A Responsabilidade Civil Internacional dos Estados: direitos humanos e meio ambiente

The International Civil Liability of the States: human rights and environment
Rui Decio Martins

Doutor em Direito das Relaes Econmicas Internacionais (PUC-SP), Mestre em Direito Internacional (USP), Bacharel em Direito (USP), Professor do Curso de Mestrado em Direito (Unimep), Vice-Diretor da Faculdade de Direito de So Bernardo do Campo. Professor aposentado da Unesp. Ps-doutorado em Direito Internacional Ambiental (Universit de Limoges) e em Histria e Direito das Relaes Internacionais (Universit de Paris), Doutor em Histria Social (USP), Mestre em Direito Internacional (USP), Bacharel em Direito (USP) e Histria (USP), Professor do Curso de Mestrado em Direito da UNIMEP e de graduao da UNESP/Rio Claro. Resumo: A responsabilidade civil internacional dos Estados vm ganhando maior visibilidade, particularmente na grande imprensa, por conta de algumas situaes inimaginadas at pouco tempo: Estados americanos, dentre os quais o Brasil, condenados pela Corte Interamericana de Direitos Humanos por descumprirem seus compromissos internacionais assumidos no mbito da Conveno Americana de Direitos Humanos. Outro ramo do Direito Internacional que tem contribudo para o aumento dessa visibilidade da responsabilidade civil internacional dos Estados o Direito Internacional Ambiental, sobretudo aps a realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Verifica-se que a responsabilidade internacional por atos de agresso ao meio ambiente, com ou sem culpa, praticados pela ao ou omisso dos entes pblicos, nos trs poderes e nos vrios nveis de organizao do Estado, tm sido discutidos em vrios tratados internacionais, notadamente aqueles gestados e aplicados no mbito europeu. Este artigo tem por objetivo

Jorge Lus Mialhe

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

199

Rui Decio Martins & Jorge Lus Mialhe

apresentar breves reflexes sobre a dimenso internacional da responsabilidade civil dos Estados, com destaque para o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, e apresentar os princpios manifestados nas declaraes e convenes internacionais que implicam na responsabilidade internacional dos Estados no mbito do Direito Internacional Ambiental. Palavras-chave: responsabilidade civil do Estado responsabilidade internacional Sistema Interamericano de Direitos Humanos Direito Internacional Ambiental convenes internacionais. Abstract International liability of States have gaining greater visibility, particularly in the mainstream press, because of some situations unimagined until recently: the American States, among them Brazil, condemned by the Inter-American Court of Human Rights for violating its international commitments under the American Convention on Human Rights (Pact of San Jos, Costa Rica, 1969). Another branch of international law that have contributed to this increased visibility of international liability of States is the International Environmental Law, especially after the completion of the United Nations Conference on Environment and Development (Rio de Janeiro, 1992). It appears that the international responsibility for acts of aggression to the environment, with or without fault, act or omission committed by public bodies, the three powers and the various levels of state organization, has been discussed in various international treaties, notably those gestated and implemented in the European context. This article has for objective to present some reflections on the international dimension of the civil liability of the States, with prominence for the Inter-American Human Rights System, and to present the principles revealed in the declarations and international conventions that imply in the international responsibility of the States in the scope of the Environmental International Law. Keywords: civil liability of the state international liability inter-american human rights system environmental international law international conventions.

1. Introduo A Responsabilidade Civil Internacional dos Estados

Um Estado responsvel internacionalmente quando lhe so imputados atos de carter ilcito que causem danos a outros Estados ou a seus nacionais, sejam pessoas ou bens, por conta de ao ou omisso dos seus rgos ou de seus funcionrios ou,

200

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

A Responsabilidade Civil Internacional dos Estados: direitos humanos e meio ambiente

ainda, por atos de seus habitantes reputados como ilcitos internacionais. Tambm h responsabilidade internacional por atos que no so necessariamente ilcitos, mas que causam danos e, por isso, devem ser reparados. As principais teorias sobre os requisitos exigidos para a existncia da responsabilidade so: a) a teoria da responsabilidade subjetiva ou por culpa: admitida no apenas quando o ato (ao ou omisso) imputado ao Estado contrrio ao Direito Internacional, como se exige do Estado a culpa; b) a teoria da responsabilidade objetiva, denominada sem culpa ou por risco, ainda que o ato imputvel ao Estado seja contrrio ao Direito Internacional. Os elementos da responsabilidade internacional so: a) a imputabilidade (elemento subjetivo): o ato (ao ou omisso) deve ser imputado ao Estado como pessoa jurdica de direito pblico internacional e, b) a ilicitude (elemento objetivo): o ato (ao ou omisso) deve ser contrrio ao Direito Internacional. Isto , o Estado, autor do ato, deve ter violado uma obrigao internacional e lesionado um Estado, um conjunto de Estados, uma Organizao Internacional Governamental ou qualquer pessoa com personalidade jurdica reconhecida pelos foros de soluo de litgios internacionais. Para alguns autores existiria, ainda, um terceiro elemento: o dano, j que consideram que sem este no haveria leso para reparar e, por conseguinte, tampouco responsabilidade. Esclarea-se, outrossim, que esse dano no significa sempre que seja de ordem material, podendo, no raro, manifestar-se como uma ofensa moral ao um Estado, a seus sditos ou patrimnio histrico e cultural. A responsabilidade civil, conforme anota Varella (2009, p.366), no exige previso especfica em tratado. Alm disso, prossegue o autor:
O nmero de situaes que podem ensejar a responsabilidade bem superior quantidade de prticas consideradas ilcitas pelo direito internacional. Isso, no h listas de atos proibidos, mas apenas normas genricas, que se referem aos danos. Caso assim fosse, os Estados cujos nacionais praticam atos potencialmente danosos ou com a inteno de lesar outros poderiam simplesmente no se engajar perante os tratados sobre a matria e escapar de uma eventual indenizao, em caso de danos.

A responsabilidade ser atribuda, inicialmente, quele que explora projeto, competindo ao Estado assumir a reparao dos danos se o empreendedor no tiver recursos para faz-lo.

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

201

Rui Decio Martins & Jorge Lus Mialhe

Nas atividades de explorao espacial, desde o seu incio 1, a responsabilidade internacional dos Estados Partes j se fazia presente, conforme previsto no artigo 6 do Tratado Sobre os Princpios Reguladores das Atividades dos Estados na Explorao e Uso do Espao Csmico, Inclusive a Lua e Demais corpos Celestes, de 27 de janeiro de 1967:
Art. 6 - Os Estados Partes do Tratado tm a responsabilidade internacional das atividades nacionais realizadas no espao csmico, inclusive na Lua e demais corpos celestes, quer sejam elas exercidas por organismos governamentais ou por entidades no-governamentais e de velar para que as atividades nacionais sejam efetuadas de acordo com as disposies enunciadas no presente Tratado. [...]

Portanto, no caso dos danos causados por objetos espaciais, o Estado ser objetivamente responsabilizado pelos danos causados, mesmo que o lanamento tenha sido promovido por pessoas jurdicas de direito privado. O Convnio Sobre a Responsabilidade Internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais, de 29 de maro de 1972, afirma em seu artigo 2 que um estado lanador ser responsvel absoluto pelo pagamento de indenizao por danos causados por seus objetos espaciais na superfcie da Terra ou a aeronaves em vo. A mesma norma internacional prev, ainda, a responsabilidade solidria quando afirma, em seu Artigo 4, 2 que:
[...] se no for possvel estabelecer o grau de culpa de cada um desses estados, o nus da indenizao deve ser dividido em propores iguais entre os dois. Tal diviso se far sem prejuzo do direito que assiste ao terceiro Estado de procurar a indenizao total devida nos termos desta Conveno de qualquer ou de todos os Estados lanadores que so, solidria e individualmente responsveis.

Certamente os dispositivos contidos no tratado acima citados esto relacionados, tambm, proteo do meio ambiente internacional pois este considerado na atualidade um bem comum da humanidade, portanto, passvel de ser protegido o mais possvel por todos os ordenamentos jurdicos existentes, no importando a localidade que se pretenda estudar sob o enfoque ambiental. (Martins, 1991, p. 49)
1

Efetivamente tem seu incio em 4 de outubro de 1957, com o lanamento do primeiro satlite artificial para fora da atmosfera terrestre, feito esse realizado pela ex- Unio Sovitica. A dcada seguinte foi extremamente rica em atividades e experincias no espao, gerando diversos tratados internacionais sobre o tema.

202

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

A Responsabilidade Civil Internacional dos Estados: direitos humanos e meio ambiente

2. Responsabilidade
Os atos que ensejam a responsabilidade internacional do Estado podem ser praticados por qualquer um dos seus trs poderes, de qualquer nvel federativo (se for o caso), e, tambm, por atos de seus particulares bem como por uma Organizao Internacional. O Poder Executivo , sem sombra de dvidas, o mais produtor de atos que ensejam a responsabilidade internacional dos Estados, uma vez que a esse Poder compete a representao externa do Estado. Assim, so comuns os danos provocados por atos do pessoal diplomtico ou militar quando em misses externas ao seu territrio. Quanto ao Poder Legislativo, deve-se ter em conta que a esse Poder corresponde a funo tpica de fazer leis; e nessa atividade que ele pode editar norma contrria ao Direito Internacional, ou, ainda, deixar de revogar ou alterar norma interna diante de previso convencional internacional posterior sentido contrrio. Se dessa omisso decorrer um dano imputvel ao Estado, poder haver a responsabilidade internacional. Um exemplo dos mais sintomticos sobre responsabilidade do Estado por omisso legislativa refere-se ao Caso Alabama. Durante a guerra civil americana, conhecida com a Guerra de Secesso, movida entre Estados do norte da federao americana (mais desenvolvidos e industrializados), contra os estados do sul, de economia essencialmente agrcola e que baseava sua atividade exclusivamente na mo de obra escrava, o Reino Unido da Gr-Bretanha declarou-se neutra na contenda. Ocorre, todavia, que no curso das atividades blicas os estados sulistas, os confederados, encomendaram a diversos estaleiros britnicos vrias belonaves e que foram utilizadas indiscriminadamente no conflito americano. Dentre aqueles vasos de guerra destacava-se o Alabama, tido como uma espcie de nau capitnea, com alto poder de fogo. Essa frota infringiu enormes danos s tropas federalistas (do norte) bombardeando vrios paiis, fortificaes e afundando diversos navios do norte, alm de, certamente, terem causado a morte de inmeros combatentes federados. Ora, essa frota devastadora foi adquirida ilegalmente do ponto de vista do direito internacional uma vez que a Inglaterra ao declarar-se, unilateralmente como de praxe, neutra no conflito americano no poderia ter permitido a venda daquelas embarcaes blicas por sditos britnicos. Os EUA interpelaram politicamente a Inglaterra sobre a flagrante quebra da neutralidade britnica, pois o governo no coibiu aos seus sditos as negociaes que culminaram na venda e entrega efetiva daqueles navios o que foi, como bvio, prontamente rebatido pela coroa inglesa.
Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

Manifestao

203

Rui Decio Martins & Jorge Lus Mialhe

Alegavam os EUA que a Inglaterra aps ter-se declarada neutra no conflito e por meio de seu Poder Executivo deveria, de pronto, ter editado norma proibitiva extensiva a todos os sditos do Imprio Britnico impedindo-os de negociarem sobre quaisquer assuntos e em quaisquer bases com quem quer fosse das partes americanas em conflito. E isso no ocorreu, pois no foi editada essa norma interna. Com isso estava aberto o caminho para os estaleiros ingleses negociarem livremente com beligerantes. Em decorrncia dos prejuzos causados pela citada frota os EUA cobravam uma indenizao a ser apurada e fixada. A Inglaterra retrucou lecionando que a Gr-Bretanha era um estado soberano e democrtico e que seu regime poltico liberal militava em favor da liberdade de escolhas privadas de seus sditos; assim, o governo no poderia sancionar normas editando comportamentos na esfera privada de seus sditos. A resposta americana no se fez esperar e a argumentao residia no fato de que o poder de um Estado , de fato e de direito, uno e discricionrio; porm, quando um dos poderes (no caso o Executivo) assume um compromisso internacional em nome e por conta de seu pas obvio que o Estado tem de envidar os esforos legais internos para que os atos praticados no mbito interno estejam em consonncia com o compromisso internacional assumido. Ora isso no ocorreu no caso explanado, pois o Poder Legislativo ingls omitiu-se quanto questo da neutralidade e dessa omisso surgiram os danos infringidos aos interesses americanos. O governo dos Estados Unidos, ento, propugnou pela responsabilidade internacional da Inglaterra por atos omissivos de seu Poder Legislativo; da, o direito obteno de reparaes. Vale ressaltar que os atos dos juzes so considerados atos do Estado. Como bem exemplificou Varella (2009, p. 369), um erro grave do Judicirio que provoca anulao de um processo com a consequente no punio de um agente [...] pode gerar a responsabilidade internacional do Estado, por negao de justia. Nesse particular, continua Varella (2009, p. 373), essa situao pode ocorrer tanto para os nacionais quanto para os estrangeiros, nas seguintes circunstncias: quando o Estado no oferece a devida assistncia judiciria; quando as autoridades judicirias se negam a tomar conhecimento das causas propostas; quando no oferecem as garantias necessrias boa administrao da justia, ou quando h demora na prestao jurisdicional. Quanto responsabilizao de um Estado por atos de indivduos, pode-se afirmar que , sim, possvel.2 porm, necessria uma anlise criteriosa dos atos come2

A exiguidade do texto no nos permite analisar em profundidade este tpico. Para tanto, remetemos o leitor para a lio de Riccardo Monaco, La responsabilit internazionale dello Stato per fatti di individui, In Rivista di Diritto Internazionale, anno XXXI, srie III - vol. XVIII (1939), fasc. I- II-III. Roma: Societ Editrice Athenaeum, 1939.

204

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

A Responsabilidade Civil Internacional dos Estados: direitos humanos e meio ambiente

tidos pelo sdito para verificar se ele agiu em nome do Estado ou se agiu em carter privado e, mesmo assim, se houve dolo. Mesmo assim, s se poder imputar ao Estado o ato ilcito e danoso quando houver omisso, negligncia ou impercia desse mesmo Estado na apurao dos fatos. Suponhamos que um indivduo e aqui, nem preciso que seja nacional do Estado pratique um ato lesivo a algum ou a algum Estado, no plano internacional. Por exemplo, atire no Papa que est em visita ao pas e os motivos so de ordem particular. Poderia esse pas ser responsabilizado pelo atentado? A resposta deve ser: depende. Em primeiro lugar, se logo aps a infrao o aparato estatal responder adequadamente e de acordo com sua legislao interna para a apurao dos fatos e da autoria e mesmo assim, no seja possvel determinar as circunstncias do ato criminoso e de sua autoria, no h que se falar em responsabilizar o Estado. Por outro lado, se na conduo do inqurito policial/judicial que se seguisse ao atentado, as autoridades locais agissem com leviandade, com desprezo pelos procedimentos legais de apurao dos fatos, neglicenciando informaes vitais para o esclarecimento do ato lesivo, resultando na no apurao do autor do crime a, ento, poderia o Estado ser responsabilizado internacionalmente. Todavia, no pelo atentado mas, sim, pela inrcia ou omisso de seu aparato legal repressivo.

3. O Projeto de Cdigo de Direito Internacional de Epitcio Pessoa

Interesse neste ponto, anotar a lio de Epitcio Pessoa,3 em seu Projecto de Codigo de Direito Internacional Publico, quando prev que a responsabilidade de um Estado decorre de atos de seu governo, de seus representantes no estrangeiro e dos seus funcionrios no interior, de suas foras de terra ou mar, em territrio ou guas estrangeiras, de particulares residentes no seu territrio e sujeitos sua autoridade efetiva, sempre que houver negligncia do estado em impedir ou deix-los impune. (art. 21). Outro ponto interessante a equiparao de estrangeiros aos nacionais para pleitear a responsabilidade de um Estado (art. 22). Mesmo em caso de guerra civil cabe aos forasteiros submetidos a uma jurisdio estatal tal pedido, sempre que o ato lesivo for praticado contra este por ser estrangeiro ou por ser nacional de certo Estado. (art. 23) A reparao do ato lesivo ser pelo restabelecimento ao status quo ante, ou pela indenizao nos casos de perda e danos; alm disso, poder se dar pela satisfao, por explicaes pblicas ou desculpas por via diplomtica. (art. 25)
3

Delegado do Brasil na Comisso de Jurisconsultos encarregada da codificao do Direito Internacional. Foi Presidente da Repblica (1919-1922) e Juiz da Corte Permanente de Justia Internacional de Haia (1923-1930).

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

205

Rui Decio Martins & Jorge Lus Mialhe

No caso de o Estado responsabilizado for uma federao no poder invocar para se subtrair responsabilidade, o fato de lhe no conferir a Constituio federal, na espcie, nenhuma autoridade sobre os Estados federados. (art. 26)

4. O projeto da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas sobre Responsabilidade por Fato Ilcito Internacional
A responsabilidade internacional, pela sua relevncia, mereceu ateno especial da Comisso de Direito Internacional (CDI), da Organizao das Naes Unidas. A CDI aprovou em 2001 um projeto de Conveno sobre a Responsabilidade do Estado por Fato Internacionalmente Ilcito, iniciado em 1963, sob a presidncia do jurista italiano Roberto Ago. O anteprojeto da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas composto por 59 artigos, distribudos em quatro partes: I. O fato internacionalmente ilcito (dividida em cinco captulos: princpios gerais, atribuio de um comportamento ao Estado, violao de uma obrigao internacional, responsabilidade de um Estado em razo do fato internacionalmente ilcito de outro Estado e as circunstncias excludentes de ilicitude - arts. 1 a 27); II. Contedo da responsabilidade internacional do Estado (dividida em trs captulos: princpios gerais, reparao do prejuzo e violaes graves das obrigaes decorrentes das normas imperativas do Direito Internacional Geral arts. 28 a 41); III. Implementao da responsabilidade do Estado (dividida em dois captulos: invocao da responsabilidade do estado e contra-medidas arts. 42 a 54); IV. Disposies gerais Importa sublinhar que artigo 4. do projeto reafirma, conforme mencionado acima, que os trs poderes do Estado, em todas as posies que ocupam na sua organizao, respondem pelos seus comportamentos frente ao Direito Internacional:
Article 4 Conduct of organs of a State The conduct of any State organ shall be considered an act of that State under international law, whether the organ exercices legislative, executive, judicial or any other functions, whatever positision it holds in the organization of the State, and whatever its character as an organ of the central government or of a territorial unit of the State. An organ includes any person or entity wich has that status in accordance with the internal law of the State.

5. A Responsabilidade Internacional por Violaes dos Direitos Humanos

O tema da responsabilidade dos Estados por violaes aos direitos humanos recente no universo do direito internacional. Em verdade comea com a criao da
206 Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

A Responsabilidade Civil Internacional dos Estados: direitos humanos e meio ambiente

ONU, em 1945, cuja Carta constitutiva, em seu Prembulo, vincula os Estados a reafirmar a f nos direitos fundamentais do homem, da dignidade e no valor do ser humano, na igualdade de direito dos homens e das mulheres... , para, em seguida, em seu Artigo 1, citar como um dos propsitos e princpios da Organizao:
conseguir uma cooperao internacional para resolver os problemas internacionais de carter econmico, social, cultural ou humanitrio e, para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio

Na lio de Braga (2002, p. 139-140), alm disso de se considerar que o Direito Internacional at ento privilegiava os Estados como sendo os seus mais importantes - se no os nicos sujeitos, relegando os indivduos a um plano secundrio e, mesmo assim, com un sistema de proteccin que beneficiaba exclusivamente a los extranjeros residentes, sendo certo que essa proteo amparava-se quase que estritamente no instituto da proteo diplomtica. Na verdade, o que se protegia eram os direitos do Estado do nacional lesado e no os do indivduo, ou seja,
Se les amparaba por medio de la tutela que les ofrecia el Estado de su nacionalidad, mediante la denominada proteccin diplomtica. Segn la ficcin jurdica elaborada por el derecho internacional, para mantener la indispensable mediacin estatal, los derechos que se protegan no eran los de la persona vctima de la lesin en sus derechos, sino los derechos del estado de su nacionalidad, a quien se ofenda y es el titular de esta accin.

Mais adiante, informa o citado autor que houve uma vasta jurisprudncia internacional en matria de responsabilidad de los Estados, respecto a la proteccin de los derechos de los particulares extranjeros. E a est o problema que afligia a doutrina e a prtica internacional: as reparaes destinavam-se apenas aos estrangeiros. A pergunta que no calava era quanto aos nacionais em seu prprio Estado: caberia a eles alguma forma de proteo aos seus direitos lesados exatamente pelo Estado que deveria proteg-los? Importante assinalar que na busca de um sistema internacional efetivo de proteo aos direitos humanos se encontra o reconhecimento por parte dos Estados de que as normas e obrigaes assumidas por eles com o advento da Carta da ONU so de carter geral atingindo mesmo os estados que no fazem parte do sistema onusiano. Na continuidade da lio de Braga (2002:141-142) um terceiro elemento fundamental para o surgimento da proteo internacional dos direitos humanos repousa

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

207

Rui Decio Martins & Jorge Lus Mialhe

sobre a la necesaria vinculacin com una organizacin internacional, pois como sujeitos de direito internacional que so tm la tarea de controlar la conducta de los Estados y verificar su comportamiento, en cuanto son obligaciones asumidas ante la propia organizacin y los individuos titulares de los derechos. Nesse contexto, em 1946 houve a criao da Comisso de Direitos Humanos, no mbito do ECOSOC Conselho Econmico e Social, da ONU, e que com seu trabalho incansvel para atingir a excelncia na proteo internacional dos direitos humanos, revelou ao mundo, em 10 de dezembro de 1948, a vital Declarao Universal dos Direitos Humanos a qual, por sua vez, foi precedida pela Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, aprovada pela IX Conferncia Internacional Americana, em Bogot, e na mesma ocasio criou a OEA - Organizao dos Estados Americanos, em abril de 1948. Todavia, os instrumentos acima eram genricos e programticos, no possuindo o carter de ius cogens; portanto, sua eficcia dependia da boa vontade de cada um dos Estados envolvidos. Tal cenrio desolador muda com o Tratado de Roma, de 1950, que criou o Conselho da Europa e, no seu bojo, a Conveno Europia para a Salvaguarda dos Direitos Humanos e que, ao contrrio de outros instrumentos internacionais baseados no princpio da reciprocidade, instituiu um regime de obrigaes para os Estados, sempre que se tratasse de proteo aos direitos humanos. Nesse contexto, a contribuio da ONU para a consolidao de um sistema internacional de proteo aos direitos humanos foi e ainda o inegvel, com a formulao sob o seu comando de inmeros tratados internacionais versando sobre o tema da proteo aos direitos humanos em suas mais variadas minudncias e cujo contedo j de domnio pblico. Na esteira desse progresso legislativo internacional surge no plano americano a Conveno Americana sobre Direitos Humanos (CADH) em 1969, mais conhecida como Pacto de So Jos da Costa Rica. Em sntese, por essa Conveno o Sistema Interamericano de Direitos Humanos constitudo por dois rgos: a) Comisso Interamericana de Direitos Humanos, criada pela Resoluo VI, do 5 Encontro de Consulta dos Ministros de Relaes Exteriores, da OEA, ocorrida em Santiago do Chile, em 1959, e agora incorporada Conveno; e b) Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), criada pelo Pacto de So Jos. Para os objetivos deste trabalho somente esta nos interessa, com sua farta jurisprudncia. de se notar que a CADH impe aos Estados signatrios o dever de cumprir integralmente suas regras, ou seja, de assumir, inclusive, um compromisso transcendente aos limites do poder soberano interno: o de cumprir decises de um rgo jurisdicional no sujeito sua soberania. (Jayme, 2005, p. 61) Em outras palavras, se est diante do fato de que a Corte Interamericana de Direitos Humanos criada
208 Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

A Responsabilidade Civil Internacional dos Estados: direitos humanos e meio ambiente

por aquela reveste-se de um carter supranacional, visto que ao decidir com definitividade, formando, inclusive, coisa julgada, sobrepe-se efetivamente s prprias Constituies nacionais. (Jayme, 2005, p.66). Neste sentido a CIADH reconhece em suas sentenas o carter supranormativo da Conveno:
em relao ao ordenamento jurdico interno, inclusive em relao a normas constitucionais, porquanto o Direito Internacional dos Direitos Humanos no reconhece hieraquia das normas internas, de modo que, mesmo a norma constitucionaol violadora de direitos humanos deve ser afastada para dar lugar norma internacional de proteo dos direitos humanos. (Fernando G. Jayme, 2005, p. 67)

a CADH que em seu artigo 63, 1, reafirma a submisso do Estado sua responsabilidade internacional ao prelecionar que:
Quando decidir que houve violao de um direito ou liberdade protegidos nesta Conveno, a Corte determinar que se assegure aoanprojudicado o gozo do seu direito ou loiberdade violados. Determinar tambm, sem isso for procedente, que sejam reparadas as consequncias da medida ou situao que haja configurado a violao desses direitos, bemm como o pagamento de indenizao justa parte lesada.

Mais adiante a citada Conveno determina que os Estados condenados ao pagamento de indenizaes compensatrias devero satisfaz-las pelo processo interno vigente para a execuo de sentenas contra o Estado. (art. 68) Obrigatria a informao de que os Estados no podem se furtar ao cumprimento da sentena proferida pela CIDH aps aceitarem a competncia contenciosa da Corte, pois no h previso convencional nesse sentido, corroborando o disposto nos Artigos 27 e 46, da Conveno de Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969. A nica forma de um Estado, aps expressar seu consentimento competncia contenciosa da Corte, deixar de se obrigar s suas decises atravs da denncia (CADH, art. 78, c.c. Art. 44, 1 da Conveno Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969). Isso nos leva conseqncia de que uma deciso condenatria da CIDH contra um Estado se enquadra num dos mais importantes princpios de direito internacional: o pacta sunt servanda. Como exemplo disso podemos citar o Caso Ximenes Lopes vs. Brasil. Damio Ximenes Lopes possua deficincia mental e nessa condio sua me o internou numa clnica privada, Casa de repouso Guararapes, em Sobral, Cear, na data de 01/10/1999. Naquele local sofreu uma srie de agresses e vivenciou

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

209

Rui Decio Martins & Jorge Lus Mialhe

condies de internao desumanas e em conseqncia disso veio a falecer trs dias depois. A partir de ento comeou o calvrio de sua me e irmo para apurar as reais condies da morte. Esta, porm, no devidamente esclarecida por falhas aberrantes na fase do inqurito policial. Aps denunciar a inrcia do Estado junto ao Conselho de Defesa dos Direitos Humanos, no Cear, e posteriormente Promotoria, sem nada conseguir, a irm fez uma denncia Comisso Interamericana de Direitos Humanos, em 1999, e que foi acatada em 2002, sob processo de n 12.237 e Relatrio de Admissibilidade n 38/02, Petio 12.237, Damio Ximenes Lopes vs. Brasil. Posteriormente a Comisso, diante de indcios de que o Estado brasileiro havia violado diversos artigos do Pacto de San Jos da Costa Rica resolveu apresentar demanda contra o Brasil junto Corte Interamericana de Direitos Humanos, em 2004, e em 2006, a CIDH proferiu sentena condenatria obrigando o Brasil ao pagamento de indenizao me e irm.

6. A Responsabilidade Internacional dos Estados no Direito Internacional Ambiental

A ideia de responsabilizar e indenizar um dano ecolgico (Martins, 1991, p. 43) j estava mencionada no Princpio 22, da Declarao de Estocolmo, de 1972, a saber:
Os Estados devem cooperar para o contnuo desenvolvimento do Direito Internacional no que se refere responsabilidade e indenizao, s vtimas de contaminao e de outros danos ambientais por atividades realizadas dentro da jurisdio ou sob o controle de tais Estados em zonas situadas fora de sua jurisdio.

O alcance da reparao, entretanto, atinge apenas os danos diretos, aqueles que guardam ntima e precisa relao com os fatos ensejadores da responsabilidade; quanto aos danos indiretos (consequential damage) no ensejam a reparao, pois:
residem na infinita variedade de relaes e circunstncias exteriores que podem intervir entre o ato ilcito e os danos produzidos, resultando ser impossvel elaborar um critrio nico que permita deslindar os danos passveis de indenizao daqueles no ressarcveis. (Martins, 1991, p. 44-5)

De acordo com Lavieille (2004, p. 93), a responsabilidade por danos ao meio ambiente controversa. Por um lado, ainda no existe no Direito Internacional Ambiental um princpio geral da responsabilidade internacional objetiva (sem culpa). Por outro lado, existe nas declaraes internacionais em matria ambiental a exorta-

210

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

A Responsabilidade Civil Internacional dos Estados: direitos humanos e meio ambiente

o ao engajamento dos Estados na elaborao de legislaes relativas responsabilidade internacional. Existem tambm sistemas convencionais que, nas suas respectivas reas de atuao, admitem uma responsabilidade objetiva como, por exemplo, a Conveno de Bamako (capital do Mali), delineada mais abaixo. Do ponto de vista das Declaraes, o Princpio 22, previsto na Declarao de Estocolmo (1972), inaugurou a previso da responsabilidade objetiva, mantida no Princpio 13 da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), destacados a seguir. Princpio 22 da Declarao de Estocolmo:
Os Estados devem cooperar para o contnuo desenvolvimento do Direito Internacional no que se refere responsabilidade e indenizao s vtimas de contaminao e de outros danos ambientais causados por atividades realizadas dentro da jurisdio ou sob controle de tais Estados, mesmo que em zonas situadas fora de suas jurisdies.

Princpio 13 da Declarao do Rio de Janeiro:

Os Estados devem desenvolver legislao nacional relativa responsabilidade e indenizao das vtimas de poluio e outros danos ambientais. Os Estados devem ainda, cooperar de forma expedita e determinada para o desenvolvimento de normas adicionais de direito ambiental internacional relativas responsabilidade e indenizao por efeitos adversos causados por danos ambientais em, reas fora de sua jurisdio, por atividades dentro de sua jurisdio ou sob seu controle.

Quanto s Convenes, o artigo 235 da Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar (Montego Bay, 1982), avanou no mesmo sentido:
1. O Estados devem zelar pelo cumprimento das suas obrigaes internacionais relativas proteo e preservao do meio marinho. Sero responsveis de conformidade com o direito internacional. 2. Os Estados devem assegurar atravs do seu direito interno meios de recurso que permitam obter uma indenizao pronta e adequada ou outra reparao pelos danos resultantes da poluio do meio marinho por pessoas jurdicas, singulares ou coletivas, sob sua jurisdio. 3. A fim de assegurar indenizao pronta e adequada por todos os danos resultantes da poluio do meio marinho, os Estados devem cooperar na aplicao do direito internacional vigente e no ulterior desenvolvi-

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

211

Rui Decio Martins & Jorge Lus Mialhe

mento do direito internacional relativo s responsabilidades quanto avaliao dos danos e sua indenizao e soluo das controvrsias conexas, bem como se for o caso, na elaborao de critrios e procedimentos para o pagamento de indenizao adequada, tais como o seguro obrigatrio ou fundos de indenizao.

H, portanto, responsabilidade por risco no caso de poluio dos mares por vazamento de petrleo. No mesmo sentido, vrias convenes internacionais adotaram o regime da responsabilidade por risco, dentre as quais, a Conveno sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares (Viena, 1963); a Conveno sobre a Responsabilidade Civil no Estabelecimento de um Fundo Internacional para Compensaes por Danos de Poluio de leo (Bruxelas, 1971); a Conveno sobre a Responsabilidade internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais (Londres, Moscou e Washington, 1972); a Conveno sobre a Responsabilidade Civil por Dano decorrente de Poluio de leo, resultante de Explorao e Explotao de Recursos Minerais do Subsolo Marinho (Londres, 1977). imperioso sublinhar que algumas Convenes prevem a responsabilidade objetiva. Assim, por exemplo, a Conveno de Bamako, Relativa Interdio da Importao de Rejeitos Perigosos para a frica e ao Controle da Movimentao Transfronteiria e a Gesto desses Rejeitos na frica (Bamako, 1991), no seu art. 4., alnea 3, letra b: impe a responsabilidade objetiva e ilimitada, assim como a responsabilidade conjunta e solidria aos produtores de rejeitos perigosos. No mesmo sentido, tanto a Conveno sobre a Responsabilidade Civil no Campo da Energia Nuclear (Paris, 1960, art. 3), celebrada pelos pases membros do Organismo Europeu para a Energia Nuclear, como a Conveno sobre a Responsabilidade Civil no Campo da Energia Nuclear (Viena, 1963, art. 4), concluda no mbito da Agncia Internacional de Energia Atmica (AEIA), imputam a responsabilidade automaticamente ao pas explorador daquela tecnologia. Da mesma forma, a Conveno Internacional sobre a Interveno em Alto Mar em Caso de Acidente que Provoque ou Possa Provocar uma Poluio por Hidrocarbonetos (Bruxelas, 1969, art. 3), concluda no mbito da Organizao Martima Internacional (IMO), imputa a responsabilidade ao proprietrio do navio e a Conveno sobre Diversidade Biolgica (Rio de Janeiro, 1992, art. 14, alnea 2), patrocinada pela ONU, prev que:
A Conferncia das Partes dever examinar, com base em estudos que se levaro cabo, a questo da responsabilizao e reparao, incluindo a recuperao e a compensao por danos causados diversidade biolgica, salvo quando esta responsabilidade seja uma questo puramente interna.

212

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

A Responsabilidade Civil Internacional dos Estados: direitos humanos e meio ambiente

A Conveno relativa Responsabilidade dos Exploradores de Navios Nucleares (Bruxelas, 1962), aprovada no mbito da OCDE, prev, no seu art. 2., a responsabilidade objetiva, nos seguintes termos: O explorador de um navio nuclear objetivamente responsvel por todo dano nuclear que seja provado que tenha sido causado por acidente nuclear no qual sejam implicados o combustvel nuclear ou produtos e rejeitos radioativos desse navio. Tambm merece ser citada a Conveno sobre a Responsabilidade Civil para os Danos Provocados durante o Transporte de Mercadorias Perigosas pela Estrada, pelo Trilho e pelos Barcos de Navegao Interna (Genebra, 1989), conhecida pela sigla CRTD, adotada pelo Comit de Transporte Interiores da Comisso Econmica para a Europa, no mbito do ECOSOC, notadamente o seu artigo 1., alnea 10; artigo 9. e artigo 24. No quadro do Conselho da Europa, foi adotada uma Conveno Europia sobre a Responsabilidade Civil dos Danos Resultantes de Atividades Perigosas para o Meio Ambiente (Lugano, 1993), que canaliza a responsabilidade sobre o explorador da atividade perigosa. Na lio de Soares (2003, p. 834), a Conveno de Lugano:
pode ser considerada a primeira conveno internacional que tratou do tema da responsabilidade internacional por atividades perigosas ao meio ambiente, expressamente tendo declarado sua finalidade preservacionista. (...) Sua ntida origem no Direito Internacional do Meio Ambiente revela-se pela adoo da tcnica denominada nova engenharia normativa, que significa prover os textos solenes dos tratados ou convenes, de procedimentos ou formas que permitam sua adaptao mais rpida aos avanos da tecnologia e da cincia: no caso, ... a adoo de anexos, como j salientado, de natureza tcnica de mais fcil alterao que os textos principais dos tratados e convenes tradicionais

O campo de aplicao desta Conveno refere-se ao conjunto das atividades perigosas para o meio ambiente: a produo, a manipulao, a estocagem, a utilizao e a dejeo de substncias perigosas (art. 2). Trata, ainda, das operaes concernentes aos organismos geneticamente modificados e da explorao de uma instalao ou de um stio de incinerao, de tratamento, de manipulao, de reciclagem ou de estocagem permanente de rejeitos, sejam de atividades oriundas de pessoas privadas ou pblicas. O termo dano definido de forma ampla. Ele diz respeito s pessoas, aos bens e ao meio ambiente. A Conveno de Lugano distingue, de um lado, os danos comuns s pessoas e aos bens, e de outro lado, aos danos resultantes de uma al-

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

213

Rui Decio Martins & Jorge Lus Mialhe

terao ao meio ambiente. So excludas as operaes de transporte e as atividades nucleares (art. 4). Todavia, a excluso no se aplica no caso dos danos resultarem de um acidente nuclear coberto pelas Convenes de Paris (1960) ou de Viena (1963), ou se esta responsabilidade for regulada por uma legislao interna que seja mais favorvel que a Conveno de Lugano para a reparao dos danos. Quanto ao regime da responsabilidade, trata-se de uma responsabilidade objetiva, pois exploram atividades perigosas ou em lugares cujos responsveis por danos causados seguem explorando um stio contaminado. Seu proprietrio no ser responsvel. Salvo se tambm tratar-se de um explorador. No tocante ao tema da exonerao da responsabilidade, lembra Lavieille (2004, p.94), destacam-se os danos decorrentes de conflitos armados, catstrofes naturais, de um fato intencional produzido por um terceiro ou oriundo do comando de uma autoridade legtima. Alm destas, outra exonerao pode ocorrer: trata-se da denominada poluio de nvel aceitvel, tendo em vista as circunstncias locais pertinentes, que logra isentar de reparao o autor do dano. Tal disposio criticvel na medida em que o termo vago e, dependendo dos interesses envolvidos, pode criar dificuldades na aplicao do princpio. Do ponto de vista da ao, a vtima do dano tem o direito de requerer ao poder judicirio que o explorador da atividade perigosa fornea-lhe as informaes necessrias para impedir eventual dano. Todavia, neste caso, existem algumas excees: a defesa nacional, o segredo industrial, etc. As associaes de proteo do meio ambiente podem demandar ao tribunal que ordene uma injuno para interditar uma atividade perigosa e ilegal que ameaa causar danos srios ao meio ambiente. Finalmente, a Conveno prev, no seu artigo 2.8, medidas que garantam o retorno do ambiente a um estado satisfatrio. Extremamente relevante o princpio poluidor-pagador. Admitido originalmente pela OCDE numa recomendao de 1972. Posteriormente, em 1992, o Princpio 16 da Declarao do Rio de Janeiro reafirmou aquele princpio:
Tendo em vista que o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo decorrente da poluio, as autoridades nacionais devem procurar promover a internalizaro dos custos ambientais e uso de instrumentos econmicos, levando na devida conta o interesse pblico, sem distorcer o comrcio e os investimentos internacionais.

O mesmo princpio previsto em outras Convenes, tais como a Conveno sobre a Proteo e Utilizao dos Cursos de gua Transfronteirios e dos Lagos Internacionais (Helsinki, 1992), a Conveno para a Proteo dos Alpes (Salzbourg, 1991), a Conveno sobre a Proteo do Meio Ambiente Marinho do Atlntico do
214 Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

A Responsabilidade Civil Internacional dos Estados: direitos humanos e meio ambiente

Nordeste (Paris, 1992) e a Conveno sobre a Proteo do Meio Marinho e do Litoral do Mediterrneo (Barcelona, 1995). Existe, ainda, na esfera de Direito Internacional Ambiental, um debate sobre os possveis efeitos do princpio poluidor-pagador. Alguns doutrinadores se inquietam com a aplicao deste princpio que, segundo eles, frearia o esprito da livre iniciativa colocando em cheque projetos de desenvolvimento. Outros insistem, ao contrrio, sobre as possveis derivaes do princpio. O princpio necessrio, porm insuficiente, tanto em termos de afirmao da responsabilidade quanto nos casos onde se observa a incitao poluio. Pode-se poluir porque se poder pagar a multa ou reparar o dano. esta a razo pela qual as multas devem ser dissuasivas e os fundos internacionais de indenizao devem ser apenas mais um dos meios entre outros e no um meio nico e dominante. Doutrinadores, como Sadeller (2009, p.51), destacam o aumento da importncia atribuda ao princpio da preveno que teria por objetivo evitar o dano ambiental e reduzir ou eliminar o risco de dano. Na sua avaliao, a responsabilidade civil, apesar de sua funo essencialmente curativa, tambm inclui uma funo preventiva, j que sempre envolve uma perda ou um empobrecimento da parte considerada responsvel. Considera, ainda, que:
A extenso da reparao requerida assim serve ao propsito da preveno medida que as partes potencialmente responsveis adaptem seu comportamento com vistas a probabilidade de responsabilidade. A eliminao das falhas na determinao da responsabilidade pelo dano que inerente em regimes de responsabilidade restrita que inerente em regimes de responsabilidade estrita tambm ajudou a reforar a dimenso preventiva da responsabilidade civil. Em tais regimes, a funo preventiva sobrepujou a funo curativa que a responsabilidade civil tem a inteno de cumprir.

Concluso
A responsabilidade internacional dos Estados adquiriu, notadamente nas ltimas dcadas, uma importncia capital, sobretudo nas reas de Direito Internacional dos Direitos Humanos e Direito Internacional Ambiental. Na medida em que a sociedade internacional toma conscincia e reconhece a valorizao da vida humana e do meio ambiente sustentvel como bens juridicamente protegidos pelos tratados internacionais, verifica-se, como consequncia, que os Estados so crescentemente responsabilizados nos vrios foros internacionais. Prova disso a abundncia de ca-

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009

215

Rui Decio Martins & Jorge Lus Mialhe

sos de condenao de Estados julgados e responsabilizados civilmente pelas cortes de direitos humanos, no mbito dos sistemas europeu e interamericano. No mesmo sentido, notvel a responsabilizao destes mesmos sujeitos de direito pblico internacional pelos tribunais arbitrais e cortes internacionais de carter global (Corte Internacional de Justia) e, sobretudo, regional (Corte de Justia da Unio Europia), por atos e/ou omisses lesivas ao meio ambiente e, ainda, na esfera dos direitos humanos (julgados pela Corte Interamericana de Direitos Humanos e pela Corte Europia de Direitos Humanos). Tal fenmeno, impensvel at meados do sculo passado, toma flego no sculo XXI, notadamente pela atuao pr-ativa dos novos atores internacionais, sobretudo as ONGs que, em rede global, promovem o patrocnio de aes nos foros competentes e, sobretudo, pressionam governos dos Estados e as organizaes internacionais governamentais a implementarem polticas pblicas coerentes com o ordenamento jurdico internacional, numa clara manifestao de vontade da sociedade civil globalizada em prol do respeito do princpio basilar do Direito Internacional, consagrado no artigo 26 da Conveno das Naes Unidas sobre Direitos dos Tratados (Viena, 1969): pacta sunt servanda.

Referncias
BRAGA, F.U. Responsabilidad internacional de los Estados en los Derechos Humanos. Montevideo Buenos Aires: Editorial B de F. Buenos Aires: Julio Csar Faira Editor, 2002. JAYME, F.G. Direitos humanos e sua efetivao pela Corte interamericana de Direitos Humanos. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. LAVIEILLE, J.M. Droit International de lEnvironnement. 2. ed. Ed. Paris: Ellipses, 2004. MARTINS, R.D. A reparao do dano ecolgico. Aspectos de Direito Internacional e Espacial. In Anais do I Seminrio de Direito Ambiental. Franca: UNESP, 1993 PESSOA, E. Projecto de Codigo de Direito Internacional Publico. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1911. SADELEER, N. Comentrios sobre o status no Direito Internacional de trs princpios ambientais. In: BARROS-PLATIAU, A.F., VARELLA, M.D. (orgs.) Proteo Internacional do Meio Ambiente. Braslia: Unitar, UniCEUB e UnB, 2009, p.34-87. SOARES, G.F. Direito Internacional do Meio Ambiente; emergncia, obrigaes e responsabilidades. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2003. VARELLA, M.D. Direito Internacional Pblico. So Paulo: Saraiva, 2009. Recebido: 22/9/10 Aprovado: 6/12/10

216

Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 9(16-17): 199-216, jan.-dez. 2009