proposes, limite demble les possibilits dvolution de mme que les situations de sur-occupations, surtout dans la rgion parisienne, qui ramnent rapidement les foyers rnovs dans une situation proche de celle observe avant traitement. Le FASILD, pourtant impliqu dans la mise en uvre de ce plan, portait du reste en 2000 un jugement svre sur la formule des foyers138 : Destin dans sa conception initiale des travailleurs trangers, jeunes, clibataires, issus dune immigration de travail employe dans les industries de main-duvre c'est--dire une catgorie qui nest plus dominante dans les flux actuels le foyer [] en est donc venu loger dautres catgories de personnes ou hberger des populations vieillissantes et de plus en plus inactives. Il ne constitue plus aujourdhui une tape sur le chemin de lintgration, dans un parcours rsidentiel et professionnel. Cest donc un instrument largement inadapt, parfois sgrgatif, qui absorbe encore prs du sixime du budget de ltablissement. . Les pouvoirs publics se sont visiblement rsigns assumer financirement les consquences de la faiblesse durant plusieurs dcennies des mesures de modernisation des foyers et de labsence de solutions de logement durables proposes leurs occupants, comme semble le reconnatre la communication dj cite en conseil des ministres du 21 octobre 1998 sur la politique de logement social : Le ralisme impose daccepter que ce type de logements ne pourra tre abandonn rapidement. Le mouvement de transformation de ces foyers doit se faire un rythme qui corresponde aux ralits sociales et humaines des occupants.

137) Notamment lallocation de logement social (ALS) et laide transitoire au logement (ATL) verse par le FASILD. 138) Plan stratgique 2000-2002 du FASILD.

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b) Des rsultats trs infrieurs aux prvisions, qui ont conduit une prorogation du plan
Le premier dlgu gnral de la CILPI139 faisait preuve en 1999 dun optimisme certain quant aux dlais de ralisation du plan140 : cinq ans correspond au rythme de mise en place des crdits et des projets et parat un horizon raisonnable pour traiter la totalit des 250 foyers concerns par le plan . Ces objectifs nont pas t tenus. Une circulaire du 13 mars 2000, qui tablissait un bilan miparcours de lexcution du plan, constatait ainsi : Le bilan de la mise en uvre du plan quinquennal nest pas la hauteur des moyens qui peuvent tre mobiliss et justifie quun effort particulier soit men en 2000 et 2001 pour acclrer son rythme de ralisation, prioritairement pour traiter les situations proccupantes au regard des conditions dhabitat indigne touchant lhygine et la scurit des personnes . Le redressement attendu pour 2000 et 2001 nest pas intervenu et lexercice 2002 sest seulement situ dans la moyenne, ce qui a conduit lEtat et lUESL, par un avenant du 11 octobre 2001, proroger le plan quinquennal jusqu la fin de 2006. Fin 2002, 120 foyers avaient fait lobjet dune programmation financire, 87 seulement dune convention traduisant lengagement effectif des parties prenantes. Ce bilan nest pas ngligeable mais trs infrieur aux prvisions. Sur le plan financier, la programmation totale des fonds tablie aprs examen des dossiers par la commission des foyers de lANPEEC slevait 112,3 M, ce qui ne reprsentait que 41 % des sommes prvue pour la premire priode quinquennale. Si lon sen tient aux conventions signes (montants engags), les rsultats sont moiti moindres : 67 M, soit 24,4 % de lenveloppe pluriannuelle initiale. Sur le plan social, lobjectif du plan quinquennal de proposer danciens occupants dun foyer laccs un logement social na t que rarement atteint.

139) Commission interministrielle pour le logement des populations immigres. 140) Entretien la revue de la SONACOTRA Horizon , n 30, septembre 1999.

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c) Les principaux obstacles la ralisation des projets - Limplication souvent insuffisante des collectivits territoriales dans le plan de traitement des foyers :
Le processus par lequel la CILPI et, lchelon dconcentr, les prfectures parviennent convaincre les collectivits territoriales de sengager dans le traitement des foyers reste particulirement long et susceptible tout moment dtre remis en question. Les pouvoirs publics ont tent de les y encourager dans le cadre des contrats de ville141 mais le bilan financier tabli par la CILPI fin 2003 reste dcevant avec une contribution de 18,5 M, soit 6,3 % du montant des oprations programmes. La mise en uvre du plan de traitement des foyers met particulirement en vidence la faiblesse de la solidarit territoriale. A lexception de lagglomration lyonnaise o un systme de solidarit semble, selon le dlgu gnral de la CILPI, organis et accept, la commune sur laquelle est implant un foyer est gnralement tenue de trouver elle-mme sur son territoire des solutions, quil sagisse de sites de desserrement temporaires (pendant les travaux) ou dfinitifs (construction de btiments nouveaux dans le cas de foyers suroccups). Le constat nest pas nouveau ; en 1994, le rapport Pascal relevait dj : Les communes nacceptent gure de dvelopper sur leur territoire ces capacits, mme pour amliorer les conditions de logement des immigrs isols qui y sont dj. La crainte est souvent de ne pouvoir faire face au flux continu de suroccupants : en particulier celui li aux traditions dhospitalit .

- La fragilit financire des gestionnaires de rsidences :


Cette situation, connue depuis longtemps puisque les rapports de MM. Pascal et Cuq en faisaient dj tat, constitue un autre frein la ralisation du plan quinquennal. Malgr les initiatives de la CILPI pour rsoudre les problmes financiers de plusieurs associations et la reprise par la SONACOTRA, la demande des pouvoirs publics, de plusieurs foyers en situation financire prcaire, les difficults ont persist. En mai 2003, la CILPI constatait que certaines rsidences sociales, issues de foyers traits dans le cadre du plan quinquennal et finances en vue dune gestion ultrieure quilibre, taient dores et dj en dficit. Elle relevait

141) Circulaire DIV-CILPI du 15 juillet 1999.

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les difficults srieuses de quatre associations : lASSOTRAF, la SOUNDIATA Nouvelle, lADEF et le CASVP.

- Lhypothque des foyers en situation de sur-occupation :


Si le phnomne de sur-occupation ne concerne quune minorit de foyers, lincapacit des pouvoirs publics le traiter jette une ombre sur la mise en uvre du plan quinquennal. Il concerne surtout des foyers franciliens, de lordre dune centaine sur les 242 recenss dans cette rgion, accueillant principalement des immigrs originaires de lAfrique subsaharienne. Ils logent environ 27 000 rsidents officiels, dont approximativement 18 000 20 000 africains, mais le nombre total de rsidents Africains serait en fait de lordre de 35 000 40 000, soit un taux de sur-occupation global de 100 %. En 1996, le rapport Cuq recommandait den finir avec les zones de non droit en dmantelant les foyers dafricains noirs comme systme dconomie parallle ax sur les villages dorigine des rsidents, comme organisation communautaire non soumise aux lois de la Rpublique 142. Ces solutions nont pas t mises en uvre mais les difficults demeurent, comme le constatait le dlgu gnral de la CILPI en mai 2003 : Le traitement des foyers sur-occups fait face de telles particularits quil est ncessaire dapporter des solutions et des moyens spcifiques pour viter un blocage du plan de traitement et une aggravation de la situation de ces foyers. Dautant que lensemble des indicateurs disponibles montre une forte croissance de la sur-occupation depuis quelques annes . Non seulement le phnomne de sur-occupation na pas t rsorb, mais encore il serait en augmentation, en probable corrlation avec la forte augmentation du nombre de demandeurs dasile dbouts. Il rapparat mme dans les foyers qui viennent dtre traits comme le constate la CILPI qui reconnat en mme temps certaines erreurs dans la conception des oprations : Le traitement [des foyers] a t men en faisant abstraction de la sur-occupation et sans que lon se donne les moyens de faire face son renouvellement et sa croissance. Dans les nouvelles rsidences sociales issues du traitement, la sur-occupation a donc recommenc comme auparavant dans les FTM, voire sest
142) Il proposait notamment de complter systmatiquement le contrle des rsidents en surnombre par celui de la rgularit de leur titre de sjour, dexpulser les rsidents en situation irrgulire et dexprimenter et renforcer les systmes de contrle humain (gardiennage) et technique. Il recommandait galement linterdiction des activits dites informelles (restauration collective, picerie, artisanat, coiffure), gnralement non encadres et non formalises, qui prsentent des risques en matire de scurit et dhygine et sinscrivent en dehors du cadre de la lgislation du travail.

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accentue, et les quilibres annuels de gestion (fonds gnralement sur le nombre officiel de rsidents et non pas le nombre rel doccupants) sont tangents pour les gestionnaires. En outre, le bti nouveau na pas toujours t suffisamment conu pour durer en rsistant aux effets moyen et long terme de la sur-occupation et les dures damortissement des emprunts sont parfois peu ralistes par rapport ces consquences de la suroccupation . On ne saurait mieux dcrire lchec actuel des tentatives de normalisation de la situation de ces foyers, qui sapplique aussi aux activits informelles, qui ont souvent repris hors de tout cadre lgal, mme si des installations ont t amliores (cuisine collective par exemple) pour limiter les risques daccidents et les problmes sanitaires.

3 La question non rsolue de lhbergement des demandeurs dasile


Au cours des dernires annes, la question de lhbergement des demandeurs dasile a pris une importance croissante, au point quelle est souvent devenue aux yeux des pouvoirs publics, lchelon central comme lchelon dconcentr, une priorit par rapport aux problmes, certes plus anciens mais nanmoins toujours importants, de logement des populations immigres.

a) Une capacit daccueil insuffisante


Pendant la phase dinstruction de leur demande, les demandeurs dasile, sous rserve quils laient sollicit, peuvent tre hbergs dans un centre o ils sont pris en charge au titre de laide sociale de lEtat. En effet, bien que la Convention de Genve ne mentionne pas expressment un droit lhbergement pour les demandeurs dasile, ladministration considre que lhbergement des demandeurs dasile est fond sur larticle L. 111-1 du Code de laction sociale et des familles qui dispose que les personnes de nationalit trangre bnficient de laide sociale en cas dadmission dans un centre dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS), sans condition de rgularit de sjour. Mais les capacits dhbergement du dispositif national daccueil (DNA) sont trs largement dpasses. Ce dispositif, qui repose sur un maillage de centres daccueil pour demandeurs dasile (CADA) rpartis sur lensemble du territoire national et de centres de transit, ne sest pas dvelopp de faon homothtique la hausse du nombre des demandeurs dasile. Entre 1999 et 2002, le nombre de CADA a plus que doubl, passant de 63 151, et leur capacit totale dhbergement a t porte de 3 781 10 317 places. En revanche, les

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centres de transit sont rests au nombre de deux dune capacit totale daccueil de 126 places. Le cot total de fonctionnement de ce dispositif a atteint 92 M en 2002 et mobilise une part importante des crdits de la DPM. Face une demande dhbergement qui est passe de 5 502 lits en 1999 13 170 en 2002, la capacit globale dhbergement est largement insuffisante, dautant que la dure moyenne de sjour dans ces structures a augment paralllement lallongement des dlais dinstruction des demandes dasile ; elle sest tablie en 2002 570 jours contre 541 en 2001. La pnurie dhbergement a rendu ncessaire le recours des expdients tels que la rservation et la location de chambres en htel meubl ou lutilisation de logements vacants du parc HLM aux fins dhbergement temporaire, au dtriment parfois de laccueil dautres catgories de population. En 2002 les demandeurs dasile occupaient ainsi 5 670 places dans 178 foyers pour travailleurs migrants.

b) Les difficults particulires daccueil des demandeurs dasile en rgion Ile-de-France


La rgion Ile-de-France, elle seule, enregistre plus de 52 % des demandes dasile, 25,5 % des demandes dasile tant dposes Paris. Cette concentration sexplique principalement par la proximit de laroport de Roissy, point darrive de nombreux immigrants. Au cours de lanne 2002, le nombre dautorisations provisoires de sjour dlivres en rgion Ile-de-France a reprsent 55 % du total national. Cet afflux massif de populations en dtresse a ncessit la cration dune commission rgionale dattribution dhbergements et la centralisation lchelon de la prfecture de rgion de la gestion des capacits dhbergement. Le dispositif daccueil en rgion Ile-de-France offre une capacit de 7 039 places dont 4 899 sont situes Paris intramuros, 4 472 rsultant de rservations de chambres en htel. De plus, en raison de linsuffisante capacit daccueil, de nombreux demandeurs dasile sont hbergs en urgence dans les centres dhbergement et de rinsertion sociale (CHRS) au dtriment des personnes en difficult auxquelles les centres sont principalement destins. Lhbergement des demandeurs dasile est confi des associations, lies ladministration par des conventions, moyennant une subvention devant couvrir les frais dhbergement sur la base dun prix forfaitaire de 20 par personne loge. Les principales associations intervenant dans ce domaine sont lAssociation pour laccompagnement social et administratif des migrants et de leur famille (APTM), France terre dasile (FTDA), les uvres hospitalires franaises de lordre de

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Malte et Emmas. En outre, le SAMU Social de Paris a t amen prter son concours pour lhbergement durgence.

B Lemploi
Alors que lemploi est reconnu comme un facteur majeur de lintgration, les immigrs sont plus affects par le chmage que les autres actifs. En 1999, leur taux de chmage, selon le recensement de lINSEE, est suprieur de 9 points la moyenne nationale. Ils reprsentaient alors 15 % des chmeurs et 22 % du total de la population immigre. En 2002, le taux de chmage des trangers hors Union europenne stablissait 25,1 % (23 % pour les hommes, 28,7 % pour les femmes, jusqu 35,2 % pour les femmes originaires du Maghreb), soit plus de 16 points au-dessus de la moyenne nationale de 8,9 % (7,9 % pour les hommes, 10,1 % pour les femmes). Pour lensemble des trangers, le taux de chmage tait de 18,47 % (17,3 % pour les hommes, 20,1 % pour les femmes)143. LINSEE relve aussi que de 1990 1999, le nombre de chmeurs immigrs a augment dun tiers alors que la population active immigre sest accrue de moins de 8 % et le nombre total de chmeurs de 18 %. Les immigrs ont contribu laugmentation arithmtique du nombre de chmeurs entre 1990 et 1999 sans que lon sache quelle est la part des immigrants dans cette volution. Dans les zones urbaines sensibles, le taux de chmage des trangers qui tait de 26,2 % en 1990 atteignait 35,3 % en 1999, ce chiffre tant presque trois fois plus lev que le taux de chmage de lensemble de la population dans ces zones (12,4 %). Cette forte exposition au risque de chmage parat dabord lie la concentration des immigrs dans les catgories socioprofessionnelles, connaissant les taux de chmage les plus levs (ouvriers, employs), dans les secteurs les plus sensibles aux alas conjoncturels (BTP) et dans des emplois prcaires. Ainsi, le taux de chmage des ouvriers immigrs non qualifis, qui reprsentent 21 % du total des actifs immigrs, atteint 24 % contre 16 % pour lensemble de ces ouvriers. LINSEE observe en outre que le diplme et le niveau dtudes protgent peu les immigrs du chmage : le taux de chmage des immigrs ayant suivi des tudes suprieures est en moyenne de 16 % contre 8 % pour lensemble des actifs du mme niveau. Le diffrentiel de taux de chmage entre Franais et trangers est mme plus lev pour les
143) Source : INSEE (enqute emploi, mars 2002) - exploitation DARES et DPM.

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personnes qualifies. LINSEE value en novembre 2002 22 % le taux de dclassement li au lieu dhabitat et la nationalit, avec une surreprsentation des femmes. De plus, les immigrs restent plus longtemps au chmage que lensemble de la population active. La population active immigre nest pas homogne toutefois au regard de ce risque. Les immigrs ns dans un Etat de lUE y sont beaucoup moins exposs : le taux de chmage des immigrs ns en Espagne, en Italie et au Portugal est mme infrieur la moyenne nationale, mais il est proche de 30 % pour les ressortissants du Maroc et dAlgrie daprs lenqute sur lemploi de lINSEE de 1999. Les rsultats de lenqute INSEE de mars 2002 confirment ces rsultats : le taux de chmage des trangers non issus de lUE (21,5 %) est proche du triple du taux de ses ressortissants (7,4 %). Le dispositif organisant limmigration de travail rd depuis plus de cinquante ans, modernis au milieu des annes 1970, permet lintroduction de salaris disposant dun contrat de travail avant leur arrive en France. Mais cette procdure est devenue marginale dans laccs des immigrants au march du travail (cf. annexe n 2). La grande majorit y accde aujourdhui par dautres voies, qui se sont diversifies : le regroupement familial, les conjoints de Franais, les rfugis et apatrides, enfin les accs diffrs au march du travail par changement de statut. A leur arrive en France, les immigrants ne sont pas placs dans une situation diffrente de celle des autres demandeurs demploi : ils peuvent faire appel la quasi-totalit des mesures mises en place pour les publics en difficult mais ils ne bnficient daucun traitement spcifique pour accder lemploi. En ralit le dispositif lgislatif et rglementaire est rest fig, sans prendre en compte les consquences des deux phnomnes quasi concomitants des deux dernires dcennies : la crise de lemploi, qui touchait tout particulirement les personnes issues de limmigration, et la monte de limmigration de peuplement, qui, en ouvrant le droit lemploi, limitait les effets de la suspension de limmigration de travail.

1 Labsence de dispositifs spcifiques pour les immigrants en matire daccs lemploi


Le plan national daction pour lemploi (PNAE) doctobre 2003 ne comporte pratiquement aucune mention relative limmigration. Traitant du dfi de lamlioration de la dynamique du march du travail et de la cration demploi, le plan retient au mme titre que les jeunes et les femmes sans qualification particulire, les travailleurs de plus de 50 ans,

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les bnficiaires de minima sociaux, les ressortissants trangers en situation rgulire . De mme, dans la stratgie pour lemploi en France et lanalyse de la situation du march du travail en 2003, lemploi des immigrs ne figure que sous laspect de la lutte contre les exclusions et les discriminations. La lutte contre le travail illgal, qui ne concerne les trangers que sous langle de la lutte contre lemploi de salaris sans autorisation de travail, et la rsorption des situations discriminatoires et excluantes, dont les immigrs nont pas le monopole, sont cites, entre autres, parmi les axes prioritaires. Les mesures prises ne comprennent pratiquement aucune aide directe, en application du principe de lgal accs des Franais et des trangers lensemble des dispositifs publics dinsertion, de formation et de reconversion professionnelle financs par lEtat. De plus, la DGEFP souligne que dans les publics ayant des difficults pour accder aux aides lemploi et la formation professionnelle quelle gre, la nationalit trangre nest pas un critre suffisant pour prjuger dune difficult daccs lemploi. La DPM, pour sa part, estime que cela permet dviter la stigmatisation de ces populations.

2 La difficult didentifier la part des immigrants dans les dispositifs de droit commun
Il a dj t expos (voir supra I-C) que les dpenses concourant tant lintgration par lemploi qu la politique daccueil en matire demploi ne peuvent pas tre isoles. La future prsentation du budget de lEtat devrait nanmoins permettre de progresser. Certains documents apportent des premiers lments dinformation, mais avec de srieuses limites : cest ainsi que dans le projet de mission solidarit et intgration , le programme n2 Accueil des trangers et intgration comporte, pour 741,24 M sur la base de la loi de finances initiale pour 2004, quatre actions directes et une action de moyens144. A laction 2, il est possible de considrer quune trs faible - partie des crdits des plates-formes daccueil de demandeurs dasile (1,8 M) et de lallocation dinsertion (152 M) peut concourir la prise en compte de laspect emploi pour les demandeurs dasile ; de
144) - action 1 : participation la rgulation des migrations, pour 5,75 M, - action 2 : prise en charge sociale des demandeurs dasile, pour 293,47 M, - action 3 : intgration, pour 200,12 M, - action 4 : aide mdicale de lEtat pour 233,48 M, - action 5 : moyens du programme, pour 8,42 M.

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mme, laction 3 comporte la prvention des discriminations sur le march du travail (1,8 M ), la mise en place dagents de dveloppement local dintgration (0,4 M), les rmunrations de stagiaires de la formation professionnelle rfugis et immigrs (10,3 M), la formation des rfugis (4,2 M) et le parrainage des jeunes vers lemploi (0,2 M). Il peut galement tre considr quune partie du financement des actions du programme 5 galit entre les hommes et les femmes (pour un total de 29,2 M) concerne lemploi des immigrants. En dfinitive, la dmarche pour tenter disoler les crdits destins faciliter laccs des immigrants lemploi se rvle le plus souvent dlicate sauf pour quelques cas qui touchent notamment aux demandeurs dasile et aux rfugis. Dans les dpenses de rmunration au titre du programme national de la formation professionnelle (chapitre 43-70, article 61, du budget du travail), il est possible didentifier la rmunration des stagiaires rfugis et celle des immigrs recevant une formation linguistique (10,3 M en 2002 verss par le CNASEA). A linverse, le parrainage concerne certes linsertion professionnelle des personnes immigres ou issues de limmigration : lorigine trangre est prsente comme une difficult relle ou suppose, mais au mme titre que le lieu dhabitat (quartier sensible), le faible niveau de formation, lisolement et dautres discriminations. 25 000 actions de parrainage constituent lobjectif de 2004. Une partie sera finance sur le chapitre 44-70, article 14 dispositifs dinsertion des publics en difficult, programme de lutte contre le chmage de longue dure : mesures daccompagnement de la globalisation (budget du travail), qui est le programme territorialis de lutte contre le chmage de longue dure. Mais la DPM (chapitre 46-81, article 50 sur des crdits dlgus aux DRASS jusquen 2003) et le FASILD en financent galement et il peut tre fait appel en outre aux crdits de la politique de la ville ainsi quaux collectivits territoriales. En fait, les donnes les plus certaines sont les dpenses prcites du CNASEA145, qui distingue la nationalit pour la rmunration des stagiaires, et celles de lUNEDIC pour le versement de lallocation dinsertion par les ASSEDIC aux demandeurs dasile. Les dpenses du FASILD dans le domaine de lemploi et de la formation professionnelle se sont leves 35,9 M en 2001 et 38 M en 2002, y compris laccs lemploi et la formation des acteurs, et la lutte contre les discriminations qui devient la mission prioritaire.
145) En matire de formation professionnelle, aucune statistique nexiste du fait de labsence dorganismes collecteurs agrs spcialiss dans le domaine de la formation professionnelle des migrants.

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Lapprentissage de la langue a reprsent 35,2 M en 2002 par rapport 30 M en 2001, soit 24 % du budget du FASILD, 10,1 M allant la formation des demandeurs demploi. Le FASILD consacre laccs lemploi un budget quil estime 2,6 M en 2002, poursuivant une baisse rgulire (2,8 M en 2001), rpartis entre laccs direct (notamment le parrainage) pour 2 M, linsertion par lconomique pour 0,6 M et la formation professionnelle des salaris pour 0,02 M. Quant aux collectivits territoriales, leur appui aux diffrents rseaux de dveloppement local et du service public de lemploi, notamment les missions locales et les permanences daccueil, dinformation et dorientation (PAIO), facilite de facto laccs ces structures du public, dont les immigrs. Il en est de mme des aides aux associations. Enfin, les programmes plus spcifiques susceptibles dtre mis en place par les collectivits dans lexercice de leurs comptences propres (les rgions notamment pour la formation professionnelle) ne peuvent tre ainsi flchs car se pose aussi le problme de la superposition des deux publics (les immigrants et les populations dfavorises). En tout tat de cause, les lus locaux quasi unanimes, et notamment les maires, estiment que la question de limmigration relve essentiellement de lEtat. Il reste difficile didentifier les actions relatives lemploi pour lintgration des immigrants : nombre dautres mesures peuvent y contribuer (formation linguistique, habitat) ; dautre part, de rares exceptions, les immigrants nen sont pas les seuls bnficiaires.

3 Des lments statistiques encore pars pourraient permettre de prciser la part des trangers bnficiaires
Le dispositif statistique nest pas orient vers la recherche dlments de mesure en la matire (voir supra I-A) : il est cependant possible pour les mesures daides lemploi de connatre laccs des trangers aux dispositifs, par une double distinction de nationalit entre Franais et trangers et, pour ces derniers, entre ressortissants de lUE (communautaires ou assimils) et de pays tiers. La qualit de Franais ou dtranger pourrait apparatre dans la quasi-totalit des statistiques en la matire, mais du fait de lgal accs aux dispositifs sans distinction de nationalit, celles-ci sont rarement tablies ou exploites sur ce point. Il existe mme une rpartition par nationalit, notamment dans les donnes de lANPE, mais elle est peu utilise. Une tude interne de lAFPA sur les trangers accueillis dans ses

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structures en 2002 relve quils reprsentent 6,4 % des stagiaires (soit 9 139 personnes) et que parmi ceux-ci les ressortissants de lUE reprsentent 11,7 % des trangers et les femmes 27 %. Plus dun tiers ralisent une pr-formation et pour 80 % dentre eux, les formations relvent des niveaux CAP-BEP. Ds lors, les politiques demploi, nationales ou dconcentres, en faveur des immigrants sont de moins en moins identifiables. Il est vrai que le calcul du cot reprsentant la part des trangers dans certaines des actions en matire demploi et de formation professionnelle finances par la DGEFP naurait de sens que si cette dmarche pouvait tre envisage pour dautres secteurs, notamment celui de laction sociale. Or, il nen est rien. Les principales mesures dintgration par lemploi dpassent largement les seules mesures propres lemploi et la formation professionnelle. Ce sont tout autant, sinon davantage, les actions en matire de logement, dapprentissage de la langue, dinsertion sociale, de lutte contre lillettrisme, de lutte contre les discriminations, qui contribuent indirectement faciliter laccs lemploi. A cet gard, limmigrant est galement trait comme relevant du droit commun et considr comme faisant partie des publics dfavoriss. Il est dans la logique du systme de limmigration de travail, dont la rglementation tend assurer ladquation de limmigrant au contrat de travail qui lui est propos, quil ny ait pas de politique spcifique demploi pour les immigrants. De ce fait, les autres catgories dimmigrants, aujourdhui les plus nombreuses, et notamment les jeunes, accderont aux multiples mesures daides linsertion professionnelle et lemploi de droit commun, au mme titre que les autres publics en difficult, notamment les jeunes. Ce nest pas pour autant quils y russissent.

4 Les rsultats ne sont pas probants, notamment pour les jeunes


La part de limmigration ne peut tre minimise : pour le directeur de lInstitut national dtudes dmographiques (INED), nombreux sont les secteurs dactivit qui ne pourraient fonctionner sans la contribution des immigrs . Les immigrs sont particulirement prsents dans lindustrie (en particulier la construction automobile), le secteur du BTP, lhtellerie et la restauration et les autres services , notamment laide la personne.

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On a aussi relev que le fonctionnement de certains services hospitaliers reposait en partie sur les mdecins trangers. Sur la priode 1990-1999, marque en France par un recul de lemploi total jusquen 1994 puis une hausse partir de 1995, lOCDE constate une baisse plus rapide de lemploi tranger par rapport lemploi total pendant la premire priode, puis une stagnation pendant la seconde priode. Lemploi tranger aurait donc jou un rle damortisseur des fluctuations du march du travail, ce que lOCDE a observ galement pour dautres pays europens. Ce rle ne doit cependant pas tre surestim car lemploi tranger lui seul ne peut permettre de rsorber lensemble des dsquilibres conjoncturels observs sur le march du travail . Le problme des jeunes mrite une attention particulire. En effet, plusieurs tudes portant sur les zones urbaines sensibles (ZUS), partir des rsultats du recensement de 1999, ont cherch cerner les difficults des jeunes en matire dinsertion professionnelle. Ces quartiers prioritaires avaient fait lobjet dans le Pacte de relance de la ville en 1996, dans la suite de la politique de dveloppement social des quartiers, de mesures de discrimination positive (dispositif scolaire type ZEP, amlioration de lhabitat, dveloppement dactivits sur les lieux de rsidence, zones franches) ; de ce fait, lemploi aurait d tre favoris. Si ces rsultats doivent tre interprts avec prudence, les difficults des jeunes et, parmi eux des immigrants, dans certaines de ces ZUS, paraissent nanmoins bien relles. Ils y connaissent des taux de chmage trs levs (voir supra), particulirement lorsquils sont dune nationalit hors UE, cas o pratiquement un jeune sur deux vivant en ZUS est au chmage. Autant que la nationalit, cest le lieu de rsidence qui semble le plus discriminant habiter en ZUS augmente le risque de chmage pour les jeunes ; en matire danciennet de recherche demploi, le seul contraste en ZUS entre les chmeurs selon le critre de nationalit concerne les trangers provenant de lUE qui sont moins touchs par le chmage de longue dure (34 %) alors que les trois autres catgories sont concernes 41 %. De mme, limportance du travail temps partiel est un autre indicateur de difficult dinsertion des jeunes (femmes) en ZUS, sans quil y ait de contraste marqu de situations selon la nationalit.

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Etrangers hors UE ZUS Activit Emploi Chmage Etudiants Autres inactifs 33,1 % 17,1 % 48,4 % 56,7 % 10,1 % Hors ZUS 31,0 % 19,2 % 37,4 % 58,7 % 10,7 %

Etrangers de lUE ZUS 44,9 % 34,7 % 22,6 % 50,1 % 5,0 % Hors ZUS 37,9 % 32,4 % 14,7 % 58,7 % 5,7 %

Franais par acquisition ZUS 33,8 % 20,3 % 39,9 % 61,8 % 3,9 % Hors ZUS 35,8 % 25,8 % 27,8 % 60,2 % 4,0 %

Franais ZUS 37,3 % 23,5 % 37,0 % 57,4 % 4,9 % Hors ZUS 33,3 % 25,7 % 22,9 % 63,0 % 3,8 %

Sources : DARES partir du recensement gnral INSEE de 1999 NB : les taux sont exprims par rapport au nombre total de jeunes dans les ZUS

Ce sont les jeunes trangers provenant de pays hors Union europenne et dans une moindre mesure les Franais par acquisition qui sont les plus confronts linstabilit et la prcarit de lemploi. Les contrats aids de la politique de lemploi (CES, emplois-jeunes), lapprentissage ou les stages de formation rmunrs, reprsentent le quart de lemploi des jeunes, davantage en ZUS (26,2 %) que hors ZUS (23,9 %). Lapprentissage est moins utilis en ZUS, alors qu linverse, les stages de formation et les CES dans le secteur non marchand, qui dpendent des acteurs institutionnels, le sont davantage. Les trangers sont peu prsents dans les formations en alternance, ce qui pose rellement question et ncessiterait des mesures correctrices. La rpartition des jeunes par nationalit et lieu de rsidence est la suivante :
ZUS Etrangers hors U.E. Etrangers de lUE Franais par acquisition Franais Effectifs 12 % 1% 11 % 76 % 799 750 Hors ZUS 3% 1% 3% 93 % 7 638 000

La rpartition de lemploi salari des jeunes par statut, par sexe, par nationalit et par lieu de rsidence est significative des difficults des jeunes primo-arrivants ou issus de limmigration au regard de lemploi et

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de la formation, que la concentration gographique des immigrants dans certaines zones accentue. Le protocole daccord sign le 26 novembre 2003 entre lEtat et les missions locales, rsume parfaitement cette approche globale dune situation proccupante des jeunes au regard de lemploi : Plusieurs tudes et rapports ont mis en vidence les plus grandes difficults rencontres par les jeunes des quartiers et notamment ceux issus de limmigration dans leur parcours dinsertion professionnelle. Ils connaissent plus frquemment des parcours marqus par le chmage ou linactivit (23 % dentre eux, contre 15 % pour les jeunes non issus de limmigration). En particulier dans les zones urbaines sensibles, ce sont les jeunes qui ont vu leur taux de chmage progresser plus rapidement au cours de la dcennie pour atteindre 40 %, soit prs de 15 points suprieur celui de lensemble du territoire. En effet, les jeunes des quartiers prioritaires cumulent les difficults pour accder lemploi : insuffisance de qualification, faible confiance en soi, manque de mobilit, origine socioculturelle, mauvaise reprsentation du monde du travail et des mtiers, carence de rseau professionnel, effet ngatif du quartier de rsidence (). Par ailleurs, ils bnficient moins souvent, notamment les jeunes filles, des dispositifs dinsertion du secteur marchand qui conduisent plus srement lemploi. Enfin, les jeunes diplms euxmmes sont confronts des pratiques discriminatoires sur le march de lemploi. Plusieurs tudes, dont celles rcentes du FASILD et de lAssociation pour faciliter linsertion professionnelle des jeunes diplms (AFIJ), ont soulign les difficults dinsertion des jeunes diplms issus de limmigration dont notamment un sur deux se trouve dclass sur un poste dexcution, contre un diplm sur cinq. Il en rsulte que le chmage des jeunes diplms issus de limmigration est le double de celui des jeunes ns de parents franais.

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Comme rponse cette problmatique, le FASILD prsente dans ses derniers rapports annuels des exemples dactions menes dans les rgions.
Deux exemples de dmarches des pouvoirs publics portes ou soutenues par le FASILD Dans le Nord, le groupe de travail emploi-formation du plan dpartemental daccueil a mont une opration pilote dune formation longue (six mois) en alternance, dont les frais de formation et de rmunration des stagiaires sont pris en charge par la DDTEFP. Sagissant dun stage dinsertion formation, lobligation dinscription depuis plus dun an lANPE est leve. Pour les primo-arrivants, le parcours sallonge sur une dure de 875 heures temps plein. La plupart sont issus de la plate-forme daccueil. Ils ont t slectionns aprs un test, une valuation et un entretien. Sur le contenu, laccompagnement doit conduire connatre et comprendre les contextes de travail en France, dgager les comptences professionnelles utiles et apprhender les systmes organisationnels . Ensuite, les stagiaires intgrent les entreprises volontaires pour trois jours par semaine. Le suivi est assur par un comit de pilotage. Ce programme exprimental, dont on peroit la difficult de montage, porte sur 15 personnes dont 2 femmes. En Auvergne, un atelier dinsertion professionnelle a t install Monistrol-sur-Loire (Haute-Loire) avec une premire partie, latelier dynamo , permettant un accueil individualis et une valuation personnalise de lindividu et de son projet, puis un atelier russir avec des cours collectifs de langue. L encore, ce projet, conu par le GRETA du Velay, portait sur un petit groupe de 12 adultes des deux sexes dont 10 Turcs, dont aucun ne savait parler le franais. Le comit de pilotage a pu constater que tous, en moins dun an, pouvaient sexprimer en franais loral, que la moiti avaient trouv un emploi mais que lautre moiti des stagiaires (essentiellement des femmes) taient indisponibles en raison denfants charge et/ou de labsence de vhicules pour gagner le bassin demploi urbain relativement clat de lagglomration de Saint-Etienne.

Dans ces dispositifs qui relvent largement du dveloppement local, les initiatives de terrain (associations, collectivits territoriales, rseaux des services anims par lEtat) sont dterminantes. Des actions propres aux immigrants peuvent tre constates, mme si elles ne sont pas ncessairement affiches comme telles : un stage dalphabtisation destin des femmes kabyles organis par un centre dpartemental dinformation des droits des femmes a une couverture de presse locale plus aise quun stage dinsertion professionnelle dimmigrs.

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C Lcole
Ltude de la contribution de lcole lintgration conduit voquer, outre les problmes lis la scolarisation de lensemble des lves, les questions poses par les actions daccompagnement et le traitement particulier rserv aux lves nouvellement arrivs en France (ENAF).

1 Les lves nouvellement arrivs en France (ENAF) sont accueillis selon des principes inchangs depuis 1970 a) Les principes et modalits rgissant laccueil lcole
Les lves arrivs en France depuis moins dun an ont, pour la premire fois, t pris en compte par des circulaires des 13 janvier 1970 et 25 septembre 1973 : leur objectif affich tait dassurer une intgration rapide dans le systme scolaire ordinaire, aprs un ventuel passage provisoire dans une classe spcifique (classes dinitiation et cours de rattrapage intgrs dans le 1er degr et classes daccueil dans le second degr). Les circulaires du 13 mars 1986 et du 25 avril 2002 vont conforter cette ide de transfert rapide vers les classes ordinaires tout en insistant sur les objectifs de lutte contre lillettrisme et de matrise de la langue franaise, priorits imposes comme des obligations fondamentales du systme ducatif par le code de lducation (articles L.121-2 et L.121-3). Ces objectifs sont particulirement pris en compte pour la scolarisation des ENAF puisquils sont les conditions premires de leur accs ultrieur une scolarit de droit commun, puis une pleine intgration par lcole. Schmatiquement, llve nouvellement arriv doit bnficier dune valuation qui mettra en vidence son niveau en langue franaise, ses comptences scolaires acquises dans sa scolarisation antrieure, ainsi que ses savoirs dexprience et ses centres dintrt. Lvaluation, mene avec laide des centres acadmiques pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV) pour le premier degr et des centres dinformation et dorientation (CIO) pour le second degr, permet notamment de mettre en vidence le besoin dune scolarisation spcifique. Si tel est le cas, celle-ci passera par une double inscription de llve dans une classe particulire effectif limit et dans une classe ordinaire, le transfert de llve vers cette dernire seffectuant au fur et mesure de sa mise niveau linguistique. A partir de 16 ans, llve sera plutt accueilli dans une optique de qualification et

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dinsertion professionnelle par les structures locales dpendant de la mission gnrale dinsertion de lducation nationale ou parfois dans les groupements dtablissements pour la formation continue (GRETA).

b) La mise en uvre du dispositif daccueil


Concrtement, les ENAF savrent fort htrognes : Franais ou trangers, francophones ou non, ils prsentent des situations diverses au regard du sjour (les parents pouvant tre admis au titre dune demande dasile, du regroupement familial, dune autorisation de travail permanente, etc.) et peuvent dailleurs tre en situation irrgulire. La circulaire du 20 mars 2002 prcise en effet que lducation nationale na pas connatre la rgularit du sjour des lves jusqu lge de la majorit lgale. Leffectif total des lves nouvellement arrivs en France est mieux connu depuis quelques annes. Au cours de lanne scolaire 2002/2003, ces lves taient au nombre de 37 967. Durant lanne scolaire 2003-2004, plus de 39 100 nouveaux arrivants non francophones ont t accueillis (18 400 dans le 1er degr, 18 200 dans un collge et environ 2 500 au lyce, 61 % dentre eux dans un lyce professionnel, le solde tant accueilli dans les dispositifs daccueil et de formation de la mission gnrale dinsertion de lEducation nationale (MGI) qui ont accueilli prs de 2 000 jeunes, ou par les GRETA. Des outils ont t labors pour permettre un accompagnement spcifique la scolarisation des ENAF : des brochures Le franais langue seconde ont ainsi t diffuses par le CNDP lintention des enseignants, tandis que des modules denseignements optionnels, en cours de refonte, viennent par exemple apporter un clairage complmentaire sur les langues et cultures dorigine ; dvelopp dsormais ds le premier degr, lenseignement des langues vivantes vient nourrir une rflexion locale sur lidentit des jeunes immigrants. Ces dispositifs sont complts par des initiatives de droit commun qui bnficient largement, mais de manire non exclusive, aux lves nouvellement arrivs en France : des initiatives dappui llve ou sa famille prennent ainsi forme avec les adultes-relais, les rseaux dcoute, dappui et daccompagnement des parents, ou encore les actions de lutte contre lchec scolaire y compris hors du temps scolaire : le dispositif Ecole ouverte assure une permanence de laction ducative pendant les congs et offre 3 019 semaines rparties en 2003 entre 573 tablissements. Les acadmies recevant le plus dlves issus de limmigration ont cr les CASNAV dont le rle est multiple : centres de ressources pour

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les tablissements scolaires, ils apportent galement une expertise aux responsables locaux du systme ducatif et mnent les actions de coopration et de mdiation avec les partenaires locaux institutionnels et associatifs.

c) Des discontinuits
Lorganisation de laccueil des primo-arrivants doit, dans le cadre des plans dpartementaux daccueil, associer lducation nationale au praccueil des primo-arrivants, puis lanimation et au pilotage du plan. Cette participation un dispositif interministriel demeure pourtant souvent embryonnaire, lducation nationale paraissant par trop privilgier une conception cloisonne de laccueil des lves, distincte de laccueil rserv leurs parents par les autres acteurs publics. Sagissant de la scolarisation des lves, il faut noter que la proportion dENAF accueillis en classe ordinaire (avec ou sans soutien) augmente, mais selon un rythme lent (56,6 % des lves du secondaire taient dans des classes spcifiques en 2002-2003, contre 58,5 % en 2000-2001) et difficile suivre, les donnes disponibles paraissant quelquefois incompltes. Il semble toutefois que les dlais de passage en classe ordinaire soient suprieurs aux objectifs assigns par le ministre (31,5 % des lves prsents en classe spcifique y taient dj lanne prcdente et ce pourcentage est en augmentation). Ces lments rvlent aussi des disparits entre acadmies en termes de mthodes de prise en charge des lves, favorises par lautonomie laisse aux rectorats dans le pilotage de la scolarisation, et compliques par lhtrognit des lves. La circulaire de 2002 uniformise le dispositif de prise en charge et donne instruction de prciser chaque rentre, dans les acadmies et dpartements concerns, les modalits dintervention concerte avec les diffrents acteurs des dispositifs daccueil et de scolarisation. Lvaluation du niveau des lves, tant lors de leur accueil quau terme de leur anne scolaire, ncessite une harmonisation : au terme dinitiatives locales nombreuses et souvent disperses, les outils dvaluation dvelopps ne permettent pas dacqurir une vision globale et homogne du niveau des lves et de son volution. Plus fondamentalement, le suivi historique de cohortes dlves, de leur accueil au terme de leur scolarit, permettrait dapprcier de manire concrte les effets des politiques daccueil et de scolarisation sur lintgration des jeunes immigrants mais il est rendu particulirement difficile par la mobilit des lves et des familles. Les services comptents du ministre de lducation nationale suivent des chantillons dlves trangers rsidant en France ; ils suivent par ailleurs

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les nouveaux arrivants non francophones qui ne sont pas tous de nationalit trangre (ainsi, en 2001, ces derniers nen reprsentaient que 70 %). Les informations tant recueillies selon des points de vue diffrents, leur analyse ne permet pas dapprcier prcisment les conditions dintgration de tous ces lves. Enfin, les lves arrivant en France paraissent, comme une majorit de jeunes issus de limmigration, souffrir de certains effets pervers de la carte scolaire : leur intgration est sensiblement contrarie lorsque leur scolarisation intervient dans un tablissement qui concentre de nombreux enfants issus de familles dfavorises sur le plan socioconomique.

2 La scolarisation de lensemble des lves issus de limmigration


Les lves issus de limmigration (ayant au moins un parent immigr) reprsentent 16,5 % des lves dans le panel dlves entrs en sixime en 1995 : leurs rsultats sont considrs comme un test pour laction en faveur de la russite de tous les lves , que la direction de lenseignement scolaire (DESCO) amplifie en 2004146. Lcole de la Rpublique est tout naturellement en premire ligne affirme le communiqu du comit interministriel lintgration du 10 avril 2003 : une majorit des mesures alors dcides visent la jeunesse et lducation et sont aujourdhui mises en uvre, dans un contexte o les difficults sont nombreuses et le plus souvent lourdes. Variables avec le temps et les processus dintgration, les handicaps scolaires sont marqus ; en outre, les effectifs des lves concerns ne sont, pour partie, quindirectement dnombrs ; enfin, lurbanisation a fig des secteurs et dispositifs o lchec scolaire se concentre, rduisant ainsi les marges de progrs de lducation nationale.

a) Des handicaps scolaires marqus


Lenqute PISA147 mene par lOCDE intgrait la nationalit parmi les critres du handicap scolaire ; cette enqute lourde rvlait en 2002 que les carts entre lves dans la comprhension de lcrit en fin de
146) Circulaire n 2004-015 du 27 janvier 2004 : Prparation de la rentre dans les coles, les collges et les lyces . 147) Programme international pour le suivi des acquis des lves : enqute par test multicritre sur lapprentissage de la lecture en fin de scolarit obligatoire - 15 ans , voir rapport OCDE : Analyse des politiques dducation , 2002.

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scolarit obligatoire (15 ans en moyenne) proviennent 12 % de lorigine socio-conomique et culturelle (catgorie dfavorise et origine trangre) ; celle-ci explique aussi 66 % des carts entre tablissements et 34 % des carts entre pays : lingalit des rsultats est pour partie lie lingalit des chances . Tout en diminuant gnralement en France avec le temps dadaptation lcole, les handicaps scolaires sont persistants ; ils sont particulirement sensibles pour les jeunes immigrants rcents, dont le parcours vers linsertion est sensiblement ralenti. La direction de lvaluation et de la prospective (DEP) ne fournit que priodiquement des rsultats sur les handicaps scolaires des enfants issus de limmigration ayant acquis la nationalit franaise : ils sont le plus souvent prsums connatre les handicaps lis la catgorie socioprofessionnelle de leurs parents, majoritairement une des catgories les plus dfavorises. Des enqutes priodiques auprs des familles sont ralises par la DEP sur les lves trangers et dorigine trangre : en 2001, au collge, ces lves sont fils douvriers ou dinactifs pour 71 % dentre eux, ce qui nest le cas que de 39 % des lves franais. Les lves trangers ns en France ont une trajectoire scolaire qui ressemble fort celle des Franais de mme milieu social ; cette trajectoire est donc marque par la mme relgation vers les filires les plus dvalues et une aussi forte orientation vers lenseignement professionnel court . Les lves trangers ns hors de France ont une scolarit beaucoup plus perturbe que les autres lves dorigine ouvrire ; ils voient leur scolarit frquemment marque par un chec souvent prcoce et irrversible ; ils rencontrent avec acuit tous les problmes dadaptation lis leur distance la langue et la culture de lcole et appartiennent, de surcrot, pour les deux tiers des familles de quatre enfants et plus, contre 16 % des lves de parents franais . Pris dans leur ensemble, les lves trangers cumulent donc bien souvent lensemble des caractristiques sociales et culturelles associes lchec scolaire 148. Laction dintgration mene par lducation nationale est mesurable ; les diffrences de parcours scolaires se rduisent avec le temps entre lves trangers et franais dans les filires du premier et du second degr : plus limmigration est ancienne, plus la rpartition par cycle se rapproche de celle des lves franais , constate la DEP.
148) Rapport n 45 du Conseil danalyse conomique Sgrgation urbaine et intgration sociale , p.193.

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La diffrenciation des parcours nen demeure pas moins visible tous les stades du cursus scolaire. Pour lge daccs la 6e, les donnes denqute de la DEP (panel 1995) permettent de constater que 59,3 % seulement des enfants trangers ns hors de France arrivent lheure au collge, mais que ce pourcentage nest que de 34,3 % pour ces mmes enfants fils douvriers, soit deux fois moins que les enfants franais appartenant au mme groupe social (70,8 %). Les handicaps moyens en 6e opposent avant tout les publics scolaires selon la composition de la famille ; les rsultats des lves dont les deux parents sont immigrs sont identiques ceux des lves trangers et prs de dix points au-dessous de la moyenne nationale.
Score sur 100 aux valuations nationale de 6e
Franais Elves de nationalit franaise Elves de nationalit trangre Ensemble Elves de parents franais de naissance Elves dont la mre seule est immigre Elves dont le pre seul est immigr Elves dont les deux parents sont immigrs 67,9 57,6 67,3 68,3 68,1 65,9 58,6 Maths 65,3 54,6 64,5 65,8 65,5 62,4 54,9
e

Sources : MEN-DPD panel 1995 et valuations nationales lentre en 6 .

Une diffrenciation sopre en fin de collge selon la nationalit, corrle pour partie la vague dimmigration : ainsi, 20,7 % des lves de nationalit marocaine sont affects au second cycle gnral et technologique la rentre 2000, mais seulement 12,6 % des lves dorigine turque, lesquels sont nettement plus prsents dans lenseignement adapt et dans la voie professionnelle ; linverse, la proportion dlves algriens et portugais en second cycle gnral et technologique est nettement plus leve que celle de leurs camarades dimmigration plus rcente. Si 63,7 % des lves de nationalit franaise obtiennent leur baccalaurat, la proportion tombe 46,9 % pour les lves trangers. Ce diffrentiel est encore accru pour les seules sries gnrales, les taux de russite tant respectivement de 38 % et 19,7 %.

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Obtention du baccalaurat
Sur 100 lves entrs en 6e en 1989 (public + priv) Obtiennent le bac Elves de nationalit franaise Elves de nationalit trangre Ensemble 63,7 46,9 62,3 Dont le bac gnral 38,0 19,7 36,4

Lecture : Sur 100 lves entrs en 6e en 1989, 62,3 ont obtenu un baccalaurat la fin des annes quatre-vingt-dix (quel que soit le temps mis pour lobtenir), 63,7 % des lves franais et 46,9 % des lves trangers. Source : MEN-DPD panel 1989 public + priv

Pour ceux des lves qui poursuivent alors leurs tudes, la mobilit sociale et de qualification risque dtre compromise : les recherches ayant analys les effets de lextension de la scolarisation sur la rduction des carts entre groupes sociaux montrent que les ingalits de cursus se sont dans une large mesure substitues aux ingalits daccs et que les diffrentes filires du bac149 jouent le rle diffrenciateur exerc antrieurement par laccs au bac 150. Enfin, les sorties sans qualification du systme ducatif divergent de faon spectaculaire : elles constituent laspect le plus directement proccupant des handicaps scolaires. Les chiffres dtaills publis en 2000 montraient que les sorties sans qualification atteignaient le quart des lves trangers et 28,3 % des jeunes ns au Maghreb. En revanche, laction dintgration tait visible : la deuxime gnration (enfants de parents migrants) les sorties sans qualification diminuent fortement et se rapprochent des taux moyens nationaux (respectivement, alors, 15 % et 12,6 %) ; toutefois, cette seconde gnration, ctait encore prs dun jeune originaire du Maghreb sur cinq (18,4 %) qui sortait du systme ducatif sans qualification151. Les chiffres les plus rcents, issus du panel 1989, montrent une diminution sensible des sorties sans qualification, sans remettre en cause leffet dintgration : lorsque les deux parents sont originaires du Maghreb, le taux de sortie sans qualification est en effet de 10,6 % (le
149) 80 sries aujourdhui, dont 70 sries professionnelles noffrant que des chances limites de poursuite dtudes dans lenseignement suprieur. 150) Rapport prcit du Conseil danalyse conomique Sgrgation urbaine et intgration sociale . 151) Ministre de lducation nationale revue Education et formation n 57 septembre 2000.

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taux pour les lves nayant aucun parent immigr est de 6 %, de 9 % pour la catgorie des ouvriers). En revanche, les chiffres tmoignent aussi probablement des effets de la modification de la structure de limmigration : lorsque lenfant lui-mme est n au Maghreb, ce taux de sorties sans qualification est de 8,4 %. Calcule par la DEP, la probabilit pour un lve de 6e de sortir sans qualification du systme ducatif varie du simple prs du double entre un lve tranger (15,1 %) et un Franais (8,7 %) et cette probabilit va partiellement se cumuler avec celle, beaucoup plus forte encore, qui rsulte de lorigine socio-conomique, pour laquelle la probabilit prcite atteint 30,8 % pour un enfant dinactif et 1,9 % pour un enfant de cadre.

b) Les effectifs dlves scolariss : une estimation seulement approche et indirecte


Les populations scolaires globalement concernes, lves trangers et lves franais dont les deux parents ou lun des deux sont issus de limmigration, forment des flux peu homognes, variant selon les trajectoires familiales et personnelles. Les fichiers des tablissements de lducation nationale ne retiennent quune seule donne de gestion qui est la nationalit de llve. Lensemble form par les lves issus de limmigration ne recouvre donc pas une ralit statistique permanente et homogne : plusieurs catgories dlves, ingalement dnombres, sont recenses ce titre par les services dtudes de lducation nationale. Leffectif des lves trangers est en diminution rgulire depuis dix ans, 5 % des lves des premier et second degrs (647 618 lves au total en 2000 selon la DEP), dont prs de la moiti provient du Maghreb. Compte tenu de confusions longtemps maintenues entre la nationalit de llve et celle du pre ou [du] responsable de lenfant , les volutions de cet indicateur sur une longue priode sont donc considrer avec prudence prcise la DEP152. En labsence de dcompte national annuel exhaustif153, les enqutes complmentaires ralises priodiquement par la direction de
152) Etude DEP : les ingalits de scolarisation : disparits sociales et/ou territoriales , 2003. 153) La grve administrative des directeurs des coles ne permet plus, depuis 1999, quune estimation indirecte des lves trangers dans le premier degr ; celle-ci est ralise par les inspecteurs de lducation nationale aprs la rentre.

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lvaluation et de la prospective permettent lestimation approche dun ensemble intermdiaire : celui des lves trangers et dorigine trangre , qui identifie le parcours des gnrations par lindication de la nationalit et du pays de naissance des parents. Publies en 2003, les donnes denqute sur les cohortes dentrants en 6e de 1995 conduisent la DEP estimer que 10 % des lves ont deux parents immigrs, pour 3,4 % seul le pre est immigr et 3,1 % seule la mre est immigre . Sur ces bases qui demeurent fragmentaires, ce sont donc plus de 20 % des effectifs totaux de lenseignement scolaire, qui sont constitus dlves issus de limmigration, estime la DESCO. Cet ordre de grandeur global recouvre en ralit de fortes concentrations locales et les moyennes acadmiques ne peuvent alors tre exploites ; linverse, comme le constate le Conseil conomique et social154, lexploitation mcanique de donnes locales peut aboutir la multiplication de politiques de quotas implicites sur base territoriale . Pour amliorer lvaluation, la DESCO entend dvelopper court terme un partenariat plus troit avec lINSEE.

c) La correction des handicaps : des marges de manuvre territoriales troites


Plusieurs tudes nationales ont montr que la diffrenciation sociale des tablissements et des classes sest accrue durant les annes 1990. La DEP notait en 2003 : les disparits mesures par la proportion dlves trangers sont plus fortes quen utilisant dautres variables scolaires ou sociales 155. La correction des handicaps suppose lemploi de moyens identifis dont le choix est justifi par des critres objectifs de nature garantir le respect de lexigence constitutionnelle dgal accs linstruction (Conseil constitutionnel : dcision du 11 juillet 2001). Cette obligation sapplique donc ladaptation de loffre ducative aux donnes territoriales, tant dans la mise en uvre de la carte scolaire du premier degr que dans la carte des formations du second degr, sur les zones dducation prioritaire, ainsi que dans les actions interministrielles.

154) Rapport du Conseil conomique et social du 13 novembre 2001 sur Linsertion des jeunes dorigine trangre . 155) CAE Rapport n 45, op. cit., p.201, et la revue de la DEP : Education et formations n 66, juillet-dcembre 2003.

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Or les donnes territoriales hrites de lurbanisation se traduisent localement par des concentrations fortes dlves dfavoriss, trangers et franais. Face ces contraintes, lducation nationale doit livrer un combat ingal pour corriger les handicaps et lIGAENR considre que la correction des ingalits territoriales demeure des plus incertaines156 : sur des territoires o svissent diverses formes de lenfermement social, les effets dune dconcentration pousse, de stratgies dvitement des familles associes lassouplissement depuis vingt ans de la sectorisation, ont conduit lamplification des difficults et des formes de lchec scolaire157. Le Dbat national sur lavenir de lEcole sen est fait lcho : la dcentralisation et la dsectorisation sont vivement condamnes comme facteurs aggravant lingalit . Il sensuit donc quaujourdhui la sectorisation introduit un lien mcanique entre sgrgation urbaine et sgrgation scolaire 158. Ce mouvement gnral et cumulatif de concentration urbaine des familles dfavorises ne laisse que peu de marge dans le court terme la reconqute indispensable dune mixit socio-conomique. Dans le premier degr, les 6,2 % dlves trangers du premier degr se rpartissent de faon trs ingale entre les tablissements : les trois quarts des tablissements accueillent moins de 5 % des lves trangers, 7 % des tablissements accueillent 54 % des lves trangers, les lves du Maghreb y reprsentent 54 % de leffectif total et les Turcs 14 %. La concentration des lves trangers est galement massive au collge : 15,1 % des tablissements accueillent 48,5 % des lves trangers, tandis que les deux tiers des tablissements en accueillent moins de 5 %. Les rsultats enregistrs par la DEP sur la concentration de la difficult scolaire des lves trangers dans le second degr font
156) Inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche (IGAENR), Rapport gnral pour 2001 : La carte scolaire dans lenseignement primaire : une laboration complexe, un rsultat contest et La carte des formations : une carte subie ou matrise ? . 157) Limportance de ce facteur de russite est mise en vidence par un rapport pour le Commissariat gnral du Plan intitul : Les effets de la composition scolaire et sociale des publics dlves sur leur russite et leurs attitudes , qui conclut qu il existe une relation entre la concentration dlves en difficult et limportance des incivilits et violences ; de faon plus inattendue, le rapport montre que les effets de la concentration de la difficult socio-conomique sur les rsultats scolaires se cumulent et tendent ainsi expliquer une part croissante de lchec de la progression dans le cursus scolaire (CNRS/IREDU, janvier 2004). 158) Quel est limpact des politiques ducatives ? Les apports de la recherche , avril 2004. Etude tablie par Mme M. Duru-Bellat, professeur des universits, la demande de la Commission du Dbat national.

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apparatre que les collges trs dfavoriss forment des ensembles fortement localiss159 : en particulier, la valle du Rhne (Lyon, Avignon, Marseille) et la rgion parisienne (Seine Saint-Denis) ; les effectifs des collges trs dfavoriss sont corrls avec limmigration : dune part, les lves trangers y forment en moyenne plus du quart de leffectif (de 24,1 % en 6e 27,9 % en 3e) ; dautre part, les retards scolaires sont marqus la fois en 6e et en 3e. Leffet ngatif de la concentration est net puisque, taux quivalent de catgories socioprofessionnelles fragiles, les collges dfavoriss ont la fois des taux dlves trangers beaucoup plus faibles (moins de 5 %) et des retards scolaires voisins des moyennes nationales. Limplantation des collges trs dfavoriss prsente des similitudes avec la carte des zones urbaines sensibles (ZUS) ; dans cellesci, la quasi-totalit des lves de collge (95 %) sont rassembls en zone dducation prioritaire, 39,3 % des jeunes ayant achev leurs tudes nont pas de diplme et le taux dactivit des 15-24 ans, en nette baisse sur dix ans, atteint seulement 32,8 %160 ; 22 % des jeunes trangers de moins de 15 ans vivent dans les quartiers prioritaires au sens de la politique de la Ville161. Les lves trangers dans la carte des zones dducation prioritaire (ZEP) font lobjet dune ingale prise en compte acadmique et dune forte et croissante concentration spatiale. Les lves trangers sont trs nombreux en ZEP dans le second degr, o sont affects en moyenne 40,5 % dentre eux (DOM inclus, 2000-2001) ; ils sont plus reprsents encore au collge quau lyce : les lves trangers reprsentent 43,6 % de leffectif, alors que les ZEP accueillent au total 16 % des collgiens de nationalit franaise. Mais ne sont inclus dans les ZEP que 80,9 % des collges trs dfavoriss o les lves trangers forment plus du quart de leffectif total, cette dernire catgorie concentrant tous les handicaps (plus de deux tiers denfants de chmeurs dorigine ouvrire, forte proportion dtrangers et dlves en grand retard scolaire). Cette catgorie des tablissements trs dfavoriss est particulirement prsente en Guadeloupe et en Guyane, dans le Nord et lIle-de-France, dans les concentrations urbaines de Lyon et Marseille, et les villes du Vaucluse, avec notamment les trs grandes ZEP dAvignon et de sa rgion.

159) Enqute sur les disparits entre collges , 2003. 160) Rapport prcit n 45 du CAE. 161) INSEE, Les trangers en France , 1996.

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d) Les mesures rcentes : la correction des handicaps dans ltablissement


Il est patent que le retour une sectorisation stricte en milieu de forte concentration de la difficult scolaire ne pourrait que maintenir le statu quo et aurait donc pour effet dalimenter encore la spirale de lchec scolaire : () quand les coles sont immerges dans un quartier o la mixit sociale nexiste plus, un redcoupage des secteurs ne la recrera certainement pas au sein des tablissements , observe ce titre un rapport remis en avril 2002 au ministre de la Ville162. Les solutions de court terme rsident donc davantage dans les tablissements eux-mmes, dans les comptences quils ont dveloppes ces dernires annes pour faire face plus efficacement la grande difficult scolaire, ainsi que dans leur mise en rseau qui est gnralement considre comme le facteur de russite le plus probant, notamment pour lducation prioritaire. La DESCO a continment fourni aux recteurs des directives relatives la correction des handicaps des lves les plus dfavoriss163. En application des dcisions du comit interministriel lintgration du 10 avril 2003, elle est directement responsable de 13 mesures sur laide la russite des lves issus de limmigration. En 2004, les contrats ducatifs locaux (CEL) doivent devenir le cadre fdrateur des actions ducatives partenariales complmentaires lcole et le support des dispositifs et oprations que le ministre met en uvre localement, seul ou avec les services dconcentrs des autres ministres, les collectivits locales et les associations 164. Par laffichage dun cadre daction unificateur, la DESCO entend rendre plus efficace et lisible lensemble des actions complmentaires indispensables la russite dans lcole, en particulier les actions associatives menes en partenariat avec le FASILD. Sur le moyen terme, une correction des ingalits territoriales est engage : la carte scolaire doit sappuyer sur lamnagement urbain, rform par la loi du 1er aot 2003 dorientation et de programmation pour la ville et la rnovation urbaine ; lun des objectifs retenus par la
162) Pour de grands projets dducation dans les grands projets de ville , Mmes J. Leydier et H. Mouchard-Zay, et M. E. Mourlet. 163) Les plus rcentes sont, en zone dducation prioritaire, la circulaire n 2003-133 du 1er septembre 2003, relative aux objectifs et mthodes pour lutter contre la fracture scolaire et laborer les contrats de russite , et la circulaire n 2004-015 du 27 janvier 2004, relative la rentre 2004. 164) Circulaire de rentre 2004 prcite.

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politique de la ville est d amliorer la russite scolaire en contribuant, dans lamnagement urbain et la construction, la qualit de loffre scolaire et ducative , vecteur essentiel de requalification des territoires urbains .
Une autre forme daction ducative en direction des zones en difficult : Les Education Action Zones au Royaume Uni165 Le Royaume Uni met en uvre depuis 1998 une politique scolaire dont lun des volets, les Education Action Zones (EAZ), peut sapparenter aux zones dducation prioritaires (ZEP) franaises. Il sagit en effet dans les deux cas dune politique territorialise concernant des zones socioconomiques en difficult dimportance comparable. Les EAZ poursuivent deux objectifs principaux : lutter contre la dgradation des comportements lcole ou lgard de lcole, en particulier contre labsentisme qui apparat beaucoup plus fort quen France, et amliorer les rsultats des tablissements scolaires. Elles visent principalement amliorer la qualit de lenseignement et de lapprentissage ainsi que le soutien aux lves et aux familles, et favoriser le partenariat avec les entreprises et les autres services publics. Les EAZ prsentent cependant plusieurs particularits par rapport aux ZEP : - le choix des zones intervient lissue dun appel doffres lanc par le ministre et tient principalement compte de la capacit dune quipe locale proposer et conduire un projet. Cette slection rigoureuse conduit limiter le nombre dEAZ (environ 80 EAZ fin 2001) et exclure de fait les zones en difficult o aucun projet cohrent nest dpos. En France, la cartographie des ZEP retenue par le ministre a, au contraire, pour objet de couvrir lessentiel des zones juges en difficult, ce qui explique un nombre de ZEP trs suprieur (environ 800). Le resserrement du dispositif au Royaume-Uni se traduit par une concentration suprieure des moyens financiers allous chaque zone ; - les EAZ font lobjet dune contractualisation autour dobjectifs de russite. La recherche de partenariats est aussi une composante essentielle du projet : outre laccroissement des moyens financiers consacrs au projet (en principe, les financements privs reprsentent un quart du financement), elle se traduit gnralement par une assistance en matire de gestion ou dorganisation apporte par des cadres dentreprises, le parrainage dlves et un dveloppement des moyens des tablissements scolaires en matire de techniques dinformation et de communication ;

165) Daprs un article de M. Emin : Une autre politique de discrimination positive : la politique anglaise des Education Action Zones Education et formations n 61 (octobre-dcembre 2001).

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- le pilotage des EAZ par le ministre est centralis et chappe aux chelons de gestion dcentralise, ce qui nest pas le cas en France o la politique des ZEP est dconcentre au niveau acadmique ; le pilotage local est assur par un conseil (Action forum) regroupant des reprsentants de chaque cole de la zone mais aussi des services publics (sant, services sociaux, police) et de la socit civile (glise, entreprises) ; - les moyens supplmentaires allous ces zones sont moins consacrs embaucher des enseignants supplmentaires ou mieux rmunrer les enseignants en poste qu renforcer les moyens humains consacrs au pilotage de laction ducative, la mise en uvre dactions nouvelles et au soutien des enseignants et des lves.

3 Les actions daccompagnement


La compensation des ingalits sociales et culturelles qui affectent souvent les lves appartenant des familles issues de limmigration peut sorganiser ds laccueil de leurs enfants dans le systme scolaire. Des dispositifs ont ainsi t mis en place qui visent runir les conditions de la russite scolaire par un soutien appropri. La charte de laccompagnement scolaire, signe le 7 octobre 1992 et laquelle ont adhr de nombreuses associations, a essay de donner un cadre de multiples actions qui se dveloppaient sur le terrain, le plus souvent dans un environnement associatif. Elle a t ractualise en 2001, et fait de laccompagnement la scolarit le complment et le partenaire de lcole. Les actions lies la vie scolaire et laccompagnement la scolarit sont inscrites le plus souvent dans des dispositifs partenariaux qui cherchent favoriser la coopration entre cole, parents et associations ; le FASILD est lorigine de leur cration depuis 19811982 o il a instaur des tudes assistes pour enfants de limmigration. Les actions ducatives priscolaires (AEPS) mises en place par circulaire en 1990 ont t largies aux lves du second degr en 1994, anne o les rseaux solidarit cole (RSE) ont t tendus quatre rgions ; quant aux contrats locaux daccompagnement scolaire (CLAS), ils ont t crs en 1996 lintention des lves des ZUS et des ZEP. Ces trois dispositifs ont t fusionns en 2000 en un seul, qui a gard le nom de CLAS, et sajoutent aux contrats ducatifs locaux (CEL) mis en place en juillet 1998. Dautres actions sattachent modifier le rapport au savoir et lcole, notamment certains programmes spcifiques au second degr de lenseignement tels que le programme Ecole ouverte cr en 1991 et qui connat un fort dveloppement depuis 1997. Ce dispositif permet

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douvrir les tablissements pendant les vacances scolaires, le mercredi et le samedi afin daccueillir des enfants qui ne partent pas ou peu en vacances, qui ne frquentent pas les structures locales daccueil et de loisirs, afin de renforcer le soutien scolaire et de dvelopper des activits ducatives, culturelles et sportives en leur direction. Le FASILD a consacr en 2002 2,39 M aux actions lies la vie scolaire, dont 308 000 Ecole ouverte , et 6,88 M aux actions daccompagnement la scolarit. Laccompagnement scolaire est un domaine o il a t le plus clairement un exprimentateur et un prcurseur. Les inspections gnrales166 ont ainsi pu, au dbut de 2003, constater limpact significatif de ces actions et leurs effets positifs , tout en critiquant le trop frquent empilement des dispositifs ; le ministre de la ville critiquait en avril 2002 linsuffisance voire labsence de relais face des difficults majeures affectant la vie des tablissements167 ; un rapport parlementaire recommandait dj en 2001 leur mise en cohrence168. En 2004, les actions daccompagnement des enseignements scolaires ont t restructures autour des contrats ducatifs locaux (voir supra). Les instructions de la DESCO pourront ainsi donner une meilleure visibilit au rle des associations, qui est particulirement dvelopp en matire de jeunesse et dducation dans la politique de la ville : 61 % des crdits (plus de 0,2 M), sont allous ces actions. Cette mise en cohrence devrait profiter en particulier aux complmentarits entre les tablissements et les contrats locaux daccompagnement scolaire (CLAS), ports par le FASILD. Ds la rentre 2004 est galement prvue la multiplication des dispositifs Ecole ouverte : lobjectif est de passer des 3 500 semaines offertes en 2003 5 000 semaines en 2005-2006. Enfin, laction en faveur de lintgration par lducation et linsertion professionnelle des jeunes fait lobjet dune nouvelle convention largissant le partenariat entre le FASILD, lOffice national dinformation sur les enseignements et les professions (ONISEP) et la DESCO.

166) IGEN et IGAENR, fvrier 2003 : Les politiques ducatives locales caractre interministriel . 167) Rapport prcit remis au ministre dlgu la Ville le 11 avril 2002. 168) Rapport au Premier ministre de M. J.-P. Sandrier, dput : Associations et politique de la ville , juin 2001.

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D Lapprentissage du franais
Dun point de vue linguistique, les immigrants prsentent logiquement dimportants besoins de formation. Une tude mene par lINED en 1995 tablissait ainsi que 34 % des personnes immigres prsentes en France matrisaient mal lcrit et loral. Cette proportion ne peut qutre suprieure pour les primo-arrivants : dans le cadre de llaboration du contrat daccueil et dintgration, le besoin de formation linguistique a t valu 70 % des nouveaux immigrants. Les difficults linguistiques ont des consquences dommageables pour limmigrant, car elles hypothquent ses capacits dintgration. Ainsi prs de 14 % des ajournements de demandes de naturalisation sontils fonds sur le dfaut dassimilation de la langue. Plus fondamentalement, la matrise de la langue est un enjeu fondamental, tant pour lenfant qui doit suivre une scolarisation ordinaire que pour ladulte qui ne pourra parvenir une vritable intgration professionnelle, sociale et culturelle sans apprentissage de la langue. Ces enjeux vont bien au-del dune simple pratique minimale du franais limite aux phases essentielles de la vie quotidienne : il sagit pour limmigrant de matriser lcrit autant que loral et dacqurir une aisance suffisante pour profiter pleinement de sa scolarit ou accder lemploi.

1 La rponse ces enjeux distingue divers publics


a) Les enfants de moins de 16 ans sont intgrs dans une scolarisation qui peut tre spcifique si leur matrise de la langue nest pas suffisante pour suivre une scolarit normale. Ces classes spcifiques (CLIN dans le primaire et CLA dans le secondaire) doivent permettre llve dacqurir le niveau de franais requis pour intgrer dans les meilleurs dlais une classe ordinaire. En classe spcifique, llve suit une formation dirige principalement vers lapprentissage de la langue, dans ses diverses dimensions (usages fondamentaux, crit, oral). En classe ordinaire, il peut bnficier de modules de soutien en langue franaise. b) Les immigrants ayant plus de 16 ans pouvaient, jusqu la cration du contrat daccueil et dintgration, bnficier de formations linguistiques dcoulant de deux voies. La premire action spcifique est mene principalement par le FASILD sous la tutelle de la DPM dans le domaine de lapprentissage linguistique.

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Cette action fait lobjet dinterventions finances par ltablissement public auprs dintervenants locaux, gnralement de type associatif ; les prestations finances sont dune diversit extrme, couvrant des actions dployes des fins dorientation et daccompagnement des personnes, mais aussi dinsertion sociale ou professionnelle. Ces dernires interviennent dailleurs parfois en complment des financements mis en place par des acteurs de droit commun. Le FASILD a financ en 2002 des actions pour un total de 60 M, dont 35 millions environ (soit 24 % du budget de ltablissement) au titre de lapprentissage de la langue franaise, le solde tant destin des formations linguistiques dlivres dans le cadre de laction sociale et familiale, et de lintgration de lenfance et de la jeunesse. La seconde voie de laction publique est celle du droit commun. Des formations linguistiques sont ainsi destines aux immigrs, quils soient nouvellement arrivs sur le territoire ou pas, mais ne leur sont pas rserves : il sagit notamment dinitiatives du service public de lemploi (stages dinsertion et de formation lemploi, prestations dcoulant du contrat emploi solidarit, etc.), de dispositifs de la politique de la ville ou encore dinitiatives daction sociale. Les administrations dEtat coordonnent ces politiques : tel est ainsi le cas de la DGEFP pour les formations linguistiques lies lemploi. Dans ce cas, lobjectif global poursuivi par la DGEFP est lacquisition par les publics cibles (et notamment les immigrs) des savoirs linguistiques de base dans un but dinsertion professionnelle. Laction de la DGEFP se dveloppe essentiellement par lintermdiaire du volet Illettrisme du programme Insertion, rinsertion et lutte contre lillettrisme (IRILL) ; son objectif est la matrise des usages fondamentaux de la langue pour accompagner les bnficiaires dans une dmarche dinsertion durable. Ce programme reoit une traduction concrte avec laction des centres de ressources illettrisme et un recensement des offres de formation adaptes. Les crdits consacrs par le programme ces actions se montaient 10,5 M en 2002, pour environ 23 000 personnes, ces divers chiffres tant en forte progression. Sagissant des dispositifs de droit commun, il nest pas possible de dterminer la part des actions bnficiant effectivement aux personnes immigres.

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2 Ces axes dintervention voluent dsormais sous une double influence


La cration de lAgence nationale de lutte contre lillettrisme (ANLCI) a, en 2000, contribu structurer davantage les actions publiques de lutte contre lillettrisme, l encore dans une optique de droit commun, puisque sont concerns tant les Franais scolariss en France mais ne matrisant pas assez lcrit que les personnes trangres prouvant des difficults utiliser la langue franaise lcrit169. LANLCI nest pas gestionnaire de crdits : elle oriente et met en cohrence laction publique, elle dfinit des priorits, cre des outils pdagogiques, recense loffre de formation disponible et coordonne laction des pouvoirs publics avec les initiatives des autres acteurs (collectivits territoriales, entreprises, associations). Souhaitant le dcloisonnement des dispositifs dapprentissage de la langue franaise, elle a arrt un plan national daction concert convergences et divergences de formations linguistiques dclin en actions auxquelles la dlgation gnrale la langue franaise et aux langues de France (ministre de la culture) a t associe. Il est noter que cette dlgation a t sollicite par la DPM pour laborer un dispositif global dvaluation et de validation des comptences linguistiques pour les niveaux lmentaires de la matrise du franais ainsi que la certification qui en dcoule ; le groupe dexperts a conduit ses travaux en troite collaboration avec le Centre international dtudes pdagogiques de Svres (CIEP ; ministre de lducation nationale), dans le cadre europen commun de rfrence pour les langues . Concrtement, la porte de la cration de lAgence a souffert de la dcision du FASILD de ne pas sassocier son action, cet tablissement souhaitant limiter son action des dispositifs spcifiques dinsertion des personnes immigres. La seconde volution a t lance par le comit interministriel lintgration du 10 avril 2003. En crant le contrat daccueil et dintgration, en le dotant de prestations de formations linguistiques et en dcidant que le FASILD prendrait la dpense correspondante sa charge, les pouvoirs publics ont concrtement rorient laction du FASILD vers ce nouvel outil et rduit ses actions traditionnelles . Parmi celles-ci, les actions de formation ne trouveront pas ncessairement une contrepartie dans le cadre des prestations du contrat daccueil et dintgration.
169) Arrt du 17 octobre 2000 crant lANLCI, sous la forme dun groupement dintrt public, circulaire du Premier ministre aux prfets du 20 juin 2001.

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Le choix fait par le comit interministriel consiste apparemment, au contraire, renforcer les actions de droit commun dapprentissage de la langue dans une optique de formation professionnelle et daide laccs lemploi. Cette monte en puissance est destine compenser partiellement la nouvelle orientation du FASILD et prendre en compte la forte progression des besoins au regard de disponibilits budgtaires limites. Elle supposera lorganisation de partenariats avec les collectivits territoriales mais galement avec le monde des entreprises et la dfinition de financements partags.

E Les femmes issues de limmigration


Selon le recensement de 1990, 12 % des couples vivant en France taient composs dau moins un immigr et 51 % de ces couples taient mixtes ; ces unions sont en moyenne composes de 60 % dhommes trangers maris des Franaises, cette proportion sexpliquant par une sur-reprsentation masculine dans la population trangre. En 1994, plus de 10 % des mres taient trangres, leur contribution la natalit tant la plus importante dans les dpartements franciliens (29 % Paris et 32 % en Seine-Saint-Denis). La fcondit des femmes dorigine trangre est suprieure celle des Franaises mais sen rapproche quand linstallation en France est ancienne : en dix ans, elle a baiss de 11 % et ces femmes ont maintenant en moyenne moins de trois enfants. Les femmes trangres sont par ailleurs davantage touches que les autres par lingalit dans laccs lemploi par rapport aux hommes, car la reprsentation des femmes immigres sur le march du travail recouvre des caractristiques particulires rvlant une insertion professionnelle segmente et hirarchise, au regard non seulement des secteurs dactivit mais aussi des statuts demploi, des rmunrations, des horaires et galement des droulements de carrire. Leur taux de chmage stablit 25 % en 1999 alors que celui des hommes immigrs est de 20 % ; celui des femmes trangres hors Union Europenne est trois fois suprieur celui des Franaises et des ressortissantes de lUnion, le taux de chmage moyen des immigrs tant, avec 22 %, suprieur de 9 points au taux de chmage moyen.

a) La place des femmes immigres dans la politique en faveur des droits des femmes
Depuis la cration, en 1974, dun secrtariat dEtat la condition fminine et plus de trente ans aprs la mise en place, en 1972 des premiers centres dinformation sur les droits des femmes (CIDF), la

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question des femmes immigres ou issues de limmigration na jamais fait lobjet dune intervention particulire ni mme dune recherche dinformation spcifique. Le rapport de 170 pages sur les ralisations franaises menes de 1995 2000 prsent par la secrtaire dEtat aux droits des femmes et la formation professionnelle, en vue de faire le bilan devant lassemble gnrale des Nations Unies de la mise en uvre des orientations adoptes lors de la confrence mondiale de Pkin de 1995, a ainsi mentionn trente oprations considres comme les chapitres les plus significatifs de lvolution de la politique gouvernementale en faveur des femmes mais aucune ne concernait les femmes immigres ou issues de limmigration. Il est vrai que, sur la soixantaine dindicateurs dvelopps depuis la confrence de Pkin pour reconnatre les droits des femmes dans le monde, aucun ne mentionne cette question spcifique. De la mme faon, lexamen ralis le 8 mars 2001 des rsultats des axes daction prioritaires dfinis un an auparavant par le comit interministriel charg des droits des femmes, na fait mention des femmes immigres qu loccasion de brefs dveloppements relatifs la matrise de leur fcondit, au mme titre que celle des femmes pauvres ou handicapes. Dans le chapitre relatif la contraception et linterruption de grossesse est, en effet, voque lide quil faut dvelopper les actions de terrain afin de dvelopper linformation sur les moyens contraceptifs, notamment auprs des jeunes et des populations fragilises : femmes en difficult sociale, handicapes sensorielles, femmes immigres (). Ce diagnostic gnral est confirm par le caractre trs marginal des interventions cibles sur ce public que fait apparatre lexamen des subventions verses en 2001 et 2002 par le service central des droits des femmes et de lgalit (SDFE) et trois de ses plus importants services dconcentrs170 aux associations et aux CIDF. Dailleurs, ni dans les missions actuellement assignes au SFDE ni dans son contrat dobjectifs du 13 dcembre 2001 ne figure expressment mention des questions poses par les femmes immigres. Le seul angle sous lequel la situation de ces femmes y tait jusqu prsent aborde est langle juridique : les trois bureaux de ressources juridiques rattachs des structures associatives ont cependant trait moins de 1 300 cas en 2002. Depuis trente ans, le double rseau dconcentr du SDFE et des CIDF na pas fait remonter les informations dont il disposait ni dvelopp les politiques publiques en la matire.

170) Charges de mission dpartementales des Bouches-du-Rhne, du Nord et du Rhne.

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Cette situation devrait toutefois voluer aprs la signature de laccord-cadre SDFE-DPM-FASILD la fin de 2003. Afin de favoriser lintgration des femmes en luttant contre les discriminations, quelles soient dordre sexiste ou racial, les signataires se proposent denvisager la promotion sociale, professionnelle et individuelle des femmes immigres ou issues de limmigration selon une double approche : lune transversale et intgre lensemble des politiques publiques, lautre spcifique consistant mettre en uvre des mesures positives conues dans une optique de rtablissement de lgalit. Laccord-cadre se dcline en cinq volets : amliorer la connaissance, faire voluer positivement les reprsentations des femmes immigres et issues de limmigration, promouvoir une politique active daccs aux droits personnels, favoriser lintgration sociale, enfin favoriser lintgration conomique. Le SDFE a identifi quatre obstacles ou freins surmonter pour favoriser lintgration des femmes immigres : la matrise de la langue, linformation, lexercice et la dfense des droits, la reprsentation dans la socit. Il convient dy ajouter la prcarit et le rapport lemploi ainsi que les difficults daccs aux soins partir de la seule affiliation de leur conjoint, sans exclure certaines violences faites aux femmes (violence publique, conjugale et intra-familiale, esclavage domestique). Le second plan national daction pour linclusion (2003-2005) mentionne notamment lamlioration de laccs aux droits et la promotion sociale et professionnelle des femmes de limmigration et la ncessit de trouver des solutions dhbergement pour les jeunes filles victimes de violences, notamment menaces de mariage forc . La Charte de lgalit, remise au Premier ministre le 8 mars 2004, et dont la ralisation a t confie au SDFE, comporte un axe intitul Le respect de la dignit de la personne , qui traite notamment du thme Femmes et immigration .

b) Les statuts personnels


Le Haut conseil lintgration qui sest pench, fin 2002, sur les questions des rgles relatives aux personnes (personnalit, tat, capacit), aux biens (patrimoine, droit de proprit et transmission des biens) et la famille (filiation, mariage) a dress quelques constats. La situation des femmes issues de limmigration nest pas la mme selon les gnrations, le pays dorigine ou lanciennet de limmigration. Elle soulve de plus des questions de droit qui concernent lapplication du statut personnel et de conventions internationales bilatrales, notamment pour les femmes qui disposent de la double nationalit, et les effets en France de situations juridiques nes ltranger. Mme si la pratique judiciaire franaise favorise le choix de la loi franaise au dtriment de la loi nationale, un

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certain nombre de difficults subsistent. Par exemple, les conventions bilatrales signes par la France en matire de reconnaissance et dexcution des jugements avec le Maroc et lEgypte conduisent reconnatre la rpudiation en France et sont donc en conflit avec la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales. De mme, la loi franaise ne sapplique pas en matire dexcision si les parents ou la victime sont trangers, bien que les faits aient t commis en France, ou sils ont t commis ltranger. Une jeune fille binationale peut se trouver contrainte un mariage forc lors dun sjour dans son pays dorigine, selon la loi de son pays. Enfin, si lordre public franais interdit quun mariage polygamique soit clbr en France, il reconnat certains effets sur le plan de lobligation alimentaire et du droit successoral aux unions conclues ltranger lorsque lpouse nest pas franaise. La situation des femmes issues de mnages polygames, tenues en application des dispositifs lgislatifs, ou la suite dune dmarche volontaire, dengager une dmarche de dcohabitation vis--vis de leur mari constitue un autre problme spcifique. cot de mesures coercitives, les pouvoirs publics ont conu, la fin des annes quatrevingt-dix, une politique daccompagnement de ces femmes afin de leur permettre dassumer un rle de chef de famille monoparentale (ducation des enfants, gestion du budget, rapport avec les institutions). Cette politique, qui comporte un important volet logement , a donn lieu ltablissement de la circulaire du 10 juin 2001 prcite, sur la base de propositions formules par la CILPI. Mais les structures prvues par la circulaire ne sont pas encore gnralises dans les dpartements et les prfectures ne rendent pas systmatiquement compte de leurs actions, de sorte que la CILPI na pas t en mesure de prsenter un bilan complet de la mise en uvre de cette politique. Au-del de la mise en place des structures administratives prvues par la circulaire, il apparat que laccompagnement des pouses entres dans une dmarche de dcohabitation est dune particulire complexit, chaque cas mobilisant une nergie importante, ce qui limite de fait lampleur de cette politique. Le dlgu gnral de la CILPI reconnat galement que les pouvoirs publics ne sont pas rellement en mesure didentifier tous les cas de polygamie, mme lorsquil existe de fortes prsomptions. Il faut ajouter que les femmes qui sont venues irrgulirement en France rejoindre une union polygame nont, dans les faits, aucun droit. Dans les dpartements et les territoires doutre-mer, il faut galement relever le cas de Mayotte o la polygamie navait pas t interdite. Le Parlement a vot sa mise en extinction ainsi que celle de la rpudiation unilatrale de lpouse dorigine mahoraise partir de 2005,

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ce qui permettra de faire cesser cette situation sur tous les territoires de la Rpublique171.

F Lintgration des jeunes


Lintgration des jeunes, en dehors de lcole ou de lemploi, ne semble pas avoir t spcifiquement prise en compte ou ne relve que dinitiatives limites. En tmoignent les champs dintervention couverts dans ce domaine, notamment laccs au droit ou lintgration de lislam dans la socit franaise, par les deux partenaires principaux que sont le FASILD et les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). En matire daccs au droit, des actions de sensibilisation et dducation la loi permettent aux jeunes daccder des repres sociaux structurants, dispenss par des supports ducatifs172, des permanences dinformation juridique gnralistes, un rseau national des lieux daccs au droit des enfants et des jeunes et les maisons de la justice et du droit. Sur le second sujet, le dispositif islam et action sociale initi par la direction de la PJJ et le FASILD se heurte aux difficults dont lactualit se fait maintenant lcho. Au sein des associations musulmanes uvrant pour lintgration et la participation des jeunes dans les quartiers, on ne peut viter que certaines proposent en ralit des logiques daffrontement ou des modles de vie diffrents de celui de la socit franaise, en laissant de ct lacquisition de la citoyennet et lintgration. La connaissance de ce phnomne devient en tout tat de cause indispensable aux services chargs dune action ducative pour pouvoir assurer leurs missions auprs des populations jeunes et trangres. De ce point de vue, le protocole daccord sign le 30 avril 1989 entre le FASILD et la PJJ, leur permettant de dvelopper des actions conjointes en matire daccs des jeunes la scolarit et la matrise de la langue, la formation professionnelle, lemploi ou au logement, aux soins et lducation la sant, au droit ou encore aux actions culturelles, constituait un point de dpart non ngligeable, mais il reste dterminer quelles ont t les consquences relles de son application. La question se
171) Art. 68 de la loi de programme pour loutre-mer du 21 juillet 2003, modifiant la loi du 16 juillet 2001 relative Mayotte : Nul ne peut contracter un nouveau mariage avant la dissolution du ou des prcdents. Le prsent article nest applicable quaux personnes accdant lge requis pour se marier au 1er janvier 2005. 172) Diffuss au niveau national ( 13-18 questions de justice , ou moi, jeune citoyen prsent pour la premire fois le 18 mars 2000 aux Assises de la citoyennet).

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pose notamment de savoir si des mesures spcifiques aux jeunes sont ncessaires ou si les politiques prvues dans les diffrents domaines de lintgration de lensemble de la population immigre peuvent tre considres comme suffisantes leur gard.

G Les limites des possibilits de retour


1 Le faible nombre de retours spontans
Le contour de la population des trangers en France varie en permanence : pour apprcier les variations, il faut connatre les flux dentres, voqus supra, et les flux de sortie, cest--dire les dcs, les acquisitions de la nationalit franaise et les dparts contraints (mesures dloignement) ou volontaires vers le pays dorigine. Les dparts contraints font lobjet dune comptabilisation directe par la direction centrale de la police aux frontires (DCPAF). Les retours contraints excuts ont concern 8 604 personnes en 2001. Seuls les pays qui disposent de registres de population sont mme dtablir avec une certaine fiabilit le nombre des dparts volontaires des trangers vers leur pays dorigine. LINED a toutefois indiqu lors de lenqute que les estimations demeurent imparfaites dans tous les pays occidentaux. La France ne dispose pas de tels registres, et ne peut donc comptabiliser directement les dparts spontans, pour lesquels le systme statistique est rduit oprer des estimations. Elle dispose toutefois doutils statistiques pour estimer les dparts des trangers :

a) Lchantillon dmographique permanent (EDP) de lINSEE.


Celui-ci contient les informations des recensements et de ltat civil des personnes nes quatre jours dtermins de lanne : les personnes entrent dans lchantillon ds quapparat un bulletin dtat civil ou de recensement les concernant, elles en sortent par dcs ou migration. Les immigrs de lEDP recenss en 1990 sont en principe galement recenss en 1999 : sil ny a pas eu enregistrement du dcs en France, leur absence dans lchantillon signifie leur dpart. On peut ainsi, de faon rtrospective, estimer le nombre des retours entre deux recensements, ou obtenir des informations sur le devenir des immigrs et de leurs enfants. Mais dune part, les statisticiens jugent cet outil peu fiable, dautre part, le dcalage temporel est important. Les nouvelles modalits du recensement offrent, de ce point de vue, des perspectives intressantes.

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b) Les versements de pension de retraite ltranger


Le groupe permanent des statistiques du HCI sest livr une estimation des dparts, partir du nombre des pensions de retraite verses en 2001 ltranger par le Centre de scurit sociale des travailleurs migrants173. Selon cette estimation, le nombre total minimal des dparts (poux et enfants exclus) aurait approch 24 200 personnes pour les ressortissants de lUnion europenne et 12 516 personnes pour les 38 pays ayant conclu avec la France des conventions bilatrales en matire de scurit sociale.

c) Le dnombrement des titres de sjour non renouvels au bout dun an.


Une tude ralise par lINED a montr que la premire anne est marque par un taux de non-renouvellement important : prs de 30 % des titres bnficiant des trangers en provenance des pays tiers ne sont pas renouvels au bout dun an.

d) Lenqute dEurostat
Lenqute dEurostat sur les forces de travail (Labor Force Survey) est exploite depuis peu dans cette optique la suite dun appel doffres de la DREES. Lenqute interroge les rsidents sur le pays dans lequel ils rsidaient lanne davant : il en ressort que la circulation des ressortissants de pays tiers entre pays de lUnion, et vers dautres pays tiers est importante. Au total, les sources de donnes sur les sorties et la circulation des migrants existent, mais nont jamais t croises et mises en cohrence. Une tude densemble utilisant ces diverses sources parat indispensable pour mieux connatre limportance des retours.

2 Lchec des aides au retour


On relvera le caractre contradictoire de certains des dispositifs prvus dans la perspective de lventuel retour des trangers dans leur pays dorigine.

173) Devenu le Centre de liaisons europennes et internationales de scurit sociale (CLEISS).

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Si laide au retour peut sinterprter comme une incitation financire au dpart, les abattements qui affectent les pensions dues aux retraits qui dcident de les percevoir ailleurs que sur le territoire franais174 produisent des effets radicalement contraires. Ainsi, des milliers de travailleurs maghrbins gs recruts par les entreprises franaises continuent-ils doccuper des foyers en France afin de pouvoir disposer de moyens rellement significatifs pour aider leur famille. Outre que cet tat de fait est lorigine de situations disolement regrettables, il ne semble pas quil se traduise par un rel bnfice pour la collectivit : en effet, au versement en France de la retraite taux plein sajoutent diverses dpenses engages au titre des droits sociaux et du logement. Indpendamment des mesures contraignantes classiques (expulsions, reconduites aux frontires, interdictions du territoire, radmissions) qui portent sur 40 000 45 000 retours par an, un certain nombre dtrangers quittent, sans aide financire et spontanment , la France pour retourner dans le pays dorigine. Depuis 1974, pour amplifier ces mouvements et favoriser un retour volontaire, ont t mises en uvre des mesures dincitation au dpart. Certaines ont disparu comme la prime au dpart , cre en 1977, qui accordait 10 000 F en contrepartie de lengagement dun retour effectif dans le pays dorigine, matrialis par la restitution dfinitive de la carte de sjour. Cette formule a surtout bnfici aux espagnols, aux portugais et aux ressortissants des Etats du Maghreb (environ 100 000 personnes). Dautres mesures continuent leurs effets, mme si leurs modalits ont t souvent revues.

a) Laide publique la rinsertion (APR)


Cre en 1984 au moment des grandes restructurations industrielles, lAPR demeure rgie par le dcret du 16 octobre 1987, complt par larrt du 7 dcembre 1989. Il existe trois catgories de bnficiaires potentiels : - depuis 1984, les travailleurs menacs de licenciement conomique dont lemployeur a conclu une convention avec lOMI peuvent bnficier dune aide publique dEtat de 3 049 pour leur projet individuel de rinsertion et dindemnits forfaitaires de voyage et de dmnagement. Sy ajoutent une aide conventionnelle de lassurance chmage, correspondant aux deux tiers des droits acquis, et une aide de lentreprise prvue dans la convention de rinsertion, dont le minimum est fix 2 300 ;
174) Plus prcisment, qui sabsentent plus de six mois conscutifs du territoire.

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- depuis 1987, les demandeurs demploi indemniss par le rgime dassurance chmage depuis au moins trois mois peuvent recevoir la mme aide dEtat de 3 049 , les indemnits forfaitaires de voyage et de dmnagement, ainsi que laide conventionnelle de lassurance chmage correspondant aux deux tiers des droits acquis ; - enfin, en 1989, a t ajoute une aide particulire pour les travailleurs gs de plus de 45 ans dont lemployeur a conclu une convention spcifique prvoyant lallocation dune rente trimestrielle jusqu leur soixantime anniversaire. Elle comprend laide dEtat classique ainsi que le montant de la rente, calcul en fonction des participations de lEtat, de lentreprise et de lassurance chmage. La moiti de laide de lEtat est paye en France, lors de la restitution des titres de sjour et de travail, et le reste est vers dans le pays dorigine. Cest lOMI qui met en uvre lensemble des mesures. Cette aide a eu un certain succs dans les annes 80 mais connat depuis un dclin manifeste. Elle a permis, de 1984 1999, daccompagner le dpart de prs de 33 000 travailleurs, soit, avec les familles, environ 74 000 personnes. Ce flux a sensiblement baiss depuis 1990 pour ne concerner quune cinquantaine de dparts en 2000. Aucune rflexion nest pourtant mene pour actualiser cette procdure. Dans le contexte juridique actuel, de nombreux trangers, quelle que soit la rgularit de leur situation, ne peuvent bnficier daucune procdure daide au retour : - Ce sont les trangers susceptibles dtre radmis automatiquement en France, notamment au titre des rgles de libre circulation de lUnion Europenne, les trangers prsents sur le territoire franais depuis moins de trois mois, entrs en France sous couvert dun visa de court sjour (tourisme) et qui ont dj leur billet de retour et les moyens de subsistance ncessaires, les trangers qui ont manifestement les moyens financiers de regagner leur pays dorigine, les trangers faisant lobjet dune dcision judiciaire dinterdiction du territoire, les trangers faisant lobjet dun arrt de reconduite la frontire et les mineurs (sauf dcision de justice particulire) ; - Les salaris trangers en situation rgulire peuvent bnficier de lAPR depuis 1987 en qualit de chmeurs, mme si leur entreprise na pas sign ou ne veut pas signer de convention OMI, en cas de dnuement manifeste et de dtresse au titre de la procdure humanitaire. Sont en consquence exclus des aides APR les trangers ayant un emploi et qui ne peuvent bnficier de laide humanitaire, lensemble des trangers non

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salaris, mme en situation rgulire, ainsi que les trangers dmissionnaires de leur travail, les commerants, les dtenteurs dautorisation provisoire de travail, les retraits, les artisans et les saisonniers.

b) La rinsertion des personnes invites quitter la France (IQF)


Cette deuxime forme daide concerne essentiellement les trangers qui se trouvent en situation irrgulire la suite dun refus de titre de sjour ou dune dcision dfinitive de rejet de leur demande de statut de rfugi. Ils sont alors invits par la prfecture comptente quitter le territoire franais dans un dlai dun mois, accompagns de leur conjoint et des enfants mineurs sils sont en sjour irrgulier. loccasion de cette notification, ces trangers sont informs quils ont la possibilit dun dpart volontaire aid. Ce dlai dun mois semble trop court pour beaucoup, face au dlai de recours de deux mois qui figure dans le courrier dinvitation quitter la France envoy par les prfectures. Les organisations de solidarit internationale issues de limmigration (OSIM) ont suggr que ce dlai prolonge celui du recours et que celui de la demande daide au retour soit donc de trois mois. Cette difficult, souvent releve, na jamais t prise en compte et continue freiner les effets de cette mesure. LOMI assure la diffusion de linformation ainsi que laccueil des personnes intresses et apporte un appui pour les oprations de dpart. Mis en place par une circulaire interministrielle du 14 aot 1991, le programme IQF prvoit, par lintermdiaire de lOMI, une aide administrative avant le dpart, la prise en charge des frais de voyage et dun excdent de bagages, ainsi que le versement dun modeste pcule (152,45 par adulte et 45,75 par enfant). Il est galement prvu un appui leur arrive dans le pays dorigine ou dans un pays tiers lorsquil existe une antenne OMI ou un partenariat local, afin de les aider dans la recherche dun logement et dun emploi ou dans la mise en uvre dun projet individuel de rinsertion. Depuis le dbut de ce programme, en 1991, environ 10 000 personnes en ont bnfici dont 895 en 1997, 555 en 2000 et 579 en 2001. On constate, l encore, une lente diminution chaque anne du nombre des personnes aides. Pour 2001, les retours IQF se sont rpartis gographiquement de la faon suivante : 274 vers lEurope de lEst (Moldavie, Roumanie et Ukraine), 169 vers lAfrique (dont 116 vers lAlgrie), 119 vers lAsie (dont 75 pour la Chine) et 17 vers lAmrique (dont 6 vers Hati).

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c) Le rapatriement humanitaire (RH)


Mis en place par la circulaire du 14 septembre 1992, le rapatriement humanitaire permet tout tranger en situation rgulire comme irrgulire, prsentant une situation manifeste de dnuement et de dtresse, dtre pris en charge pour regagner soit son pays dorigine, soit, en cas dautorisation, un pays tiers daccueil. Cette aide stend au conjoint et aux enfants mineurs du partant. En revanche, en sont exclus les personnes dont les capacits financires sont suffisantes, les trangers faisant lobjet dune mesure dexpulsion ou dinterdiction du territoire et les ressortissants de lUnion Europenne. Depuis sa cration, laide RH a bnfici environ 1 800 trangers, dont 465 en 2000 et 642 en 2001 (562 aides et 80 accompagnants). Ces chiffres varient dune anne sur lautre car les facteurs humains y sont plus sensibles comme les situations internes des pays de retour (ex : rapatriement en 2001 de lquipage dun bateau abandonn Ste). En 2001, la rpartition gographique des aides tait la suivante : 399 vers les pays de lEst (dont 118 en Ukraine et 83 en Russie), 101 vers lAfrique (dont 26 vers lAlgrie et 17 vers le Mali), 35 vers lAsie et 27 vers lAmrique (dont 14 vers la Colombie).

d) Le contrat de rinsertion dans le pays dorigine (CRPO)


Par circulaire du 4 novembre 1998, les dispositifs daide au retour ont t complts par un dispositif particulier, le CRPO, pour les trangers de certains pays qui ne satisfaisaient pas aux conditions de rgularisation prvues par la circulaire du 24 juin 1997. Sur linitiative du ministre des affaires sociales et de la MICOMI, ce nouveau dispositif avait pour ambition de permettre un retour dans la dignit, dans le respect des personnes et des Etats qui en sont les partenaires, pour une rinsertion relle et durable . Il contribue donner les moyens aux trangers volontaires de participer au dveloppement de leur pays, tout en permettant de prserver les liens nous avec la France indiquait une communication en conseil des ministres de novembre 1998. Selon la mme communication, les objectifs taient den faire bnficier 20 000 25 000 personnes et dobtenir le retour en 1999 de 1000 3 000 personnes. Le CRPO tait original par rapport la rinsertion IQF car il prvoyait la possibilit dune formation (rmunre) en France dun maximum de douze semaines afin de prparer ltranger sa reconversion, assortie dune autorisation de sjour de trois mois pour suivre cette formation. Outre un appui financier identique celui de la

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procdure IQF, ltranger volontaire pouvait bnficier dune formation complmentaire aprs le retour dans le pays dorigine et de lappui dune association locale pour suivre son projet personnel. Enfin, une possibilit de circulation entre la France et le pays dorigine pouvait tre accorde par lambassade, par le biais dun visa entres multiples, ds lors que la rinsertion tait effectivement constate par lOMI dans le pays dorigine et que le projet personnel avait t accept. Ce dispositif ne sadressait toutefois quaux ressortissants des trois pays inscrits dans la politique de co-dveloppement (Mali, Sngal et Maroc). Le bilan final est trs modeste. Malgr les avantages accords, le CRPO, qui na dur que jusqu la fin 1999, na bnfici qu 29 personnes : 18 Maliens, 11 Sngalais. Il convient de reconnatre que les formations offertes en France taient trop courtes pour tre bien adaptes aux besoins locaux lors du retour, que les bilans personnels prvus taient sommaires, les visas de circulation rarement accords (deux en 1999) et les conditions du CRPO (hormis les formations) peu diffrentes de celles du Programme Dveloppement Local Migrations (PDLM) dj en place dans deux des pays concerns (Mali et Sngal).

e) Les aides exceptionnelles et temporaires


Priodiquement, lOMI est sollicit en cas de situation exceptionnelle afin de permettre le retour de ressortissants particuliers, comme cela avait dj t fait dans le pass, notamment pour lexYougoslavie en 1996 ; Une circulaire interministrielle du 21 juillet 1999, complte le 3 aot 2001, a mis en place un dispositif spcifique daide au retour pour les familles vacues du Kosovo accueillies en France en 1999. Ce dispositif exceptionnel a fonctionn jusquen dcembre 2001. Il tait calqu sur la procdure du rapatriement humanitaire et concernait les groupes familiaux en situation rgulire. Les volontaires percevaient galement une prime spcifique de 7 622 (soit 50 000 F) afin de leur permettre de se reloger dcemment dans un pays ravag par la guerre. Un voyage exploratoire tait galement possible pour un membre de la famille afin de prparer larrive sur place. LOMI organisait le dpart en France et le HCR et lOMI assuraient laccueil et le suivi au pays du retour. Cette prime forfaitaire reprsentait un effort exceptionnel et notable par rapport aux aides traditionnelles au retour. La DPM et le ministre des Finances ont considr que lurgence, la situation locale, la courte dure dapplication ncessitaient un tel effort financier, moins coteux, en dfinitive, pour lEtat que le maintien en France de familles dont le cot minimum tait estim environ 8 700 par an et par

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personne. Ce programme a connu un succs certain puisque 3 057 Kosovars, hbergs rgulirement en France, en ont bnfici entre 1999 et 2001 et sont repartis dans leur pays. Une circulaire du 22 octobre 2002 a organis le retour volontaire en Afghanistan des ressortissants de ce pays. Ce dispositif spcial a t cr la suite de laccord du 28 septembre entre la France, le Haut Commissariat aux Rfugis (HCR) et le Gouvernement de lAfghanistan, et son effet a t limit au 30 avril 2003. Les aides matrielles et financires concernaient les personnes et non les familles et comprenaient une assistance assure par lOMI pour prparer le dpart, les frais de voyage, une dotation vestimentaire de premire ncessit de 150 maximum et le paiement dun forfait bagages, une allocation de 2 000 pour les adultes et de 500 pour les enfants mineurs paye au dpart ou en deux parties en France et dans le pays darrive. LOMI assurait le suivi jusquau dpart de France ; le HCR et lOrganisation Internationale des Migrations (OIM) taient chargs de laccueil local. Seuls 36 adultes ont bnfici de cette procdure exceptionnelle.

H La lutte contre les discriminations


La thmatique de la non-discrimination nest devenue prioritaire pour les pouvoirs publics qu la fin des annes 1990. Les rapports dactivit de la DPM en font mention pour 1999 et 2000. Le rapport 2001 indique clairement que la lutte contre le racisme et les discriminations constitue une des priorits de la politique gouvernementale mise en uvre par la DPM . La DPM se donne alors deux priorits : - la relance du dispositif dun numro dappel tlphonique gratuit, le 114 , la disposition des personnes ayant fait lobjet ou ayant t tmoins de discriminations caractre racial ; - la mise en uvre dun plan de lutte contre les discriminations dans le domaine de lemploi. La lutte contre les discriminations a souffert et souffre encore de linsuffisance des moyens statistiques.

1 Linsuffisance des moyens statistiques


Le site Internet du ministre charg de lemploi indiquait lors de lenqute : les seules statistiques dont nous disposons en ce domaine portent sur la situation des Franais et celle des trangers, notamment

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ceux issus des pays extrieurs lUE, vis--vis du chmage et dans les dispositifs publics de formation ou daccs lemploi. Les donnes, largement transposables aux jeunes Franais issus des familles immigres, confirment les difficults dinsertion professionnelle des trangers et permettent de mesurer lcart avec les Franais. Il est difficile de distinguer ce qui est li des discriminations fondes notamment sur lorigine de ce qui est li des facteurs socioconomiques. Si la preuve irrfutable de discriminations est difficile apporter, la dmonstration ou plutt lindication de la possibilit de discrimination peut tre assure par diffrents moyens : - de faon indirecte, par les analyses statistiques dites multivaries qui cherchent tablir si toutes choses gales par ailleurs un groupe de personnes se distingue dun groupe de rfrence ; - de faon directe, par la technique lance il y a une vingtaine dannes par les Etats Unis et dite technique du test de situation . Dans un tel test, deux personnes (les testeurs ) sont choisies, similaires pour toutes leurs caractristiques importantes (ge, sexe, diplme, revenus etc.) except pour celle dont on suspecte quelle fonde une discrimination. Le traitement dont font lobjet les testeurs dans divers actes de la vie sociale est enregistr et compar dans les deux groupes. En Europe mme, les Pays-Bas ont conduit, en 1994, une tude de ce type sur le march du travail175.

2 La mission du GELD a) Origine du GELD


Le groupement dintrt public Groupe dtudes contre les discriminations (GED) a t cr en 1999 pour tudier, puis, partir de 2001, lutter contre les discriminations en devenant le GELD176. Ce groupement a t constitu entre lEtat, reprsent par les principaux ministres, les partenaires sociaux et les grandes associations de lutte contre le racisme et pour la dfense des droits de lHomme. Il est prvu que son conseil dadministration sappuie sur un conseil dorientation compos de chercheurs et de spcialistes.
175) Cette tude a dmontr limportance des pratiques discriminatoires, vis--vis des Marocains, lorsque lemploi ncessitait davoir fait des tudes secondaires. 176) Groupe dtudes et de lutte contre les discriminations.

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Le GIP avait lorigine pour mission de capitaliser, valoriser et rendre disponibles les connaissances sur le thme des discriminations raciales. ce titre, il a publi ses propres notes (deux en 2000 sur les emplois ferms aux trangers et la question de la preuve des discriminations, une en 2001 sur la discrimination ethnique et raciale dans laccs au logement social) et particip aux Assises nationales de la citoyennet. Il mne ses travaux en partenariat avec dautres institutions concernes par le thme des discriminations (DPM, DARES, INSEE, INED, FASILD, DIV). A compter de 2001, toutefois, son activit a t domine par lengagement qui lui a t demand dans la partie oprationnelle de la gestion du numro tlphonique gratuit, le 114, devant permettre de faciliter et dorganiser la poursuite des cas signals de discriminations. Il a eu aussi pallier limprparation du rseau des secrtaires permanents et des rfrents des CODAC (voir ci-aprs).

b) Les tribulations du 114


Ce service gratuit a souffert dun manque de notorit, puisque selon une tude mene par le CREDOC, il na jamais dpass la douzime place sur les quinze services de tlphonie caractre social examins ; il ntait connu en dcembre 2001 que de 13 % des personnes interroges. Par ailleurs, les secrtaires permanents des CODAC, souvent des fonctionnaires de prfecture, nont pas t prpars leur nouvelle mission. Enfin, ce manque de professionnalisme a t aggrav par le refus de simpliquer de la part dun certain nombre dacteurs publics ou privs. Ces diffrents constats ont donn lieu la diffusion de la circulaire interministrielle du 30 octobre 2001 relative la relance et la consolidation du dispositif 114 et la mise en place dune cellule dappui technique au sein du GELD, qui sa gestion avait t confie ds le 2 janvier 2001. Malgr cet effort, le nombre dappels contenu et de signalements na cess de chuter : de janvier 2001 fin juin 2003 le nombre des appels utiles na reprsent que 1,2 % du total des appels reus, et le nombre moyen de fiches transmises aux CODAC sest stabilis environ huit par jour. Les raisons peuvent tre labsence de campagnes dinformation rgulires, lchec de la campagne nationale davril 2002, le manque de suites donnes aux plaintes. En rapprochant le cot du dispositif du nombre de fiches transmises, le prix dun signalement ressort 128 en 2001, 285 en 2002 et 728 en 2003. Cette hausse, imputable pour lessentiel lvolution du nombre des appels reus, a incit le GELD remplacer la

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plate-forme par un serveur vocal, mais la question peut se poser de lutilit du maintien dun tel dispositif, mme rduit.

c) Laction des CODAC


Les commissions dpartementales daccs la citoyennet ont t mises en place par une circulaire du ministre de lintrieur du 18 janvier 1999. Elles runissent des reprsentants de lEtat, des services publics, des lus, des employeurs et des partenaires de la vie conomique et sociale afin daider les jeunes issus de limmigration trouver un emploi et une place dans la socit, et faire reculer les discriminations en matire dembauche, de logement et de loisirs. Le traitement des signalements de situations discriminatoires leur a t confi en mai 2000, ce qui les a contraintes dlaisser leurs missions premires pour se consacrer des tches de nature quasi-juridictionnelle. Une valuation de leur action a t effectue par une mission conjointe IGA-IGAS qui a remis un rapport en dcembre 2000. Le bilan des CODAC est pour le moins contrast, car si elles ont permis daffirmer au plan local une politique de lutte contre les discriminations et de sensibiliser les diffrents partenaires, peu de diagnostics, de programmes dpartementaux et dactions concrtes ont t mis en uvre par les CODAC. [] La mise en place du 114 a donn un second souffle certaines CODAC en leur apportant des exemples concrets de discriminations. [] Sans la relance du 114, ces commissions auraient pu connatre le mme sort que les cellules dpartementales de lutte contre le racisme, la xnophobie et lantismitisme, gnralises en 1993, et qui, de rares exceptions prs, ont disparu progressivement partir de 1995 . La mission na cependant pas prconis quil soit mis un terme lexprience, de faon disposer dactions dans la dure, mais elle a formul diverses propositions visant renforcer limplication des administrations centrales.

3 Le bilan
Il est difficile aujourdhui dvaluer lampleur des discriminations et par consquent limpact des dispositifs anti-discriminatoires. On ne peut que se borner les dcrire.

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a) En matire de logement * Les dispositifs existants :


Ce nest quavec la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 quun volet logement a t sinon concrtis, du moins rig au rang de principe. Le chapitre III (luttes contre les discriminations en matire de logement) affirme ainsi : Aucune personne ne peut se voir refuser la location dun logement en raison de son origine, son patronyme, son apparence physique, son sexe, sa situation de famille, son tat de sant, son handicap, ses murs, ses orientations sexuelles, ses opinions publiques, ses activits syndicales ou son appartenance ou sa non-appartenance vraie ou suppose une ethnie, une nation, une race ou une religion dtermine. Plusieurs dispositifs de lutte contre les discriminations sont mis en uvre dans le domaine du logement, certains applicables dautres secteurs comme le numro tlphonique gratuit 114, dautres plus spcifiques au secteur du logement : la motivation obligatoire des refus dattribution, le renversement de la charge de la preuve ou le numro denregistrement unique des demandes de logement social, qui offre au demandeur divers moyens de connatre les motifs de labsence de traitement de sa demande.

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Principaux dispositifs spcifiques au domaine du logement - Le numro denregistrement unique des demandeurs de logement social : Il a t institu par la loi dorientation du 29 juillet 1998 contre les exclusions et mis en place le 1er juin 2001. Dans un dlai dun mois, tout demandeur reoit une attestation prcisant le numro de sa demande. Aucune demande ne peut tre examine sans ce numro denregistrement. Le dispositif vise dceler les dlais dattente anormalement longs. Le demandeur, sil sestime victime de discrimination, peut solliciter des explications crites. Il peut saisir une commission de mdiation. Le dispositif prvoit galement lintervention ventuelle du prfet en sa qualit de prsident de la CODAC. - La motivation obligatoire des refus dattribution et le renversement de la charge de la preuve : Il sagit dune disposition de la loi de modernisation sociale : La personne stant vu refuser la location dun logement prsente des lments de fait laissant supposer lexistence dune discrimination directe ou indirecte. Au vu de ces lments, il incombe la partie dfenderesse de prouver que sa dcision est justifie. Le juge forme sa conviction aprs avoir ordonn, en cas de besoin, toutes mesures dinstruction quil estime utiles.

Les premiers rsultats des dispositifs actuels paraissent limits. La procdure des listes uniques souffre de quelques dfauts de conception qui sont nanmoins en cours de rsolution. Par ailleurs, si lon sen tient 177 aux statistiques existant sur lutilisation du numro 114 , on est conduit observer que le phnomne de discriminations est inexistant, ou que le dispositif est inefficace. De surcrot, ces dispositifs concernent principalement les discriminations exerces par des individus ; or, du moins dans le secteur du logement social, cette forme de discrimination apparat marginale au regard dautres formes de discrimination.

177) Au 30 septembre 2003, sur les 11 152 signalements par le numro 114, les discriminations en matire de logement (9,7 %) venaient loin derrire celles en matire demploi (35,2 %) et daccs aux services et aux biens (19,6 %).

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* Les discriminations dans le secteur du logement social : des discriminations plus collectives quindividuelles
La nature des discriminations dans le logement social est reste assez mconnue jusqu ce que le HCI et surtout le GELD Leur consacrent des tudes plus approfondies. Il apparat que les refus dattribution de logements sociaux rsultent principalement dun contexte dfavorable aux immigrs comme le constate ce dernier organisme dans un rapport de 2001 consacr aux discriminations raciales et ethniques dans laccs au logement social : On aurait tort de sattacher aux expressions dun racisme ordinaire de certains agents, relativement minoritaires pour autant quon puisse en juger, et en tout cas en contradiction avec les valeurs des organismes HLM, des services municipaux et prfectoraux. Le problme ne provient pas des drapages individuels quun ferme rappel du rglement permettrait de corriger. Nous assistons plutt une logique impulse par un systme de gestion financier, administratif et politique qui chappe toute intention directement discriminatoire mais rclame, par lnonc de ses objectifs, des slections prenant en compte lorigine ethnique et raciale des mnages. Les traitements observs se fondent sur une interprtation largement partage : lattribution aux mnages immigrs est rendue risque par laccumulation de handicaps socio-conomiques, et par les objectifs prioritaires de redistribution contenus dans linstauration de la mixit sociale . Les ingalits qui frappent les immigrs en matire de logement tiennent pour une large part aux intrts divergents, et souvent loigns de lobjectif dintgration des populations immigres, des diffrentes parties prenantes aux commissions dattribution de logements sociaux : les communes adoptent parfois des rgles tendant privilgier leurs habitants au dtriment de nouveaux venus, parmi lesquels se trouvent souvent des immigrs, ou se prvalent de manire plus ou moins justifie du principe de mixit sociale pour refuser dans certaines zones lattribution de logements sociaux des immigrs ; les entreprises, qui disposent souvent de rservations dans le cadre du systme du 1 % logement , cherchent avant tout procurer un logement leurs salaris ; enfin, le comportement des organismes HLM, qui raisonnent en gestionnaires, est souvent li la crainte dune dvalorisation de fait de leur patrimoine qui serait lie une trop forte prsence dtrangers.

b) En matire demploi
Lanalyse des actions qui ont t conduites dans le domaine de lemploi montre que celles-ci ont t dune efficacit directe toute

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relative. Du moins peut-on esprer quelles auront contribu sensibiliser les partenaires du service public de lemploi sur limportance et la nature des objectifs. Un nombre limit dentreprises et dorganismes professionnels ont eu le mrite de se mobiliser sur lobjectif de nondiscrimination en signant des conventions avec le ministre charg de lemploi : - Eiffage construction (recherche actions sur les pratiques de recrutement, daccueil et de promotion) ; - ADECCO (ple interne de lutte contre les discriminations) ; - Groupe Casino (diversification des embauches et des modes de gestion en Rhne-Alpes) ; - Fondation MACIF (emploi de jeunes issus de limmigration pour contribuer la rdaction dun livre blanc europen sur lconomie sociale et lintgration) ; - APCM178 (sensibilisation des lus, dition dun guide, aide et conseil aux chefs dentreprise trangers et immigrs). Enfin, on relvera que comme la loi de modernisation sociale en 179 matire de logement, la loi du 16 novembre 2001 introduit, sagissant des discriminations lembauche, des dispositions renversant la charge de la preuve (article L. 122-45 du code du travail). ! Un double dfi est donc relever : mettre en place un dispositif performant daccueil et dintgration pour les nouveaux arrivants, amliorer la situation des populations dj installes. Les deux objectifs sont en ralit indissociables. Cest la lumire de ce constat que la nouvelle dmarche, dtaille par le comit interministriel du 10 avril 2003, doit tre conduite.

178) Assemble permanente des chambres de mtiers. 179) Loi n2001-1066 du 16 novembre 2001 relative la lutte contre les discriminations.

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