Le Sud devient le nord: fondements stratgiques de lactuelle diplomatie brsilienne

Ricardo Seitenfus1

Si la porte et la profondeur des transformations introduites par ladministration Lula dans la politique brsilienne sont lobjet de dbats anims et de prises des positions souvent tranches, il est toutefois un point sur lequel les avis concordent : cest en matire de politique trangre que les nouveauts et les mises jour sont les plus nombreuses. Au point que le monde et ses complications est devenu un thme important du dbat public. Pour retrouver une telle bullition intellectuelle sur ces sujets qui, par tradition dans ce pays, noccupent que les spcialistes et une infime lite claire, il faut remonter aux grandes controverses sur les traits frontaliers conclus sous la monarchie au XIXme sicle ou celles concernant la participation brsilienne aux deux conflits mondiaux de la premire moiti du vingtime sicle. Les affaires diplomatiques ont galement fait leur entre autre nouveaut dans lhorizon dintrt des partis politiques. Au sein de ces formations, des analyses contrastes nourrissent un intense dbat non dpourvu darrires-penses lectorales. Cela peut-tre interprt de deux faons : soit les changements diplomatiques en cours sont effectivement
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Ricardo Seitenfus, docteur en Relations Internationales par lInstitut Universitaire de Hautes tudes internationales de lUniversit de Genve, est Professeur de Droit International Public, Relations Internationales et Organisations Internationales lUniversit Fdrale de Santa Maria (Brsil) et Directeur de la Facult de Droit de Santa Maria (FADISMA). Auteur de plusieurs travaux sur les questions internationales et sur la politique trangre brsilienne. Ft envoy spcial du gouvernement brsilien en Hati en 2004.

significatifs et mritent que les partis politiques sy intressent ; soit lapparent succs de cette nouvelle diplomatie ne sert qu renouveler ou toffer le discours des partis au pouvoir. Cest ainsi qu lapproche des lections prsidentielles doctobre 2006, lopposition a jug utile de ne pas dlaisser le terrain de la politique trangre et en a fait un nouveau cheval de bataille. La presse dopinion a jou un grand rle dans louverture de lespace public aux questions de politique trangre. la lire, suivre les critiques quelle adresse naturellement au pouvoir tabli2, il est ais de constater une nette et indite tendance linternationalisation des sujets de la politique brsilienne. De plus en plus, dans ses colonnes, la ligne de partage entre lendogne et lexogne devient imperceptible. Quelles sont les grandes lignes conductrices de la diplomatie du prsident Lula. Elles sorganisent autour des deux ides-clefs qui seront tour tour exposes dans ce chapitre. Dune part, il existe une insatisfaction du Brsil lgard du systme de prvention et de solution des conflits de nature politique au sein du systme international. Dautre part, cette diplomatie est de caractre cumnique et sefforce, tout en exploitant bon escient les
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Rcemment, le 31 aot 2005, le Chancelier Celso Amorim sest plaint, devant la Commission des Affaires trangres et de Dfense Nationale du Snat, des critiques acerbes adresses laction diplomatique par une partie de la presse brsilienne. Tout en reconnaissant que sans lappui de la socit civile il devient impossible conduire une politique trangre , il a mis en avant le contraste qui existe, selon lui, entre laccueil positif rserv laction de lItamaraty [sige du Ministre des Affaires trangres] dans la presse trangre et les rserves mises par la presse nationale. Prenant un raccourci dangereux, il croit que des facteurs de nature sociologique et psychologique sont les seuls capables dexpliquer cette attitude qui amoindrit les rsultats et amplifie les problmes . Or, lexplication se trouve ailleurs : dabord les acteurs nationaux qui prennent par au jeu sont plus nombreux quil le dit et, par consquent, les intrts en jeu se multiplient et sont trs divers. En outre, lide selon laquelle que les mouvements diplomatiques dcouleraient dune idologie est suranne car dinspiration du tiersmondiste. La vieille et traditionnelle cole de lItamaraty se trouve quelque peu mise lcart et, par revanchisme, tend alimenter la presse et lopposition politique en informations qui contrastent avec la position officielle. En fait, il y a une sourde et indite lutte politique lintrieur de la Chancellerie. Enfin, depuis dix ans une lame de fond atteint le systme universitaire brsilien avec la cration dune centaine de Cours en Relations Internationales ; ce qui conduit des dizaines des milliers dtudiants se diriger vers cette filire de formation ; si bien que la situation du diplomate professionnel habitu uvrer dans une tour divoire est, heureusement, dsormais rvolue. NB : Ces propos au Snat ne sont pas encore du domaine public. Leur transcription, ici, na pas subit de rvision. Cette importante source ma t communique par les soins de lItamaraty que je remercie.

occasions offertes par les rgles actuelles du jeu conomique, de tisser des liens avec des rgions marques jusqualors par un certain vide diplomatique, spcialement lAfrique du Sud et lInde mais galement la Chine et la Russie. En affinant lanalyse, nous verrons que lenvironnement sud-amricain prend une place toute particulire dans cette stratgie. Aprs avoir dress un bilan de laction diplomatique brsilienne sous la prsidence Lula, on indiquera, dans la conclusion, ses limites intrinsques et on esquissera ses difficults la lumire de la crise de gouvernabilit qui, au printemps et lt 2005, secoua ladministration Lula et la vie politique brsilienne.

1) Linsatisfaction lencontre du systme politique international Pour soccuper des affaires extrieures Lula a form un trident diplomatique 3 compos par Celso Amorim4, Samuel Pinheiro Guimares5 et Marco Aurlio Garcia6 en charge de penser, orienter et rendre oprationnelle une nouvelle diplomatie. Leur perception singulire des problmes sest
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Limage du trident suggre, au-del de la composition et du nombre de membres du commandement diplomatique, une ide daction, tourne vers loffensive. Il ne faut point concevoir ce trident comme un instrument machiavlique ou dmoniaque.
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Le Chancelier Celso Nunes Amorim, brillant diplomate de carrire, a occup les principaux postes diplomatiques ltranger et ft Ministre des Affaires trangres de la prsidence Itamar Franco (1993-94). Nationaliste, de centre-gauche, il est connu pour sa capacit de travail, ses connaissances des dossiers conomiques, en particulier les commerciaux.
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Diplomate de carrire, Pinheiro Guimares est le Secrtaire Gnral, donc le vice-ministre. Cest sous la prsidence Lula quil accde pour la premire fois dimportantes fonctions diplomatiques. Bte noire de Celso Lafer ancien Ministre des Affaires trangres de Cardoso il est connu par ses prises de positions nationalistes tranches et par la dfense dune diplomatie au service du dveloppement social et conomique. Il est lauteur dun court et provoquant essai qui fait figure de rfrence pour la gauche brsilienne (Quinhentos anos de periferia, Porto Alegre, dition UFRGS, 2002, 3me dition).
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Professeur dHistoire lUniversit de Campinas, Garcia est le conseiller prsidentiel pour les questions diplomatiques. Il ft Secrtaire des Relations Internationales du Parti des Travailleurs (PT) et Secrtaire de Culture de la Municipalit de So Paulo sous ladministration de la maire Ptiste, Marta Suplicy. Sa prsence comme conseiller du Prince signifie, dune part, la rupture de la traditionnelle mainmise de la bureaucratie diplomatique sur le Palais du Planalto [sige prsidentiel]. Dautre part, elle signale linfluence des instances du PT sur la politique trangre dans la mesure o Garcia est un de ses principaux dirigeants.

traduite par des propositions nouvelles, porteuses de changements pour les relations internationales. Ainsi, la diplomatie brsilienne ne se contente plus de ragir aux vnements mondiaux ; dsireuse de les anticiper, elle essaye de peser sur eux avec lespoir de les modeler selon les intrts nationaux. 7 On passe donc de la politique trangre la politique internationale. La principale aspiration brsilienne sur le plan de la diplomatie politique multilatrale est de faire en sorte que le pays accde la condition de membre permanent au Conseil de Scurit (CS) des Nations Unies. Ce souhait nest pas nouveau : dj formul lors des prmisses de lorganisation internationale dans les annes 19208, il tait rapparu au moment de la rdaction de la Charte de San Francisco (1944-45) 9, puis avait t pour ainsi dire abandonn avant de ressurgir en 1985 lorsque le Brsil renoua avec la dmocratie. Depuis, cette question a beau tre constante et prioritaire (mme si sous le prsident Cardoso, 1995-2002, louverture conomique fut lautre
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Lexpression intrt national revient sans cesse dans le discours diplomatique brsilien. De la faon sous laquelle elle se prsente, elle ne laisse gure la possibilit dun dbat sur son contenu. Elle est comme la traduction dun acquis non-dit puisquelle naturalise cet intrt et fait penser quil ne peut tre remis en question. Or, la meilleure littrature sur ce sujet indique que son contenu est changeant et tributaire dune perception idologique (dans le sens o lidologie est une construction de lesprit et une manire dapprhender la ralit).
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Membre transitoire du Conseil da la Socit des Nations (SDN) depuis la cration de celle-ci en 1919, le Brsil est rlu constamment cet important organe charg de veiller sur la paix. Comme le Conseil de la SDN prenait ses dcisions par unanimit, le Brsil a cru que son moment tait venu lorsque, en 1926, la SDN russit a convaincre lAllemagne, aprs les Accords de Locarno (signs lanne prcdente), de faire son entre dans linstitution genevoise. La manoeuvre tait de taille car elle aurait cart du moins le croyait-on lpoque une ventuelle revanche allemande. Mais ctait sans compter lobsession du Brsil ; le Brsil a oppos son veto la participation de Berlin, provoquant alors la premire crise institutionnelle et politique de la SDN. Lattitude radicale de la diplomatie brsilienne et de son Prsident, Artur Bernardes, dont linitiative tenait du diktat et du chantage, rendait insoutenable sa prsence Genve. Par consquent, le Brsil quitta la SDN et dcida, a contrecoeur, de restreindre laire de ses intrts au Nouveau Monde. Cette mise en veilleuse dune diplomatie universelle a par la suite permis de prconiser la rforme institutionnelle de cet organisme. Lire Jos Honorio Rodrigues et Ricardo Seitenfus, Uma histria diplomtica do Brasil (1531-1945), Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1995.
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Le Brsil a t le premier tat latino-amricain a rompre ses relations diplomatiques et commerciales avec lAxe (janvier 1942), le premier a lui dclarer ltat de guerre (aot 1942) et le seul a envoyer des troupes (26.000 soldats) sur le front de combat du Nord de lItalie (1944-45). Cet effort de guerre devrait tre rcompens par un sige de membre permanent au CS. Malgr lappui des Etats Unis, lUnion Sovitique sopposa jugeant que lOccident avait dj un pouvoir excessif dans le CS dans la mesure o, en plus de Washington, Londres et Paris se sont vus galement octroyes le statut de membre permanent. Le processus brsilien de prise de dcision conduisant le pays la deuxime guerre mondiale a t trait dans mon livre O Brasil vai Guerra, So Paulo, ditions Manole, 3me dition, 2003.

grand leitmotiv de la diplomatie brsilienne), cest sous ladministration Lula quelle occupe le centre de laction extrieure. Dans un premier temps, pour convaincre le plus grand nombre possible de pays appuyer sa prtention, Braslia a dploy une stratgie bilatrale. Lors de nombreuses visites dEtat ltranger, soit du prsident Lula soit du ministre Amorim, la question de llargissement du CS figurait en bonne place dans les ordres du jour. De mme, les visites officielles dautorits trangres au Brsil ont t autant doccasions saisies par Lula et son gouvernement pour renforcer la position brsilienne. Aprs une priode marque par un prudent mutisme, les Etats-Unis se sont ouvertement prononcs pour une rforme du systme des Nations Unies, y compris la composition du CS. Nanmoins, Washington nappui pas le projet de rforme incluant le Brsil. Ainsi, lors de la visite de George W. Bush a Brasilia les 5 et 6 novembre 2005, cette affaire, cot du blocage des ngociations en vue de la mise sur pied de la Zone de Libre-change des Amriques (ZLEA), ont constitus les principaux points dachoppement entre les deus pays. Donc, les Etats-Unis confirment leur position rendue publique en septembre 2005, lors de la 60me Assemble Gnrale (AG) des Nations Unies. Nanmoins le principal obstacle rencontr par Braslia se trouve sur le sol latino-amricain. Non seulement lappui de certains de ses voisins est peu enthousiaste, mais lopposition de lArgentine demeure farouche. Ne des circonstances historiques, la comptition entre les deux pays se manifeste avec force sur le plan diplomatique. Au modle brsilien de rforme du CS,
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lArgentine dfend une augmentation du nombre de sige non-permanents et le systme de rotation entre un plus grand nombre dtats. En fait, Buenos Aires peine a reconnatre limportance conomique, dmographique et politique acquise par Brasilia ces dernires annes. Surtout, elle constate que lventuelle entre du Brsil en tant que membre permanent au CS signiferait une rupture du fragile quilibre stratgique sud-amricain. Pour contourner la rsistance de Buenos Aires le Brsil a pris deux initiatives. Dune part, il a abandonn le discours selon lequel il serait au CS en tant que reprsentant de lAmrique latine. Ainsi, il a substitu largument dune reprsentation devenue impossible, par celui de ses qualits propres. Selon Braslia, si le Brsil est le plus apte remplir les obligations dun Etat membre du CS, cest en raison de sa reprsentativit (poids dmographique, tendue territoriale, importance conomique). Dautre part, Brasilia a abandonn sa stratgie bilatrale pour adopter une dmarche multilatrale en sassociant dautres prtendants. Cest la formation du Groupe des Quatre (G4), compos du Brsil, de lAllemagne, du Japon et de lInde. Selon sa formule-choc, du CS le G4 aux naccepterait quatre quun modle dtre

dlargissement

permettant

candidatures

solidairement prises en considration et sengage refuser toute ventuelle entre personnelle. LAllemagne et le Japon se sont dcids se joindre au Brsil et lInde car il y a consensus sur limprieuse ncessit davoir une reprsentation du Sud dans un CS renov. Or, ces deux derniers pays sont des dmocraties, dtiennent un territoire continental e abritent une population
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nombreuse. En plus, leurs avances conomiques les placent parmi les tats dits mergents dont lavenir immdiat est prometeur. Par ailleurs, lentre de lAllemagne et du Japon il ne manquerait que lItalie aurait comme signification, comme ft le cas de lentre de Berlin la SDN en 1926, de mettre un point final au consquences de la Deuxime guerre mondiale dans la mesure o les vaincus se verraient octroys le mme rang des vainqueurs dans lorganisation des relations intrernationales. LInde, son tour, peroit la formation du G4 comme une reconnaissance tardive, nanmoins bienvenue, de son influence dans le souscontinent asiatique et dans les affaires internationales. Pour rendre cette pilule plus digeste aux cinq membres actuels du CS et aux autres Etats candidats, les pays du G4 disent tre prts ne pas disposer, au cas o ils deviendraient membre du CS, du droit de vto auquel chaque membre du CS a actuellement droit. En tout cas durant une quinzaine dannes. Au-del de cette priode, ce point serait revu. Par consquent, selon la proposition du G4, le CS rform serait compos de trois catgories dtats puisquaux deux catgories actuelles, savoir les cinq tats membres permanents avec droit de veto (Etats-Unis, Russie, Angleterre, France, Chine) et les tats membres titre transitoires (lus pour un mandat de deux ans), sajouteraient des tats membres permanents sans droit de veto. Les avantages de cette initiative sont vidents. Dabord, le budget de lONU sen trouverait nettement augment puisque Japon et Allemagne sont les deuxime et troisime conomie du monde. 10 En outre, le CS serait plus
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reprsentatif des peuples de la plante, compte-tenu du poids dmographique de lInde (sa population vient de franchir la barre du milliard dhabitants) et du Brsil (185 millions dhabitants fin 2005. Enfin, il y aurait une lgitimit accrue aux rsolutions du CS du fait dune participation active et permanente des tats du Sud. La dmarche du G4 nest donc pas, selon Celso Amorim, une aventure . Pour ce ministre, il ne sagit point dune opration de fous et daveugles qui marchent dans le dsert 11 comme le laisse souvent sousentendre lopposition. Pour le Brsil le montage de cette stratgie est peru comme tant une victoire diplomatique dans la mesure o son destin est dsormais li dimportants acteurs du sistme international. Nanmoins, les inconvnients ne sont pas ngligeables lorsquon songe aux rivalits rgionales dclenches par chaque candidature : Allemagne/Italie ; Inde/Pakistan ; Japon/Chine et Brsil/Argentine. Non seulement ces candidatures ont fait rapparatre de vieilles oppositions, mais la stratgie du quitte ou double du G4 semble porteuse de tous les risques car elle augmente les possibilits de formation de coalitions anti-rforme 12. Ainsi, la Chine qui avait promis dappuyer lentre du Brsil au CS a cess de la
La contribution des tats membres au budget rgulier de lONU est calcule selon la capacit financire de chacun. Ainsi, les Etats Unis apportent 22% du budget 2005 tandis que la totalit de la contribution des 41 tats les moins dvelopps selve 0,41%. Le rapport entre capacit financire et contribution au budget rgulier de lONU fait en sorte que laddition de lapport des 19 tats les plus gros contribuables atteint 87,77 % du total. Par consquent, les 172 autres tats membres ny contribuent quavec 12,33%. Les 10 principaux contribuables sont les suivants : tats Unis (22%); Japon (19,629%); Allemagne (9,825%); France (6,503%); Royaume Uni (5,568%); Italie (5,094%); Canada (2,573%); Espagne (2,534%) ; Brsil (2,231%) ; Pays-Bas (1,748%). Il faut noter encore les contributions des autres membres permanents du CS, a savoir la Chine (1,541%) et la Russie (1,200%).
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Dclaration faite la Commission des Affaires trangres et de Dfense Nationale du Snat, op. cit.
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Comme prvu, aucun signe de rforme du CS na pu tre dgag lors de la 60me Assemble Gnrale de lONU. Cette question, malgr les rassurantes dclarations diplomatiques brsiliennes a t, encore une fois, remise aux calendes grecques. Par ailleurs, il faut noter que lArgentine a pris la tte dun mouvement anti-G4 en faisant appel des adversaires regionaux traditionnels de leurs membres (lItalie en Europe, la Chine et le Pakistan en Asie).

soutenir lorsque le Brsil, abandonnant la stratgie bilatrale, a co-fond le G4 (groupe dans lequel figurait le Japon). La volte-face de Pkin a port un rude coup aux prtentions brsiliennes, dautant que la Chine se disait prte a faire usage de son droit de veto au cas o cette quadruple candidature serait prsente au Conseil de Scurit une fois surmont lobstacle de lAssemble Gnrale. Labsence dun ou deux tats dAfrique dans la stratgie du groupe est par ailleurs incomprhensible, alors quil y avait plthore de candidats (Afrique du Sud, Egypte, Nigeria, etc.), mme si ces pays nont su se dpartager lors des ngociations menes dans le cadre de lUnion Africaine (UA). La consquence attendue de cet apparent oubli a dabord t la naissance dune opposition africaine au G4 puis une contre-proposition africaine. De fait, lAfrique a propos douvrir le CS six nouveaux tats ; ils en seraient des membres permanents et y disposeraient, ds leur entre, du droit de veto. Or le caractre radical de la proposition africaine laissait peu de chances laboutissement de la rforme du CS. Autre problme : longtemps les Etats-Unis avaient, dans cette affaire, choisi la retenue. Mais la nomination de John Bolton comme reprsentant de Washington auprs des Nations Unies et son attitude lors de la discussion du texte cens rformer linstitution ne laissent rien prsager de bon tous ceux qui prtendent redorer le blason du systme multilatral aprs la fracture iraquienne13.

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Washington a propos 700 [sic] amendements au texte en cours de rdaction en vue de la rforme. Cela dmontre une frontale contradiction des points de vue et des conceptions sur le rle des Nations Unies. Voir Philippe Bolopion, Les exigences amricaines menacent la rforme de lONU , in Le Monde , 31 aot 2005.

Les motivations de Braslia concernant lobtention dun sige permanent au CS, quitte ne pas y disposer du pouvoir de veto, sont de plusieurs natures. En plus de linvitable qute de prestige, allant de paire avec une certaine conception de la diplomatie, il faut souligner les raisons de principe et celles dcoulant dintrts bien compris. Concernant les premires, il y a la volont de rendre plus dmocratique, donc davantage lgitime, le systme de scurit collective, mme si cela peut le rendre encore moins efficace. Le Brsil se considre juste titre comme un lment stabilisateur car il ne prend part aucun litige politique ou territorial. Enfin, Brasilia met en avant un soit disant caractre pacifique de la nation brsilienne prte a rendre service lHumanit. Selon cette interprtation dont le srieux ctoie le risible et dont le caractre anthropologique laisse songeur, la prsence brsilienne au CS ne dcoulerait pas dune perception raliste de lintrt national, mais plutt dune soidisante ferme intention de servir la paix. Tout en soulignant le savant mlange de navets et de bonnes intentions de cet argumentaire, il faut, au contraire, souligner sinon une volont de puissance, du moins un rve dinfluence. Si les partisans et les adversaires de certains gouvernements latino-amricains y voient souvent une stratgie de leadership , tous constatent la volont dlibre du Brsil de prendre part de faon plus active aux affaires du monde et de les orienter selon ses valeurs et ses intrts14. La diplomatie brsilienne ne porte pas en elle son ventuel retrait. Bien au contraire, ses acteurs ont la claire perception
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Cependant les responsables de cette orientation diplomatique se prsentent comme tant des insoumis qui contestent lordre international tabli. Voir ce sujet Marco Aurlio Garcia, Nostalgia da submisso , in Folha de S. Paulo, 31 aot 2005.

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quune action plus intense de leur pays linternational ouvre les portes au commerce et aux affaires. Vouloir peser en tout domaine est devenu, sous la prsidence Lula, une constante de la diplomatie brsilienne. Prenant la lettre le dicton selon lequel les absents ont toujours tort , le Brsil veut tre prsent sur chaque dossier international et pense ainsi pouvoir mieux dfendre ses intrts nationaux. La question de lAmazonie est lun des meilleurs exemples dans lequel lintrt national motive la politique extrieure. La menace (apparente ou relle, tacite ou ouverte) de voir sinstaurer, par le biais des organisations internationales, un processus dinternationalisation de lAmazonie est considre par Braslia comme tant lune des principales faiblesses du pays face au systme international et aux grandes puissances, voire son vritable talon dAchille. 15 Pour radiquer la menace dun tel processus, estim improbable sans le truchement du droit et de la diplomatie, Braslia ne nglige aucun moyen. La participation au CS est lun de ces moyens, lun des plus adquats. Toutefois, en matire de scurit internationale, la diplomatie brsilienne nuvre pas seulement une rforme du CS. Un autre pan important de son action rside dans lindite et double dcision denvoyer 1.200 soldats en Hati sous le drapeau des Nations Unies et dy exercer le commandement militaire de lopration onusienne de maintien de lordre et de dsarmement. Contrairement la crise de 1994 durant laquelle le Brsil stait abstenu de porter secours Hati (laissant alors le champ libre laction des
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La stratgie daffirmation de lactuelle brsilinne sur la scne internationale repose, entre autres, sur loccupation des postes de direction dans les organisations internationales. Nanmoins, linsistance avec laquelle Brasilia soutient limportance pour le pays de siger de manire permanente au CS quitte a soulever moults oppostions oblige lanaliste a avancer des hypothses sur les motivations dun tel effort. Au-del de lamour propre, dun certain nationalisme et la disponibilit de servir la cause de la paix, il y a les intrts nationaux. La dfense de lAmazonie fait partie de ceux-ci. Il nempche quaucun dirigeant brsilien na fait le lien entre cette question et le CS. En plus, il ny a pas de trace dans la documentation officielle disponible dune telle rference. Nanmoins, il me semble pas que lon puisse carter une perception scuritaire de cette affaire.

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tats Unis)16, lItamaraty (quivalent brsilien du Quai dOrsay) sous la conduite de Celso Amorim a dcid dintervenir. Si le Congrs brsilien a ratifi cette double dcision, celle-ci peu nanmoins tre critique pour son caractre utilitariste et immoral (beaucoup y ont vu un gage offert aux EtatsUnis pour bnficier de lappui Washington la rforme du CS souhaite par Braslia). En outre, lordre nest point revenu dans lancienne perle des Antilles . La faute en incombe-t-elle la gestion brsilienne ? Il convient de rester prudent, tant la complexit de la crise hatienne empche dimputer ce manque dordre un seul facteur. Quoi quil en soit, il est clair que le prsident Lula et son gouvernement tentent, travers le cas dHati, de dfendre une nouvelle philosophie des forces de mdiation des conflits internationaux qui prenne en considration la totalit de la problmatique, savoir : (1) maintien de lordre et de la scurit ; (2) dialogue politique sans exclusion daucune sensibilit idologique, lexception de ceux qui prnent la violence ; (3) reconstruction des infrastructures, dveloppement conomique et lutte contre la misre. Ces lments soutiennent une diplomatie solidaire 17 puisque le Brsil nattend pas de son intervention en Hati des avantages matriels, ni ne cherche l dfendre des positions stratgiques lesquelles, par ailleurs, nexistent pas. 18
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Il faut noter quen dpit des dcisions contradictoires lors des deux crises, lItamaraty se trouvait sous la houlette du mme Celso Amorim, ce qui nous amne considrer que lactuelle dcision dintervenir en Hati ft prise avec une forte participation prsidentielle.
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Une analyse sur les fondements de la participation brsilienne en Hati peut tre trouve in Ricardo Seitenfus, Elementos para uma diplomacia solidria: a crise haitiana e os desafios da ordem internacional contempornea, in http://www.fadisma.com.br/professores/seitenfus/
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En effet, la diplomatie brsilienne dmontre une historique timidit vis--vis lAmrique Centrale et, surtout, envers le Bassin des Carabes. Lactuelle crise hatienne donne des ailes lItamaraty dans cette rgion. Les affinits culturelles, ethniques et religieuses sont mises en avant pour expliquer lintrt du pays. Nanmoins les liens de coopration sont trs minces. Preuve en est le niveau historique des exportations brsiliennes lesquelles natteignent 10% de celles diriges vers la Rpublique Dominicaine. Il y a, certainement, une proccupation grandissante avec lavenir de Cuba. Ainsi, lexprience acquise dans la mdiation politique dans lancienne Perle des Antilles pourra tre utilise lorsque loccasion se prsentera dans une future crise cubaine.

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Celso Amorim lexprime clairement, quand il affirme que le Brsil est profondment engag en Hati, de faon politique et par lmotion,19 et cela pour longtemps . Lenvie de prendre une place plus grande dans les affaires du monde a galement conduit le Brsil postuler la direction de plusieurs organisations internationales. Chacune de ses candidatures a chou. Dune part, il y a et la malheureuse et mal conduite campagne de lambassadeur Seixas Corra pour la direction de lOrganisation Mondiale du Commerce (OMC). En plus de son chec, cette opration a laiss des ressentiments profonds auprs dallis traditionnels, tel lUruguay. En effet, Montevideo fait partie du Mercosur et avait propos la candidature, tout au dbut du processus lctoral, de lambassadeur Perez de Castillo (son reprsentant auprs de lOMC). Or, non seulement le Brsil ne lappui pas mais galement mne une farouche campagne dopposition. En plus, Brasilia propose, quelques semaines plus tard, un candidat brsilien.20 Dautre part, lors dune campagne moins visible pour la prsidence de la Banque Inter-amricaine du Dveloppement, le brsilien Joo Sayad a t galement conduit.21

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Soulign par moi. In ibidem.

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Lattitude de la diplomatie brsilienne dans cette affaire est quivoque et apparement incomprhensible. La raison avance par lItamaraty est double : dune part il fallait que le G20 puisse prsenter un candidat et, dautre part, le mcontentement avec les soi-disantes manoeuvres de Perez de Castillo lors de la Confrence de Cancun. Il semble que des raisons dordre personnel entre diplomates de haut rang ont pu avoir une influence dans cet imbroglio.
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A cette occasion lUruguay, mais galement le Paraguay, votent contre la candidature brsilienne. Ceci est un exemple des division internes qui secouent et affaiblissent le March Commun du Sud (Mercosur). Par ailleurs, il y a la menace toujours dmentie par tous les intresss que les tats Unis recevraient sous peu le feu vert du Paraguay pour installer une base militaire prs de la frontire brsilienne. Assuncion se dclare prte, galement, signer un accord de librechange avec Washington en dpit de son apparrtenance au Mercosur. Aprs que lUruguay ait conclu un accord sur les investissements avec les tats Unis (document contest par lArgentine et le Brsil), cest le tour du Paraguay de donner des signes dimpatience ; cest dire les lzardes qui fissurent lintgration du bassin de La Plata.

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Ces checs ne doivent pas masquer le fait que la philosophie rgissant la nouvelle diplomatie brsilienne rompt avec lattitude suivie par les gouvernements prcdents. En effet, avant Lula, le Brsil semblait toujours se satisfaire de lordre mondial. Mme lorsque celui-ci tait fortement contest, par exemple loccasion des confrences du Mouvement des tats NonAligns (MENA), le Brsil a toujours gard une prudente distance. Cette position tait soutenue par lide quune ventuelle contestation du systme prsentait plus de risques que dhypothtiques avantages. Linaction tait un des principes-forces qui commandait alors la position internationale brsilienne. Elle apparaissait conforme aux intrts dun pays immense et fragile comme le Brsil. En dcidant quil faut tre prsent sur la scne internationale, le nouveau gouvernement renverse cette perspective. Mais son action doit obir certains principes. Dabord, le renforcement du systme multilatral. On la bien vu lors de la fracture provoque par laffaire iraquienne ; le Brsil tait aux cts dEtats (lAllemagne, la France) qui sopposaient aux interventions unilatrales anglo-amricaines. Le manque dappui de Washington aux prtentions de Berlin et Braslia sur la question de la rforme du CS nest certainement pas tranger la position adopte par ces deux pays lors des dbats sur la guerre dIrak. Autre exemple : le Brsil a condamn (il fut dailleurs le seul pays le faire) ladministration Bush lorsquelle a remis en cause des principes juridiques lmentaires, par sa nouvelle politique dimmigration et de concessions de visas pour les trangers prtendant entrer sur le territoire des tats Unis ; Braslia a aussitt dcid de recourir lun des piliers du droit international, savoir le principe de rciprocit, et a donc

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impos des contrles semblables lentre des citoyens de nationalit tasunienne sur le territoire brsilien.22 De mme, peu avant son entre en fonction, Lula a envoy son conseiller diplomatique Caracas afin de proposer sa mdiation limbroglio qui marque la politique du Venezuela sous Chvez. Depuis lors, la diplomatie du prsident Lula na cess de participer aux efforts collectifs dans les cadres de lOrganisation des tats Amricains (OEA), du Groupe du Rio ou encore du Mercosur ou bilatraux afin de rsoudre les crises de gouvernance qui touchent, en plus du Venezuela, des tats de la rgion (Prou, Bolivie, Equateur, Paraguay). Le principe est toujours le mme : offrir ses bons offices avec laccord de toutes les parties concernes et sefforcer de maintenir les institutions dmocratiques et ltat de Droit. En dfinitive, linsatisfaction brsilienne face aux instruments politiques des relations internationales a conduit le gouvernement Lula agir sur deux niveaux : dune part, comme cela a dj t dit, il a propos une rforme du systme capable de lui fournir des nouveaux instruments daction et dinfluence ; dautre part, il a opr lintrieur du systme en exploitant les occasions qui se prsentaient. Cette action se droule selon trois mouvements : a) dabord, une meilleure utilisation des mcanismes de dfense commerciale (OMC) et une offensive afin de conqurir de nouveaux marchs ; b) puis, tout en conservant des liens troits avec les tats dvelopps, la diplomatie sous Lula tourne son regard vers le Sud (par le pass, plusieurs rgions du globe taient dlaisses par la politique externe conservatrice du Brsil, dsormais
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Consulter larticle Ricardo SEITENFUS, Para ingls ver, in Folha de S. Paulo du 9 fvrier 2005. Il peut tre galement trouv in http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/artigos/folha090205.asp

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elles sont lobjet de maintes sollicitudes ; et c) la mise en oeuvre dune action spcifique tourne vers le sous-continent amricain avec la (difficile) naissance de la Communaut sud-amricaine des Nations (CASA), quitte sacrifier le Mercosur. Le trait fondamental de cette nouvelle approche est son caractre oecumnique.23

2) La diplomatie cumnique
a) Lactivisme commercial

Autant la diplomatie brsilienne milite pour le changement sur les questions proprement politiques, autant elle adopte une attitude classique, non-contestataire, concernant les relations conomiques internationales. Cette posture, non dnue dopportunisme, vise tirer profit des mcanismes offerts par lOMC et crer de nouveaux marchs pour les exportations du pays. Comme le dit frquemment le prsident Lula, le Brsil sefforce desquisser une autre carte du monde dans lequel se dessine une nouvelle gographie commerciale . La premire grande manuvre de cette diplomatie commerciale se droule lapproche du sommet de lOMC de Cancun (septembre 2003). Elle a permis de rassembler les principaux pays mergents (Chine, Inde, Russie, ) et en voie de dveloppements pour crer un front commun aux
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Nous trouvons quelques traces de cette diplomatie dans la brve priode de la soi disant politique extrieure indpendante (1961-1964). Evidemment, les circonstances internationales dalors, la capacit brsilienne dagir sur la scne internationale et la nature des gouvernements en place sont autant dlments rendant toute comparaison hasardeuse.

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propositions des Etats-Unis et de lUnion Europenne. Cela sest traduit par la cration du Groupe des Vingts (G20) dont le Brsil prit la tte. Le G20 nest pas, la diffrence du Mouvement des tats non Aligns (MENA) des annes 1960/70, un mouvement idologique contestant lordre international. Bien au contraire, il est de caractre pragmatique. Sa stratgie consiste runir suffisamment de forces pour supprimer ou rduire les barrires interdisant ou limitant drastiquement laccs des produits des pays mergents et en dveloppement aux marchs des pays industrialiss. Le G20 cherche aussi fonder des relations conomiques, scientifiques et culturelles au sein dune indite coopration Sud/Sud. Brasilia est donc la tte dune entreprise ose qui contrarie le scepticisme de la plupart des experts quant la formation des coalitions dtats dans lenceinte des ngociations commerciales multilatrales. Non seulement le G20 est n, mais il a vite constitu un nouveau ple de pouvoir et sest impos, dans le cadre du cycle de Doha, comme un forum constructif et incontournable pour la suite des pourparlers de lOMC. Au cours de ces ngociations commerciales, la diplomatie brsilienne a principalement uvr pour une meilleure ouverture des marchs des pays riches aux produits agricoles provenant du reste du monde. Elle sest galement oppose linclusion des services culturels et dducation surtout lenseignement universitaire dans la catgorie des biens susceptibles dune libralisation des changes. En revanche, elle na gure t combative sur la question du dumping social 24 dont sont souvent accuss les pays en
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En fait, il faudrait plutt parler de dumping du labeur. Car ce qui est en cause ce sont les conditions objectives de la production des biens (et leur cot), non les conditions de vie de ceux qui les produisent.

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dveloppement. Or, sous le prsident Cardoso, le Brsil en avait fait un de ses chevaux de bataille et avait toujours dit tre oppos au transfert de cette question de lenceinte de lOrganisation Internationale du Travail (OIT) vers celle de lOMC.25 Sous ladministration Lula, le Brsil est devenu un des principaux clients de lOrgane des Solutions des Controverses (OSC) de lOMC. Si le Brsil est de plus en plus souvent point du doigt pour avoir des pratiques commerciales incompatibles avec ses engagements internationaux,26 il a surtout retenu lattention des mdias, des chancelleries et des pays producteurs en soumettant de nombreux litiges lOSC soit comme Etat demandeur soit comme tiers intress.27 En volume, dans sa composition et dans ses destinations, le commerce extrieur brsilien a chang. Il vrai que le gouvernement Lula, par sa politique de rigueur financire et budgtaire, a su prserver les fondamentaux du Plan Real . Or grce cela, non seulement il a obtenu lincontestable soutien de nombreux pans de lopinion publique brsilienne, mais il a russi rassurer les marchs, normaliser les relations du Brsil avec le Fonds Montaire International (FMI) comme avec les cranciers du pays ; ce qui a contribu doper les exportations brsiliennes. Celles-ci, chaque anne, battent des
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Ceci en raison de lexistence dune contrainte morale exclusive en cas de non respect des normes de lOIT, tandis que dans le cadre de lOMC il peut y avoir des sanctions matrielles. Nanmoins, le raisonnement des pays du Sud met en essentiellement en avant la volont des tats dvelopps dannihiler un vident avantage comparatif dont leurs exportations seraient bnficiaires.
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Parmi ces litiges il y a eu celui touchant le programme de soutien financier lexportation daronefs, celui de la protection de la propriet intellectuelle et les brevets et celui sur au sujet des prix minimum pour lexportation.
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Les controverses sont nombreuses et touchent le commerce du txtil, du poulet, davions, du caf, du sucre, des produits sidrurgiques, du jus dorange, etc. Des tableaux contenant une liste actualise de ces litiges peuvent tre trouvs in Ricardo Seitenfus, Manual das Organizaes Internacionais, Porto Alegre, diteur Livraria do Advogado, 2005, 4 me dition, pp. 218-220.

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records historiques et apportent dapprciables surplus dans la balance commerciale ; ce qui diminue dautant la vulnrabilit extrieure de lconomie brsilienne. Bien sr, ces exportations-records tiennent aussi un contexte international redevenu favorable. Toutefois, si les exportations des biens latino-amricains ont fait un saut de 17% entre les premiers semestres de 2004 et 2005, la croissance des exportations brsiliennes (23,8% par an, en moyenne depuis fin 2002) pousse vers le haut la moyenne rgionale. titre de comparaison, tout en tant remarquables, les exportations mexicaines nont progress que de 11% au cours de la mme priode. 28 Ce qui nempche pas de nombreux journalistes, ainsi que les partis dopposition et les dissidents du PT de trouver cette progression insuffisante ou/et de dnoncer les consquences sociales de cette politique financire et budgtaire. Mais audel de ces valuations divergentes, la question qui se pose est la suivante : Lula est-il en passe de russir son pari de crer une nouvelle gographie commerciale ? Rpondre cette question oblige comparer les situations passe et prsente. Comme le dmontre le tableau ci-dessous, en 2005 les principaux et traditionnels partenaires commerciaux du Brsil continue de peser dun poids trs important.
Tableau comparatif (en %) des exportations brsiliennes 2002 e 2005 (jusquen septembre)29
Importateur Etats Unis Pays Bas30 Allemagne
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2002 25,34 5,23 4,50

2005 18,95 4,49 4,32

Source: CEPAL, Informativo, aot 2005. Source: Brsil, Ministrio da Fazenda, Receita Federal.

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Chine Mexique Argentine31 Japon Belgique Italie Royaume Uni France Chili Russie Espagne Core du Sud Venezuela Canada

4,16 3,86 3,86 3,46 3,11 3,00 2,92 2,52 2,42 2,07 1,82 1,40 1,31 1,29

5,43 3,42 8,31 2,93 1,83 2,95 2,13 2,22 3,22 2,57 1,94 1,60 1,92 1,52

A lexception du Canada et de lEspagne, tous les pays industrialiss du Nord ont vu diminuer leur rle dimportateurs dans la balance commerciale brsilienne. Dans un sens inverse, des pays du Sud augmentent leurs achats mme si les pays membres de lUnion Europenne et les Etats-Unis demeurent les deux principales destinations des exportations brsiliennes. Alors que la Chine naccueillait en 1990 que 1,2% des exportations brsiliennes, cette part sest leve 5,6% en 2004.32 En 2003 et 2004, les exportations vers les pays en dveloppement ont augmente de 50% (soit un bond suprieur de 20 points celui du total des exportations) et de 57% pour celles en direction de lAmrique du Sud. De sorte quaujourdhui, le total des exportations vers lensemble des pays de lAmrique latine est non seulement suprieur aux exportations vers les tats Unis, mais il fait jeu gal avec celles en direction de lUnion europenne et pourrait bientt les dpasser.
Porte dentre en Europe en raison du port de Rotterdam, la destine finale des produits nest pas uniquement le Pays Bas.
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Les chiffres de 2002 sexpliquent par la crise conomique et financire argentine.

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Source: CEPAL, op. cit.

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Si on tablit le classement des 31 destinations ayant connu les plus grandes variations positives entre les premiers semestres de 2004 et 2005, les Etats importateurs qui arrivent en tte ont tous des conomies de type mergent ou en dveloppement : dabord lInde, puis la Russie,33 le Nigeria, le Venezuela,34 le Prou, la Thalande, lEquateur, lAfrique du Sud, la Colombie et lArgentine. Certes le trs bas niveau do partait le commerce avec certains de ces 31 pays fausse en partie ce classement. Nanmoins, la tendance effective dominante est celle dun processus de complmentarit et de diversification des marchs, jusqu alors inconnus ou peu exploits. Cette diplomatie des rsultats est rendue possible grce un effort soutenu dans les relations bilatrales et multilatrales, de multiples voyages, sommets, visites rciproques et runions de tout ordre et tous niveaux. Elle dcoule dune volont politique. Si la diplomatie commerciale brsilienne, conserve une attention soutenue au Nord, elle tourne, pour la premire fois de son histoire, un regard vers le Sud.

b) Le regard tourn vers le Sud

Plus que lintensification des relations avec les pays sud-amricains (quon analysera bientt), ce qui surprend, dans la diplomatie de Lula, cest limportance donne aux relations avec les pays du Sud. Ainsi, le prsident brsilien rendu visite 14 pays dAfrique. Ces voyages, souvent considrs
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La frontire entre pays mergents et pays en dveloppement est parfois mince. Le cas de la Russie en atteste, ne seraitce quen raison de la singularit de son conomie. Celle-ci est "en transition vers le capitalisme.
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La croissance de la valeur des exportations brsiliennes vers le Venezuela impressionne. Selon les prvisions, elles sauteront de US$ 600 millions en 2003 US$2.000 millions la fin 2005.

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avec mpris par lopposition et une partie de la presse, ont une dimension politique et culturelle vidente. De surcrot, ils prparent le terrain des accords conomiques dont les premiers rsultats se concrtisent dans la balance commerciale. En outre et au lendemain mme de linvestiture de Lula, la diplomatie brsilienne prenait une initiative originale : crer un instrument de coopration Sud/Sud avec laide de lInde et de lAfrique du Sud, appel Groupe IBAS ou G3. La runion de ces trois pays fait sens. Dabord il sagit de trois grandes dmocraties appartenant trois continents diffrents. Ensuite, un groupe de coopration au sein des instances internationales tait la fois possible et absolument ncessaire.35 Enfin, les changes scientifiques, commerciaux et culturels entre les trois pays rpondaient un besoin de leur dveloppement rciproque. Grce son fond financier, lIBAS a pu mener bien des oprations ponctuelles dans les pays les plus pauvres des trois continents (Guine-Bissau, Laos, Hati). Linitiative est dautant plus remarquable que lAfrique du Sud comme lInde taient, depuis un demi-sicle, totalement ngliges par la diplomatie brsilienne. Ce partenariat semble bien accept par les pays en dveloppement puisquil propose une vritable coopration entre tats semblables, dpourvus darrire-penses immdiates.36 On est l bien loin des principes de la soi35

Toutes les tentatives de regroupement des pays du Sud pour dfendre ses intrts dans les instances conomiques internationales (OMC, FMI, etc) ont connu un mme rsultat : lchec. Or, la mise sur pied du G20 a Cancun contrarie ce signe indien et tend a prouver quil y a des sujets par exemple, laccs aux marchs des pays industrialiss pour les produits agricoles du Sud autour desquels un front commum peut tre trouv. Les actuelles ngociations au sein de lOMC tendent a dmontrer que le G20 est devenu incontournable.
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Ainsi, le Brsil a effac la dette des plusieurs tats moins avancs, comme le Mozambique. Malgr des critiques de lopposition. Plusieurs raisons pousse Brasilia a agir de la sorte : limpossibilit de remboursement ; la reprise des changes conomiques sur des nouvelles bases et une attitude slective afin de donner une nouvelle chance des tats aux abois.

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disant aide au dveloppement soutenue par les pays dvelopps et par certaines organisations internationales. Autre initiative indite : alors que depuis des annes en Amrique du Sud, particulirement au Brsil, les diplomaties ne sintressaient gure aux pays arabes37 (dsintrt que la diaspora dorigine arabe, nombreuse et influente dans la rgion, ne comprenait pas), Braslia a propos, organis et accueilli en mai 2005 le premier Sommet Amrique du Sud / Pays Arabes. Lappel des brsiliens participer ce Sommet a t entendu puisque pas moins 34 pays y ont pris part, la majorit dentre eux tant reprsents par leur Chef dEtat. Conu pour tre un forum et une plate-forme pour les affaires, ce Sommet a permis de souligner les potentialits dchanges et la complmentarit entre les deux rgions.38 Dans le communiqu final, dont la rdaction a t le rsultat dinnombrables tractations, apparaissent des sujets sur lesquels les pays dAmrique du Sud ne staient jusque l prononcs que du bout des lvres et peinaient trouver un consensus. Ainsi, le texte dfend la fin de loccupation isralienne des territoires conquis en 1967 ; il condamne le terrorisme mais soutient galement le droit la raction des peuples dont une partie ou la totalit du territoire est occupe par la force par une puissance trangre ; il comporte lexpression dmocratie lorsquil aborde les lections iraquiennes et la ncessit de rformer les institutions internationales.
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Ainsi, aucun pays arabe na reu la visite du prsident Cardoso au cours des 96 voyages officiels accomplis en huit annes de mandat.
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Lespoir du gouvernement brsilien est de doubler les exportations dans un dlais de trois ans.

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Enfin, si les tats Unis y sont condamns pour leur prise de sanctions lencontre du rgime syrien, ce communiqu prne mme si cel est fait du bout des lvres aprs maintes discussions le pluralisme et la libert pour lorganisation sociale et politique des tats. Il faut ajouter quaucun observateur de pays tiers, y compris les Etats-Unis (Washington en avait fait la demande expresse) na pu suivre ce Sommet. Omettant den souligner les rels acquis, une partie de la presse brsilienne sest alors empresse de crier au caractre anti-amricain du conclave et a accus le gouvernement Lula de prendre une position contraire son grand voisin du Nord dans les affaires proche-orientales.39 Si lattention de la diplomatie de Lula est attire par le Sud, elle rserve une place de choix au continent sud-amricain. Cest, pour le palais prsidentiel et selon le ministre Amorim, la priorit des priorits . Quitte mme sacrifier, dans cet lan, des acquis palpables, comme cest le cas du Mercosur.40

c) La bataille pour lespace sud-amricain

Sous Lula, le Brsil ne cherche pas seulement intensifier ses relations bilatrales avec tous les pays du sous-continent, augmenter le commerce rciproque et proposer ses bons offices pour contribuer la solution des innombrables crises politiques affectant ses voisins. Il accorde aussi une trs
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Lambassade dIsral Brasilia a t, lors dune confrence de presse, encore plus critique lencontre du communiqu final puisquelle y a dcel un appui brsilien au soi-disant terrorisme palestinien .
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Consulter larticle Ricardo Seitenfus, O MERCOSUL e a penhora da CASA , in Instituto de Estudos Avanados, numro spcial sur lAmrique Latine, So Paulo, ditions USP, dcembre 2005.

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grande attention aux projets concrets qui permettraient une intgration physique de lAmrique du Sud. Parmi eux, il faut mentionner les mesures envisages dans le cadre de lIniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA) puisquelles prtendent construire, rcuprer ou moderniser les transports, le systme dnergie et de communications de lensemble de la rgion. Ce programme l nest toutefois pas nouveau ; le gouvernement Lula la hrit de ladministration prcdente, la premire runion de lIIRSA ayant eu lieu Braslia en septembre 2000.41 Au cours des cinq premires annes de lIIRSA, quatre Sommets prsidentiels se sont tenus (Braslia, Guayaquil, Cuzco et nouveau Braslia), rendant possible la dfinition des deux piliers qui soutiennent cet important projet. Dune part, les Axes dIntgration et Dveloppement (EIDs) formeront demain des ceintures transnationales capables de concentrer les flux de commerce dans le cadre sud-amricain ; leur qualit sera dun niveau suffisant pour constituer un appui indispensable aux activits de production de chaque rgion de lAmrique du Sud. Dautre part, les Processus Sectoriels dIntgration (PSIs) permettront -objectif plus simple- dharmoniser des normes lgales lies la recherche et au dveloppement dun usage optimum de linfrastructure physique disponible. LIIRSA, avec laide dune puissante institution brsilienne, la Banque nationale de dveloppement conomique et social (BNDES), cherche actuellement dfinir plus prcisment les priorits et dgager les ressources financires qui permettront dentamer les grands travaux ncessaires la concrtisation de cet indispensable systme dintgration physique sous41

Pour plus dinformations consulter le site http://www.iirsa.org

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continentale. Un premier projet rv depuis lpoque des bandeirantes commence prendre corps. En effet, le 8 septembre 2005 Lula et le prsident pruvien Toledo ont lanc la construction de la Route Inter-ocanique reliant la ville brsilienne dAssis Brasil trois ports pruviens, dont Puerto San Juan. Pour la premire fois, il y aura donc une liaison routire entre lAtlantique et le Pacifique. Ceci permettra dcouler moindre cot les exportations brsiliennes de la rgion du Centre-Ouest vers les marchs asiatiques.42 Par ailleurs, on assiste aux prmisses dune politique sud-amricaine pour lnergie avec la possible mise sur pied, parmi dautres projets, dun nouveau gant du ptrole : la Petrosud, socit runissant lYPF argentine, la Petrobras brsilienne et la PDVSA vnzulienne. Mais laction la plus importante de la diplomatie brsilienne mene dans le cadre sud-amricain concerne videmment les relations intra-amricaines. Elle se prsente sous deux faces : lune ngative ; lautre positif. De fait, dun ct, Brasilia sefforce de dfendre fermement ses positions dans les ngociations sur la cration dune Zone de Libre-change des Amriques (ZLEA), laquelle devrait stendre de lAlaska la Patagonie ( lexception de Cuba). Plusieurs experts interprtent lattitude de Brasilia comme un refus de ngocier. Cette faon de voir nest pas dnue de fondement si lon se rapporte aux prises de position publiques de certains responsables de la diplomatie brsilienne, en particulier Pinheiro Guimares. Que cette analyse soit juste ou non, force est
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Longtemps bloqu la Banque Mondiale pour des problmes lis la protection de lenvironnement, le financement de louvrage sera, pour lessentiel, pris en charge par la BNDES. Le couloir Santos/Puerto San Juan sera dune longueur de 3.800 km dont 1.100 km en territoire pruvien. Le cot total de louvrage atteint US$892 millions de dollars dont US$700 millions seront financs par le BNDES. Enfin, a t constitu un pool dentreprises brsiliennes de grands travaux pour mner bien cet important projet.

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de constater le complet blocage des pourparlers de la ZLEA (voir ce sujet le chapitre de Christian Deblock). Mais paralllement et cest l le ct positif, le Brsil a ressorti sa proposition de crer une Communaut Sud-amricaine des Nations (CASA), dj suggre en 1994, sous la prsidence dItamar Franco. lpoque le projet tait dsign para la sigle ALCSA ( Aire de Livre Commerce Sud-amricain . Si le sigle et lappellation ont chang, les objectifs poursuivis par le Brsil sont semblables. Le fait que le Chancelier, sous Lula, soit le mme que du temps dItamar Franco ny est sans doute pas tranger. CASA (sigle astucieux puisquen portugais comme en espagnol, maison se dit casa ) serait un espace intgr de nature politique, capable de devenir un forum o seraient discuts les problmes communs. Il ne faut pas se tromper sur lutilisation de lexpression communaut . Elle ne doit tre prise sous le sens juridique ni mme conomique, comme ce fut le cas avec lexprience communautaire europenne. Dans la culture latinoamricaine, cette expression ne signifie pas quon sengage dans un projet collectif prcis, mais quon accepte de vivre ensemble. Comme il fallait sy attendre, la proposition brsilienne a dabord suscit des doutes, puis ceux-ci se sont rapidement transforms en oppositions. Aux procs dintentions se sont mles des critiques sur les objectifs et les procdures de la CASA. Toutefois, dans cette affaire, le plus important nest pas de dresser la liste des reproches mis, mais de savoir qui les a formuls. Les rserves proviennent essentiellement de Buenos Aires. LArgentine
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souffre de lactivisme diplomatique de Lula et de son quipe. Le prsident Kirchner naccepte gure de jouer les seconds rles que semble lui rserver Braslia, et encore moins un rle subalterne comme le disent dj en apart quelques diplomates. Si lide de CASA a froiss certains amours-propres nationaux, les msententes quelle a entranes ont surtout caus du tort au Mercosur. Celuici est, sans aucun doute, le grand perdant de la stratgie diplomatique de Lula. Bien que le Brsil juge ncessaire de ragir toute tentative dhgmonie unipolaire dans les Amriques, il ne reconnat pas le rle majeur dvolu au Mercosur. Au contraire, pour Braslia, le Mercosur nacquiert quune dimension tactique et cest la CASA que doit incomber le choix stratgique. Par consquent, le Brsil de Lula rsiste comme ont rsist toutes les administrations prcdentes lide de consolider le Mercosur en tant quorganisation internationale rgionale. Il appuie la simple juste-position des propositions nationales clairement inconciliables. En effet, tandis que certains tats (lUruguay et dans une certaine mesure le Paraguay) veulent rendre plus profonde lintgration atravers des politiques compensatoires et des institutions communes solides, le Brsil et, dans certains cas, galement lArgentine, prefrent une intgration essentiellement commerciale. En plus de trahir la lettre et lesprit du Trait dAsuncion, 43 la diplomatie brsilienne conduit Lula abandonner une promesse de campagne lectorale, celle en faveur dune consolidation du Mercosur (promesse qui, sur la question du Mercosur, dmarquait Lula de son principal rival de la prsidentielle de 2002, Jos
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Serra,

lequel

sopposait

farouchement

toute

tentative

dapprofondissement du processus dintgration du Bassin de La Plata). Le

Sign le 26 mars 1991, il est le texte fondateur du Mercosur.

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Brsil rend donc impossible la construction dune perspective rgionale consistante et mme de pouvoir reprsenter, travers des programmes et des politiques tangibles, une avance historique fondamentale pour les peuples de la rgion. Le Brsil est galement en partie responsable du caractre coteux et inefficace des structures institutionnelles du Mercosur ; celles-ci ayant t, de surcrot, penses courte vue. Labsence de transparence des pathtiques car on poursuit la chimre du consensus avec la prsence de tous pour la prise des dcisions des organes dcisionnels du Mercosul lgard de la socit civile et des entreprises, a des relents de culture autoritaire, aujourdhui inacceptables de la part dEtats dmocratiques comme le Brsil et lArgentine. Laccs limmense masse de documents relatifs aux runions sur le Mercosur demeure confidentiel. Ce manque de transparence permet de cacher en partie la lenteur et la mauvaise prparation des ngociateurs, lesquels souffrent dune sorte de complexe dALADI .44 Otage dune vision rtrograde de lintgration conomique, le Mercosur sembourbe dans un discrdit amplement mrit.

Conclusion quelques semaines du scrutin prsidentiel doctobre 2002, le prsident Cardoso - geste indit dans lhistoire rpublicaine du Brsil- a invit les candidats une runion au Palais du Planalto. On pensait quil allait leur
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ALADI Association Latino-amricaine de Dveloppement et Intgration qui a pris la succession en 1980 de l ALALC (Association Latino-amricaine de Libre Commerce), ne en 1960.

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proposer un pacte de non-agression. En fait, son gouvernement tait alors dans une situation financire trs dlicate et venait de conclure un accord avec le FMI. Or, comme cet arrangement allait stendre au-del de son mandat (celui- prenait fin le 31 dcembre 2002), le Fonds exigeait lapprobation de tous les candidats susceptibles de lui succder. Lula approuva cet accord et sengagea le respecter au cas o il serait lu prsident. Cet engagement de Lula avec le FMI demeure le fait le plus marquant de son administration et a conditionn sa diplomatie. De sorte que son uvre diplomatique, si elle innove en ce qui concerne le secondaire, ne remet pas en question lessentiel. Le chemin emprunt par Lula nest ni celui de Chvez ni celui de Kirchner. Brasilia opte pour procder des ruptures marginales tout en affirmant la continuit en ce qui concerne son appartenance lOccident. La rupture dans la continuit de la diplomatie de la prsidence Lula est limage de son action intrieure, cest--dire, rformiste. Elle dcle les imperfections du systme mais naspire pas le refondre : ce systme est jug parfaitement perfectible et cette diplomatie svertue dy contribuer. Lintrt quveille la diplomatie du Brsil de Lula dcoule du fait que ce pays a une tradition bien ancre, marque par un alignement inconditionnel aux tats Unis, par un profil bas dans le systme international, par une attitude trs modre mue quelquefois en une opposition ouverte face aux demandes des pays en dveloppement et par une mfiance, teinte de scepticisme, avec tout ce que peut venir du monde hispano-amricain. Le Brsil a toujours cru en la possibilit de sortir son pingle du jeu international par le biais de relations particulires avec certains ples. Ainsi il a choisi, au fil de son histoire, quelques points de repre : le Chili en Amrique du Sud, les tats
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Unis dans le Nouveau Monde, lAllemagne en Europe et le Japon en Asie. La fin de la Guerre Froide et le monde qui surgit des cendres des Tours Jumelles modifient en profondeur la donne. En plus, il est permis la priphrie lorsquelle se donne des rgles dmocratiques davoir des processus lectoraux dont les rsultats dbouchent sur des vritables alternances au pouvoir. Lula et sa diplomatie cumnique rsultent de ce mouvement. Nous nassistons donc pas lanne zro de la diplomatie brsilienne comme veut le faire croire lopposition. Il ny a pas eu de table rase . Il y a, simplement, la manifestation dun prsident dorigine ouvrire qui a su transmettre au monde sa sensibilit sociale, avec des formules-chocs, un franc-parler dbonnaire et simple. Tout portait croire quil y aurait une incompatibilit insurmontable entre Lula et le monde, linstar de celle dItamar Franco. Dautant que Lula fut prcd au Palais du Planalto par un vritable citoyen du monde (Fernando Henrique Cardoso), parlant plusieurs langues et peru comme le Brsilien le plus mondialis. Or, lempathie suscit par Lula la conduit au rang des personnalits marquantes de lactualit mondiale. Sa politique internationale y est pour beaucoup. Nanmoins, trois questions se posent. Dune part le Brsil saura-t-il donner suite et efficacit une uvre diplomatique que fait feu de tout bois ? Ou, au contraire, lorsque la mme alternance qui a conduit Lula au pouvoir oprera un nouveau changement, les promesses ne deviendront-elles des rves avorts ? Quant la stratgie brsilienne de contestation de lordre politique et scuritaire actuel (qui se manifeste notamment par une qute obsde de
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reconnaissance dans les leviers des commandes du CS), ne conduit-elle pas le Brsil se tromper de bataille ? Est-ce que ce sont les questions de la grande politique internationale qui doivent intresser le pays ou, au contraire, est-ce une plus grande efficacit dans la coopration socio-conomique, scientifique et culturelle qui est le mieux mme de rpondre aux vritables intrts nationaux ? Enfin quelles seront, pour la diplomatie du prsident Lula, les consquences de la crise qui secoue depuis le printemps 2005 les institutions brsiliennes, son gouvernement et son parti, le PT ? Sachant quen diplomatie lessentiel est question dimages et de paroles, il est craindre quaucun discours ne soit capable de colmater les brches de ldifice luliste , ni de rparer les dgts subis par une diplomatie pragmatique et nanmoins originale. Son chef de file et pour certains aspects, son inspirateur, se fait plus discret depuis lclosion de la crise.45 Il est dommage que les outils diplomatiques dont disposait Lula tendent se rtrecir. Il serait intressant de voir quelles seraient les limites et les rsultats de cette diplomatie ose conduite par un acteur, certes marginal, mais dcid a renverser la perspective stratgique que ft la sienne depuis lindpendance. Ni le Brsil ni le monde ne mritaient cela.

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Signe avant coureur : Celso Amorim a annonc, le 7 septembre 2005, que, contrairement aux annes prcdentes et une tradition diplomatique brsilienne et onusienne bien tablie, Lula sabstiendrait de se manifester lors de louverture de la 60me Assemble Gnrale de lONU. Cel peut sexpliquer par lchec annonc de la rforme prconise par le Brsil, mais cela peut aussi signifier que Lula adopterait dsormais (mais pour combien de temps ?) un profil international bas du fait de la crise politique. Dans les deux cas il sagit dun rude coup port sa diplomatie.

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