Transparence de la vie publique

Linstauration dune Rpublique exemplaire est lun des principaux engagements du quinquennat. Dans cette perspective, le Prsident de lAssemble nationale a, ds son lection, pris de nombreuses mesures visant renforcer la transparence et lexemplarit au sein de lAssemble nationale : - nomination en octobre 2012 dun dontologue auquel lintgralit des 577 dputs ont, pour la premire fois dans lhistoire de la Ve Rpublique, transmis une dclaration dintrts, venant complter leur dclaration de patrimoine et leur dclaration dactivits ; - rpartition quitable de la rserve parlementaire et publication de lusage qui en est fait par les dputs ; - mission sur la question des reprsentants dintrts confie par le Bureau au Vice-Prsident, Christophe Sirugue ; - certification des comptes de lAssemble nationale par la Cour des comptes ; - stabilisation en valeur du budget de lAssemble sur toute la dure de la lgislature ; - baisse de 10% de lIRFM perue par les dputs. Le gouvernement a, de son ct, prsent loccasion du Conseil des ministres du 13 mars 2013, une communication relative la prvention des conflits dintrts dans la vie publique. Les rcents aveux de lancien Ministre du Budget, Jrme Cahuzac, ont donn une actualit toute particulire ces questions. Ils ont profondment choqu les citoyens ainsi que lensemble de la classe politique. Ce scandale a rvl les faiblesses de nos mcanismes de prvention et de contrle. Si de nombreux enseignements doivent tre tirs de cette affaire, il convient en revanche dviter deux cueils . Dune part, lgifrer dans la prcipitation afin de rpondre lmotion provoque par ce scandale. Ctait la logique du dernier quinquennat, cela ne peut tre la ntre aujourdhui. Nous devons, linverse, fixer de nouvelles rgles dontologiques de faon sereine et rflchie. Dautre part, confondre intrusion gnralise et dexemplarit des lus prvention, de contrle transparence absolue est contrle de la probit des parlementaires et malsaine dans leur vie prive. Si le devoir doit tre raffirm, si les mcanismes de et de sanction doivent tre renforcs, la un mythe. Elle ne sera suffisante ni pour viter

lapparition de nouveaux scandales ni pour garantir la probit de tous les acteurs publics. Et, loin de rtablir le lien de confiance entre les citoyens et leurs lus, elle risque de nourrir la suspicion et daffaiblir la lgitimit des lus de la Nation.

Pour renforcer la confiance des citoyens dans leurs reprsentants, nous devons viter ladoption de toute mesure dmagogique, mais inscrire dans le droit une vritable morale politique, assise sur des mcanismes efficaces de prvention, de contrle et de sanction. Les propositions prsentes ci-dessous rpondent ces exigences.

1. Dclarations de patrimoine En ltat actuel du droit, les dputs sortants et entrants doivent dposer une dclaration de leur situation patrimoniale. La Commission pour la transparence financire de la vie politique est charge de vrifier au regard de ces dclarations lvolution du patrimoine des lus. Laffaire Cahuzac a rvl linefficacit de ce mcanisme de contrle. La Commission qui ne travaille que sur la foi des dclarations des dirigeants politiques, na en effet ni les moyens, ni le pouvoir d'enquter sur la vracit des dclarations produites. Face cette situation, ladoption de quelques mesures fortes et efficaces simpose. Dautres devront tre cartes. a) Publier les dclarations de patrimoine : une mesure inefficace contre la corruption et dangereuse pour la dmocratie Comme le prouve laffaire Cahuzac, la publication de la dclaration de patrimoine est parfaitement inefficace pour prvenir toute tentative de fraude. Dune part, il est constant quun fraudeur ne va pas dclarer le patrimoine quil a toujours tent de cacher aux autorits. Dautre part, tout individu qui souhaiterait ne pas publier une partie de son patrimoine, pourrait se contenter de transfrer certains actifs aux membres de sa famille. Pour instaurer un mcanisme vritablement efficace, il serait donc indispensable quil sapplique non seulement aux lus, mais aussi leurs conjoints, leurs ascendants et descendants. En cas contraire, il serait purement et simplement cosmtique.

Or le fait de publier le patrimoine des parents ou du conjoint dun lu nest pas sans soulever de graves questions en matire de respect de la vie prive. Enfin, loin de prvenir toute drive, la publication des dclarations de patrimoine alimentera les drives populistes et les tentatives de dstabilisation des lus (classement des plus gros patrimoines). Notons que contrairement une fausse ide qui circule depuis quelques jours et qui repose sur une confusion entre dclaration de patrimoine et dclaration dintrts les dclarations de patrimoine ne sont pas rendues publiques dans les principales dmocraties europennes (Allemagne, Espagne, Royaume-Uni). Quant aux dputs europens, ils ne remplissent pas de dclaration de patrimoine mais une simple dclaration dintrts. b) Mettre en place une Haute autorit de la transparence de la vie publique disposant de vritables pouvoirs de contrle et de vrification On ne peut que se fliciter du projet de mise en place dune Haute autorit de la transparence de la vie publique absorbant la Commission pour la transparence financire de la vie politique et disposant de vritables pouvoirs. Il est indispensable que cette future autorit administrative indpendante puisse disposer des pouvoirs ncessaires la vrification des dclarations qui lui sont transmises. Et quelle puisse, cette fin, recourir aux moyens de ladministration fiscale. c) Alourdir les peines dinligibilit Sans aller jusqu linligibilit vie - qui suppose une rvision de la Constitution et qui soulve de nombreuses questions juridiques - les peines dinligibilit actuellement prvues pourraient tre doubles. Ce renforcement des sanctions aurait notamment vocation sappliquer aux cas de non transmission des dclarations de patrimoine ainsi quaux cas domission de dclaration ou de dclaration mensongre.

2. Dclarations dactivits et dintrts Les parlementaires sont soumis, en application de larticle LO. 151-2 du code lectoral, lobligation dtablir une dclaration dactivits

permettant de vrifier quils ne se trouvent pas dans lun des cas dincompatibilit prvus par le code lectoral. Chaque Assemble a complt ce dispositif lgal par la mise en place dune dclaration dintrts permettant didentifier les situations susceptibles de faire natre des conflits dintrts. Il est propos de donner ces dclarations dintrts, qui seraient fusionnes avec les dclarations dactivits, un fondement lgal. Ces dclarations seraient communiques la Haute autorit de la transparence de la vie publique via le dontologue de lAssemble nationale. Compte tenu de leur nature et de leur objet, elles seraient par ailleurs rendues publiques, comme cest le cas dans la plupart des pays europens. Il convient, videmment, dinstaurer des sanctions en cas domission ou de dclaration mensongre dans les dclarations dactivits et dintrts des parlementaires. Ainsi seraient ainsi mises en uvre lintgralit des prconisations de la Commission de rnovation et de dontologie de la vie publique. Sagissant du dontologue de lAssemble nationale, ses fonctions devraient tre garanties par la loi. Celui-ci pourrait utilement travailler en rseau avec la Haute Autorit. Enfin, la loi pourrait prvoir lobligation pour les dputs de dclarer au dontologue de lAssemble nationale tout cadeau ou prsent (voyages) excdant un certain montant.

3. Incompatibilits Ce serait une grave erreur dinterdire aux dputs lexercice dune autre activit professionnelle. Dune part, parce que la gnralisation de lincompatibilit affaiblirait la reprsentativit de lAssemble nationale en favorisant un peu plus encore la sur-reprsentation des agents du secteur public au sein de celle-ci. Dautre part, parce quil convient de ne pas assimiler les fonctions de dput une profession au sein de laquelle on ferait carrire. Comme le montre la note jointe (Droit compar en matire dincompatibilits parlementaires), ni lAllemagne, ni lEspagne, ni la Grande-Bretagne, ni lItalie nont pos un principe gnral dincompatibilit du mandat parlementaire avec lexercice dune autre activit professionnelle. Pour prendre un seul exemple si dcri

en France, dans tous ces pays, le cumul avec la profession davocat est autoris. La compatibilit doit tre la rgle, lincompatibilit lexception . Notre droit lectoral est dores et dj lun des plus complets sur la question des inligibilits et des incompatibilits (cf. art. LO. 132 et suivants). Pour renforcer ce dispositif de prvention des conflits dintrts, il est propos de suivre les prconisations de la Commission de rnovation et de dontologie de la vie publique , savoir : modifier la rdaction de larticle LO. 146 du code lectoral pour que lincompatibilit du mandat parlementaire avec les fonctions de direction de certaines entreprises prives soit tendue aux fonctions de direction exerces dans les socits mres ; modifier larticle LO. 146-1 du code lectoral afin daligner le rgime de lexercice de lactivit davocat sur le rgime applicable aux autres activits de conseil : un parlementaire ne pourrait plus accder la profession davocat en cours de mandat.

4. Reprsentants dintrts Le 18 juillet 2012, le Bureau de lAssemble nationale a charg un VicePrsident, Christophe Sirugue, dune mission sur les reprsentants dintrts.

Christophe Sirugue a formul 14 propositions qui ont t prsentes au Bureau le 14 fvrier 2013 (cf. annexe). Certaines de ces propositions ncessitent un travail dinstruction complmentaire mais toutes seront mises en uvre. Ces propositions visent, en premier lieu, renforcer les obligations dclaratives imposes aux reprsentants dintrts (formulaire dinscription prcisant les intrts reprsents, le chiffre daffaires ou les sources de financement, le nombre de salaris, etc) et revoir leurs conditions daccs lAssemble nationale (badge, interdiction daccs la salle des quatre colonnes et la salle des pas perdus, etc). Elles visent, par ailleurs, renforcer la transparence dans les relations entre les dputs et les reprsentants dintrts . Ainsi, les dputs seront invits rendre publiques les runions avec les

reprsentants dintrts dans les salles de lAssemble en communiquant les noms des participants et le thme de la rencontre.

5. Collaborateurs parlementaires Il sera demand aux collaborateurs parlementaires, ainsi quaux conseillers du Prsident de lAssemble nationale et des groupes parlementaires, de remplir une dclaration dintrts et dactivits . Ces dclarations seront transmises au dontologue de lAssemble nationale. Un code de dontologie sera galement mis en place pour les collaborateurs parlementaires. Ce code dfinira clairement les activits non compatibles avec les fonctions de collaborateur de dput. Dans ce cadre, le cumul de la fonction de collaborateur parlementaire avec des activits de lobbying sera interdit.

ANNEXE 1 PROPOSITIONS DU RAPPORT SIRUGUE

Les 14 mesures : 1- renforcer les obligations dclaratives imposes aux reprsentants dintrts ; 2- faire de linscription sur le registre une inscription de droit, ds lors que lensemble des rubriques est dment renseign ; 3- rendre publiques les informations dlivres par les reprsentants dintrts lors de linscription ; 4- revoir les conditions daccs des reprsentants dintrts lAssemble nationale, en attribuant, sur prsentation dune carte spcifique, un badge daccs pour une journe et un motif dtermin ; 5- modifier larticle 26 de lInstruction gnrale du Bureau en supprimant la possibilit pour les reprsentants dintrts daccder la salle des quatre colonnes et la salle des pas perdus ; 6- prvoir, dans le Rglement de lAssemble nationale, lobligation de publier la liste des auditions et des personnes entendues par le dput dans les rapports parlementaires, ainsi quune mention explicite lorsquaucune audition na t conduite ; 7- distinguer, dans la liste des auditions, les reprsentants dintrts inscrits sur le registre et respectant en consquence la charte de dontologie ; 8- tudier la mise en place dalertes pour les reprsentants dintrts inscrits sur le registre, ds lors quils ont dclar tre intresss par un secteur particulier ; 9- tudier la possibilit de mettre en ligne les contributions des reprsentants dintrts sur un projet ou une proposition de loi, pour les seuls reprsentants dintrts inscrits sur le registre ; 10- inviter les dputs rendre publiques les runions avec les reprsentants dintrts dans les salles de lAssemble en mentionnant les noms et le thme de la rencontre dans le Feuilleton ; 11- complter le code de dontologie des reprsentants dintrts afin dinterdire les colloques lAssemble nationale assortissant le droit dintervention une participation financire ;

12- rendre obligatoire, pour les socits de relations publiques, la prsence de leur client lors dun rendez-vous avec un dput ; 13- restreindre les conditions doctroi des badges des collaborateurs bnvoles 14- confier la Dontologue une mission sur la mise en place dun code de dontologie pour les collaborateurs parlementaires et les fonctionnaires ; 15- mener une rflexion sur lexercice de la profession davocat par les parlementaires.

ANNEXE 2 DROIT COMPARE EN MATIERE DINCOMPATIBILITES PARLEMENTAIRES

I BUNDESTAG ALLEMAND

1. Incompatibilits du mandat parlementaire avec les fonctions publiques non lectives Le mandat de dput du Bundestag allemand est incompatible avec lexercice dune activit de fonctionnaire, de juge ou de militaire ainsi que celle dagent contractuel de la fonction publique. Lincompatibilit inclut les fonctionnaires dans des collectivits locales, que ce soit des fonctions lectives, telles que les maires des grandes villes ( Oberbrgermeister) et les prsidents de communauts de communes, ou les fonctions administratives, telles que les directeurs gnraux des services municipaux et les directeurs gnraux des services des communauts de communes. Les professeurs de lenseignement suprieur peuvent en revanche exercer une activit de recherche et denseignement et diriger des travaux de doctorat et de post-doctorat durant leur mandat au Bundestag ; leur rmunration ne peut cependant pas dpasser 25 % des indemnits parlementaires.

2. Compatibilit entre le mandat parlementaire et les activits exerces au sein dtablissements publics nationaux Les activits exerces au sein dtablissements publics ou dentreprises publiques sont compatibles avec le mandat.

3. Compatibilit entre le mandat parlementaire et les fonctions exerces dans des entreprises prives Les activits exerces au sein dentreprises prives (socits personnes, socits par actions) sont compatibles avec le mandat. de

4. Compatibilit entre le mandat parlementaire et lexercice de fonctions de consultant La fonction de conseiller dune entreprise prive ou publique est compatible avec le mandat.

5. Exercice de la profession davocat

Un membre du Bundestag peut exercer la profession davocat sans restriction durant son mandat. Nanmoins, quand il sagit de reprsenter la Rpublique fdrale dAllemagne ou, linverse, de plaider contre lEtat, le dput doit en informer le Prsident du Bundestag si les honoraires en jeu dpassent un seuil fix par le Prsident.

6. Contrle du rgime des incompatibilits Les activits incompatibles avec le mandat cessent de plein droit pendant lexercice du mandat.

II CONGRS DES DPUTS ESPAGNOL

1. Fonctions publiques non lectives Nul ne peut tre parlementaire et occuper un emploi dans la fonction publique, lexception de la collaboration en tant que professeur duniversit dans des activits denseignement et de recherche.

2. Activits au sein dtablissements publics nationaux Il est interdit un parlementaire dtre prsident, conseiller, administrateur, directeur gnral ou grant dune entreprise publique ou dune entreprise dans laquelle lEtat est majoritaire, de manire directe ou indirecte.

3. Activits prives Le cumul des mandats parlementaires avec les activits prives suivantes est interdit : o o o o Activits de conseil ou de gestion dans des entreprises publiques, au sein des communauts autonomes et des communes, Activit donnant lieu rmunration pour un contrat public, Participation suprieure 10 % dans une entreprise faisant appel aux fonds publics, Activits de direction dans des socits de crdits ou dassurance faisant appel aux fonds publics.

4. Activits de conseil La prestation de services de conseil auprs dune communaut autonome, dune commune ou dune entreprise publique est interdite.

5. Avocat Il nexiste pas dincompatibilit entre le mandat parlementaire et la profession davocat. En cas de doute, la Commission du Statut des dputs tranche.

6. Contrle du rgime des incompatibilits Les parlementaires doivent dclarer leurs activits auprs du Congrs des dputs ; ces dclarations sont publiques. Larticle 19 du Rglement du Congrs des dputs impose aux parlementaires de respecter les rgles relatives aux incompatibilits. La Commission du Statut des dputs est charge de veiller au respect du Rglement.

III CHAMBRE DES COMMUNES BRITANNIQUE

En vertu dune loi de 1975 ( House of Commons Disqualification Act ), les membres de la Chambre des Communes ne peuvent pas tre fonctionnaires, membres des forces armes, ni occuper toute une srie de fonctions dans les organismes du secteur public. Lorsquun dput a une activit de consultant, que ce soit pour un organisme priv ou public, il doit signaler cette activit dans le Registre des Intrts des Membres de la Chambre ( Register of Members Interest), mais cette activit nest pas incompatible avec son mandat. Lorsquun dput se trouve dans un cas dincompatibilit parce quil entre en fonctions dans un office public, cette information est publie dans le Journal de la Chambre et une lection est organise dans sa circonscription pour le remplacer. Les membres doivent dclarer leurs occupations extrieures au Parlement selon dix catgories dactivits. Ces dclarations sont rendues publiques. Le Registre est publi sur le site Internet du Parlement

IV PARLEMENT ITALIEN

1. Incompatibilits du mandat parlementaire avec les fonctions publiques non lectives

Larticle 98, alina 2 de la Constitution dispose que les agents publics sont au service exclusif de la Nation. Sils sont membres du Parlement, ils ne peuvent obtenir davancement qu lanciennet . Larticle 68 du dcret lgislatif n 165/2001 prvoit que les employs de ladministration publique qui sont lus au Parlement national, au Parlement europen ou aux conseils rgionaux doivent tre placs en cong sans appointements pour la dure de leur mandat. La priode de cong conditionne le calcul de lanciennet, de la pension et des charges sociales.

2. Compatibilit entre le mandat parlementaire et les activits exerces au sein dtablissements publics nationaux Le mandat parlementaire est incompatible avec toute fonction ou poste de toute nature dans un organisme public ou priv, soit quil sagisse dune charge obtenue par nomination ou par dsignation du Gouvernement, soit quil sagisse dune charge obtenue par nomination dun organisme administratif de lEtat. En outre, ne peut assumer la charge de membre du Parlement ladministrateur, le prsident, le liquidateur ou le vrificateur, le directeur gnral et le conseiller juridique mis disposition de manire permanente des associations ou des entits qui grent les services de toute nature au nom de lEtat ou de ladministration, ou auxquelles lEtat contribue de manire habituelle. La lgislation spciale dtermine galement plusieurs cas dincompatibilits avec le mandat parlementaire. A titre dexemple, le dcret lgislative n 502 du 30 dcembre 1992 dispose que le mandat parlementaire est incompatible avec la fonction de directeur gnral ou de directeur gnral de lAutorit sanitaire locale.

3. Compatibilit entre le mandat parlementaire et les fonctions exerces dans des entreprises prives Sont incompatibles avec le mandat parlementaire les fonctions de directeur, de prsident, de liquidateur, de commissaire aux comptes, dauditeur, de directeur gnral et de conseiller juridique mis disposition de manire permanente dans les banques ou dans les socits par action qui ont pour but prdominant lexercice dactivits financires, lexception des tablissements de crdit coopratif.

4. Compatibilit entre le mandat parlementaire et lexercice de fonctions de consultant Le mandat parlementaire est incompatible avec lexercice des fonctions de conseiller juridique ou administratif de nature permanente dans les groupes ou les entits qui grent des services de toute nature pour le compte de lEtat ou

dans des banques ou des socits par action qui ont pour but principal lexercice dactivits financires. Lactivit de consultant dans des entreprises financires ou conomiques est galement incompatible lorsque celles-ci ont des relations daffaires ou des litiges avec lEtat. Le dcret lgislatif n 30 du 10 fvrier 2005 (code de la proprit industrielle) prvoit par ailleurs lincompatibilit avec le mandat parlementaire de lexercice de la fonction de conseiller de la proprit industrielle.

5. Exercice de la profession davocat Actuellement, il nexiste aucune rgle interdisant un parlementaire dexercer la profession davocat. Comme cela a dj t indiqu ci-dessus, la fourniture dassistance ou de conseils juridiques aux socits qui exercent une activit caractre financier ou conomique est interdite sagissant de leurs relations daffaires ou de litiges avec lEtat.