CRISIS FISCAL Y EMPLEO PBLICO EN ESPAA: ALGUNOS DATOS PARA LA REFLEXION

Koldo Echebarra Ariznabarreta(*)

SUMARIO: I. INDICADORES CUANTITATIVOS. II. INDICADORES CUALITATIVOS. RESUMEN: El artculo presenta una serie de estadsticas comparativas para ilustrar sobre la situacin del empleo pblico en Espaa en relacin a otros pases de la OCDE. El objetivo es brindar informacin til para el anlisis, tanto de las polticas fiscales aplicadas en el contexto de la crisis y su impacto sobre el empleo, como de las reformas que se puedan llevar a cabo ms all del ajuste presupuestario. Empezaremos por ofrecer un conjunto de indicadores cuantitativos: tamao y coste relativo del empleo pblico, as como su evolucin en los ltimos aos. A continuacin, nos detendremos en sealar algunos indicadores cualitativos, que se refieren al grado en el que el sector publico ha ido incorporando en sus formas de organizacin y gestin y en relacin a otros pases de nuestro entorno, innovaciones institucionales que la experiencia acumulada asocia a una de eficacia y eficiencia. De los datos se deduce, la necesidad de abordar reformas en profundidad del sistema de empleo que combinen incrementos de productividad, junto a mejoras en las formas de organizacin y gestin. Palabras clave: empleo pblico en Espaa; administracin pblica; indicadores de eficacia y eficiencia ABSTRACT: The article presents a series of comparative statistics to illustrate the situation of public employment in Spain in relation to other OECD countries. The purpose is to provide information useful for the analysis of both fiscal policies in the context of the crisis and its impact on employment, and of the reforms that can be carried out beyond budgetary adjustment. First, a set of quantitative indicators are presented: size and relative cost of public employment and its evolution over the last years. We continue by pointing out some qualitative indicators, which relate to the degree to which the public sector has incorporated, into its organizational structure, management practices and relations to countries in our environment, institutional innovations that past experience associates with effectiveness and efficiency. From the data we identify the need to design reforms of the employment system that combine productivity gains, along with improvements in organizational structures and management methodologies. Key words: public employment in Spain; public administration; efficiency and effectiveness indicators
(*) Las opiniones expresadas en este artculo son de carcter exclusivamente personal. El autor agradece el apoyo de Csar Rodrguez Mosquera en la elaboracin de este trabajo.

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La crisis fiscal en la que se ha sumido Espaa como consecuencia de la Gran Recesin de 2008-2009, est teniendo importantes repercusiones sobre el empleo pblico. No es algo que deba resultar extrao, ya que las crisis de esta naturaleza hacen del empleo pblico un espacio de oportunidad para el ajuste. La alta proporcin del gasto que se dedica a pagar los salarios de los trabajadores del sector pblico y la relativa discrecionalidad que conservan los poderes pblicos en su determinacin, explican el recurso al gasto de personal como variable de ajuste. Todos los pases han concentrado su ajuste por el lado del gasto, en reducciones de salarios e inversiones pblicas. El impacto sobre el empleo pblico se ha producido, en primer lugar, a travs de paquetes excepcionales de medidas, que combinan la de reduccin de salarios (que han llegado hasta el 15% en algn pas), la congelacin o el recorte de plantillas y la minoracin de beneficios no salariales. El panorama de una situacin fiscal restrictiva prolongado en el tiempo, va a obligar, en segundo lugar, a profundizar en estas medidas a travs de presupuestos restrictivos, que van a desgastar paulatinamente el gasto en recursos humanos, empeorando aun ms los efectos antes descritos en plantillas, salarios reales, beneficios no salariales y oportunidades de desarrollo y promocin. En el contexto descrito, este artculo tiene por objeto poner a disposicin del lector una serie de datos comparativos que ilustran sobre la situacin del empleo pblico en Espaa en relacin a otros pases. El objetivo es brindar informacin til para el anlisis y consideracin, tanto de las polticas fiscales aplicadas en el contexto de la crisis y su impacto sobre el empleo, como de las reformas que se puedan llevar a cabo ms all del puro ajuste presupuestario. Empezaremos por ofrecer un conjunto de indicadores cuantitativos sobre la situacin del empleo pblico en nuestro pas: tamao y coste relativo, as como la evolucin de los mismos en los ltimos aos. A continuacin, nos detendremos en sealar algunos indicadores cualitativos, que se refieren a la manera en la que el sector publico ha ido incorporando en sus formas de organizacin y gestin, innovaciones institucionales que la experiencia acumulada asocia a mejores resultados de eficacia y eficiencia. I. Indicadores cuantitativos El primer dato relevante tiene que ver con el tamao relativo del empleo pblico en nuestro pas, en comparacin con los pases de nuestro entorno. Una rpida observacin del Grfico 1 permite ver que Espaa es un pas intermedio entre los desarrollados, en cuanto al tamao de su empleo pblico. El indicador del grafico mide el tamao del empleo en el conjunto del sector pblico como porcentaje de la poblacin ocupada. Esta ltima, en el momento 54

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en el que se levanta la informacin, se hace eco de su cada como consecuencia de la fuerte elevacin de la tasa de desempleo a raz de la crisis. Esto supone que el crecimiento de la proporcin en el periodo es ms una consecuencia de la disminucin de la poblacin ocupada, que del incremento del empleo pblico. Este dato es consistente con el que arroja la proporcin de gasto pblico sobre el PIB, que tambin sita a nuestros pases en un lugar intermedio en el conjunto de la OCDE. Otros indicadores de tamao, como los que miden la tasa de empleo pblico en relacin al nmero de habitantes ofrecen resultados ligeramente inferiores para Espaa. No es posible sostener, por tanto, en trminos agregados, que Espaa sea un pas en el que empleo pblico tenga un tamao desproporcionadamente alto o bajo en relacin a sus comparadores.
Grfico 1 Empleo en el sector pblico (Gobierno general, % de la poblacin ocupada)

Fuente Laborista, OIT

El segundo de los datos recopilados es el porcentaje del gasto pblico total dedicado al pago de salarios. El Grfico 2 ilustra un posicionamiento para Espaa un poco ms elevado que el anterior en la comparacin con otros pases, situndose un poco por encima de la media de la OCDE. De los pases analizados, Espaa es el nico en el que el componente salarial del gasto pblico asciende en el periodo analizado. Es de destacar igualmente que 55

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Espaa, Portugal y Grecia, especialmente este ltimo, coinciden en guardar una cierta desproporcin entre el tamao del empleo pblico (medio-bajo) y su coste relativo para las arcas pblicas (medio-alto). Este es un dato que inclina a pensar en la necesidad de una mayor moderacin en los salarios que en el volumen de la fuerza de trabajo, aunque su impacto fiscal pueda ser el mismo.
Grfico 2 Gasto en salarios en el sector pblico (% del gasto pblico total)

Fuente: Eurostat y base de datos de la OCDE

El siguiente grfico nos lleva a analizar la cuanta relativa de los salarios y su evolucin en los ltimos aos. El Grfico 3 presenta una medida que se utiliza habitualmente para analizar el valor relativo de los salarios pblicos en relacin al grado de desarrollo del pas. Esta consiste en comparar el valor del salario pblico medio en relacin al PIB per cpita en cada pas. El cuadro ofrece un panorama que se repite en este tipo de comparaciones, segn el cual, a medida en que aumenta el desarrollo de un pas, su PIB per cpita tiende a acercarse a los salarios pblicos promedio (Suecia sera el mejor ejemplo). No obstante, datos como el de Grecia sugieren que los salarios pblicos en este pas reciben un premio sobre el PIB per cpita excesivamente elevado y no justificado por su grado de desarrollo relativo. Espaa, Italia o Portugal tambin presentan valores ms altos de lo que sera esperable por el PIB per 56

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cpita, aunque mucho menos exagerados. Como repetiremos ms adelante, este efecto es ms una consecuencia del premio que otorga el sector pblico a los trabajadores menos cualificados, que se acenta en los pases de menor desarrollo relativo o con ingresos ms bajos en el resto de la economa.
Grfico 3 Evolucin de los salarios en el sector pblico (Ratio de salarios a PIB per cpita, a precios constantes)

Fuente: Laborsta, OIT y World Development Indicators, Banco Mundial

La evolucin de los salarios en los ltimos aos (Grfico 4) tambin ofrece algn motivo de preocupacin. Espaa es uno de los pases en los que los salarios pblicos ms crecieron en la pasada dcada, tanto en relacin a la evolucin de los salarios privados en nuestro propio pas (el crecimiento es de 20 puntos en el sector pblico frente a 10 puntos en el privado), como en relacin a los salarios pblicos en los restantes pases analizados, donde Espaa se sita solo por detrs de Irlanda. El diferencial de inflacin de nuestro pas, junto a la indexacin a la misma de los salarios pblicos, es la causa de una mayor apreciacin comparativa de los salarios pblicos en Espaa con respecto a los otros pases, menos Irlanda. En cualquier comparacin entre salarios pblicos y privados, hay que advertir sobre la paradoja que se produce entre los salarios del personal ms cualificado y menos cualificado. Es normal que el primer grupo, que es mucho ms reducido y una parte proporcionalmente ms baja de la masa salarial, 57

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obtenga condiciones retributivas comparativamente ms bajas que en el sector privado. Lo contrario ocurre para los trabajadores menos cualificados, cuyo tratamiento salarial tiende a ser mucho ms ventajoso en el sector pblico. El ndice de compresin vertical de salarios en el sector pblico (la diferencia entre el peor pagado y el mejor pagado) raramente excede de 1 a 5, cuando no es inferior. En el sector privado no es extrao encontrar diferencias de 1 a 15.
Grfico 4

Fuente: LABORSTA y Eurostat, 2011

En la evolucin de los ltimos aos estas diferencias se han acentuado en Espaa. Mientras que los salarios reales de los profesionales ms cualificados y de los puestos de ms responsabilidad, han crecido en el sector privado, sus retribuciones se han visto congeladas en el sector pblico. No es indiferente a este fenmeno el hecho de que al ocupar responsables polticos los puestos de mayor responsabilidad, la discusin sobre los salarios queda a merced de la opinin pblica, repercutiendo negativamente en la remuneracin de los altos funcionarios y directivos pblicos. Lo contrario ha ocurrido en relacin a los trabajos menos cualificados, que se tienden a igualar hacia arriba con el beneplcito de la opinin pblica, pero en contra de las tendencias de mercado. El resultado es una creciente inequidad relativa entre el grado de cualificacin y experiencia y el premio salarial obtenido en el sector pblico versus el privado. El Grfico 5 es, sin embargo, el que ms llama la atencin desde el punto de vista relativo en el caso de Espaa. En el mismo se incluye una comparacin 58

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de las horas trabajadas en los sectores pblico y privado y su evolucin en los ltimos aos para un grupo de pases, de acuerdo con los datos ofrecidos por la Organizacin Internacional del Trabajo. Es importante aclarar que este dato se refiere a las horas de trabajo regladas y no a las horas efectivamente trabajadas, que descontara el efecto del absentismo. Espaa aparece como el pas en el que el nmero de horas trabajadas en el sector publico por semana es ms bajo y en el que, junto con Italia, se ha producido una mayor reduccin de horas en los ltimos aos. Aunque en casi todos los pases, las horas trabajadas en el sector pblico son algo inferiores a lo que ocurre en el sector privado, es mucho ms significativa la diferencia en el caso de Espaa, as como su dispar evolucin en los ltimos aos.
Grfico 5

Fuente: LABORSTA y Eurostat, 2011

La ponderacin de los salarios en funcin de las horas trabajadas obligan a matizar la conclusin anterior sobre el coste relativo de la factura salarial entre los pases analizados. Al reducirse las horas trabajadas en el caso de Espaa hasta un 30% en relacin a algunos pases, el salario efectivo por hora trabajada debera aumentarse en el mismo porcentaje. Este aumento significa un coste relativo mucho mayor del empleo pblico en Espaa y de muy difcil justificacin. La nica forma de asumir la defensa de salarios efectivos comparativamente ms altos serian datos que pongan de manifiesto una mayor productividad de los servicios pblicos en Espaa. Desafortunadamente, los datos disponibles, tanto generales, como ms especficos, por sector o por institucin, no nos permiten defender la existencia de una productividad ms alta en el sector pblico espaol en comparacin a otros pases. Ms bien al contrario, 59

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como se muestra en el Grfico 6, la productividad agregada del sector pblico en Espaa parece ser ms baja que la de una buena parte de nuestros comparadores y su evolucin es prcticamente plana en los ltimos aos. Estudios realizados por la OCDE en el mbito de educacin o salud, tambin nos inclinan a pensar que la productividad relativa en nuestro pas es ms baja.
Grfico 6

Fuente: Elaboracion propia en base a GGDC 60-Industry Database

La conclusin que podemos extraer de estos datos es que, si bien el tamao del empleo pblico no es grande en relacin a otros pases, su coste es relativamente alto, especialmente si se consideran las horas trabajadas. La evolucin indica un pacto implcito de rentas en el que el crecimiento del nmero de trabajadores y de los salarios reales han quedado contenidos, a cambio de reducir los horarios de trabajo, lo que resulta en un crecimiento muy sustancial de la remuneracin efectiva por hora de trabajo. No es indiferente a esta evolucin el peso de los sindicatos a la hora de fijar las condiciones del empleo pblico, ni la posicin de debilidad relativa de sus interlocutores, procedentes, en su mayora, de la esfera de representacin poltica. Pareciera que los sindicatos han sabido extraer en la negociacin colectiva rentas considerables para los trabajadores pblicos en forma de elevacin de sus retribuciones efectivas por hora trabajada. El resultado de esta negociacin podra haber sido diferente con el mismo impacto fiscal, pudiendo haberse aumentado la fuerza laboral pblica, con salarios efectivos ms reducidos, en la lnea de otros pases. 60

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Otra conclusin relevante es la falta de conexin entre salarios efectivos y productividad. Es ms, el dato de la reduccin de horas trabajadas con el mantenimiento de los salarios reales, apunta en la direccin contraria, si las horas trabajadas se asocian, como es normal en los servicios, al producto obtenido. De hecho, si, como apuntbamos ms arriba, se hubiera incrementado la fuerza laboral con salarios efectivos ms bajos, lo normal es que hubiera crecido la produccin y con ella la productividad total del gasto. No es fcil, sin embargo, obtener conclusiones definitivas sobre la evolucin de la productividad de los servicios pblicos, en ausencia de una contabilidad de identifique de manera normalizada los outputs de los servicios. Esta es una de las asignaturas pendientes hacia el futuro, a partir de los datos recogidos en este breve anlisis. Un panorama de restricciones fiscales en un horizonte de largo plazo obliga a enfatizar la mejora de la productividad como una de las grandes prioridades del sector pblico en Espaa, en sintona con el conjunto de la economa. II. Indicadores cualitativos Hablar de productividad en el sector pblico nos lleva a considerar indicadores diferentes de los meramente cuantitativos. La experiencia nos dice que los costes de produccin de los servicios pblicos son relativamente rgidos a la baja y que, en ausencia de reformas que cambien los incentivos, la evolucin de la productividad en el sector pblico puede ser negativa. Esto nos lleva a analizar en que medida el sector pblico ha ido incorporando innovaciones institucionales que se han demostrado efectivas para mejorar la productividad. En relacin al empleo, estas reformas han tenido que ver en las ltimas dcadas con dos grandes transformaciones: por un lado, la bsqueda de mayor flexibilidad en las condiciones de empleo, y, por otro lado, la introduccin de una funcin directiva profesional con fuertes incentivos a mejorar la racionalidad econmica en la gestin de los servicios. Con objeto de obtener alguna informacin comparativa sobre las caractersticas cualitativas del empleo pblico, puede recurrirse a los indicadores que ha recopilado la OCDE. Este organismo ha realizado recientemente una serie de trabajos para capturar empricamente las variables de diseo de los servicios pblicos que la experiencia nos dice contribuyen a una mayor eficiencia. Veamos como aparece comparado el empleo pblico en Espaa en relacin a las dos dimensiones identificadas anteriormente. Hay que advertir que el anlisis en este caso solo abarca la Administracin General del Estado.

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Grfico 7

Grfico 8

En el mbito de la flexibilidad, la OCDE valora dos caractersticas del empleo pblico (ver los grficos 7 y 8). Por un lado, el grado de delegacin de las prcticas de recursos humanos, bajo el supuesto de que una gestin ms descentralizada del personal (seleccin, carrera, compensacin, etc.) conlleva una mayor capacidad de adaptacin de las mismas a las necesidades especificas de cada mbito de trabajo. La segunda es el grado de apertura al exterior de los puestos de trabajo, que valora las posibilidades de atraer talento del exterior y alinear el mercado de trabajo del sector pblico con sus referentes externos. En el caso de Espaa, como en el de Francia, que operan bajo un sistema de funcin pblica de carrera, relativamente centralizado y que recluta a los trabajadores pblicos por cuerpos de funcionarios que cubren internamente las vacantes disponibles, la valoracin que se atribuye a esta dimensin de flexibilidad es relativamente baja en relacin a los pases, como Holanda, los pases nrdicos o el Reino Unido, cuyas estructuras de empleo estn basadas en puesto de trabajo, encuadrados en unidades administrativas con autonoma de gestin. La segunda caracterstica valorada es el grado de institucionalizacin de una funcin directiva profesional. No es posible hablar de gestin eficaz y eficiente sin directivos con incentivos asociados a estos fines. Esto requiere algo ms que actores polticos, administrativos o tcnicos (mdicos o enseantes), disfrazados de gerentes. La institucionalizacin de la direccin necesita reunir determinadas condiciones: (i) definicin especfica de puestos y perfiles; (ii) seleccin basada en el cumplimiento de los requisitos; y, (iii) condiciones de trabajo que delimiten incentivos coherentes con el logro de resultados. En el Grfico 8 se puede observar el grado en el que los diversos pases miembros de la OCDE cumplen estos requisitos, que miden el grado en el que los pases han incorporado en sus reglas y prcticas, las caractersticas de una estructura de directivos en el sector publico. No es una sorpresa que Espaa ocupe el 62

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ltimo lugar entre los pases analizados, a la vista de la falta de un rgimen especifico para los puestos de esta franja de responsabilidad, que evite su colonizacin por personas designadas por criterios polticos y sin un marco de responsabilidad gerencial.
Grfico 9

Las restricciones fiscales han sido histricamente el contexto en el que la transformacin del sector pblico y, en particular del empleo pblico, ha ganado traccin. Las reformas han cobrado sentido y verosimilitud, asociadas a objetivos ms amplios de poltica econmica. Ahora bien, ajuste fiscal no equivale a reforma y, sin reforma, las medidas de ajuste, tienden a empeorar la calidad de la gestin pblica. Un recorte indiscriminado de salarios, plantillas, beneficios y oportunidades de desarrollo profesional, especialmente si se prolonga en el tiempo, produce un servicio pblico envejecido, desmotivado y desprofesionalizado. Adicionalmente, desfigura las plantas de efectivos, que pierden su conexin con la demanda de trabajo. Tambin, al dejar sin espacio la correccin de disfunciones organizativas preexistentes, tiende a exacerbarlas. El coste, adems de los propios trabajadores pblicos, lo pagan los ciudadanos cuyas necesidades quedan desatendidas. Solo cuando el ajuste viene acompaado de reformas, se pueden asegurar al mismo tiempo, tanto la sostenibilidad fiscal, como la mejora en la calidad 63

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del gasto pblico. Espaa tiene pendientes reformas institucionales en la organizacin y funcionamiento de las administraciones pblicas, que produzcan una fuerte inyeccin de gestin a los servicios pblicos. Estas reformas deben partir de un marco fortalecido de disciplina fiscal, mediante reglas e instituciones que hagan creble y duradero el objetivo de sostenibilidad en el medio plazo. En este contexto, es deseable apostar por una mayor flexibilidad en la gestin de las organizaciones pblicas, bajo mecanismos de rendicin de cuentas por resultados. La legitimacin de directivos pblicos profesionales, equipados con un mandato de eficacia y eficiencia, bajo un modelo organizativo, que separe responsabilidades de elaboracin y ejecucin de polticas, es un elemento central de cualquier diseo que apueste por la flexibilidad micro. El empleo pblico debe buscar, desde pautas de sostenibilidad fiscal, formulas ms flexibles de empleo, seleccin, desarrollo y compensacin, que permitan a los directivos explotar economas de escala y de flexibilidad en la gestin de los servicios pblicos.

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