Razes

v. 28, ns. 1 e 2, jan. dez./2009; v. 29, n. 1, jan. jun./2010

Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica (Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)

SUSTENTABILIDADE, AO PBLICA E MEIO RURAL NO BRASIL:

UMA CONTRIBUIO AO DEBATE1
Marcel Bursztyn, Maria Augusta A. Bursztyn

RESUMO O texto analisa o papel do conceito de sustentabilidade no mundo atual, cuja marca a rpida transformao. Aspectos relevantes da regulao pblica so discutidos, com destaque para a proteo social, do ambiente e da segurana. O tema governana tratado principalmente para enfatizar os riscos inerentes adeso apenas formal a preceitos considerados politicamente corretos. Partindo de uma abordagem abrangente, o artigo traz o foco para o debate sobre o meio rural no Brasil. Como considerao final, destaca-se o fato de que a simples insero do termo sustentabilidade no garantia de prticas efetivamente sustentveis. Palavras-chave: proteo social, proteo ambiental, governana, sustentabilidade

SUSTAINABILITY, PUBLIC ACTION AND RURAL AREAS IN BRAZIL: ONE CONTRIBUTION TO THE DEBATE
A B S TR AC T The text analyzes the role of the concept of sustainability in a world characterized by rapid processes of transformation. Key aspects of public regulation are discussed, especially the social and the environmental protection and safety. The issue governance is treated as to emphasize the risks of the merely formal attachment to politically correct precepts. Starting from a broad approach, the article brings the focus to the actual debate about the rural world in Brazil. As a final consideration it points out that just adding the word sustainable does not mean that an action is sustainable. Key words: social protection, environmental protection, governance, sustainability

Marcel Bursztyn. Socioeconomista, professor do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia. E-mail: marcel.cds@gmail.com. Maria Augusta A. Bursztyn. Engenheira ambiental, professora do Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia.
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Texto apresentado no Seminrio Internacional Desenvolvimento Sustentvel e Territrios Rurais: Quais desafios para a ao pblica, organizado pelo Cirad, a Universidade Federal de Campina Grande e a Fundao Universidade Camponesa realizado em Campina Grande/PB no perodo de 22 a 25/09/2009.

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INTRODUO
A idia de sustentabilidade, tal como entendemos em aluso ao meio ambiente, muito recente. Sua origem discutida. Em geral, prevalece a referncia a um documento1 lanado no incio dos anos 1980. Mas todos concordam que foi com o Relatrio Brundtland, de 1987, que ganhou notoriedade. Ficava claro, ali, que mais um elemento deveria ser considerado no debate sobre o desenvolvimento: o meio natural onde este se d. Na verdade, olhando retrospectivamente, era mais um passo no sentido de qualificar em torno da noo de promover o desenvolvimento seu carter indissocivel da qualidade de vida e do bem-estar social. Foi por conta disso que, aps a segunda guerra mundial, o conceito de crescimento econmico se bifurcou em: apenas crescimento, quando indicadores de desempenho das atividades econmicas so positivos; e desenvolvimento, quando indicadores sociais melhoram. claro que para que o bem-estar melhore preciso que as condies econmicas sejam tambm favorveis, principalmente em contextos com histrico de baixo desempenho econmico. Ainda num olhar retrospectivo, surpreendente a consagrao atual da noo de sustentabilidade e o modo como se enraizou nos discursos e nas prticas (mais nos primeiros do que nestas), em todo o mundo. Uma causa com tantos adeptos, seria de se esperar que seu entendimento se traduzisse em mudanas efetivas. Afinal, quem contra? Tal pergunta, entretanto, de pouco vale para o entendimento das aes humanas, persistentemente justificadas pela lgica do bom desempenho econmico de curto prazo e negligentes em suas implicaes ambientais de longo prazo. Por isso, outras perguntas devem suceder quela, cuja resposta formal tende a ser quase unanimemente sim. O que j mudou? E quem est disposto a mudar? Na mar de adeso a condutas do que se convencionou chamar de politicamente correto, ser pr desenvolvimento sustentvel se tornou uma espcie de mantra ao qual ningum quer fugir ou ser estigmatizado como dissonante. Tal constatao se aplica igualmente a pessoas e a coletivos de ao poltica. Trata-se de um movimento que tem muito a ver com

amplas mudanas que ocorreram no mundo a partir dos anos 1960: direitos civis, anti-racismo, feminismo, pacifismo, ambientalismo. Rompendo o modo binrio de representao na poltica (direita versus esquerda), tais questes permeiam todo o espectro da vida pblica. So causas societais, mais do que apenas ideologias. Qualquer um pode ser favorvel a tais causas, independentemente de suas convices polticas. em grande parte por conta disso que os temas ambientais chegaram s agendas pblicas: aparentemente, ningum est contra! E as foras polticas formais perceberam o apelo que isso representa frente aos eleitores. As consideraes feitas acima so cruciais para o entendimento dos limites e obstculos a uma real incorporao da idia de sustentabilidade nas prticas de interesse pblico. Para explicar a desconcertante disparidade entre discurso e prtica, quando tratamos de sustentabilidade, temos de buscar fundamento no debate sobre proteo (s pessoas, ao ambiente, ao capital), que objeto da primeira parte deste artigo. A segunda parte mostra o rpido e profundo processo de mudanas verificado no mundo contemporneo, que tem implicaes inevitveis sobre o debate do desenvolvimento sustentvel. Depois, no item trs, vamos trazer ao campo de anlise o conceito de governana, em seu sentido poltico amplo. Em seguida, o item quatro estende o debate ao universo de comportamentos e adeses a conceitos que se consagram como unanimidades, mas que resultam em armadilhas, ao se restringirem mais ao campo da retrica do que dos compromissos e prticas. O item cinco tem como foco a evoluo nas polticas pblicas, que tem como pano de fundo a incorporao da dimenso ambiental e traz o debate ao mundo rural brasileiro, onde um processo de mudanas est em curso, com evidentes contradies entre a lgica econmica e mesmo a social e a ambiental. Alguns aspectos prticos, de interesse governana so evocados, a ttulo de concluso.

1. PROTEGER O QU?
Ao longo do sculo XX, guerras, pobreza e poluio provocaram degradao em diversos nveis: social, pol-

World Conservation Strategy. Ver: Bursztyn & Persegona (2008).

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tico, econmico, cultural e ecolgico. Degradao uma palavra que bem sumariza o perodo. Durante a segunda guerra mundial, e diante da grave situao em que se encontrava a populao da Gr-Bretanha, o economista William Beveridge foi encarregado pelo governo daquele pas de elaborar um relatrio, apontando caminhos para a reconstruo, quando a paz fosse atingida. O documento recomendava que o governo deveria encontrar formas de lutar contra o que qualificou como os cinco grandes males (giant evils): necessidade, doena, ignorncia, insalubridade e ociosidade (no sentido de emprego). A estratgia sugerida foi a de criar as bases para uma transio da situao de mobilizao para a guerra (warfare) para a de bem-estar (welfare). Vrios instrumentos de polticas pblicas, alguns dos quais j em vigor por meio sculo, seriam ento aprimorados e universalizados, de forma a consolidar o que se consagrou como Estado de Bem-Estar (welfare state). Warfare e welfare envolvem segurana (num caso fsica, no outro social) e tm em comum o fato de demandarem um importante papel do Estado. O final do sculo vinte foi marcado pela rpida degradao das condies ambientais do planeta, cujos efeitos podem comprometer o bem-estar geral e at mesmo as condies de vida, em algumas circunstncias. Essa situao pode ser caracterizada hoje como warmfare, numa aluso a um dos maiores giant evils da degradao ambiental: as mudanas climticas. Da mesma forma que o warfare e o welfare, warmfare envolve segurana (ambiental) e demanda ao reguladora do Estado. Em alguns pases, tanto a paz como o bem-estar geral so questes resolvidas (caso das naes ricas da Europa). Outros, como os EUA, mostram grande avano na dimenso econmica, mas tanto a paz como o bem-estar ainda no foram plenamente atingidos. Em outras partes do mundo, h paz, mas no bem-estar (caso comum na Amrica Latina) e tal situao acaba levando a violncia e criminalidade, comprometendo a paz. Mas h regies, como na frica, que no resolveram suas guerras nem o bem-estar de suas populaes. Uma novidade que agora o mundo todo est sujeito a uma mesma ameaa: a degradao ambiental, mes2

mo quando localizada, gera mudana climtica que afeta a todos. nesse sentido que, diferentemente da paz e do bem-estar (que podem ser obtidos de forma localizada), a questo ambiental um tema planetrio. Mas o que se pode esperar de sociedades onde a paz e o bem-estar ainda no foram atingidos? razovel supor que todos se mobilizaro da mesma forma para enfrentar ameaas ao clima do planeta que s se manifestaro no longo prazo? Como promover regulaes ambientais onde ainda perduram graves problemas sociais? Como fortalecer as regulaes, onde o poder pblico fraco e carece de legitimidade? Como supor a efetividade de um regime internacional de governana ambiental, se no existe um regime (ou uma mobilizao) internacional voltado soluo das guerras e das graves carncias sociais? No h respostas precisas para estas questes que possam ser apresentadas diretamente no escopo desse artigo. Entretanto, alguns pontos podem ser destacados a partir de pressupostos como: o papel do Estado, das polticas pblicas, das instituies e do modo de governana, em vrios nveis, todos enfocados sob a tica da sustentabilidade. A abordagem da governana deve se dar considerando um mundo em constante mudana e marcado por profundas diferenas polticas, sociais, econmicas, culturais e ambientais.

2. UM MUNDO EM RPIDA TRANSFORMAO

Hobsbawm (1995) chamou o sculo vinte de Era dos Extremos, por ter sido um perodo de grandes mudanas e de radicalizao de processos. Um balano daquele sculo revela uma tendncia notvel ao crescimento exponencial em diversos aspectos (Holdren, 2008). Importantes avanos em sade e condies sanitrias permitiram uma acelerao do crescimento demogrfico: de menos de 2 bilhes de habitantes, em 1900, passamos a mais de 6 bilhes, em 2000. O aumento da produo de riquezas tambm foi enorme no perodo2. Paralelamente, passamos a consumir muito mais energia3. Junto com a produo

A riqueza per capita dobrou desde 1960 e o PIB mundial passou de 8 para 27 trilhes de dlares PPP , ao longo dos ltimos 30 anos. O mesmo padro de crescimento da riqueza ocorreu durante os 30 anos precedentes. Fonte: http://www.worldmapper.org/display.php?selected=163 (4/3/2008) O consumo mundial de energia per capita aumentou de cerca de 818 W em 1800 para 2,435 W em 2006, o que representa em mdia trs vezes mais. Nos EUA, em particular, o consumo per capita atingiu 13.372 naquele ano. Fonte: http://msrb.wordpress.com/2007/12/ (29/2/2008)

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energtica, aumentamos bastante os riscos e os acidentes com usinas geradoras e transporte de combustvel4. O aumento do nvel geral de riqueza produzida no planeta (que se confirma nas taxas de crescimento da economia), no foi acompanhado por redues na distncia entre ricos e pobres. Ao contrrio, cresceu muito o grau de desigualdade entre grupos sociais e entre naes no mundo5 . Junto com o crescimento da economia, houve um enorme aumento da produo de lixo e da emisso de efluentes poluentes6 . E como efeito do avano dos espaos produtivos sobre o ambiente natural inerente maior populao e ao crescimento das atividades econmicas perdemos muito da biodiversidade. Aumentou exponencialmente o nmero de espcies da fauna e da flora extintas ou ameaadas de extino7. Diante de um contexto de mudanas aceleradas em padres como os acima assinalados, o sculo foi tambm marcado por um crescimento exponencial do nmero de instituies e de mecanismos voltados regulao das prticas econmicas e da dinmica de relao entre sociedade e natureza. notvel o incremento de agncias internacionais que, direta ou indiretamente, tratam da questo ambiental. Uma mirade de organismos que lidam com o que hoje chamamos governana global passou a assimilar diretivas voltadas regulao ambiental, notadamente no mbito do sistema das Naes Unidas (Ivanova & Roy, 2007).

3. GOVERNANA
O termo governana relativamente recente na literatura e tem sido usado de forma bastante ecltica por diferentes ramos das cincias sociais. Sua origem est associada esfera da gesto de organizaes (governana corporativa), mas tem tambm forte uso na cincia poltica (governana pblica). Na gesto tradicional, as decises tendem a ser tomadas com vista a atender essencialmente aos interesses de quem detm o poder econmico (no caso das empre-

sas, os acionistas ou proprietrios) ou o poder poltico (no caso de organizaes como sindicatos, por exemplo, os seus dirigentes). Formas modernas de gesto ampliam o universo de atores que participam das decises, passando a envolver tambm aqueles que se situam montante e jusante das atividades da organizao (usurios, fornecedores, vizinhana, reguladores). No jargo empresarial, a passagem da idia de gesto para a de governana significa passar do atendimento aos shareholders ao envolvimento dos stakeholders. Da, a necessidade de um conceito mais adaptado. O raciocnio anlogo para a esfera pblica. Governana quando mais instncias do que apenas o governo governam de fato. O conceito de governana usado com pelo menos seis tipos de significados, segundo Rhodes (1996): no mbito do pensamento neoliberal, para dar suporte noo de Estado-mnimo; no mbito das corporaes, para diferenciar a governana corporativa das formas tradicionais de gesto; no mbito da gesto pblica, para qualificar uma forma moderna de gesto pblica que envolve atores no governamentais; no mbito da qualificao dos modos de governana, surge o termo boa governana; para a crescente democratizao do acesso e da difuso de informaes, com destaque para a internet, emprega-se o termo governana voltado ciberntica social; e para o universo das ONGs e movimentos sociais, pode-se usar o conceito com referncia a redes auto-organizadas. A Comisso Europia define governana como regras, processos e comportamentos que afetam a forma como os poderes so exercidos, em particular com referncia abertura, participao, responsabilizao (accountability), efetividade e coerncia. Esses cinco princpios da boa governana complementam os da subsidiariedade e da proporcionalidade8. Numa outra definio, Governan-

4 5 6 7 8

http://gabe.web.psi.ch/pdfs/PSI_Report/ENSAD98.pdf (29/2/2008) http://www.eclac.org/de/publicaciones/xml/0/9220/lcl1686i.pdf (4/4/2008) http://www.millenniumassessment.org/en/Condition.aspx (4/4/2008) http://www.iucn.org/en/news/archive/2007/09/12_pr_redlist.htm (30/1/2008) http://ec.europa.eu/governance/governance/index_en.htm (4/4/2008)

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a diz respeito s interaes entre estruturas, processos e tradies que determinam como o poder exercido, como as decises so tomadas e como os indivduos participam (Plumtre & Graham, apud Hufty, 2007). Uma viso mais abrangente do conceito de governana permite introduzir elementos essenciais a uma qualificao de sua efetividade e do grau de representatividade. Nesse sentido, governana envolve: distribuio de poder entre instituies de governo; legitimidade e autoridade das instituies de governo; regras e normas que determinam quem detm poder e como as decises sobre o exerccio da autoridade so tomadas; relaes de responsabilizao entre representantes e agncias do Estado, e entre esses representantes e agncias e os cidados; habilidade do governo em fazer polticas, gerir os assuntos administrativos e fiscais do Estado, e prover bens e servios; e o impacto das instituies e polticas sobre o bem-estar pblico. (Grindle, 2004). Em nossos dias, a governana pblica vai alm das aes de governo, na medida em que outros atores (empresas, ONGs e mesmo organismos internacionais) participam ativamente de aes de interesse pblico, tanto como protagonistas na implementao, como na prpria definio das polticas. O governo geralmente um ator crucial (embora em alguns casos seja secundrio e at mesmo ausente) na governana. Para que haja uma governana envolvendo as diversas foras de uma sociedade, imperativo que haja condies polticas para a expresso dos diversos interesses envolvidos, dentro de um quadro em que no prevalea os interesses de uns em detrimento dos de outros, de forma injusta e no pactuada. Tais condies, em que os governos democrticos tm papel determinante, representam a governabilidade. O envolvimento de diferentes foras que interagem na sociedade pode configurar processos de co-governana. Pelo menos quatro tipos de partilha em processos de governana (ou formas hbridas) podem ser caracterizados (Agrawal & Lemos, 2007): Co-gesto entre diferentes agncias de governo e comunidades PPPs parcerias pblico-privadas Parcerias entre empresas e a sociedade, por intermdio de ONGs Parcerias envolvendo os trs setores (governo, sociedade e empresas) Num contexto de governana envolvendo mltiplos

atores, o papel do Estado tem um duplo sentido: por um lado, o poder relativo do governo se reduz, na medida em que haja de fato partilha dos processos decisrios; por outro lado, entretanto, aumenta a responsabilidade estatal, no sentido de criar e fazer valer regras que assegurem o bem comum, protegendo as decises dos riscos de assimetrias de poder. Esse ltimo aspecto to mais importante quanto menos consolidadas so as instituies e a democracia em geral. Governana um conceito neutro, que envolve uma redistribuio de poderes nas decises, mas sem necessariamente ampliar a grau de justia e repartio de benefcios. Afinal, ao incluir novos atores, pode haver assimetrias no processo, com alguns sendo mais favorecidos que outros. Para melhor qualificar a governana, surgiu o conceito de boa governana, que se difundiu muito na literatura acadmica.

4. ARMADILHAS DO CONSENSO
positivo constatar que a questo ambiental cresceu em importncia enquanto objeto de preocupao e interesse de quem toma decises (governantes, consumidores, produtores). Esse processo nada mais do que o resultado da combinao de alguns elementos, que se complementam: agravamento da degradao das condies ambientais do planeta, prejuzos causados eficincia econmica de certas atividades, notvel aumento dos dispositivos normativos de comando e controle, incremento na capacidade cientfica em identificar e prever impactos, instrumentos econmicos de alavancagem de formas de produo e de consumo em bases mais sustentveis, acordos polticos internacionais e presses polticas de diversas ordens. O fato de que o desenvolvimento sustentvel tenha se consagrado como quasi-unanimidade, entretanto, no representa garantia de que a essncia do comportamento dos vrios atores envolvidos com a questo ambiental esteja em processo de mudana. Ao contrario, h riscos de que em torno do consenso se cristalize e legitime prticas ambientalmente incorretas. Alguns vcios, que conspiram contra a sustentabilidade real (e no apenas retrica), podem ser explicados pela combinao de trs vertentes analticas: o conceito de free-riders (caroneiros), a noo de tragdia comunal (commons) e o dilema do prisioneiro.

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4.1. CARONEIROS (FONSECA & BURSZTYN, 2007). Em grupos grandes, os esforos de um indivduo isoladamente no tm efeitos sensveis sobre o provimento ou no de um bem pblico e os custos privados derivados destes esforos so superiores aos benefcios advindos do bem comum. Ao mesmo tempo, esse indivduo poder desfrutar de quaisquer vantagens obtidas pelos outros, quer tenha ou no colaborado com o grupo. Alguma forma de coero que vise contribuio ser reforada caso as aes de um ou mais membros do grupo sejam perceptveis para os demais membros do grupo. Mas, quanto maior o grupo, menor a possibilidade de que o no-colaborador seja descoberto. Essas condies favorecem o tipo de comportamento denominado por Olson (1965) de free-rider (caroneiro). O free-rider aquele que desfruta do bem coletivo sem ter pago nenhum preo para a obteno do mesmo, seja porque a relao custo/benefcio desestimula o ator a agir em prol do interesse geral, ou ento por ser impossvel excluir do grupo dos beneficirios o ator que no contribui com a ao. Um indivduo isolado teria benefcios se no respeitasse as regras e no arcasse com os custos do grupo pois, nesse caso, h grandes vantagens em no cooperar, exatamente porque os demais j assumem comportamentos cooperativos. O free-rider, por desfrutar do bem coletivo sem pagar os custos dele, o principal fator que impede que os grupos grandes atinjam seus objetivos. 4.2. TRAGDIA (ASSAD & BURSZTYN, 2000). Em dezembro de 1968, Garrett Hardin publicou um artigo que se tornou clssico: The Tragedy of the Commons. O momento era de alerta em relao aos riscos de um crescimento econmico e demogrfico desmesurado, que se chocava com as limitaes da auto-regenerao (resilincia) da natureza. A parbola que apresentou sobre as reas de uso comunal para pastoreio se mostra oportuna, hoje. Como seres racionais, cada pastor busca maximizar seu ganho. Explcita ou implicitamente, mais ou menos conscientemente, ele pergunta: Qual a utilidade, para mim, de agregar mais um animal ao meu rebanho? Tal utilidade tem um aspecto negativo e outro positivo. 1. O positivo resulta do incremento de um animal. Desde que o pastor receba a renda da venda da rez adicional, a utilidade positiva de aproximadamente +1. 2. O negativo o sobrepastejo, resultante do incremento

de um animal ao estoque total. Entretanto, como os efeitos do sobrepastejo so divididos por todos os pastores, a utilidade negativa de cada deciso tomada por um pastor de apenas uma frao de -1. Computando as utilidades parciais, o pastor racional conclui que a deciso mais sensata agregar mais um animal a seu rebanho. E mais um, e outro mais... Mas essa mesma deciso tomada por todos os pastores racionais que dividem o uso das reas comunais. Essa a tragdia. Cada homem est trancado num sistema que o compele a aumentar seu rebanho sem limites num mundo que limitado. (...) A liberdade, no uso de reas comunais, traz a runa para todos. Analogamente, a gesto livre do uso (e abuso) dos recursos naturais, com cada produtor buscando uma frmula que seja a melhor para si, leva a uma tragdia que, no caso, se expressa num jogo onde todos saem perdendo. A parbola apresentada por Hardin aponta a necessidade de um sistema de decises que se sobreponha ao somatrio das decises individuais, de forma a assegurar o bem comum. No caso, fica evidente o papel decisivo do poder pblico ou de uma estrutura coletiva de deciso, imbuda de autoridade. 4.3. DILEMA DO PRISIONEIRO O dilema do prisioneiro um caso clssico da teoria dos jogos, cujas bases remontam aos estudos do matemtico John Nash. A idia central que, sob certas condies, se cada membro de um grupo confia nos demais, eles podem tomar decises que levem ao melhor resultado para todos. Entretanto, se no h confiana, cada um buscar resultados que sejam melhores para si, mas que podem significar perdas para o grupo como um todo. Um exemplo pode ilustrar o dilema: Dois prisioneiros so acusados por um crime que cometeram e so interrogados separadamente. A polcia tem provas suficientes para indici-los apenas por uma pequena transgresso, embora tenha fortes indcios de que o crime foi bem mais grave. Os prisioneiros tm um pacto de que se fossem presos no se acusariam mutuamente. Na medida em que cada um se mantenha fiel ao trato, ambos sero condenados a uma pena mdia. O dilema acontece quando os policiais oferecem a cada um a possibilidade de uma maior reduo da pena, caso confesse o crime mais grave e d provas contra o outro prisioneiro, que seria condenado a uma pena alta. A oferta tentadora: confessar e ficar preso por um perodo mnimo, enquanto o parceiro ser condenado pena mxima.

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O problema que cada um logo percebe que se confessar e trair, e o comparsa fizer o mesmo, ambos sero condenados pena maior. O dilema acreditar que o outro vai manter o pacto e ficar calado, e ento tra-lo, para sair da priso mais rpido. Para cada um, melhor confessar do que permanecer calado. Mas isso s vantajoso se o outro no agir da mesma forma. O caso dos prisioneiros ilustra o conflito entre as racionalidades individuais e coletivas. Um grupo em que os membros busquem seus interesses individuais corre o risco de enfrentar uma situao pior para todos. Esse o caso analisado na metfora de Hardin (The Tragedy of the Commons), que uma expresso do dilema do prisioneiro com mltiplos atores: cada membro da comunidade faz sua escolha quanto ao ganho pessoal ou a restries coletivas. A recompensa coletiva quando todos rompem com os critrios de preservao das reas comunais muito baixa. O enfrentamento das mudanas climticas tambm pode ser visto sob a tica do dilema do prisioneiro. Todos os pases podem se beneficiar de condies climticas menos adversas. Mas cada pas individualmente tende a resistir reduo das emisses de CO2, entendendo que tal procedimento implicaria perdas econmicas imediatas. O benefcio de cada um em manter seu padro atual entendido como maior do que o benefcio que tal mudana traria a todos. 4.4. BUSINESS AS USUAL As trs referncias conceituais acima ajudam a explicar como e por que razo a apropriao (indevida) de boas idias do ambientalismo pode levar a prticas oportunistas e pervertidas de seu sentido. Negcios e mesmo condutas individuais inspirados em preceitos do desenvolvimento sustentvel podem cair nas armadilhas da banalizao do consenso. o caso de tantas campanhas publicitrias que se valem do valor simblico da expresso sustentabilidade, mesmo quando o produto anunciado no o . No mundo empresarial, prticas como comrcio justo, responsabilidade socioambiental e sistemas de certificao e de auditoria so concebidas como garantias aos consumidores que buscam bens e servios ambientalmente corretos. Mas podem no passar de retrica ou escamotear vcios pouco sustentveis. Por exemplo, por trs da clusula de comrcio justo podem se esconder cadeias de fornecimento de bens que mudam pouco as injustas estruturas tradicionais de mercado. A certifica-

o nem sempre confivel, sobretudo no caso em que os prprios lobbies de produtores certificam. A responsabilidade socioambiental, por vezes, se traduz em aes voltadas a mitigar ou neutralizar presses de comunidades frente a agentes que degradam o meio ambiente. H, portanto, paralelamente s vantagens da converso de um amplo espectro de atores sociais sustentabilidade, um considervel risco de perpetuao de prticas business as usual, numa perversa forma de validar a mesmice, sob o manto de um discurso moderno.

5. MUDANAS NAS POLTICAS PBLICAS

No universo da regulao pblica, a consagrao do conceito de sustentabilidade tem grande impacto. Aps cerca de duas dcadas de recuo da ao planejada do Estado perodo em que polticos e burocratas lidaram com crise fiscal mediante uma cmoda adeso a princpios (neo) liberais o quadro muda, a partir do final do sculo passado. Uma lenta, mas relevante recuperao da capacidade reguladora do poder pblico se expressa em fortalecimento da base institucional (organismos, instrumentos e pessoal) e em novas estratgias de ao. Nesse contexto, o discurso ambiental, traduzido em incorporao da noo de sustentabilidade legislao e a planos, programas e projetos ganha destaque. Por outro lado, a ambientalizao das polticas pblicas se d de par com o risco de que a retrica seja mais marcante do que a prtica. Esse problema fica bem evidente na emergncia da idia de que boas prticas (do ingls best practices), que so aquelas detectadas como de sucesso em algum contexto especfico, devem ser reproduzidos em outros lugares. Ora, em princpio, uma prtica tende a ser boa quando talhada sob medida para a realidade onde implantada. Assim, sua transposio, como frmula genrica, tende a (e o que geralmente ocorre) resultar em frustrao, com inevitvel desperdcio de recursos e tempo. sabido que em polticas pblicas muito pouco se cria, quase tudo se copia. Mas tambm sabido que melhor do que tentar adaptar a realidade ao modelo adaptar o modelo realidade. Esse debate particularmente importante e atual, pois na busca da boa governana, decisores pblicos aderem a uma interminvel lista de preceitos, que se tornam pretensos imperativos a priori das aes de interesse pblico. Uma extensa lista de conceitos, como atores

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(stakeholders), responsabilizao (accountability), envolvimento (ownership), participao, boas praticas, gnero, bottom up, top down, micro-crdito, economia solidria e tantos outros, passam a fazer parte do vocabulrio de documentos e aes, como se a simples aluso aos mesmos fosse suficiente. E do margem a uma questo intrigante: o check-list das essencialidades da boa governana deve ser uma exigncia formal prvia ou um ponto de chegada da promoo do desenvolvimento sustentvel (Grindle, 2004)? Com respeito ambientalizao das polticas pblicas, em particular, vale assinalar que o recente crescimento em importncia da base legal e do mandato institucional que amparam esse processo no representa uma inovao em termos absolutos. De fato, j se praticava gesto ambiental, num sentido amplo, h bastante tempo. A regulamentao do corte de madeira de lei j era praticada desde o perodo colonial. Oswaldo Cruz saneou cidades no incio do sculo vinte. Foram criados Parques Nacionais desde os anos 1930. Ento, o que houve de novidade nas ltimas dcadas? Essencialmente, o surgimento de um ambiente institucional prprio (no Brasil e no mundo), com a criao de agncias, leis, polticas, planos etc. O tema hoje se capilariza nos diferentes nveis e esferas de governo, nos setores da sociedade, nas atividades produtivas. E um dos setores onde isso acontece claramente o meio rural. Ali, como em outras esferas, o dilogo entre diferentes entes pblicos complexo e espinhoso, como se cada um tivesse (e de fato tem) uma misso que colide com outras. Por exemplo, na promoo do desenvolvimento emergem conflitos ntidos como: aumento da produo e implantao de infra-estrutura (energia, transportes), em relao proteo ambiental. De uma maneira geral, esses conflitos se expressam no meio rural de forma bem marcante: premncia da razo econmica que se traduz pelo produtivismo se impondo sobre o conservacionismo; premncia do social impondo-se sobre as regulamentaes ambientais (so exemplos: o licenciamento de assentamentos da reforma agrria, a simples obedincia legislao florestal quanto a preservao de reserva legal e reas de proteo permanente, que vm sendo sistematicamente desconsiderados) (Arajo, 2006); temporalidade curto versus longo prazo, onde

tende a prevalecer a vantagem econmica imediata do aumento da produo, frente considerao dos custos (tambm econmicos) da degradao ambiental, no futuro; territorialidade expresso pela prtica recorrente de se transferir tenses localizadas em reas de ocupao consolidadas para a fronteira de expanso em territrios ainda no ocupados, que explica a opo pela colonizao, em detrimento da reforma agrria no Brasil.

6. GUISA DE CONCLUSO
A anlise do modo como o discurso da sustentabilidade passou a ser adotado nos vrios nveis da sociedade, com amplo espao para que a retrica no se traduza em mudanas, revela o imperativo de se criar filtros, pois nem sempre o que parece ser . Em sua curta existncia, o conceito de desenvolvimento sustentvel tem sido mais abusado do que usado. Mas no pelo seu mau uso ou entendimento que deva ser descartado. Sua essncia representa um notvel avano, na medida em que atualiza o paradigma do desenvolvimento, com a (nada banal) incluso da dimenso ambiental. Desde o incio da revoluo industrial, ainda no sculo XVIII, a dimenso econmica tem sido objeto de regulao e da criao de mecanismos de proteo (como foi o caso dos diversos tipos de protecionismo). Um sculo depois, a esfera social passou tambm a se beneficiar de instrumentos de proteo (como foi o caso da previdncia social e da educao pblica). Levou mais um sculo, at que, recentemente, o ambiente natural se tornasse claramente objeto de proteo regular (polticas ambientais). Entretanto, ainda no h uma integrao dessas trs dimenses, no mbito da regulao pblica em geral. E, na inexistncia de definio de prioridades e hierarquia, o meio ambiente fica em segundo plano. No mundo rural brasileiro essa questo se expressa de forma clara. Nas duas ltimas dcadas houve considervel evoluo na produo, na reduo de problemas sociais e na criao de mecanismos de proteo ambiental. Entretanto, se em algum momento pode haver margem para convergncia entre os aspectos positivos nas dimenses econmica e social (como o caso do Pronaf) h um persistente hiato (e mesmo uma contradi-

Razes, Campina Grande, v. 28, ns. 1 e 2 e v. 29, n. 1, p. 1018, jan./2009 a jun./2010

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Marcel Bursztyn; Maria Augusta A. Bursztyn

o) quando se considera a esfera do meio ambiente. Apenas inserir a palavra sustentvel em planos de ao que no o so configura prtica de free-rider do discurso. Apenas repetir os quesitos da boa governana nos textos dos programas no representa garantia de que se est melhorando ou acertando. Impor solues top down s por que as mesmas evocam mecanismos bottom-up no assegura maior justeza. Ter dado certo em outro lugar no garantia de sucesso em contextos diversos. Sobre as responsabilidades dos diferentes atores diante dos desafios do desenvolvimento sustentvel, o argumento de que a responsabilidade pela degradao ambiental pode estar relegada a um segundo plano, diante do apelo social imediato, falacioso. Reproduz o discurso internacional j caduco, que dizia: ns no causamos a degradao do planeta, ento esse um problema deles. Errado! um problema de todos. evidente que no se trata de rachar a conta, se cada um usou de modo diferenciado. Mas tambm no se trata de argumentar: eles fizeram (e fazem) assim, ento eu posso legitimamente fazer do mesmo jeito. O principio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas9, aplicvel em escala internacional, deve ser estendido para as escalas nacional (entre regies ricas e pobres) e social (entre categorias de produtores). O conceito de servios ambientais pode ser portador de uma possibilidade de integrao das diferentes dimenses da sustentabilidade (econmica, social e ambiental). Convertido em instrumentos de ao, pode permitir que a proteo do ambiente natural se torne ao mesmo tempo um bom negcio (gerador de renda) e uma alavanca de reduo das disparidades sociais.

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Consagrado na Declarao da Conferncia Rio 92.

Dossi: Territrio, sustentabilidade e ao pblica (Marc Piraux, Mrcio Caniello Orgs.)