FACULDADE DE SERVIO SOCIAL - PROGRAMA DE PS-GRADUAO

FLORISCENA MARIA MEDEIROS

ADMINISTRAO PBLICA E PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL : Desconstruo neoliberal, mutaes objetivas e subjetivas e suas particularidades em Juiz de Fora.

JUIZ DE FORA 2012

ADMINISTRAO PBLICA E PREVIDNCIA SOCIAL NO RASIL: Desconstruo neoliberal, mutaes objetivas e subjetivas e suas particularidades em Juiz de Fora.

FLORISCENA MARIA MEDEIROS

Dissertao de mestrado apresentada ao Programa de Ps Graduao em Servio Social da Faculdade de Servio Social da Universidade Federal de Juiz de Fora, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Servio Social, sob a orientao da Prof. Dra. Ana Lvia Coimbra.

JUIZ DE FORA, 2012

Medeiros, Floriscena Maria

ADMINISTRAO PBLICA E PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL: Desconstruo neoliberal, mutaes objetivas e subjetivas e suas particularidades em Juiz de Fora. Floriscena Maria Medeiros. 2012. 227 f. : il. Dissertao (Mestrado em Servio Social)Universidade Federal de Juiz de Fora, Juiz de Fora, 2012. 1. Administrao Pblica. 2. Previdncia Social, 3.servidor pblico

ADMINISTRAO PBLICA E PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL: Desconstruo neoliberal, mutaes objetivas e subjetivas e suas particularidades em Juiz de Fora.

FLORISCENA MARIA MEDEROS

Dissertao de Mestrado submetida Banca Examinadora nomeada pelo Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Servio Social da Universidade Federal de Juiz de Fora, como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de Mestre.

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Prof. Dra. Ana Lvia Coimbra (Orientadora)

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Prof. Dra. Maria Lcia Lopes da Silva

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Prof. Dr. Rodrigo de Souza Filho

Guarda num velho ba seus instrumentos de trabalho 1 abridor de amanhecer 1 prego que farfalha 1 encolhedor de rios - e 1 esticador de horizontes
Manoel de Barros-o livro das ignornas

Dedicatria

A Cida e Geraldo Luiz (in memoriam)

Vanessa, Tiago, Camila, Tales e Laura, expresso maior do meu amor. Inspirao para que eu renove permanentemente o sentido da vida.

AGRADECIMENTOS

Toda pessoa sempre as marcas de outras tantas pessoas. E to bonito quando a gente entende que a gente tanta gente onde quer que a gente v. to bonito quando a gente sente que nunca est sozinho por mais que pense que est. Gonzaguinha

Se verdade que as pessoas no morrem, ficam encantadas como nos garantiu Guimares Rosa, ento, comeo por agradecer aos meus pais (encantados). Em especial ao meu pai que me ensinou a fazer a leitura dos livros e o valor da leitura do mundo. O poema de Helder Cmara me remete sempre s velhas convices de meu pai: Trabalhar sempre com alma e com toda alma, quer se trate de conduzir s estrelas uma nave, ou fazer uma simples ponta de lpis... Agradeo ao meu pai por ter me ensinado a honrar meu bero operrio, por me fazer entender que uma simples ponta de lpis pode e deve ser o passaporte para se conduzir uma nave s estrelas, e que a educao eficaz antdoto contra a captura da alma. Sem ter lido Marx, me ensinou que a pobreza no torna indigno o pobre, mas aqueles que o exploram e o sistema que alimenta a explorao. Encantado, se faz sempre presente. minha grande famlia, meus irmos Regina, Paulo e Sandra, sobrinhos queridos, os de lao sanguneo e aqueles que vieram alargar meu corao para que nele coubesse tanto afeto, genros e nora. Ephignia e ao Angel Castaedo que me socorreram nas lidas dirias e diante do inesperado. Peo perdo, no pela escolha feita, mas pelos efeitos colaterais: meus humores e a lacuna temporria. Minha promessa de recuperar esse tempo de ausncias, sob o risco de saturao porque sabido que eu sou mesmo exagerada. Camila, Tales e Laura por me acudirem nos meus impasses com a microeletrnica, mas tambm pelo abrao reconfortante, o caf para estimular, e o beijo restaurador. Vanessa e ao Tiago estendo minha gratido. minha amiga Ana Amlia, cuja cumplicidade por 25 anos de convivncia profissional pautada nas mesmas utopias, nos mesmos enfrentamentos que nos renderam alguns custos, mas nunca arrependimento. Cmplices, no abdicamos da defesa intransigente do acesso dos trabalhadores aos direitos previdencirios. Tenho hoje a certeza de que sozinhas vamos mais depressa, mas juntas conseguimos chegar at aqui. Minha profunda admirao e afeto. minha amiga Maria Angela Fres (tambm encantada). Com engajamento tico e profissional na luta em defesa do respeito diversidade humana me ensinou o que ser verdadeiramente gramsciana.

 Angela, amiga para as dores da alma, fisioterapeuta para as dores do corpo. Companheira nas desditas e nas conquistas. Simples assim. Ana Amoroso, que, assim como no conto de Joo e Maria, tem o dom de ir deixando sinais para que a gente no se perca no caminho. Referncia de profissional e mestre. Obrigada pela segurana na caminhada. Minha admirao e afeto. Ao professor Jos Paiva, meu amigo Z, pela maneira afetuosa e pelo respeito minha criao ao revisar os meus textos. Gratido e alegria por atender ao meu grito de socorro, e por resgatar outros afetos: Cristina, Sonia, Primo, Malu, T, Maria Helena, Faf e Claudio. Anelise pela traduo do resumo. Aos amigos da Reabilitao Profissional, e aos servidores que aceitaram o desafio de contribuir com seus depoimentos e me honraram com sua confiana. Ao Ronaldo da Seo Operacional da Gesto de Pessoas pela disponibilizao de dados essenciais para elaborao desse estudo. A todos os meus professores, e como disse minha orientadora: s falta voc citar sua professora primria... No o fiz no projeto, mas fao aqui. Como se trata de uma verdadeira constelao orientando a direo da minha nave, rendo minha homenagem a todos na figura de meu muito querido Padre Jaime Snoek. Lio de tica para todas as esferas da vida. Tambm referncia especial s professoras Rosngela Batistoni, Auta e Cristina Simes. Gentilmente disponibilizaram ateno, conhecimento e o melhor caf com bolo. Aos servidores tcnico-administrativos sempre to prestimosos, em especial Lysle e Marilda. professora Sara Granemman, pelas valiosas indicaes. Aos colegas do curso de mestrado, em especial Odete, Thais, Helyene e Anete. Grande aprendizado, novos laos afetivos, inquietaes compartilhadas, e por fim a descoberta de que mestrado tempo de redimensionar conceitos e hbitos de sade, higiene, beleza e sociabilidade. Se no somos ns, quem mais para entender nossa labilidade de humor? Professora Lucia Lopes por aceitar meu convite para participar da banca de defesa. Sintome honrada e feliz por compartilhar esse momento com uma profissional que vem sustentando a bandeira do Servio Social e da Previdncia Pblica de qualidade ao longo de sua trajetria como assistente social e professora. Ao Professor Rodrigo, na verdade um dos sinais deixados pela Professora Ana Amoroso, apontando a direo que ampliaria meus horizontes. Honrada tambm pelos incentivos e por t-lo em minha banca de defesa. Importante referncia para minhas descobertas. Por fim, minha orientadora Professora Ana Lvia. Longa trajetria compartilhada. A

gratido remonta aos anos 1990, quando, atendendo nossa demanda, ousou coordenar o projeto de extenso, na contracorrente do desmonte da Reabilitao Profissional que se anunciava. Meu reconhecimento pela confiana depositada e pelo respeito ao meu processo criativo. Por tudo e por todos, s me resta dar gracias a la vida que me ha dado tanto.

RESUMO

O presente trabalho tem como proposta desenvolver a reflexo terica que possibilite compreender e explicar as transformaes operadas na Administrao Pblica e na Previdncia Social Brasileira, a partir dos anos 1990, e seus impactos no trabalho do servidor pblico integrante do quadro de profissionais do Instituto Nacional do Seguro Social. Esse estudo est ancorado na tradio marxista, com nfase na primazia do princpio da totalidade social. Referenciadas nesse quadro terico so desenvolvidas as reflexes sobre Estado, Administrao, Burocracia, enquanto expresses de dominao de classe sob o ordenamento do capital. O recurso categoria gramsciana de revoluo passiva representou instrumento analtico decisivo para a realizao desse estudo. Fenmeno recorrente na formao e desenvolvimento do Estado brasileiro, sua utilizao contribuiu para evidenciar que mediante a ofensiva neoliberal, diferentemente das revolues pelo alto , empreendeu-se um movimento de contrarreforma, na medida em que a partir do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado e das Emendas Constitucionais que a ele se seguiram, instaurou-se no Pas o processo de regresso de direitos na contracorrente dos princpios democrticos consagrados pela Constituio Federal de 1988. As anlises desenvolvidas reportam-se ainda ao acervo de documentos e legislao que regulamentaram a desconstruo das polticas sociais e promoveram a precarizao do trabalho tambm no setor pblico. A pesquisa emprica realizada atravs de entrevistas com servidores do Instituto Nacional do Seguro Social em Juiz de Fora colheu importantes subsdios para as tematizaes sobre os mecanismos de captura da subjetividade do trabalhador em tempos de capitalismo manipulatrio. A partir desse quadro analtico pode-se inferir que qualquer avano que se pretenda para resgate da concepo de seguridade social e sua perspectiva de universalizao e aprofundamento de direitos, bem como a subordinao da administrao pblica a essa perspectiva, pressupe o desvelamento das formas fetichizadas que obscurecem a lgica da mercantilizao da proteo social. Pressupe ainda, a desmistificao da administrao gerencial e seu propsito de flexibilizao da burocracia, que na verdade abre flancos para a apropriao do pblico pelo privado a partir das privatizaes, terceirizaes e estabelecimento de parcerias.

Palavras chave: Administrao Pblica, Previdncia Social, servidor pblico.

ABSTRACT

This research aims to develop a theoretical proposal that allows to understand and explain the transformations in public administration and in Brazilian Social Welfare, from the late 1990s, and their impact on the work of the members of the National Institute of Social Securitys professional staff. This study is anchored in the Marxist tradition, with emphasis on the primacy of the principle of social totality. The development of reflections on State Administration, Bureaucracy, while expressions of class domination under spatial capital, is referenced in this theoretical framework. The use of the concept of Gramscian passive revolution, recurrent in the formation and development of the Brazilian state, represented an analytical tool able to show that by a neoliberal offensive, unlike revolutions "on the top", undertook a movement of reformation. The Master Plan for the Reform of the State Apparatus and the followers Constitutional Amendments provoked regression on the rights, established by the Constitution of 1988. The analyzes developed report still to the collection of documents and legislation that regulated the deconstruction of social policies and allowed the work in the public sector to be precarious. The empirical research, conducted through interviews with workers of the National Institute of Social Security in Juiz de Fora, reaped major benefits for thematizations on the mechanisms of capture of the workerss subjectiv ity in times of manipulative capitalism. From this analytical framework can be inferred that any progress to rescue the concept of social security and its universal perspective, to improve rights, as well as the subordination of government to this perspective, involves the unveiling of the fetishized ways that obscure the logic of commodification of social protection. It also presupposes the demystification of management administration and its purpose of easing the bureaucracy, when in fact opens flanks to the appropriation of the public by the private, through the privatizations and partnerships. . Key words: Public Governance, Social Security, civil servant

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Universo pesquisado por local de lotao e carreira.............................................183

Tabela 2 Servidores do INSS por quadro de carreira.........................................................................................184 Tabela 3 Servidores por quadro de carreira e faixa etria..................................................................................184 Tabela 4 Servidores por quadro de carreira e escolaridade................................................................................185 Tabela 5 servidores por quadro de carreira e escolaridade................................................................................185 Tabela 6 Servidores por quadro de carreira e formao profissional.................................................................186 Tabela 7 Cargo de ingresso x cargo atual...........................................................................................................186

SUMRIO

INTRODUO....................................................................................................................... 13

CAPTULO I. INCURSES NO PENSAMENTO CRTICO SOBRE O ESTADO MODERNO E SUA MATERIALIZAO: CONCEPES DA ADMINISTRAO PBLICA, BUROCRACIA E CONTRARREFORMA....................................................21 1.1. O ESTADO MODERNO E SUA PARADOXAL IMPOTNCIA ENQUANTO EXPRESSO DO ORDENAMENTO DA SOCIEDADE DO CAPITAL...............................22 1.2. BUROCRACIA: A ORDEM ADMINISTRATIVA PRPRIA DO ESTADO MODERNO.............................................................................................................................38 1.2.1. Administrao: da dimenso ontolgica racionalidade da ordem capitalista...............38 1.2.2. O fenmeno burocrtico pressupostos histrico-conceituais e objetivaes..........46

1.3. REFORMA E CONTRARREFORMA: OS IMPERATIVOS DO CAPITAL, PARTICULARMENTE EM SOLO BRASILEIRO.................................................................56 CAPTULO II. A CONTRARREFORMA DO ESTADO NO CAMPO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA E DA PREVIDNCIA SOCIAL...................................................................................................................................65 2.1 GUISA DE INTRODUO ANLISE DO PROCESSO DE REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA E DA PREVIDNCIA SOCIAL....................................................................................................................................66 2.2. FLEXIBILIZAO CAPITALISTA: REESTRUTURAO PRODUTIVA E GESTO PBLICA..................................................................................................................................71 2.3. A CONTRARREFORMA DO ESTADO BRASILEIRO RUMO NOVA GESTO PBLICA.......................................................................................................................... ......89 2.3.1. Remisso aos marcos histricos na construo da Administrao Pblica brasileira....................................................................................................................................89 2.3.2. Nova gesto pblica: o mito da modernizao pela superao da ordem burocrtica e do patrimonialismo.................................................................................................................103 CAPTULO III. CONTRARREFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL BRASILEIRA: A OFENSIVA DO MOVIMENTO CONSERVADOR E OS IMAPACTOS SOBRE O TRABALHO DO FUNCIONALISMO PBLICO ...........................................................125 3.1. NOTAS SOBRE A CONSTRUO HISTRICA DA PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL.......................................................................................................................126

3.1.1 A gnese e desenvolvimento do sistema de proteo social em solo Brasileiro.................................................................................................................................129 3.1.2 A transio para um regime liberal-democrtico e a perspectiva tardia de um modelo de seguridade social................................................................................................................142 3.2. A CONTRARREFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL E A DESCONSTRUO DO SENTIDO DE SEGURIDADE SOCIAL.............................................................................146 3.2.1.- A Seguridade Social colocada em questo.................................................................146 3.2.2 - Implementao da contrarreforma da Previdncia Social pelo governo FHC........................................................................................................................................150 3.2.3 - Consolidao do projeto neoliberal sob o governo Lula.............................................155 3.2.4 - Reabilitao Profissional e Servio Social previdencirio sob a lgica reducionista.............................................................................................................................164 3.3. O TRABALHADOR DA FUNO PBLICA E O FENMENO DA CAPTURA DA SUBJETIVIDADE...................................................................................................................170 3.3.1 Impactos das contrarreformas sobre a fora de trabalho do INSS em Juiz de Fora.........................................................................................................................................181

CONSIDERAES FINAIS...............................................................................................205

BIBLIOGRAFIA...................................................................................................................212

ANEXOS................................................................................................................................223

Introduo

Porque o importante no chegar l, poder voltar. Gonzaguinha

Os contornos da atual crise do capital apresentam dimenses que afetam todo o conjunto da humanidade e, diante dessa realidade inconteste, conforme nos aponta Mszros (1998), a sobrevivncia da humanidade requer mudanas tambm profundas na maneira como o metabolismo social controlado. A financeirizao do capital, seu carter parasitrio 1 e o agravamento de sua crise estrutural demarcam a situao contempornea em que se circunscreve a temtica escolhida e nos estimularam a confrontar nosso objeto de pesquisa para levantar questionamentos que possibilitassem desvendar contradies constitutivas da realidade social. Nesse sentido, constituem temtica central de nosso estudo a Administrao Pblica no mbito da Previdncia Social brasileira e as estratgias de refuncionalizao do Estado, impostas a partir do Consenso de Washington, 2 sob o falacioso argumento que aponta a obsolescncia da ordem burocrtica e o imperativo da necessidade de super-la com a instituio de mtodos e tcnicas gerencialistas, associada ofensiva neoliberal contra os avanos da economia poltica do trabalho, e seus impactos no cotidiano do trabalhador da funo pblica. Nossa atuao por mais de duas dcadas, entre os anos 1984 e 2010, no Centro de Reabilitao Profissional (CRP) e uma breve passagem pelo Servio Social, ambos servios do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) de Juiz de Fora, foram o fator determinante para formulao de um projeto que permitisse aprofundar questes e encontrar respostas, ainda que provisrias, sobres as transformaes ocorridas nesse espao institucional. Em face de evidncias empricas indicativas da introduo de mtodos e tcnicas prprios da administrao gerencial, consideramos que era importante "olhar para dentro da prpria instituio", porque avanar para alm de sua aparncia poderia nos permitir identificar as novas formas de relaes de trabalho, o carter imediatista e competitivo que
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O que vem se passando no capitalismo contemporneo o fabuloso crescimento (em funo da superacumulao e da queda das taxas de lucros) mas que succiona seus ganhos (juros) da mais-valia global trata-se, como se v, de uma suco parasitria. (NETTO, 2008, p. 231-232. 2 A reunio realizada em Washington em 1989, com representantes do governo estadunidense, organismos financeiros internacionais e economistas de diversos pases culminou no consenso sobre a eficincia das reformas de Estado orientadas para o mercado, tendo como alvo pases emergentes como o Brasil.(PAULA, 2007)

visa a destituir os sujeitos de suas convices e, se no impede a construo de um verdadeiro projeto pessoal e profissional (AMOROSO LIMA, 2001, p. 66), limita -o substancialmente. Com este olhar, foi possvel desenvolver nossas investigaes, cientes de que o processo de conhecimento, do princpio ao fim, norteado por valores, ideologias, vises sociais de mundo (LWY, 1985, p. 56). No entanto, o conjunto de disciplinas do curso de mestrado e as valiosas indicaes feitas por ocasio da banca de qualificao do projeto de mestrado ofereceram a chave heurstica que abriu-nos a porta para um horizonte mais amplo e um caminho mais seguro a ser trilhado. Tornou-se evidente o fato de que, na verdade, o gerencialismo era apenas a ponta do iceberg. Nas profundezas de guas propositalmente turvas encontravam-se as determinaes do desmonte dos servios pblicos e o confisco dos direitos dos trabalhadores promovidos pelo movimento de contrarreformas de efeitos muito mais deletrios sobre a classe trabalhadora em sua totalidade e, particularmente, para o segmento dos servidores pblicos. Tratava-se, sem sombra de dvida, de uma empreitada que demandaria perseverana para fazer de volta o extenso caminho j percorrido, com a convico de que: No de uma pequena histria individual que se edifica uma tese, mas da convivncia com a riqueza da produo de trabalhos de quem mantm os olhos abertos aos desafios impostos (AMOROSO LIMA, 2006, p.03). Nesse sentido, tomamos por oportuna a citao de Gonzaguinha, com reconhecida alegria por ter a chance de poder voltar. Dessa forma, justificamos o registro de nossa trajetria profissional porque contribui para explicitar sua relevncia na construo das inquietudes que nos conduziram reviso crtica e ao anseio por encontrar respostas que nos ajudassem a super-las. Na condio de Assistente Social, ingressamos na Previdncia Social atravs de concurso pblico no final do ano 1984. Nossas experincias anteriores tiveram incio nos anos 1970. Atuamos inicialmente em duas instituies filantrpicas, no atendimento a crianas em situao de abandono, a pessoas com deficincia e aos seus familiares. Em 1979, ingressamos em uma indstria txtil, onde as relaes de produo e explorao se materializavam diante de ns e desafiavam o nosso saber tensionado pela correlao de foras desiguais entre empresa e trabalhadores. Isso tornavam explicitas para ns as inconciliveis contradies constitutivas do exerccio profissional do Assistente Social. Naquele perodo, entre 1979 e 1983, foi possvel, definitivamente, experienciar a efervescncia do processo de redemocratizao que marcou os anos 1980, o movimento

grevista da classe trabalhadora e, em particular, a primeira greve daqueles trabalhadores txteis, que foi um marco importante na histria daqueles operrios, os quais se perceberam capazes de insurgir contra os desmandos do patronato. Junto a estes trabalhadores, nossa interveno pde somar bem como avanar na perspectiva da inteno de ruptura com as prticas mais conservadoras, posto que estas j no se apresentavam aptas a responder s presses decorrentes do protagonismo do operariado emergente naquele momento. Tornou-se inevitvel, na perspectiva da luta pela garantia e ampliao dos direitos dos trabalhadores, a interlocuo que articularam, principalmente, a representao sindical da prpria categoria de Assistente Social, qual ramos filiadas na ocasio, e a Pastoral Operria. O nosso ingresso na Previdncia Social, especificamente na Reabilitao Profissional, ocorreu a partir de um acmulo de prticas anteriores, que certamente favoreceram o nosso olhar e nossa escuta profissional para alm das fronteiras institucionais, de forma a no perder de vista o conjunto de determinaes sociais e econmicas que conduziam o trabalhador na sua busca pela proteo social previdenciria. A misria e o abandono, a deficincia e a segregao, as perversas condies de explorao da fora humana de trabalho e o risco iminente do desemprego em face do adoecimento compunham a totalidade concreta sobre a qual se revelava o espao da Reabilitao Profissional. L, atuamos por 8 (oito) anos na equipe bsica composta pelo mdico e pela assistente social, responsvel na ocasio pela conduo do programa e subsidiada pelos demais profissionais (fisioterapeuta, psiclogo, terapeuta ocupacional, pedagogo). Posteriormente assumimos a superviso do Servio de Pesquisa de Mercado de Trabalho, onde permanecemos por perodo idntico e de onde identificvamos o processo de adoecimento no s do ponto de vista dos indivduos, mas tambm do coletivo dos trabalhadores. Com o processo de desmonte em curso, o referido Servio foi reduzido condio de Unidade Tcnica de Reabilitao Profissional. Assumimos ento a chefia da Unidade no perodo de 2000 a 2004. Ao retornar ao atendimento, j se encontrava oficializada a exigncia do perfil generalista. A curta passagem pelo Servio Social reafirmou nosso entendimento de que a proteo social ao trabalhador pressupunha a estreita parceria entre a Unidade Tcnica de Reabilitao Profissional, Percia Mdica, Servio Social, Fiscalizao e Procuradoria. Num esforo de resistncia ao desmonte do servio de reabilitao, profissionais eticamente comprometidos com a lgica da universalizao de direitos foram compelidos a buscar estratgias que viabilizassem o atendimento aos segurados respaldado nas

determinaes constitucionais e normativas. 3 Alm de Juiz de Fora, tais estratgias foram adotadas tambm em alguns CRPs, com prticas inovadoras, como foi o caso de Campinas (Takahashi & Canesqui, 2003). Constituram, entretanto, iniciativas isoladas, sem maior articulao em nvel nacional. Na experincia desenvolvida no CRP de Juiz de Fora, buscou-se como estratgia de enfrentamento, no perodo que vai de aproximadamente 1997 a 2006, estabelecer parcerias no mbito do poder pblico, formais ou no; algumas delas se tornaram referncia nacional 4. Dentre tais iniciativas, enfatizamos o Projeto Suporte Tcnico Cientfico s Aes Coletivas de Reabilitao Profissional, de carter extensionista, desenvolvido juntamente com a Faculdade de Servio Social da Universidade Federal de Juiz de Fora, sob coordenao acadmica da Prof Dra. Ana Lvia Coimbra. Este visava a promover a superao do atendimento pontual atravs da abordagem coletiva dos processos de adoecimento dos trabalhadores nas empresas. Atuamos na coordenao tcnica do referido projeto e na superviso do campo de estgio de Servio Social. Destacamos o referido projeto pela repercusso que alcanou junto s empresas situadas na regio de abrangncia da Gerncia de Juiz de Fora, ampliando o campo de interveno nessa nova forma de abordagem. Ao mesmo tempo em que ampliava a visibilidade dos processos de adoecimento e reabilitao, contribua para reafirmar o carter epidemiolgico das patologias geradoras de afastamento do trabalho, mobilizando maior envolvimento das representaes sindicais na responsabilizao das empresas, da Subdelegacia do Trabalho e do prprio INSS pela caracterizao das doenas e acidentes do trabalho. Apesar de sua relevncia (ou talvez por causa dela), o projeto de extenso foi encerrado com a extino da parceria com a Universidade. As transformaes em curso com seus rebatimentos tanto no perfil das novas demandas acolhidas em decorrncia das novas formas de adoecimento dos trabalhadores atendidos, quanto no processo de trabalho dos servidores foram determinantes para que buscssemos novas referncias tericas. Nesse sentido, realizamos os cursos de Especializao, um em Teorias e Tcnicas em Pesquisa Social e outro na rea de Ergonomia.
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Os fundamentos legais da Reabilitao Profissional esto contidos na CF/88; na Lei de Benefcios 8.213/91; no Decreto n 129/91; na Conveno 159/93 da OIT; e no Decreto n 3.048/99 que regulamenta a Previdncia Social. 4 Exemplificamos com a parceria firmada com Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), atravs de sua Subdelegacia Regional, visando ao cumprimento legal da estabilidade na empresa de vnculo para o segurado adoecido/acidentado no trabalho, e com o Projeto de Extenso Universitria desenvolvido em parceria com a Faculdade de Educao da Universidade Federal de Juiz de Fora e com a Rede Municipal de Ensino, voltado para avaliao e atendimento psicopedaggico, com foco no atendimento prioritariamente a segurados com escolaridade equivalente ao ensino fundamental incompleto. O objetivo deste ltimo a reeducao crtica, necessria reinsero do segurado no mundo do trabalho.

Ante o quadro de precarizao das relaes e condies de trabalho, a opo pelo desligamento da instituio no nos destituiu do compromisso tico-poltico assumido enquanto Assistente Social. Ao contrrio, o distanciamento tornou-se elemento propulsor do nosso engajamento na pesquisa acadmica. Para refazer o caminho de volta numa perspectiva crtica balizamo-nos na convico cientfica de que o marxismo dialtico constitui o mtodo de investigao que nos permite apreender a realidade em movimento, em sua totalidade, e pelo seu carter revolucionrio revela a transformao do mundo como problema central, Assim, redimensionados os limites iniciais, novas categorias analticas adquiriram centralidade em nossa dissertao, a qual se estruturou em trs captulos; em primeiro lugar estabeleceu-se um quadro terico; em seguida foi feita a abordagem sobre a Reforma Administrativa e, em um terceiro momento, tratou-se da questo da Reforma da Previdncia e a pesquisa emprica junto aos servidores pblicos do INSS em Juiz de Fora. Por fim, apresentamos nossas consideraes. No primeiro captulo Incurses no pensamento crtico sobre o estado moderno e sua materializao: concepes da administrao pblica, burocracia e contrarreforma nos propusemos a apreender a funo do Estado e o significado da administrao pblica na ordem do capital como ponto de partida para nossas reflexes. O Estado capitalista perifrico e a poltica de previdncia social nele inscrita congregam trabalho assalariado e empresariado, mediados pela burocracia estatal, ou seja, compem um dos palcos privilegiados da luta entre classe trabalhadora e burguesia. Neste cenrio se manifestam as determinaes e coalizes efetuadas pelos atores sociais, a includo, tambm, o pessoal da mquina administrativa. Dedicamos nossa anlise ao movimento contraditrio presente e s mediaes objetivas sobre as quais se assentam historicamente os pactos de dominao que asseguram a subsuno do trabalho ao capital. Abordamos, dessa forma, em um primeiro momento, a paradoxal impotncia do Estado moderno enquanto expresso do ordenamento da sociedade do capital, na medida em que o efetivo movimento do capital vem avanando de forma contumaz e implacvel no sentido da ampliao de seu poder regulador . Analisamos a burocracia enquanto ordem administrativa prpria do Estado moderno, buscando compreender e explicar a administrao em dimenso ontolgica e sua transformao em seu oposto, ou seja, sua expresso como racionalidade irracional, quando submetida ordem capitalista. Buscamos aprofundar a anlise e compreenso sobre o fenmeno burocrtico a partir de seus pressupostos histrico-conceituais e objetivaes. As reflexes desenvolvidas sobre a categoria gramsciana de revoluo passiva

constituram o instrumento analtico definidor da direo que imprimimos s nossas anlises. A resultante foi a possibilidade de entendimento de que as mudanas operadas na correlao de foras entre capital e trabalho em fins do sculo XX e incio do sculo XXI constituramse, diferentemente das revolues pelo alto que marcaram a histria brasileira, em um processo de contrarreforma. A partir desse quadro terico, focamos no segundo captulo A contrarreforma do Estado no campo da Administrao Pblica Brasileira e da Previdncia Social. Buscamos identificar as correlaes entre a reestruturao produtiva operada no espao fabril e a introduo dos novos modos de gesto na administrao pblica, em nome da flexibilizao capitalista. Os mtodos e tcnicas da administrao burguesa culminaram, cedo ou tarde, em um novo mundo do trabalho que se estabeleceu sob a insgnia da precariedade, reatualizando-se a cada fase para melhor instrumentalizar as formas demandadas pela acumulao capitalista. Neste captulo, ganhou centralidade a anlise crtica ao Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado e a nossa defesa de que a nova gesto pblica se configura no mito da superao da ordem burocrtica e do patrimonialismo. Dedicamos o terceiro captulo Contrarreforma da Previdncia Social brasileira: a ofensiva do movimento conservador e os impactos sobre o trabalho do funcionalismo pblico. Buscamos recuperar a construo histrica do sistema de proteo social brasileiro, a perspectiva de um Estado de Bem-Estar Social acenada pela Constituio de 1988 e abortada pelo movimento contrarreformista que se instalou no Pas na ltima dcada do sculo XX e na primeira do sculo XXI. Por fim, para compreender e explicar os impactos das contrarreformas sobre o trabalho do servidor pblico que integra o quadro de profissionais do Instituto Nacional do Seguro Social em Juiz de Fora, coube-nos aprofundar nossa anlise sobre o fenmeno da captura da subjetividade. Assim, a partir das elaboraes sobre os mecanismos de captura da subjetividade com objetivo de obter os consentimentos dos trabalhadores para operar contra seus prprios interesses de classe, procedemos pesquisa emprica. A sua relevncia sedimenta-se no reconhecimento da importncia de identificar a assimilao por parte desses servidores dos impactos das contrarreformas no seu processo de trabalho, visto que so esses os sujeitos que materializam os novos ordenamentos e as medidas regulamentares. Optamos pela investigao qualitativa, mas tal deciso no excluiu, obviamente, lanar mo de dados estatsticos que nos permitiram, atravs de sua anlise, explicitar a falsa dicotomia entre pesquisa quantitativa e pesquisa qualitativa, ampliando as possibilidades de anlise e compreenso dos fenmenos. Entendemos, tambm, que esta abordagem se ajusta

plenamente anlise da estrutura organizacional, enquanto espao socialmente construdo, conforme nos aponta Vieira (apud VIEIRA e ZOUAIN, 2006). Referenciamo-nos ainda em (MINAYO, 1993; MINAYO & SANCHES, 1993; CHIZOTTI, 1991; TRIVIOS, 2007). De acordo com Trivios (2007, p. 137)[...]o processo da pesquisa qualitativ a no admite vises isoladas, parceladas, estanques[...] e ainda [...]se desenvolve em interao dinmica retroalimentando-se, reformulando-se constantemente[...]. A coleta e anlise dos dados so essenciais na pesquisa qualitativa, exigindo a maior implicao do investigador e do informante, que nesse enfoque deve ser considerado pelo investigador como elemento de seu fazer cientfico. Realizamos o levantamento e catalogao das fontes buscando conhecer as especificidades da Administrao Pblica e da Previdncia Social: legislao, normas de servio, relatrios, ofcios, requerimentos, projetos, avaliao funcional. Nestas fontes encontramos referncias que elucidaram o processo de contrarreforma da Administrao Pblica brasileira e da Previdncia Social, procurando particularizar a forma esperada para a insero do funcionrio pblico na rea da Previdncia Social. O objetivo principal foi realizarmos a problematizao dessas fontes, contextualizando-as dentro do espao desta rea, e no apenas descrev-las. A resultante foi a produo de uma sntese destas referncias, destacando os fundamentos essenciais sobre a temtica que, sistematizados, compuseram o quadro terico, ao lado de autores que, de forma crtica, analisam a temtica escolhida. A delimitao temporal do perodo que vai de 1990 a 2010, corresponde s duas dcadas em que foram operadas as contrarreformas que impactaram o processo de trabalho dos servidores em questo. Muito embora as tendncias apontem para o fato de que o governo Dilma dar prosseguimento lgica reducionista que orientou as polticas herdadas dos governos anteriores, consideramos que so ainda insuficientes os elementos de anlise do presente momento, ao nosso alcance. Levantamentos realizados junto ao setor de Recursos Humanos do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS em Juiz de Fora, em maro de 2011, apontaram-nos que o universo da Gerncia Executiva do INSS local era composto por 343 trabalhadores (245 em nosso municpio e 98 nos municpios de Muria, Cataguases, Carangola, Palmas, Alm Paraba, Recreio, So Joo Nepomuceno). Nesse nterim, ocorreram alteraes nessa estrutura, cabendo observar que, aps a concluso dessa pesquisa, novas alteraes j foram efetivadas. Optamos por dividir esse quadro de trabalhadores em dois grupos, conforme as carreiras que hoje compem o quadro da instituio. A primeira carreira, a dos servidores do seguro social, subdivide-se em dois subgrupos: os servidores de nvel superior CNS e os

servidores de nvel mdio transformados em Tcnicos do Seguro Social. A segunda corresponde Carreira do Perito Mdico Previdencirio CPMP, que pressupe tambm os supervisores. Estes, embora constituam uma carreira prpria, compem, junto com a carreira do seguro social, o conjunto de trabalhadores da funo pblica desta autarquia. Como universo de pesquisa, delimitamos o conjunto dos trabalhadores inseridos na sede da Gerncia e nas APSs So Dimas e Morro da Glria. Pautamos a escolha desse universo de pesquisa nas seguintes referncias que julgamos significativas: 1) na sede da Gerncia esto reunidos os setores responsveis pela gesto, superviso, organizao e comando da execuo das aes das Agncias da Previdncia Social, constituindo o foco central das decises; 2) o conjunto da Gerncia e das duas APSs, que realizam atendimento direto ao pblico, concentra maior nmero de trabalhadores. Para abordar esses trabalhadores, utilizamos a entrevista semiestruturada at o ponto da reincidncia de informaes, que nos apontou o momento adequado de trmino da coleta. A partir da realizao da entrevista individual com 11 (onze) servidores, realizamos a categorizao das informaes coletadas, que serviram de base para a construo de 3 (trs) eixos analticos, quais sejam: a) dimenses da gesto, b) Impactos das medidas governamentais, c) Reao dos servidores s mudanas implementadas. Neste ltimo as respostas foram agrupadas por carreira: Opinio dos servidores da CSS acerca das respostas coletivas via ao sindical e Reao dos servidores da CPMP, tendo em vista que foram identificadas determinaes distintas quanto capacidade organizativa de cada carreira. Enfatizamos que o caminho trilhado, sedimentado no marxismo, enquanto tradio vivente que reanima seu fogo na incessante dialtica entre o passado e o presente (BORON, 2007, p. 04), assegurou-nos muito mais a fecundidade da dvida do que a esterilidade de certezas que se mostram incapazes de ultrapassar a aparncia do real, certezas estas to caras ao pensamento burgus. Estamos convencidos de que o percurso metodolgico traado, permitiu-nos produzir elaboraes tericas, as quais desvelam uma realidade sombria e desafiadora conforme assinalamos em nossas consideraes finais.

CAPTULO I

INCURSES NO PENSAMENTO CRTICO SOBRE O ESTADO MODERNO E SUA MATERIALIZAO: CONCEPES DA ADMINISTRAO PBLICA, BUROCRACIA E CONTRARREFORMA.

1.1 - O ESTADO MODERNO E SUA PARADOXAL IMPOTNCIA ENQUANTO EXPRESSO DO ORDENAMENTO DA SOCIEDADE DO CAPITAL

A apreenso das estratgias de refuncionalizao do Estado a partir da ofensiva neoliberal constitui o tema central desse estudo, com objetivo de compreender e explicar os elementos categoriais que compem o fenmeno que afetar frontalmente a Administrao Pblica em geral e fundamentalmente o campo da Previdncia Social brasileira, com seus impactos no cotidiano do trabalhador da funo pblica, bem como no conjunto de todos os trabalhadores assalariados. Tal como temos visto, todo o sentido crtico da vida social obscurecido pelas novas narrativas dominantes da economia global orientada para assegurar a hegemonia do mercado. Tais problematizaes so essenciais para que possamos caminhar com maior segurana em direo elaborao crtica sobre o tema escolhido e seus desdobramentos no que tange ao corpo de medidas adotadas e aos impactos observados no exerccio de trabalho do funcionalismo pblico. Estas medidas configuram a chamada administrao gerencial hipoteticamente defendida como capaz de oxigenar as formas de acumulao capitalistas, nos marcos do contrarreformismo 5 deflagrado sob a gide do iderio neoliberal. O deslocamento da adoo de estratgias de superao da crise estrutural do sistema scio-metablico do capital para a esfera da administrao pblica no traz nenhuma inovao. Ao contrrio, ratifica o pensamento de Marx expresso j no texto das Glosas Crticas Marginais, escrito em 1844, onde podemos comprovar sua crtica contundente busca de se encontrarem os fundamentos dos males sociais no prprio Estado e na organizao da sociedade. Ao admitir a existncia de problemas sociais, o Estado passa a perseguir suas causas ou em leis da natureza, que nenhuma fora humana pode comandar, ou na vida privada, que independente dele, ou na ineficincia da administrao, que depende dele (MARX, 1995, p. 07). A rigor, partir da premissa enunciada significa que tratar criticamente as questes afetas administrao pblica na ordem burguesa impe reportar s produes marxianas e marxistas. Sabemos que Marx, ao debruar-se sobre a sociedade burguesa, buscou

A interveno do Estado na economia torna-se prioridade na agenda neoliberal. [...] o Estado foi demonizado pelos neoliberais e apresentado como um trambolho anacrnico que deveria ser reformado e, pela primeira vez na histria do capitalismo, a palavra reforma perdeu o seu sentido tradicional de conjunto de mudanas para ampliar direitos; a partir dos anos oitenta do sculo XX, sob o rtulo de reforma(s) o que vem sendo conduzido pelo grande capital um gigantesco processo de contra-reforma(s), destinado supresso ou reduo de direitos e garantias sociais (NETTO, 2008, p. 227).

compreender criticamente o movimento e relaes que ocorriam no seu interior, identificando na sua essncia dois elementos constitutivos: o valor e o trabalho. Seu mtodo de investigao foi alm da mera descrio que caracterizava os estudos dos economistas clssicos os quais criticava sem desprezar, contudo, suas contribuies. Buscou compreender a sociedade burguesa na perspectiva de sua superao. Ou seja, com seu mtodo revolucionrio, o materialismo histrico dialtico, Marx tomou a sociedade burguesa em sua Totalidade; revelou que o capital, diferentemente de suas formas anteriores, sob a forma do capitalismo burgus foi capaz de impor sua dominao como um sistema social global (Mszros, 1998). Embora o Estado no tenha sido o objeto primordial de suas investigaes, tampouco a burocracia, proceder anlise do Estado moderno em uma perspectiva crtica possvel se ancorada na teoria social crtica fundada por Marx. Reiteramos desta forma que, para compreender e explicar o carter contraditrio da administrao pblica decorrente de determinaes que a configuram como uma das formas de materializao do Estado moderno expressa pela adoo e implementao de estratgias de controle e dominao inerentes ao modo de produo capitalista, de fundamental importncia recorrer crtica marxiana, enriquecida por Engels, ao Estado burgus e concepo hegeliana bem como s contribuies oferecidas pela tradio marxista. Nesse sentido, concentraremos nossa abordagem nas produes de Gramsci e tambm nas contemporneas e radicais elaboraes de Mszros alm de contribuies de outros autores dedicados a esta vertente do pensamento crtico que marcam na atualidade o debate sobre as funes que o Estado chamado a preencher, tais como: Poulantzas (1985), Lwy (1985), Boron (2006), Netto (2002, 2008, 2009), Coutinho (1997, 1994), Chau (2000), Souza Filho (2006, 2011), Teixeira (2006), dentre outros. Estas produes nos desafiam a pensar historicamente as concepes sobre o Estado moderno e seu carter essencial e ineliminvel de controle e manuteno da sociedade do capital. O construto terico, a partir do qual referenciamos nosso estudo sobre a funo do Estado, justifica-se pelo fato de que, sem a clara definio de sua constituio na ordem burguesa, no possvel compreender o processo contraditrio de seu desenvolvimento e as faces pelas quais expressa suas formas de dominao de classe nos marcos da sociedade burguesa. Julgamos pertinente explicitar que as bases sobre as quais pretendemos assentar nossa construo terica compreendem o reconhecimento, em concordncia com Boron (2006), de que, desde Marx e Engels, o pensamento dialtico avanou por caminhos acidentados e de que a tradio marxista marcada pelo acmulo de experincias, triunfos, fracassos, mas,

acima de tudo, reflete uma fecunda e enriquecedora assimilao dos ensinamentos da histria. Ou seja, a produo marxiana e a tradio marxista no flutuam impvidas acima da histria (id.,ibid., p. 35). Conforme nos alerta Netto (2002)6, inconcebvel pensar que a programtica de Marx nos contempornea, se admitimos as metamorfoses enfrentadas pelo mundo do trabalho e impostas pela incontrolvel necessidade de expanso do capital. Mas, como nos assegura o autor, a problemtica sobre qual se debruou Marx e que fundou sua teoria sobre a gnese, consolidao, desenvolvimento e crise da ordem burguesa nos absoluta e indiscutivelmente contempornea. O legado metodolgico de Marx nos oferece a exata dimenso do desafio a ser enfrentado ante as imensurveis dificuldades geradas pelos imperativos alienantes do capital global. Em oposio ao pensamento burgus que nega as contradies presentes no movimento do real, a dialtica marxista no nos permite restringir o devir histrico estreiteza de uma anlise unidimensional. Somente a concepo dialtica da totalidade torna possvel compreender a realidade como devir social. Esta concepo traduz a ortodoxia marxista sustentada por Lukcs (1974) e nos assegura que a busca pelo critrio de verdade deve se concentrar na prpria objetividade do real. Para transformar a realidade imperativo conhec-la em sua totalidade sem, contudo, desprezar suas dimenses parciais tomadas nas suas relaes histricas com o todo a ser desvelado, para ultrapassar a sua imediaticidade fenomnica. As elaboraes de Marx (1991, p. 16) nos proporcionam a compreenso de que a obteno do conhecimento de um objeto, subsidiada pelo mtodo de pesquisa dialtico, implica na apreenso de [...] uma rica totalidade de determinaes e relaes diversas. Desta forma, se configura como um todo estruturado, dialtico, no qual ou do qual um fato qualquer (classes de fatos, conjuntos de fatos) pode vir a ser racionalmente compreendido (KOSIK, 2011, p. 36) e no como um todo catico, tampouco imutvel. O ponto de vista da totalidade torna possvel a integrao das contradies e do devir histrico ao pensamento racional. Nossa proposta de investigar a situao com a qual nos defrontamos no espao da administrao pblica brasileira, no marco das contrarreformas associadas ao discurso sobre a mudana do modelo burocrtico -weberiano para o modelo gerencial, requer de ns a conscincia do carter provisrio de nossa investigao. Para realiz-la nos balizamos em
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Sobre O Mtodo em Marx, cf. Netto, 2002. Disponvel em www.baixaki.com.br/download/vlc-mediaplayer.htm. Acesso em 10/09/2011.

quatro pressupostos. Primeiramente, partilhamos da convico de que a irredutibilidade do real ao saber no destitui o sujeito de sua capacidade racional de verdadeiramente alcanar o conhecimento da realidade, cientes de que as respostas aos nossos questionamentos podem ser encontradas tanto maior a aproximao ao real, ainda que no possamos esgot-lo. Por ser histrico, o conhecimento pode ser alcanado a partir da prtica que nos coloca frente a frente com a realidade objetiva e se desenvolve atravs das ricas e complexas relaes entre sujeitos, no para moldar essa realidade a conceitos preexistentes, mas para tornar possvel desenvolver novos conceitos a partir da abertura para os novos aspectos do real (LEFEBVRE, 1979; GARAUDY, 1967). Em segundo lugar, em nosso esforo de assegurar fidelidade ortodoxia marxista, nos termos lukacsianos, propomo-nos radicalidade no que tange apreenso da totalidade social, fundamentalmente com a clareza de que a teoria de Marx proclama o [...] compromisso com o ponto de vista de uma classe social determinada [...] quando vocaliza os interesses histricos dessa classe e se coloca [...] como representante cientfico do proletariado (LWY, 1985, p.103). Em terceiro lugar, e, por conseguinte, a radicalidade ora defendida condio irrevogvel se pretendemos em nossas reflexes dissipar a opacidade que as teorias burguesas tentam imprimir compreenso da sociedade de classes, com objetivo de dissimular e ocultar as relaes de explorao e opresso que sustentam a ordem do capital e se expressam atravs de uma ordem administrativa substantivamente legitimadora dos interesses da burguesia. Esses interesses, por obviedade, se contrapem emancipao humana como pr teleolgico, na medida em que o Estado poltico se v forado a reconhecer a sociedade burguesa, produzi-la e deixar-se dominar por ela (MARX, 2010, p. 40). E em quarto lugar, deslindar as formas fenomnicas obscurecidas pela retrica neoliberal escolher como norte o horizonte crtico que aponta para a possibilidade real de explorar as mediaes e contradies presentes no Estado e sua relao de reciprocidade dialtica com o modo de produo vigente, sem negar que, a priori, o Estado , em sua essncia, a expresso poltica da luta econmico-social. Tais mediaes e contradies ainda hoje potencializam os elementos constitutivos do projeto de emancipao real e prtica possvel no campo das lutas polticas e corroboram a posio sustentada por Marx em sua crtica ao tratar da questo judaica, quando j ento admite que a emancipao poltica no deixa de ser uma expresso de um grande progresso. Representa a forma definitiva da emancipao humana dentro da ordem burguesa, mas no pode ser em hiptese alguma

confundida com a forma de emancipao humana em seu carter universal (MARX, 2010). Asseguramo-nos nesses quatro pressupostos para reiterar que o Estado do qual tratamos no um instrumento neutro, mas sua aparncia de neutralidade tem como funo difundir a sua ilusria autonomia. Alm disso, ao aparentar ser a expresso do interesse geral, como um poder distante, separado, invisvel e impessoal e a servio do bem comum, da justia, da ordem, da lei, da paz e da segurana, dissimula e potencializa seu domnio, pois a forma de dominao torna-se menos perceptvel aos dominados. Eis uma das faces mais perversas da sociedade burguesa, notadamente no quadro atual das relaes fetichizadas entre Estado, sociedade civil e mercado em relao s sociedades pr-capitalistas nas quais as formas de opresso eram explcitas e a identidade do opressor a ser combatido se mostrava evidente. Para compreender sua essncia, preciso ultrapassar a dimenso das aparncias fetichizadas e identificar seus elementos constitutivos, suas determinaes histricas, e perceber que tais aparncias no so absolutas e no se sustentam na realidade concreta por mais obscurecidas que se apresentem. Nesse sentido, o ponto de partida a superao da concepo hegeliana do Estado como produo no contraditria da razo humana. Hegel, ao conceber a sociedade civil como reino da misria fsica e moral, identifica-a com a conformao da ordem burguesa, considera a desigualdade como elemento constitutivo da sociedade civil e conclui que, para superar o caos imposto por um mercado sem limites, preciso, para tornar essa sociedade civil um espao de realizao humana, que o Estado assuma o controle. De acordo com o pensamento hegeliano, o Estado funda e organiza a sociedade de tal forma que se torna a expresso da materializao do interesse geral da sociedade, colocando-o supostamente acima de interesses particulares. Dessa forma, acrescenta Souza Filho (2011):
[...] Hegel atribui a tarefa de reconciliao entre classes antagnicas ao Estado por no encontrar sada estrutural, objetiva e material para a realizao da liberdade fora do sistema de produo de mercadorias, fundado na propriedade privada.[...] Nesse sentido, Hegel no pensa em superar contradies da sociedade capitalista, mas sim control-la atravs da dimenso universal do Estado.(id., ibid., p. 2 6)

Marx no est convencido disso e em sua Crtica da filosofia do direito de Hegel confronta as ideias desse que o grande pensador clssico da filosofia alem. Denuncia o carter classista do Estado burgus e traz tona, sem desprezar seus pressupostos filosficos, mas balizado por um novo arsenal de conhecimentos da economia poltica, a concepo de que o Estado no defende os interesses gerais. Argumenta e demonstra que, ao contrrio, protege os interesses da burguesia. Inversamente tese de Hegel, Marx sustenta que no o

Estado que funda a sociedade civil, mas que a partir da sociedade civil, entendida como o conjunto das relaes econmicas, que se torna possvel compreender o Estado. Sobre a base material constituda pela relao de classes, ou infraestrutura, assenta-se a sociedade jurdica e poltica, a superestrutura. sobre o processo de constituio e reposio das condies materiais da produo econmica que compem as classes sociais cujos interesses so antagnicos e inconciliveis e, por conseguinte, determinantes da luta de classes, ou seja, sobre tal composio constituinte da sociedade civil, que se funda o Estado moderno. Esse Estado, que apresentado como livre, na realidade a representao do mundo real, da burguesia e da propriedade. Na vida real no prevalece o carter de universalidade indicado por Hegel, mas a garantia de interesses particulares dos proprietrios dos meios de produo. Assim, a expresso mais recorrente da teoria do Estado restrito em Marx explicitada em meio ao protagonismo da classe operria, como registra o Manifesto do Partido Comunista de 1848: O poder executivo do Estado moderno no passa de um comit para gerenciar os assuntos comuns de toda a burguesia (MARX, 1998, p. 12). Esta produo de M arx e Engels traduz, na perspectiva da conscincia social, a irrupo da classe trabalhadora como novo sujeito histrico gestado no plano sociomaterial, ainda que esse processo revolucionrio seja brutalmente reprimido em toda a Europa em curto espao de tempo (NETTO, 2002). No entanto, em que pesem as derrotas sofridas pelos trabalhadores, so as suas conquistas, como no caso da regulao da jornada de trabalho, que fortalecem a concepo de Marx de que a conteno do mercado, o controle social sobre seus efeitos deletrios e a ampliao de direitos sociais universais refletem a vitria da economia poltica do trabalho sobre a economia poltica do capital (COUTINHO, 1997). Naquele contexto, a aparncia responsvel pelo velamento da dominao de classe, essncia do Estado burgus, era tecida com medidas disciplinadoras pela via da coero com objetivo de extenuar as foras antagonistas portadoras do potencial revolucionrio. Coutinho (1994) sintetiza a essncia da concepo restrita de Estado, qual seja: expresso direta e imediata do domnio de classe (comit executivo) exercido atravs da coero (poder de opresso) com propsitos de despolitizao da sociedade civil. O destaque ao poder coercitivo est intrinsecamente relacionado com uma poca em que a participao poltica se fazia escassa. Muitos Estados capitalistas, em meados do sculo XIX, que instauraram essa concepo restrita reproduziam regimes polticos autoritrios, despticos. Os estudos sobre a natureza de um Estado resultante da revoluo burguesa, com a importante contribuio de Engels, e a experincia revolucionria nos idos da primeira metade

do sculo XIX levam Marx a dessacralizar o Estado moderno e demonstrar que a sua gnese radica na diviso da sociedade em classes. Para que os interesses comuns entre os proprietrios dos meios de produo e sua dominao dos produtores paream universalmente corretos, legtimos e vlidos, o Estado surge como poder impessoal, aparentemente distinto da sociedade, portador do direito e das leis, dotado de fora e violncia. Isto para que, se necessrio for, apresentar-se apto para reprimir qualquer ameaa estrutura econmica existente (CHAU, 2000). Ou seja, sua principal funo conservar e reproduzir esta diviso entre os proprietrios dos meios de produo e aqueles que para sobreviverem no tm outra alternativa seno a de vender sua fora de trabalho: a explorao de classe fundante do modo de produo capitalista. A formao capitalista separa de forma integral, de um lado os proprietrios dos meios de produo, das foras produtivas e do controle da distribuio e do consumo dos produtos, e de outro lado os produtores. Estes, ou seja, a classe trabalhadora, uma vez expropriados dos meios de produo, se veem condenados a colocar sua fora de trabalho, como nica coisa de que dispem, a servio dos proprietrios dos meios de produo, no mercado de compra e venda da mo de obra. As formas de relao de produo que ento se inauguram na sociedade burguesa, diferentemente das sociedades de classes anteriores, dependero do poder de coero do Estado, da realizao da nova forma de explorao entre burguesia e trabalhador assalariado. Cabe ao Estado garantir os interesses da classe que domina as demais e ampliar sua capacidade de acumulao do capital. Trata-se da teoria do Estado restrito pensada por Marx em um tempo em que a sociedade economicamente dominante tambm se fazia dominante no campo poltico. Nem mesmo os poucos Estados liberais ou semiliberais da poca (Inglaterra, Estados Unidos, Frana) eram capazes de assegurar parte do que atualmente reconhecido como inequvocos direitos de cidadania (COUTINHO, 1997). O Estado est longe de personificar a Razo Universal na medida em que representa uma entidade particular, comprometida com a defesa dos interesses de uma classe particular, e assim no pode ser pensado como uma entidade completamente autnoma. A apreenso dialtica do movimento real da sociedade burguesa fecunda a compreenso de Marx sobre o Estado. Permite demonstrar que essa autonomia no se faz presente mesmo nas sociedades pr-capitalistas, visto que as sociedades no foram, em tempo algum, comunidades de iguais em que o poder poltico fosse compartilhado com os no proprietrios. Essa perspectiva de anlise permite desnudar a dimenso de impotncia do Estado, pois ante os resultados [...] dessa propriedade privada, desse comrcio, dessa indstria, dessa rapina recproca das diferentes esferas civis, frente a estas consequncias, a

impotncia a lei natural da administrao (MARX, 1995. p. 08). importante destacar que se trata aqui da administrao referenciada por Marx nos limites de uma atividade formal e negativa que se opera no Estado, o qual [...] repousa sobre as contradies entre a vida privada e pblica, entre interesses gerais e particulares (id., ibid.). esta a determinao para que o Estado continue capitalista independentemente dos estgios e reestruturaes que se faam necessrias ao longo da reproduo do capitalismo. No entanto, tais transformaes refletem mudanas tambm na constituio e reproduo das classes sociais, e consequentemente no campo da dominao poltica (POULANTZAS, 1985). Conforme analisa Netto (2009), a sociedade burguesa constitui uma totalidade dinmica composta por diversas outras totalidades, mais ou menos complexas, mediadas pelos diversos nveis de complexidades, ricas em contradies que conformam seu movimento permanente. Dinmica que culmina no quadro de crises estruturais, evidenciando sua incapacidade de enfrentar e resolver os problemas e desafios gestados em seu interior. Ao manter a lgica da explorao e opresso, ainda que com novas roupagens, bem como o esgotamento exacerbado dos recursos da natureza, comprova a atualidade da produo marxiana. As construes tericas e polticas de Marx e Engels, que conceberam a luta de classe como conflito bipolar e simplificado entre burguesia e proletrios, uma guerra civil que conduzir a uma exploso, a uma revoluo permanente e, por fim, ditadura do proletariado, prprias de seu tempo histrico, foram, em parte, superad as posteriormente em suas obras e formuladas novas propostas estratgicas para o movimento socialista. Ainda que de forma incipiente, Engels7 se d conta das novas determinaes que contribuem para o processo de ampliao do conceito de Estado: a dominao de classe no se manifesta mais somente pelo poder de opresso (coercitivo), mas se d tambm atravs de pactuao ou contrato efetivado por mecanismos de legitimao consensual, mediante conquistas da classe operria (parlamento eleito por sufrgio universal, surgimento de partidos polticos legais e de massa, entre outras).
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Em A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado , publicada em Zurique em 1884, postula Engels: O Estado no pois, de modo algum, um poder que se imps sociedade de fora para dentro; tampouco "a realidade da ideia moral", nem "a imagem e a realidade da razo", como afirma Hegel. antes um produto da sociedade, quando esta chega a um determinado grau de desenvolvimento; a confisso de que essa sociedade se enredou numa irremedivel contradio com ela prpria e est dividida por antagonismos irreconciliveis que no consegue conjurar. Mas para que esses antagonismos, essas classes com interesses econmicos colidentes no se devorem e no consumam a sociedade numa luta estril, faz-se necessrio um poder colocado aparentemente por cima da sociedade, chamado a amortecer o choque e a mant-lo dentro dos limites da "ordem". Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima dela e distanciando-se cada vez mais, o Estado. http://www.moreira.pro.br/textose37.htm, Acesso em 18/11/2011.

Foi com Gramsci, o pensador marxista italiano, que a Teoria do Estado Ampliado foi concebida de forma mais sistemtica. Sua construo terica est ancorada em sua prpria experincia revolucionria que conserva o princpio de que a pedra angular da teoria marxista a noo de que no seio da sociedade estabelecida que as foras histricas libertadoras se desenvolvem. Por isso, reportar-nos-emos s suas contribuies, posto que, ao acrescentar novos elementos teoria restrita de Marx, Engels e Lnin, preserva sobretudo seu ncleo fundamental, que o carter classista e o momento repressivo de todo poder de Estado (COUTINHO, 1994). Essa formulao ocorre como resposta ampliao da esfera poltica em fins do sculo XIX. Gramsci, inconformado com o fracasso da revoluo socialista na Europa Ocidental, a derrota do proletariado e a restaurao do poder capitalista, revisita as produes marxianas e desenvolve sua perspectiva socialista, assentada na expanso do controle democrtico pelas massas. Ao deslocar o tratamento dado por Marx economia para o campo da cincia poltica, o papel poltico da cultura e da ideologia ganha relevo em sua obra. O conceito-chave a sociedade civil, situada entre a sociedade econmica e a sociedade poltica e onde se forjam as relaes de poder que incidem sobre o Estado. A maior e inovadora contribuio de Gramsci consiste na redefinio de sociedade civil, que ele vai designar como esfera da superestrutura, enquanto em Marx e Engels, esta era situada na esfera da infraestrutura. De acordo com Coutinho, para Gramsci as superestruturas so constitudas por duas esferas: sociedade civil e sociedade poltica.
No mbito da sociedade civil, as classes buscam exercer sua hegemonia, ou seja, buscam ganhar aliados para seus projetos atravs da direo e do consenso. Por meio da sociedade poltica que Gramsci tambm chama de Estado em sentido estrito ou simplesmente, de Estado coero ao contrrio, exerce-se sempre uma ditadura, ou seja, mais precisamente, uma dominao fundada na coero. (COUTINHO, 1994, p.54).

A sociedade civil consiste no reconhecimento da participao de sujeitos polticos coletivos. Designada tambm como aparelhos privados de hegemonia, apresenta relativa autonomia em relao aos aparelhos coercitivos constitutivos da sociedade poltica. Ambas, sociedade poltica, assim compreendida como a burocracia estatal, e sociedade civil, composta por sindicatos, sistema educacional, mdia, etc., diferem-se em termos de funes que operam tanto para manter o poder da classe dominante, quanto na efetivao da contrahegemonia. Dessa forma, Gramsci aposta que no campo da sociedade civil que se do as possibilidades de a classe trabalhadora ascender ao poder, ao defini-la como [...] conjunto de

instituies responsveis pela representao dos interesses de diferentes grupos sociais, bem como pela elaborao e/ou difuso de valores simblicos e de ideologias (id., ibid.). Em Gramsci, o conceito de hegemonia adquire uma base material prpria, um espao autnomo e especfico de manifestao. As classes buscam aliados para manter suas posies atravs de uma direo poltica e do consenso. O que vai determinar que um Estado seja mais hegemnico-consensual ou mais repressivo ser no s o grau de socializao poltica alcanado por uma sociedade, mas tambm a correlao de foras entre as classes sociais que disputam a supremacia. A complexidade prpria dos Estados ocidentais e suas democracias modernas impem a necessidade de uma nova estratgia, no mais o choque frontal apropriado realidade dos Estados absolutistas ou despticos do tipo oriental. Assim, no Ocidente a forma mais adequada de se travar a luta poltica, ou seja, a nova estratgia passa ser a guerra de posio. Na viso gramsciana, um grupo social pode e deve ser dirigente antes mesmo de assumir o governo e acima de tudo deve se tornar classe nacional. Significa conceber, como seus, todos os problemas que afetam toda a nao na perspectiva de superar qualquer forma de corporativismo. Gramsci amplia a perspectiva de luta da massa trabalhadora ao reconhecer sua capacidade de desenvolver por si s a conscincia de classe, mas reconhece tambm que a funo dos Estados ocidentais incorpora a hegemonia da burguesia na superestrutura. (CARNOY, 1988). Uma outra formulao possvel nessa mesma perspectiva e em Poulantzas (1985) que a encontramos.
Certamente a luta de classes detm o primado sobre os aparelhos, no caso sobre o aparelho de Estado: mas no se trata de uma burguesia j instituda como classe politicamente dominante fora ou antes de um Estado que ela criaria para convenincia prpria, e que funcionaria apenas como simples apndice dessa dominao. Essa funo do Estado est, igualmente inscrita na sua materialidade institucional: trata-se da natureza de classe do Estado. Para estud-la seriamente preciso ter clareza dessa funo do Estado tanto a respeito das classes dominantes como das classes dominadas. (id., ibid., p. 114-115)

A base terica gramsciana contribui para entender que o eixo da interveno estatal na idade do monoplio direcionado para garantir os superlucros dos monoplios - e para tanto, como poder poltico e econmico, o Estado desempenha uma multiplicidade de funes (NETTO, 1992, p. 21). Desde que possam essas ser refuncionalizadas para o interesse direto e/ou indireto da maximizao do lucro, princpio fundamental do capitalismo monoplico, o Estado poder atender s demandas sociais da classe trabalhadora8.
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Encontramos a os conceitos basilares para se compreender a construo do Estado de Bem-Estar Social aps a Segunda Guerra Mundial, bem como os pactos de dominao sobre os quais se assentam a construo histrica

O Estado burgus no capitalismo monopolista tem, fundamentalmente, a funo de administrar as diversas manifestaes da questo social, atendendo aos imperativos da ordem burguesa atravs do consenso. Ou seja, a implementao de poltica social pelo Estado resulta, prioritariamente, do acordo entre os grupos dominantes, que tm como principal objetivo a excluso de qualquer protagonismo dos trabalhadores. Entretanto h que se levar em conta o papel destas classes, sua capacidade de mobilizao e organizao, determinantes de seu desempenho na correlao de foras no interior da sociedade civil, que ir imprimir direo s polticas sociais e construo e consolidao, pela via do processo democrtico, de um outro projeto societrio. De acordo com Poulantzas (1985), as contradies internas do Estado no so meras disfunes. O autor defende que a poltica do Estado resulta das contradies de classes inseridas na prpria estrutura do Estado concebido como Estadorelao. Nas palavras do autor:
No basta simplesmente dizer que as contradies e as lutas atravessam o Estado, como se se tratasse de manifestar uma substncia j constituda ou de percorrer um terreno vazio. As contradies de classe constituem o Estado, presente na sua ossatura material, e armam assim sua organizao: a poltica do Estado o efeito de seu funcionamento no seio do Estado (id., ibid., p.152).

No se pode desconsiderar, no entanto, que a lgica da fragmentao (de todas as esferas de materializao do poder e instncias da vida humana) apresenta-se como recurso indissocivel das estratgias de fetichizao que acobertam as relaes de explorao entre classes. Percebemos como imperioso, do ponto de vista do capital, o simulacro que torna despercebido o fato de que as classes fundamentais constitutivas das relaes de (re) produo capitalista no so apenas classes portadoras de interesses distintos, mas antagnicos. Ou seja, no demais ratificar que seus projetos societrios caminham em direes diametralmente opostas. Afirmar, por exemplo, que na sociedade capitalista existe autonomia entre o poder poltico e o poder econmico no seno estratgia de clivagem que permite deslocar o foco das crises estruturais prprias do modo de acumulao capitalista para a esfera do aparato estatal. Ao se transferir para o Estado e para a administrao pblica a responsabilidade pelas solues de tais crises, oblitera-se sua essncia, sua face econmica: a propriedade privada, a explorao de classe por meio do assalariamento, a mercantilizao da vida social. Imputa-se ao Estado stricto sensu um poder que no real, mas idealizado. Por isso, as reestruturaes no interior do aparato estatal no vo alm de mtodos e tcnicas modernizadoras, na
da administrao pblica brasileira e o sistema de proteo social, conforme demonstraremos mais adiante.

contracorrente emancipatria, pois [...] se o Estado moderno quisesse acabar com a impotncia da sua administrao, teria que acabar com a atual vida privada. Se ele quisesse eliminar a vida privada, deveria eliminar a si mesmo, uma vez que ele s existe como anttese dela [...] (MARX, 1995, p. 08). Retomamos aqui o que importa destacar: as mudanas ocorridas sob a gide da explorao capitalista repercutiram e continuam a repercutir substancialmente nas relaes sociais, inclusive nas que so afetas ao aparato estatal. Para Holloway (1982), resultante explicitadora da relao de dominao de classe complementar entre as formas de explorao capitalista e o Estado moderno a clivagem entre formas de dominao econmica e poltica. Essa diviso, por sua vez, reproduz uma nova dinmica geradora de outra fragmentao, posto que, convertido em assalariado e cidado, o trabalhador capitalista torna-se portador de um status que, ao fragmentar-se dessa forma, obscurece sua identidade de classe e tambm o alvo contra o qual se rebelar. luz do pensamento crtico, possvel compreender que a ciso entre o econmico e o poltico, ou a consolidao do Estado como instncia fetichizada, autnoma condensam a dimenso de processo. A ordem capitalista precisa reproduzir-se permanentemente nesse processo, dividindo, enfraquecendo e redirecionando lutas, enfrentamentos, reivindicaes dos segmentos subalternizados para esferas aparentemente distintas. Todavia, estas esferas guardam entre si interconexes e asseguram a unidade necessria para que confrontem a dominao burguesa. Encontramos em Holloway (1982) o questionamento sobre qual seria a envergadura de uma proposta de anlise marxista sobre a administrao pblica. Sua resposta se expressa na argumentao de que esta anlise tem-se tornado, cada vez mais, um campo prtico e ampliado de luta, face ao enfrentamento direto dos sujeitos com o Estado. Essa ampliao est diretamente vinculada expanso do Estado capitalista como aparato de interveno e expresso poltica, jurdica e administrativa que reverbera em substanciais mudanas nas estratgias de dominao de classe e de enfrentamento de contradies e acarreta alteraes nas estratgias de resistncia da classe trabalhadora. Isto significa que pensar dialeticamente exige reconhecer esse movimento com suas contradies, avanos e recuos os quais impem novas configuraes s lutas pela emancipao poltica correspondentes a cada tempo histrico nos marcos do capital. Emancipao poltica entendida como afirmao da positividade da sociabilidade mediante adoo de transformaes nas tradicionais estratgias de enfrentamento no espao da fbrica pelos trabalhadores cuja relevncia se mantm como pedra angular do confronto capital e

trabalho. Mas emergem tambm novas estratgias de luta contra o Estado que se expressam na reivindicao por educao, sade, habitao, transporte, preservao do meio ambiente, obrigando-o a incorporar novas demandas dos segmentos populacionais subalternizados. Entendemos que da resulta o enfrentamento direto com o Estado em lugar do patro individual. Este deslocamento contribui para compreender e explicitar as reconfiguraes das respostas que o Estado apresenta capaz de oferecer mediante as determinaes da ordem burguesa em resposta ao potencial revolucionrio dessas lutas. Dentre essas respostas, encontram-se as estratgias que visam ao reordenamento do aparato estatal, incluindo sua organizao e estruturao que contemplam especialmente implicaes de diretrizes polticas na sua operacionalizao que se convertem em bandeiras de luta. Dentre as questes enunciadas, destacamos que Holloway (1982) apresenta respostas reiterativas da necessidade de ampliar a anlise crtica sobre a organizao do Estado e contradies gestadas na ordem capitalista. Estas contradies refletem, de um lado, a irracionalidade constitutiva da acumulao capitalista e, de outro lado, a precarizao imposta aos segmentos populacionais majoritrios subalternos. Estes segmentos buscam conquistar melhorias por meio de lutas e de enfrentamentos que consubstanciam as reivindicaes ao aparato estatal. Demarcam-se uma nova processsualidade e uma nova sociabilidade constitutivas e regidas pela atual lgica do capital. Tratando-se das formas, engrenagens e mecanismos de funcionamento assumidos pelo capital em sua fase atual so relevantes as contemporneas produes de Istvn Mszros (2002, 2009). Suas reflexes marcadas pela crtica contundente ao capital constituem densa fonte de inspirao para todos aqueles estudiosos que se tm lanado no desafio de buscar respostas que possam dar conta da superao da ordem capitalista, na direo de uma alternativa socialista, ou seja, na perspectiva da emancipao humana. Mszros (2002) dedica-se a um minucioso exame em que se mantm fiel s pegadas de Marx. No restringe a radicalidade de sua crtica ao pensamento burgus que sustenta a ordem do capital, mas submete tambm ao crivo de sua anlise o prprio pensamento crtico e as experincias revolucionrias que acabaram por resvalar para o autoritarismo. Ressalta o pensador hngaro, ao analisar as experincias capitalistas e ps-capitalista, que:
O sculo XX presenciou muitas tentativas mal sucedidas que almejavam a superao das limitaes sistmicas do capital, do keynesianismo ao Estado intervencionista de tipo sovitico, juntamente com os conflitos militares e polticos que eles provocaram. Tudo o que aquelas tentativas conseguiram foi somente a hibridizao do sistema do capital, comparado a sua forma econmica clssica (com implicaes extremamente problemticas para o futuro), mas no solues viveis. (id., 1998, p.03)

Submeter o Estado moderno crtica ontolgica marxiana nos leva a inferir que o efetivo movimento do capital vem avanando de forma contumaz e implacvel no sentido da ampliao de seu poder regulador. Devido sua essncia geradora de irracionalidades e crises, o capital opera no sentido de promover os necessrios ajustes de suas formas de cerceamento liberdade humana, quer seja pela utilizao de foras repressoras da burocracia estatal, quer seja pela cooptao dos aparelhos privados de hegemonia no sentido de fazer prevalecer a ideologia conservadora dominante e de fazer parecerem universais os interesses particulares da burguesia. Seu objetivo criar mecanismos de manuteno do controle que possibilitem apresentar respostas s exigncias de cada crise que historicamente vm-se instalando e se reproduzindo ante sua incontrolvel dinmica de acumulao. Esse movimento encontra aporte necessrio nas teorias burguesas. Amalgamadas aos interesses do capital, essas teorias no tm outra finalidade que impedir a humanidade de vislumbrar outro horizonte a no ser aquele que se delineia nos limites de uma sociabilidade reificada em uma sociedade que se precipita para sua prpria runa ante a maximizao da explorao da fora humana de trabalho e a destruio sem precedentes da natureza. So insolveis, afirma Mszros (2002, 2006), os antagonismos constitutivos do capital. A partir deles, opera-se a fundamental inverso que marca e singulariza essa sociedade: o homem torna-se coisa e a mercadoria sujeito. Enquanto as relaes humanas so reificadas, as coisas ganham vida e se autonomizam. O fruto dessa inverso a conscincia fetichizada que impede o reconhecimento do modo de vida capitalista como amoral e atico. Para exercer o controle, o capital guarda com o Estado uma relao de complementaridade e o mantm como seu fiel escudeiro, alvo de tantas contrarreformas quantas sejam necessrias a exemplo do reformismo e modernizao do Estado promovidos pelo neoliberalismo, para que a essncia de sua dominao no seja ameaada. O modo de produo capitalista cria a iluso de que elimina as particularidades mediante uma lgica global fetichizada segundo a qual no importam as diferenas humanas. A sociabilidade burguesa no se d sem conflitos, pois, ao mesmo tempo em que o capital cria uma profunda homogeneidade, tambm elimina as particularidades. Trata-se inegavelmente de um sistema que ao mesmo tempo socializa e fragmenta. Ao funcionalizar a pobreza torna-a passvel de ser moldada, adaptada, cooptada, para estrategicamente reduzir o potencial transformador das classes subalternizadas. Busca fragilizar sua capacidade organizativa e diluir a fora poltica. O que deve estar claro que o capital se constitui como valor que se autovaloriza atuando na explorao do trabalho e na expropriao da mais-valia, condio

ineliminvel do seu processo de acumulao. As relaes de dominao fetichizadas obscurecem a degradao do trabalho resultante do processo de alienao do controle dos produtores. Em que pese ser o trabalho o sujeito real da reproduo social capitalista, esse processo de alienao reduz o trabalho ao estado de objetividade reificada ao destitu-lo, na teoria e na prtica, da relao sujeito-objeto. Todavia no h como o capital prescindir desse sujeito real da produo sem o qual ele prprio, o capital, seria eliminado. Desta forma, para garantir a subsuno do trabalho ao capital, faz-se mister que o trabalho aceite [...] um outro sujeito acima de si, ainda que este seja apenas um pseudo sujeito. (MSZROS, 2002, p. 126). Deparamo -nos novamente com a necessidade de mediaes dos imperativos objetivos do capital de forma a transform-los em diretrizes prticas passveis de execuo. Surge, consequentemente, a figura dos mediadores, ou seja, o capital precisa de personificaes, quer seja na esfera privada, no campo das grandes corporificaes transnacionais, quer seja no mbito do Estado. A este ltimo cumpre relevante papel no que concerne a garantir, fundamentalmente, o controle de potenciais resistncias ou rebelies no seio da classe trabalhadora. Considera Mszros que:
Enquanto esta garantia for eficaz (parte na forma de meios polticos e legais de discusso e parte como paliativo para as piores consequncias do mecanismo socioeconmico produtor da pobreza, por meio dos recursos do sistema de seguridade social), o Estado moderno e a ordem reprodutiva sociometablica do capital so mutuamente correspondentes. (MSZROS, 2002, p. 126-127)

Nesse sentido, torna-se claro para ns que qualquer entendimento que possamos pretender, concebido a partir da perspectiva da totalidade social, pressupe estarmos atentos s inter-relaes imanentes, necessrias e historicamente presentes entre: de um lado, o mundo do trabalho e os interesses expressos nos movimentos e lutas da classe trabalhadora, notadamente os trabalhadores assalariados (a Carta Magna de 1988 emblemtica) e, de outro lado, os interesses hegemnicos impostos hoje pelo regime de acumulao flexvel, definidores de mudanas estruturais na economia mundial. Nesse campo de lutas so definidas, numa perspectiva dialtica, as mediaes contrarreformistas instaladas no seio da sociedade poltica e operadas pelos trabalhadores da funo pblica, relativas poltica de Estado destinada previdncia social na contemporaneidade, entre outras. inegvel que o Estado um dos pr-requisitos para o funcionamento permanente do modo de produo capitalista e afeta intensamente desde os intercmbios locais mais imediatos at os de nvel mais mediato e abrangente (id., ibid., p.109). Por outro lado, imperativo reconhecer, nos termos gramsciano, que o Estado

tambm sntese contraditria e dinmica entre os aparelhos coercitivos de estado (sociedade poltica) e aparelhos privados de hegemonia (sociedade civil) e que ele no deve ser considerado como uma entidade que existe em si mesma. Ao contrrio, preciso dar a ele o mesmo tratamento analtico que deve ser dispensado ao capital: como relao, mais exatamente como uma condensao material de uma relao de foras entre classes e fraes de classe, tal como ele expressa, de maneira sempre especfica, no seio do Estado (POULANTZAS, 1985, p. 145). Essas classes e fraes de classes relacionam-se dialeticamente na disputa pela hegemonia; isso confere ao Estado relativa autonomia em relao a cada frao do bloco no poder. Desdobra-se da dialtica marxiana a anlise classista e de fraes de classe em que o fenmeno classista de dominao se expressa em tempos de globalizao neoliberal por meio da hegemonia poltico-financeira das transnacionais. preciso levar em conta que a perspectiva dialtica que torna possvel identificar as contradies plasmadas no seio do Estado as quais possibilitam colocar em questo sua aparncia de universalidade e criam as possibilidades de denunciar os mitos ideolgicos sobre os quais se assenta a sociedade burguesa. A partir do eixo terico explicitado que se refere anlise do Estado burgus, desenvolveremos, em seguida, nossas reflexes sobre a administrao pblica enquanto uma das formas de materializao deste mesmo Estado. Para tanto, necessrio reiterar nosso entendimento de que no tarefa precpua da ordem administrativa do Estado moderno promover a superao das desigualdades decorrentes das relaes sociais de produo e reproduo do modo capitalista, posto que, se assim fosse, promoveria sua autodestruio. Mas tarefa da teoria crtica revelar a aparente racionalidade que tende a naturalizar a irracionalidade da administrao capitalista e subverter sua dimenso ontolgica, como procuraremos demonstrar. Assim, cabe-nos explorar as concepes mais gerais acerca da administrao nos itens seguintes desse captulo no sentido de escapar perspectiva burguesa de tal forma que possamos apreend-la e explic-la no contexto do movimento das contrarreformas. A partir de tais elaboraes que poderemos, nos dois captulos que se seguem, articular as alteraes efetivadas na administrao pblica brasileira, onde se inscreve o trabalhador da funo pblica, e aquelas impostas ao sistema de proteo social brasileiro.

1.2 BUROCRACIA: A ORDEM ADMINISTRATIVA PRPRIA DO ESTADO MODERNO

1.2.1 - Administrao: determinaes universais e a racionalidade da ordem capitalista

Consideramos absolutamente necessrio identificar a complexa teia de relaes, seus elementos constitutivos sobre os quais se desenrola o exerccio de trabalho do funcionrio pblico, sua natureza vinculada administrao pblica e, por conseguinte, aos rgos que compem o Estado-coero. Partimos da assertiva de que desde sempre a histria racional em todas as pocas e nas diferentes formaes societais. Isto significa dizer que cada formao econmico-social tem uma lei fundamental que lhe prpria e determina sua prpria racionalidade; da se pode inferir que a racionalidade da histria da prxis universal 9. As transformaes societais obedecem a uma legalidade, a uma forma prpria de administrar. Tambm o processo histrico que marca a passagem de uma formao social outra est sujeito a leis, isto , a uma racionalidade histrica. Para desvelar a racionalidade de uma sociedade preciso ir alm de sua aparncia fenomnica e revelar a existncia de elementos categoriais e relaes que se estabelecem na constituio dessa sociedade, tais como as foras produtivas, relaes de produo, classes sociais, Estado, dentre outras. A racionalidade se manifesta na totalidade social, e no em um nico elemento, como por exemplo, o econmico embora seja este, em ltima instncia, determinante de outras esferas que, por sua vez, no se reduzem a ele. O econmico no estritamente a produo material, mas fundamentalmente produo e reproduo das relaes sociais e condies necessrias de todo tipo de produo. Na perspectiva do materialismo dialtico, o econmico s pode ser explicado enquanto elemento de uma totalidade. Por esse motivo no est imune s influncias do poltico ou do ideolgico (VZQUEZ, 2011). Pensar as determinaes universais da administrao e pens-la tambm no escopo do Estado moderno, como expresso da racionalidade capitalista, no qual as leis sociais so regidas pelo mercado requerem colocar em questo os fundamentos desse modo de produo,
9

Kosik (2011) nos alerta para consideraes acerca da ideia de prxis que muitas vezes incorrem em obviedades, equvocos e banalizaes. Assim, define: A prxis na sua essncia e universalidade a revelao do segredo do homem como ser ontocriativo, como ser que cria a realidade (humano social) e que, portanto, compreende a realidade (humana e no-humana, a realidade na sua totalidade). A prxis do homem no atividade prtica contraposta teoria; determinao da existncia humana como elaborao da re alidade (id., ibid., 222).

sem perder de vista que [...] as estruturas sociais so produtos humanos, e humanas so tambm as atividades que tornam possvel suas mudanas e sua transformao (id., ibid., 357). Assim, se queremos compreender e explicar a administrao pblica, precisamos submet-la ao crivo da historicidade e da totalidade para tornar possvel reconhecer e capturar suas possibilidades libertadoras. Sabiamente, o educador Vitor Henrique Paro nos esclarece que no podemos negar que a [...] administrao tem servido historicamente como instrumento nas mos da classe dominante para manter o status quo e perpetuar ou prolongar ao mximo seu domnio. Porm no reconhece essa condio como irrevogvel, pois advoga que pode vir a afluir na direo da transformao social e nessa perspectiva contemplar os interesses dos segmentos subalternizados. Para isso, torna-se imperativo, continua o autor, que suas potencialidades no sejam desprezadas e [...] que a atividade ad ministrativa seja elevada de seu carter espontaneamente progressista para uma prxis reflexivamente revolucionria [...] tendo como requisito fundamental [...] o conhecimento das condies concretas em que se realiza a administrao na sociedade (PARO, 2006, p. 32-33). importante que a atividade administrativa, ao se elevar condio de prxis, se torne capaz de criar uma nova realidade ao mesclar a subjetividade e a objetividade num processo de objetivao. O percurso terico-metodolgico empreendido pelo citado autor em sua anlise sobre a administrao em geral constitui referncia que nos subsidia prosseguir em nossas reflexes com o objetivo de buscar compreend-la no interior do espao institucional. Espao este onde se desenrolam as mediaes, o convvio e confronto direto entre os trabalhadores da funo pblica responsveis pela execuo da poltica pblica (e aqui nos interessa particularmente o mbito da Previdncia Social) e os demais segmentos da classe trabalhadora. A problematizao da pretensa universalidade dos princpios da administrao capitalista, na anlise referenciada, tem como vetor analtico a nfase na concepo de administrao em seu sentido mais simples como atividade exclusivamente humana, racional e teleolgica10. Conforme assinalamos, inicialmente, a razo o alicerce no qual se sustentam historicamente o comportamento e a ao humana. Ela, a razo, utilizada pelo homem para decidir e avaliar a partir de critrios da conscincia moral considerando-se determinado fim. No pode se restringir mera utilizao dos recursos. Mais do que isso, preciso tom-la na dimenso que se traduz na racionalidade dos fins (SOUZA FILHO, 2011). A concepo de

10

[...] a administrao a utilizao racional de recursos para a realizao de determinados fins. Assim pensada, ela se configura, inicialmente, como uma atividade exclusivamente humana, j que somente o homem capaz de estabelecer livremente objetivos a serem cumpridos [...] (PARO, 2006, p. 18)

administrar, pensada como utilizao racional de recursos para realizao de determinados fins, constitui-se atividade vital existncia humana. A administrao compreendida nos termos atuais resulta de uma longa evoluo histrica e carrega as marcas das contradies sociais e dos interesses polticos em jogo na sociedade. Nesse sentido, possvel afirmar, mediante a existncia de evidncia emprica, que a atividade administrativa sempre existiu e que atravessa diversas formas de organizao social. Com estas identificaes possvel atribuir administrao o carter progressista, pois
[...] foi agindo administrativamente que o homem foi conseguindo superar seu primitivo estado de necessidade natural, produzir sua existncia material de forma cada vez mais eficaz, bem como produzir-se a si prprio como realidade diferenciada da natureza. (PARO, 2006, 31-32).

Estas pontuaes tm correspondncia com o que apregoa Nogueira (2008, p.27): [...] cada poca recebe um legado, mas tambm cria um legado: d sequncia ao que se fazia antes ao mesmo tempo em que transforma as condies anteriores ao fazer de modo diferente daquilo que se fazia antes. Analisa Vzquez (2011, p. 348) que Se a histria racional e no s um perodo dela no pode existir uma formao econmica que no tenha sua prpria lei fundamental e, em funo dela, sua prpria racionalidade. Assim, para compreendermos a administrao, submet-la lgica democrtica e, por conseguinte, dimension-la numa perspectiva emancipatria, precisamos abstra-la das determinaes histricas que a circunscrevem no contexto do capital. preciso recuperar suas determinaes universais, despi-la de condicionantes e particularidades tributados pela teoria burguesa. Importa-nos atentar, como recomenda Paro (2006), para a dimenso de que a atividade administrativa est impregnada da viso de mundo que se tem intencionalidade de construir, implicando em contradies de cada perodo histrico, e est sujeita s mltiplas determinaes. Ora, considerando que o modo de produo capitalista visa a expandir o capital atravs da produo e apropriao da mais-valia, ressaltamos que esta intencionalidade pressupe a utilizao racional de recursos que expressam interesses da classe detentora dos meios de produo. No atende aos interesses do homem, compreendido em sentido genrico e universal, mas contempla os de [...] alguns homens historicamente determinados, pertencentes classe dos que tm o privilgio de possuir em suas mos o poder econmico (id, ibid., p. 54). A racionalizao do trabalho, prpria da ordem burguesa, tem como desdobramento a diviso tcnica do trabalho que por sua vez impe a necessidade da gerncia, ou controle do

trabalho por parte do capital, ou a diviso alienada do trabalho. A administrao apresenta caractersticas especficas deste modo de produo, correspondendo ao grau de complexificao que a diviso social do trabalho adquire ao longo das diversas fases da sociedade burguesa. Isto significa dizer que a diviso parcelar ou pormenorizada do trabalho vai assumindo diferentes e complexas formas para atender exigncia de lucratividade do capital, demandando novas formas de coordenao do esforo humano coletivo. Este entendimento ampliado quando se enfoca o carter antagnico e inconcilivel dos interesses das classes fundamentais sob o capitalismo e representa elemento decisivo para determinar que a atividade administrativa no se constitui por si s uma fora revolucionria. No entanto de real importncia no descart-la, uma vez que pode contribuir para a transformao social desde que, como referenciamos anteriormente, as potencialidades da administrao sejam direcionadas para esse fim. pela superao de sua dimenso espontnea, progressista que se torna possvel imprimir a perspectiva de uma prxis revolucionria. Nesse sentido, acrescemos que contribuies de Souza Filho (2011) reiteram que a possibilidade de uma administrao democrtica implica em eliminar a incorporao de uma racionalidade instrumental e/ou a utilizao de recursos/meios comprometidos com relaes de dominao. Tambm identificamos convergncia entre o pensamento destes dois autores por ns citados (PARO, 2006; SOUZA FILHO, 2011) quanto relao dialtica entre elementos constitutivos da administrao concordantes com a dimenso de que a finalidade deve determinar os recursos utilizados e a racionalidade que se expressa na ao.
Essa relao dialtica estabelecida entre meio-racionalidade-fim apresenta as diferentes articulaes que podem ocorrer: fim-meio, racionalidade-fim e racionalidade-meio. Em outras palavras, para uma perspectiva/finalidade democrtica e emancipatria no podemos utilizar meios e racionalidade instrumentais (SOUZA FILHO, 2011, p. 13).

Desta forma, identificamos que esto postas as condies que nos remetem s reflexes de Paro (2006, p. 21): [...] que o homem age tanto mais administrativamente quanto mais ele conjuga seus conhecimentos e tcnicas, os faz avanar e os aperfeioa na utilizao de seus meios de produo. Ao homem cabe usar racionalmente seus recursos materiais e conceptuais para adequ-los aos objetivos que busca alcanar. Encerra-se a um campo da teoria e da prtica da administrao que o autor denomina racionalizao do trabalho: congregao das relaes homem/natureza no interior do processo de administrao.

Esse mesmo autor adverte sobre a concepo burguesa segundo a qual a teoria da administrao confere racionalizao do trabalho uma perspectiva universal sem enfoque nas relaes de explorao que marcam a sociedade de classes. Para a teoria burguesa, o fim dado como suposto; a finalidade no se apresenta como historicamente situada e no constitui objeto a ser problematizado uma vez que deve estar subordinada aos interesses do capital. Ao conjugar conhecimentos e tcnicas, aperfeioando-os, ao reconhecer a existncia de determinaes universais e o carter vital da atividade de administrar, precisamos conceber esta na perspectiva de que tambm a existncia humana e seu desenvolvimento implicam que os homens estabeleam relaes entre si. Os elementos materiais e conceituais, mediadores da relao do homem com a natureza, e o esforo humano coletivo representam o conjunto que, em sua unidade, possibilita a realizao do fim pretendido. Entretanto o mundo moderno, globalizado, fetichizado, altamente tecnolgico, que impe a diviso pormenorizada do trabalho, expresso econmica do carter social do trabalho no interior da alienao (MARX, 1991, p. 184) exige, consequentemente, o esforo humano coletivo. Paradoxalmente, esta diviso se efetiva atravessada pela lgica individualista fomentada pela ideologia burguesa, exacerbada com o advento do neoliberalismo. O processo de produo e explorao capitalista, analisado na perspectiva da mercantilizao da fora humana de trabalho, na reificao do homem e na humanizao da mercadoria autonomizada, fruto de seu trabalho estranhado, reflete a lgica de uma racionalidade irracional (PARO, 2006). A teoria crt ica denuncia este paradoxo, revelando [...] que no h nada de racional na ordem estabelecida; que essa ordem ela mesma, irracional; e que uma ordem racional implica a planificao racional da vida econmica e social (LWY, 1985, p.63). Encontramos na tese defendida por Paro (2006) a importante distino entre o tratamento geral dado aos recursos humanos e seu entendimento sobre [...] os recursos do homem, no sentido de que s ele capaz de criar novas tcnicas, produzir novos conhecimentos e acumul-los historicamente (id., ibid., p. 24). Ou seja, no se refer e ao homem como recurso ou meio porque o reconhece como fim, o que significa o seu reconhecimento como sujeito capaz de fazer sua histria, e no como indivduos atomizados, meros suportes das relaes sociais. Subjug-lo a uma relao de dominao implica subverter sua natureza, pois o homem, ao tratar [...] as demais pessoas como meios, degrada a si prprio condio de meio e se torna um joguete na mo de poderes estranhos a ele (MARX, 2010, p. 40). Relembremos que toda forma de dominao dilacera a essncia humana, representa

degradao da condio de homem para a de coisa. Marx em seus Manuscritos EconmicoFilosficos explicita que, [...] se quiser exercer influncia sobre outro home m, deve-se ser um homem que atue sobre outros de modo realmente estimulante e incitante. (MARX, 1991, p. 192). correto inferir que a relao humana implica cooperao, enquanto o servilismo e submisso reproduzem uma forma de relao desumanizadora. Ao se fazer uso do homem como recurso para se atingir um fim, nivelando-o com outros recursos materiais e conceptuais, adentramos no campo da administrao burguesa, isto , numa estrutura socialmente determinada (PARO, 2006), pois
A essncia humana da natureza no existe seno para o homem social, pois apenas assim existe para ele como vnculo com o homem, como modo de existncia sua para o outro e modo de existncia do outro para ele, como elemento vital da efetividade humana; s assim existe como fundamento de seu prprio modo de existncia humano (MARX, 1991, p. 169).

ainda Marx (id., ibid., p. 181) que nos desperta para a reflexo sobre a prvia tomada de conscincia da finalidade do movimento histrico e dos limites impostos que so inerentes e determinantes do progresso da humanidade. Trata-se do plano em que possvel ao homem, pela conscincia, antecipar o resultado que pretende alcanar e transcender a estrita percepo. A conscincia lhe permite fazer escolhas, tomar decises, agir sobre o real vivido e percebido. Essa totalidade est prenhe de mltiplas determinaes e relaes que se encontram, objetivamente, numa constante inter-relao dialtica. As categorias que compem este real convertem-se uma na outra, permanentemente, conforme nos anuncia Lukcs (1978). Por ser o homem portador de uma teleologia, sua atividade se torna especial e reconhecida como prxis, o que lhe d a possibilidade de transformar, dialeticamente, a si e a natureza (KONDER, 1995). Esta pontuao nos encaminha para o entendimento de que
pois, a partir de seu domnio sobre a natureza que o homem se faz, se torna humano. Reconhecer esta evidncia implica consequentemente, reconhecer que as relaes entre os homens no podem ser de dominao, sob pena de se perder sua caracterstica humana, quer dizer, caracterstica de seres diferenciados do mundo meramente natural. (PARO, 2006, p. 25)

A prxis, como ao humana (e que ativa), se renova continuamente e se constitui praticamente (KOSIK, 2011). Em sua materialidade possibilita ao homem transformar meios e fins, e quanto mais criadora esta atividade, mais elevado o nvel de conscincia que demanda. Importa-nos compreender que ao homem dado o poder de transformar teleologicamente o mundo que habita ante os limites do movimento histrico e que a essncia humana da natureza somente possvel ao homem social. Todavia, ainda que em nvel

inferior, a conscincia do homem lhe possibilita realizar uma prxis de carter reiterativo ou imitativo. Depreendemos que os dois nveis de prxis - criadora e reiterativa - tm relevncia incontestvel para o homem existir e administrar socialmente o seu devir; ambas esto impregnadas pela conscincia humana, em maior ou menor grau 11. A prxis, em sua dimenso revolucionria, que s se efetiva pela ao conjunta do homem, habilita os sujeitos coletivos, continuamente, para o enfrentamento de novos desafios e para o atendimento das novas necessidades progressivamente geradas12. de todo impensvel que o homem viva em permanente transe criativo. Ao contrrio, sua capacidade criadora est atrelada s necessidades de adaptao a situaes novas e, at que se sinta desafiado a satisfazer novas necessidades, seu movimento tender a validar e reiterar solues j criadas. No entanto, ainda que seja suficiente a mera reproduo uniforme e mecnica de atividades, a conscincia do homem pode lhe propiciar atitude de abertura ao novo. Subjetividade e objetividade se expressam em relao indissocivel na prxis criadora; sofrem e produzem modificaes no processo de criao, que, at alcanar o produto final, implica em indeterminao e imprevisibilidade. Enfatizamos que estas reflexes nos possibilitam avanar sobre a atividade de administrar, que inclui os dois nveis da prxis humana. A prxis criadora (singular) se diferencia da reiterativa devido identificao de que esta ltima se configura na repetibilidade, correndo risco de se restringir mera rotinizao de procedimentos e tornar-se bice a criaes. A primeira [...] vale-se de conquistas anteriores, assimilando procedimentos que foram bem-sucedidos em outras situaes para criar novas formas de atingir objetivos de modo mais efetivo [...]; a segunda [...] multiplica a aplicao dos procedimentos criados, ampliando seu alcance (PARO, 2006, p. 28). Sublinhamos, entretanto, a face reacionria da reiterativa, que se conforma como fim em si mesma, degenera-se em procedimentos que configuram os estreitos limites da burocratizao e cerceia a administrao criadora. Assim entendida,
11

deparamo-nos

com

uma

concepo

de

administrar

que

pressupe

Tais categorias sero de fundamental importncia quando analisarmos o processo de saneamento apregoado para dar impulso reengenharia neoliberal que definir a nova arquitetur a da administrao pblica brasileira. 12 A propsito, consideramos importante registrar que, como nos adverte Kosik (2011), importa no incorrer numa viso reducionista da prxis, pois compreende alm do momento laborativo, tambm a integralidade da existncia humana: Sendo o modo especfico de ser do homem, a prxis com ele se articula de modo essencial, em todas as suas manifestaes, e no determina apenas alguns dos seus aspectos ou caractersticas. A prxis se articula com todo o homem e o determina em sua totalidade. (id., ibid. p. 222) e ainda: [...] ela [a prxis] se manifesta tanto na atividade objetiva do homem, que transforma a natureza e marca com sentido humano os materiais naturais, como na formao da subjetividade humana, na qual os momentos existenciais como a angstia, a nusea, o medo, a alegria, o riso, a esperana, etc., no se apresentam como experincia passiva, mas como parte da luta pelo reconhecimento, isto do processo de realizao da liberdade humana (id., ibid ., p. 224).

inveno/descoberta de novos meios de realizao visando a atingir determinados objetivos; e, com outra que se mantm nos limites estritos da repetio/imitao daqueles procedimentos e caminhos estabelecidos pela prxis criadora. Consideramos significativa outra distino essencial para a continuidade das nossas reflexes, que se vincula s categorias constitutivas da administrao pblica, especificamente sobre conscincia da prxis, que se relacionam com nveis de potencialidades de transformao que a prtica administrativa requer ou impe. Recorremos s elaboraes de Paro (2006), mais uma vez, sobre a prxis reflexiva que pressupe nvel elevado de conscincia da atividade prtica, contrapondo-se ao nvel reduzido que se inscreve na conscincia espontnea. Para nossas reflexes acerca do processo laboral dos trabalhadores da funo pblica, importa-nos destacar que a prxis meramente reiterativa na administrao como fim em si mesma, que se degenera na burocratizao, funcional ao capital; serve aos interesses hegemnicos; busca escamotear a administrao criadora; centra-se na defesa da manuteno da ordem dada como intocvel e imutvel. Correlacionamos estas pontuaes com a compreenso de que a mera reiterao age tambm para limitar a expanso da conscincia do homem sobre sua prtica e suas possibilidades transformadoras. Decorre da a necessidade de aprofundarmos nossa anlise sobre administrao pblica, partindo do sentido mais simples e elementar ato de administrar (enquanto atividade racional dotada de intencionalidade, e por isso exclusiva do ser humano) at alcanar a compreenso do carter irracional que a ordem capitalista lhe imprime. A ordem administrativa, enquanto expresso do Estado capitalista e, portanto, de uma sociedade dividida em classes, deve gerenciar interesses radicalmente antagnicos de modo a conservar e reproduzir essa diviso. A dimenso da prxis reiterativa pode conduzir ao praticismo expresso na mera burocratizao dos servios pblicos. Temos ento, sob este prisma, a subverso da prxis humana, na medida em que esta se encontre tanto mais subordinada aos padres impostos pelos detentores do controle social. Estamos ciosos dos meandros que esta seara encerra, pois atravessa e atravessada por determinantes polticos, econmicos e culturais, inserida como objeto de campos tericos diversos. Ao avanarmos nas nossas reflexes, esclarecemos que a questo que aqui se impe diz respeito a como enfocar a prxis revolucionria no interior desta organizao, quando precisamente se evidencia a incapacidade de apreenso da [...] essncia do processo histrico, perdendo-se nos seus meandros fenomnicos e fugazes como nos aponta Lessa (2006, p.2). Disto resulta o empobrecimento da prtica marcada pelo taticismo e o abandono

de perspectivas de um projeto estratgico. Temos a consequente acomodao, a obedincia e resignao ante o fetiche da vida segura e estvel, a captura da conscincia pela diviso alienada do trabalho, o cumprimento dos papis prescritos pela diviso burocrtica: a administrao pblica tomada como uma totalidade fechada em si mesma. No entanto, a essa viso determinista, ao fatalismo to caro ordem burguesa e sua teoria positivista se opem o movimento do real, as contradies constitutivas da totalidade social, que tensionam a aparente estabilidade da administrao capitalista e expem sua racionalidade irracional. Relembremos que o mundo contemporneo desafia, indiscutivelmente, a capacidade criadora ante o processo de industrializao e urbanizao e os decorrentes avanos tecnolgicos. Isso significa que a racionalidade cada vez mais demandada, porm o em sua dimenso instrumental-analtica, em prejuzo de sua dimenso emancipatria. Esse fenmeno resulta da lgica do capital que no s superdimensiona a razo instrumental, como tende a ampli-la para as demais esferas da sociabilidade moderna:
[...] a consolidao da ordem burguesa tende a reduzir a racionalidade inteleco [...]. a esta tendncia que, em termos histrico-culturais, deve-se creditar a hipertrofia prtica do comportamento instrumental e a reduo terica da razo racionalidade analtica (NETTO apud SOUZA FILHO, 2006, p. 81).

Temos, ento, que a administrao considerada a partir de suas determinaes universais se traduz em possibilidade de contribuio para potencializar a prxis revolucionria, mas, subtrada desta perspectiva, resvala para os limites da razo instrumental, perfeitamente suscetveis s demandas da ordem burguesa. O Estado moderno materializa-se atravs de sua mquina administrativa, em sua estrutura burocrtica que analisaremos a seguir.

1.2.2 O fenmeno burocrtico pressupostos histrico-conceituais e objetivaes

As consideraes que tecemos at ento renem elementos que consideramos basilares para a compreenso do fenmeno burocrtico e a insero do funcionrio pblico na diviso sociotcnica do trabalho que se opera no espao profissional prprio do Estado stricto senso. Observamos que os tratamentos conferidos mquina burocrtica so, muitas vezes, marcados pela superficialidade e se esgotam no estreito limite da imediaticidade fenomnica: a sua aparncia. Problematizar a natureza do Estado moderno , inevitavelmente e sem sombra de dvidas, problematizar a natureza da burocracia. preciso distinguir e

compreender o carter ideolgico das teorias administrativas e da burocracia que visam a reduzi-la a um fenmeno meramente tcnico, desprovido das dimenses poltica, econmica e cultural. Comungamos do pensamento de Souza Filho (2011) quando defende que, para uma anlise rigorosamente crtica da funo burocrtica do Estado, precisamos [...] fugir da tentao de defend-la entusiasticamente ou de atac-la enfurecidamente (id., ibid., p. 38), tratamentos estes que lhe so frequentemente imputados pelo senso comum. Concordamos ainda que imprescindvel extrair os traos essenciais e universais do fenmeno burocrtico para ento articul-los administrao burocrtica, sua materializao e mediaes efetivas. Conforme temos sustentado, a perspectiva que adotamos implica em tomar como ponto de partida as relaes sociais de produo capitalista e a elas retornar, porquanto so determinantes das formas de dominao e explorao de classes e da dinmica que se manifesta nas guerras de posies, nas transformaes pelo alto e nos movimentos de contrarreforma. Reiterar esse ponto de vista reafirmar esses elementos categoriais como definidores das configuraes e reconfiguraes da ordem administrativa funcional ao Estado stricto sensu, para, a partir da, identificar sua face como fenmeno de dominao formal e classista. No demais enfatizar a importncia da racionalizao no nascimento do mundo moderno, inegavelmente como estratgia propulsora e marca de seu desenvolvimento, na medida em que a razo tcnica e instrumental tornou-se parmetro para tudo (NOGUEIRA, 2008). A burocracia instalou-se como ordem administrativa prpria do modo de produo capitalista, intrinsecamente relacionada questo do poder e controle do capital sobre o corpo social, como materializao de interesses particulares presentes no Estado. Configura-se, dialeticamente, como um dos componentes da materialidade do Estado burgus em sua estrutura contraditria. Isto significa que a burocracia se realiza tanto como forma de expresso de interesses particulares, quanto como expresso das contradies presentes no interior do Estado moderno. Todo o esforo intelectual realizado para compreender a ordem burocrtica, no campo do pensamento marxista, desenvolvido a partir da crtica ao idealismo de Hegel. A idealizao hegeliana do fenmeno burocrtico leva ao entendimento de que a teoria do filsofo alemo [...] aplicada burocracia formal, mas de um formalismo poltico, que encobre uma realidade que ele desnatura, reduzindo arbitrariamente a oposio e traindo o real (TRAGTENBERG, 1985, p. 23). Da resulta a su a aparncia de classe universal ao conceber a burocracia como uma das formas de materializao de um interesse universal

expresso pelo Estado, separando-o dos interesses particulares em disputa no seio da sociedade civil. Nesse sentido, a burocracia reconhecida como [...] um instrumento do governo com responsabilidade de Estado para garantir o interesse geral frente aos interesses particulares apresentados pelas corporaes (SOUZA FILHO, 2011, p.40). O esquema hegeliano, conforme analisa Tragtenberg (1985), apresenta a burocracia no seio da democracia liberal prpria do capitalismo de Estado [...] como agente da vontade geral como um universal que encobre determinaes privatistas e [...] protege uma generalidade imaginria de interesses particulares (id., ibid., p.24). Essa inverso revelada luz do pensamento de Marx, pois o que se efetiva o compromisso em garantir determinados interesses particulares do capital (propriedade privada dos meios de produo, explorao da mais-valia, a irrefrevel acumulao capitalista), em detrimento dos interesses gerais da classe trabalhadora. Para Marx, [...] a burocracia se contrape, enquanto sociedade civil do Estado ao Estado da sociedade civil, s corporaes (MARX apud SOUZA FILHO, 2011, p. 40). Enquanto se efetive como um dos componentes da materialidade do Estado burgus, burocracia cumpre servir classe dominante e assegurar-lhe a dominao. Logo, no atende aos interesses do homem genrico e universal, mas aos interesses de alguns homens pertencentes a uma determinada classe particular em detrimento das demais. A se assenta sua dimenso de dominao. O princpio da universalidade enunciado mediante o idealismo de Hegel no se confirma ante o movimento do real. A aparncia de classe universal encerra a lgica da fetichizao capitalista. Paradoxalmente, para que a classe dominante ganhe legitimidade, preciso fazer concesses aos segmentos subalternizados. desta forma que a burocracia chamada a responder pela funo de implementar as aes governamentais voltadas para o atendimento dos interesses das classes dominadas. A finalidade atenuar as desigualdades produzidas, mas tambm responder s tenses decorrentes dos confrontos entre interesses antagnicos. Temos, ento, a estrutura de classes como determinante fundamental da burocracia. Radica o seu limite estrutural no antagonismo entre os interesses dessas classes. Ou seja, a vinculao da burocracia ao Estado implica sua vinculao dominao de classe, e sua existncia pressupe as relaes sociais e econmicas definidoras da existncia de dominados e dominantes. necessria uma ordem capaz de confluir para o atendimento s exigncias crescentes decorrentes da dinmica de autoexpanso e do processo de acumulao desenfreada, mas nem por isso desregrada, uma vez que o capital que postula regras de sociabilidade, altera as relaes entre os homens no s no que se refere aos termos materiais,

mas tambm simblicos, jurdicos e polticos, para alm de suas personificaes, conforme sustenta Mszros. (PANIAGO, 2003). A burocracia como probabilidade de impor obedincia na relao entre indivduos se afirma na construo sociolgica de Weber13 como conjunto de normas reguladoras da ao associativa que opera atravs da orientao do comportamento do quadro administrativo e dos integrantes em relao associao. Requer o poder de mando, de subordinao dos indivduos para que cumpram estas normas objetivando alcanar determinado fim. Nesse sentido, burocracia , em sntese, racionalizao, qualificao tcnica, especializao e, fundamentalmente, organizao. Weber atribui burocracia superioridade tcnica em relao s demais formas administrativas14. Esse conjunto de normas, postulado nos marcos do capitalismo, se estabelece como prerrogativa da classe que detm o poder poltico e econmico, capaz de invadir todas as esferas da vida. concepo que articula a [...] dimenso poltica (finalidade) com a dimenso tcnica (utilizao racional dos recursos) da administrao, na perspectiva de evitar a ciso entre o poltico e o tcnico, defendida por Souza Filho (2006, p. 35) e Paro (2006), somamos a abordagem de Holloway (1982), notadamente quando se refere diviso entre o econmico e o poltico e suas implicaes no debate sobre as novas formas de confronto entre a classe trabalhadora e o Estado Moderno. Isto porque a partir do modo como se articulam a finalidade e a utilizao dos recursos, sob a regncia da clivagem entre os pressupostos econmicos e os pressupostos polticos, que se torna possvel apreender criticamente as determinaes do fenmeno burocrtico atravs do qual se materializa sua forma de dominao. As mudanas ocorridas sob a gide do capital repercutiram e continuam a repercutir nas relaes sociais incluindo-se as que so afetas ao aparato estatal, na medida em que explorao capitalista e Estado emergem paralelamente como formas complementares de dominao de classe. A clivagem entre formas de dominao econmica e poltica a que nos referimos tem como resultante uma outra fragmentao: o trabalhador capitalista convertido
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Max Weber (1864-1920) reconhecido como o principal terico da burocracia. Parte da construo de instrumentos de anlise sociolgica que tm por finalidade ordenar a realidade. Submete a esses instrumentos as formas de dominao na perspectiva individual. So trs os tipos puros de dominao legtima: carismtica (implica devoo ao dotes sobrenaturais do senhor), tradicional (est presente a lealdade ao senhor, seu tipo puro o patrimonialismo) e a racional-legal cujo tipo mais puro a forma de dominao burocrtica. So classificados como puros porque no existem seno em suas formas isoladas no nvel terico, combinando-se quando observados em exemplos concretos. Cf. Weber (apud CAMPOS, 1982) e as produes crtico-dialticas sobre as concepes weberianas elaboradas por Lwy (1985) Souza Filho (2006, 2011), Nogueira (2008) Tragtenberg (1985, 1989). 14 Afirma o socilogo alemo que o fator determinante dessa superioridade da administrao burocrtica reside no papel do conhecimento tcnico que, atravs do desenvolvimento da moderna tecnologia e dos mtodos econmicos na produo de bens, tornou-se totalmente indispensvel (WEBER apud CAMPOS (org.), s/d, p. 24).

em assalariado e cidado, torna-se portador de um status que, ao fragmentar-se dessa forma, obscurece sua identidade de classe e o alvo contra o qual se rebelar (HOLLOWAY, 1982). Todo avano da classe trabalhadora na direo da emancipao poltica representa uma ameaa dominao burguesa, e por esse motivo requer um poder de Estado fundado em uma razo instrumental que se mantenha em permanente viglia e uma tecnocracia pronta a transformar o saber em justificativa plausvel para discriminar, usurpar e oprimir. Nesses termos, subverte-se, como assinalamos anteriormente, o sentido da prxis humana aprisionada pela formalidade protocolar do burocratismo, em prejuzo da razo crtica. Reiteramos que tal subverso visa a realizar a funo estratgica do modo de produo capitalista, pois objetiva no s [...] aprimorar as relaes sociais desiguais do trabalho, tornando-as mais eficazes (MOTTA, 1994, p. 48), como tambm induzir os indivduos crena de que a submisso um comportamento natural para tornar prevalecente a ideologia da classe dominante. Nessa perspectiva, burocracia implica poder, controle e alienao, viabilizados atravs de um aparelho impessoal, hierarquicamente organizado, que deve agir mediante critrios impessoais e mtodos racionais em consonncia com a tipologia weberiana. A relao de poder se efetiva atravs da organizao burocrtica
[...] porque pode punir, porque detm o monoplio do saber (o sigilo burocrtico), porque consegue que seus participantes se identifiquem com ela, porque est de acordo com as regras do jogo capitalista, porque pode recompensar e porque detm a riqueza. A organizao detm, portanto, as fontes do poder. (MOTTA, 1994, p. 48)

de fundamental importncia assinalar o risco de se incorrer em uma concepo reducionista com foco somente no controle exercido pela burocracia sobre a vida social e eliminar as relaes sociais capitalistas, ou seja, as relaes de produo geradoras da maisvalia. Assim, a crtica ao conceito weberiano de dominao (e ao marxismo weberiano) justificada na medida em que este no se relaciona com as determinaes de mercado ou com interesses de classe. Sua estreiteza refere-se reduo de seu significado concepo de obedincia no campo das relaes individuais. A crtica ao conceito weberiano ganha densidade na sntese elaborada por Souza Filho (2006) que se apropria dialeticamente de sua contribuio para super-la e nos permitir compreender
[...] que a burocracia a forma legtima de obter obedincia de um grupo de pessoas e exercer o poder de classe para atingir objetivos voltados para a expanso capitalista, atravs do emprego econmico de recursos materiais e conceituais e do esforo humano coletivo, assim como da adequao desses recursos aos fins visados, que se expressam, tambm, pela necessidade de atender determinadas demandas da classe dominada. Consideramos que dessa forma o conceito de burocracia fica completo em suas determinaes essenciais. (id., ibid. p. 91)

Assim, a burocracia instalada no seio do Estado concentra poder, detm o controle de importante parte do processo normativo da sociedade, assume protagonismo estratgico na implementao das polticas de governo. Em face disso e, paradoxalmente, a burocracia , ao mesmo tempo, fenmeno que pode produzir os efeitos paralisantes de todo movimento emancipatrio, tornar possvel alavancar o processo de emancipao poltica, tornar vivel e garantir a ordem social capitalista, mas tambm implementar aes do Estado voltadas para as necessidades dos dominados. Encerra, segundo Nogueira (1998), a luta sem trguas entre os sistemas e a poltica, entre a razo operacional e a razo normativa, entre a autoridade e a autodeterminao poltica (id., ibid. p. 260). Mais do que isso esclarece o autor:
Seja como for, em qualquer dos casos, importa muito saber da tenso que se manifesta entre processo e projeto, entre condies objetivas e construes subjetivas. Em outros termos, importa jogar luz sobre os sujeitos que fazem com que os processos ganhem sentido sujeitos que, operando em condies por eles no escolhidas, conforme famosa passagem de Marx, lutam para imprimir o selo de seus interesses no curso das coisas, com o intuito de dirigi-lo ou de subsumi-lo a um dado ritmo e desfecho (id., ibid., p. 265).

Trata-se de um nvel de compreenso crtica que contribui para elucidar a intrincada teia de relaes que conformam o fenmeno burocrtico. Ao ceticismo de Weber, que faz o prognstico da completa escravizao da racionalidade ao poder do capital, ope-se a perspectiva de democratizao do poder que torna possvel ampliar a capacidade de contestlo, de fazer uso do planejamento e da tecnologia numa perspectiva tico-finalista de emancipao poltica. Comandar e obedecer, do ponto de vista da anlise gramsciana, implica que todo comando supe obedincia e um fim pretendido, podendo o comando ser imposto hierarquicamente ou mediante acordo prvio e obteno da colaborao. A perspectiva democrtica de Gramsci nos aponta a distino entre relao comando-obedincia, prpria de um comando autoritrio onde as ordens so acatadas por servilismo, e aquela presente num regime democrtico em que a assimilao consciente da direo a ser seguida identificada em algum nvel. Essa distino tem suas razes na fonte do poder de que emanada a disciplina. importante elucidar que
Se a origem for democrtica autoridade exercida num grupo socialmente homogneo, atravs de uma funo tcnica especializada a disciplina ser autnoma e livre; se a origem do poder for arbitrria ou uma imposio extrnseca e exterior, ela ser servil (GRAMSCI apud SOUZA FILHO, 2006, p. 73/74).

Ou seja, o sentido atribudo por Weber dominao tambm tratado por Gramsci sem perder de vista, contudo, que a questo axial a dominao de classe. Muito embora toda ordem administrativa se expresse pelo seu carter de dominao, o que define a administrao

burocrtica sua estrutura administrativa racional de dominao. Na perspectiva weberiana, a burocracia definida [...] atravs de um conceito estreito de dominao e da dimenso instrumental da racionalidade (SOUZA FILHO, 2006, p. 86). Weber no atribui centralidade na sua anlise questo da dominao de classe presente na burocracia, simplesmente porque seu objetivo restringe-se a demonstrar que a ordem burocrtica compatvel com os pressupostos do capitalismo e que contribui para seu crescimento, tratando apenas da dimenso instrumental da razo. Apesar de o socilogo alemo reconhecer que a expresso definitiva da burocracia s se efetiva a partir da intensificao do intercmbio de mercadorias favorecido pelo crescimento da economia capitalista15, permanece aprisionado ao fetichismo da aparncia e precipita-se no beco sem sada da capitulao da razo moral ordem burguesa (MSZROS, 2002). Assim, o aspecto que no pode de forma alguma ser desprezado na sistematizao weberiana da experincia histrica da administrao a dimenso racional-legal imanente ordem burocrtica prpria do Estado moderno. A burocracia atingiu seu mais alto grau de racionalidade em face da exigncia de uma ordem jurdico-legal capaz no s de garantir a relao de explorao, mas tambm de dar legitimidade ao processo de mercantilizao da fora humana de trabalho prpria da sociedade burguesa emergente e dos desdobramentos da revoluo industrial. Era preciso uma forma de mediao que favorecesse a garantia da acumulao como fora motriz da ordem capitalista e que melhor regulasse o grau de complexificao que a diviso social do trabalho atingia. Uma ordem administrativa que se mostrasse apta a desenvolver instrumentos regulatrios capazes de atenuar os efeitos do paradoxal empobrecimento de uma classe que quanto mais produzia a riqueza, mais dela se distanciava, ao mesmo tempo em que a riqueza produzida se concentrava nos cofres da burguesia. O Estado moderno para se materializar requer uma ordem administrativa compatvel com sua finalidade, sua organizao racional-legal juridicamente legitimada. Dessa forma, compreender o fenmeno burocrtico em sua totalidade requer explorar metodicamente no s seu carter de dominao, mas tambm a racionalidade de sua estruturao. Evidenciamos que a organizao burocrtica como tipo de poder, de exerccio da autoridade legal corresponde a um sistema racional em que a diviso do trabalho acontece atravs de ao
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Para Weber quando o pesquisador constri o tipo ideal [...] formula perguntas a partir d e seus valores, formula a problemtica, no entanto a resposta que dever ser dada a essas perguntas deve ser puramente cientifica, neutra, livre de juzo de valor, aceitvel para todos os cientistas. Mas, afirma Lwy: [...] infeliz ou felizmente, as coisas no so bem assim, isto, , os valores de Max Weber entraram no s na definio do tipo ideal e na formulao da problemtica, entraram tambm em sua resposta (LWY, 1985, p. 57 -58).

racional mantendo congruncia entre meios utilizados e fins pretendidos. A burocracia estatal apresenta-se como terreno frtil para a prxis reiterativa na medida em que a dimenso instrumental-analtica da razo acaba por ser superdimensionada na sociedade burguesa em detrimento de sua dimenso emancipatria. O predomnio da mera prxis reiterativa no interior das organizaes burocrticas, funcional dominao capitalista e aos mecanismos de burocratizao, constitui limite, mas tambm, se pensada dialeticamente, o grande desafio a uma prxis reflexiva revolucionria (SOUZA FILHO, 2006; TRAGTENBERG, 1985; PARO, 2006). No h como desconsiderar a relevncia do espao ocupado por Weber entre os estudiosos da sociologia das organizaes. Conforme assinala Tragtenberg (ibid.), merece ateno a preocupao demonstrada pelo socilogo alemo em relao aos rumos que a expanso da burocracia poderia tomar, bem como ao seu evidente objetivo de criar mecanismos de defesa ante a expanso do predomnio do formalismo, das normas escritas, da subsuno das convices pessoais obedincia hierrquica produzida no seio de uma estrutura inanimada: a mquina administrativa. Como se pode observar, as contradies presentes no fenmeno burocrtico so negadas e apontam os limites da concepo weberiana em oposio perspectiva da compreenso dialtica. Ao burocrata idealizado por Weber so atribudas competncias legais claramente determinadas, e ele est sujeito autoridade somente em relao s suas obrigaes oficiais, pois sua liberdade individual preservada. A estrutura hierrquica bem definida. O ingresso ocorre mediante livre relao contratual, respeitadas as qualificaes tcnicas para efeito de seleo dos candidatos, mediante, preferencialmente, exames e comprovaes de ttulos. Remunerao por salrios fixos, carreira, rigorosa disciplina, controle e avaliao do desempenho do cargo, alm do trabalho totalmente desligado da propriedade dos meios de administrao e da impossibilidade de se apropriar desses meios so as caractersticas que tipificam o processo de trabalho do funcionrio do Estado do ponto de vista da construo sociolgica weberiana. No entanto, as suas objetivaes se efetivam como um modelo nico para todas as organizaes; independentemente de fins distintos, os meios sero iguais. Aqui, como veremos mais adiante, situa-se uma das fontes de inspirao para o projeto neoliberal que dar a configurao neoweberiana que ir orientar o gerencialismo imposto administrao pblica. Em outros termos, as configuraes enunciadas como novo modelo gerencial, que demandam a introduo na administrao pblica de mtodos e tcnicas adotados na iniciativa privada, emergem no iderio neoliberal sob a retrica de superao do modelo

burocrtico, mas, como podemos observar, guardam ntima relao com aquelas generalizaes defendidas por Weber. Alerta-nos Tragtenberg (1985): Aps definir sua tipologia de burocracia racional, mostra seu papel nivelador no plano formal: o burocrata, que obedece autoridade com base na lei, e o povo so formalmente iguais (id., ibid., p. 139). Este um ponto crucial em nossa anlise e que nos conduz s enumeraes: 1) O problema hegeliano que destacamos: o Estado, atravs de sua ordem administrativa, opera para atender aos interesses universais, quando, na verdade, Marx demonstra que o Estado est a servio e atua de forma complementar na preservao dos interesses de determinada classe em detrimento de outras. 2) Problemtica de Weber: associando-se questo anterior, o problema apresentado por Weber no que se refere ao carter formal da burocracia faz parecer que o burocrata obediente autoridade com base na lei, ou seja, no conjunto de normas estabelecidas na esfera estatal e o trabalhador subordinado ordem administrativa das relaes de produo capitalista esto sujeitos s mesmas determinaes sem levar em conta suas particularidades. Ainda na perspectiva da crtica ao pensamento de Weber, podemos nos apoiar nas consideraes Mszros (2002, p. 410):
Assim, a eternizao das relaes capitalistas dominantes, como horizonte inaltervel da vida social, realizada com sucesso por Weber graas a uma srie de suposies definidoras e asseres categricas. Na estrutura conceitual weberiana, embaralhar uma multiplicidade de grupos sociais heterogneos tanto na categoria dos independentes como no caso daqueles condenados para sempre dependncia hierrquica cumpre precisamente o propsito de se livrar da categoria realmente relevante de classes em luta.

Evidenciamos que, com estas explicitaes, estaramos diante de um processo de homogeneizao simplificadora do real que se traduz na aparncia de uma ordem justa e efetivamente igualitria em que semelhanas e diferenas desaparecem, dissimulando a tenso entre o singular e o universal. Buscamos nos apropriar das reflexes de Paro (2006) sobre as determinaes universais do ato de administrar em contraposio teoria burguesa que a restringe aos estreitos limites da ordem capitalista e torna irracional sua racionalidade. O conjunto de medidas orquestradas sob a gide neoliberal ilustra essa irracionalidade mediante o processo de precarizao do trabalho tanto na esfera das relaes de produo quanto na de reproduo social do capital. Tais iniciativas podem ser perfeitamente justificadas na medida em que so edificadas a partir de uma concepo de Estado vocacionado para atender a interesses supostamente universais. Para que realize sua vocao deve operar atravs de uma ordem burocrtica tambm de carter universal, e para que esse objetivo seja atingido propugna-se a adoo, no seio da administrao pblica, das prticas administrativas prprias

da iniciativa privada. Dessa forma a precarizao se efetiva seja pela emergncia do modelo de acumulao flexvel adotado como estratgia de reestruturao produtiva para superao da crise do fordismo/taylorismo e perpetuao do capital, seja pela adoo da nova gesto pblica vocacionada para sanear (mas no superar) as deficincias da administrao burocrtica e a herana patrimonialista constitutivas dos pactos de dominao que sustentam a ordem burguesa em nosso pas. Tais reflexes ganham maior adensamento com as contribuies de Alves (2011, p.89) ao salientar que
[...] a ofensiva do capital no se restringe apenas instncia da produo propriamente, mas atinge hoje mais do que nunca, sob o capitalismo manipulatrio, instncias da reproduo social, colocadas como nexos orgnicos da produo como totalidade social.

Ao analisar a morfologia social da reestruturao produtiva do capital, o autor nos revela que, na medida em que este vem assumindo extremado controle sobre a totalidade do metabolismo social, a captura da subjetividade do trabalho vivo torna-se crucial para a prevalncia desse controle. Naturaliza-se a adoo de recursos esprios, desde que estes consigam lograr xito no estabelecimento de um novo nexo psicofsico capaz de ajustar ao e pensamento dos trabalhadores racionalizao da produo. O sociometabolismo do capital impe constrangimentos subjetividade humana, visto que
[...] instaura processos de subjetivao intrincavelmente paradoxais que, ao mesmo tempo que ampliam o templo da alma humana, a dilaceram e limitam suas potencialidades humano-genricas, pela manipulao incisiva dos seus traos ontologicamente fundantes e fundamentais, como a linguagem e a capacidade simblica do homem. (ALVES, 2011, p. 130-131)

O horizonte a nossa frente no outro seno o desemprego em massa e da institucionalizao da precariedade do trabalho, aspectos que caracterizam o

sociometabolismo da barbrie produzido pela incontrolvel necessidade de expanso do capital. Assegura-nos Mszros (2002, p.131) que, no sistema do capital, expanso s pode significar expanso do capital a que deve se subordinar tudo o mais, e no o aperfeioamento das aspiraes humanas e o fornecimento coordenado dos meios para sua realizao. O sociometabolismo da barbrie se processa pela instaurao da cultura do medo, da dessocializao, da desefetivao da subjetividade capturada e confrontada com o amplo espectro de inovaes no campo da tecnologia e dos valores, conformando o terreno frtil que concorre para o engajamento estranhado do trabalho vivo. Este engajamento condio necessria para que o capital alcance sua meta de acumulao desenfreada ainda que

concorra, paradoxalmente, para a destruio dessa mesma fora de trabalho e da vida planetria (ALVES, 2011; ANTUNES, 2000; MSZROS, 2002). As elaboraes at aqui apresentadas so, para ns, de fundamental importncia para nortear a investigao sobre o redesenho das estruturas da administrao pblica e a insero do funcionrio pblico, enquanto trabalhador assalariado cuja atividade, embora no crie valor diretamente, necessria sobrevivncia da ordem do capital, o que justifica sua incorporao noo ampliada de classe trabalhadora conforme sustenta Antunes (2000). Esse redesenho da ordem administrativa que se faz de forma indissociada do processo de reestruturao produtiva visa desconstruo conduzida pelo neoliberalismo do processo de ampliao e aprofundamento de direitos para assegurar a restaurao das condies que caracterizam um capitalismo em que impera as leis do mercado. Para entendermos esse movimento que tem como horizonte a restaurao plena da economia poltica do capital, retomaremos as anlises que se sustentam no pensamento gramsciano, fundamentalmente a categoria de revoluo passiva.

1.3 REFORMA E CONTRARREFORMA: OS IMPERATIVOS DO CAPITAL, PARTICULARMENTE EM SOLO BRASILEIRO.

Assinalamos anteriormente que, para Marx, toda forma de controle social sobre o movimento do capital que implique em ganhos para os trabalhadores no enfrentamento aos efeitos deletrios do modo de produo capitalista deve ser entendida como vitria da Economia poltica do trabalho. Vimos ainda que Engels j vislumbrava o processo de ampliao do conceito de Estado ao reconhecer em A origem da famlia, da propriedade privada e do Estado que a dominao de classe se fazia tambm de forma pactuada em busca de legitimao consensual, a partir do momento em que os dominados avanavam em suas conquistas e obrigavam com isso a burguesia a recuar em maior ou menor nvel. Quando o antagonismo entre os interesses de classe ganha visibilidade e os conflitos se tornam claramente perceptveis, eles passam a ser tratados to somente como efeitos sem qualquer vinculao com suas causas, ou seja, o pensamento burgus insiste em negar a lgica destrutiva que conforma as relaes de produo e reproduo prprias do modo capitalista. O carter contraditrio da totalidade social precisa ser negado pela arbitrariedade da ideologia dominante cuja pretenso fazer crer no carter linear e evolucionista, sem riscos de

descontinuidade ou rupturas. Conceber o risco de aprofundamento do processo democrtico deixar-se tensionar at o limite em que se faz explcita a contradio dialtica a partir da qual o resultado dos antagonismos denuncia os momentos fundantes do deterioramento do modo de produo capitalista. A partir das contribuies de Gramsci, possvel seguir mais adiante na identificao das determinaes constitutivas do processo de ocidentalizao, atravs de categorias tais como hegemonia, guerra de posio, sociedade civil, revoluo passiva. A reconstruo do campo terico marxista realizada por Gramsci resulta do seu esforo intelectual, assentado em sua formao poltica e militncia de esquerda, para produzir uma profunda reflexo sobre a crise do liberalismo, do Estado, da democracia, emergente a partir de meados do sculo XIX que permita perseguir respostas que instrumentalizem o enfretamento aos desafios impostos, sempre na perspectiva marxista. De tal forma, o recurso ao instrumental analtico gramsciano contribui para tornar claro que essa expanso do controle democrtico no se faz como simples concesso do capital ou nos termos de um acordo de cavalheiros. Assim nos alerta Coutinho (2011) sobre a concepo gramsciana de revoluo passiva:
Na verdade, Gramsci no se refere revoluo passiva como uma revoluo frustrada, isto fracassada ou inexistente; ao contrrio, trata -se para ele de um tipo especfico de revoluo exitosa, ainda que feita atravs de conciliaes pelo alto e pela excluso do protagonismo popular, o que gera um processo de transformaes poltico-sociais, do qual resulta em suas palavras, uma ditadura sem hegemonia (COUTINHO, 2011, p. 226)

Somamos a essas consideraes as elaboraes de Teixeira (2006) que nos oferecem substancial contribuio para compreendermos, luz do pensamento gramsciano e mais especificamente com o foco na temtica da revoluo passiva, a construo histrica dos modos de conceber, administrar e realizar a proteo social ao trabalhador brasileiro. A incurso realizada pela autora na obra de Gramsci e o recurso ampla literatura sobre a temtica da revoluo passiva por ela utilizado balizam os caminhos que devemos percorrer em nossa anlise, na medida em que apontam valiosas concepes e referncias histricas a serem destacadas nas pesquisas realizadas. Do ponto de vista conceitual, no esforo de compreender o processo de formao do Estado burgus moderno na Itlia16 ocorrido na segunda metade do sculo XIX, bem como na
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Cf.Teixeira (2006), quando trata especificamente da ampliao do conceito de revoluo passiva a partir da polmica de Gramsci e Crocce, em que o primeiro identifica no Risorgimento em um processo de dimenses prprias de uma poca histrica, que tem incio com o final da era napolenica. Nela, as novas classes dominantes formadas como resultado da conciliao entre burguesia e as velhas camadas de grandes proprietrios rurais reagem contra as consequncias mais radicais da Revoluo Francesa, mas ao mesmo

busca de interpretar fenmenos sociais em sua complexidade como foram o fascismo e o americanismo, a revoluo passiva definida pelo pensador italiano, de forma mais abstrata, nos seguintes termos:
[...] expresso prtica das necessidades da tese de se desenvolver integralmente, at o ponto de conseguir incorporar uma parte da prpria anttese, para no se deixar superar, Isto , na oposio dialtica somente a tese desenvolve, na realidade, todas as suas possibilidades de luta, at capturar os supostos representantes da anttese (GRAMSCI apud TEIXEIRA, 2006, p. 29)

O processo de revoluo passiva compreende, pois, a presena de dois momentos. Um primeiro momento diz respeito ao mo vimento de restaurao, ou seja, a reao das classes dominantes frente ao risco de que um levante dos de baixo possa resultar em transformaes profundas e efetivas na ordem estabelecida. Num segundo momento, trata-se de reconhecer o carter de renovao, o que significa dizer que parte das demandas populares acaba por ser atendida pelas classes dominantes, mesmo que estrategicamente transfiguradas em concesses e no em conquistas. A revoluo pelo alto pressupe, nesse sentido, que atravs de restauraes as classes dominantes acabam por acolher exigncias vindas dos movimentos populares, fato que lhe imprime o carter progressista. Por isso, para Gramsci as revolues passivas podem ser tambm chamadas restauraes progressistas ou revolu es-restauraes. No obstante o carter restaurador, possvel identificar a concretizao de transformaes reais e efetivas. Conforme sustenta Teixeira (2006), preciso que se estabelea a distino entre revoluo passiva e contrarrevoluo ou contrarreforma, qual seja, a primeira implica a implementao, ainda que pelo alto, de algumas reformas em resposta ao desenvolvimento da sociedade e como consequncia de presses realizadas pelas classes subalternas. Ainda assim favorece a prevalncia de formas ditatoriais na medida em que contribui para o fortalecimento do Estado em prejuzo da sociedade civil. O Estado toma para si a funo de dirigir a luta pela renovao, em substituio aos grupos sociais. O transformismo o expediente caro s prticas de cooptao que visam a neutralizar a representao poltica e cultural das classes subalternas. Se na revoluo passiva a eliminao do protagonismo histrico dessas classes ocorre de forma subliminar, a contrarreforma tem como propsito explicitar a revogao dos direitos conquistados por meio das revolues pelo alto. Diferentemente do que ocorre no modelo de revoluo jacobina realizada a partir de
tempo introduzem pelo alto, ainda que contra as massas populares, muitas das conquistas dessa revoluo. (GRAMSCI, 1999: 298/300) Trata-se da poca na qual o liberalismo se consolida e se expande, mas em aberta oposio democracia. Gramsci no hesita em dizer que o liberalismo antidemocrtico de Croce apenas uma ideologia que busca justificar e legitimar a revoluo passiva. (id., ibid ., p 31),

baixo, no caso da revoluo passiva, a substituio da classe pelo Estado corresponde a uma ditadura sem hegemonia, na qual o Estado, mesmo autoritrio, no pode prescindir de um mnimo de consenso, sob pena de ter que adotar estritamente a coero e tornar-se invivel em longo prazo. A questo do consenso merece, ainda, ser analisada sob dois enfoques: consenso passivo e consenso ativo. No primeiro, de carter indireto, sem iniciativa popular, sem democracia de base, prevalece o Estado e sua dominao. Ele mantm a perspectiva repressiva e burocrtica ou corporativista/burocrtica, a preponderncia da burguesia estatista e institucionalista. O segundo, de carter direto, em que est presente a auto-organizao das massas, prioritariamente pela direo hegemnica, mantm a perspectiva expansivo/democrtica, a preponderncia operria e popular, ou seja, faz-se presente a revoluo popular e democrtica e antiestatista (BUCI-GLUCKSMANN e THERBORN apud TEIXEIRA, 2006). O consenso mnimo ou consenso passivo , na verdade, o que Gramsci chama de transformismo17, instrumento analtico utilizado pelo pensador marxista para caracterizar o processo de formao do Estado moderno na Itlia. Com efeito, a apreenso da totalidade social revela, sem dvida alguma, a importncia do conceito de revoluo passiva para a compreenso desse processo tambm em outros pases. Constitui, na verdade, critrio de interpretao que permite compreender pocas histricas inteiras. Estamos diante de uma categoria poltica fundamental para compreendermos o processo de construo histrica da administrao pblica brasileira e particularmente da Previdncia Social, um dos pilares da Seguridade Social concebida pela constituinte de 1988. Muito embora no tenhamos alcanado no Brasil a constituio de um Estado de Bem-Estar, no podemos negar a conquista de importantes direitos sociais no perodo que se estende de 1930 at a contrarreforma imposta pelo receiturio neoliberal nas trs ltimas dcadas. Somos um pas que carrega a tradio de um Estado forte que se sobrepe nao brasileira construda a partir desse Estado, e no da ao das massas populares. Consideramos elucidativo o destaque de Teixeira (2006) s contribuies de Buci-Glucksmann e Therborn sobre a relao entre revoluo passiva e as polticas sociais e econmicas de tipo keynesiano
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O transformismo como uma das formas histricas daquilo que j foi observado sobre a revoluorestaurao ou revoluo passiva, a propsito do processo de formao do Estado moderno na Itlia [...]. Dois perodos de transformismo: 1) de 1860 at 1900, transformismo molecular, isto , as personalidades polticas elaboradas pelos partidos democrticos de oposio se incorporam individualmente classe poltica conservadora e moderada (caracterizada pela hostilidade a toda interveno das massas populares na vida estatal, a toda forma orgnica que substitusse o rgido domnio ditatorial por uma hegemonia); 2) a partir de 1900, o transformismo de grupos radicais inteiros, que passam ao campo moderado (GRAMSCI apud TEIXEIRA, 2006, p. 35).

adotadas no Brasil.
O modelo de anlise gramsciano no vale apenas para pases de capitalismo desenvolvido que passaram por uma revoluo passiva fordista. Podem ser encontrados em certos pases capitalistas dependentes semiperifricos os mesmos mecanismos de revoluo passiva, que modernizaram o Estado e a sociedade pelo alto. Este o caso dos Estados de compromisso nacional popular (populistas) dos anos 1930-1950 na Amrica Latina, o de Vargas no Brasil, o de Pern, na Argentina ou de Crdenas no Mxico. A funo do Estado no processo de industrializao e na modernizao faz-se acompanhar por uma forma especfica de constituio da classe operria como sujeito de ao poltica. (BUCI-GLUCKSMANN e THERBORN apud TEIXEIRA, 2006, p. 37)

A emergncia do Brasil como pas capitalista no foi determinada por rupturas definitivas com os padres tradicionais de organizao da sociedade e do Estado, uma vez que nossa burguesia sempre se manteve aliada s velhas classes dominantes e aos segmentos militares18. Sua dinmica jamais esteve comprometida com a promoo social ou em gerar um padro de desenvolvimento que pudesse assegurar a sustentabilidade econmica e tambm sociopoltica e ambiental. Isso explica por que no chegamos a efetivar, ante nossa posio dependente no quadro do capitalismo internacional, o Estado de Bem-Estar Social. A revoluo burguesa brasileira vinculou-se historicamente conciliao, busca de composies e acordos voltados estrategicamente para compensar os grupos e os interesses com maior identificao com as fases que deveriam ser superadas (NOGUEIRA, 1998). Em outros termos, Vianna (1996) assinala que o Brasil, em toda sua importante extenso no continente americano, ganha destaque entre os pases ibero-americanos, pelo fato de atingir a modernizao mantendo compromisso com o seu passado. Em razo disso o Brasil , por excelncia, o lugar da revoluo passiva. Nessa dialtica brasileira em que a tese parece estar sempre se autonomeando como representao da anttese, evitar a revoluo tem consistido, de algum modo, na sua realizao (id., ibid., p. 01). Ao Estado brasileiro sempre coube a funo de articulador da modernizao conservadora. No campo da administrao federal notrio o fato de que no ocorreram rupturas, pois cada fase nova preservou o critrio dominante na fase anterior, como veremos mais adiante. No que tange Previdncia Social, o desenho constitucional de 1988 foi e continua sendo erodido pelas reformas polticas implementadas no contexto da reforma do Estado e do ajuste estrutural que atravessaram os anos 1990 e a primeira dcada do sculo XXI. Os mecanismos adotados para que a Previdncia Social viesse a dar conta das demandas e interesses histricos dos trabalhadores sempre se mostraram insuficientes. Ou seja, tanto a

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Cf. Coutinho (2011), quando apresenta as anlises desenvolvidas por sobre Marxismo e imagem do Brasil em Florestan Fernandes.

reforma administrativa que remonta a era Vargas 19 quanto o surgimento da Previdncia Social brasileira20 constituem fenmenos que se desenvolveram no contexto do processo macroscpico da revoluo passiva no perodo que vai de 1930 a 1988 em que a composio de foras sociais se alterava, na medida em que as classes subalternizadas ampliavam a conscincia das relaes desiguais. O perodo que se estendeu do final da dcada de 1970 at fins dos anos 1980 foi marcado pela emergncia de grupos organizados que passaram a reivindicar melhores condies de educao, sade, moradia, urbanizao. Mulheres, ndios, negros, homossexuais lanaram-se em lutas que visavam ao fortalecimento de suas prprias identidades, a favor dos direitos humanos, preservao do meio ambiente, lutas estas combinadas com o surgimento de um movimento sindical autnomo e combativo e de partidos polticos com base social. Sinalizavam para o fortalecimento da sociedade civil brasileira. Esse processo, no entanto, foi contra-atacado pelas foras conservadoras e se degenerou no quadro da contrarreforma neoliberal dos anos 1990, cuja expresso mais imediata foi, respectivamente, o advento do gerencialismo e o confisco dos direitos conquistados pelos trabalhadores. Esse reformismo enrag, para usar os termos de Nogueira (1998), que marcou as ltimas dcadas do sculo XX, estendeu seus efeitos nefastos at os dias atuais em um longo processo de destruio dos servios pblicos. A cultura da crise disseminada a partir dos anos 1990 foi extremamente funcional ao processo de desmonte dos servios pblicos, ao escamotear que
no leito das lutas ofensivas dos trabalhadores e da ao reativa do capital que os sistemas de seguridade so incorporados na ordem capitalista, como mecanismos potencialmente funcionais ao processo de acumulao e afetos ao processo de construo de hegemonia (MOTA, 2000, p. 131)

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Ali (nos anos 30) teve incio o que a literatura especializada caracteriza como a fase de pleno amadurecimento do Estado, que se organizou e se efetivou como instituio poltico-jurdico-administrativa. Naqueles anos, comeou a ser visualizado o desafio de criar uma administrao pblica moderna, burocrtica, sintonizada com os novos tempos que se previa para o Pas, capacitado, portanto, para desempenhar papis relevantes na regulamentao econmica, no fomento ao crescimento industrial, no atendimento das crescentes demandas sociais e dos novos encargos impostos ao Estado pelo sistema produtivo nacional (Nogueira, 1998, p. 94). O Governo passa a atribuir administrao pblica a funo de conduzir de forma eficiente os negcios pblicos. 20 A origem da estruturao do sistema pblico de proteo social no Brasil efetiva-se mediante as presses exercidas pelas categorias de trabalhadores, vinculada prpria construo da nacionalidade. Na dcada de 30, as mudanas produzidas na economia, determinaram uma nova forma de organizao poltica, quando o Estado assume papis decisivos para estruturar as bases da implantao definitiva da industrializao, assim como para investir em polticas sociais. A fase inicial do sistema de previdncia social brasileira se estende at 1945, protagonizada pelo Estado e empresariado industrial, definidores de seu perfil contencionista, segmentado, com um elenco reduzido de benefcios para os trabalhadores industriais que representavam a parcela mais significativa dos assalariados incorporados cidadania regulada. Delgado (1999), Coutinho (1985), Pravato (2001).

 inequvoca a apropriao simblica pelo neoliberalismo da necessidade de promover as reformas historicamente requeridas pelas classes subalternizadas para transform-las em seu inverso, pois o que conta, na verdade, no a necessidade humana dos trabalhadores, mas os imperativos estruturais da prpria valorizao e reproduo do capital. Para obter o consenso e implementar as (contra) reformas foram adotados argumentos de natureza fiscal e econmica para justificar a urgncia de se atingir o equilbrio dos atuais e futuros dficits oramentrios do sistema previdencirio, bem como os efeitos sobre a poltica macroeconmica de estabilizao. Porque era preciso manter oculto o carter estrutural da crise do modo de produo capitalista. A espetacularizao da crise, lanada a pblico pela mdia, fazia -se impregnada pelo cinismo 21 e visava a antecipar a percepo distorcida da realidade 22 no intuito de tornar verdade as mentiras que sustentavam o sistema ideolgico arbitrrio 23 e poltico de dominao neoliberal. Em outros termos, por trs das justificativas apresentadas, o objetivo das contrarreformas da Administrao Pblica e da Previdncia Social, nos anos 1990, era neutralizar os avanos produzidos pelo processo de democratizao do pas, expressos na Constituinte de 1988, e com isso promover no s a estagnao, mas tambm um grande retrocesso nas polticas voltadas para o aprofundamento e ampliao de direitos sociais. Os direitos dos trabalhadores foram desregulamentados e flexibilizados de forma a garantir ao capital os mecanismos necessrios para adequar-se fase da globalizao e do neoliberalismo. Mszros (2002) nos adverte sobre o que de fato implica a distino entre o gradualismo revolucionrio restrito aos parmetros definidos pelo capital e as necessrias mediaes materiais e institucionais. Em sua radicalidade, o autor alerta que no se deve confundir gradualismo e mediao, pois, mesmo que esta implique em mudanas realizadas passo a passo, o que de fato importa como esses passos se articulam com uma estratgia global que no vise apenas melhoria do padro de vida dos trabalhadores, mas a reestruturao da diviso do trabalho de forma radical. Nesse sentido a fragmentao e a

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O modo mais destacado dessa mentira sob o disfarce da verdade, nos dias atuais, o cinismo: com desconcertante franqueza, admite-se tudo, mas esse pleno reconhecimento de nossos interesses no nos impede, de maneira alguma, de persegui-los; a frmula do cinismo j no o clssico enunciado marxista do eles no sabem, mas o que esto fazendo; agora eles sabem muito bem o que esto fazendo, mas fazem assim mesmo (ZIZEK 1996, p. 14). 22 A distoro ideolgica no decorre do fato de a ideologia ser uma aparncia, e sim do fato de ela est ar mobilizada para neutralizar a histria, abolir as diferenas, ocultar as contradies e desarmar toda tentativa de interrogao (CHAU apud KONDER, 2003, p. 144). Gramsci estabelecia a diferena entre ideologia arbitrria, racionalizada, desejada, e que devem ser submetidas a uma crtica que as desqualifica, e a ideologia historicamente orgnica, que constitui as representaes que independem de ponto de vista particular ou de um determinado grupo (id., ibid.).

diviso de interesses tambm no interior da classe trabalhadora serve de sustentao aos propsitos do Estado burgus. Os organismos de representao da classe trabalhadora foram fatalmente atingidos e, no caso dos sindicatos, estes se tornaram cada vez mais voltados para uma ao defensiva, de carter imediatista e contingencial, numa clara demonstrao de regresso das aes sindicais de defesa da classe trabalhadora no universo do capital. Interessa-nos aqui destacar que as representaes sindicais dos trabalhadores da funo pblica, aos quais destinaremos uma anlise mais aprofundada nos captulos que se seguem, no esto a salvo desse rolo compressor e do aliciamento pelos interesses conservadores. Para garantir minimamente os direitos sociais j conquistados, o que seguiu foi a perda dos seus traos anticapitalistas; enquanto a revoluo tcnica do capital se tornava mais ofensiva, os sindicatos lutavam para assegurar o mais elementar e defensivo dos direit os da classe trabalhadora, sem os quais sua sobrevivncia estaria ameaada: o direito ao trabalho, ao emprego (ANTUNES, 1997, p. 148). No interior dessas questes, ganha vulto o sindicalismo de participao em substituio ao sindicalismo de classe, que se apresenta desguarnecido de perspectiva crtica sobre os elementos bsicos do complexo movente do capital. Ao experimentar uma crise sem precedentes, o movimento sindical abre seus flancos s investidas das foras conservadoras (PRAVATO, 2001). Em relao aos movimentos sociais, estes perdem seu trao distintivo que o posicionamento combativo e o horizonte emancipatrio e passam a adotar uma postura mais pragmtica. Voltam-se mais para a gesto de polticas pblicas do que para a oposio poltica. Assim assinala Nogueira (2005, p. 58) referindo-se aos movimentos sociais:
O discurso por eles referenciado repercutir claramente a situao. Ficar, por um lado, mais tcnico e operacional, abrindo-se tanto para a inovao conceitual quanto para uma mudana de enfoque. Por outro lado, ficar mais tico, tendendo a abandonar a luta no terreno poltico-estatal para se concentrar na defesa de valores e direitos em escala mundial.

Ora, a esto postas, de forma sumariada, a distino entre os pactos de dominao que marcaram a emergncia e desenvolvimento do capitalismo, tpicos de um movimento de revoluo passiva em que as tenses entre as classes antagnicas reverberavam em avanos na construo da democracia possvel nos marcos do capital ao promover reformas no Estado brasileiro ainda que na perspectiva da modernizao conservadora, e o movimento de contrarreforma conduzido pelo iderio neoliberal que toma de assalto as conquistas das classes trabalhadoras e dos movimentos sociais. Souza Filho (2011) sintetiza o fenmeno de consolidao do neoliberalismo no Brasil ao analisar a contrarreforma administrativa:

A poltica implementada pelo Governo Fernando Henrique para viabilizar o desenvolvimento do pas marcada por forte orientao neoliberal: privatizaes indiscriminadas e com possibilidade de utilizao de moeda podre para compra das estatais, reforma da previdncia baseada em nus para os trabalhadores; diminuio da mquina administrativa e enfraquecimento da interveno social do Estado; insero subordinada do pas no mercado internacional, dentre outras (SOUZA FILHO, 2011, p. 169).

Temos, dessa forma, um horizonte que se apresenta totalmente adverso classe trabalhadora na medida em que o sociometabolismo do capital cria as condies favorveis para que o mercado possa avanar de forma contumaz e implacvel na ampliao de seu poder regulador. Partimos dessa incurso no pensamento crtico para apreendermos o Estado moderno, sua racionalidade expressa na administrao burocrtica bem como as metamorfoses impostas pelo necessrio reordenamento do capital, e para avanarmos em nossa anlise sobre as repostas que at ento vm sendo adotadas, no territrio brasileiro, ante os avanos dos segmentos subalternizados na luta pelo aprofundamento e universalizao de direitos. A frao da classe trabalhadora, os trabalhadores da funo pblica, particularmente aqueles que trabalham na mquina administrativa no mbito da Previdncia Social, requisitada a operar, sob os inovadores modos de gesto, as medidas regulamentares restritivas de direitos, com pretensa eficincia e eficcia. Ao mesmo tempo em que ao funcionalismo pblico destina-se papel de destaque entre as causas das crises do Estado no discurso neoliberal. Na perspectiva metodolgica por ns enunciada neste captulo, entendemos que as anlises e reflexes at aqui desenvolvidas renem as categorias analticas imprescindveis para o desenvolvimento dos captulos que se seguem, nos quais ganhar centralidade o efetivo processo de contrarreforma Administrativa e da Previdncia Social brasileira, para finalmente compreendermos os impactos no exerccio profissional do trabalhador da funo pblica do novo modus operandi, a nova instrumentalidade racional supostamente inaugurada pelo gerencialismo como forma de superar a administrao burocrtica.

CAPTULO II

A CONTRARREFORMA DO ESTADO NO CAMPO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA E DA PREVIDNCIA SOCIAL

2.1 GUISA DE INTRODUO ANLISE DO PROCESSO DE REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA E DA PREVIDNCIA SOCIAL

A apropriao do conceito de revoluo passiva, a identificao do Estado brasileiro com a concepo ampliada de Estado nos oferecem indicaes valiosas para a compreenso do processo histrico de implementao da Poltica Social no Brasil e as contrarreformas antecipadas pela burguesia, como so exemplos mais recentes a Reforma Administrativa e da Previdncia Social, que sucederam Constituio de 1988, implementadas nos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), respectivamente, mas que permanecem em curso, como clara regresso de direitos da classe trabalhadora. Ao analisar esse quadro histrico, Coutinho (2011) nos adverte:
Dada a concreta correlao de foras que ento se manifestou, essa nova institucionalidade foi fortemente marcada pelas lutas das classes subalternas; a meu ver, a transio ainda que, em seu momento resolutivo, tenha reproduzido a velha tradio brasileira dos arranjos pelo alto foi tambm determinada, pelo menos em parte, pelas presses que provinham de baixo. Por isso, no de modo algum casual que a Constituio de 1988, que recolheu em seu texto muitas dessas presses, tenha se tornado desde o governo Collor at o governo Cardoso um dos principais alvos da luta que a burguesia vem travando para consolidar entre ns uma nova forma de dominao de classe (id., ibid., 235-236)

Podemos antecipar que entre as categorias gramscianas ser de fundamental importncia para nossas elaboraes a compreenso da categoria de revoluo passiva, enquanto critrio de interpretao. Isto porque, como veremos mais adiante, importante precisar os momentos em que as correlaes de foras entre capital e trabalho foram sustentadas por um Estado forte que se colocou acima da nao para favorecer o confisco de direitos conquistados pelos trabalhadores. Tal fenmeno evidenciou-se ao longo da histria da administrao pblica brasileira e, em particular, no mbito da Previdncia Social. Diferentemente do que ocorre no movimento de revoluo passiva, em que o aspecto restaurador no elimina possibilidades de modificaes efetivas que podem tornar-se matriz de novas modificaes na composio de foras, o que assistimos nas ltimas trs dcadas foi a desconstruo pela contrarreforma neoliberal de direitos sociais conquistados em nosso pas em tempos anteriormente marcados por revoluo passiva (TEIXEIRA, 2006). Em grande escala, o que ocorre que o Brasil, enquanto Estado capitalista perifrico, v-se cada vez mais enredado na trama da oligarquia financeira e belicista imperial, que o torna alvo fcil de um programa que visa a impor limites ao seu desenvolvimento para

saquear seus recursos. Estancar os avanos expressos na Constituio de 1988 requer medidas voltadas para o reordenamento da sociedade poltica. No toa que a mudana de paradigma da administrao pblica ganha centralidade e passa a ser priorizada na perspectiva de constituir uma ordem administrativa funcional ao contexto de globalizao, reestruturao produtiva e ideologia neoliberal. No curso dessas mudanas, um marco importante foi a transformao em 1995, no primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso, da Secretaria de Administrao Federal no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE). Criado por fora da medida provisria n 813/95, a qual somente em 1998 foi convertida na lei n 9.649/98, ponto de partida para o que ficou conhecido como Reforma Gerencial do Estado Brasileiro. Um amplo leque de competncias foi atribudo a esse rgo: cuidar das polticas e diretrizes para a reforma do Estado; poltica de desenvolvimento institucional e capacitao do servidor, no mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional; reforma administrativa; superviso e coordenao dos sistemas de pessoal civil, de organizao e modernizao administrativa, de administrao de recursos da informao e informtica e de servios gerais; modernizao da gesto e promoo da qualidade no setor pblico; desenvolvimento de aes de controle da folha de pagamento dos rgos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal SIPEC. O MARE veio a ser extinto pela medida provisria n 1.795/99, quando ento, pelo decreto presidencial n 2.923/99, suas atribuies foram transferidas para o ento Ministrio do Oramento e Gesto. Antes mesmo de nos atermos especificamente anlise do que de fato representou a instituio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado brasileiro, conduzido pelo Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, editado pelo MARE, em 1995, e aps as premissas tericas at aqui desenvolvidas, cremos que apropriado retomarmos alguns preceitos que contribuem para contextualizar o incremento da lgica de gesto capitalista de vis neoliberal. As estratgias engendradas para garantir a hegemonia do projeto neoliberal no Brasil e suas diretrizes para as polticas pblicas tiveram incio no governo Collor e contaram com a entusiasta defesa do governo Fernando Henrique Cardoso sob a gide das determinaes dos pases centrais, como a Inglaterra no Governo Margareth Thatcher (1977-1990) e os Estados Unidos com Ronald Reagan (1981-1989), experincias mundialmente reconhecidas como tachtcherismo e reaganismo. Presses externas definiram as transformaes impostas administrao pblica brasileira, que passou a reproduzir a cultura das organizaes privadas. No possvel desconsiderar o peso de tais influncias sobre as relaes de trabalho, num contexto

institucional permeado pelo chamamento do desenvolvimento econmico e social conformado nas ltimas dcadas. Desse mimetismo resultam contradies intrainstitucionais em toda a esfera da administrao pblica. No mbito da Previdncia Social, as determinaes partem da crise do modo de acumulao capitalista e gravitam especificamente em torno do processo de degenerao do modo de gerir a proteo social, articulado regresso dos direitos previdencirios. Em suma, tais mudanas operadas, calcadas no iderio neoliberal, integram um processo internacional mais abrangente, o qual regulamenta o desregulamento e a liberalizao. Aspecto relevante nesse debate nos apresenta Amoroso Lima (2001) quando assinala criticamente os traos essenciais do novo reordenamento deo-poltico:
o momento de se colocar em prtica o conjunto de medidas operacionais que viabilizem as operaes de cortes do gasto pblico, o equilbrio oramentrio e a supresso dos investimentos sociais, como educao e sade. o momento de minimizar a participao do estado e mostrar ao Fundo Monetrio Internacional e ao Banco Mundial que a sociedade est devidamente instruda sobre as virtudes do mercado livre, das privatizaes e da poltica econmica que a determinam (id,. ibid., p. 64).

Um dos palcos privilegiados de luta entre a classe trabalhadora e a burguesia, a Previdncia Social no Brasil marcada por uma problemtica gesto pblica que se afirma ao longo do processo de formao e desenvolvimento histrico do Estado brasileiro. Problemas esses que constituem reflexos da tambm problemtica relao historicamente estabelecida entre as vrias dimenses do fenmeno estatal, entre tais dimenses e a sociedade; essas relaes so determinadas pela decisiva dimenso da economia nacional inscrita no mercado mundial. Temos, ento, como protagonistas nesse cenrio o Estado nacional, os trabalhadores assalariados24 e o empresariado industrial, portadores de distintos projetos em permanente e desigual disputa, subordinados s diretrizes do mercado mundial. Essas foram e continuam a ser as condies determinantes para os rumos, tanto para os avanos quanto para os retrocessos impeditivos da adoo de polticas sociais que se tornassem e se tornem capazes de promover a efetiva instituio de um Estado de Bem-Estar no Brasil. A Previdncia Social destaca-se, hoje mais do que em qualquer poca da sociedade burguesa, como um campo de batalha no escopo de uma guerra de dimenses muito mais amplas, submersa no jogo de interesses em favor da competitividade do capital, em detrimento das polticas sociais. Analisar a estrutura administrativa que d sustentao Previdncia Social impe
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At a Constituio de 1988, o modelo de previdncia social brasileiro dependia exclusivamente do trabalho assalariado. A instituio do conceito de Seguridade possibilita a ampliao da cobertura, conforme ser explorado em nossa anlise no captulo dedicado contrarreforma da Previdncia Social.

compreend-la a partir da correlao de foras entre trabalhadores, empresariado e o Estado brasileiro. Requer compreender esse Estado inserido no contexto mundial e sua condio de pas perifrico, atravessado pelos interesses que movem o sistema do capital. Requer, fundamentalmente, no perder de vista que Ele traz consigo a herana do coronelismo e patrimonialismo presentes na sua prpria constituio nos idos do Brasil colonial. Trata-se, nesse caso, de reconhec-lo como territrio frtil onde prevaleceram historicamente os desmandos da autocracia burguesa 25, presentes nos diversos estgios do capital, at culminarem na desestruturao do trabalho e da seguridade social no cenrio contemporneo. O Brasil integra o grupo de pases cujo ritmo do desenvolvimento diferenciado, na medida em que combina a assimilao de tcnicas mais modernas com relaes sociais e econmicas arcaicas, uma forma de desenvolvimento que conduz inevitavelmente ao progresso til s grandes potncias, mas que no suficientemente capaz de salvaguardar seu povo de uma condio marcada historicamente pela dependncia e explorao. Mas h que se reconhecer que o processo de industrializao e urbanizao tornou-se hegemnico sobre as formas arcaicas, o que contribuiu para deflagrar novas composies, revolucionar o universo de valores e uma nova e complexificada estratificao social (COUTINHO, 2011) 26. Com o esgotamento do modelo fordista/taylorista torna-se mundialmente necessrio promover profundas mudanas e orquestrar novas estratgias no marco da chamada globalizao. Em incio dos anos 1980, o esgotamento do Estado Desenvolvimentista brasileiro expe a incapacidade desse Estado de disciplinar ao mesmo tempo seus prprios quadros, o trabalho e o capital (SOARES, 2000). O rearranjo global do capitalismo que ocorre em face do declnio da taxa de lucro, da queda do crescimento econmico e do combate ao novo vigor que invade os movimentos sociais determinam que chegada a hora de implantar um novo modelo de acumulao flexibilizado numa dinmica que combina capital bancrio com capital industrial, o qual resulta no processo de financeirizao, em que o Brasil se insere como exportador de capital, e em que h ainda a necessidade, segundo a cartilha do iderio neoliberal, de se reformar o Estado. A espetacularizao dos dficits pblicos, como responsveis pela crise econmica, compe, na verdade, uma cultura da crise, conforme denuncia Mota (1995), que junto com a
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A concepo de autocracia burguesa em Florestan Fernandes pode ser assim compreendida: Em estreita articulao com a dependncia, que torna a burguesia brasileira carente de autonomia, o temor ao proletariado e ao socialismo contribuiu ainda mais para fazer com que essa classe adotasse, na busca da consolidao de seu domnio, o caminho de uma contra-revoluo prolongada (RBB, 310 e ss.), que se apia politicamente em formas mais ou menos explcitas de poder autocrtico (COUTINHO, 2011, p. 231). 26 Sobre reflexes tericas a partir do legado de Florestan Fernandes relativas s transformaes sociopolticas ocorridas ao longo da histria brasileira, (COUTINHO, 2011).

satanizao do Estado ditam as diretrizes da reforma da administrao pblica. O Plano Diretor cumpre seu dever de casa prescrito no Consenso de Washington. Sua mxima um Estado enxuto, moderno, que prima pela eficincia, eficcia e efetividade 27. O Estado, que sempre interveio no processo econmico capitalista no seu estgio monoplico, estrategicamente passa a assumir as funes polticas organicamente imbricadas s funes econmicas (NETTO, 1992). Diante disso, evidencia-se a urgncia, por parte dos governos de ajustar o Estado brasileiro em conformidade com o reordenamento macroeconmico conduzido pela burguesia internacional e com o projeto neoliberal. As reformas vo ocorrer a partir de um ajustamento passivo, sob condies impostas pelos consensos internacionais. Nesses termos, Amoroso Lima (2002) nos adverte:
Se verdade que o capitalismo est se reorganizando na chamada nova ordem mundial, no menos verdade que continua sendo capitalismo. O mundo do mercado e a lgica financeira que o identificam continuam cada vez mais vigorosos, s que ideologicamente embaados, pois encobre-se a manuteno de um mesmo sistema, valorizando-se as mudanas, e encobre-se sua reproduo ampliada, valorizando-se a estabilidade. (id., ibid., p. 69)

Nesse sentido, a partir dos anos 1990, no horizonte de nossas anlises, destacamos dois eixos cruciais: um que se refere Reforma do Aparelho do Estado, implementada a partir do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), durante o governo Fernando Henrique, e o outro que se refere Reforma da Previdncia Social, consumada no governo Lula e que tende a se estender ao longo do atual governo Dilma Russef. Sobre esses pilares sedimentam-se as condies determinantes do exerccio de trabalho do funcionrio pblico da Previdncia Social. Retornamos, dessa forma, ao ponto crucial de nossa anlise, definido inicialmente. O Estado capitalista, ou seja, sua ordem administrativa, longe de operar para atender aos interesses universais, mantm-se a servio dos interesses de determinada classe em detrimentos de outras. O problema do pensamento weberiano, ao eliminar as particularidades que delimitam o processo de trabalho do funcionalismo pblico, deixa em aberto a desastrosa possibilidade de realizar o seu ajuste gesto empresarial e sua racionalidade instrumental. Em seguida, analisaremos essa nova arquitetura engendrada para flexibilizar a produo capitalista e a gesto pblica.

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A nova gesto pblica (new public management), para mensurar o desempenho das organizaes, adota os conceitos de eficincia -melhor forma de fazer algo com recursos disponveis, eficcia - cumprir o objetivo proposto e efetividade - capacidade de atender as expectativas da sociedade (TENRIO, 1997).

2.2 - FLEXIBILIZAO CAPITALISTA: REESTRUTURAO PRODUTIVA E GESTO PBLICA

Na sequncia de nossas anlises torna-se evidente que qualquer entendimento que possamos pretender acerca das metamorfoses sofridas no mbito da sociedade poltica (Estado), com o desenvolvimento dos novos "desenhos institucionais" estabelecidos para implementao das polticas pblicas, pressupe explorar o rido territrio das inter-relaes imanentes e necessrias entre as configuraes impostas ao espao da administrao pblica e as transformaes operadas no mundo do trabalho. Implica abstra-las das anlises fragmentrias para compreender e explicar a repercusso dessas inter-relaes na estrutura organizacional e nos mtodos de trabalho, associada ao processo de eroso das relaes societais contemporneas. Em outros termos, trata-se de reconhecer que as mutaes na dinmica da sociedade burguesa vinculam-se s transformaes operadas nas esferas econmica, deo-poltica e do trabalho. A economia globalizada, caracterizada pela unio entre capitais industriais e financeiros, sob hegemonia deste ltimo, configura uma nova ordem capitalista, onde emergem as novas tecnologias e novas formas de gesto da fora de trabalho voltadas para modernizar e dinamizar a produo. Predominam as fuses e aquisies de empresas, o que era impossvel de ser pensado h tempos atrs. Trata-se de um fenmeno que convulsiona o livre mercado (COIMBRA, 2006). Em relao esfera deo-poltica, prevalece a determinao de um Estado com mnima interveno na economia e o predomnio de uma poltica de privatizaes. O mercado tornase o efetivo gestor das relaes econmicas e sociais. Transforma-se em uma instncia mediadora societal elementar e insupervel. O Estado, de propores minimalistas, passa a ser a nica alternativa e forma para a democracia (NETTO apud COIMBRA, 2006). A intensificao das privatizaes encontra-se na base do processo de desmantelamento de empresas e do desmonte dos servios pblicos, que leva a reboque os direitos do cidado o qual, por sua vez, adquire o status de cidado-consumidor ante a mercantilizao das polticas sociais. As transformaes nas esferas anteriores relacionam-se estreitamente com a metamorfose operada no mundo do trabalho: eliminao de postos de trabalho, fragmentao, flexibilizao e precarizao das relaes de trabalho, o consequente e desastroso

enfraquecimento dos organismos de representao da classe dos trabalhadores. A definio de classe trabalhadora, apresentada nos tempos atuais por Antunes (2000) , inclui no s aqueles que produzem diretamente mais-valia e que dessa forma participam diretamente para o processo de valorizao do capital, mas tambm os trabalhadores improdutivos. Estes, embora assalariados, no se constituem como elemento vivo do processo de valorizao direta do capital e de criao de mais-valia. Entretanto, para compreendermos as inter-relaes entre os segmentos assalariados preciso ter clareza quanto funo devida ao trabalhador improdutivo. Diferentemente da tecnocracia, os trabalhadores da funo pblica constituem um segmento efetivamente assalariado e, embora seu trabalho no produza mais-valia, est submetido ao processo de proletarizao que atinge toda a classe trabalhadora na atual fase do capitalismo. A coexistncia entre trabalho produtivo e improdutivo compe a totalidade dialeticamente estruturada e determinada exatamente pelo processo global do desenvolvimento da acumulao capitalista. Antunes destaca a concepo de Mszros a respeito dos trabalhadores improdutivos:
So aqueles que se constituem em agentes no-produtivos, geradores de anti-valor no processo de trabalho capitalista [mas que] vivenciam as mesmas premissas e se erigem sobre os mesmos fundamentos materiais. Eles pertencem queles falsos custos e despesas inteis, os quais so, entretanto, absolutamente vitais para a sobrevivncia do sistema (MSZROS apud ANTUNES, 2000, p.102).
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a partir desses mesmos fundamentos materiais que se intensificam as transformaes impostas pelo capital ao mundo do trabalho, operadas j a partir do surgimento do modo de produo fordista em constante e dialtica relao com os redesenhos do modo de administrar a coisa pblica. O ps-segunda guerra impulsionou a formao dos Estados de Bem-Estar, o estabelecimento de arranjos que combinaram as normas salariais fordistas com a regulao macroeconmica keynesiana e a extenso das polticas de proteo social, com propsito de desenvolver o consumo de massas e expandir a produo industrial para dar flego ao mais longo perodo de prosperidade verificado na trajetria do capitalismo, os chamados 30 anos gloriosos (DELGADO, 2001). No Brasil, como pudemos analisar at aqui, referenciados na categoria gramsciana de revoluo passiva, esse quadro ganhou contornos prprios marcados por transies processuais, condicionadas por conciliaes, transaes elitistas e excluses. Sintetiza Nogueira [...] nossos movimentos de mudana foram sempre levados a ceder diante do
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Concordamos com Antunes (2000, p. 102) quando sustenta que compreender a classe trabalhadora contempornea em uma perspectiva ampliada, capaz de incorporar a totalidade dos trabalhadores assalariados no suprime a centralidade [...] do trabalhador produtivo, do trabalho social coletivo, criador de valores de troca, do proletariado industrial moderno no conjunto da classe que vive do trabalho [...] .

passado, que conseguiu se prolongar por intermdio de mltiplas sedimentaes de natureza econmica, poltica e cultural (NOGUEIRA, 1998, p. 12). A partir de tais fundamentos, importa-nos sublinhar que o modo de produo e gesto do processo de trabalho conduzido pelo binmio fordista/taylorista e seu sucessor, o regime de acumulao flexvel, evoluram pari passu com o desenvolvimento dos modos de gerir a coisa pblica: a herana patrimonialista, as formas de administrao burocrtica e a nova gerncia, imbricadas no corpo estatal e sustentadas pelos pactos de dominao definidores do limite estrutural que se interpuseram ao aprofundamento e universalizao de direitos. Esse conjunto de transformaes afetou a vida tanto no plano econmico como poltico e tecnolgico. No que se refere realidade brasileira, partimos da premissa de que:
[...] a ordem administrativa brasileira vai ser uma imbricao de patrimonialismo e burocracia, no por uma dualidade entre o arcaico e o novo, mas s im pela necessidade de ter uma ordem administrativa adequada lgica de dominao e estrutura de poder forjada por nossa revoluo burguesa (SOUZA FILHO, 2011, p. 217).

Para os fins de nossa anlise sobre as reconfiguraes impostas administrao pblica, a partir das primeiras dcadas do sculo XX at a sua formulao contempornea sob a fachada da nova gesto pblica brasileira, entendemos como necessrio buscar tambm compreender as influncias que as teorias administrativas de cunho positivista exerceram. Isto no significa declinar da matriz terica que baliza nossas reflexes. Ao contrrio, e em coerncia com os pressupostos da tradio marxista, supe-se compreender os recursos e estratgias de fetichizao de que dispem as teorias burguesas para assegurar a subsuno do trabalho ao capital. No quadro da administrao pblica, implica compreender que tais estratgias tm como propsito instaurar os mecanismos de flexibilizao da burocracia, os quais abrem flancos para a preservao de traos do patrimonialismo e participao das foras conservadoras na estrutura de dominao. A desqualificao do trabalho e a alienao do homem trabalhador em relao ao processo no qual se envolve para gerar riqueza, sem que dela possa usufruir, sempre contaram com um corpo terico para sua legitimao tanto no mbito da produo quanto das mediaes efetivas e necessrias ao ordenamento capitalista operadas no mbito da administrao pblica29. Ainda que no seja nossa pretenso nos determos no campo das teorias da administrao, reafirmamos que tom-las sob a perspectiva crtica contribui para
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No processo de nossa pesquisa, recorremos anlise desenvolvida por Paes de Paula (2000) sobre a ideologia da harmonia administrativa na viso de Tragtenberg (1985).

compreendermos e explicarmos objetivamente os determinantes do gerencialismo e seus impactos no processo de trabalho do funcionalismo pblico, marcadamente no mbito da Previdncia Social brasileira. Isto porque, como sustentaremos, o arsenal de inovaes propostas para administrao pblica pelo iderio neoliberal a partir dos anos 1990 peca contra qualquer senso de razoabilidade. Consiste em inovaes inspiradas na teoria da escolha pblica30, segundo a qual os mtodos e tcnicas da anlise econmica so estendidos poltica com objetivo de imprimir a direo a ser dada administrao pblica, em que devem prevalecer os mesmos preceitos de mercado: preos, restries, maximizao. Tais preceitos incorporados ao setor pblico so traduzidos em metas, prmios por produtividade, programas de gesto de atendimento, qualidade total, monitoramento, polivalncia, concorrncia, individualismo, etc. Nesse sentido, as organizaes capitalistas no podem prescindir de uma ordem burocrtica em que a racionalidade econmica confere poder de mando aos tecnocratas identificados com o horizonte intelectual delimitado pela burguesia qual esto organicamente vinculados. Estes, ao incorporarem o poder que lhes atribudo pelos acionistas, assumem a funo de [...] guardies da harmonia na organizao (PAULA, 2002, p.7), com a finalidade de garantir a produtividade e reduzir as tenses imanentes s relaes entre capital e trabalho (fins), mediante o uso da racionalidade instrumental (meios) ajustada s especificidades da empresa. Incorporam o poder, mas tambm uma parte do lucro, sob a forma de salrio. No incio e ao longo do perodo no qual se consolidou a industrializao, assistiu-se expanso da burocracia, na medida em que esta se fazia necessria para que o Estado atendesse s crescentes demandas das classes trabalhadoras. No entanto, a partir da radicalidade do projeto de tansnacionalizao, presenciou-se a regresso de direitos que se efetivou pela via da flexibilizao da burocracia de Estado. A nova orientao ideolgica voltada para o processo de modernizao dos instrumentos de controle e dominao, ou seja, para a citada flexibilizao, j demonstrou sua inpcia do ponto de vista dos limites apresentados por evidncias tericas e empricas frente aos processos de transformaes em curso, marcadamente contraditrios. Apesar de ser incontestvel a importncia e necessidade de modernizar a gesto pblica para dar conta de atender ao quadro cada vez mais complexificado imposto diviso tcnica do trabalho, a modernizao adotada at os dias atuais no representou seno uma
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Cf. as anlises desenvolvidas por ANDREWS e KOUZMIN (1998) nas quais se faz presente o debate sobre a teoria da Escolha Pblica, expresso do pensamento de economistas neoclssicos da Escola de Virginia.

forma de evoluo regressiva, na medida em que tem contribudo para aumentar as distncias sociais. Paradoxalmente, sofisticaram-se os modos de gerir e sua instrumentalidade tcnicooperacional, informatizaram-se os procedimentos, geraram-se programas de amplo alcance e magnitude. No entanto, habitamos um mundo que submerge nas flutuaes cambiais e monetrias que produzem as profundas crises numa realidade social marcada pela recesso, pela fome, pela penria, pelo desemprego, pela iniquidade social, que caracterizam um quadro sem precedentes na histria do modo de produo capitalista (KLIKSBERG, 1997). Com objetivo de encontrar os elementos que corroboram tal assertiva, retomamos as primeiras dcadas do sculo XX, quando emergiram as teorias elaboradas por Taylor 31 e Fayol32. Estava em jogo a estabilidade das grandes corporaes que controlavam o mercado, visando produo em massa, assegurada por planejamento em longo prazo e rotinas para organizao do processo de trabalho. A lgica da maximizao da produtividade imperava no incio do sculo XX e focalizava o uso das mquinas. Mais do que a racionalizao, visava intensificao do trabalho; a demanda correspondia a uma nova racionalidade a que o taylorismo 33 veio atender e estabelecer parmetros para execuo das tarefas, com os tempos e movimentos dos trabalhadores cronometrados. A combinao entre o ethos racionalizador do taylorismo com as teorias de Fayol34, de inspirao militar, estabeleceram o formalismo e hierarquia como fundamentos essenciais da organizao burocrtica, sustentados no iderio da Escola Clssica (PAULA, 2002). A tendncia repetio foi uma das caractersticas marcantes dessa forma de organizao, estruturada sobre o binmio taylorismo/fordismo. O resultado foi a implantao de um sistema rgido, pautado em mecanismos punitivos com objetivo de assegurar disciplina e obter a obedincia dos funcionrios. Contriburam para que conflitos e resistncias fossem reprimidos por meio de sanes e ameaas.
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F. W. Taylor (1856-1915) publicou em 1911 os Princpios da administrao cientfica cuja ideia central era o imperativo da rigorosa disciplina e supresso da subjetividade em favor do sucesso das organizaes (NOGUEIRA, 2008). Seu pensamento no se restringe ao campo da administrao cientfica, uma vez que a gerncia enquanto controle do trabalho alheio perpassa as diferentes escolas e correntes da administrao (PARO, 2006). 32 A Teoria Clssica da Administrao idealizada pelo engenheiro francs Henry Fayol (1841-1925) nos idos de 1916, privilegiava a maximizao da eficincia e da produtividade, a sade das empresas e dos escritrios, assegurada pela diviso do trabalho, pela unidade de comando, pela autoridade, pela responsabilidade, pela disciplina, coeso do pessoal e subordinao do particular ao geral (id., ibid.). 33 No plano de sua Teoria da administrao, Taylor define a burocracia como emergente das condies tcnicas do trabalho, pela separao entre as funes de execuo e planejamento, predominando a organizao sobre o homem, acentuando como fator motivador nico, o monetrio. Taylor parte do ponto de vista segundo o qual o interesse dos trabalhadores o da administrao, desconhecendo as tenses entre a personalidade e a estrutura da organizao formal (TRAGTENBERG, 1985, p. 76). 34 Os modelos administrativos Taylor -Fayol correspondem diviso mecnica do trabalho (Durkheim), em que o parcelamento das tarefas a mola do sistema. Da ser importante nesse sistema que o operrio saiba muito a respeito de pouca coisa. No que se refere remunerao, Fayol continua a tradio quaker de Taylor no pecar por excesso. Ao enfatizar a funo exemplar do administrador, ele define os limites essenciais do burocratismo da organizao formal (id. Ibid., p. 78).

A partir de tais pressupostos

[...] os representantes da Escola Clssica viabilizaram a primeira fase do capitalismo monopolista, mas suas tentativas de obter, atravs da fora, a harmonia nas relaes trabalhistas se mostraram bastante limitadas. Tais mtodos em nada contribuam para reduzir a dissonncia cognitiva do funcionrio em relao explorao de sua fora de trabalho e esta fragilidade abriu espao para contestaes individuais e organizadas ao sistema, que acabaram por fortalecer o movimento sindical. (id., ibid., p. 03).

Para preencher as lacunas deixadas pela Escola Clssica, recorreu-se lgica cooperativa e integradora da Escola das Relaes Humanas, de base positivista, buscando superar a lgica eficientista da Escola Clssica atravs da supervalorizao de atitudes cooperativas, do consenso, da integrao e da participao 35. Estes pressupostos expressam o carter ideolgico que se materializa atravs de estratgias adotadas para dissimular a dominao e escamotear seu objetivo primordial, ou seja, assegurar a produtividade nas organizaes e amenizar as tenses entre capital e trabalho. Efetiva-se a substituio da conteno direta pela manipulao e preserva-se a separao entre planejamento e execuo herdada da Escola Clssica, e precursora da Escola Comportamental. Em sua obra, Administrao, poder e ideologia, Tragtenberg (1989, p. 17) serve-se da ironia: A poltica de relaes humanas extremamente polida para ser honesta. Cotejado com a concepo defendida por Paro (2006) tm-se claramente o tratamento dado pela teoria burguesa que reduz o homem mera condio de recurso e no como sujeito. Os pressupostos terico-prticos de tais escolas conduzem psicologizao das relaes capital-trabalho e visam a ocultar os conflitos polticos, o que torna impraticvel equacion-los enquanto problema de distribuio do poder. A ttulo de ilustrar os desdobramentos da acumulao taylorista/fordista, destacamos as ponderaes de Paula (2002) sobre a crise do fordismo e as transformaes que passam a afetar o mago do Estado de bem-estar social na perspectiva de novas mediaes que pudessem administrar a crise e assegurar a acumulao capitalista. Assinala a autora:
Desse modo, quando o compromisso fordista entrou em crise, a hegemonia do fordismo e sua eficincia no campo produtivo tambm passaram a ser questionadas, tanto quanto o regime de acumulao e o Estado de bem-estar social. Nas ltimas dcadas, em decorrncia desta crise, testemunhamos profundas transformaes nas condies scio-econmicas, que impactaram a forma como se organiza o trabalho e a produo, o modo como se garante a acumulao do capital e o papel do Estado na mediao entre os interesses privados e coletivos. (id., ibid., p. 4).
35

O n grdio das teorias defendidas por essas Escolas est fundamentado, em sntese, no fato de perseguirem uma harmonia que no se sustenta na realidade concreta, na medida em que buscam conciliar o inconcilivel: os interesses antagnicos das classes fundamentais do modo de produo capitalista, afinal, conforme nos alerta Mszros (2009) no possvel jogar indefinidamente as contradies para debaixo do tapete. Por no ocuparem centralidade em nossos estudos, no cabe aprofundarmos sobre fundamentos e mtodos de tais Escolas.

Em suma, a partir do final dos anos 1960 e incio de 1970, assistimos crise do padro de acumulao capitalista, que se configurou na crise estrutural da expanso capitalista (MSZROS, 2009). Ao enfrentar a impossibilidade de manter taxas estveis de lucro a partir do equilbrio dos binmios produo e consumo, emprego e produtividade, consumouse a urgncia de um novo modelo de acumulao. No seio dessa crise, o modelo fordista de produo e organizao do trabalho perdeu centralidade, na medida em que no respondia mais s exigncias do capital. Seu reordenamento ocorreu na direo do padro de acumulao flexvel. Esse novo padro imps a reestruturao do processo produtivo, pautado na reengenharia, na reduo de postos de trabalho, no aumento da produtividade e na flexibilizao dos contratos de trabalho. Ao mesmo tempo em que a produo capitalista reduzia seus quadros, terceirizava e precarizava as relaes de trabalho produzindo uma nova classe-que-vive do trabalho e o desemprego em massa, ampliando a populao demandante de proteo social, na outra ponta a burocracia estatal reduzia drasticamente os quadros do funcionalismo pblico, com o estmulo s demisses voluntrias e s aposentadorias precoces, ao estabelecimento de novas regras contratuais que eram voltadas para favorecer a terceirizao de servios com a transferncia de responsabilidades para a sociedade civil e o avassalador processo de privatizao de empresas pblicas. Esse processo foi desencadeado no Brasil, a partir do Programa Nacional de Desestatizao (PND), a partir da Lei n 8.031, de 1990, durante o governo Collor (1990-1992). Foi adiada indefinidamente a abertura de concurso que pudesse recompor os quadros. Passaram a prevalecer o controle de resultados e alcance de metas. Essa nova arquitetura gerou o desemprego estrutural e consequente aprofundamento das desigualdades sociais. No que se refere ao iderio que inspira o campo da administrao, as elaboraes de Paes de Paula so mais uma vez bastante elucidativas:
No campo da administrao, isto se expressa atravs das panacias radicais, apologticas das organizaes enxutas e flexveis, que ganharam espao na mdia e nas prticas empresariais nos ltimos anos: reengenharia, downsizing, terceirizao, quarteirizao, virtualizao organizacional. Na mesma direo, small is beautiful, a regulao do mercado de bens, servios e mo-de-obra, antes concretizada pela legislao estatal, passa a ser um entrave acumulao flexvel, de modo que a desregulamentao se torna a meta e o Estado mnimo, o ideal (id., 2002, p. 5).

Entendemos que as consequncias destas transformaes evidenciaram-se nas teorias administrativas mediante ajustes para atender s novas formas e demandas emergentes com a hegemonia de um dos modelos de acumulao flexvel, o toyotismo, que privilegiava a

flexibilidade, baixo custo e qualidade, a exemplo dos resultados obtidos em empresas japonesas. Com a globalizao da economia nos anos de 1980 e ascenso do neoliberalismo, o modelo japons se efetivou como paradigma organizacional, com os ajustes necessrios sua ocidentalizao, e ao atendimento das exigncias produtivas, tecnolgicas e de mercado. Suas tcnicas e prticas administrativas tinham forte orientao psicologizante, reforando princpios de cooperao, consenso, integrao e participao, ganhando protagonismo os programas de qualidade total e melhoria contnua. Estes se tornaram rapidamente objeto de crticas que apontaram seus limites, por preservarem a tradio tecnicista e as caractersticas dos mtodos de racionalizao clssicos. Em outras palavras, o toyotismo no se afirmou de fato como superao do modelo anterior, o que ps em xeque sua apregoada condio de modelo ps-fordista, conforme problematiza Paula (2002, p.6) ao assinalar que:
Muito mais que uma quebra de paradigma organizacional, o toyotismo representa uma adequao das teorias e prticas administrativas ao capitalismo flexvel. Para obter eficincia e produtividade, ele combina tcnicas clssicas e prticas participativas, caracterstica que refora o seu carter ideolgico e sinaliza sua dvida com as antigas escolas de administrao. Assim, as novas teorias administrativas continuam reproduzindo a ideologia da harmonia administrativa, outrora evidenciada por Tragtenberg, distanciando-se de uma real democratizao nas relaes de trabalho.

No contexto da acumulao flexvel, as teorias administrativas empenham-se em fazer crer que a adoo de estratgias flexibilizadas de gerenciamento deve contribuir para a desburocratizao das organizaes. O propsito de superar a administrao burocrtica, sob a alegao de sua ineficincia e ineficcia, oculta o problema real da crise do modo de produo capitalista e confirma a atualidade do pensamento de Marx. Ou seja, no contexto da acumulao flexvel, o iderio neoliberal exalta a adoo de estratgias flexibilizadas de gerenciamento com o argumento de desburocratizar as organizaes e a administrao pblica; assim, tais estratgias so apresentadas como solues para a crise estrutural do modo de produo capitalista. A finalidade fundamentalmente escamotear as novas formas em que operam as relaes de poder e dominao de classe. A adoo de medidas voltadas para o estrito reordenamento no campo da administrao das organizaes privadas (reestruturao do modo de gesto e produo) e pblicas (reformas Administrativa e da Previdncia Social) representa o retorno ao princpio weberiano que dissocia o poltico e o econmico, como se a organizao racional do trabalho bastasse para solucionar as crises estruturais do modo de produo capitalista. Entendemos, nesse sentido, que relevante destacar as consideraes de Mszros (2002) em

sua crtica lgica weberiana:

Por um lado, o conceito weberiano de capitalismo histori camente estendido de modo a abarcar, no sentido mais genrico, milhares de anos de desenvolvimento socioeconmico e cultural. Ao mesmo tempo, e por outro lado, a especificidade materialmente fundada do capitalismo, como sistema socioeconmico antagnico historicamente circunscrito, com suas classes em luta, e com a incurvel irracionalidade da sua estrutura geradora-de-crise, transformada em uma entidade fictcia: uma ordem social caracterizada pela estrita organizao racional do trabalho, articulada com uma tecnologia racional, assim como com um correspondente sistema racional de leis e uma conveniente administrao racional. claro que tudo isso se funde sem maiores problemas em um sistema global estritamente racional e calculvel de controle burocrtico intercambivel, tanto nos variados interesses empresariais enquanto tais como no Estado burocrtico que politicamente os abarca sob o comando do empreendedor por um lado, e do chefe poltico, por outro. Na viso de Weber, qualquer tentativa de questionar e desafiar esse sistema burocrtico da racionalidade capitalista deve s er considerada mais uma utopia, j que o dominado no pode abrir mo ou substituir o aparato burocrtico de autoridade uma vez que ele exista (MSZROS, 2002, p. 409-410).

Os mtodos e tcnicas da administrao burguesa culminaram, cedo ou tarde, em um novo mundo do trabalho que se estabeleceu sob a insgnia da precariedade: condies de trabalho sem proteo social ou proteo deficitria, instabilidade dos vnculos empregatcios, grande vulnerabilidade para os trabalhadores inseridos em determinados setores da economia, nos quais os empregos so facilmente extintos, dentre outras formas de precarizao das relaes de trabalho. Isso ocorreu na medida em que grande parte desses setores no se sustentou de forma vigorosa frente competitividade do mercado. A flexibilizao capitalista definidora da nova racionalidade instrumental atingiu todos os trabalhadores assalariados, em maior ou menor dimenso, com o recurso ao movimento de contrarreformas voltadas para promover a desestruturao do setor pblico e legitimar a regresso de direitos da classe trabalhadora. No que se refere ao trabalhador da funo pblica, a introduo de decorrentes mudanas no processo de trabalho ocorreu atrelada reforma do sistema previdencirio do servidor pblico. Atenta s distores que emergem em funo das transposies deliberadas sob o argumento de modernizar o setor pblico, Amoroso Lima (2001) adverte:
Quando se transporta essa realidade para o setor pblico, v-se que a situao no diferente. As polticas neoliberais negam a atuao do Estado, a politizao das relaes sociais e os investimentos pblicos. Esse quadro de ausncia deliberada provoca alteraes profundas nas instituies pblicas que se manifestam atravs de uma desordem organizacional que tem como consequncia as restries oramentrias, a impossibilidade de planejamento, a extino de postos de trabalho, os agravos sade do trabalhador e a insatisfao no ambiente de trabalho. (id., ibid., p. 61)

Ao buscarmos apreender a realidade concreta, considerada em suas mltiplas e

interconexas determinaes, torna-se irrefutvel a constatao de que a burocracia nunca esteve to presente enquanto ordem administrativa e instrumento de dominao de classe, com nova roupagem, submetida ao transformismo que a era da flexibilizao requer. A relativa distino entre os modelos de acumulao requeridos pelo capital em cada uma de suas fases no elimina a burocracia, mas ao contrrio procura mold-la para que sua aparncia dissimule sua essncia de dominao, pois assim como a burocracia da era fordista era marcada pelas caractersticas rgidas do capitalismo monopolista e das teorias administrativas vigentes naquela fase, compreensvel que no ps-fordismo a ordem administrativa burocrtica incorpore a tnica da flexibilidade e se arrogue ps-burocrtica (PAULA, 2002, p.7). Referenciamos, ento, que essa propalada organizao ps-burocrtica emerge em substituio ao modelo anterior, centralizado, hierarquizado, autoritrio, fundado em regras, disciplina e diviso do trabalho, falaciosamente superado, como buscamos demonstrar a partir da anlise de Paula (2002), por uma estrutura que se assenta na inovao tecnolgica, liderana facilitadora, primado da expertise. As medidas corretivas adotadas ocultam as discrepncias no interior da nova ordem, pois [...] a burocracia reinventou a hierarquia e sofisticou os mecanismos de controle (id., ibid.,. p. 8). Longe de abandonar a rigidez inerente organizao burocrtica, suas formas de dominao e de alienao do trabalhador esto sendo refundadas ante a combinao entre neoliberalismo e sofisticadas tcnicas de monitoramento do trabalho, que permitem que a dominao atravesse as relaes e seja diluda a presena da autoridade at se tornar imperceptvel aos olhos dos dominados.
[...] o simulacro ps-burocrtico est se consolidando como paradigma organizativo por sua velocidade de resposta ao ambiente e superioridade no campo da tcnica e da dominao. Realizando uma singular combinao de rigidez e maleabilidade, a burocracia flexvel municia os administradores de instrumentos sofisticados para manter a produtividade nas organizaes e assim perpetuar as inexorveis harmonias administrativas. (id., ibid., p. 09).

Tais mudanas, longe de acenar para uma lgica emancipatria, traam de forma contundente o caminho para que as organizaes atendam mais prontamente e melhor s demandas do mercado, pois se pretende alcanar o objetivo: atender s demandas do capitalismo, atravs de uma burocracia flexvel, qu e se traduz no [...] aparelho ideolgico muito mais sutil e eficaz que a arcaica burocracia dos tempos fordistas (idem, p.8). A consistncia de tal argumento revelada na anlise de Amoroso Lima (2002):
Obter vantagens, criar novas estratgias que permitam ao mercado reinar sem ser incomodado para fabricar seus produtos, vender seus servios e precarizar as

relaes de trabalho, so as caractersticas marcantes da pedagogia adotada pelos adeptos da economia de mercado. A globalizao da produo tem oferecido aos empresrios a perspectiva de restringir as conquistas em direitos sociais dos trabalhadores. A mdia e a propaganda empresarial tm se encarregado de transformar tais vitrias em benesses, considerando temas como segurana no trabalho, penses, sade e seguro social como excessos de proteo anacrnicos e superados (AMOROSO LIMA, 2006, p. 65-66).

Ao analisar como esse processo repercute na nova esttica das organizaes universitrias, as consideraes de Amoroso Lima (id. ibid.) nos ajudam a compreender tambm a relevncia da visibilidade social que diferencia as organizaes empresariais do passado das suas estruturas atuais. Trata-se de fenmeno cujas repercusses se fazem presentes tambm na esfera da Previdncia Social. A cultura da discrio era trao marcante das organizaes e tinha como finalidade evitar o risco de serem acusadas de exercer seu poder econmico. Dessa forma, forjava-se uma imagem de neutralidade, supostamente divorciada do poder poltico e com foco restrito nos seus prprios negcios. O intuito era, ainda, fazer com que passassem despercebidas as contradies presentes na luta entre o capital e o trabalho e, assim, conseguir esquivar-se das evidncias que comprovavam os nefastos resultados do modo de produo capitalista, quais sejam, a sonegao de impostos, interferncia poltica e tudo o mais que se relacionava ao aprofundamento das desigualdades sociais j enumerados ao longo desse estudo. Ocorre que, esgotado o modelo de produo fordista e diante da inviabilidade de a classe trabalhadora afirmar um projeto hegemnico ante o capital, impe-se a necessidade de reconceituar a imagem institucional de forma a preservar seus fundamentos essenciais. Da, a mudana de panorama comportamental da elite empresarial, em que o comportamento recluso e discreto d lugar presena e controle miditico que de forma inescrupulosa vendem a iluso de que fama e sucesso esto ao alcance de todos; ento [...] as empresas aparecem como o modelo que deu certo e o lugar onde se esconde a fama para quem tiver coragem de lutar por ela (FREITAS apud AMOROSO LIMA, 2002, p. 67). Conforme nos assegura Mszros (2002), a questo no deixou de ser em momento algum a permanncia da dominao e da dependncia das classes, mas ocorreu to somente a relativa mudana nas estruturas formais da ordem de administrar prpria do capitalismo em suas diferentes fases. Apesar de o Estado burgus e sua administrao terem como funo precpua a manuteno da ordem capitalista, enquanto estrutura totalizadora de comando poltico da ordem produtiva e reprodutiva estabelecida (id.,ibid., p. 125), como se pde verificar, esta funo no se realiza seno em uma arena de lutas e confronto de interesses antagnicos. No

entanto, para que o sociometabolismo do capital alcance os resultados necessrios a sua expanso, [...] o capital deve suspender os antagonismos internos e tendncias desagregadoras do seu modo de controle tanto quanto for vivel sob as mutveis circunstncias histricas (id., ibid., p. 626). Tal assertiva explica por que a gesto estatal, conforme procuramos demonstrar a partir da literatura adotada, ganhou tanto mais destaque nas agendas poltica e econmica, na segunda metade do sculo XX, quanto mais o processo geral de acumulao capitalista se v ameaado. Torna-se imperioso que o Estado assuma cada vez mais o carter regulatrio, apenas redesenhado pelo iderio neoliberal, diante da correlao de foras entre as classes fundamentais e diante da diviso que se opera no bloco de poder e at mesmo no seio do trabalho. Esto presentes projetos societrios em disputa que expressam interesses distintos e contraditrios, os quais atravessam a sociedade civil onde todas as classes se veem confrontadas com os imperativos estruturais dos quais no conseguem escapar. Tais projetos atravessam tambm o prprio Estado. Pensar separadamente a sociedade civil e o Estado traz como implicao suprimir as determinaes de classe e reduzi-los mera fico. A hegemonia do iderio neoliberal se assenta sobre a providencial criminalizao do Estado e da poltica para, entre outras finalidades, exaltar a iniciativa privada e mercantilizar as aes governamentais. Esse quadro de ascenso do neoliberalismo marcado pela privatizao do Estado e pelo corte de direitos sociais vale para o mundo todo, mas ganha dimenses ainda mais perversas nos pases perifricos, como se verifica no Brasil onde evidente sua intencionalidade: naturalizar o social para assegurar a legitimao da desigualdade social. Em outros termos, guarda vinculao estreita com a discusso sobre as polticas sociais, e nessa direo que se justificam e se ampliam os programas sociais voltados para o atendimento s necessidades mnimas, em plena sintonia com as determinaes de reforo do mercado, mediante a conformao da sociedade civil como uma entidade ambgua:
[...] Ela (a sociedade civil) significaria o que no Estado, permitindo que se abriguem nesse amplo guarda-chuvas as associaes do agronegcio e as dos trabalhadores rurais, as dos proprietrios de bancos e as dos bancrios, a dos donos de escolas privadas e as dos estudantes, alm de outras expresses da sociedade civil ainda mais problemticas, como os narcotraficantes, as milcias, etc., todas pertencentes sociedade civil (SADER, 2011, p. 01).

Estamos diante do capitalismo radicalizado pela concepo neoliberal que se contrape democracia de massa, s conquistas dos trabalhadores e ao controle poltico do mercado. A desregulamentao econmica e o conservadorismo fiscal so preconizados pela

doutrina neoliberal. Fomenta-se a percepo de que tudo que se refere ao Estado, ao governo e poltica ganha status de [...] nus para a liberdade de iniciativa das pessoas e dos grupos, na melhor das hipteses como um mal necessrio, que deveria contar muito mais com a reprovao e a dvida do que com a adeso ou o apoio (NOGUEIRA, 2008, p. 25). Predomina, dessa forma, a estrita lgica da economia e do mercado e estabelece-se uma guerra sem trgua contra conquistas dos trabalhadores e suas perspectivas de controle poltico do mercado. O conservadorismo neoliberal suscita, ainda, a ampliao do debate sobre as questes relativas temtica da administrao pblica em meio crise e ao movimento de contrarreforma do Estado. Difunde-se em territrio brasileiro a concepo negativa de Estado, e a nossa burguesia o faz com grande desembarao ante o saldo dramtico de misria e concentrao de renda, herana acumulada pelo processo inflacionrio devastador, que assombrava o pas36 entre os anos 1970 e 1980. Herana gerada a partir da articulao que se estabeleceu entre o regime autoritrio, os grupos dominantes mais atrasados e o grande capital em busca de fazer avanar rapidamente a modernizao econmica do pas. Para tornar realidade o processo de modernizao, as foras totalitrias pactuadas lanaram mo da interveno estatal para centralizar as decises e dar suporte ao movimento expansivo, de tal forma que conseguiram lograr importante crescimento da produo industrial. No que se refere velha estrutura fundiria, esta sofreu transformaes na medida em que passou a incorporar a racionalidade capitalista. A poltica voltada para produo de bens de consumo durveis alavancou as grandes empresas nacionais e estrangeiras, capitalizou e reprivatizou a economia, subtraiu os salrios dos trabalhadores e culminou com o inevitvel inchao do sistema financeiro. Atingiu-se o objetivo da modernizao do pas a expensas de um grande fardo imposto sociedade, qual seja:
Modernizou o Pas, mas deformou-o em vrios setores, recheando de artificialismo a estrutura produtiva e impondo um pesado nus sociedade. Aps ter dado origem a um ciclo expansivo de curta durao (1967-73), tal modelo econmico, concentrador e excludente, abriu falncia, exponenciando seus efeitos mais perversos. Dentre outros aspectos, jogou o Pas em grave crise inflacionria e recessiva, que se estendeu por toda a dcada de 80. [...] Por suas caractersticas intrnsecas a crise iria
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Conforme assinala Arajo (1998), a burguesia brasileira se apropria da bandeira contra a carestia, sustentada pelas esquerdas brasileiras no perodo que vai do final dos anos 1970 at incios de 1980, mas equivocadamente abandonada por estas para abraar a luta pela proposta de indexao salarial, por acredit-la capaz de neutralizar a inflao. O Plano Real oferece, a princpio, um ganho para os segmentos mais pobres. Com o grande apoio popular que conseguiram num primeiro momento, os neoliberais criaram uma ncora poltica fortssima para implementar as contra-reformas no Estado. Todas as medidas que propem, afirmam, so pr-condies para se garantir a estabilidade econmica e a inflao baixa. Esse o libi que a burguesia utiliza para se garantir a estabilidade econmica e a inflao baixa. Esse o libi que a burguesia utiliza para implementar as contrareformas (econmica, administrativa, previdenciria, trabalhista e outras) que mudam completamente os rumos do Brasil (id., ibid.,. p. 5).

desdobrar-se ampliando progressivamente as dificuldades financeiras do setor pblico (NOGUEIRA, 1998, p. 103-104).

Em que pese o indiscutvel desenvolvimento capitalista que aflorou nos governos ditatoriais do perodo citado, seu legado foi o quadro devastador: o aumento da misria, o aprofundamento da desigualdade social, a cronificao da dependncia e dos problemas econmicos com avano do processo inflacionrio, alm de toda uma gama de problemas associados. E foi sobre todas essas mazelas que se assentou a transio e o processo de democratizao em total desvantagem para uma sociedade fragmentada e despolitizada, potencialmente vulnervel ofensiva neoliberal. O Estado brasileiro enfrentou dificuldades crescentes para o financiamento das polticas sociais pblicas com progressiva perda de sua capacidade de responder s demandas sociais. Deparou-se com as presses internas e externas. A cena mundial foi marcada pelo colapso do chamado socialismo real. Margareth Tatcher, na Inglaterra e Ronald Reagan, nos Estados Unidos, assumiram gradativamente a hegemonia na maioria das naes do planeta, e com eles o liberalismo assumiu novas roupagens para lanar-se enftico contra a economia do trabalho, destruir o Welfare State ao acenar descaradamente para a privatizao do Estado. Ao tomar o Estado de Bem Estar Social como alvo, os neoliberais travaram um incansvel combate contra tudo o que ele expressava: fortalecimento do setor pblico, negociao poltica entre os interesses, organizao de um sistema de servios voltados para a defesa e valorizao dos direitos sociais de todos os cidados. Mesmo os Estados que no chegaram a desenvolver uma avanada poltica de Bem Estar, viram-se constrangidos no s pelo capital financeiro, pelas agncias internacionais, pelas redes e fluxos globais, mas tambm por suas prprias sociedades, que se apresentaram desconfiadas e insatisfeitas, saturadas de demandas. nesse contexto que a gesto social revestiu-se de importncia e passou a ser problematizada em todas as suas variantes (gerncia social, gerncia de programas sociais, gesto de polticas sociais) conforme assinala Souza Filho (2011). No Brasil, no curso da implementao do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) protagonizado, nos idos de 1995, pelo ento ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, conforme j mencionamos, ganhou relevo o debate poltico sobre a mudana do paradigma da administrao pblica do modelo burocr tico-weberiano para o modelo gerencial. A essas mudanas vincularam-se as formulaes, implementaes e avaliaes de polticas pblicas no embate entre os movimentos sociais e a luta pela emancipao poltica de um lado, e de outro as proposies tecnocrticas que atribuam a

essas polticas o carter de mera operacionalizao normativa, funcional s foras conservadoras. O neoliberalismo empunhou a bandeira de um Estado mnimo para o social de tal forma que possibilitasse ao mercado assumir a centralidade. O combate administrao burocrtica do Estado abriu caminho para o tendencioso argumento de que tanto mais Estado, menos democracia. A reboque das crises do modo de acumulao capitalista marcadamente de carter sistmico e estrutural, o neoliberalismo imps a refuncionalizao do Estado. Estrategicamente, foi difundida a cultura de um Estado que se mostrava incompetente para gerenciar a administrao pblica. As sadas apontadas deveriam contemplar a reduo do tamanho do Estado, considerado demasiadamente grande e perdulrio, mediante a adoo de medidas de privatizao, terceirizao e parceria pblico-privado, capaz de imprimir maior celeridade dinmica dos servios pblicos, mais enxutos do ponto de vista dos seus quadros funcionais e com um custo menor. Na perspectiva de superao da administrao burocrtica, considerada pouco permevel s exigncias da globalizao, a administrao gerencial era apresentada como o paradigma capaz de:
[...] controlar mais os resultados do que os procedimentos, conceder maior autonomia aos rgos pblicos, descentralizar estruturas e atividades, flexibilizar procedimentos, de modo a que se configurassem ambientes mais competitivos, geis e responsveis perante os cidados-consumidores (NOGUEIRA, 2005, p.47).

Conforme vimos sustentando, no foi por acaso que movimentos de contrarreforma do aparato do Estado, conduzidos por diversas instncias, como organismos financeiros internacionais, empresrios do grande capital e integrantes da burocracia estatal, tendiam (como enunciaremos no decorrer das nossas elaboraes) para a aguerrida defesa de um novo paradigma gerencial. Sem poupar eloquncia, estas instncias alardeavam o discurso da eficincia e eficcia, associado s exigncias de qualificao tcnica, enxugamento e modernizao. A manipulao de estratgias privilegiava a racionalidade instrumental, que se sustentava nas leis de mercado com viso exclusivamente competitiva e utilitria. Tais estratgias eram apresentadas com objetivo de introduzir e buscar efetividade de tcnicas de gerenciamento da iniciativa privada nas diversas reas de atuao de organizaes estatais, nos trs nveis de governo. Em nosso pas, ao acatar os ditames do Consenso de Washington, com o foco obviamente na crise do Estado brasileiro e na reforma da administrao, o pensamento de Bresser Pereira fixava-se na crise fiscal com a progressiva perda de crdito por parte do Estado, na crise do seu modo de interveno em que a estratgia estatizante se apresentava

como poltica a ser superada e na crise de sua forma burocrtica de administrar. Ao modelo organizacional burocrtico eram imputados os altos custos e baixa qualidade dos servios prestados (NOGUEIRA, 2005; PAULA, 2007). No melhor estilo do pensamento burgus, Bresser Pereira apresentava o seguinte argumento para justificar a direo que imprimiu reforma: Estado e mercado, direta ou indiretamente, so as duas instituies centrais que operam na coordenao dos sistemas econmicos. Dessa forma, se uma delas apresenta funcionamento irregular, inevitvel que nos depararemos com uma crise (BRASIL, 1995, p. 09). A soluo encaminhada no que se referia perspectiva da chamada nova gerncia correspondia imposio de parmetros de produtividade prprios da iniciativa privada ao exerccio profissional do funcionalismo pblico: foco em resultados e no em processos, com metas a serem atingidas, ampliao da jornada de trabalho nos termos da produo capitalista, etc. Dessa forma, a eficincia e eficcia no tm como parmetro a administrao no seu sentido ontolgico defendido por Paro (2006), mas parte da matriz positivista segundo a qual as metas so definidas pelo mercado em detrimento de uma perspectiva de realizao emancipatria. A racionalidade alicerada na viso contbil, reducionista do ser humano, expresso da lgica capitalista segundo a qual predomina o econmico sobre o social, , na verdade, uma racionalidade mutilada e instrumental que conduz a mais perfeita irracionalidade, ou seja, promove a transformao da racionalidade em seu contrrio. Em nossa avaliao, essa a mais relevante contribuio do materialismo histrico dialtico, qual seja: permite revelar, em oposio s teorias burguesas, que no a administrao burocrtica prpria do aparato do Estado como propalado pela retrica neoliberal, que oblitera, por seu carter processual, o acesso pelos dominados ao aprofundamento e universalizao de direitos. Corrobora essa afirmao o fato de que o gerencialismo no cumpriu a misso que lhe foi imputada de superar a burocracia nem mesmo na esfera da produo. Podemos inferir, sem medo de errar, que so as determinaes do modo capitalista de produo e reproduo das relaes sociais que definem os parmetros de resolutividade, eficincia, eficcia e metas estabelecidas pela tica do mercado. Parmetros esses, extrados das relaes de explorao capitalista que deformam a concepo de tica na administrao da coisa pblica e corrompem os valores universais. Reconhecemos, entretanto, que fundamental para a sobrevivncia, insero e permanncia das organizaes pblicas na sociedade da informao que busquem a inovao, valorizem, qualifiquem e motivem seus funcionrios a se tornarem proativos. Mas as crticas

que se fazem a esta transposio de modelo gerencial evidenciam que existem diferenas e especificidades no setor pblico (como as relacionadas legislao, s interferncias polticas, aos problemas de descontinuidade administrativa, s estratgias, motivao e remunerao do seu quadro de pessoal) que denotam a no correlao com o setor privado. Como dissemos anteriormente, o argumento para adoo do gerencialismo no setor pblico reside na eficincia de suas proposies; no entanto, mesmo no setor privado, essa eficincia tem sido questionada em funo de que "[...] por ser demasiado rgido para capacitar o Estado na expanso dos meios de interlocuo com a sociedade e por enfatizar predominantemente a eficincia administrativa, esse modelo de gesto no vem se mostrando apto para lidar com a complexidade da vida poltica". E evidencia que, "ao imitar a administrao privada, a administrao pblica gerencial posterga a elaborao de ideias, modelos e prticas administrativas que atendam s especificidades do setor pblico" (PAULA, 2005, p. 14-15). Ao protelar a adoo de prticas administrativas que efetivamente se ajustem s exigncias da realidade do setor pblico, precariza-se o exerccio da funo pblica e, por conseguinte, a prestao dos servios que deveriam garantir aos segmentos subalternizados o acesso ao direito. Ao flexibilizar a ordem administrativa e suprimir sua dimenso racional/impessoal, o gerencialismo torna-se bice universalizao de direitos, uma vez que essa a dimenso que oferece a possibilidade dessa ampliao. No contexto das contrarreformas, criam-se as condies favorveis que justificam e ampliam os programas sociais voltados para o atendimento s necessidades mnimas, em plena sintonia com as determinaes neoliberais de reforo do mercado. A dimenso flexvel da gerncia imanente contrarreforma administrativa traz tambm como agravante a reposio do patrimonialismo sobre bases racional-legais. 37 Inegavelmente, como assevera Souza Filho (2011), nos marcos do capital, a defesa da burocracia necessria em face de seus atributos representados pelo conhecimento especializado, pela seleo pblica, pela proteo de carreira e pelas condies de trabalho carreira, salrio e meios de administrao que possibilitam a interveno do Estado na perspectiva dos interesses dos dominados. Essas determinaes tensionam a formulao e execuo de polticas pblicas a despeito de qualquer que seja a direo dada pelo governo. O ingresso atravs de concurso pblico favorece a composio de um quadro burocrtico
37

A temtica do patrimonialismo est presente em estudos tericos e pesquisas sobre o Estado Brasileiro, na medida em que jamais foi superado. Persiste como forma de dominao imbricada s formas que sucederam, uma vez que permanecem at os dias atuais a indefinio oportunista quanto s fronteiras entre pblico e privado, a abusiva manipulao do Estado por indivduos ou grupos privilegiados de pessoas em proveito prprio. (SOUZA FILHO, 2006, 2011; AMOROSO LIMA, 2006; NOGUEIRA,1998, 2005).

diversificado tanto no campo terico quanto no poltico. Do ponto de vista ideolgico, a administrao burocrtica no neutra, ainda que regida por normas e regras; por isso importante sublinhar a necessidade de no incorrer no equvoco de se elevar a burocracia a um patamar acima das classes, tampouco de desprezar a sua relao com a sociedade ao reconhecer seu status de especialista, Em decorrncia, assinala Souza Filho (2006) que:
Por isso, como sinalizamos, fundamental, simultaneamente, propor o aprofundamento de mecanismos de democratizao da burocracia para viabilizar maior controle social e pblico, como forma de propiciar transparncia e possibilitar maior participao das classes subalternas na definio e acompanhamento das polticas pblicas (id., ibid., 379).

Entretanto, as propostas de mudanas na administrao pblica concebidas nos marcos da ofensiva neoliberal, na medida em que objetivam valorizar o mercado como regulador societal e reduzir o Estado para rea social, apresentam-se incongruentes com uma poltica voltada para a universalizao e aprofundamento de direitos. O resultado de tais mudanas, como o caso da flexibilizao da burocracia, representa a institucionalizao de um conjunto de procedimentos que resgatam, sob nova roupagem, prticas patrimonialistas, favorveis participao dos setores tradicionais na estrutura de dominao. As novas formas de contratao com vnculos mais flexveis com prejuzo da estabilidade do cargo e as parcerias pblico-privadas integram o conjunto de medidas que conferem maior vulnerabilidade e favorecem as relaes clientelistas. A aridez de uma racionalidade instrumental e da impessoalidade mescladas com o clientelismo herdado da ordem patrimonialista acrescida de metodologias importadas das iniciativas privadas. Tem ainda o propsito de interditar o carter processual da burocracia por um modo de administrar com foco em resultados, que prima pela busca da eficincia, eficcia e resolutividade, nomeado nova gesto e que imprime s polticas sociais a marca do mercado. Parafraseando Francisco de Oliveira, arriscamos tratar da administrao pblica dos tempos atuais de forma anloga metfora por ele utilizada: do atrito entre capitalismo e democracia, dos pactos de dominao, das revolues pelo alto, das contrarreformas forjadas pelas foras conservadoras, dos avanos e recuos das classes em luta emerge uma ordem administrativa quase indecifrvel semelhante ao ornitorrinco que inspirou aquele autor na elaborao de sua Crtica razo dualista. A histria da administrao pblica no se faz descolada do desenvolvimento do capitalismo, assim como a reestruturao produtiva no se realiza dissociada da reforma administrativa do aparato estatal, posto que se efetivam como unidade dialtica. Em meio a esse quadro de mudanas rasas, prticas fetichizadas e propositalmente

incapazes de atingir o cerne da questo, acumulao capitalista que determina a paradoxal impotncia do Estado moderno, situa-se o trabalhador da funo pblica encarregado de realizar no mbito do aparato estatal as mediaes objetivas entre capital e trabalho, enquanto executor das polticas pblicas. De um lado evidencia-se a dimenso objetiva do confronto interno entre esses trabalhadores e os aparelhos em que esto inscritos, e essa mesma dimenso em relao s demandas das classes subalternizadas. De outro lado, relevante para esse estudo a dimenso subjetiva de tal confronto. Em sntese, as mudanas que afetam o processo de trabalho nas organizaes privadas, como aqui defendemos, atingem inexoravelmente tambm o setor pblico, modeladas pelo receiturio neoliberal, isto , so determinadas pela mesma viso de mundo com representaes adequadas a cada esfera da vida pblica ou privada. Nesse sentido, ante a aridez que caracteriza a administrao burocrtica, a imposio dos modismos administrativos coloca no foco produtivista o papel central determinante das formulaes de mudanas, que, ao permanecerem atreladas ao modelo burocrtico, forjam um espao de trabalho contraditrio, ambguo. Essa configurao deliberadamente hbrida visa a tornar estreis os elementos de uma prxis criadora fora e dentro do trabalho.

2.3 A CONTRARREFORMA DO ESTADO BRASILEIRO RUMO NOVA GESTO PBLICA

2.3.1 Remisso aos marcos histricos na construo da administrao pblica brasileira

Reformar o Estado implica em remodelar suas relaes com a sociedade civil, e, conforme assinala Nogueira (1998), para ser efetivamente reconhecida como tal, a reforma deve ser identificada de acordo com a capacidade demonstrada pelo governo de gerar uma nova sociedade comprometida com o destino da populao e a defesa intransigente de seus direitos. Tal assertiva traz os elementos que j de incio nos permitem confirmar o carter contrarreformista do movimento de inspirao neoliberal que se instalou no Brasil a partir dos anos 1990, com sua lgica privatizante que assola o pas em resposta s conquistas da classe trabalhadora, consolidadas pela Constituio Federal de 1988, conforme j enunciado ao longo deste estudo. Sobre as anlises do referido autor est assentada grande parte das discusses crticas

desenvolvidas por estudiosos que se dedicam temtica da administrao pblica brasileira e que constituem referncia para este estudo38. Ao analisar o perodo que vai de Vargas Nova Repblica, Nogueira (idem) nos adverte:
O processo de formao do Estado no Brasil sempre conviveu com dficits em termos de gesto pblica, reflexo de uma espcie de entropia no plano das relaes entre vrias dimenses do fenmeno estatal e entre essas dimenses e a sociedade. Ao longo do tempo, muitas vozes diagnosticaram a precariedade da administrao pblica brasileira, seu carter patrimonialista e sua histrica resistncia introduo de tcnicas, procedimentos e estruturas organizacionais de tipo racional-legal, bem como, por extenso, sua ineficcia e sua ineficincia. Sempre foi muito fcil constatar a existncia de descompassos e desajustes no corao mesmo do Estado, opondo o governar ao aparato administrativo e comprometendo toda a performance governamental. (id., ibid., p. 89)

No possvel dissociar a histria da repblica presidencial federativa do Brasil dos esforos empenhados para realizar ajustes no aparato estatal que minimizassem tais desencontros e estabelecessem uma sincronia. Esses esforos no lograram o xito esperado, pois preservaram intencionalmente as bases tcnicas, polticas e culturais responsveis pelo processo de precarizao da mquina administrativa. A origem de tal defasagem encontra-se nas razes coloniais da formao do Estado nacional favorveis ao privatismo localista39. Naquele contexto, tornava-se irrelevante investir em uma organizao administrativa e no maior controle ou regulao por parte do Estado. Por outro lado, o liberalismo que orientou tanto o Imprio quanto a Primeira Repblica contribuiu para o descaso com a consolidao de aparatos administrativos, uma vez que se apresentava descompromissado com a prestao de servios ou esforos de coordenao. Desde o bero esplndido (para as elites dominantes, preciso destacar), a histria do Estado brasileiro seguiu acalentando os pactos de dominao que configuraram os processos de revoluo pelo alto. Na anlise de Souza Filho (2011):
[...] a burocracia brasileira nasce devido necessidade de especializao apresentada pelo projeto de integrao nacional e de expanso da economia mercantil, porm se afasta da dimenso de impessoalidade requerida por uma estrutura efetivamente burocrtica (id., ibid., p. 91).

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Destacamos que, tanto mais nos aproximamos de objeto de nossa anlise, maior relevo adquiriram as contribuies de Amoroso Lima (2002, 2006) e Souza Filho (2007, 2011), pela atualidade de suas construes terico-crticas, para a compreenso da dinmica prpria do espao burocrtico e sua relao com as transformaes impostas gesto e processo de trabalho do funcionalismo pblico. 39 Sobre a mentalidade colonial constitutiva da formao do Estado Brasileiro, cf.Amoroso Lima (2006, p. 15), no perodo que antecede os anos 1930, mesmo com a implantao do sistema federativo os municpios se transformaram em feudos polticos, cujas decises ficavam nas mos dos chefes polticos locais, demonstrando a insuficincia da formao estatal no Brasil.

No pretendemos nos deter em anlise mais aprofundada das fases anteriores, ricamente contempladas pelos autores no quais nos referenciamos 40. Iremos ao encalo de marcos indispensveis, no nosso entendimento, para deslindar o fenmeno burocrtico capturado pela hegemonia do iderio neoliberal, que vai conferir-lhe, nos tempos atuais, o carter de uma tica (de)formada do patrimnio (AMOROSO LIMA, 2006) 41 e de um patrimonialismo em transformismo (SOUZA FILHO, 2011), exacerbados por mais de duas dcadas, a partir do advento do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado e seus desdobramentos nos governos FHC, Lula, e no mandato em curso de Dilma Russef. Essa remisso aos marcos histricos na construo da administrao pblica brasileira implica, a partir das origens citadas, demarcar em primeiro lugar que:
Desde cedo, portanto, o setor pblico esteve instrumentalizado pelas oligarquias locais/regionais e pelos grupos econmicos dominantes. Acabou, ento, por ser fortemente condicionado por interesses, hbitos e estilos do mundo privado, que buscou formatar o espao pblico como uma fonte de privilgios pessoais, ou grupais e de distribuio de cargos, benesses e prebendas. Como evidente, tal intimidade entre o mundo pblico e o mundo privado dificultou a convivncia da burocracia estatal com padres superiores de racionalidade, eficincia e organicidade (NOGUEIRA, 1998, p. 91).

Destacamos aqui a crtica apresentada por Souza Filho (2006), na medida em que nos aponta uma questo de fundamental importncia para a compreenso da perspectiva dialtica que escapa ao texto citado: a ordem administrativa prpria do Estado brasileiro , na verdade, a materializao objetiva de dominao das oligarquias e grupos econmicos no poder. Assim,
Nesse trecho, Nogueira, mais uma vez, apresenta uma concepo que remete excessiva autonomizao da administrao, na medida em que analisa a instrumentalizao do poder pblico pelas oligarquias como uma distoro e no como essncia da expresso da dominao. A administrao, para o autor, foi condicionada por estilos do mundo privado e no constituda por um padro de dominao tradicional. Em nosso entendimento, no h uma invaso no espao pblico de padres privados do mandonismo local, mas sim uma estruturao da administrao que comporta o padro de dominao tradicional que se reflete nas dimenses patrimonialistas existentes (id., ibid., p. 183)

Trata-se da excessiva autonomizao conferida pela anlise de Nogueira administrao, conforme problematiza Souza Filho. Posto que exatamente o fato de a administrao pblica brasileira ter se constitudo a partir de padres tradicionais e racionais de dominao, em decorrncia do pacto de dominao formado a partir da peculiaridade de

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Nogueira (1998, 2005), Souza Filho (2006, 2011) Amoroso Lima (2006). Sobre as deformaes histricas que marcaram a gnese do Estado brasileiro e os esforos de modernizao da administrao pblica desde os idos do Brasil colonial cf. Amoroso Lima (2006).

nossa revoluo burguesa (SOUZA FILHO, 2006, p.183-184) que tornou inevitvel a difcil convivncia da burocracia estatal com os padres superiores citados por Nogueira (1998). O desenvolvimento histrico da administrao segue, assim, seu curso em ritmo de revoluo passiva sustentada pelos pactos de dominao 42. Ao Estado imputada a funo de principal articulador da modernizao conservadora, que resulta no carter ineliminvel do componente patrimonialista, embora o carter racional-legal venha a se tornar hegemnico, aos poucos, ante as exigncias do processo de industrializao. Os anos 193043 representaram um marco substantivo, enquanto ponto de partida de um novo projeto poltico para a sociedade, na medida em que reuniu sob o comando da interveno estatal o processo de industrializao e urbanizao. Na anlise de Nogueira (1998, p. 94), significa que:
Ali teve incio o que a literatura especializada caracteriza como a fase de pleno amadurecimento do Estado, que se organizou e se efetivou como instituio polticojurdico-administrativa. Naqueles anos, comeou a ser visualizado o desafio de criar uma administrao pblica moderna, burocrtica, sintonizada com os novos tempos que se previa para o pas, capacitado, portanto, para desempenhar papis relevantes na regulamentao econmica, no fomento ao crescimento industrial, no atendimento das crescentes demandas sociais e dos novos encargos impostos ao Estado pelo sistema produtivo nacional.

Como resultado, observa-se que a administrao pblica comeou a se desfazer de seu aparente carter assistencial e passou a investir em uma instrumentalidade que permitisse conduzir de forma eficiente os negcios pblicos. desse perodo a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), criado atravs do Decreto-Lei n 579/38, de 30 de julho de 1938, com a finalidade de inovar e modernizar o aparato pblico brasileiro, responsvel pelas modificaes de estrutura e de funcionamento operadas no servio pblico federal. Representaram o salto qualitativo em termos de aperfeioamento da

profissionalizao do pessoal do Estado, a institucionalizao oramentria, a simplificao, a padronizao e a aquisio racional de material, a montagem de um ncleo estrutural do desenvolvimento econmico e social que veio a se expandir posteriormente com a criao de
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Nogueira (1998) assinala que, em decorrncia da modernizao conservadora prpria de nossa revoluo burguesa, a partir da qual vrias etapas se sucederam marcadas pela coexistncia de pujante desenvolvimento econmico e estruturas pretritas, tem-se como resultado um Estado precocemente hipertrofiado e multifacetado, que se materializa atravs de uma macroceflica bifrontalidade, ou seja, uma exuberante face racional-legal e outra patrimonialista, que competem entre si e fragilizam o comando estatal. Como veremos mais adiante, Souza Filho (2011) problematiza tambm essa concepo, ao analisar a imbricao desses dois fenmenos, a burocracia e o patrimonialismo, que em um clima mais conciliatrio do que de disputa, do o tom que favorece sua imbricao e transforma a aparente fragilidade do comando estatal em seu oposto, sua fora, tornando a nova gesto pblica mais permevel aos interesses das foras conservadoras. 43 Para Nogueira (1998), a Revoluo de 30 no correspondeu a uma mudana na estrutura social e econmica. Restringiu-se a uma evoluo, que trazia consigo um misto de novas e velhas tendncias prevalecentes na Colnia. No representou a extino do coronelato, mas sua gradual adaptao s novas exigncias.

diversos rgos reguladores, conforme descreve Nogueira (ibid.). Ainda, de acordo com o mesmo autor, a fase prdiga estendeu-se at 1945 e correspondeu ao primeiro governo Vargas, perodo em que ocorreu a reforma ministerial responsvel pela criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, e do Ministrio da Educao e Sade Pblica. Foi institudo o primeiro plano de classificao de cargos e a introduo de um sistema de mrito. Tratou-se de um momento nico na histria do Estado e da administrao pblica brasileira em que a questo administrativa tornou-se hegemnica em relao ordem patrimonialista (ou seja, conseguiu escapar da rotineira subalternidade a que esteve relegada) e articulada a um amplo plano de reformas implementadas pelo Estado e no prprio seio deste (id., ibid., p. 95). No entanto, assinala Nogueira (1998), o impulso reformador do Dasp no foi totalmente exitoso. No se alcanou um patamar de administrao pblica moderna, com a idealizada estrutura gil, eficiente e eficaz apta a realizar as mediaes objetivas favorveis ao desenvolvimento do pas. O novo contexto poltico e econmico passou a requerer a criao de uma diversidade de rgos responsveis por regular a produo econmica, bem como iniciativas para normatizar a educao, agricultura, e a poltica sanitria, que passaram a operar margem da administrao formal. Visou, fundamentalmente, ao favorecimento da utilizao poltica do aparato estatal. O movimento de renovao seria alimentado por uma crena quase absoluta em medidas disciplinares e de controle dos processos burocrticos e em solues formais. Verificou-se que a estrutura daspiana no se mostraria apta a produzir reais medidas de eficincia, alm de mostrar-se incapaz de barrar a desmedida ampliao do quadro burocrtico que, por sua vez, mostrava-se pessimista, rebelde s disciplinas e mal remunerado. Nosso autor registra o divrcio entre a administrao e o quadro social e econmico brasileiro ao qual ela deveria servir, em que pesem o esforo de aprimoramento tcnico e a busca de alcanar maior eficincia da administrao pblica. O peso da dinmica liberal inerente redemocratizao de 1945 contribuiu para neutralizar ou marginalizar os instrumentos com que se havia edificado o Estado Novo e iniciado a modernizao do Pas (NOGUEIRA, 1998, p. 98). A emergncia da ideia liberal-democrtica de desenvolvimento associado ao capital estrangeiro, em oposio ao projeto nacional-desenvolvimentista claramente estatizante, decretou o colapso do Dasp ao colocar em suspenso a construo e aparelhamento tcnico-administrativo do Estado brasileiro. O patrimonialismo se atualizou para associar-se onda liberalizante, mediante o resgate de prticas clientelista e empreguista, em prejuzo do universalismo de procedimentos e do concurso pblico. O Estado Brasileiro se

modernizava, mas era incapaz de abdicar de suas velhas prticas. A primeira grande reforma administrativa culminou no distanciamento entre a administrao pblica e o

desenvolvimento econmico. Na dcada de 1950, a administrao pblica ento qualificada como obsoleta, foi relegada a um plano secundrio, sob a justificativa de que representava um custo muito elevado e retardava, por isso, o processo de industrializao. Os interesses das elites brasileiras definiram as novas estratgias para aparelhar do Estado e instituir o aparato tcnico-administrativo orientado para o desenvolvimento. A meta traada pela nova coalizo dominante foi elevar a economia brasileira a um novo patamar de desenvolvimento capitalista (SOUZA FILHO, 2011). Mas foi em 1967, em pleno regime autoritrio, que o reformismo retornou agenda poltica, com a instituio do Decreto-lei n 20044, que representou o esforo de retomar a perspectiva de uma reforma programtica e planejada. Resultou, entretanto, no paradoxo de uma administrao direta dbil e marginalizada coexistente com uma administrao indireta mais vigorosa, carente de planejamento e atravessada pela concorrncia. O padro reformador concentrou, na segunda metade dos anos 70, toda a experincia de trs dcadas de tentativas frustradas de reformar a administrao pblica brasileira. No se pode, contudo, eliminar os impactos positivos gerados pelos esforos reformadores sobre o desempenho do aparato administrativo: a constituio de uma rica rede de instituies com a finalidade de modernizar e favorecer a constituio de ncleos de especialistas. De outro lado, sabido que a capacidade dessa estrutura organizacional e operacional, principalmente em reas estratgicas, permaneceu aqum das necessidades e demandas geradas pelo tipo de desenvolvimento econmico e social. O totalitarismo, ao impulsionar a expanso econmica, liberou-a dos entraves de natureza poltica e social herdados do perodo democrtico-populista e contribuiu para aprofundar as deformaes prprias do capitalismo brasileiro. Alcanou-se a rpida modernizao econmica sob os auspcios dos grupos dominantes mais atrasados e do grande capital monopolista. O resultado no poderia ser menos nefasto para a sociedade brasileira, a qual se viu
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Na verdade, o Decreto-lei n 200 de fevereiro de 1967 que Dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias,.submetia-se lgica mesma da nova fase da vida administrativa aberta em 1964. Acompanhava as linhas gerais e especficas do projeto autoritrio, particularmente no que se referia inteno de transferir maior agilidade, eficincia e flexibilidade administrao, de modo a atender s exigncias de um novo ciclo de expanso econmica. Este seria, desde j, o embrio da administrao gerencial, segundo o pensamento dos autores do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. (BEHRING, 2003)

constrangida a suportar, a partir dos anos 1973, o nus de um modelo econmico concentrador e excludente, gerador de grave crise inflacionria e recessiva. O preo do desenvolvimento capitalista no Pas foi o aumento da misria e desigualdade social e a manuteno do quadro que se segue: uma economia com graves e crnicos problemas; relao de dependncia; uma sociedade fragmentada em grupos estanques, movidos por interesses particularistas; carncia de mediao de rgos e instituies representativas. Seus traos principais foram a desvalorizao da poltica, da democracia e do trabalho. Inegavelmente, como assinala Nogueira (2005), o Brasil no conseguiu se desvencilhar de seus fantasmas. No se pode dizer que o autor exagera nas cores quando retrata uma realidade brasileira assombrada por tais espectros:
Espalhados por seu imenso territrio, enclaves de misria e subdesenvolvimento continuaram a tingir a paisagem. Em muitas regies o passado colonial manteve-se como se estivesse vivo, especialmente no que se refere s relaes de trabalho. Os ndices de mortalidade infantil, insalubridade e analfabetismo permaneceram absurdos. A desigualdade social e a injustia na distribuio da renda cresceram na mesma proporo em que a economia capitalista se fortaleceu. [...] Foi uma espcie de tragdia que se projetou como uma sombra lgubre sobre as geraes seguintes, travando o pas e ameaando todos os seus governos (NOGUEIRA, 2005, p.18).

O Estado, sob o regime militar, atuou como agente de desenvolvimento e regulao, todavia, esse complexo e sofisticado regime no foi capaz de organiz-lo. O perodo compreendido entre 1930 e os anos finais do regime militar foi sumariado de forma bastante esclarecedora por Souza Filho (2011), quando pensamos as mudanas operadas na administrao pblica enquanto resposta articulada ao movimento global do capitalismo brasileiro. Sintetiza o autor:
O que ocorre a ampliao, o desenvolvimento e o fortalecimento da estrutura burocrtica do Estado, necessrios para promover a implantao (1930-1950) e a acelerao (1950-1980) da acumulao e da expanso das relaes capitalistas no Brasil. Tal fato se d, porm, com a manuteno do elemento patrimonialista como componente fundamental para operar a dominao de classe existente, na medida em que se necessita do apoio das oligarquias agrrias para impulsionar uma industrializao e urbanizao excludente, evitando o risco de rupturas e de ampliao radical de direitos da classe trabalhadora e, portanto, da reduo de privilgios das classes dominantes. Para garantir essa industrializao excludente (incorporao seletiva e regulada de setores da classe trabalhadora), alm do apoio das oligarquias, o Estado estruturar uma burocracia fortemente autoritria, mesmo porque desenvolvida em perodos ditatoriais (1930-1945 e 1964-1984) (id.,ibid., p. 104).

A insatisfao em relao poltica econmica, com a falncia do milagre brasileiro, e em relao represso militar potencializou a indignao; isso contribuiu para estimular a intensificao de demandas e reivindicaes constitutivas de uma nova

subjetividade. Essa nova dinmica societal culminou em presses da sociedade contra o regime ditatorial. Foi a expresso da rearticulao dos movimentos sociais no Pas combinados com a emergncia do movimento sindical autnomo e combativo, criao dos partidos polticos. Constituiu, enfim, o fortalecimento da sociedade civil e a redefinio da correlao de foras, conforme exploramos em sees anteriores (SOUZA FILHO, 2011). Ainda assim, a fragilidade da transio democrtica relacionada reduzida capacidade organizativa da sociedade fez com que seu clamor em relao ao retorno ordem civil e democrtica no fosse suficiente para convencer o Congresso Nacional, pressionado pelo movimento das Diretas J. Nessa correlao de foras, prevaleceu o peso do poder herdado de um passado patrimonialista (AMOROSO LIMA, 2006):
[...] O pas ingressaria nos anos 80 sem que se tivesse superado a antiquada e ronceira mquina administrativa de que falara Vargas nos anos 30. [...] Naquele momento, j estava claro o clima de crise: no tanto da gesto pblica strictu sensu, mas sim da poltica econmica, da economia e das bases de sustentao do regime poltico. Vivia-se um momento hbrido e de relativa indefinio, marcado simultaneamente pela lenta redemocratizao do Pas, pela progresso da crise de reproduo do regime autoritrio, pelo avano da crise econmica e pela acelerao das grandes transformaes (demogrficas, sociais, culturais) que vinham alterando o perfil da sociedade. Da em diante cresceria o divrcio entre Estado e sociedade (id., ibid., p. 101/102).

Dinamizar e perseguir a eficincia e eficcia da mquina administrativa permaneceu como desafio que daria o tom da defesa de estratgias de desburocratizao e desestatizao ao longo dos anos 1980. A primeira sob a insgnia do melhor atendimento ao usurio do servio pblico. A segunda vocacionada para o fortalecimento do mercado e da empresa privada, assim como, para conter a expanso da administrao pblica descentralizada e os excessos cometidos na dcada anterior. Tambm essas medidas fracassaram. Uma vez evidenciada a crise do regime autoritrio, e os avanos em direo ao processo redemocratizador, emergiu novamente a questo administrativa, pensada nos idos de 1986 na perspectiva de promover mudanas que representassem solues compatveis com as exigncias do catico e agigantado aparato administrativo herdado do regime militar pelos governos democrticos. Nesse momento, atravs do Decreto 93. 211/1986, foi criada a Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica SEDAP e, extinto o DASP. As crticas pautavam-se no centralismo, formalismo e burocratizao excessiva, que em quase nada se diferenciava do diagnstico elaborado nos anos 1950: de um lado uma administrao morosa, mal estruturada e incompetente, de outro a premncia de desenvolver e transformar o Pas. Mais do que promover a ruptura com o regime autoritrio, era preciso

superar seu legado histrico. O momento demandava medidas que viabilizassem o ajuste estrutural da economia, vulnerabilizada no s pelo esgotamento do estatal-

desenvolvimentismo, como tambm pela configurao de um novo sistema internacional, ainda que incipiente, mas bastante vigoroso para confrontar as opes nacionais. Acresce-se a esse quadro a emergncia de um novo paradigma tecnolgico, o que, em seu conjunto, requereu das instncias governamentais um novo modelo de desenvolvimento e um novo formato de aparelho estatal. Os tempos de redemocratizao que marcaram a Nova Repblica representaram tempos de grandes turbulncias, durante os quais o Pas foi submetido a presses internas e externas. Internamente, ocorreram a reproduo ampliada da pobreza consequente da degradao social, a multiplicao dos problemas de financiamento do setor pblico, a inflao, o desperdcio, a ausncia de controles democrticos sobre o Estado. Esse quadro, em seu conjunto, imprimiu maior visibilidade ao mau funcionamento da mquina administrativa. Externamente, a nova ordem mundial estabeleceu rigorosos limites autonomia de deciso, controle e interveno do Estado nacional. O cenrio no foi nada encorajador, pois a Nova Repblica confrontou uma sociedade extenuada pela crise, mergulhada na reorganizao de seus padres de sociabilidade, em meio a tenses e demandas, instabilidade e crise econmica resultantes do esgotamento do seu prprio modelo de desenvolvimento, agravado pelas sucessivas crises que afetavam o sistema mundial capitalista. Apesar de se tratar de contexto de fortalecimento das foras democrticas, resistentes ao modelo neoliberal, conclui Nogueira (1998, p. 113):
Por fim, tudo transcorreria num quadro marcado por um complexo processo constituinte, por uma crise poltica de grandes propores (expressa no escasseamento da capacidade de intermediao, decorrncia do precrio funcionamento e da baixa representatividade dos partidos e do Congresso) e pela desarticulao das esquerdas.

Sobre o legado da Nova Repblica esclarecedor reproduzir tambm as ponderaes desse mesmo autor:
Tal qual o moribundo que dirige suas ltimas palavras para vaticinar desgraas aos que a ele sobrevivero, a Nova Repblica poca de promessas, incertezas e dificuldades deixaria inscrita na fronte mesma da democracia brasileira, a questo de saber se os governos que a sucederiam conseguiriam caminhar contra a corrente e realizar uma reforma que reconstrusse o Estado, quando muitos falavam em destrulo. Teriam eles foras para abandonar as diretrizes quantitativas, contbeis, espetaculosas inerentes experincia administrativa brasileira e explicitadas de modo quase obsessivo a partir dos anos 80 -, e introduzir novas qualidades no Estado, de modo a valoriz-lo? Conseguiriam traar e fazer cumprir um plano de voo consistente e bem-concatenado? (id., ibid., p. 119)

Obviamente, o Brasil no alcanou um estgio de superao da crise econmica, tampouco avanou, de forma exemplar, no que se refere ampliao das polticas sociais. Ao trmino da Nova Repblica, permaneceu com uma dvida social superior ao quadro que se apresentava no incio do governo. Mas, conforme sustenta Souza Filho (2011), do ponto de vista poltico, no se pode negar que a consolidao de uma sociedade civil organizada e com expresses democrticas importantes representava a expresso de uma arquitetura de uma sociedade de tipo ocidental no Brasil, que se atribui ao prprio processo constituinte. Adentramos os anos 1990, portadores de uma Carta Magna reconhecida como a Constituio Cidad, assim nomeada por Ulysses Guimares (presidente da Assembleia Constituinte - 1987-1988), em virtude de representar a consolidao de um paradigma legalinstitucional concernente edificao de um Estado de Bem-estar de carter universalista e institucional, com fortes elementos democratizadores, viabilizador de d ireitos e estruturado a partir de uma ordem administrativa burocrtica, fundada na impessoalidade e no mrito (SOUZA FILHO, 2011, p. 162.). A luta travada entre o projeto de democracia de massa e o projeto do liberal-corporativismo definiu a viabilizao de um projeto de Estado de BemEstar prximo ao modelo social-democrata de um lado, mas de outro assegurou a preservao de traos conservadores que cercearam as intenes de reformar a administrao pblica, as quais no ultrapassaram os limites de um diagnstico bem elaborado do ponto de vista democrtico. Adentramos a nova dcada, entretanto, mergulhados no quadro dramtico produzido pelos efeitos da crise estrutural do modo de acumulao capitalista. A vitria nas urnas de Fernando Collor de Mello, deu incio ao intenso processo de privatizao,

desregulamentaes, reestruturao, enfim, ao movimento de financeirizao e a inevitvel e consequente precarizao social. Seu perfil autocrtico e centralizador foi responsvel pelo retrocesso autoritrio, uma vez que, na condio de chefe do Estado, se arrogava o direito de subverter garantias constitucionais e abria flancos para que a tecnocracia ganhasse mais poderes e atribuies. Em sua perspectiva crtica, Antunes (2005b) analisa a introduo do neoliberalismo no Brasil sob os governos Collor e FHC:
Se o governo Collor iniciou o neoliberalismo no Brasil de modo aventureiro foi, entretanto, com FHC que a dcada do social-liberalismo ganhou impulso, ao comandar o pas por oito anos. Tratava-se de outra racionalidade, porm, dentro do mesmo iderio, desenhado pelo Consenso de Washington (id., ibid., p. 01)

A crtica torna-se ainda mais contundente, conforme destacamos a seguir:

Nos anos 90, a dcada da desertificao neoliberal, uma tormenta se abateu sobre o nosso pas. Tivemos privatizao acelerada, informalidade descompensada, desindustrializao avanada e financeirizao desmesurada. Tudo em conformidade com o figurino global. Se Collor foi um bonapartista aventureiro, fonte inesgotvel de irracionalidade, com FHC e sua racionalidade acentuada, o pas descarrilou nos trilhos do social-liberalismo, eufemismo designado aos que praticam o neoliberalismo (ANTUNES, 2005b, p. 03).

Um novo surto de reformismo se instalou na agenda poltica, na medida em que os efeitos da crise potencializaram os elementos que serviram de inspirao para o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, conduzido por Bresser Pereira. No poderia ser diferente, na medida em que, conforme j pontuamos reiteradamente, os avanos contidos na Constituio de 1988 representavam o produto das organizaes populares e sindicais, que protagonizaram o processo de redemocratizao. Entretanto, sem negar a importncia desse protagonismo, preciso no perder de vista que esses movimentos no tiveram flego bastante para resistir s determinaes do capital mundial e o favorecimento de sua entrada direta em reas que at ento estavam sob a responsabilidade do Estado. Essa mudana de rumos foi perfeitamente compatvel com o papel desempenhado pelo Estado no capitalismo monopolista, na medida em que ao Brasil, enquanto pas perifrico, caberia refuncionalizar as respostas positivas s demandas das classes subalternas, de tal modo que submergissem ao interesse direto e/ou indireto da maximizao do lucro (NETTO, 1992). No podemos deixar de destacar, segundo a linha de pensamento que adotamos para a compreenso e explicao do movimento de contrarreforma, a distino feita por Behring (2003, p. 178) entre reforma do Estado e reforma do aparelho do Estado. Segundo a autora, [...] deve-se distinguir a reforma do Estado, como um projeto poltico, econmico e social mais amplo, da reforma do aparelho do Estado, orientada para tornar a administrao pblica mais eficiente (grifos da autora). Em concordncia, entendemos que preciso atentar para o fato de que a reforma administrativa apenas um aspecto de um processo de maior envergadura. O Plano Diretor encampa toda uma reviso do conceito de Estado e uma profunda alterao na relao entre Estado e sociedade. Trata-se de adotar as estratgias necessrias que assegurem a liberdade do mercado em suas negociaes com o trabalho. Ao mesmo tempo, pretende instrumentalizar o Estado de forma a garantir a transferncia para o setor privado de empresas estatais passveis de serem controladas pelo mercado. Na verdade, todas as alteraes foram propostas em nome dos interesses do Mercado concebido, na perspectiva do capital fetiche, como uma entidade alheia e autnoma, para

quem45 o Estado devia curvar-se sempre, de forma que se mantivesse como seu fiel escudeiro. Ou seja, reformar o Estado no foi outra coisa seno o esforo do poder dominante de responder crise estrutural que devastou a economia mundial desde os anos 70. Essa crise no foi solucionada com as operaes de guerra, tampouco neutralizada pelo Welfare State, e ganhou dimenses desmesuradas com o neoliberalismo (PAULA, 2005, 2007). Assim, o esgotamento do modelo desenvolvimentista sobre o qual se assentaram as estratgias de governo ao longo do regime militar, associado incapacidade fiscal do Estado de assegurar os recursos necessrios industrializao integrada ao capitalismo internacional, resultou em uma problemtica administrao da crise nos pases perifricos. Sem contar sequer com os setores que o levaram o poder, Collor foi retirado de cena, mas no sem deixar um rastro de destruio. Seu discurso moralizador e reformador e sua aventura bonapartista (ANTUNES, 2005) marcada pelas evidncias de corrupo prepararam terreno para a investida governamental no que se refere reforma da Administrao: reduo do nmero de ministrios, extino de inmeros rgos pblicos, venda de imveis e veculos de representao e reduo de pessoal da administrao direta. Conforme acrescenta Nogueira (1998), a reforma administrativa propalada por Collor teve como finalidade melhorar a produtividade e a eficincia do setor pblico, ao colocar fim aos entraves corporativos e s jurisdies burocrticas, que dificultavam ou retardavam o processo decisrio. Determinou ainda a necessidade de racionalizar e redirecionar os gastos pblicos com pessoal de forma a privilegiar o atendimento s necessidades bsicas da populao. Outra farsa representada pelo aventureiro bonapartista foi o estabelecimento de uma poltica de recursos humanos focada na elevao do desempenho dos nveis gerenciais de cada setor do governo, a eliminao de distores geradas pela prpria burocracia, bem como a subordinao do quadro salarial do funcionalismo pblico economia nacional. No entanto, desmascara Nogueira:
A generosidade do discurso seria ruidosamente desmentida pela prtica dos primeiros meses, eloquente na sinalizao do estilo, do novo governo (cujo ncleo duro atirar-se-ia desavergonhadamente sobre o aparato estatal, repondo em circulao, de modo cabal, as antigas taras clientelistas e patrimonialistas) e no amesquinhamento acelerado do projeto de reforma do Estado. O que estava apenas insinuado na biografia poltica do presidente e em seus discursos ficar ento explcito, qual seja: por um lado, uma radicalizao da interpenetrao entre pblico e privado, entre negcios de Estado, governo e administrao, base da no45

Em seu prefcio quinta edio de A teoria da Alienao em Marx, Mszros assim se pronuncia: A alienao da humanidade, no sentido fundamental do termo, significa perda de controle: sua corporificao numa fora externa que confronta os indivduos como um poder hostil e potencialmente destrutivo. [...] Na fase ascencional do desenvolvimento do sistema, o controle do metabolismo social pelo capital resultou num antes inimaginvel aumento das foras de produo. Mas o outro lado de todo esse aumento das foras de produo a perigosa multiplicao das foras de destruio, a menos que prevalea um controle consciente de todo o processo a servio de um projeto humano positivo (MSZROS, 2006, p. 14).

diferenciao entre reforma administrativa e reforma do Estado, como se o Estado pudesse ser reduzido essencialmente sua dimenso burocrtica e governamental, e assim esvaziado de poltica, povo, territrio, cultura e histria. Reps-se assim a tnica dominante no debate que se travava no Brasil a respeito do Estado: o Estado era encarado como se fosse o nico problema de fundo, fonte e matriz exclusiva da crise nacional, ente hipostasiado e pensado como autnomo em relao sociedade. (NOGUEIRA, 1998, p.136)

Ainda segundo o autor citado, esse reformismo estranhado com a democracia evoluiu para adoo de medidas inconsequentes que provocaram a ameaa do imobilismo, da desorganizao administrativa e perseverou em estratgias e manobras para denegrir a imagem do funcionalismo e desqualificar os servios pblicos. Submetidos a ameaas, muitos funcionrios foram demitidos ou exonerados de seus cargos, sem o respaldo em critrios consistentes. Os dados apresentados por Rodrigues (apud AMOROSO LIMA, 2006), contribuem substantivamente para a compreenso do quadro geral que inclui tambm os funcionrios pblicos do INSS.
Os ingredientes da mudana incluram medidas que propunham a demisso de 20% do funcionalismo (cerca de 350 mil num universo de 1,6 milho) da administrao direta e indireta e que tinha por objetivo promover uma economia de recursos capaz de transformar o dficit fiscal em conta corrente do ano de 1988, num supervit de 2% no ano de 1990 (Rodrigues apud AMOROSO LIMA, 2006, p. 49).

Inegavelmente, foram devastadores os efeitos produzidos pelo (des) governo Collor na vida desses servidores, dentro e fora do trabalho. O que se seguiu, foi o fracasso de tais medidas, uma vez que, como esclarece AMOROSO LIMA (2006), dos 350 mil trabalhadores citados, 200 mil aproximadamente foram colocados em disponibilidade e, apesar de afastados de suas funes, permaneceram recebendo salrios. Dentre esses, muitos retornaram anistiados por deciso judicial. O arbtrio e as incertezas dele decorrentes em relao a cortes de funcionrios e retiradas de direitos provocaram o que a autora chamou de dispora de crebros, pois muitos daqueles que haviam cumprido critrios de aposentadoria precipitaram-se nesse sentido, muito embora se encontrassem no auge de sua capacidade fsica e intelectual. O cenrio que se seguiu, no qual se consolidou o neoliberalismo, foi caracterizado na anlise de Souza Filho (2011) por dois fatores: 1) a formulao e a implementao de um plano voltado para a estabilizao econmica, a partir dos preceitos neoliberais, capaz de tornar possvel derrubar a inflao 46, o que projetou seu mentor intelectual, FHC, em nvel nacional; 2) a aliana entre PSDB, partido que surgiu da unio de dissidentes do PMDB com
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Para uma anlise mais aprofundada da conjuntura econmica no perodo que se estende do governo Collor ao governo FHC, associada ao campo da gesto pblica, Estado e democracia, cf. Souza Filho (2011), Nogueira (2005), Paula (2007), Antunes (2005).

um grupo de tecnocratas e professores, e o PFL, partido que reunia a bancada de perfil tradicional, oligrquico e clientelista, base de sustentao do regime militar. Em sntese, resultou dessa aliana o lanamento da candidatura de Fernando Henrique para Presidncia da Repblica. Nesses termos, a burguesia industrial, principalmente paulista, os intelectuais com antecedentes de militncia na esquerda, mas, poca, afinados com as teses liberais e vinculados ao PSDB, e as foras oligrquicas e tradicionais, predominantemente o coronelato do nordeste, com fortes laos com o PFL, articularam-se organicamente para reeditar o pacto conservador de dominao, que preservou a chancela da excluso e do autoritarismo. A combinao entre eficincia econmica do capitalismo com o apelo justia social alimentou a retrica progressista, mas implicou, de fato, a imposio de maiores impostos, mais assistencialismo e regulamentaes opressivas.
Nesse sentido, delineava-se no pas a vitria hegemnica do projeto de sociedade liberal-corporativista, com forte presena do componente patrimonialista como prtica de fazer poltica e governar, aliado ao fortalecimento do perfil delegativo de nossa democracia. Do ponto de vista econmico, efetivou-se a implementao de um modelo de desenvolvimento que buscava desmontar a interveno estatal para reforar a estrutura privada, nacional e internacional, colocando o mercado no centro das estratgias econmicas e alijando a incorporao da classe trabalhadora do processo de deciso e da participao dos frutos do desenvolvimento (SOUZA FILHO, 2011, p. 169).

Por outro lado, inegvel que o processo de redemocratizao trouxe em seu leito a aspirao popular por um modelo de gesto pblica de feies democrticas capaz de oxigenar o Estado. A expectativa era de que as reformas tornassem o Estado mais propenso a acolher as necessidades dos cidados brasileiros, em suma, mais comprometido com o interesse pblico. Isto significaria maior investimento em uma eficiente coordenao da economia e dos servios pblicos. Sobre o processo de transio Coutinho considera:
Essa nova institucionalidade que os trabalhadores contriburam para criar, parece-me ser o ponto de partida da nossa difcil luta para derrotar a reestruturao do poder burgus (que agora tenta se consolidar sob a hegemonia do neoliberalismo) e, ao mesmo tempo, para construir - por meio de uma estratgia reformista revolucionria as condies para implantao do socialismo em nosso pas (COUTINHO, 2011, p. 238).

Naquele quadro histrico, o que se efetivou foi a reedio do pacto conservador de dominao e o projeto de transnacionalizao, conforme sublinha Souza Filho (2011, p. 168). O argumento para reformar o Estado brasileiro se sustentava na defesa de que para assegurar a legitimidade e governabilidade do Estado seria imperioso combater a crise fiscal, a crise do seu modo de interveno e a crise de sua forma burocrtica de administrao. Sobre esta ltima nos ateremos, sabedores de que a compreenso da reforma da administrao se faz indissociada do conjunto mais amplo da Reforma do Estado.

A reforma do Estado brasileiro circunscreve-se em torno de duas orientaes polticas, segundo Paula (2005). Uma, a vertente gerencial estabelece as diretrizes para implementao da administrao pblica gerencial inspirada nos ditames do movimento internacional. A outra, a vertente societal47, comprometida com a participao da sociedade, com foco em uma concepo participativa e deliberativa de democracia, busca construir uma gesto pblica social, a exemplo dos Conselhos gestores de polticas pblicas, Fruns Mundiais e Oramento Participativo. Para fins de nosso estudo, focaremos nossa anlise na vertente gerencial, porm com a compreenso de que tais vertentes compem a unidade dialtica no quadro histrico em questo, enquanto projetos em disputa.

2.3.2 Nova gesto pblica: o mito da modernizao pela superao da ordem burocrtica e do patrimonialismo

A retrica focada na agilidade, eficincia, eficcia e efetividade, acompanhada da defesa da flexibilizao da burocracia ocultou o pesado fardo da precarizao, da terceirizao e do sobretrabalho para o funcionalismo pblico (ANTUNES, 2005). Produziu a falsa iluso de garantia de qualidade e modernizao dos servios, na medida em que representou em sua essncia um movimento de contrarreforma, em face de seu carter conservador e regressivo, totalmente distinto do que foi difundido pela tecnocracia que a projetou inspirada nas orientaes das agncias multilaterais (BEHRING, 2003). Reproduziu a concepo terica presente nas propostas filosficas, polticas e econmicas das escolas neoliberais austraca, de Chicago e de Virgnia que orientaram as propostas neoliberais baseadas na teoria da escolha pblica (SOUZA FILHO, 2011, PAULA, 2007). A Constituio Federal de 1988 inaugurou um novo paradigma legal-institucional que requeria um novo desenho estrutural apoiado em slidos elementos democratizadores que tornassem efetivos os fundamentos de um Estado de Bem-Estar de cunho universalista e
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Ao debruar-se sobre a temtica da gesto pblica, Paula (2005) deixa explicita sua intencionalidade de contribuir com sua anlise para o debate contemporneo que apresenta a administrao pblica societal, como alternativa democrtica aos modelos administrativos e frmulas prontas. No seu entendimento, os tempos atuais desafiam governantes, pesquisadores, intelectuais e docentes a realizarem uma combinao entre a administrao e a poltica, humanizando o management e preservando o carter crtico das cincias sociais (id., ibid., 2005). Por certo, a perspectiva democrtica nos aponta tal desafio, no entanto, ressaltamos nossa posio, em concordncia com Coutinho de que a ampliao da cidadania esse processo progressivo e permanente de construo dos direitos democrticos que caracteriza a modernidade termina por se chocar com a lgica do capital (COUTINHO, 1997, p. 158).

institucional. Inegavelmente, tornava-se imperioso investir na mquina administrativa de tal forma que a burocracia, fortalecida em sua dimenso racional-legal, fundada na impessoalidade e no mrito, instrumentalizada pelos avanos tecnolgicos, pudesse de fato imprimir maior celeridade aos processos e assegurar eficincia, eficcia e efetividade na viabilizao do acesso aos direitos constitucionalmente conquistados. Ou seja, a apropriao de tais conceitos podia e devia ser considerada em uma perspectiva tico-finalista48. Obviamente, conforme assinala Souza Filho (2011), no foi essa a reforma que se afirmou mediante a reedio do pacto conservador de dominao e o projeto de transnacionalizao. Nessa mesma perspectiva crtica acrescentamos a anlise de Teixeira (2006, p.181):
Entretanto, no era (e no foi) esta a reforma pretendida e empreendida. Ao contrrio, as propostas de reforma, sob o pretexto da existncia de uma crise do Estado, dirigiam-se, por um lado, a expurgar da Constituio de 1988 seus aspectos progressistas e, por outro e de modo sincronizado, a compatibiliz-la com a proposta neoliberal. Em resumo, a pretexto de uma crise do Estado, projetava -se a sua adequao s novas exigncias da acumulao capitalista, agora antagnicas ampliao de direitos sociais: isto , propunha-se, de fato, uma contra-reforma.

Assim, no tardou para que os anseios populares por uma gesto pblica efetivamente democrtica se desvanecessem ao longo dos governos FHC, que, ao se reeleger, permaneceu no poder no perodo de janeiro de 1995 a janeiro de 2003. A sociedade amargou as consequncias e frustraes produzidas pela prtica indiscriminada da utilizao de Medidas Provisrias49, instrumento legislativo apropriado para aprofundar a distncia entre as decises governamentais e o conjunto da sociedade (AMOROSO LIMA, 2006). A converso do ex-presidente ao iderio neoliberal retratada tambm por Antunes (2005a):
O Programa Collor, eliminado seu trao aventureiro e bonapartista, foi reimplementado pelo outro Fernando, com a racionalidade burguesa de um pas cuja burguesia foi sempre destituda de qualquer sentido progressista. O resultado foi um monumental processo de privatizao, desindustrializao, integrao servil e subordinada ordem mundializada, convertendo-nos em pas do cassino financeiro internacional. (id., ibid., p. 37)

Essa integrao servil expressou a posio dcil em relao aos interesses da ordem, a deciso de prolongar a histrica subordinao do social e das polticas sociais aos imperativos
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Uma gesto pblica democrtica apresentar indicadores de avaliao de eficincia, eficcia e efetividade das polticas sociais divergentes da administrao patrimonialista.
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Segundo revela Jos Carlos Ruy, em matria publicada no stio do Portal Vermelho, em 27 de abril de 2011, ao submeter ao exame o nmero de Medidas Provisrias enviadas por FHC no perodo entre os anos 1995 e 2002, constata-se que o Pas foi mantido em uma legalidade rigorosamente provi sria, elaborada margem do Congresso e, muitas vezes, contra ele. O autor da matria qualifica esse uso abusivo como a fria legislatria de FHC.

da gesto econmica e do mercado: uma ideologia que se dedica a superpor o mercado ao Estado, o econmico ao poltico, o especulativo ao produtivo, o particular ao geral (NOGUEIRA, 1998, P. 176). No por acaso, as foras conservadoras identificaram a transio democrtica como um perodo de retrocesso. Na concepo destas, a Constituio de 1988 significou uma volta ao passado burocrtico, vocacionada para engessar o aparelho do Estado, a partir do estabelecimento de medidas destinadas a criar privilgios e encarecer a mquina administrativa. Tal argumentao no se sustenta, seno sob a tica que se ope constituio de uma estrutura formal-legal marcada pela impessoalidade e pelo mrito. Estrutura essa combatida e distorcida porque contm em seu escopo condies que podem favorecer o aprofundamento e a universalizao de direitos como finalidade social a ser alcanada, conforme contrape Souza Filho (2011). Esse autor realiza a defesa contumaz de um Estado que conjugue o reforo da lgica burocrtica, fundamentalmente no que concerne ao fortalecimento da dimenso formal e impessoal, e a construo de mecanismos democratizadores, como possibilidade administrativa de ampliao da capacidade do Estado Moderno no atendimento aos interesses das classes trabalhadoras. Trata-se de uma radicalidade muito mais coerente com um projeto de superao do clientelismo do que nos oferece a vertente gerencial, conforme buscaremos demonstrar a partir de evidncias tericas e empricas. Entretanto, assentada sobre bases tericas de cunho positivista, a soluo neoliberal postula como princpios a neutralidade e a desistoricizao. Nesse sentido, naturaliza a sociedade de classes capitalista, e se utiliza de tais princpios como elementos facilitadores da efetivao de mudanas voltadas para o mercado, para o aprimoramento da gesto pblica e para o aumento da eficincia administrativa, em conformidade com as determinaes dos organismos internacionais como o Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento. Em linhas gerais, as recomendaes do Consenso de Washington e dos referidos organismos internacionais definem tais orientaes como parmetro a ser seguido pelo Brasil e toda a Amrica Latina. As concluses tiradas pelo Consenso refletem, conforme registra Paula (2007), a concepo de que:
[...] a crise do Estado latino-americano est relacionada tanto ao crescimento desordenado do Estado na regio, que seria resultado do protecionismo do modelo de substituio de importaes, do excesso de regulao e do grande nmero de empresas estatais, quanto ao populismo econmico latino-americano, que se define pela incapacidade de controle do dficit pblico e das demandas salariais nos setores privado e pblico (id., ibid., p. 123).

Embora o ex-ministro Bresser Pereira no concordasse na ntegra com o diagnstico apresentado pelo Consenso de Washington, pois discordava quanto ao fato de o populismo econmico constituir elemento limitador do desenvolvimento latino-americano, tal discordncia em nada iria alterar o resultado final, como podemos observar nas concluses apresentadas por Paula (2007):
Bresser Pereira discorda deste diagnstico no que se refere ao populismo, pois afirma que este no impediu o desenvolvimento na regio. Apresenta como alternativa a abordagem da crise fiscal que, tenta renovar o reformismo socialdemocrata, mas no consegue ser convincente quanto ao seu diferencial em relao ao neoliberalismo. Vale tambm questionar qual seria a utilidade de um novo diagnstico quando se parte do princpio de que as solues continuaro sendo as mesmas, salvo pequenas adaptaes ao contexto. Alm disso, importante perceber que o cerne da abordagem a crise fiscal foi um conceito elaborado no mbito das interpretaes neoconservadoras da crise do Estado (id., ibid., 2007, p. 123-124).

Assim, tais interpretaes conduziram deliberao de que se tornava imperioso e inadivel promover as transformaes necessrias para estancar os gastos pblicos, tratados como a principal fonte de todos os males presentes em um sistema em crise. Coube, ento, ao ex-ministro Bresser Pereira, advogado, administrador de empresas, economista, cientista poltico, um dos fundadores do PSDB, portanto, legtimo representante dos interesses e valores fundantes da aliana social-liberal, e portador de uma biografia que atesta sua qualificao acadmica e poltica refinada, acima de tudo, afinada com o iderio neoliberal, formular o programa que tornou o Estado brasileiro um aplicado e fiel cumpridor da programtica consensuada. Conforme assinala Teixeira (2006, p. 185), o perfil do exministro pode ser definido como um intelectual que, sem prejuzo de seu desempenho acadmico, tornou-se conhecido por suas ligaes orgnicas com o grande capital. Secretaria de Reforma do Estado, no mbito do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), sob a titularidade do referido ministro, competiu a elaborao do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). O documento foi aprovado pela Cmara da Reforma do Estado em 21 de setembro de 1995. Dele resultou a Emenda Constitucional n 19, promulgada em 1998, com a finalidade de efetivar as mudanas estruturais necessrias legitimao da reforma gerencial, a qual nos interessa, particularmente, em face dos impactos sobre o trabalho do funcionalismo pblico, especificamente do Instituto Nacional do Seguro Social. Nas palavras do ex-presidente FHC, o objetivo do seu governo foi tornar o Plano [...] instrumento indispensvel para consolidar a estabilizao e assegurar o crescimento sustentado da economia. Somente assim ser possvel promover a correo das desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 1995, p. 06).

Ainda, de acordo com o pensamento expresso por FHC na apresentao do Plano, a adoo da administrao gerencial representaria um grande salto qualitativo para a administrao pblica:
preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administrao pblica que chamaria de gerencial, baseada em conceitos atuais de administrao e eficincia, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidado, que, numa sociedade democrtica, quem d legitimidade s instituies e que, portanto, se torna cliente privilegiado dos servios prestados pelo Estado (id., ibid., p. 06).

Fomentada pelo intenso debate sobre a crise de governabilidade e credibilidade do Estado na Amrica Latina que se instalou ao longo das dcadas de 1980 e 1990, no Brasil a administrao gerencial tornou-se hegemnica a partir do momento em que a aliana socialliberal alcanou o poder. Estruturou-se como resposta anunciada crise da forma burocrtica de administrao at ento vigente. Em seu diagnstico, Bresser Pereira, para embasar o Plano de Reforma, partiu da crtica ao projeto nacional desenvolvimentista, e estabeleceu a relao entre crise fiscal e a crise do modo de interveno do Estado. Apresentou, de forma eloquente, a radiografia da crise fiscal, do modelo de interveno no mercado e a crise da mquina estatal como elementos fundantes da necessidade de revisar as estruturas administrativas (AMOROSO LIMA, 2006, p. 52-53). Em sua dimenso mais ampliada, as propostas defendidas no documento gravitaram em torno da Reforma Tributria, Reforma da Previdncia e do Aparelho do Estado. As determinaes fundamentais da contrarreforma da administrao pblica foram contidas no processo mais amplo de contrarreforma do Estado, qual seja, o projeto de transnacionalizao radical e a estrutura de dominao fundada no pacto conservador que comandar a implementao de tal projeto (SOUZA FILHO, 2011, p. 177)50. Ante o acirramento das crticas ao devastadora do movimento neoliberal, a aliana social-liberal rendeu-se estratgia de substituir o discurso sobre a reduo do Estado e a transferncia de suas funes pela expresso reforma dos institutos legais e estatais, sob o argumento de tornar o Estado melhor administrvel pelos burocratas (PAULA, 2007, p. 125-126). Isso no destituiu o projeto de seu ncleo central que era privatizar reas em que o Estado devesse se eximir da execuo direta, segundo a perspectiva neoliberal. Os defensores da contrarreforma apoiaram-se no argumento de que era necessrio desenvolver uma nova estrutura organizacional capaz de prestar melhores servios e
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Sobre dados importantes relativos transnacionalizao de nossa economia, cf. os registros apresentados por Souza Filho (2001, p. 177) referenciado em Diniz (2000).

atendimentos mais geis aos cidados, para ocultar a real finalidade do Plano, qual seja, desonerar e diminuir o papel social do Estado, subjugando -o s tcnicas e procedimentos prprios do setor privado e s determinaes e regras da economia de mercado (AMOROSO LIMA, 2006, p.53). Prevaleceu a lgica da privatizao, focalizao e desconcentrao financeira e executiva sobre a tendncia hegemnica de poltica social e de sua estruturao mais prxima do padro democrtico constitucionalmente conquistado. (MONTAO apud SOUZA FILHO, 2011). A nova configurao do Aparelho do Estado se apresentou divida em quatro setores. O Ncleo Estratgico e as Atividades Exclusivas de Estado compuseram o quadro responsvel pela formulao das polticas pblicas e regulao das empresas prestadoras de servios. Com responsabilidade pelas atividades consideradas No Exclusivas do Estado, encontramos as Organizaes Sociais que passaram a ser cobradas pela prestao de servios sociais e cientficos, e os Terceiros contratados por licitao para prestar servios auxiliares e de apoio. Por se tratar de uma redefinio fundamental para os novos propsitos do reordenamento administrativo, consideramos relevante reproduzi-lo assim como se configurou no PRDA:
NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios que s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes, etc. SERVIOS NO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. (Grifos nossos). PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. Corresponde rea de atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso de privatizao, a regulamentao rgida. (BRASIL, 1995, p. 41)

O Instituto Nacional do Seguro Social, responsvel pela prestao dos servios previdencirios bsicos, incorporado s Atividades Exclusivas do Estado qualificada como Agncia Executiva, tornando-se alvo de experincias piloto. Nesse sentido, o Programa de Melhoria do Atendimento da Previdncia Social (PMA) foi institudo j em 1998 pela Portaria MPAS n 4.508, de 23 de junho de 1998, a partir das diretrizes do PDRAE, cofinanciado pelo Banco Inter-Americano de Desenvolvimento BID. Consistiu na tentativa frustrada de melhoria do atendimento aos segurados e usurios. Suas caractersticas principais foram: a implantao de novo layout nas Agncias da Previdncia Social, a integrao dos servios prestados na rea de arrecadao e benefcio, a definio de perfil generalista para os servidores do atendimento, a disponibilizao de servios em terminais de autoatendimento, reas destinadas orientao/informao e atendimento especializado, concentrao de todos os servios dentro das agncias. A terceirizao do servio de percia mdica representou um dos focos da mudana51. De maneira geral, a nova arquitetura concedeu maior autonomia e flexibilidade s entidades prestadoras de servios, as quais, financiadas com recursos pblicos, deviam operar sob a lgica de mercado. nesses termos que Bresser Pereira advogou a parceria entre o Estado e sociedade. Sintetiza Souza Filho (2011, p. 85.):
Sendo assim, como perspectiva institucional, para fortalecer o mercado, reduzir o escopo democrtico, evitar o comportamento rent-seeking dos polticos e dos burocratas e a consequente expanso do Estado, a teoria da escolha pblica prope uma estrutura burocrtica reduzida, sob comando poltico centralizado e, dialeticamente, aponta para sua flexibilizao, via mecanismos gerenciais, atravs da descentralizao, da transferncia de atividades estatais para o mercado e da incorporao de mecanismos de concorrncia na administrao pblica, na medida em que no se pretende expandir o estado para a rea social.

Em outras palavras, o novo desenho da organizao administrativa neoliberal no abdicou do modelo de administrao burocrtica no mbito central das decises, da formulao de polticas e da regulao. Isso permite afirmar, em concordncia com o autor, que no faz sentido falar em destruio da burocracia e reconhecer o gerencialismo como um modelo ps-burocrtico, pois o que se apresentou foi a conformao de uma organizao burocrtica combinada com mecanismos de descentralizao e flexibilizao que permitiram por intermdio das agncias executivas reguladoras e das organizaes sociais implementar o

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Decorrido um ano da implantao do PMA, as avaliaes realizadas demonstraram que o programa no se sustentava, principalmente em funo do aumento das demandas, da mudana do perfil dos benefcios requeridos, obrigando o retorno da realizao de percias mdicas pelo quadro efetivo de mdicos da Previdncia Social nas agncias, e no mais nos consultrios de mdicos terceirizados.

processo de terceirizao de servios e instituio de parcerias, plenamente funcionais s determinaes do capitalismo contemporneo. Nesse sentido, so apropriadas as inferncias do autor:
Atravs da centralizao burocrtica, que se configura como a estruturao de uma burocracia monocrtica, viabiliza-se a coordenao das aes necessrias para o projeto de transnacionalizao. Por intermdio da flexibilizao da burocracia, alcanam-se trs objetivos: diminuio de gastos pblicos para contribuir com o ajuste fiscal, reduo do poder da burocracia permanente e manuteno de traos patrimonialistas na administrao pblica para propiciar a participao dos setores tradicionais da estrutura de dominao (SOUZA FILHO, 2011, p. 218).

Retomamos, neste ponto, uma das questes enunciadas no primeiro captulo deste estudo: reduzir o papel do Estado para o social e subjug-lo Economia Poltica do capital nos conduz de volta, porm em um novo contexto, concepo marxiana de um Estado que cumpre seu mister de administrar os negcios da burguesia, embora no mais sobre uma sociedade fraca e gelatinosa. Uma sociedade civil que, agora, preserva as determinaes de uma sociedade ocidental, mas ideologicamente subsumida lgica irrefrevel da acumulao capitalista, instrumentalizada e regulada pelo Estado brasileiro atravs das parcerias formalmente estabelecidas. Ou seja, se a viso restrita de Estado apresentada por Marx correspondia viso formulada pela teoria liberal e ao fato de que o Estado, em seu tempo, de fato baseava-se em critrios de seletividade restritos e na defesa irrestrita do mercado capitalista (Coutinho, 1989, p. 52), o projeto de Estado defendido pelo conservadorismo neoliberal implica a adoo de medidas cada vez mais restritivas e privatizantes. A estratgia encontrada pelos setores tradicionais para manter sua participao na estrutura de dominao consiste em flexibilizar a burocracia de forma a tornar vivel a mediao do patrimonialismo, no sentido da apropriao do pblico pelo privado no seio da ordem administrativa brasileira. O reformismo, termo indevidamente apropriado pela social-democracia, conforme nos adverte BEHRING (2003), sustm como uma de suas bandeiras a defesa do empreendedorismo no seio da administrao pblica. Tal defesa revela-se, no mnimo, problemtica uma vez que o conceito importado da iniciativa privada implica na possibilidade de desenvolver ideias, planos e projetos inovadores. Longe de sinalizar para uma prxis reflexiva efetivamente revolucionria, capaz de trazer ao espao da administrao pblica novos elementos na perspectiva da universalizao de direitos e emancipao poltica, tratase, nesse sentido, de um empreendedorismo estril. Ou seja, uma prtica permevel a determinados simulacros de inovaes, considerando-se que no possvel conceber o Estado sem a sua estrutura poltica, legal, jurdica e hierarquicamente instituda, a qual disciplina os

atos do funcionalismo pblico. Trata-se de um discurso falacioso, na medida em que aparecem como inconciliveis o estatuto de uma estrutura disciplinar, de dominao e a suposta autonomia necessria ao empreendedorismo no seio da administrao pblica. O esgotamento da ordem burocrtica reclamado pelas foras conservadoras no est diretamente relacionada com a sua dimenso racional-legal que se torna o objeto a ser reformado. O cerne da questo, ao contrrio, o esgotamento de sua dimenso de dominao ameaada pelas tenses emergentes no seio da sociedade civil ao longo do processo de redemocratizao, enquanto reflexo dos confrontos entre interesses antagnicos. Nos marcos da economia globalizada, o que se efetiva de fato a imposio das prticas gerencialistas como promessa modernizadora de soluo para governos e empresas, capaz de transcender as matrizes histrico-culturais locais (HARVEY apud PAULA, 2007). Ao referendar o gerencialismo como alternativa ideal, pretende-se a identificao da administrao pblica com a administrao empresarial. No levada em conta a distino existente entre os fins aos quais se destinam. Ao desprezar tais particularidades, a contrarreforma administrativa repe o princpio weberiano, a partir do qual tanto os trabalhadores da funo pblica que prestam obedincia ao conjunto de normas estabelecidas na esfera estatal voltadas para fins pblicos, quanto os trabalhadores subordinados ordem administrativa das relaes de produo capitalista com fins lucrativos, esto sujeitos s mesmas determinaes. Implica, nesse sentido, o questionamento dos meios, sem que se questione a finalidade da ordem administrativa, aspecto que no nos pode escapar uma vez que pautamos nossa anlise na teoria crtica. A frmula neoweberiana elimina do ponto de vista da construo ideal as particularidades que diferenciam os espaos de trabalho da administrao pblica e da empresarial. Para que ela possa ser aplicada no cotidiano do exerccio de trabalho do servidor pblico, o PDRAE coloca em questo todas as garantias asseguradas a partir do modelo burocrtico e os avanos alcanados com a Constituio de 1988. Os argumentos apresentados para justificar medidas de combate aos privilgios concedidos a esses trabalhadores que passam a incorporar o papel de viles em tempos de crise, apoiam-se fundamentalmente na crtica legislao que regula as relaes de trabalho no setor pblico. Essa Legislao considerada inadequada e de carter protecionista e inibidor do esprito empreendedor. Nesse sentido, os principais alvos so o instituto da estabilidade e os critrios rgidos de seleo e contratao que impossibilitam o recrutamento direto no mercado, em detrimento do estmulo competncia (BRASIL, 1995).

Para alm das crticas Constituio de 1988 - por institucionalizar o Regime Jurdico nico, destinado a uniformizar o tratamento a todos os servidores da administrao direta e indireta - o idelogo do plano protesta contra o alto custo da mquina administrativa e apresenta os argumentos que definem as bases da contrarreforma da Previdncia Social que se iniciaram no governo FHC e consolidaram de forma desastrosa para todos os trabalhadores no governo Lula. Eis os argumentos apresentados no PDRAE por Bresser Pereira:
Alm disso, a extenso do regime estatutrio para todos os servidores civis, ampliando o nmero de servidores estveis, no apenas encareceu enormemente os custos da mquina administrativa, mas tambm levou muitos funcionrios a no valorizarem seu cargo, na medida em que a distino entre eficincia e ineficincia perde relevncia. Como os incentivos positivos so tambm limitados - dada a dificuldade de estabelecer gratificaes por desempenho, e o fato de que a amplitude das carreiras (distncia percentual entre a menor e a maior remunerao) foi violentamente reduzida, na maioria dos casos no superando os 20% -, os administradores pblicos ficaram destitudos de instrumentos para motivar seus funcionrios, a no ser as gratificaes por ocupao de cargos em comisso (DAS). A reduo da amplitude de remunerao das carreiras, inclusive de algumas mais recentes como as dos analistas do Tesouro, dos analistas de oramento e dos gestores, reduziu as mesmas, na verdade, a meros cargos, ao eliminar uma das caractersticas tpicas das carreias, que o estmulo ascenso ao longo do tempo (BRASIL, 1995, p. 27-28).

A despeito do polmico debate em torno de alguns dispositivos passveis de serem reconhecidos como privilgios, o debate central deve se ater ao fato de que os direitos conquistados pelos servidores pblicos, ao invs de serem estendidos aos demais trabalhadores, foram efetivamente confiscados pela contrarreforma administrativa, com importantes rebatimentos na construo de uma estrutura burocrtica em sua totalidade impessoalidade, mrito e estrutura formal-legal - viabilizadora dos preceitos constitucionais coerentes com uma perspectiva de aprofundamento e universalizao de direitos que setores da sociedade clamavam poca (SOUZA FILHO, 2011, p. 161). Esse quadro se agrava quando incorpora tambm alteraes determinadas pela contrarreforma da Previdncia Social, como veremos mais adiante. As inconsistncias que atravessam a retrica neoliberal tornam-se evidentes luz do mtodo de anlise marxista que orienta este estudo, no entanto perdem tal visibilidade ante as mediaes objetivas hegemonizadas pelas teorias burguesas. O destaque dado [...] deficincia de sistemas de informao e a inexistncia de indicadores de desempenho claros para os diversos rgos da administrao direta e indireta (BRASIL, 1995, p. 26), embora procedente em tempos de avanos tecnolgicos dos sistemas informatizados, no guarda, necessariamente, relao com o conjunto das mudanas impostas. Um projeto de

democratizao das polticas pblicas no exclui tais avanos, o que torna infundado o argumento apresentado. A crtica estabilidade vlida para o funcionalismo pblico, segundo o pensamento bresseriano, quando argumenta que A rigidez da estabilidade assegurada aos servidores pblicos civis impede a adequao dos quadros de funcionrios s reais necessidades do servio, e dificulta a cobrana de trabalho (BRASIL, 1995, p.26). Ao se considerar as matrizes terica, poltica e econmica que orientam a contrarreforma, no deve causar estranhamento o paradoxo: reconhecida como nociva ao bom desempenho e compromisso profissional por parte dos servidores em geral, tanto a estabilidade quanto a burocracia que, segundo o documento engessa a administrao, so ambas preservadas no Ncleo Estratgico. Encontramos no prprio texto do PDRAE a expresso desse paradoxo, quando se refere aos Objetivos para o Ncleo Estratgico:
Aumentar a efetividade do ncleo estratgico, de forma que os objetivos democraticamente acordados sejam adequada e efetivamente alcanados. Para isto, modernizar a administrao burocrtica, que no ncleo estratgico ainda se justifica pela sua segurana e efetividade, atravs de uma poltica de profissionalizao do servio pblico, ou seja, de uma poltica de carreiras, de concursos pblicos anuais, de programas de educao continuada permanentes, de uma efetiva administrao salarial, ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrtico uma cultura gerencial baseada na avaliao do desempenho. (grifos nossos) Dotar o ncleo estratgico de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gesto com as agncias autnomas, responsveis pelas atividades exclusivas de Estado, e com as organizaes sociais, responsveis pelos servios no-exclusivos do Estado realizados em parceria com a sociedade (BRASIL, 1995, p. 45-46).

Mais adiante, ao tratar da Nova Poltica de Recursos Humanos, acrescenta:

Com relao s carreiras, elas podem ser classificadas em carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores estatutrios [estveis] no ncleo estratgico do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizadas na administrao indireta e nos servios operacionais inclusive do ncleo estratgico (id., ibid., p. 63). (grifos nossos)

Parece-nos de todo bvio que um grande contrassenso aqui se faz presente ao colocar em xeque qualquer noo de razoabilidade, seno a lgica propugnada pelo iderio neoliberal, quando ao mesmo tempo em que condena a estabilidade por consider-la fator de acomodao e desinteresse, decide por valid-la para o quadro que ser responsvel pelo processo decisrio e formulao de polticas pblicas. Nesse sentido, ratifica-se a anlise de Souza Filho (2011), quando sustenta que estamos diante de uma contrarreforma que investe na estruturao de uma burocracia monocrtica qualificada para coordenar as aes imprescindveis ao projeto de transnacionalizao.

Os servidores foram convocados a desenvolver uma nova viso de seu papel e alertados para o fato de que as profundas e verdadeiras mudanas iriam impactar o dia a dia do exerccio das funes pblicas. Assim profetizou o ento presidente da repblica, FHC:
Por implicar a flexibilizao da estabilidade do funcionalismo, a reforma administrativa tem sido identificada como contrria aos interesses dos servidores. Nada mais incorreto: os bons funcionrios, que constituem a maioria absoluta, nada tm a temer. Muito pelo contrrio: pretende-se valorizar o servidor pblico, propiciando-lhe motivao profissional, remunerao condizente com o mercado de trabalho nacional, alm de razovel segurana no emprego. S assim ser restaurada a criatividade, a responsabilidade e a dignidade do servidor pblico, cuja aspirao maior deve ser a de bem servir a populao (Brasil, 1995, p.7-8).

Aqui, nos parece importante considerar dois aspectos. De um lado, a cruzada empreendida desde Collor de Mello para macular a imagem e penalizar o servidor pblico junto populao em geral e obter o apoio dos demais segmentos das classes subalternas ao processo de desmonte dos servios pblicos e das privatizaes; de outro, as medidas que se seguem com a adoo do gerencialismo e a reforma previdenciria. Em suma, o processo de contrarreforma inaugurado pelo PDRAE instaura a desconstruo dos preceitos democrticos estabelecidos pela Carta Magna de 88. Implementar a administrao gerencial implica em dois eixos: trata-se de reformar a Constituio e as legislaes dela decorrentes e promover a precarizao do espao da administrao pblica, com a consequente reduo da interveno do Estado. Nesse sentido, impe-se a precarizao das relaes de trabalho, ou seja, a reduo dos direitos conquistados pelo servidor pblico 52, direitos esses que refletiam o fortalecimento da concepo de que o funcionrio pblico tambm um trabalhador (SANTOS, 1997). Na outra ponta, opera-se a precarizao do trabalho de outros agentes pblicos com a terceirizao das atividades definidas como no exclusivas do Estado. Para preservar as condies demandadas pelos setores tradicionais e garantir a manuteno do ajuste fiscal, torna-se impraticvel que o Plano Diretor se efetive em sua totalidade em relao s mudanas estruturais 53, o que imprimir um carter ambguo burocracia. A anlise de Souza Filho (2011) amparada nas categorias de burocracia monocrtica e patrimonialismo em transformismo oferece a

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Os direitos albergados na Constituio resultariam de um processo de conquistas graduais dos servidores no plano sindical, superando a unilateralidade prpria do regime de direito pblico, e cuja natureza bilateral estaria sendo fortalecida pela concepo de que o servidor tambm um trabalhador, e como tal inserido no mercado de trabalho, revestido da condio de cidado capaz de figurar como parte no conflito social - pela primeira vez admitido - entre Estado e servidores, fortalecendo a tese da viabilidade jurdica da negociao coletiva negada pelo Supremo Tribunal Federal (SIMES, 1991, apud SANTOS, 1997, p. 191) 53 Para aprofundamento das anlises desenvolvidas sobre a relao entre a reduo do quadro burocrtico e a finalidade do ajuste fiscal, cf. Souza Filho (2011).

interpretao crtica acerca da proposta gerencial, interpretao essa, que guarda maior afinidade com o foco analtico que assumimos. Conclui Souza Filho (2011):
Portanto, a ordem administrativa brasileira se reestrutura mantendo a imbricao da burocracia com o patrimonialismo, porm num contexto de monocratizao burocrtica e patrimonialismo em transformismo, mediado pelos mecanismos de flexibilizao gerencial. Em relao burocracia, ocorre um tratamento ambguo, pois ao mesmo tempo em que refora as decises burocrticas centrais em determinadas reas, esvazia a burocracia em nome de uma descentralizao que na verdade se materializa atravs da desresponsabilizao e privatizao das aes que deveriam ser estatais e da constituio de quadro profissional extrapatrimonial. (id. ibid., p. 215).

Os desdobramentos da dimenso flexvel/gerencial so ditados pelo recurso s emendas parlamentares54 e terceirizao. Dessa forma, iniciou-se o processo de consolidao e regulamentao do gerencialismo no setor pblico. Seguiu-se ao PDRAE, a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n 173/95, que determinou substantivas transformaes nas regras aplicveis Administrao Pblica e aos seus servidores. Segundo Santos (1997), a referida proposta feriu, em seu texto inicial, direitos e garantias individuais constitucionalmente assegurados, bem como a harmonia e inteireza do sistema constitucional. Alterou radicalmente o paradigma jurdico da Administrao Pblica no Brasil.
Por meio das flexibilidades e excees que prope, cria condies para o rompimento do Estado de Direito e o Regime Jurdico Administrativo, construdo a duras penas nos ltimos 200 anos, a partir da Revoluo Francesa, e destinado a assegurar os direitos do cidado frente aos governos. Em seu lugar, institui um sistema de regras que daro aos governantes poderes inusitados, que servem queles que vem no servio pblico, como sempre viram, um espao para o exerccio do clientelismo, do fisiologismo, do paternalismo e do patrimonialismo, tendo como premissa fundamental a idia de que "as leis atrapalham" o bom administrador. Prticas que so o reflexo de uma cultura que, diferentemente do que afirma o patrocinador dessa reforma, o Ministro da Administrao Luiz Carlos Bresser Pereira, ainda esto muito vivas entre ns, e que, com as mudanas pretendidas pelo governo, se tornaro ainda mais fortes do que antes. (id., ibid., p. 203/204)

A PEC n 173/95 foi submetida a uma longa e polmica tramitao at ser transformada na Emenda Constitucional n 19 de 04 de junho de 1998, quando efetivamente introduziu o gerencialismo no servio pblico. Assim se pronunciou, naquela ocasio, o

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[...] tanto a alta tecnocracia insulada na burocracia, quanto a ampla e heterognea coalizo parlamentar de sustentao do governo foram cruciais para a implementao do programa governamental. Este dependia da aprovao das reformas constitucionais para alcanar seus objetivos. Para tanto, o presidente disporia no s de uma ampla base de apoio, como tambm de uma distribuio interna de poder que favorecia os lderes dos partidos e as presidncias da Cmara e do Senado, cabendo ainda mencionar o recurso ao intercmbio clientelista para distribuio de cargos na administrao pblica, como forma de assegurar a coeso da base governista (DINIZ, 2000, p. 102 apud SOUZA FILHO, 2011, p. 214)

Assessor da Liderana do Partido dos Trabalhadores na Cmara dos Deputados, em sua anlise sobre efeitos nefastos da reforma administrativa instituda pela referida Emenda:
[...] implica em radical mudana no paradigma constitucional da Administrao Pblica brasileira, jogando por terra princpios e regras que foram construdos, na Carta de 1988, com o propsito de moralizar e profissionalizar a funo pblica e a administrao estatal em nosso pas. Este fato, enftica e repetidamente denunciado por juristas e especialistas de renome, no foi capaz, porm, de sensibilizar os partidos que do sustentao ao governo FHC. Motivados pelos inmeros "acordos" efetivados para sua aprovao, esses partidos votaram a favor da "reforma" contrariando, em certos casos, at mesmo os seus confessados interesses fisiolgicos, mas buscando uma mediao que preservasse a essncia da Reforma Bresser-Moreira Franco, que era a de transferir ao servidor pblico o nus do dficit pblico e transform-lo no bode expiatrio da modernizao neopatrimonialista (SANTOS, 1998, p. 1).

O estudo comparativo realizado por SANTOS (2006) entre a Emenda Constitucional n 19/98 e a Constituio Federal de 88, coloca entre outros destaques, o art. 21 que altera o art. 169 da Constituio, e que consideramos relevante para nossa anlise.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Pargrafo nico. A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. (Texto da CEF/88 p. 3031) Art. 21. O art. 169 da Constituio Federal passa a vigorar com a seguinte redao: "Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. 2 Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptao aos parmetros ali previstos, sero imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios que no observarem os referidos limites. 3 Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios adotaro as seguintes providncias: I - reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em

comisso e funes de confiana; II - exonerao dos servidores no estveis. 4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal. 5 O servidor que perder o cargo na forma do pargrafo anterior far jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de servio. 6 O cargo objeto da reduo prevista nos pargrafos anteriores ser considerado extinto, vedada a criao de cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. 7 Lei federal dispor sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivao do disposto no 4." (Texto da EC n 19/98) (grifos nossos)

Conforme possvel verificar, o texto inicial da Constituio no simplesmente acrescido, mas o acrscimo realizado pela emenda, aqui destacado, corrompe os princpios constitucionais. Conforme assinala a autora O art. 21 da Emenda 19 extenso em contedo e em consequncias de economicidade e flexibilizao. Seu contedo sugere a subordinao do interesse pblico disponibilidade oramentria do Estado (SANTOS, 2006, p. 76). E a lgica de tal subordinao que afeta no s o princpio da estabilidade, mas tambm a forma de ingresso e remunerao do servidor pblico. Retomamos a crtica elaborada pelo Assessor do Partido dos Trabalhadores na Cmara dos Deputados:
A comear pela fragilizao - e virtual extino - da estabilidade do servidor pblico efetivo concursado. Esta fragilizao se materializa por vrios meios: primeiro, pela prpria quebra da estabilidade de quem j a adquiriu, desde que convenha administrao por fora do "excesso" de gastos atual ou futuro; segundo, pela extino da exigncia de regime jurdico nico estatutrio para os servidores dos rgos e entidades de direito pblico, o que far com que - sem limites constitucionais - a convenincia dite, em cada caso, o regime aplicvel, sendo que, pelas suas aparentes "vantagens", o regime contratual tende a se tornar, por excluso, o verdadeiro regime jurdico nico. Nesse regime, sem a garantia da estabilidade, o servidor ser vitima potencial do arbtrio, da discricionariedade e do terror que os patrimonialistas e clientelistas, agora travestidos de "modernos", imporo em nome da "administrao gerencial", tentada sem sucesso na vigncia do Decreto-Lei n 200/67 e cuja implementao requer condies necessrias e suficientes ainda no presentes em nosso sistema administrativo e em nossa cultura poltica. No entanto, vai alm a audcia reformista ao jogar por terra direitos sociais, como direito irredutibilidade salarial, atingindo, com isso, at mesmo as garantias da magistratura e o ministrio pblico, comprometendo o exerccio isento das funes polticas que lhes so inerentes. Isto porque, mediante "subtetos" a serem fixados por lei, podero ser suprimidas parcelas remuneratrias, ao sabor das convenincias polticas ou conjunturais de cada governo. A isto se soma a tentativa, nenhum pouco disfarada, de extinguir o direito paridade entre ativos e inativos e prpria irredutibilidade de vencimentos, uma vez que as vantagens, quando permitidas, no sero, como regra, incorporveis aos proventos da inatividade, ou extensivas aos inativos (SANTOS, 1997, p. 275).

Segundo o analista citado, o arcabouo de dispositivos criado ultrapassa qualquer limite de bom senso. Na verdade, no se pode esperar que a irracionalidade do capital se mostre sensvel a decises que conduzam a administrao pblica no sentido de desenvolver instrumentos de mediao objetiva em favor da afirmao e radicalizao da cidadania, o que representaria riscos sua incontrolvel sede de acumulao. Para Santos (2006) deve-se reservar destaque Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - promulgada tambm no governo FHC. Apesar de subordinada EC 19, consiste no conjunto de normas de maior relevncia no que se refere reduo do aparato estatal brasileiro, ao mesmo tempo que viabiliza a abertura para o mercado. De um lado, estabelece critrios rgidos em relao a despesas com os quadros de servidores pblicos, de outro se mostra generosa com os gastos relativos terceirizao. A justificativa apresentada que se trata da soluo necessria para evitar o colapso do servio pblico. O estabelecimento de normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal visa a assegurar o enxugamento oramentrio dos rgos pblicos e vincul-los receita. O foco mantido na arrecadao de impostos como condio determinante para que o Estado possa investir em prestao de servios pblicos que atendam s demandas sociais. Outra questo diz respeito ao entendimento do princpio da descentralizao enquanto processo poltico e no estritamente tcnico-administrativo, e de que dessa forma implica o aumento do poder poltico e tributrio dos entes federados, como condio precpua para consolidar a democracia por meio do emponderamento das comunidades locais no processo decisrio das polticas pblicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal representa ultraje ao princpio constitucional da descentralizao e fere a autonomia dos entes federados, conforme assinala Santos (2006):
Como se pode ver, todo e qualquer dispndio referente aos servidores pblicos passa a ser monitorado pela lei, sendo estipulada a faixa de gasto permitida para cada ente federado. No satisfeita em determinar o gasto por ente federado, a LRF organiza tambm a realidade de cada ente, determinando as porcentagens de gastos por poder 55 nas esferas federal, estadual e municipal (id., ibid., 2006, p.81).
55

As consideraes da autora referem-se ao teor do art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados: I - Unio: 50% (cinquenta por cento); II estados: 60% (sessenta por cento); III - municpios: 60% (sessenta por cento). Tambm ao art. 23 em seu 3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder: I - receber transferncias voluntrias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal. 4 As restries do 3 aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos no art. 20. (Lei de responsabilidade Fiscal, BRASIL, 2000).

Nesse quadro em que a lgica da arrecadao fiscal do Estado no capaz de assegurar a efetividade propalada pelo iderio neoliberal, ou seja, no apresenta as repostas requeridas frente ao aprofundamento das desigualdades sociais, torna-se evidente a precariedade da mquina administrativa em face do carter minimalista definido pela contrarreforma neoliberal do Estado Brasileiro cuja matriz o PDRAE, na contracorrente da perspectiva democrtica de universalizao de direitos. A partir dessa matriz e dos inmeros dispositivos que se desdobram, uma srie de mudanas e ajustes com objetivo de cercear os avanos contidos na Constituio Federal de 1988 afeta diretamente o trabalho do servidor pblico. Uma vez conformada a nova estrutura, mnima e fechada, conforme se constata no caso do Instituto Nacional do Seguro Social, onde passa a imperar a lgica atuarial, as medidas que se seguem dizem repeito adoo de metodologia voltada para o adestramento de seus recursos humanos, que devem passar a operar no sentido de tornarem efetivas tambm as medidas de regresso dos direitos dos demais segmentos assalariados. Para tal, so necessrios um novo perfil de servidor e a sua subordinao a novas regras com foco em resultados. As reflexes referenciadas em Paro (2006) no primeiro captulo desse estudo nos ajudam a compreender que as mudanas operadas partem da concepo de uma poltica de Recursos Humanos voltada para o trabalhador como meio, o que subverte a sua natureza. No mais a rigidez da burocracia, mas as incertezas advindas da flexibilizao gerencial emergem como a nova face da dominao do corpo de medidas que compem a Nova Poltica de Recursos Humanos56. Assim, a nova estrutura conjugada com a flexibilizao das contrataes e reduo de despesas com os proventos dos servidores passa a conferir administrao pblica, nos moldes do gerencialismo empresarial, condio anloga no que se refere precariedade. Se a crise do Estado resulta da desorganizao e gastos elevados com seu quadro de pessoal, como sustentam os idelogos da contrarreforma, a resultante dessa equao burguesa ser a adequao do funcionalismo ao Estado reformado. Em suma, a promoo de toda uma reengenharia que responda de fato crise do capital. Para que essa reestruturao do aparato estatal cumprisse risca a cartilha dos organismos multilaterais, a Medida Provisria n 1530-1 de 19 de dezembro de 1996, instituiu o Programa de Demisso Voluntria. Os objetivos apresentados consistiam em possibilitar

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A Nova poltica de recursos humanos / Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado: Braslia: MARE, 1997.52 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; c. 11)

melhor alocao de recursos humanos, e auxiliar na modernizao da administrao pblica e no equilbrio das contas pblicas (SANTOS, 2006). O propsito era estimular ao mximo os pedidos de demisso e, ao desaparelhar o Estado, atingir a reduo das contas pblicas. As consideraes da autora acerca das prioridades estabelecidas pelo PDV so de extrema pertinncia. Explicita que havia maior incentivo em termos de vantagens indenizatrias para aqueles servidores com maior tempo de servio, ou seja, aqueles que se encontravam mais prximos de se aposentarem, posto que essas demisses implicavam economizar em relao a aposentadorias iminentes. De acordo com Pacheco ( apud SANTOS, 2006, p. 92):
O primeiro Programa de Demisso Voluntria (PDV) foi anunciado em 1996, e teve adeso de 7.800 servidores; o segundo PDV foi realizado em 1999, com 5.733 adeses; no ano de 2000, o terceiro PDV obteve o desligamento voluntrio de 1.418 servidores; neste programa, houve clusulas de barreira para algumas carreiras advogados, diplomatas, delegados e agentes de polcia federal, e auditores fiscais. O segundo programa abriu ainda outras opes permanentes aos servidores: reduo de jornada de trabalho com reduo de remunerao, e incentivo licena sem remunerao.

Instalam-se as determinaes que do inicio, objetivamente, precarizao das relaes de trabalho no seio da administrao pblica, que concorrem tambm para que, muitos servidores que j tivessem cumprido as exigncias mnimas, precipitassem suas aposentadorias. Com isso, o espao deixado em aberto torna-se funcional aos interesses do Estado, que para manter seu funcionamento apela para as terceirizaes. No leito das medidas voltadas para a implementao da Nova Poltica de Recursos Humanos, deparamo-nos ainda com os mecanismos de flexibilizao do Regime Jurdico nico dos Servidores Civis da Unio - RJU. Reconhecida como instrumento de democratizao, a Lei 8.112 de 11 de dezembro de 1990 que dispe sobre o referido regime tem por finalidade disciplinar o mercado de trabalho pblico e a conduta dos servidores pblicos, em consonncia com os preceitos democrticos da Constituio em vigor. Apresenta, conforme salienta Santos (2006), carter indito e um avano em relao ao Estatuto dos Funcionrios Pblicos da Unio vigente at aquele momento. No entanto, uma vez submetido a alteraes profundas para cumprir os ditames do PDRAE, transforma-se no seu inverso, na medida em que essas alteraes favorecem a precarizao das formas de ingresso e permanncia na administrao pblica. Dessa forma, no bastasse a reduo imposta ao quadro de pessoal, aqueles que permanecem se veem submetidos a um conjunto de medidas que restringem, ou mesmo os destituem de direitos conquistados.

Inegavelmente, conforme assevera Mota (2006), a nova gesto da fo ra de trabalho pressupe estratgias que visam a incorporar o processo de precarizao como inevitvel, a mercantilizao como fato inexorvel e a subordinao do pblico ao privado como iniciativas complementares e parte constitutiva das novas experinc ias de gesto (idem, ibidem, p. 04). Essa a direo que se imprime ao reordenamento promovido pela poltica de recursos humanos de inspirao contrarreformista, sempre na perspectiva da flexibilizao, enxugamento e reduo de custos da mquina administrativa. Sobre os limites impostos em relao autonomia do servidor, Santos (2006) adverte sobre o fato de que em nome do chamado interesse da administrao velhas prticas clientelistas e patrimonialistas so resgatadas, uma vez que o interesse da ad ministrao , em ltimo caso definido por um chefe superior (id., ibid., p. 94). Ao partir dessa premissa e com respaldo do texto legal, criam-se prerrogativas para que, frente a conflitos institucionais e polticos, sejam adotadas punies injustas sob o pretexto de atender ao interesse da administrao, expresso que permanece indefinida no conjunto dos documentos elaborados pela tecnocracia responsvel por levar a termo a proposta do PDRAE. Impactos relevantes no processo que adultera a lgica democratizadora que orientou a formulao do RJU so atribudos Lei n 9527 de 10.12.97 dentre outros atos sequenciais e concatenados. Chamamos a ateno para o fato de que, embora Santos (2006) apresente ao final de sua pesquisa uma interpretao um tanto otimista em relao a iniciativas que ocorreram ao longo dos primeiros anos do governo Lula, no conjunto das polticas por ele implementadas, o que se pode observar so modestas tentativas de recomposio do quadro da administrao pblica. Em 02/08/2007, atravs da Ao Direta de Inconstitucionalidade - ADIn n 2135 MC/DF, o Supremo Tribunal Federal proferiu deciso liminar suspendendo a vigncia do caput art. 39 da Constituio, com a redao dada pela EC n 19/98. Com essa deciso, foi restabelecida, em carter provisrio, a obrigatoriedade de adoo do RJU para o pessoal da Administrao direta, autrquica e fundacional. Desse modo, tanto servidores antigos como os novos servidores pertencem ao Regime Jurdico nico. Constituram partes desse processo os partidos: PT, PDT, PC do B, PSB. Cabe ressaltar que a referida ao foi ajuizada em 27 de janeiro de 2001, quando o PT era oposio ao governo FHC. O Decreto n 6,944, de 21 de agosto de 2009, promulgado quase ao final de seu governo, seguiu risca a pragmtica neoliberal, e o que se verifica de fato foi o acirramento, ao longo de seus dois mandatos, de medidas administrativas francamente submetidas lgica de subordinao economia.

As medidas organizacionais estabelecidas so claramente voltadas para o aperfeioamento da administrao pblica, ou seja, no apresentam qualquer elemento de ruptura, mas ao contrrio, prope-se a aprimorar a mesma estrutura gestada nos anos 1990. Concordamos com Mota (2006, p. 09) quando avalia [...] que as armas da crtica Seguridade Social brasileira foram sendo tecidas no campo da racionalidade capitalista e das contrapartidas sociais destitudas de materialidade e plenas de apelo moral. Sob a gesto de Paulo Bernardo Silva, Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto do governo do ex-presidente Lula, foi elaborado tambm em 2009, o Inventrio das Principais Medidas para Melhoria da Gesto Pblica no Governo Federal Brasileiro. Conforme consta da apresentao do documento, o mesmo privilegiou a avaliao de
[...] medidas que contriburam para a efetivao de uma determinada poltica pblica, sob uma perspectiva que contempla o aperfeioamento da administrao segundo os aspectos da profissionalizao, do gerencialismo e da governana pblica (BRASLIA, 2009, p. 02). (grifos nossos)

O realce que imprimimos ao texto selecionado reflete a percepo de que o mesmo reproduz a plataforma sustentada por Bresser Pereira na elaborao do Plano Diretor, no alvorecer do governo Fernando Henrique. Preserva-se no decorrer do documento a reafirmao da instituio de uma gesto com foco no cidado e orientada para resultados, do desenvolvimento de carreira de Estado, da porosidade do Estado participao social, de algumas das categorias que nos remetem ao ponto de partida da contrarreforma empreendida pelos setores tradicionais e que quela ocasio encontravam no ex-presidente Lula um dos mais ferrenhos opositores ao projeto neoliberal, principalmente em relao poltica de privatizao das estatais realizada naquele perodo. Em relao ao papel da gesto, o documento aponta para o fato de que a mesma deixa de ser uma questo secundria no meio poltico, para ganhar relevncia, e aponta como conquistas:
[...] o revigoramento do planejamento e oramento governamental a partir das ltimas edies dos planos plurianuais, os programas de qualidade do gasto pblico, a reorientao da gesto para resultados e transparncia e o controle social, os aperfeioamentos no ordenamento jurdico, a informatizao de processos, os novos enfoques em gesto de recursos humanos (concursos, carreiras, treinamento, avaliao de desempeno), so exemplos do grau de abrangncia das iniciativas (id., ibid., p. 09).

Certamente, o documento coloca em anlise o carter inconcluso do processo de implementao da nova gesto pblica, atribudo diversidade de valores, vises, coalizes, combinados baixa integrao, interposio de obstculos, bloqueios e oposies. Segue -se a explicao:

Ou seja, as agendas de profissionalizao da gesto (reforma burocrtica do fim do sculo XIX), gerencialista (inspiradas nos ideais da Nova Gesto Pblica a partir das ltimas dcadas do sculo XX) e da governana pblica (do Estado em rede, tpicas da atualidade) foram iniciadas, mas seguem inconclusas. Uma das razes que certamente contribuem para a descontinuidade das estratgias de reforma que, na maior parte das vezes, as agendas so concebidas como contraponto s agendas anteriores (a agenda gerencial visa substituir o modelo burocrtico, por exemplo). O ideal seria encarar a reforma como um processo em que as agendas se sobrepem e se complementam. H situaes em que necessrio aprofundar, e no substituir o modelo burocrtico. (BRASLIA, 2009, p. 10-110).

Diante de tais justificativas torna-se evidente que o referido inventrio mantm um carter endgeno ao buscar, no seio da ordem administrativa e nas formas como se apresenta em cada fase do Estado capitalista, as respostas para sua incapacidade de responder crise estrutural do capital. Conforme as tematizaes desenvolvidas ao longo desse estudo, a questo axial no se as agendas se sobrepem e se complementam. A centralidade do problema est na imbricao presente na composio entre burocracia e patrimonialismo, constitutiva da formao do Estado brasileiro marcado pelas revolues pelo alto. Esse problema redimensionado pela introduo de ferramentas da administrao gerencial, mediante processo de desistoricizao e despolitizao, elementos que favorecem o fetiche da gesto. Considerados os traos de conservadorismo que constituram o amlgama do processo de contrarreforma, conforme identificado na anlise dos documentos selecionados para a tematizao em curso, preciso estar alerta para no se incorrer no risco de tratar a administrao capitalista/empresarial como algo de valor universal, nem tampouco, ao perder de vista as reais determinaes da dominao vigente, de imputar gesto, e no s relaes sociais presentes na sociedade, o carter de dominao, conforme a perspectiva de anlise apresentada por Paro (2006). O documento ilustra perfeitamente as consideraes desse autor, uma vez que reproduz apontamentos de carter tecnicista prprios da conjuntura neoliberal, e no fornece elementos de superao da atual configurao administrativa, seno o campo estrito da busca de aperfeioamento nos limites impostos pela manuteno do status quo. O documento em epgrafe aborda a avaliao de medidas adotadas nos diversos ministrios. No nosso objetivo nos ater a essas medidas em sua totalidade, mas nos deter apenas naquelas referentes Previdncia Social. Desenvolveremos, primeiramente, o esforo de compreender e explicar as transformaes empreendidas pelas elites dominantes no campo da poltica brasileira de previdncia social, as quais atingiram, ao mesmo tempo, os trabalhadores da funo pblica e os trabalhadores da iniciativa privada, por constiturem os segmentos da populao brasileira com melhor insero no mercado de trabalho

(GRANEMANN, 2006). As tematizaes que se seguem tm como objetivo demonstrar que as mudanas de paradigma, marcadamente definidas por uma ttica transformista de desmonte e desqualificao dos projetos, ideologias e prticas voltadas ao campo do trabalho (MOTA, 2006), criam um novo cenrio onde so institudas as condies necessrias para tornar o funcionalismo pblico da previdncia social executor e alvo de uma poltica previdenciria reformada na perspectiva privatista, que tornar a classe trabalhadora brasileira, em geral, menos protegida, e, consequentemente, mais submetida explorao do capital. o que trataremos a seguir.

CAPITULO III

CONTRARREFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL BRASILEIRA: A OFENSIVA DO MOVIMENTO CONSERVADOR E OS IMAPACTOS SOBRE O TRABALHO DO FUNCIONALISMO PBLICO

3.1 - NOTAS SOBRE A CONSTRUO HISTRICA DA PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL

As tematizaes at aqui desenvolvidas esto amparadas na concepo terica e em elementos categoriais que pressupem a anlise dos limites que se apresentam ao capital pela prpria realidade da explorao capitalista e pela correlao de foras a partir das quais so definidos os avanos e recuos na implementao das polticas sociais. Conforme explicita Faleiros (1980), no possvel compreender as medidas de poltica social adotadas seno a partir da compreenso da estrutura capitalista e do movimento histrico das transformaes sociais operadas em seu interior. Ou seja, reiteramos em concordncia com o autor que [...] o Estado no um instrumento ilimitado de acumulao de capital, mas intervm, obrigado pela correlao de foras sociais (id., ibid., p. 69). O campo das polticas sociais demarcado historicamente pelo confronto, pela luta, em que os projetos em disputa estabelecem uma relao de equilbrio instvel na medida em que aquele que rene fora suficiente ir impor-se como hegemnico sobre os demais. O caminho a ser trilhado para a compreenso da construo histrica da Previdncia Social brasileira, por ns escolhido, aquele apontado por Teixeira (2006), ou seja, um caminho sedimentado a partir da categoria gramsciana de revoluo passiva. A partir desse eixo analtico, as elaboraes da autora citada so extremamente esclarecedoras sobre os padres de proteo historicamente construdos nas sociedades ocidentais e particularmente sobre o sistema de previdncia social brasileiro, cujo modelo desenvolveu-se no curso de cerca de 80 anos e veio a sofrer alteraes significativas somente com a Constituio Federal de 1988. Os modelos clssicos de proteo social foram difundidos nos pases desenvolvidos, especificamente na Europa ocidental, aps a segunda Grande Guerra Mundial. Tais modelos reuniam um conjunto de polticas sociais constitutivas da seguridade, cuja abrangncia envolvia a sade, previdncia e assistncia sociais, bem como outras polticas setoriais imprescindveis para o exerccio de uma cidadania ampliada, como o caso de programas de habitao, emprego, qualificao de mo de obra, entre outras. Segundo Fleury (2009), o formato de poltica social que combina diferentes categorias funcionais de trabalhadores associados a modelos diferenciados de proteo social reflete o lugar que cada segmento ocupa em uma dada correlao de foras, bem como as tendncias que predominam no cenrio internacional. Referenciamo-nos na sntese apresentada por essa

autora sobre os diferentes modelos de proteo social e nas anlises elaboradas por Teixeira (2006), com objetivo de melhor compreender e explicar as bases sobre as quais est assentada a construo histrica da Previdncia Social brasileira. Conforme registram as autoras, no cabe reduzir as anlises a uma correlao mecnica entre uma tipologia ideal e a referncia histrica que identifica cada modalidade, uma vez que, de fato, nem sempre foram aprovados e implementados na ntegra os planos e projetos que serviram de base para a criao dos sistemas de proteo social em diferentes pases, o que no impede que sejam utilizados como referncia analtica. A abordagem de Maria Lcia Werneck Viana apresentada por Teixeira (ibid.) refere-se utilizao dos padres histricos de proteo social adotados na Inglaterra (fundamentao nos princpios de unidade e universalidade), Alemanha (meritocracia e segmentao) e Estados Unidos (carter dual: o mercado atende atravs de planos e seguros as classes que dispem de recursos para adquiri-los e ao estado cabe o atendimento residual aos mais pobres e indigentes.). Argumenta Teixeira (ibid.) que estamos diante de duas matrizes de anlise que no se incompatibilizam. A tipologia formulada por Fleury (2009) aborda trs modalidades:modelo assistencial, seguro social e seguridade social. O modelo assistencial destaca-se pelo carter emergencial de suas aes e visa a atender os grupos pobres em condio de maior vulnerabilidade. Sua base o voluntariado associado s polticas pblicas; sua origem vincula-se ao contexto liberal. Os programas so estruturados de forma pulverizada, descontnua, e frequentemente essas aes se organizam de forma superposta. A relao de direito social no se efetiva com transparncia, o que favorece a prevalncia de medidas compensatrias e estigmatizantes. Trata-se, sem dvida, conforme sustenta Fleury (ibid.), de uma concepo de cidadania invertida, uma vez que, para fazer jus proteo social, o indivduo precisa provar seu fracasso em face de sua incapacidade frente s exigncias do mercado. Ou, conforme complementa Teixeira (2006), o indivduo torna-se objeto de proteo social mediante o reconhecimento de que no tem aptido para exercer plenamente a condio de cidadania: torna -se beneficirio precisamente enquanto no- cidado (id., ibid., p.20). No que se refere ao modelo de seguro social, o que se evidencia que a proteo social est diretamente condicionada pela relao de direito contratual estabelecida com os grupos ocupacionais. A qualidade e amplitude dos benefcios so determinadas pela capacidade de organizao e representao. Neste caso, lembra Teixeira (ibid.), o que ocorre a reproduo da desigualdade presente na estrutura produtiva, na medida em que os benefcios so estipulados de forma proporcional contribuio salarial efetuada. Ao estimular a

fragmentao das categoriais funcionais e estabelecer tratamento diferenciado, confere aos benefcios prestados de forma diferenciada o estatuto de privilgio e obscurece a perspectiva de universalizao dos direitos de cidadania. Essa forma de incorporao de direitos vinculada insero no mercado corresponde formulao de cidadania regulada, nos moldes tratados por Wanderley dos Santos (apud TEIXEIRA, 2006). Por fim, o modelo de seguridade social representa o rompimento tanto com a modalidade de assistncia social, que se baseia na evidncia da necessidade, quanto com o seguro social que se sustenta no contrato estabelecido. Refere-se ao conjunto de polticas pblicas voltadas a todos os cidados, mediante o reconhecimento de que a garantia de um mnimo vital no que diz respeito renda, bens e servios deve ser assegurado como direito social universalizado inerente ao exerccio da cidadania. importante destacar que para as autoras as trs modalidades sempre coexistiram na estrutura dos sistemas de proteo que se sucederam permeados por conflitos e contradies. No se trata, dessa forma, de [...] um processo evolutivo, no qual uma seria substituda pela outra, num contnuo ascensional em direo a uma cidadania plena (universal)[...] (Teixeira, 2006, p. 19). Cabe, entretanto, assinalar a discordncia entre as autoras quanto ao ponto de vista da possibilidade de se alcanar a cidadania plena mediante a afirmao do modelo de seguridade social. Nesse caso, compartilhamos a posio adotada por Teixeira (ibid.), segundo a qual a cidadania universal s possvel em uma ordem social que supere a propriedade privada dos meios de produo e a explorao da fora humana de trabalho. As consideraes acerca de tais modalidades representaro, em boa medida, instrumentos de interpretao que iro nos auxiliar na compreenso e explicao da evoluo histrica da Previdncia Social brasileira desde o seu marco legal que data dos anos 1920, concebido como contrato de seguro social inspirado no modelo alemo 57, at o processo de contrarreforma que se instalou no Brasil dos anos 1990 em diante, sob a hegemonia neoliberal. Sob argumentos inconsistentes e falaciosos de um suposto dficit entre receita e despesa, e como parte da reforma mais ampla do Estado brasileiro, operou-se na transio para o sculo XXI, o grande retrocesso da poltica de proteo social, que afetou ao mesmo

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O modelo de previdncia social surgido nas ltimas dcadas do sculo XIX na Alemanha, sob o governo de Otto Von Bismarck, tinha inicialmente o carter de contrato de seguro social. Esse modelo generalizou-se pela Europa Ocidental, mas evoluiu para a concepo de seguridade social, enquanto conjunto de aes governamentais, no mbito da proteo social que caracterizaram o Estado de Bem-Estar Social. (OLIVEIRA & TEIXEIRA, 1989; TEIXEIRA, 2006; SILVA, 2011)

tempo os servidores pblicos e os trabalhadores regidos pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). Para realizarmos um breve e necessrio resgate da histria da Previdncia Social brasileira, sero valiosas as contribuies de Oliveira & Teixeira (1989), Cohn (1995), Arajo (1998), Delgado (2001), Teixeira (2006) e as recentes pesquisas desenvolvidas por Silva (2011).

3.1.1. A gnese e desenvolvimento do sistema de proteo social em solo brasileiro

A gnese da estruturao de um sistema pblico de proteo social no Brasil est associada s presses exercidas por diversas categorias de trabalhadores com a intensificao de movimentos grevistas na primeira dcada do sculo XX, em confronto com as classes dominantes e suas estratgias para inibir os avanos da participao popular, nos termos das revolues "pelo alto" (TEIXEIRA, 2006). Tais presses vinculam-se ao processo de estruturao do trabalho assalariado no pas desde a segunda metade do sculo XIX, associado necessidade de garantir a infraestrutura necessria expanso industrial e s relaes comerciais entre regies. No por acaso, o trabalho assalariado e a organizao dos trabalhadores que se afirmaram nas primeiras dcadas do sculo XX originaram-se nas reas de transporte ferrovirio, martimo e portos, os primeiros a serem contemplados com aes de proteo social (SILVA, 2011). O processo de interiorizao das ferrovias com objetivo de promover o escoamento de produtos agrcolas integrou o fenmeno de dimenses mais amplas que representou a necessidade de expanso do mercado para exportao. O pas evoluiu de uma economia predominantemente extrativista, para um modelo agroexportador, mudana que provocou o deslocamento de seus centros de produo e justificou o fato de os referidos segmentos, com destaque para os trabalhadores ferrovirios, terem constitudo o bero das iniciativas de organizao de trabalhadores na defesa de sistemas de proteo social. Conforme assinala Oliveira & Teixeira (1989) importante ressaltar a presena do movimento operrio-sindical e a fora da ao reivindicatria junto ao Estado no sentido de que esse rompesse com sua postura liberal negativa e defensiva, marcada pelo descaso para com as questes relacionadas ao reconhecimento de direitos trabalhistas e sociais. Ou seja, a presso para que fosse promulgada uma legislao que assegurasse tais direitos, uma vez que

o que se apresentava at ento era o atendimento de carter filantrpico residual e descontnuo. Em Antunes (1982) encontramos o argumento de que no se pode imputar ao movimento operrio, na Primeira Repblica, o carter de revolucionrio, apesar do grau de mobilizao. O autor sustenta que no foi possvel a formao de um bloco hegemnico de classes subalternas, por influncia do anarquismo e sua recusa organizao polticopartidria, na medida em que inviabilizou uma poltica de aliana com os demais setores dominados, como o campesinato. Ao analisar o evolver do movimento operrio, as vrias influncias que definiram a existncia de projetos em disputa no prprio seio das classes subalternas e os diversos entendimentos presentes na literatura a respeito, Oliveira & Teixeira (1989) acrescentam a seguinte inferncia sobre os rumos desse movimento frente ao Estado e as suas resultantes:
Em sntese: fosse porque o anarquismo brasileiro era mais de fachada do que de contedo (Viana, 1976) ou pela influncia de outras orientaes sobre o movimento operrio, como o trabalhismo avant la lettre, o que importa ressaltar que, concretamente, este movimento, de maneira crescente, foi tomando o Estado como interlocutor, dispondo-se a jogar o jogo da poltica, a questionar o carter monoltico do Estado. E, neste processo, formulou todo um programa de reivindicaes concretas, e que se constitui como um programa para o Estado, um programa de pontos concretos onde se exigia a ruptura com o liberalismo dominante (OLIVEIRA & TEIXEIRA, 1989, p. 44)58.

O marco legal que estabeleceu a instaurao do sistema previdencirio pblico brasileiro, remonta dcada de 1920 59 com a criao das primeiras Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs)60, destinadas aos trabalhadores das empresas de estrada de ferro. A partir de 1933, comearam a surgir os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) 61, o que
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Sobre o programa que rene o importante elenco de reivindicaes dos trabalhadores cf. Apndice na obra de Oliveira & Teixeira (1989, p. 53-57) 59 Inscrito no cenrio mundial, o surgimento do sistema previdencirio guarda relao com os reflexos sentidos na vida social brasileira, decorrentes dos dois episdios que afetaram todo o planeta no incio do sculo passado: a Revoluo Russa em 1917 e a bandeira de transformao radical de carter socialista, e o Tratado de Versalhes, em 1919, sob patrocnio dos pases capitalistas, a partir do qual o Brasil se associaria ento recmcriada OIT Organizao Internacional do Trabalho e assumiria compromissos com uma maior regulamentao do trabalho, at ento desprovido de leis trabalhistas e contratos coletivos de trabalhos reconhecidos pelo patronato (ARAJO, 1998). 60 Em que pesem iniciativas anteriores, de fato a data de 1923, com a promulgao da chamada Lei Eloy Chaves (Decreto 4.682 de 24/01/1923) marcada pela criao das Caixas de Aposentadorias e Penses (OLIVEIRA & TEIXEIRA,1989, p.19). 61 Este sistema previdencirio fracionado em institutos obedeceu seguinte cronologia: em junho de 1933, atravs do Decreto n. 22.872, foi criado o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos (IAPM); em maio e julho de 1934, atravs do Decreto n. 24.272 e do Decreto n. 24.615, foram criados, respectivamente, o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Comercirios (IAPC) e o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Bancrios (IAPB); em dezembro de 1936, atravs da Lei n. 367, foi criado o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (IAPI); e, em agosto de 1938, atravs do Decreto-Lei n. 651, foi criado o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Empregados em Transportes e Cargas (IAPTEC). Tambm em 1938, foi criado o

representou uma significativa transformao no modelo de previdncia social brasileiro. O diferencial em relao s CAPs que estas se vinculavam s empresas, tinham o carter de caixas privadas e competia ao Estado fiscalizar o cumprimento da lei. A criao dos IAPs, vinculados s categorias profissionais mais expressivas, estava inserida no projeto conduzido no ps-1930 pelo ento presidente Getlio Vargas, responsvel pela reconfigurao do Estado mediante sua organizao poltico-jurdico-administrativa (conforme exploramos em nossas tematizaes sobre as reformas na administrao pblica brasileira) e pela transformao da sociedade em geral. Outra diferena refere-se ao fato de que os IAPs passaram a oferecer uma cobertura mais restrita do que as CAPs, na medida em que firmaram como prioridade a concesso de benefcios pecunirios de longo prazo como as aposentadorias e penses, em detrimento da oferta de servios mdicos, dentre outros.62 Sobre a questo da cobertura merece destaque (pelos desdobramentos que estiveram presentes nas formulaes das polticas sociais e concepo de seguridade social at o presente) a distino entre a prestao de servios e a concesso de benefcios pecunirios, demarcada pela legislao promulgada no incio dos anos 1930 (OLIVIERA & TEIXEIRA, 1989; TEIXEIRA, 2006). Enquanto, no ps-Segunda Guerra, o modelo de proteo social nos pases desenvolvidos evoluiu para uma concepo de carter universal, rumo instaurao do Estado de Bem-Estar Social, [...] no caso brasileiro, a emergncia da Previdncia Social como sistema pblico no pode ser identificada com qualquer modelo de Welfare State uma vez que se conforma similarmente ao modelo original, de seguro (TEIXEIRA, 2006, p. 15). A criao dos IAPS estimulou o crescimento do sistema previdencirio brasileiro, transformou-o em um sistema nacional e ampliou o nmero de beneficirios. O resultado foi a expanso da receita arrecadada com as contribuies. Isso no significou, necessariamente, a ampliao dos benefcios prestados, uma vez que o potencial financeiro foi apropriado com vistas acumulao de reservas financeiras. Apoiado em bases poltico-sociais heterogneas e conservadoras, aps 1930, o Estado foi forado a se ajustar no s ao crescente domnio da burguesia industrial, mas tambm ao crescimento da classe operria urbana e s novas demandas e reivindicaes emergentes, ou seja, conformar-se s determinaes do processo de consolidao do capitalismo moderno no Brasil. As mudanas produzidas na economia, impulsionadas pela crise mundial de 1929,
Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado (IPASE), atravs do Decreto-Lei n. 288. Neste processo de constituio do novo sistema previdencirio, as CAPs que o precederam foram sendo paulatinamente incorporadas aos novos institutos (TEIXEIRA, 2006, p. 55). 62 Apesar da importncia da anlise do processo de estruturao da Previdncia Social desde sua origem, propomo-nos neste estudo apresent-la de forma sinttica, uma vez que maior aprofundamento possvel reportando-se aos autores aqui referenciados (Oliveira & Teixeira, 1989; TEIXEIRA, 2006; SILVA, 2011).

determinaram uma nova forma de organizao poltica, a partir da qual o Estado assumiu o protagonismo ao reservar para si papis decisivos tanto para estruturar as bases de implantao definitiva da industrializao, quanto para realizar o necessrio investimento em algumas polticas sociais. Conforme descreve Teixeira (2006, p. 42):
Um exame da histria brasileira mostra que, no perodo 1930-1945, o conjunto das atividades governamentais por exemplo, as que incidem na reformulao das condies de funcionamento do mercado, no desenvolvimento da esfera produtiva, nas relaes internacionais, na criao de uma legislao trabalhista e, sobretudo, o que aqui nos interessa, na instaurao do sistema previdencirio pblico caracteriza o carter propriamente burgus do Estado brasileiro.

Do ponto de vista das estratgias de governo, em concordncia com o autor supracitado, h que se ressaltar a habilidade de Vargas ao promover a conciliao entre as classes: conseguiu no ferir os interesses do latifndio, teve uma ao exitosa na organizao e fortalecimento do mercado interno em favor do desenvolvimento da burguesia industrial, sem deixar de contemplar os trabalhadores urbanos com uma legislao social, muito embora atrelada ao controle estatal. Nesse contexto poltico, a previdncia social tornou-se um dos trunfos da estratgia varguista para conquistar a ampliao de suas bases de apoio nas classes trabalhadoras. De outro lado, ocorreu a manifestao por parte de amplos segmentos empresariais que se opuseram, a princpio, implementao de uma legislao trabalhista e previdenciria, fenmeno que refletia a clss ica situao em que o Estado burgus expressa os interesses gerais do capital, conflitando com interesses de capitalistas singulares (id. ibid., p. 47). No contexto nacional-desenvolvimentista, o Estado contava, ento, com os sindicatos, enquanto instrumentos de controle sobre as classes trabalhadoras em um momento que essas constituam suporte e fonte de legitimidade para o governo. Contavam com cobertura dos IAPs todas as categorias profissionais suficientemente organizadas para dispor de representao sindical. O sistema, por sua vez, atuava como importante mecanismo de cooptao das lideranas sindicais. Em outros termos, o proletariado foi transformado em fora orgnica de cooperao com o Estado, e o conjunto de leis voltadas para regulamentar direitos trabalhistas e previdencirios assentou-se sobre o princpio norteador da Revoluo de 1930, qual seja, faamos a revoluo antes que o povo a faa (TEIXEIRA, 2006, ARAJO, 1998). De carter contencionista e segmentado, a Previdncia Social, em sua primeira fase, apresentava, conforme assinalamos anteriormente, um elenco reduzido de benefcios destinados aos trabalhadores industriais, que compunham a parcela mais significativa dos

assalariados incorporados cidadania regulada: um sistema de proteo social de carter meritocrtico, contributivo e compulsrio. Efetivou-se, nos marcos de um perodo caracterizado pela conteno geral de despesas pblicas, a justificativa para o enfrentamento da crise econmica herdada por Vargas proveniente da crise internacional do capitalismo e da forma de insero do Brasil no mercado mundial. A organizao do sistema de previdncia social no Brasil, no perodo que vai at 1945, baseou-se nos postulados da capitalizao e do seguro social, ou seja, a implementao de aes previdencirias no acarretava nus para os cofres pblicos, devido ao carter de autofinanciamento, em face da criao de um sistema compulsrio e contributivo. Aproximava-se mais do modelo pblico corporativo de poltica social, com forte carter segmentado, no obstante o fato de que o movimento operrio representasse, na ocasio, uma ameaa latente, em face da presso exercida junto ao Estado no sentido de definir como prioritrias as polticas sociais.
Portanto, acoplada a uma legislao que organizava imperativamente a representao dos trabalhadores segundo um modelo corporativista comandado pelo Estado, esta construo previdenciria respondia a aspiraes generalizadas, mas, ao mesmo tempo, integrava e enquadrava os seus demandantes (TEIXEIRA, 2006, p. 69).

Inegavelmente, conforme demonstra a autora, a criao do sistema de previdncia social brasileira consiste em um dos elementos fundamentais da estratgia adotada por Vargas para reformular o Estado capitalista brasileiro, elemento esse tpico de um movimento de revoluo passiva. Ao mesmo tempo em que responde s reivindicaes dos trabalhadores, torna-se instrumento de controle sobre os mesmos. Esse mecanismo, segundo Cohn ( apud TEIXEIRA, 2006, p, 49), [...] permite entender a natureza diferenciada do processo de criao e sobretudo atuao dos diferentes institutos durante todo o decorrer de sua histria. No que se refere forma de financiamento tripartite empresa, Estado e segurados instituda pela Constituio de 1934, mantida em vigor at a promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS) em 1960, preciso destacar o carter meramente fictcio que se imprimiu cota de contribuio do Estado. A relevncia de se enfatizar o papel omisso assumido pelo Estado nesse aspecto diz respeito s graves consequncias que, como veremos mais adiante, se manifestaram at os dias atuais e que j comearam a dar sinais em meados de 1940.
[...] Na prtica, o recolhimento, pelo Estado, de cotas e taxas de previdncia, sob o argumento de que se destinavam a financiar, em parte, a previdncia social dos trabalhadores, foi uma balela na medida em que o Governo federal, burlando inclusive os dispositivos constitucionais, no efetivava nunca sua contribuio Previdncia nos montantes legalmente estabelecidos (valores iguais s contribuies

dos empregados e dos empregadores). Ou seja: no repassava, seno muito irregular e parcialmente, os recursos que arrecadava a ttulo de cotas e taxas de previdncia, dando a esses recursos outras destinaes. (OLIVEIRA & TEIXEIRA, 1986, p. 106).

O reconhecimento de que o modelo de previdncia adotado demonstrava um poderoso potencial financeiro determinou a sua vocao para um sistema de acumulao de reservas financeiras, e o seu fim: a utilizao dos recursos previdencirios em reas definidas como estratgicas pelo Estado. importante esclarecer que:
Como garantia adicional da suficincia da receita que tende a crescer em progresso geomtrica frente s despesas com benefcios (aposentadorias e penses) que tendem a crescer em progresso aritmtica -, institui-se o regime de capitalizao: a diferena entre receita e despesa passa a ser investida lucrativamente naqueles empreendimentos que contam com a garantia do Estado, vale dizer, empresas estatais ou aquelas em que o Estado acionista majoritrio. (COHN, 1995, p. 54)

Tal escolha adotada pelo Estado implicava em prejuzos para a qualidade e capacidade de expanso do sistema. Segundo esclarecem Oliveira & Teixeira (1986), a destinao das reservas de acordo com preferncias do governo ocorreu em grande escala, mediante a promulgao sucessiva de decretos, entre os anos 1930 e 1945, os quais conferiam ao Estado o poder de impor ou autorizar as instituies a promover o desvio de recursos para investimento em setores bsicos da economia. dessa forma que o modelo de seguro social tornou-se instrumento de captao de poupana individual dos trabalhadores assalariados urbanos, reservada sua aplicao a investimentos nos setores bsicos da economia, em reas como siderurgias, hidreltricas, construo civil, o que tornou possvel enfrentar a crise habitacional e o desemprego. luz das categorias gramscianas, Teixeira (2006) chama a ateno para o fato de que nesse perodo que comea a se processar a ocidentalizao da sociedade brasile ira. Isto significa dizer que irrompe ao lado do Estado o processo de fortalecimento da sociedade civil, a qual comea a demonstrar maior capacidade de articulao. Entretanto, a resposta do Estado se faz no sentido de absorver os seus organismos, de forma a assegurar seu prprio fortalecimento e promover o enfraquecimento dessa sociedade civil emergente. Ou seja, apesar das tendncias identificadas no sentido da ocidentalizao, continuam presentes fortes elementos de orientalismo, assevera a autora.
neste contexto scio-poltico que, no apagar das luzes do Estado Novo, pode-se considerar como institucionalizado o sistema pblico brasileiro de previdncia social. Com ele, por um lado, foi criado um importante dispositivo, tambm sinalizador do comando do Estado sobre a sociedade: trata-se da Consolidao das

Leis do Trabalho (CLT), convertida em diploma legal pelo Decreto-Lei n 5.452, de 1 de maio de 1943. (TEIXEIRA, 2006, p. 58)

A poltica social que marcou o regime populista de Vargas identificada por Teixeira (1989) como um sistema excludente em relao a determinados grupos, a exemplo do campesinato, domsticas e trabalhadores autnomos. De outro lado, militares, servidores e aqueles segmentos da classe trabalhadora com maior expressividade eram contemplados com um sistema mais generoso. Sob um Estado forte, efetivava-se a estratificao dos trabalhadores em categorias funcionais, cuja incorporao alienada obscurecia sua percepo de classe e, por conseguinte, limitava sua capacidade de transcender em direo aos direitos universais de cidadania. No entanto, de forma indissociada, o colapso do populismo e o acirramento das contradies no interior da coalizo dominante levaram o Estado a enfrentar srias dificuldades em exercer o controle de interesses divergentes e de manter sua capacidade de mobilizao e manipulao dos trabalhadores. Ao pressentir a crise que terminaria por derrub-lo, Vargas acenou ainda em 1945 com a reorientao de vrios aspectos de sua poltica para os setores populares, nacionalistas e de esquerda, com objetivo de reunir foras a seu favor. Obviamente, os beneficirios da Previdncia Social seriam contemplados com tais reorientaes. O processo de redemocratizao iniciado com o fim do Estado Novo no acrescentou alteraes importantes no que concernia estritamente ao sistema previdencirio. Por outro lado, a Constituio de 1946 consolidou o vnculo entre trabalho, previdncia e sade ao estabelecer como preceito constitucional tambm a assistncia sanitria, hospitalar e mdica de carter preventivo ao trabalhador e gestante. 63 Com isso, a prestao de assistncia sade passou a ser equiparada, em grau de importncia, aos benefcios pecunirios. Essa medida impactou substancialmente a previdncia pblica ao contribuir para que a orientao contencionista comeasse a ser revertida, em virtude do nus acarretado pelas despesas geradas pela assistncia sade (TEIXEIRA, 2006). A partir dessa alterao, houve um rpido crescimento das despesas, quadro que se estendeu ao longo dos anos 1950 e requereu a constituio de um amplo aparato de servios de sade diretamente vinculados aos IAPs64.

63

Cf. os termos da Constituio Federal de 1946, notadamente no art. Art 157 - A legislao do trabalho e a da previdncia social obedecero nos seguintes preceitos, alm de outros que visem a melhoria da condio dos trabalhadores: [...] XIV - assistncia sanitria, inclusive hospitalar e mdica preventiva, ao trabalhador e gestante;[...] 64 Sobre a ampliao dos gastos, crescimentos de recursos e infraestrutura de sade vinculadas aos IAPS e legislao pertinente cf. detalhado estudo apresentado por Oliveira & Teixeira (1989).

Associados j mencionada apropriao pelo Estado dos fundos previdencirios, e divida da Unio e dos empregadores concernente sua parte no financiamento, os novos encargos com a incorporao da assistncia sade concorreram para que o sistema comeasse a manifestar vulnerabilidades financeiras e a tornarem visveis suas debilidades. Ou seja, a elevao de despesas sem a adoo de medidas para corrigir os desvios da arrecadao culminou mais tarde naquilo que foi denominado a crise financeira da Previdncia Social (OLIVEIRA & TEIXEIRA, 1989). Nas duas dcadas que se seguiram ao fim do Estado Novo, a dominao de classe na sociedade brasileira foi marcada por mecanismos que, em alguma medida, favoreceram os grupos subalternos no sentido de expressarem suas reivindicaes e conseguirem que essas fossem incorporadas pelo Estado em nome do processo de redemocratizao. Trata-se de um desenho bastante representativo daquele contexto democrticopopulista que se expressa pela tendncia de oferecer repostas circunstanciais e localizadas aos interesses e presses manifestas por pequenos grupos. O combate ao contencionismo e ao modelo de capitalizao, e a valorizao de medidas que extrapolavam os limites estreitos impostos pela lgica do seguro social, marcaram, assim, o perodo 1946-1950 sob o governo do presidente Dutra. Verifica-se, no perodo citado, todo um processo de desestruturao do modelo contencionista, sem que se desse a devida ateno necessidade de buscar solues para os problemas que afetavam a receita. Nas condies ento vigentes, instaurou-se a rpida elevao das despesas, reduo dos saldos, esgotamentos de recursos, dficits oramentrios, que, em sntese, conduziram falncia do regime de capitalizao. A previdncia retomou rapidamente o processo que fora interrompido em 1930, qual seja o regime de repartio. Nesse sentido, encontramos em Oliveira & Teixeira (1989) as explicaes necessrias para o entendimento de tal processo:
[...] ao contrrio do perodo anterior, grande nfase dada agora construo e/ou compra de servios prprios por parte dos Institutos. Inaugurar hospitais e ambulatrios (ao que parece, pela promoo que se d a esses fatos) tornara-se agora uma atividade que, nas novas condies vigentes, passava a ser estratgica em termos de ganhos polticos (id., ibid., p. 183).

importante destacar, ainda, que o aumento nos gastos da previdncia implicou tambm na elevao progressiva das taxas de contribuio dos segurados, enquanto prevalecia, na realidade, a sonegao por parte de empregadores e Unio. Na prtica prevaleciam tambm as deformaes clientelistas. De acordo com Delgado (2001),

Alm disso, dado o veto empresarial s tentativas de reforma tributria, em funo do atraso do Pas e das exigncias de formao de capitais, e a pequena participao da Unio no financiamento do sistema, restava como mecanismo para contornar os problemas financeiros da previdncia a contnua elevao das contribuies derivadas da deduo sobre a folha de pagamentos, num procedimento de fuga para a frente que no solucionava de forma definitiva o dilema financeiro dos sistema e alimentava o processo inflacionrio (DELGADO, 2011, p. 151).

O perodo que se seguiu a 1946 at as vsperas do golpe militar de 1964 foi marcado pela massificao de privilgios e aprofundamento da crise financeira e de administrao do sistema previdencirio.
No perodo da democracia populista (1946-1963), a expanso do sistema de seguro social vai fazer parte do jogo poltico de intercmbio de benefcios por legitimao dos governantes, beneficiando de forma diferencial os grupos de trabalhadores com maior poder de barganha, fenmeno este que ficou conhecido como massificao de privilgios e implicou o aprofundamento da crise financeira e de administrao do sistema previdencirio (FLEURY, 2009, p. 745).

Vargas, ao retornar ao poder como Presidente da Repblica eleito pelo voto direto, abandonou o projeto de criao do Instituto de Servios Sociais do Brasil e introduziu em seu discurso a tnica da questo atuarial, argumento j contido nas elaboraes dos tecnocratas da poca, e elemento que mais tarde seria adotado para explicar a crise financeira da previdncia e fundamentar as diretrizes adotadas para solucion-la. Seu legado sociedade brasileira foi um projeto desenvolvimentista com centralidade do papel do Estado, projeto esse que seguiu um curso cada vez mais ameaado pela presena do capital estrangeiro. A nfase na questo atuarial se afirmou ainda mais no governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961) para justificar a subordinao de todas as polticas sociais ao projeto de desenvolvimento. A justificativa para conter as despesas e diminuir gastos da Unio em reas sociais, incluindo a previdncia social, se afirmou no sentido de que a participao nessas reas colocaria em risco os investimentos necessrios ao desenvolvimento do pas, ou seja, comprometeria o processo de industrializao acelerada e a nova etapa de substituio de importaes (OLIVEIRA & TEIXEIRA, 1989). Conforme assinala Teixeira (2006), tanto no governo de Juscelino Kubitschek, como tambm ao longo da ditadura que teve incio com o golpe militar de 1964, a interveno estatal, diferentemente da era Vargas, voltou-se para o favorecimento de um tipo de desenvolvimento capitalista dependente e associado. Ocorreram, sob o governo de Kubitschek, maior expanso e diferenciao da industrializao brasileira, com o aporte estatal, estimuladas pela instalao das indstrias automobilstica, naval, eltrica pesada e de mquinas e equipamentos. Evidenciou-se a crescente articulao com o sistema capitalista

mundial, fato que trouxe como consequncia uma maior complexificao da estrutura social, marcadamente nos centros urbanos e industriais. A burguesia industrial assumiu o controle sobre o poder poltico, e o atendimento s demandas dos trabalhadores tornou-se questo secundria e condicionada ao processo de enriquecimento e engrandecimento do pas. Com a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), de 26 de agosto de 1960, a Unio passou a assumir apenas o custeio administrativo. Ou seja, transformou-se em uma situao de direito, uma realidade que j existia de fato. So relevantes as observaes de Teixeira (2006, p. 67-68):
Creio, porm, que o fundamental a observar que o resultado de quase uma dcada e meia de debates e polmicas foi desestimulante: com efeito, a possibilidade de reestruturar amplamente o sistema previdencirio, cujas mazelas e impasses j se tornavam evidentes, viu-se inteiramente frustrada. A lei, do ponto de vista das exigncias postas isto , seja no plano das demandas dos segurados, daquele das questes atuariais, e, finalmente, no prprio plano da organizao institucional no configurou nenhum redimensionamento significativo. Ela consistia quase exclusivamente numa consolidao das legislaes anteriores: uniformizou os planos de benefcios e, substantivamente, ao desonerar a Unio da responsabilidade na contribuio tripartite, efetivou ainda a anistia dos seus dbitos acumulados.

Ainda de acordo com a mesma autora, no se observou, com a LOPS, progressos em relao unificao dos IAPs, o que significava a prevalncia de sobreposio de encargos financeiros e a manuteno de uma estrutura institucional fragmentada. Tampouco, ocorreram avanos na perspectiva de universalizao de direitos, posto que foi mantida a lgica corporativa, fator determinante, em ltima instncia, da baixa expressividade dos resultados obtidos e do longo tempo de tramitao da referida lei. Encontra -se aqui um claro exemplo da causao circular: o corporativismo original constitutivo do sistema previdencirio reproduziu-se no encaminhamento do que poderia ser a alternativa de super-lo (id., ibid., p. 68). A postergao pelo Congresso da votao da LOPS acabou por provocar uma ameaa de greve geral, fato que refletia o interesse dos sindicatos por sua aprovao. No entanto, o texto da lei ficou aqum dos interesses dos diversos atores e expressou ainda a limitada influncia dos trabalhadores na cena poltica. A instaurao, em 1964, do regime burocrticoautoritrio, golpe definido por Florestan Fernandes como contrarrevoluo preventiva, uma vez que resultou da unio da burguesia para fazer frente e reprimir a ascenso dos movimentos populares no incio dos anos 1960 (COUTINHO, 2011), afetou profundamente os sistemas e mecanismos de proteo social. O regime militar procurou purgar a Previdncia Social da influncia poltico-partidria e da presena dos sindicatos, uma vez excludo o movimento operrio e neutralizada a participao popular, cujas principais expresses

polticas estavam concentradas no Comando Geral dos Trabalhadores (CGT) que havia rompido com a estrutura corporativa herdada do Estado Novo, na Unio Nacional dos estudantes (UNE) e nas ligas camponesas (DELGADO, 2001; TEIXEIRA, 2006). Em final do ano de 1966, com o Decreto-lei n 72, de 21 de novembro de 1966, que unificou os Institutos de Aposentadoria e Penses, expressivas alteraes foram operadas com a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) vinculado ao ento Ministrio do Trabalho e Previdncia Social. Essa modificao foi operada de forma autoritria, sem a participao ou consulta aos trabalhadores ou aos empregadores, embora atendesse fundamentalmente ao capital. Conforme assevera Teixeira (2006, p. 75), trata-se de [...] exemplo paradigmtico de ao pelo alto, disfarada de (re)arranjo puramente tcnico [...], uma vez que a tecnocracia do IAPI desempenhou papel central na formulao legal da unificao dos Institutos. Dessa forma entendemos, com concordncia com a autora que:
A modificao foi uma clara manifestao dos processos de revoluo passiva: ela incorpora demandas que apontam para avanos sociais e atende a aspiraes de classes e camadas subalternas, mas num quadro cuja configurao poltica decisiva conservadora ou mesmo restauradora (id., ibid.).

Como consequncia, ocorreu a cristalizao do padro de assistncia mdica que j vinha sendo gestado desde o fim dos anos 1950 e que se acelerou na dcada de 1960. A integrao ampliada do Estado e de empresas industriais (farmacuticas, de equipamentos e aparatos mdicos) plasmou uma avanada organizao capitalista nesta rea. O resultado foi a expressiva acumulao de capital no interior do setor de ateno mdica ao mobilizar um volume cada vez maior de recursos. A ateno sade ocorreu de forma em que a produo privada de bens e servios passou a ser crescente e aceleradamente financiada pelo Estado, via arrecadao previdenciria. A inflexo imposta ao sistema de proteo social, sob a ditadura militar, seguiu, de acordo com Fleury (2009), quatro linhas mestras. Em primeiro lugar, o regime centralizou e concentrou nas mos de tecnocratas o controle do jogo poltico e da administrao das polticas sociais. Em segundo lugar, promoveu a incorporao de grupos anteriormente excludos, tais como os trabalhadores rurais (1971), as empregadas domsticas (1972), e os autnomos (1973). Embora esse aumento da cobertura tenha ocorrido de forma precria, apresentava traos de um modelo de seguridade social. A terceira linha mestra correspondeu criao de fundos e contribuies sociais com finalidade de autofinanciamento dos programas. E, a ltima, a privatizao dos servios sociais, quais sejam: educao universitria e secundria e a ateno hospitalar.

Assim, evidenciou-se o processo de retomada da seguridade prpria das empresas, ao mesmo tempo em que passou a vigorar um outro padro de industrialismo e acumulao, de forma indissociada da expanso do sistema pblico de proteo social. Nesse contexto, o INPS representou uma mudana institucional que alargou a escala econmica das operaes e ampliou o grande controle pelo Estado. Prevaleceram as tendncias capitalistas do sistema mdico previdencirio que vigoravam at ento. A lgica da expanso dos sistemas de previdncia e sade que se verificou no Brasil ps-64 no se restringiu necessidade de legitimao poltica dos governos militares, mas estava tambm amparada na relao entre as fases do desenvolvimento do processo produtivo, na constituio do trabalhador coletivo, nas formas de produo da mais-valia e nos mecanismos de reproduo do salrio. dessa forma que a expanso das polticas sociais ocorre em ritmos diferenciados. O milagre econmico da dcada de 1970 constitui produto do movimento em que a poltica e a economia se vinculam estreitamente para viabilizar um processo de modernizao conservadora, cujo saldo o aumento da concentrao de renda, a pauperizao de grande parcela da populao, a precarizao das condies de vida e de trabalho da maioria dos trabalhadores, como j registramos ao longo desse estudo. A destinao dos recursos pelo regime militar explicada por Cohn (1995):
Quanto ao controle dos destinos dos recursos arrecadados pelo sistema previdencirio, sua gesto no democrtica, condizente com o regime de ento, permite que os mesmos sejam aplicados, como antes, em setores e empreendimentos ditados pela poltica econmica do milagre brasileiro (id. ibid., p. 57).

Com a criao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS), em 1977, a partir da Lei 6.439/77, efetivou-se mais um movimento burocrtico-administrativo, com a finalidade de congregar as diversas entidades previdencirias, conforme a estrutura descrita por Aloisio Teixeira apud Teixeira (2006, p. 81):
[Com o SINPAS], o princpio organizador [do sistema previdencirio] se modificou, passando a apoiar-se em um modelo de especializao funcional [...]. A rea de seguro social continuou no mbito do INPS; para a assistncia mdica, criou-se o INAMPS (Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social); um novo instituto, o IAPAS (Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social), passou a cuidar da arrecadao e fiscalizao das contribuies, bem como da gesto financeira e patrimonial dos recursos do sistema; a rea de assistncia social incorporou duas instituies, a Legio Brasileira de Assistncia (LBA), dedicada populao carente, e a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM); finalmente, a DATAPREV (Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social) cuidava dos servios de tratamento de informaes do processamento de dados do sistema.

As transformaes que foram operadas a partir da Constituio de 1988, capitaneadas pela lgica neoliberal, trouxeram resultados desastrosos do ponto de vista das carreiras dos servidores pblicos federais vinculados a cada uma das reas constitutivas da arquitetura do SINPAS, como veremos adiante, alm de frustrar as expectativas de universalizao de direitos. Esse sistema pblico corporativo de previdncia social pde contar, por certo, com a aprovao do empresariado, na medida em que possibilitava a transferncia de seus custos para o conjunto da populao, j que as contribuies podiam ser incorporadas ao preo dos produtos, e na medida ainda em que essas contribuies previdencirias constituam um fundo expressivo para financiamento do processo de industrializao, De acordo com anlise de Delgado (1999, p. 165).
At o incio dos anos 80 foram pouco expressivas as manifestaes do empresariado a respeito da previdncia social. Este quadro se alterou com a retrao da atividade econmica determinada pela recesso de 1981-1983, que acarretou reduo do volume de contribuies, ensejando o aparecimento de dficits no sistema previdencirios. Diante da improvisao de novas alquotas de contribuio pelo governo Figueiredo, o empresariado reeditou antigas crticas ao abandono de critrios atuariais na operao da previdncia social brasileira, sugerindo medidas tpicas que alteravam dispositivos como a aposentadoria por tempo de servio, os prazos de carncia e a idade mnima para a aposentadoria, ao lado de sugestes que reforavam o processo de americanizao em curso, como a privatizao dos servios de sade.

Os modelos de proteo social entraram em crise no incio dos anos 1980, atingindo mais especificamente a previdncia social e a sade, no mesmo momento em que foi deflagrada a crise da dvida externa, o esgotamento do crescimento econmico e a emergncia de um novo movimento da organizao sindical e partidria. A partir do fim do governo militar e do processo de redemocratizao, um novo marco na histria da Previdncia Social foi inaugurado e conduziu o Pas instaurao da Assembleia Constituinte no final da dcada de 1980. Entretanto, como analisaremos a seguir, o capital industrial e bancrio, os organismos financeiros internacionais e a burocracia estatal se encarregaram de promover com notvel maestria, para usar os termos de Mota (2000), a articulao estratgica necessria implementao do movimento de contrarreformas que tem como um dos principais alvos o sistema de previdncia social brasileiro.

3.1.2 - A transio para um regime liberal-democrtico e a perspectiva tardia de um modelo de seguridade social A Carta Constitucional de 1988 inaugurou, sem sombra de dvidas, um marco histrico importante em termos de avanos em relao universalizao de direitos sociais ao instituir o conceito integrado de seguridade social pautado por critrios de equidade. O sistema de seguridade social brasileiro passou a compreender um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (CF/1988, Art. 194). Refletiu, assim, a conquista do atendimento a histricas reivindicaes da classe trabalhadora. Em meio a um quadro poltico e econmico desalentador - produzido pelo desenvolvimento econmico capitalista que registrava, desde 1979, uma violenta alta da taxa internacional de juros, elevao dos preos do petrleo e incapacidade da economia brasileira de se adaptar ao ambiente econmico internacional (SALLUM JR. apud TEIXIERA, 2006) estabeleceram-se os pressupostos objetivos para a constituio de uma sociedade civil forte e articulada que, apesar da ao repressiva do Estado, no se subjugou plenamente aos seus aparelhos. A formao social brasileira caracterizou-se nesse perodo por um processo de ocidentalizao com a emergncia de uma justa relao entre Estado e sociedade civil, nos termos da anlise gramsciana apresentada por Teixeira: Embora j viesse se consolidando durante a ditadura militar, essa ocidentalizao se revelou de modo explcito durante e depois do processo de transio para um regime liberal-democrtico (id. ibid. p. 88). Para ilustrar a emergncia desse processo de fortalecimento e articulao da sociedade civil podemos apontar, em funo do crescimento da indstria metalrgica e mecnica que configurou o importante polo industrial na regio do ABC paulista, o surgimento do chamado novo sindicalismo. Ainda que de carter corporativista, esse sindicalismo liderou movimentos de massa grevistas, entre os anos 1978 e 1980, cuja reivindicao, para alm de aumentos salariais, congregava tambm a luta contra a tutela pelo Estado dos sindicatos e dos movimentos operrios. Outro exemplo fica a cargo do movimento das diretas j (1984), que conseguiu conciliar a participao popular no maior movimento de massas ocorrido no pas para romper as barreiras repressivas da ditadura, que se encontrava j em fase terminal. Tratava-se, conforme assinala Teixeira (2006) de uma presso de baixo que apontava para uma transio forte, e que sugeria no apenas uma mudana de regime, mas uma promessa de

superao dos processos de revoluo passiva, pelo alto, que sempre caracterizaram as transformaes polticas e sociais no Brasil (id., ibid., p. 89). O quadro histrico registrado por Amoroso Lima (2006) e contribui para nos dar a dimenso do processo de luta democrtica e a reao conservadora:
As exigncias da sociedade acerca do retorno ordem civil e democrtica demarcada pelo grande movimento em torno da Campanha pelas Diretas J, que mobilizou milhes de pessoas de segmentos sociais diferenciados, no foram suficientes para convencer o Congresso Nacional, como sempre guardio do poder das elites conservadoras, acerca de sua pertinncia. Desta forma, a Emenda Dante de Oliveira foi derrotada no dia 25 de abril de 1984 deixando um gosto amargo na boca das foras progressistas do pas e, por outro lado, uma satisfao no meio daqueles temerosos de perder o poder herdado de um passado com marcas patrimoniais significativas (id., ibid., 2006, p. 41)

Na anlise de Fleury (2009), com o forte engajamento dos movimentos sociais em luta pela democratizao do pas e com os avanos em direo articulao de uma Assembleia Nacional Constituinte como foro privilegiado para construo de uma nova institucionalidade, a reforma democrtica deveria conduzir ao fortalecimento das polticas pblicas e construo das bases de um Estado de Bem-Estar Social, capaz de romper com os modelos de privatizao implementados ou em curso, no que se refere sade e previdncia social. No entanto, afirma a autora, a reforma democrtica consubstanciada pela Constituio de 1988, [...] foi duramente confrontada pela hegemonia assumida pelo discurso liberal, o predomnio das decises econmicas sobre a poltica e sobre a prpria ordem constitucional e, por fim, a bem articulada propagao de uma reforma gerencial do Estado ( FLEURY, 2009, p. 744). preciso considerar tambm que, em que pese a ampla coalizo constitutiva da Aliana Democrtica que evitou uma ruptura radical com o regime militar e preservou elementos de transformismo prprio das revolues passivas, em boa me dida, as foras populares se mantiveram presentes como expresso do protesto frente forte compresso dos valores dos benefcios, atrasos de pagamentos e proposital morosidade na concesso dos mesmos. No perodo de 1979 a 1986, observe-se que nenhum direito social foi concedido. Conforme vimos anteriormente, no quadro da administrao pblica predominava a burocratizao dos procedimentos e desorganizao conforme muito bem retrata Teixeira (2006, p. 92):
Do ponto de vista administrativo, registra-se a existncia de uma estrutura burocratizada e desorganizada, com poucos postos de atendimento e nmero insuficiente de funcionrios, o que se manifesta emblematicamente nas gigantescas filas que so um dos principais tormentos dos usurios da previdncia social, nas denncias constantes e pouco apuradas de fraudes e corrupo, bem como na ineficcia na fiscalizao e na cobrana de dbitos.

Nos marcos de uma transio fraca, a elaborao da Constituio de 1988, embora representasse os avanos inicialmente citados em resposta s presses dos setores mais progressistas, no conseguiu desenhar uma ordem econmica efetivamente adequada a demandas que se faziam prementes nas reas da sade, previdncia e assistncia sociais. Com isso, na prtica no se verificou a universalizao do acesso aos servios sociais, nem tampouco uma regulao nos moldes das sociedades capitalistas mais avanadas. O que se constata, na realidade, foi um movimento por parte do grande capital associado burocracia estatal que buscou justificar a necessidade de adequar as conquistas da classe trabalhadora s reformas econmicas. A grave realidade acima retrada por Teixeira serviu de argumento tambm para que a tecnocracia justificasse as reformas administrativas rumo ao gerencialismo, conforme nossa anlise em seo anterior. Ganharam relevo as contradies que marcaram a trajetria dos trabalhadores em busca da conquista do meio de produo social, as estratgias adotadas pela burguesia, os meios formais utilizados pelo Estado para gerir a fora de trabalho e as tendncias da Seguridade Social a partir dos anos 1980. Tornou-se cada vez mais irrefutvel o propsito do grande capital de suprimir os direitos dos trabalhadores, e, nessa direo, a desqualificao de suas demandas constituiu um recurso importante, ao imprimir-lhes uma natureza genrica e indiferenciada. Investir no sucateamento e falncia dos servios pblicos refletia a ao deliberada de naturalizar a concepo de eficcia do setor privado em detrimento do setor pblico, introduzir no seio da administrao pblica as prticas empresariais, ao mesmo tempo em que determinava o aumento de demandas sociais da classe trabalhadora ante o quadro de precarizao que assolava a vida social em todas as suas esferas. Formulou-se uma poltica social para o pobre que foi a assistncia social pblica e uma seguridade privada, de responsabilidade das empresas, que contemplou os que permaneceram nos seus empregos. Os baixos salrios passaram a ser compensados com a criao dos servios sociais financiados pelo prprio trabalhador, com recursos que deveriam ser repassados ao Estado, atravs dos impostos. Decorre da uma inverso produzida pelo capital para tornar defensiva a luta ofensiva dos trabalhadores assalariados. Nesse sentido, destacamos em concordncia com Mota (1995, p. 179) a fragmentao da vontade coletiva pela vontade corporativa mediante pactos de resultados localistas, mas com repercusses pblicas. A proposta do grande capital para a previdncia e assistncia no Brasil representou a associao entre

mercantilizao/assistencializao da seguridade social, o que refletia suas investidas no sentido de refuncionalizar a seguridade de acordo com seus interesses.

A consolidao e expanso do mercado de seguros sociais privados e dos fundos de penso regulados no Brasil pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) e pelo Conselho Monetrio Nacional correspondiam poltica definida pelos organismos internacionais: Fundo Monetrio Internacional, Banco Internacional de Desenvolvimento e Banco Mundial. Encontramos na base dessa poltica os princpios neoliberais, segundo os quais as deficincias da previdncia social eram atribudas regulao estatal do mercado e universalizao do acesso aos benefcios assistenciais, os quais deviam ser radicalmente combatidos. Ao estender a todos a responsabilidade pela crise catastrfica na previdncia social, as classes dominantes tentavam fazer parecer que a crise na seguridade atingia, na mesma proporo tanto os capitalistas quanto os trabalhadores. As estratgias de manipulao da classe trabalhadora pressupunha o atrelamento da burocracia estatal aos interesses da burguesia. No que se refere ainda participao dos trabalhadores na rea da seguridade, a ao mais expressiva por parte desses trabalhadores referia-se aos movimentos de greve dos servidores da sade e da previdncia que se intensificaram nos anos 1980. Apesar de constar das pautas de reivindicaes a melhoria da qualidade da prestao de servios aos usurios, predominavam as reivindicaes por melhoria salarial e das prprias condies de trabalho. Nesse sentido, no se tratava prioritariamente de uma luta pela formulao de uma poltica global de seguridade. Os impactos da crise econmica sobre a vida e condies de insero no mundo do trabalho, dentre eles a fragmentao da capacidade organizativa, resultaram no redirecionamento de suas reivindicaes para o campo das ideologias prticas, marcadas por suas necessidades imediatas, em prejuzo dos embates em torno de projetos societais. Assim, a contrarreforma conduzida pelas classes dominantes, no exerccio da condio de dirigente, consolidou-se mediante o cerco aos projetos sociais dos trabalhadores, seja por medidas coercitivas, seja pela adoo de aes deliberadas com objetivo de confundir seus referenciais. Ou seja, aes que visavam conferir novos contedos s bandeiras polticas histricas dos trabalhadores brasileiros, a exemplo do que ocorreu com a noo de cidadania, com a instituio do cidado-consumidor, com a banalizao da solidariedade, ou ainda com formas mistificadas de equidade, conforme assinala Mota (2000; 2009). No apagar das luzes do sculo XX, na contracorrente da reorganizao do Pas, a classe trabalhadora assistiu desconstruo do Estado brasileiro, orquestrada pelo grande capital com a contrarreforma inconclusa da administrao pblica, articulada ao confisco dos

direitos previdencirios, cujo processo de desmontagem, iniciado nos anos 1990, abordaremos a seguir.

3.2 - A CONTRARREFORMA DA PREVIDNCIA SOCIAL E A DESCONSTRUO DO SENTIDO DE SEGURIDADE SOCIAL

3.2.1 A Seguridade Social colocada em questo

Ao longo desse estudo, trilhamos o caminho percorrido por autores, cujo construto terico propicia, luz da dialtica de Marx e de categorias gramscianas, o desvelamento da formao social de nosso Pas, enquanto nao marcada por uma histria que jamais vivenciou rupturas revolucionrias, sem que, no entanto, isso representasse impedimento para sua modernizao e desenvolvimento. Nesse sentido, a experincia da modernizao carrega os fortes traos do conservadorismo, com a preservao de expressivos elementos do passado, refuncionalizados para imprimir os ritmos e qualidades das mudanas operadas sempre pelo alto. Uma modernizao, na verdade, confinada ao desenvolvimento da racionalidade instrumental, da previsibilidade, do clculo e do controle, que se distancia de uma racionalidade normativa, base do desenvolvimento da autodeterminao poltica, da afirmao do processo de democratizao e da cidadania (NOGUEIRA, 1998). A contrarreforma da Previdncia Social constitui movimento exemplar, uma vez que se trata de campo frtil, onde se manifesta da forma mais exacerbada o trao tradicional e reacionrio das elites brasileiras, aficionadas em manter, a qualquer preo, o status quo social secularmente por elas capitaneado. A batalha travada pelos setores democrticos da sociedade brasileira para que os princpios da universalidade, da solidariedade e da seguridade, de inspirao beveridgiana prevalecessem sobre a caridade, a filantropia e o assistencialismo, tornou-se vitoriosa no texto da Constituio Cidad 65. No entanto, antes mesmo de promulgada a Carta, as foras conservadoras j faziam suas investidas no sentido de alardear sobre os riscos do pas tornar-se ingovernvel. O modelo de seguridade social levaria o pas bancarrota, na medida em que causaria, segundo o ento Presidente da Repblica, Jos

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Sobre os termos em que a questo da previdncia foi tratada nas Constituies brasileiras que antecederam a de 1988, cf. estudo comparativo realizado por Teixeira (2006).

Sarney66, exploso brutal dos gastos pblicos (FAGNANI, 2007). Tais investidas materializavam-se mediante a elaborao de projetos e leis que operavam no sentido de fragmentar a seguridade social, em flagrante inconstitucionalidade. emblemtico o pronunciamento do Deputado Ulisses Guimares, em sua magistral defesa da Constituio como guardi da governabilidade, conforme registra FAGNANI (2007, p. 46):
Senhores constituintes: a Constituio, com as correes que faremos, ser a guardi da governabilidade. A governabilidade est no social. A fome, a misria, a ignorncia, a doena inassistida so ingovernveis. A injustia social a negao do governo e a condenao do governo (...) Repito: esta ser a Constituio Cidad, porque recuperar como cidados milhes de brasileiros. Cidado o usurio de bens e servios do desenvolvimento. Isso hoje no acontece com milhes de brasileiros segregados nos guetos da perseguio social. Esta Constituio, o povo brasileiro me autoriza a proclam-la, no ficar como bela esttua inacabada, mutilada ou profanada. O povo nos mandou aqui para faz-la, no para ter medo. (...). (Ulysses Guimares. Esta constituio ter cheiro de amanh, no de mofo. Folha de S. Paulo, 28/7/1989).

Estava clara a intencionalidade do texto constitucional de promover a reduo das desigualdades sociais historicamente enraizadas na sociedade brasileira e substantivamente aprofundadas pelo tipo de desenvolvimento imposto pelo regime militar por duas dcadas. Mesmo a agenda da Assembleia Nacional Constituinte j contemplava a relevncia da questo da previdncia social, ao incluir no apenas o conceito de seguridade, o que por si s j representava um avano em termos de superao do modelo de seguro, mas imprimia centralidade tambm aos princpios fundamentais para sua estruturao, como o caso da equalizao dos benefcios, da ampliao do grau de inclusividade do sistema, da fixao de um piso mnimo para os benefcios, da diversidade e equidade na forma de financiamento (TEIXEIRA, 2001). Contudo, ao conjugar um sistema j existente que assegurava cobertura aos empregados estveis com as inclinaes beveridgianas resultantes das presses sociais presentes ao longo do processo constituinte, o resultado foi a conformao de uma seguridade social de carter hbrido. Ou seja:
A seguridade social instituda pela Constituio [Federal] de 1988, apesar de apresentar um carter inovador e intencionar compor um sistema ou um padro amplo de direitos sociais, acabou se caracterizando como um sistema hbrido, que conjuga direitos derivados e dependentes do trabalho (previdncia) com direitos de carter universal (sade) e direitos seletivos (assistncia) (BOSCHETTI apud SILVA, 2011, p. 94).

66

Cf. Fagnani (2007, p. 10-11) Quando teria incio a votao da ltima fase da ANC, numa derradeira tentativa para modificar os rumos dos trabalhos, Sarney convocou cadeia nacional de rdio e televiso para alertar o povo e os constituintes para os perigos que algumas das decises contidas no texto aprovado no primeiro turno representavam para o futuro do pas. Defendeu, como tese principal, que o pas tornar-se-ia ingovernvel. (Sarney vai TV criticar o projeto. Gazeta Mercantil, 27/7/1988).

No entanto, em que pese o fato de que as profecias de Jos Sarney no tenham se concretizado, tambm no se pode afirmar que o conservadorismo no teve sucesso em mutilar e profanar a Constituio, conforme corroborou a nova racionalidade que pavimenta os (des) caminhos do social-liberalismo no Brasil a partir do governo FHC. De acordo com Antunes (2005a), uma dura derrota foi imposta classe trabalhadora a exemplo do que ocorreu na Inglaterra de Margareth Thatcher com a represso greve dos mineiros nos anos 1983 e 1984, com o aprofundamento do iderio e da pragmtica neoliberal. Ainda, nos dizeres do referido autor [...] FHC e Thatcher, o prncipe do real e a dama de ferro, ambos passaram para a histria como inimigos dos trabalhadores (id., ibid., p. 02). Em uma era de hegemonia dos mercados, mesmo os sistemas de proteo social e direitos trabalhistas dos pases desenvolvidos enfrentaram forte tenso mediante avassaladora onda de reformas rumo ao retrocesso. Sobre os pases perifricos, como o Brasil, abateram-se as graves consequncias que levaram destruio de seus embrionrios aparatos de proteo social de perspectiva universalizadora. Ao submeterem-se s determinaes da ofensiva mundial do pensamento poltico conservador articulado proposta monetarista, cumpriu aos governos brasileiros a inevitvel tarefa de impor aos trabalhadores o alto preo do retrocesso do modelo de seguridade social e, em particular, do sistema previdencirio: [...] a pretexto de uma crise do Estado, projetava-se a sua adequao s novas exigncias da acumulao capitalista, agora antagnicas ampliao de direitos sociais: isto , propunha-se, de fato, uma contra-reforma (TEIXEIRA, 2006, p.131). Interessa, no caso, assinalar, como muito apropriadamente o faz a referida autora, que o neoliberalismo no arrogou para si o estatuto de um movimento reacionrio ou conservador. Apresentou-se como um movimento essencialmente comprometido em oferecer respostas s exigncias da modernidade e do progresso. Justificou-se, dessa forma, toda retrica neoliberal voltada para o convencimento de que suas propostas de mudanas corresponderiam a reformas prementes, de carter progressista que se contrapunham defesa jurssica e conservadora de princpios estatistas e anacrnicos (id., ibid., p. 127). Sobre tais bases deo-polticas se assentou, a partir dos anos 1990, uma verdadeira e longa cruzada contra a recm-conquistada seguridade social brasileira. De fato, tratou-se nesse caso no de reformar o sistema previdencirio, se entendemos a reforma como um movimento voltado para a ampliao de direitos e garantia de maior abrangncia. O movimento desencadeado j ao longo da Assembleia Nacional Constituinte, acirrado a partir dos anos 1990, e cujos efeitos danosos persistem at hoje, implicou em cortes, restries e supresso de direitos conquistados.

A conjuntura, nos anos 1990, oferecia a matria prima para as manobras neoliberais: a questo do dficit fiscal, o desemprego estrutural, as mudanas nas relaes de trabalho orientadas pelo critrio da flexibilizao, a crescente informalidade, as baixas taxas de crescimento econmico, com a consequente queda da arrecadao previdenciria, tudo isso combinado com o aumento da longevidade da populao e o crescimento desproporcional do universo de beneficirios inativos, se comparado ao nmero de contribuintes ativos (SILVA, 2004, p. 16). A cruzada empreendida no campo ideolgico mostrava as mudanas apresentadas como necessrias ao progresso, de forma a obter o consenso da sociedade e obscurecer os reais impactos sobre a vida dos trabalhadores com a desconstruo dos avanos constitucionais. Em outras palavras, efetivava-se um grande movimento de manipulao ideolgica cujo xito assegurou um consenso mnimo favorvel contrarreforma. De acordo com Teixeira (2006, p.148):
[...] uma sofisticada estratgia governamental, largamente apoiada pelos representantes do capital, da mdia e de expressivos setores intelectuais reciclados na ideologia neoliberal foi implementada para conquistar na sociedade civil a hegemonia ideolgica necessria para a concretizao da contra-reforma.

No que se refere Seguridade Social, extremamente relevante a anlise apresentada pela mesma autora:
Por um lado, no se tomou nenhuma medida para a criao de um Ministrio da Seguridade Social, instrumento institucional-organizacional capaz de integrar as aes no mbito da sade, da previdncia e da assistncia (o famoso trip da Seguridade); por outro, o oramento da Seguridade previsto constitucionalmente (Constituio Federal de 1988, Captulo II, Seo II, artigo 125, 5, inciso III) jamais foi executado. Isto posto, nenhum diploma legal foi necessrio para dar Seguridade Social o estatuto de letra morta: o artigo 194 da Constituio de 1988, que dispe sobre ela, permanece sem alteraes, mas tornado uma pea de fico jurdico-constitucional (id., ibid., p. 143)

Asseguravam-se, dessa forma, as condies para o desmantelamento da seguridade social pblica e a consequente subordinao dos servios lgica do mercado, sustentados por argumentos predominantemente tcnico-instrumentais, em detrimento da natureza poltica prpria de um sistema de proteo aos trabalhadores. Nisso radicou o projeto neoliberal de despolitizao da questo previdenciria, basicamente reduzida a uma questo de ordem fiscal. Sob o argumento do suposto rombo financeiro, [...] proclamado por especialistas e acadmicos a servio do capital, assimilado por parlamentares e dirigentes sindicais e repetido amplamente pela mdia (id., ibid., p. 150), a contrarreforma da previdncia ganhou flego no governo FHC com a elaborao de emenda constitucional, que teve por objetivo retirar,

acrescentar e alterar as normas que passaram a reger, a partir da CF/1988, o sistema previdencirio brasileiro, principalmente nos aspetos referentes s aposentadorias. Com a justificativa de sanar a histrica crise da Previdncia, conforme abordamos anteriormente, o objetivo do governo, das entidades, das associaes empresariais e das elites tcnicas integrantes ou no do aparato estatal, era promover o ajuste de todo o sistema s suas prprias polticas e projetos de poder. O corte de direitos e benefcios representava reduo nas despesas com polticas sociais e, com isso, a liberao dos recursos do Tesouro para pagamento dos juros da dvida externa. Estava em jogo o interesse dos grandes grupos econmicos, principalmente os do setor de seguro, em assumir o controle dos volumosos recursos financeiros pagos pela sociedade para manter a Previdncia Social. Ou seja, muito mais do que as alteraes isoladas no campo das aposentadorias e penses, o que estava em jogo, e permanece, era reduzir ao mnimo o sistema pblico e em contrapartida investir no fortalecimento do setor previdencirio privado, com a transferncia de uma importante massa de recursos para o mercado a ser manipulada pelo sistema financeiro. Ainda, conforme salienta Teixeira (2006, p.154):
A transferncia de recursos desta magnitude para a gesto e manipulao privadas do sistema financeiro constitui, pela sua significao estritamente econmica, um aporte extremamente expressivo para a continuidade da financeirizao contempornea do capitalismo.

A privatizao da previdncia no se realiza como negcio lucrativo apenas para o sistema financeiro. vantajosa tambm para o capital industrial, na medida em que o desonera de sua parcela de contribuio definida por lei, e transfere para o trabalhador todo o nus dos encargos sociais e previdencirios. Privilegia-se a lgica da competitividade individual, em detrimento do pacto de solidariedade entre geraes, ou entre grupos sociais. Todavia, no apenas privilegia-se sob o prisma da desregulamentao, mas tambm da captura das subjetividades direcionada fragmentao da classe trabalhadora e eroso da sua capacidade organizativa.

3.2.2 Implementao da contrarreforma da Previdncia Social pelo governo FHC

Orientado pela lgica privatista, em maro de 1995, foi editado por FHC o conjunto das propostas que compunham a reforma da Previdncia. Tratava-se da Proposta de Emenda

Constituio PEC 33/1995, transformada na Emenda Constitucional - EC n 2067 somente em dezembro de 1998. O intuito era reduzir a oferta de prestaes do sistema previdencirio pblico, conforme j estabelecido no PDRAE, no qual j eram delineadas as alteraes no sistema de proteo social aos trabalhadores dos RPPS e do RGPS. A sincronia com que foram operadas as contrarreformas administrativa e previdenciria, foi revelada na anlise de Teixeira (2006, p. 159):
Alis, a sincronia entre as propostas de reforma do Estado e de reforma da previdncia revela-se na sua direta sucesso temporal: aprovadas, ainda que com modificaes, passaram a constituir, respectivamente, as Emendas Constitucionais ns 19 e 20.

As alteraes efetuadas na proposta original a PEC 33/1995, resultantes das presses realizadas pelos partidos de oposio ao longo dos trs anos de tramitao, no impediram que a classe trabalhadora sasse derrotada desse embate. No por acaso, os atores sociais viram-se impedidos pelo Executivo de participar diretamente do processo de discusso das alteraes propostas. Evitava-se, assim, que ganhassem visibilidade os efeitos nefastos das mudanas em curso sobre a vida dos cidados. Tal derrota, no campo da previdncia social, representou, em linhas gerais, o confisco ou restrio do elenco de benefcios assegurados pela CF/1988. O piso mnimo dos benefcios igual ao salrio-mnimo; a irredutibilidade dos valores dos benefcios; o valor da aposentadoria no inferior ao ltimo salrio recebido; aposentadoria por tempo de trabalho, independentemente de limite de idade e o direito de participao no sistema mediante contribuio direta, independentemente do trabalho assalariado, ou seja, o direito de qualquer trabalhador urbano ou rural participar da previdncia social, contanto que tivesse condies para contribuir com o sistema, faziam parte desse elenco ampliado de direitos. Consubstanciavam os frutos das lutas dos trabalhadores, expresso da correlao de foras estabelecida ao longo do processo de redemocratizao do Pas e de enfrentamento ofensiva neoliberal voltada para assegurar ao mercado o papel de regulador societrio. Essas mesmas conquistas consagradas pela Carta Magna foram vigorosamente atingidas a parir da Emenda Constitucional n 20 de 1998, qual se seguiram outras tantas medidas e ajustes. Em um primeiro momento, a referida emenda atingiu mais diretamente os trabalhadores do setor privado vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social - RGPS, no que concernia s alteraes no elenco e nos valores de benefcios previdencirios. Passaram a

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EMENDA CONSTITUCIONAL N 20, DE 15 DE DEZEMBRO DE 1998 - Modifica o sistema de previdncia social, estabelece normas de transio e d outras providncias.

vigorar perdas importantes para os trabalhadores vinculados ao RGPS, pois ela substituiu a comprovao do tempo de servio pelo tempo de contribuio; eliminou a aposentadoria proporcional; desvinculou o benefcio previdencirio e o salrio mnimo para os benefcios acima do piso; rebaixou o teto nominal dos benefcios. Um dos alvos importantes escolhido pelos defensores da contrarreforma foi a idade para aposentadoria, considerada por esses uma distoro a ser corrigida (FAGNANI, 2007). As regras ditadas inicialmente pela EC n 20/98 eram extremamente duras para com os trabalhadores que ingressaram precocemente no mercado de trabalho. Pretendia-se conjugar o tempo de contribuio e idade mnima da mesma forma para os servidores pblicos e para os trabalhadores da iniciativa privada, mas ao final dessa etapa foram mantidos tratamentos diferenciados. Para o trabalhador da funo pblica passou a vigorar a cumulatividade. O texto final aprovado foi amenizado com a abertura de duas alternativas para os trabalhadores vinculados no RGPS. A exigncia para aposentadoria por idade passou a ser: 65 anos para homens e 60 anos para mulheres, mediante comprovao de 15 anos de contribuio. Criou-se uma tabela progressiva de carncia para segurados inscritos at 24 de julho de 1991, com as seguintes exigncias: 156 contribuies mensais (treze anos), em 2007; 162 contribuies mensais (treze anos e seis meses) em 2008; com acrscimo progressivo de seis meses por ano at atingir, em 2011, 180 contribuies mensais, correspondentes aos 15 anos citados. Esto a includos os trabalhadores rurais (vnculo obrigatrio ao RGPS) e os segurados especiais, resguardadas suas especificidades 68. A segunda alternativa, a aposentadoria por tempo de contribuio, requer, desde ento, a comprovao de 35/30 anos de contribuio. Na votao da EC n 20/1998, a idade mnima 60 anos para homem e 55 anos para mulher foi derrotada. Definiu-se uma regra permanente para os trabalhadores do RGPS segundo a qual os trabalhadores que entraram no mercado de trabalho a partir de 16 de dezembro de 1988, quando foi publicada a emenda constitucional, somente fazem jus aposentadoria mediante comprovao do tempo de contribuio ao INSS. No entanto, os contrarreformistas alcanaram seu objetivo, um ano aps, com a instituio do fator previdencirio pela Lei n 9.876/1999, o qual passou a reduzir drasticamente o valor do benefcio e incentivar, dessa forma, a postergao da aposentadoria.
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A Lei 11.718 de 23 de junho de 2008, dentre outras providncias, estabelece normas transitrias sobre a aposentadoria do trabalhador rural: At 31 de dez de 2010 prevalece a regra atual para o trabalhador empregado e contribuinte individual rural, para obteno da aposentadoria por idade, devendo o mesmo comprovar apenas o exerccio da atividade rural. De 2010 a 2015 para fins de carncia para aposentadoria por idade, cada ms de contribuio ser multiplicado por trs, at o limite de 12 meses no ano. De 2016 a 2020, a contagem ser em dobro. Neste caso o trabalhador rural empregado ter que contribuir por pelo menos seis meses por ano para ter direito aposentadoria por idade (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/lei/l11718.htm).

Lei n 9.876, de 26 de novembro de 1999. Dispe sobre a contribuio previdenciria do contribuinte individual, o clculo do benefcio, altera dispositivos das leis n os 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, e d outras providncias. 7o o fator previdencirio ser calculado considerando-se a idade, a expectativa de sobrevida e o tempo de contribuio do segurado ao se aposentar, segundo a frmula constante do anexo desta lei. 8o para efeito do disposto no 7o, a expectativa de sobrevida do segurado na idade da aposentadoria ser obtida a partir da tbua completa de mortalidade construda pela fundao instituto brasileiro de geografia e estatstica - ibge, considerando-se a mdia nacional nica para ambos os sexos.

Dito de outro modo, o fator previdencirio foi uma forma encontrada para, indiretamente, impor a reintroduo do limite de idade mnima aos trabalhadores da iniciativa privada para fins de concesso de aposentadoria. Consiste numa maneira estatstica complicada, em que a idade um componente decisivo na definio do valor do benefcio. A frmula para clculo do valor da aposentadoria consiste na seguinte equao:

f = fator previdencirio Tc = tempo de contribuio do trabalhador a = alquota de contribuio (0,31) Es = expectativa de sobrevida do trabalhador na data da aposentadoria Id = idade do trabalhador na data da aposentadoria

Dessa forma, o trabalhador do RGPS pode obter sua aposentadoria mais cedo do que o servidor pblico; no entanto, se optar pela aposentadoria antes dos 63 anos de idade, ter um enorme redutor, que poder implicar em perda de at 50% salrio da ativa, independentemente de quo extensa e intensa tenha sido sua vida laborativa. s aposentadorias especiais at ento garantidas aos professores de ensino fundamental e mdio e aos trabalhadores em exerccio de atividades insalubres com prejuzo para a sade ou integridade fsica, acrescentou-se a exigncia de que no tenham exercido quaisquer outros tipos de atividades laborativas. A aposentadoria proporcional por tempo de servio foi extinta. De acordo com Fagnani (2007), esse quadro comparado a outras realidades, demonstra a crueza da medida imposta aos trabalhadores brasileiros.
No caso da aposentadoria por idade, conseguiu-se transpor para o Brasil, padres semelhantes ou superiores aos existentes em pases desenvolvidos. A idade mnima de 65 anos no era adotada sequer em pases como a Blgica, Alemanha, Canad, Espanha, Frana e Portugal (60 anos) e os EUA (62 anos), por exemplo; e equivale ao parmetro seguido na Sucia, Alemanha, Finlndia e ustria (65 anos), por exemplo. A prpria Organizao Mundial de Sade (OMS) faz uma distino, ao definir a populao idosa, entre pases desenvolvidos (acima de 65 anos) e pases em desenvolvimento (acima de 60 anos) (FIBGE, 2002:9). No caso da aposentadoria por tempo de contribuio, passou -se a exigir a comprovao de 35 anos para os homens e de 30 anos para as mulheres. Esse

patamar superior ao estabelecido, por exemplo, na Sucia (30 anos) e a Finlndia (30 a 39); e se aproxima do nvel vigente em outros: EUA (35 anos), Portugal (36), Alemanha (35 a 40) e Frana (37,5), dentre vrios. [...] Assim, tanto a idade mnima (65 e 60 anos) quanto o tempo de contribuio (35 e 30 anos) so elevados em relao aos padres estabelecidos em pases desenvolvidos. A vigncia dessas regras mostra-se paradoxal, se consideramos que no h como demarcar qualquer equivalncia entre e esses pases e o nosso contexto socioeconmico e demogrfico de capitalismo tardio. (FAGNANI, 2007, p. 55-56)

Com a derrota sofrida pelo governo em relao idade mnima para os segurados do RGPS na votao da emenda constitucional, a regra de transio atingiu apenas o servidor pblico em todos os casos, e o trabalhador contribuinte do INSS quando optar pelo direito aposentadoria proporcional. Essa regra de transio pressupe o acrscimo de tempo no caso de aposentadoria integral de 20% e para proporcional, 40%. A condio , nesse caso, a exigncia de idade mnima de 53 anos para homens e 48 anos para mulher, com a aplicao simultnea de elevao no tempo de contribuio de 20% para aposentadoria integral e 40% para aposentadoria proporcional. Assim como se convergem e se entrelaam os interesses do grande capital seja ele industrial (ou dito produtivo), seja financeiro (TEIXEIRA, 2006, p. 156), assim tambm so enredadas pelo Estado as perdas de todos os segmentos da classe trabalhadora. Se a Emenda em questo no alterou significativamente os direitos previdencirios do funcionalismo, a unificao dos dois regimes, o RGPS e Regime de Previdncia Prpria dos servidores pblicos, foi, sem dvida, outro alvo do Executivo, interessado em alterar a especificidade do regime dos trabalhadores do setor pblico de forma a igual-lo ao regime dos trabalhadores do setor privado. Ou seja, a inteno foi nivelar por baixo o elenco de benefcios do sistema pblico de proteo social. Embora esse objetivo no tenha sido alcanado de imediato, as investidas permaneceram. importante lembrar, conforme assinalamos em nossas elaboraes sobre a reforma administrativa, que as especificidades do regime do setor pblico foram objeto de campanha ideolgica direcionada a assegurar a hegemonia necessria concretizao da contrarreforma, na medida em que eram difundidos, junto populao em geral, como privilgios. Dentre as especificidades est o fato de que o sistema previdencirio do setor pblico tem como caracterstica a contribuio incidente sobre o total da remunerao percebida pelo servidor, pela paridade de reajustes entre ativos e inativos e pelo pagamento de penses integrais. Com a nova redao dada pela EC n20/1998 ao artigo 40 da CF/1988, vinculou-se o regime de previdncia do servidor a critrios de preservao do equilbrio financeiro e atuarial. Assim, alerta Teixeira (2006):

Com esta recomendao, vulnerabiliza-se a especificidade do regime do trabalhador do setor pblico: em nome do equilbrio financeiro e atuarial, pode-se justificar, por exemplo, baixos ndices de reajuste salarial, uma vez que princpio a ser mantido a paridade de vencimentos entre ativos e inativos (id., ibid., p. 162).

Observa a autora que manter a paridade nesses termos implica definir a equiparao dos benefcios por uma poltica de arrocho e reverter o que antes era uma conquista da categoria no seu contrrio, ou seja, com a adoo de tais medidas impe-se reajustes menores. Um processo que teve incio com FHC, mas que permanece e se agrava at o presente.

3.2.3 Consolidao do projeto neoliberal sob o governo Lula

No Brasil, a sucesso de FHC se fez com a vitria de Luiz Incio Lula da Silva, em funo dos fracassos no campo das polticas sociais, e tornou possvel a ascenso do Partido dos Trabalhadores, seguindo o mesmo fluxo do que ocorreu na Inglaterra, onde Thatcher foi sucedida por Tony Blair, (PAULA, 2007). Para decepo daqueles que apostavam na retomada dos avanos constitucionais, o elenco de iniciativas adotadas ao longo do governo Lula consolidou o projeto neoliberal em curso. Constata-se que a primeira medida adotada pelo governo Lula representou, entre outras expectativas populares frustradas, o abandono da [...] recuperao da res pblica contra a secular privatizao do estado cartorial brasileiro (ANTUNES, 2005b, p. 01). Ou seja:
[...] a primeira reforma do governo Lula, a (contra) reforma de previdncia pblica e sua privatizao, foi agendada pelo FMI, imposio que o governo aceitou sem resistncia, desestruturando um setor importante da classe trabalhadora brasileira, composta pelos funcionrios pblicos e que havia sido, at ento, um dos pilares de sustentao do PT, particularmente no dificlimo perodo da ditadura militar. (id., ibid., p. 01)

A continuidade do movimento contrarreformista foi decisiva para o incremento de medidas que visavam desmobilizao e ao enfraquecimento do funcionalismo pblico. Nesse sentido continua o autor:
E, ao fazer isso, o governo Lula teve que derrotar cabalmente, exemplarmente, como nos episdios anteriormente citados de FHC e Thatcher, a ao dos trabalhadores pblicos, escolhidos pelo governo como elemento causal da tragdia brasileira. Sua fora, a potncia de 53 milhes de votos, e sua trajetria respaldada em dcadas de luta e resistncia social no se voltaram contra os capitais financeiros, nem contra os capitais transnacionais, mas contra os trabalhadores do espao pblico (ANTUNES, 2005a, p.03).

Antunes (2005b) acrescenta ainda que, tampouco, Lula reuniu suas foras contra os proprietrios dos meios de produo, mas canalizou-as para promover o desmonte do setor

pblico, um dos raros espaos onde se preserva(va) a dignidade dos assalariados e se tenta(va) obstar o flagelo dos mercados (id., 2005b, p. 01). A anlise de Nogueira (2005) sobre a reforma da Previdncia Social segue na mesma direo, quando afirma que mais do que novos desenhos para o futuro, a reforma restringiu-se aos ajustes, e, ao jogar todas as suas fichas na compresso dos servidores , no s tornou menos atraente o trabalho na rea pblica como fez com que se reforassem ainda mais a imagem negativa e o descrdito do Estado junto opinio pblica (id., ibid., p. 29). Conforme assinala Teixeira (2006), ao longo do ano de 2003, as alianas construdas pelo governo Lula sinalizaram fortemente para uma clara capitulao ao tradicional fisiologismo que favorecera o presidente anterior e jogaram por terra as iluses que floresceram no processo eleitoral de 2002. Essa mudana de rota assumida pelo governo Lula com adeso da maioria do Partido dos Trabalhadores, de certa forma j anunciada na Carta ao povo brasileiro, trouxe graves implicaes no curso das novas propostas de alteraes do texto constitucional. A posio foi assumida pelo governo Lula em consonncia com as orientaes neoliberais em detrimento dos interesses dos trabalhadores, para perplexidade desses, uma vez que ao longo do governo FHC manifestaram clara e vigorosa oposio contrarreforma da Previdncia Social. To logo assumiu seu primeiro mandato, o Executivo enviou ao Congresso Nacional, sob o comando do presidente Lula, a Proposta de Emenda Constitucional PEC n 40/2003, a qual, por no mais encontrar opositores, foi transformada com maior celeridade na Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003. A justificativa oficial baseava-se no discurso de que o sistema vigente at ento impediria o crescimento do pas, na medida em que o financiamento do dficit propalado diminua o nvel dos investimentos do Estado, dificultava a queda da taxa de juros e desestimulava os investimentos estrangeiros, argumentos voltados para coroar o chamado risco Brasil. No bastasse tratar-se de estratgia manipuladora, sem qualquer base real, conforme apontam os especialistas, o objetivo de alterar a forma de clculo no interior do Regime Prprio de Previdncia dos servidores pblicos, nada mais era do que promover o favorecimento do mercado de previdncia complementar atravs dos fundos de penso. Um estudo comparativo entre a EC n41/2003 e a PEC n 33/1995 editada por FHC permite inferir que, em ambas, a concepo de previdncia apresenta importantes pontos em comum, na medida em que se contrapem aos preceitos de Seguridade Social consagrado pela CEF/88. As Emendas reafirmam o carter de seguro do sistema previdencirio, ao assegurar aos trabalhadores apenas um pacote de benefcios restritos a uma previdncia bsica. A

partir da so abertos os flancos para a complementao por planos de previdncia privada ou corporativos, a exemplo dos fundos de penso (TEIXEIRA, 2006). Um destaque importante nos oferecido pela autora em relao distino entre os encaminhamentos dados pelos governos de FHC e Lula. Diante da constatao de que no poderia ser viabilizada a pura e simples privatizao, o primeiro limitou-se aprovao de parte das mudanas propostas, e abdicou de promover a unificao dos regimes previdencirios: os RPPS e o RGPS. O governo petista, entretanto, no hesitou em operar no sentido da unificao abortada no governo de seu antecessor, que na ocasio enfrentou acirrada oposio realizada pelo Partido dos Trabalhadores e pelo movimento sindical aliado. Fato que, desta feita, o movimento contrarreformista j no enfrentava nenhuma barreira, pois conforme explicita Teixeira (2006):
Compreende-se, portanto, no s a rpida tramitao da proposta (embora ela tratasse de matria incontestavelmente controversa) no Congresso Nacional, mas tambm a conservao essencial na Emenda do seu contedo. Isso se deve ao fato de que a base partidria dos dois governos anteriores, o Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB) e o Partido da Frente Liberal (PFL), agora convertidos em oposio, votaram com o projeto contra-reformista do governo petista. E o fizeram porque este era, em larga medida, o seu projeto (id., ibid., p. 176)

A EC n 41/2003 ao focar os RPPS promoveu a unificao dos regimes previdencirios em vigor e determinou que, a partir de sua promulgao, os servidores que ingressassem no Servio Pblico passariam a ser regidos pelo RGPS. No obstante as alteraes j operadas pela EC n 20/1999, o governo Lula conseguiu aprovar em 2003 a alquota de 11% sobre os ganhos dos servidores inativos, referente taxa que passou a incidir sobre a parte da remunerao que ultrapassasse o teto de benefcio pago pelo INSS aos empregados da iniciativa privada. Ou seja, com a EC n 41/2003 o artigo 40 da CF/1988 adquiriu uma nova redao:
Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (grifos nossos)

Com essa inovao no sistema previdencirio brasileiro mais uma derrota foi imposta aos servidores que ao longo de toda a sua vida produtiva financiaram o sistema com sua contribuio e que ento continuariam a aliment-lo em prejuzo de uma qualidade vida assistida ante as exigncias que passaram a se fazer presentes para assegurar dignidade: alimentao, custos mais elevados com tratamentos, medicao exames especializados, que

passaram a envolver certamente o custo com planos de sade, uma vez que a sade pblica tambm sucumbiu a critrios similares de precarizao e privatizao. Em seu conjunto, as alteraes impostas norma geral contida na CF/1988 foram implementadas mediante trs regras de transio, das quais duas foram estabelecidas pela EC n 41/2003 e a outra pela EC n 47/2005, e tiveram como marco diferencial o ingresso no servio pblico antes e depois de 16 de dezembro de 1998 at 31 de dezembro de 2003. Em qualquer das situaes as perdas para esses trabalhadores se fizeram presentes em maior ou menor grau, com o agravante de comprometer a manuteno dos direitos adquiridos, pois foram aplicadas tambm queles que j eram contemplados com aposentadorias e penses. No cmputo geral, o funcionalismo pblico tornou-se vtima preferencial das mudanas que objetivaram dificultar ou protelar a obteno do benefcio, alm de reduzi-lo substantivamente. As alteraes promulgadas pela EC n 41/2003 e aprofundadas pela EC n 47/2005, no por acaso congregaram combinaes que visavam a confundir e aterrorizar o servidor pblico, e acarretaram um quadro de insuficincia deliberada com profundas mudanas nas instituies pblicas, com recorrente desordem organizacional voltada para extino de postos de trabalho, impossibilidade de planejamento, adoecimento dos servidores e intensificao do grau de desprazer no ambiente de trabalho (AMOROSO LIMA, 2001). Manuais, cartilhas, artigos foram destinados a estabelecer um norte mnimo que orientasse teoricamente as opes dos servidores, uma vez que, estabelecidas juridicamente, apresentavam o explcito e contraditrio carter da compulsoriedade. Sumariamente, com as alteraes impostas pelas respectivas Emendas passaram a prevalecer as regras permanentes que reduziam os valores dos clculos da aposentadoria. A aposentadoria por invalidez permanente passou a ter proventos proporcionais ao tempo de contribuio, excludos os casos decorrentes de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave contagiosa ou incurvel. A aposentadoria compulsria ficou definida com proventos proporcionais ao tempo de contribuio, uma vez completados setenta anos de idade. Para a aposentadoria voluntria ficaram estabelecidas as seguintes regras com a EC n 41/2003:
III voluntariamente (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 20, de 15 de dezembro de 1998), desde que cumprido tempo mnimo de dez anos de efetivo exerccio no servio pblico e cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria, observadas as seguintes condies: a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuio, se homem, e cinqenta e cinco anos de idade e trinta de contribuio, se mulher; b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio. 2 Os proventos de aposentadoria e as penses, por ocasio de sua concesso, no

podero exceder a remunerao do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para a concesso da penso. 3 Para o clculo dos proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, sero consideradas as remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor aos regimes de previdncia de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redao dada pela EC 41/2003)

Cabe observar que o regime de previdncia dos servidores pblicos titulares de cargo efetivo passou a obedecer, no que couber, aos requisitos e critrios fixados para o regime geral de previdncia social. Os RPPS tornaram-se regimes em extino, e somente os servidores com contrato assinado at a data da publicao da EC-41preservaram o mesmo tipo de vnculo. No que se refere aos regimes de previdncia privada, abriram-se as comportas para a instituio do regime de previdncia complementar:
[...] observado o disposto no artigo 202 e seus pargrafos no que couber, por intermdio de entidades fechadas de previdncia complementar, de natureza pblica, que oferecero aos respectivos participantes planos de benefcios somente na modalidade de contribuio definida. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 41, 19.12.2003)

Foi institudo o abono de permanncia em servio para aquele servidor que tivesse completado as exigncias para a aposentadoria voluntria, mas que optasse por permanecer em atividade. O valor do abono equivalia ao valor da contribuio previdenciria, at que completasse as exigncias para a aposentadoria compulsria. importante destacar que tal medida veio ao encontro da drstica reduo do quadro de servidores que se arrastava desde os programas de incentivo demisso voluntria nos idos de 1990, da falta de concurso pblico para reposio do quadro, somente retomado ao cabo das contrarreformas, dos baixos nveis de estmulo permanncia no servio pblico. Com a EC n 47/2005 as regras foram novamente alteradas e passou a prevalecer para aqueles que ingressaram no servio pblico at 16 de dezembro de 1998 o direito de aposentadoria com proventos integrais, desde que preenchessem, cumulativamente, as seguintes condies:
I trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher; II vinte e cinco anos de efetivo exerccio no servio pblico, quinze anos de carreira e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria; III idade mnima resultante da reduo, relativamente aos limites do art. 40, 1, inciso III, alnea "a", da Constituio Federal, de um ano de idade para cada ano de contribuio que exceder a condio prevista no inciso I do caput deste artigo. Pargrafo nico. Aplica-se ao valor dos proventos de aposentadorias concedidas com base neste artigo o disposto no art. 7 da Emenda Constitucional n. 41, de 2003, observando-se igual critrio de reviso s penses derivadas dos proventos de servidores falecidos que tenham se aposentado em conformidade com este artigo.

Art. 5 Revoga-se o pargrafo nico do art. 6 da Emenda Constitucional n. 41, de 2003. Art. 6 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao, com efeitos retroativos data de vigncia da Emenda Constitucional n. 41, de 2003.

No obstante as expressivas derrotas enfrentadas pelos servidores pblicos, a regra transitria do art. art. 3. da EC 47/2005 ainda se apresentou menos perniciosa, na medida em que estabeleceu que os servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do DF e dos Municpios, que tiverem ingressado regularmente no Servio Pblico at 16 de dezembro de 1998, podem aposentar-se com proventos integrais, desde que atendam, cumulativamente, as condies citadas. O que se verifica que desde a promulgao da CF/1988 at o perodo em curso, inmeras e muitas vezes concomitantes alteraes foram realizadas nos dispositivos constitucionais regulamentadores da aposentadoria e carreira no Servio Pblico. Tais procedimentos e medidas gestaram um clima organizacional fecundado por tenses, dvidas e incertezas para o funcionalismo. Nos anos 1990 muitos servidores se precipitaram em decidir por aposentadorias precoces, ainda no vigor de sua capacidade laborativa, ante o prenncio de que novas perdas estavam por vir. De fato, as perdas que se acumularam sob a gide neoliberal atingiram o pice com a fragmentao das categorias profissionais instituda pela Lei n 11.907, de 02 de fevereiro de 2009, que dispe sobre a reestruturao da composio remuneratria das carreiras. Com a referida reestruturao afirmou-se a perda da integralidade dos proventos, o fim da paridade plena entre ativos, inativos e pensionistas, a fragmentao das carreiras e a instituio de avaliao de desempenho atrelado jornada de 40 horas. Este atrelamento configurou um grande retrocesso na histrica militncia dos servidores, presente em todas as agendas de luta do funcionalismo pblico, que foi a defesa da jornada de 30 horas. Ao contrrio dos anos 1990, o que se verifica, hoje, a postergao da aposentadoria por aqueles que j cumpriram todas as exigncias estabelecidas, na medida em que as gratificaes de avaliao de desempenho no so incorporadas aos proventos de aposentadorias. Com a Lei n 10.855, de 1 de abril de 2004, promoveu-se a reestruturao da Carreira Previdenciria, e criou-se a Carreira do Seguro Social desvinculada das demais carreiras profissionais, em total dissonncia com a concepo de Seguridade Social.
O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art. 1o Esta Lei dispe sobre a reestruturao da Carreira Previdenciria, de que trata a Lei no 10.355, de 26 de dezembro de 2001, instituindo a Carreira do Seguro Social, fixa os respectivos vencimentos e vantagens e dispe sobre a transposio,

para esta Carreira, de cargos efetivos, vagos e ocupados, integrantes do Quadro de Pessoal do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS. Art. 2o Fica estruturada a Carreira do Seguro Social, composta dos cargos efetivos vagos regidos pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, integrantes do Quadro de Pessoal do INSS, e dos cargos efetivos cujos ocupantes atenderem aos requisitos estabelecidos por esta Lei, e que sejam: I - integrantes da Carreira Previdenciria instituda pela Lei no 10.355, de 26 de dezembro de 2001, ou; II - regidos pelo Plano de Classificao de Cargos institudo pela Lei no 5.645, de 10 de dezembro de 1970, ou por planos correlatos, desde que lotados no INSS em 30 de novembro de 2003. 1o No se aplica o disposto no caput deste artigo aos ocupantes dos cargos de Supervisor Mdico Pericial, Auditor-Fiscal da Previdncia Social e Procurador Federal. (grifos nossos) Art. 4o-A. de 40 (quarenta) horas semanais a jornada de trabalho dos servidores integrantes da Carreira do Seguro Social. (Includo pela Lei n 11.907, de 2009 Art. 11. Fica instituda a Gratificao de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, devida aos integrantes da Carreira do Seguro Social, quando em exerccio de atividades inerentes s atribuies do respectivo cargo no INSS, em funo do desempenho institucional e individual. (Redao dada pela Lei n 12.702, de 2012) 1o A GDASS ser paga observado o limite mximo de 100 (cem) pontos e o mnimo de 30 (trinta) pontos por servidor, correspondendo cada ponto, em seus respectivos nveis e classes, ao valor estabelecido no Anexo VI desta Lei. (Redao dada pela Lei n 11.501, de 2007) 2o A pontuao referente GDASS ser assim distribuda: (Redao dada pela Lei n 11.501, de 2007) I - at 20 (vinte) pontos sero atribudos em funo dos resultados obtidos na avaliao de desempenho individual; e (Includo pela Lei n 11.501, de 2007) II - at 80 (oitenta) pontos sero atribudos em funo dos resultados obtidos na avaliao de desempenho institucional.(Includo pela Lei n 11.501, de 2007) 3o As avaliaes de desempenho individual e institucional sero realizadas semestralmente, considerando-se os registros mensais de acompanhamento, e utilizadas como instrumento de gesto, com a identificao de aspectos do desempenho que possam ser melhorados por meio de oportunidades de capacitao e aperfeioamento profissional. (Redao dada pela Lei n 11.501, de 2007) 4o A avaliao de desempenho individual visa a aferir o desempenho do servidor no exerccio das atribuies do cargo ou funo, com foco na contribuio individual para o alcance dos objetivos organizacionais. (Redao dada pela Lei n 11.501, de 2007) 5o A avaliao de desempenho institucional visa a aferir o alcance das metas organizacionais, considerando a misso e os objetivos da instituio. (Redao dada pela Lei n 11.501, de 2007)

 6o Os parmetros e os critrios da concesso da parcela referente avaliao de desempenho institucional e individual sero estabelecidos em regulamento. (Redao dada pela Lei n 11.501, de 2007) 8o As metas referentes avaliao de desempenho institucional sero fixadas em ato do Ministro de Estado da Previdncia Social utilizando-se como parmetro indicadores que visam a aferir a qualidade dos servios relacionados atividade finalstica do INSS, podendo ser revistas, a qualquer tempo, ante a supervenincia de fatores que venham a exercer influncia significativa e direta na sua consecuo. (Includo pela Lei n 11.501, de 2007) 9o A avaliao de desempenho institucional dos servidores lotados na Direo Central do INSS ser correspondente mdia da avaliao das Gerncias Regionais.(Includo pela Lei n 11.501, de 2007) 10. A avaliao de desempenho institucional dos servidores lotados nas Gerncias Regionais, Auditorias Regionais, Corregedorias Regionais e Procuradorias Regionais ser correspondente mdia da avaliao das Gerncias Executivas vinculadas s Gerncias Regionais. (Includo pela Lei n 11.501, de 2007) Art. 21-A. Os cargos vagos de nvel superior e nvel intermedirio da Carreira Previdenciria instituda pela Lei no 10.355, de 26 de dezembro de 2001, do Plano de Classificao de Cargos - PCC institudo pela Lei n o 5.645, de 10 de dezembro de 1970, do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo - PGPE institudo pela Lei no 11.357, de 19 de outubro de 2006, e de Planos correlatos, do Quadro de Pessoal do INSS, em 19 de maro de 2007, ficam transformados em cargos de Analista do Seguro Social e de Tcnico do Seguro Social, respeitado o nvel correspondente. (Redao dada pela Lei n 11.907, de 2009)

Indiscutivelmente, pode-se afirmar que a contrarreforma atinge exemplarmente o funcionalismo pblico, em face de todas as perdas at ento elencadas. No entanto, em que pese o fato da EC n 20/98 no visar diretamente o servidor pblico, imperioso no perder de vista que as medidas institudas de carter restritivo para os trabalhadores do RGPS afetaram direta e substantivamente o processo de trabalho do trabalhador da funo pblica em exerccio na Previdncia Social, e particularmente no Instituto Nacional do Seguro Social INSS, autarquia federal responsvel pela administrao do regime previdencirio dos trabalhadores do setor privado. Criado pelo Decreto n 99.350 de 27 de junho de 1990, este estabelecia, em seu captulo I, artigo 3, como competncia do INSS:
I - promover a arrecadao, fiscalizao e cobrana das contribuies sociais e demais receitas destinada Previdncia Social; II - gerir os recursos do Fundo de Previdncia e Assistncia Social - FPAS; III - conceder e manter os benefcios e servios previdencirios; IV - executar as atividades e programas relacionados com emprego, apoio ao trabalhador desempregado, identificao profissional, segurana e sade do trabalhador.

Observe-se que tais competncias foram reduzidas pelo Decreto n 569 de 16 de junho de 1992. Passou a vigorar conforme Anexo I do referido decreto:

Art. 1 O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, autarquia federal, com sede em Braslia - DF, vinculada ao Ministrio da Previdncia Social - MPS, institudo com base na Lei n 8.029, de 12 de abril de 1990, tem por finalidade: I - promover a arrecadao, a fiscalizao e a cobrana das contribuies sociais incidentes sobre as folhas de salrios e demais receitas a elas vinculadas, na forma da legislao em vigor; II - gerir os recursos do Fundo da Previdncia o Assistncia Social - FPAS; III - conceder e manter os benefcios e servios previdencirios.

Posteriormente revogado pelo Decreto n 3081 de 10 de junho de 1999, a ento denominada Seguradora do Trabalhador Brasileiro limitou -se a:
Art. 1 O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, autarquia federal, com sede em Braslia, vinculada ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, instituda com fundamento no disposto no art. 17 da Lei n 8.029, de 12 de abril de 1990, tem por finalidade: I - promover a arrecadao, a fiscalizao e a cobrana das contribuies sociais destinadas ao financiamento da Previdncia Social, na forma da legislao em vigor; e II - promover o reconhecimento, pela Previdncia Social, de direito ao recebimento de benefcios por ela administrados, assegurando agilidade, comodidade aos seus usurios e ampliao do controle social . (grifos nossos)

Ainda no tocante s competncias do INSS, em que pesem as medidas provisrias sequenciais que alteram sua estrutura e do outras providncias, a partir do Decreto n 5.257 de 27 de outubro de 2004, na ocasio j sob o Governo Lula, ficou instituda como competncia to somente:
Art. 1 O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, autarquia federal, com sede em Braslia - Distrito Federal, vinculada ao Ministrio da Previdncia Social, instituda com fundamento no disposto no art. 17 da Lei n 8.029, de 12 de abril de 1990, tem por finalidade promover o reconhecimento, pela Previdncia Social, de direito ao recebimento de benefcios por ela administrados, assegurando agilidade, comodidade aos seus usurios e ampliao do controle social.

Vimos, no captulo anterior, como esse caminho foi trilhado na perspectiva da desconstruo implementada no escopo do ordenamento administrativo, lcus onde se realizam as mediaes objetivas para a execuo das polticas sociais. O reordenamento da administrao pblica se fez de forma indissociada das investidas em defesa dos interesses coletivos do capital contra o sistema previdencirio pblico com o objetivo de vulnerabilizar o projeto de Seguridade Social configurado na CF/1988. Todo esse processo foi operado sob a insgnia da precarizao, da reduo de custos e privatizao. Ao restringir a finalidade do INSS promoo e ao reconhecimento pela Previdncia Social de direitos ao recebimento de benefcios por ela administrados, constata-se o enxugamento no prprio texto da lei, onde j no se fazem presentes a execuo de atividades

e os programas relacionados com emprego, apoio ao trabalhador desempregado, identificao profissional, segurana e sade do trabalhador. Tais atividades e programas pressupem a manuteno da oferta pelo INSS de dois servios: A Reabilitao Profissional e o Servio Social.

3.2.4- Reabilitao Profissional e Servio Social previdencirio sob a lgica reducionista

Ao contrrio das dcadas de 1970 e 1980, perodo de expanso e consolidao dos servios de Reabilitao Profissional no Brasil, a contrarreforma promoveu a subtrao destes servios. A estrutura original dos Centros de Reabilitao Profissional CRPs e Ncleos de reabilitao Profissional - NRPs foi concebida como rgo com autonomia administrativa, oramentria e financeira com a finalidade de oferecer ao trabalhador atendimento de excelncia de carter integral e multidisciplinar. Tratava-se de modelo afinado com a tendncia hospitalocntrica da assistncia mdica prevalecente na poca, que nesse sentido congregava todos os recursos requeridos para o desenvolvimento da reabilitao fsica, psicossocial e profissional do trabalhador: estrutura fsica, equipamentos, equipe tcnica especializada (mdicos, assistentes sociais, fisioterapeutas, psiclogos, terapeutas

ocupacionais, enfermeiros, fonoaudilogos, pedagogos e socilogos, dentre outros). Os NRPs eram unidades menores que referenciavam para os CRPs os casos de maior complexidade. Atendia-se uma importante clientela constituda por trabalhadores, em sua maioria vtimas de acidentes tpicos do trabalho com graves sequelas. O processo reabilitatrio envolvia a prescrio, concesso e adaptao de rteses e prteses necessrias ao resgate da capacidade laborativa. A Reabilitao Profissional, assegurada como direito constitucional ao trabalhador, estabelecida em carter obrigatrio pela lei 8.213/1991, e regulamentada pelo Decreto 3048/1999, teve seus custos questionados e seu modelo avaliado como ultrapassado, centralizado e inadequado s demandas emergentes, o que a qualificava como um servio dissociado e negligente em relao s questes de preveno e fiscalizao das condies de trabalho responsveis pelo adoecimento dos trabalhadores. O que estava em questo, na verdade, no era a simples avaliao de mtodos de trabalho, mas a prpria redefinio do papel do Estado, por meio do desmonte das polticas sociais, expresso do movimento de contrarreforma. A partir de meados dos anos 1990, implementadas as diretrizes do PDRAE orientadoras do chamado Plano de Modernizao da Reabilitao Profissional do INSS,

submetidas s ECs e a reestruturao das carreiras, tem-se assegurada a hegemonia de um modelo reducionista em oposio ao que preconiza a Lei 8213/1991.
Subseo II Da Habilitao e da Reabilitao Profissional Art. 89. A habilitao e a reabilitao profissional e social devero proporcionar ao beneficirio incapacitado parcial ou totalmente para o trabalho, e s pessoas portadoras de deficincia, os meios para a (re)educao e de (re)adaptao profissional e social indicados para participar do mercado de trabalho e do contexto em que vive. Pargrafo nico. A reabilitao profissional compreende: a) o fornecimento de aparelho de prtese, rtese e instrumentos de auxlio para locomoo quando a perda ou reduo da capacidade funcional puder ser atenuada por seu uso e dos equipamentos necessrios habilitao e reabilitao social e profissional; b) a reparao ou a substituio dos aparelhos mencionados no inciso anterior, desgastados pelo uso normal ou por ocorrncia estranha vontade do beneficirio; c) o transporte do acidentado do trabalho, quando necessrio. Art. 90. A prestao de que trata o artigo anterior devida em carter obrigatrio aos segurados, inclusive aposentados e, na medida das possibilidades do rgo da Previdncia Social, aos seus dependentes.

O que se verificou em relao ao Servio de Reabilitao Profissional foi que a falta deliberada de investimentos por parte do governo conduziu ao sucateamento das instalaes dos antigos Centros e Ncleos de Reabilitao, promoveu uma brutal carncia de recursos humanos, intensificada, conforme referimos anteriormente, pela adeso dos profissionais aos planos de aposentadoria proporcional e pelos incentivos do governo demisso, com flagrante prejuzo dos ndices de resolutividade e cobertura de suas intervenes tcnicas. A indisponibilidade imediata, nos mbitos estatal e municipal, de servios de reabilitao pisicofsica focalizados tambm na perspectiva de recuperao da capacidade laborativa deixou deriva importante parcela da populao. Apesar de portadores de restries, tratavase de trabalhadores que apresentavam potencial para recuperao das sequelas decorrentes de adoecimento ou acidente do trabalho e provvel capacidade de reintegrao vida produtiva. Esta parcela da populao, sem conseguir acesso ao tratamento, agora (e paradoxalmente) de carter universal, passou a engrossar as filas de espera pela cobertura do afastamento atravs do auxlio doena e por atendimento no servio de Reabilitao Profissional previdencirio. Fortaleceram-se os mecanismos de sucateamento dos servios, alm da adoo de medidas de pulverizao do quadro de servidores nas Agncias da Previdncia Social (APSs) e da transformao do modelo de ateno de reabilitao profissional no Programa Reabilita, um subprograma das percias mdicas. Sem a devida infraestrutura necessria para o alcance da eficincia e da eficcia proclamadas, ou seja, sem conseguir promover o desrepresamento das longas filas de espera

por atendimento69, ou a reduo do tempo e dos custos dos programas, em muitas Gerncias, o recuo de tais medidas descentralizadoras foi inevitvel. Resultou da a ampliao do descrdito da populao em relao ao servio. De acordo com Cannalonga (2009), as equipes tcnicas, no novo cenrio, apresentam um enorme dficit de servidores para a prestao do servio, conforme argumenta na apresentao do Projeto de Revitalizao da Reabilitao Profissional, em curso desde 2003:
Ainda faltam tcnicos para a realizao dos atendimentos, capacitaes para embasar o trabalho tcnico, mecanismos de proteo que assegurem aos nossos segurados o direito de ir e vir para os cursos e treinamentos, como transporte acessvel, e ainda tecnologias que tornem os cursos acessveis, como adaptaes nos locais onde eles so promovidos, com mecanismos de acessibilidade (rampas, elevadores, banheiros adaptados, entre outros). (http://www.proreabilitacao.com.br).

Resulta da uma sobrecarga de trabalho imposta aos quadros remanescentes, a despeito de sua capacitao, o que configura a precarizao das condies de trabalho a que so submetidos os servidores, agora regidos pelas regras gerencialistas que subordina as prticas profissionais ao estatuto da polivalncia e valorao do desempenho, atravs das gratificaes, segundo a capacidade de cumprimento de metas, em prejuzo do atendimento qualificado. A crtica ao antigo modelo centralizado e elitista, mas tambm distoro produzida pelas mudanas reducionistas promovidas pela contrarreforma, foi compartilhada por servidores, pelos segurados e sindicatos, pelas pessoas com deficincia e suas associaes, pelos setores responsveis pela fiscalizao das condies de trabalho e pela sade do trabalhador. Tal crtica inspirou, em parte, a elaborao da Carta de So Paulo. Esse documento foi elaborado em 2003, por ocasio do Frum Nacional de Reabilitao Profissional, evento precedido por fruns locais e regionais, que deveriam mobilizar a participao popular. Entretanto, a ausncia de participao da sociedade no Frum Nacional, imprimiu aos debates o carter tecnicista e contribuiu para que as deliberaes preservassem os traos conservadores e privatistas70. As propostas mais progressistas foram blindadas por um Projeto de Revitalizao que no chegou a sair do papel e postergou indefinidamente a efetivao de aes intersetoriais e interdisciplinares que pudessem contemplar os direitos dos trabalhadores

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No limite, as filas de espera foram camufladas atravs dos processos terceirizao e informatizao dos servios com o direcionamento do atendimento das APSs para os Canais Remotos (Internet e Central 135 - Call Center) implantados em 2006. 70 Um dos idelogos da formulao de modelos de Reabilitao Profissional, Baldur Schubert, defensor das parcerias pblico-privado. representante da Organizao Ibero-Americana de Seguridade Social (OISS).

e das pessoas com deficincia: prevalece at o momento presente a desresponsabilizao do Estado e o descompromisso das empresas, no s no sentido de assegurar o reingresso dos trabalhadores e a contratao de pessoas com deficincia, como tambm em relao ao cumprimento das normas tcnicas regulamentares de proteo sade e segurana no trabalho. Consideramos ilustrativas as elaboraes de Maeno & Vilela (2010) sobre os efeitos da desconstruo do servio de Reabilitao Profissional no INSS. Sob o argumento da busca de eficincia e eficcia o que continua predominando a precariedade do servio imposta aos servidores responsveis pela orientao do programa profissional e aos segurados reabilitandos, mediante a desresponsabilizao do Estado.
Muitos desses orientadores profissionais no tm familiaridade com o mundo do trabalho real e com as suas exigncias. Seus procedimentos restringem-se homologao de um processo precrio de readaptao que no fica sob a coordenao geral do INSS, mas sim a cargo da empresa de vnculo, com pouca interferncia do Estado. No h sequer um programa de reabilitao profissional traado por esses orientadores profissionais para cada caso. Com frequncia, seus procedimentos restringem-se a entrevistar o reabilitando e a encaminh-lo percia do rgo, solicitando empresa de vnculo informaes sobre o cargo a lhe ser oferecido. Sem uma avaliao criteriosa da atividade laboral oferecida pela empresa, promove-se um estgio, que, cumprido de alguma forma, resulta na homologao da reabilitao do segurado, independentemente das condies reais de efetiva reinsero no ambiente de trabalho (id., ibid., p. 08)

Se a lgica atuarial prevalecente na concepo de Seguro Social imps ao servio de Reabilitao Profissional as restries assinaladas, no poderia algo ser diferente em relao ao Servio Social. A Lei 8213/1991 assim estabelece:
Subseo Do Servio Social Art. 88. Compete ao Servio Social esclarecer junto aos beneficirios seus direitos sociais e os meios de exerc-los e estabelecer conjuntamente com eles o processo de soluo dos problemas que emergirem da sua relao com a Previdncia Social, tanto no mbito interno da instituio como na dinmica da sociedade. 1 Ser dada prioridade aos segurados em benefcio por incapacidade temporria e ateno especial aos aposentados e pensionistas. 2 Para assegurar o efetivo atendimento dos usurios sero utilizadas interveno tcnica, assistncia de natureza jurdica, ajuda material, recursos sociais, intercmbio com empresas e pesquisa social, inclusive mediante celebrao de convnios, acordos ou contratos. 3 O Servio Social ter como diretriz a participao do beneficirio na implementao e no fortalecimento da poltica previdenciria, em articulao com as associaes e entidades de classe. 4 O Servio Social, considerando a universalizao da Previdncia Social, prestar assessoramento tcnico aos Estados e Municpios na elaborao e implantao de suas propostas de trabalho.

Embora se configurassem como processos paralelos de enfrentamento ao desmonte

das polticas sociais, assim como o servio de Reabilitao Profissional, a trajetria do Servio Social, a partir dos anos 1990, foi marcada pelos mesmos impactos produzidos pela contrarreforma da Administrao e da Previdncia. Conduzida pelo conjunto Conselho Federal de Servio Social CFESS e Conselhos Regionais de Servio Social CRESS, a categoria dos Assistentes Sociais contou com maior capacidade de mobilizao e uma ao poltica voltada para a defesa das condies de trabalho e materializao do projeto ticopoltico hegemnico no campo da formao profissional. A elaborao de propostas de um modelo de interveno profissional, expressa pela Matriz Terico Metodolgica do Servio Social no INSS, evidenciou, por um lado, o compromisso com a recusa e a crtica ao conservadorismo e, por outro, o esforo de superao de uma prtica funcionalista. A prioridade era assegurar o direito, seja pela garantia de acesso aos benefcios e servios previdencirios, seja pelo desenvolvimento de aes voltadas para a formao de uma conscincia cidad de proteo social ao trabalho, seja pelo estmulo participao dos usurios na implementao da poltica previdenciria. At junho de 1999, mantinha-se uma estrutura que pressupunha a coordenao das aes dos profissionais, no mbito nacional, pela Diviso de Servio Social. No entanto, a Estrutura Regimental aprovada pelo Decreto n 3081 de junho de 1999 retirou o Servio Social da estrutura organizacional do INSS. Com o Decreto 3048/1999 foi desregulamentado o uso do Parecer Social para fins de prova de dependncia econmica nos casos de penso por morte e auxlio-recluso. O resgate histrico registrado no Ofcio Circular CFESS n 017/2008 dirigido aos CRESS em janeiro de 2008 reproduziu o quadro de desmonte e sucateamento reservado ao Servio Social, e a luta empreendida pela categoria para sua reverso:
Apresentamos abaixo um breve resgate da luta histrica que vem sendo ensejada pelo Conjunto CFESS/CRESS pela reestruturao do Servio Social na previdncia social brasileira, em especial com os assistentes sociais do INSS. Apesar de considerado um servio, pela Lei 8.213/91, em seu art. 88, o Servio Social do INSS vem sofrendo violentas aes de restries, culminando com a proposta de sua extino, em 1998. Contudo, a resistncia dos profissionais, aliada ao apoio da sociedade e realizao de aes conjuntas de diversas entidades, em especial do conjunto CFESS-CRESS, culminaram em vitrias importantes tais como: a reinsero, em 2004, do Servio Social na estrutura organizacional, e suas atividades, como uma das aes do Programa de Previdncia Social Bsica do Ministrio da Previdncia no Plano Plurianual PPA. Em 2006, com o Decreto 5.810 de 19/06/2006, foram disponibilizadas as Funes Comissionadas Tcnicas FCT, oficializando as representaes tcnicas do Servio Social nas 100 Gerncias Executivas. Tais conquistas no foram acompanhadas da viabilizao das aes considerando a no realizao de concurso pblico, bem como, reposio do quadro tcnico nos ltimos 25 anos, resultando atualmente em 574 assistentes sociais no quadro do INSS, dos quais, aproximadamente 250 desempenham aes no Servio Social, enquanto os demais

atuam nos setores de reabilitao profissional, recursos humanos e outros, distribudos em 100 Gerncias Executivas e 1217 Agncias da Previdncia Social, conforme dados de dezembro de 2007. (BOSCHETI, Conselheira Presidente do CFESS, 2008).

O quadro de desemprego e aumento da informalidade na economia, a precarizao das relaes de trabalho e novas formas de adoecimento produzidas pelos novos modos de organizao e gesto do processo produtivo, com consequente aprofundamento das desigualdades sociais, ampliaram as competncias exigidas do Servio Social da Previdncia. No entanto, a capacidade tcnica do quadro de profissionais e a perspectiva tico-finalista de satisfao das necessidades da populao confrontaram-se com as inmeras investidas governamentais no sentido de limitar e/ou extinguir esse servio. Segundo Silva (1999) a luta pela manuteno do Servio Social na estrutura do INSS foi marcada por dois momentos. O primeiro deles correspondeu publicao da Medida Provisria 1.729 em dezembro de 1998, segundo a qual foi definida, de forma autoritria e sem qualquer transparncia, entre outras medidas, a extino do Servio Social no INSS. Tal medida causou indignao e perplexidade, mas desencadeou a mobilizao da categoria que se articulou com entidades e personalidades polticas e que culminou na ampla manifestao pela excluso dos artigos referentes ao Servio Social. Para Silva (1999), importante deixar claro que a supresso dos referidos artigos decorreu da negociao global em torno da Medida Provisria, que envolveu os partidos de oposio e a base de sustentao do governo FHC no Congresso. Ressalta que:
Entretanto, foi fundamental a mobilizao desenvolvida, sob coordenao da Diviso de Servio Social e das entidades nacionais articuladas: Conselho Federal do Servio Social, Associao Brasileira de Ensino e Pesquisa em Servio Social, Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social/Central nica dos Trabalhadores, Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura, Federao das Associaes de Pais e Amigos dos Excepcionais, Confederao Brasileira dos Aposentados e Pensionistas, entre outras (SILVA, 1999, p. 21).

Ainda de acordo com a mesma autora, um segundo momento que marcou a luta dos Assistentes Sociais do quadro do INSS refere-se intensa mobilizao, ao longo do perodo entre a publicao da MP e o Decreto 3.081/1999, cuja repercusso levou o ento Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS a recuar definitivamente da deciso de extinguir o Servio Social. Todavia, assim como ocorreu com o Servio de Reabilitao Profissional, a manuteno do servio se fez mediante perda de relativa autonomia, com maior vulnerabilidade quanto destinao recursos oramentrios e financeiros. Como integrante da carreira do Seguro Social criada pela Lei n 10.855, de 1 de abril de 2004, apesar da exigncia da formao em Servio Social, o ingresso de Assistentes Sociais nos quadros do

INSS, passou a ser feito mediante concurso pblico para o cargo de Analista do Seguro Social, submetido s regras definidas pela lgica reducionista e pela administrao gerencial. Com efeito, ao desenvolver a anlise das caractersticas atuais da Previdncia Social brasileira, ressaltamos que o processo de trabalho do funcionalismo pblico, e particularmente dos servidores que compem, hoje, os quadros do INSS, foi afetado, em suas especificidades, pelas expectativas mais amplas de um reordenamento de inspirao democrtica ao longo do processo constituinte e ps-CF/1988, e pela imediata desconstruo do modelo de seguridade social operada nas ltimas trs dcadas pelo movimento contrarreformista instaurado no plano geral e objetivo. A partir de tais anlises, direcionaremos nossas reflexes para os efeitos dessas profundas transformaes no campo das experincias vividas por esse segmento da classe trabalhadora, que suscitam importantes questionamentos, como os que se seguem. Sob a lgica mercantil prpria do modelo de seguro social e definidora das concepes de eficincia e eficcia, como se qualificam a escuta, o discurso e as prticas profissionais em relao s demandas dos usurios? At que ponto se faz clara a percepo das estratgias totalitrias e dos mecanismos de consenso que conduziram a desconstruo da seguridade social e a regresso de direitos previdencirios? De que forma esse segmento da classe trabalhadora se coloca frente a um modelo que afirma a desigualdade e fomenta a injustia social? Tais interpelaes impem a apropriao de elementos categoriais que possibilitem compreender e explicar o Fenmeno da captura da subjetividade do trabalhador no contexto da intensa manipulao que caracteriza o capitalismo tardio, da desresponsabilizao do Estado pelas polticas sociais, e da dominao do mercado como regulador societrio. As tematizaes de Alves (2011, 2004) e Antunes (1982, 2000, 2004) formaro as bases tericas indispensveis s reflexes que desenvolveremos no prximo item desse captulo.

3. 3 - O TRABALHADOR DA FUNO PBLICA E O FENMENO DA CAPTURA DA SUBJETIVIDADE

A reestruturao do processo de trabalho do funcionrio do INSS conjuga, conforme demonstrado ao longo desse estudo, a introduo de mtodos e tcnicas gerencialistas com as

alteraes introduzidas nas frmulas jurdico-constitucionais a serem observadas na habilitao, concesso dos benefcios e prestao de servios previdencirios. Essa reestruturao est associada regresso de direitos da classe trabalhadora regida pelo RGPS e atinge tambm os direitos conquistados pelos servidores das carreiras que atuam no referido rgo. As profundas transformaes modernizadoras operadas em termos de forma e contedo das tarefas que atingiram substantivamente a objetividade e a subjetividade desse segmento da classe trabalhadora representam, em sntese, os efeitos da Reforma do Estado brasileiro, que congrega as contrarreformas da Administrao Pblica e da Previdncia Social, realizadas sob a chancela do neoliberalismo. Em outros termos, seguro afirmar que a flexibilizao da burocracia se fez acompanhada da restrio de direitos dos usurios dos servios da previdncia social, e das mudanas nas regras impostas ao atendimento realizado pelo quadro de servidores do INSS. Ao mesmo tempo, como parte integrante do quadro geral do funcionalismo pblico, esses trabalhadores foram escolhidos como alvo preferencial da avalanche de alteraes impelidas sobre os dispositivos constitucionais que haviam consagrado, em 1988, a concepo de Seguridade Social. A ofensiva neoliberal que conduziu esse retrocesso explicada pelo fato de que tal concepo refletia avanos rumo constituio do Estado de Bem-Estar, na contramo das estratgias de autodefesa do capital nos pases centrais. Nesses pases, o Welfare State passava a ser apontado como grande ameaa aos interesses do Capital, na medida em que impunha barreiras usurpao capitalista e superexplorao da fora de trabalho (ALVES, 2011). De forma imbricada, a precarizao se faz presente no mundo do trabalho, o qual abarca o setor pblico e a iniciativa privada, de tal maneira que nenhum segmento assalariado da fora de trabalho mantm-se imune desumanizante dureza do desemprego e da precarizao. No se trata mais, apenas, de segmentos socialmente desfavorecidos, mas de todos os trabalhadores, sejam eles qualificados, ou no. Enfim, refere-se fora de trabalho total da sociedade, conforme ressalta Mszros (2008). As elaboraes de Alves (2011) apresentam indiscutvel pertinncia em relao temtica ora tratada, ou seja:
O processo de precarizao do trabalho no capitalismo global atinge a objetividade e a subjetividade da classe dos trabalhadores assalariados. O eixo central dos dispositivos organizacionais (e institucionais) das inovaes organizacionais do novo complexo de reestruturao produtiva a captura da subjetividade pela lgica do capital. [...] Na nova produo do capital, o que se busca capturar no apenas o fazer e o saber dos trabalhadores, mas a sua

disposio intelectual-afetiva, constituda para cooperar com a lgica da valorizao. (id., ibid., p. 111)

O reconhecimento de tal pertinncia est associado correlao entre os modos de gesto que passam a ser operados no interior da fbrica e no setor pblico. No apenas a produo do capital a instncia onde se dissemina o esprito do toyotismo. Tambm, as instncias sociorreprodutivas, envolvidas na edificao do novo modo de subjetivao estranhada, apresentam-se impregnadas por esse esprito. O desenvolvimento de inovaes sociometablicas promove a intensificao do cultivo sistemtico de valores-fetiches, expectativas e utopias de mercado. A rigor, estes so disseminados pelo aparato miditico e sociorreprodutivo do capital, que assegura a predominncia no discurso corrente de expresses-chaves tais como: competncia, empregabilidade e empreendedorismo. O reconhecimento da globalizao como destino civilizatrio, ao qual estamos condenados a simplesmente nos adaptar, incorporado ao senso comum da retrica que afirma como valores as inovaes empresariais. Justifica-se, dessa forma, a tendncia de que a captura da subjetividade do trabalho pela lgica do capital ocorra no campo da reproduo social, sustentada por valores-fetiche e disposies sociometablicas que sedimentam os consentimentos esprios. Os valores, expectativas e sonhos de mercado, bem como a exacerbao neoliberal do fetichismo da mercadoria contribuem para sedimentar os consentimentos dos trabalhadores assalariados s metas estabelecidas pelo toyotismo (ALVES, 2011). Assim, ante o desenvolvimento do sociometabolismo do capital, tambm um novo nexo psicofsico precisa ser estabelecido para moldar e direcionar a ao e o pensamento do trabalhador na perspectiva de atender a uma nova racionalidade: a racionalidade irracional da acumulao incontrolvel do capital. Sob esse prisma, o modelo burocrtico torna-se, de fato, um grande contratempo para os objetivos contrarreformistas a serem atingidos pela chamada Reforma da Previdncia 71. Ao contrrio, a administrao gerencial cria as condies favorveis subordinao do trabalhador da funo pblica s novas modalidades de trabalho precarizado para integr-lo atual composio da classe trabalhadora descrita por Antunes & Alves (2004).

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Isto, se considerarmos que determinaes prprias da burocracia, tais como o conhecimento especializado, a seleo pblica, a proteo de carreira e condies de trabalho, articulada a mecanismos democrticos, constituem elementos propulsores de tenso no interior da mquina administrativa do Estado. Pensada dessa forma, a tenso gerada pode capitanear os interesses das classes dominadas e exploradas na perspectiva de formulao de polticas pblicas independente da direo governamental implementada. Sobre tais consideraes cf. Souza Filho (2011).

 este, portanto, o desenho compsito, diverso e heterogneo que caracteriza a nova conformao da classe trabalhadora, a classe-que-vive-do-trabalho: alm das clivagens entre os trabalhadores estveis e precrios, homens e mulheres, jovens e idosos, nacionais e imigrantes, brancos e negros, qualificados e desqualificados, includos e excludos etc., temos tambm as estratificaes e fragmentaes que se acentuam em funo do processo crescente de internacionalizao do capital (id., ibid., p. 342).

Isto significa que, para que possamos compreender a classe trabalhadora nos tempos atuais, necessrio partir de uma concepo ampliada de trabalho. Essa concepo de classe trabalhadora deve ser compreendida como a totalidade dos assalariados, desprovidos dos meios de produo, ou seja, abriga todos aqueles que vivem da venda de sua fora de trabalho como mercadoria em troca de salrio. Incorpora, dessa forma, a totalidade do trabalho social e do trabalho coletivo. Apresenta uma conformao mais fragmentada, mais heterognea, mais complexificada. A atual conjuntura enseja uma aproximao entre as situaes vivenciadas pelos trabalhadores improdutivos, criadores de antivalor, e as situaes experimentadas pelo conjunto dos trabalhadores produtivos. Tal assertiva vem ao encontro das anlises desenvolvidas pelos demais autores, nos quais nos referenciamos para formular a crtica ao movimento contrarreformista. Movimento esse, que orientou as transformaes no modo de gerir a coisa pblica e na forma de operar os servios de atendimento aos demais segmentos da classe-que-vive-do-trabalho, em uma perspectiva reducionista da proteo social cada vez mais submetida racionalidade do capital e lgica dos mercados. A novidade radical do nosso tempo que o sistema do capital j no est em posio de conceder ao trabalho seja o que for, em contraste com as aquisies reformistas do passado ( MSZROS, 2008, p. 04). Com a desresponsabilizao do Estado pelas polticas sociais, quer seja pela via das privatizaes, das terceirizaes, quer seja pelo incentivo s demisses voluntrias ou ao desestmulo pela permanncia ou ingresso no servio pblico, a crescente expanso do chamado Terceiro Setor ocorre como forma alternativa de ocupao, predominantemente de cariz assistencial, e onde as relaes e condies de trabalho so acentuadamente precarizadas, se comparadas ao quadro remanescente na administrao pblica, nos trs nveis de governo. A relevncia de discutirmos, ainda que em uma rpida abordagem, a questo do Terceiro Setor radica-se em dois aspectos. O primeiro diz respeito ao fato de sua emergncia estar diretamente relacionada com o desmonte do Estado de Bem-Estar Social. Sua funo , fundamentalmente, suprir as lacunas sociais que foram se abrindo. Dessa forma, emerge, no Brasil, como produto do processo de desmonte dos servios pblicos em geral e do INSS em

particular. O carter complementar ou a sobreposio de tarefas e atividades executadas por trabalhadores da funo pblica, do terceiro setor e da iniciativa privada, regidos por diferentes regimes e submetidos a distintas formas de contratao, tm, entre outros impactos, o poder de fragmentar e fragilizar ainda mais a capacidade organizativa desses segmentos, que passam a concorrer entre si. Fragmentada e submetida perenidade e superfluidade, torna-se mais difcil compreender o sentido de classe a que pertencem, e dessa forma deixam de ser cabalmente atingidos pela proteo do Estado. O desemprego no tem mais um carter espectral, mas torna-se, de fato, uma ameaa presente no cotidiano dos trabalhadores inscritos na diviso sociotcnica do trabalho, tanto mais se encontrem submetidos ao quadro de precarizao, o qual detm os traos universais do capitalismo mundializado, as particularidades do capitalismo brasileiro e as condies do mundo do trabalho instauradas a partir dos anos 1980. fato inconteste que o aumento do desemprego sob a gide do neoliberalismo teve graves implicaes na fragilizao do poder de barganha dos trabalhadores assalariados e contribuiu para elevar as taxas de explorao e acuar o sindicalismo combativo de luta de classes. O desemprego criou o tipo de sociabilidade necessria obteno dos consentimentos esprios, s renncias de direitos sociais e de conquistas trabalhistas histricas. O segundo aspecto refere-se ao fato de que o trabalho do funcionrio pblico imediatamente determinado por um conjunto de orientaes internas e instrues normativas que refletem o esforo inconcluso do PDRAE de reformar a Administrao Pblica na lgica gerencialista. Assim, os trabalhadores da funo pblica que integram a carreira do servidor do seguro social e a carreira do perito mdico da Previdncia Social, no INSS, esto submetidos a uma estrutura administrativa remodelada. Nessa nova estrutura as atividades so ordenadas pela imbricao entre burocracia e patrimonialismo, refns da lgica mercantil prpria da concepo de seguro social, hoje hegemnica e incorporada pela administrao gerencial associada modernizao tecnolgica do setor pblico. Sem romper definitivamente com o modelo burocrtico, essa concepo

neoweberiana, que despreza as especificidades da administrao pblica, amplia as possibilidades de apropriao do pblico pelo privado com a abertura para os processos de privatizao e terceirizao. O argumento utilizado para implementar tais processos de que tornou-se necessrio superar uma forma de governo que governa a sociedade, e para isso necessria a adoo de um novo paradigma de um governo que governa com o povo. Situado nas especificidades desse contexto, explicitam-se a complexificidade e a vulnerabilidade do projeto profissional no qual se inscreve a prxis desses trabalhadores.

Embora essas concepes j tenham sido exploradas no primeiro captulo, consideramos necessrio esse breve resgate, de forma a reiterar que adotar a concepo ampliada de classe trabalhadora no implica eliminar as especificidades que demarcam o espao e condies de trabalho do servidor pblico. Feitas essas consideraes, apropriamo-nos das anlises de Antunes & Alves (2004) sobre a significao ontolgica do envolvimento do trabalho sob a produo capitalista que nos remete ao conceito de subsuno. Segundo os autores, esse conceito nos oferece a exata dimenso das formas de captura do trabalho pela lgica do capital desde sua origem. Tais anlises so essenciais para a compreenso dos mecanismos que se processam na atualidade, e que, primeira vista, podem ser tomados apenas como submisso. O termo subsuno expressa o fato de que o trabalho constitui o capital, ainda que de forma negativa. Elemento vivo, o trabalho se mantm em movimento de constante medio de foras capaz de gerar conflitos e oposies.
Dessa maneira, o que especifico que a fora de trabalho, alm de ser um dos elementos constitutivos da relao social que a aprisiona e submete, tambm um elemento que nega aquela relao e por isso mesmo sua subordinao precisa ser reiteradamente afirmada. neste processo que o capital visa a superar uma subordinao (melhor: subsuno) meramente formal, transformando-a em real (subsuno real), com o corolrio de que a transformao da fora de trabalho em capital acaba por consolidar-se socialmente. (ANTUNES & ALVES, 2004, p. 344).

Embora intrnseca prpria subsuno do trabalho ao capital, a captura da subjetividade do trabalho atinge seu pleno e real desenvolvimento sob o toyotismo. Representa uma descontinuidade com relao ao binmio taylorismo/fordismo, na medida em que sob o toyotismo realiza-se o controle do elemento subjetivo da produo capitalista que estaria posto no interior de uma nova subsuno real do trabalho ao capital (id., ibid., p. 346). Esse novo paradigma pressupe o reconhecimento por parte dos capitalistas da necessidade de recompor a articulao entre consentimento operrio e controle do trabalho. Nas palavras de outra pesquisadora das questes afetas ao mundo do trabalho, a captura da subjetividade do trabalho torna-se imperiosa tanto mais a correlao de foras se apresente mais favorvel economia poltica do trabalho:
A busca de maior envolvimento e adeso dos trabalhadores tornou-se um mecanismo para garantir a produtividade, mantendo uma fora de trabalho confivel, cooperativa, responsvel e cuidadosa (com os equipamentos, a qualidade dos produtos, na reduo de custos), no exato momento em que a resistncia e a ao dos trabalhadores nas empresas e na sociedade pressionavam por alteraes nas relaes de trabalho (BATISTONI, 2001, P. 180).

A nova base tcnica inaugurada pelo sistema sociometablico do capital favorece um novo salto da subsuno real do trabalho ao capital. A centralidade dos ordenamentos

organizacionais e institucionais torna-se uma determinao propcia captura da subjetividade do trabalho como uma das condies indispensveis ao desenvolvimento da nova materialidade do capital. Em outras palavras, a introduo de novas tecnologias microeletrnicas na produo concorre para o salto na produtividade do trabalho, mas demanda uma nova forma de envolvimento do trabalho vivo na produo capitalista. Efetiva-se uma nova orientao na constituio da racionalizao do trabalho na medida em que a produo capitalista imposta pela mundializao do capital passa a exigir, como jamais o fizera, a captura integral da subjetividade do trabalho. Isso explica o que tem motivado os impulsos desesperados e contraditrios do capital para conseguir parceria com o trabalho assalariado (ANTUNES & ALVES, 2004, p.345). Essa suposta parceria pressupe a intencionalidade da estrutura de poder capitalista de moldar, de acordo com seus interesses, a conscincia do trabalhador. Opera no sentido de incutir desejos e verdades que lhes so estranhos, em um processo de cooptao ideolgica desse trabalhador. na medida em que se criam as condies que determinam a concordncia do trabalhador com as formas de explorao e intensificao do trabalho, que a classe -que-vivedo-trabalho enfrenta, consequentemente, a intensificao tambm da perda de garantias e tutela do Estado. A captura da subjetividade representa, dessa forma, a estratgia adotada pelo capital para obstaculizar a efetivao dos direitos sociais, posto que a ampliao e universalizao desses se colocam como possibilidades de superao da sociedade do capital. A nova forma de gesto e organizao da produo capitalista, a acumulao flexvel, representa o novo patamar de acumulao adotado como tentativa de sada da crise de valorizao ampliada do capital. Nele, o toyotismo o modelo que tem causado maior impacto e apresentado maior capacidade de expanso em decorrncia da revoluo tecnolgica por ele realizada. (COIMBRA, 2006). Trata-se de um modelo vocacionado para reestruturar a cadeia ideolgica que fundamenta as estruturas discursivas do capitalismo, na medida em que busca o convencimento ideolgico do trabalhador com vistas ao aprimoramento da extrao de mais-valia. Sob o toyotismo, a alienao do trabalho preservada em sua essncia, pois mesmo que haja uma maior aproximao entre elaborao e execuo, uma reduo das distncias hierrquicas, a subjetividade no se revela necessariamente como uma existncia autntica. Muito embora, aparentemente, seja viabilizada maior participao a partir da introduo dos crculos de controle de qualidade, a subjetividade revelada encontra-se estranhada com relao ao que se produz e para quem se produz.

O que diferencia o fordismo do toyotismo, que, enquanto o fordismo expropriava e transferia o savoir-faire do trabalhador para a esfera da gerncia cientfica, o toyotismo tende a restitu-lo para o trabalhador, porm, com objetivo de apropriar-se crescentemente da sua dimenso intelectual, das suas capacidades cognitivas. Ou seja, procura envolver de maneira mais forte e mais intensa a subjetividade do trabalhador. Assim, esclarecem Antunes & Alves (2004) que os resultados dos trabalhos em equipes e do engajamento dos trabalhadores na elaborao de propostas so apropriados pelo capital. Mas as ideias apresentadas pelos trabalhadores so absorvidas pelas empresas e submetidas anlise e comprovao quanto viabilidade de tornarem-se exequveis e vantajosas em termos de lucros que iro propiciar ao capital. Nessa perspectiva, compete ao prprio coletivo de trabalho constitudo pelo capital exercer a funo de carrasco dos trabalhadores. Supe potencializar formas de manipulao por meio da superviso e do controle operrio exercido por eles mesmos, as quais contribuem para reduzir custos com um quadro burocrtico especialmente contratado para responder pelo controle, pela medida e pela avaliao do produto dos trabalhos realizados em relao s exigncias e objetivos estabelecidos.
A constituio das equipes de trabalho a manifestao concreta do trabalhador coletivo como fora produtiva do capital. Alm disso, resultado da captura da subjetividade operria pela lgica do capital, que tende a se tornar mais consensual, mais envolvente, mais participativa: em verdade, mais manipulatria (ALVES, 2011, p. 125).

Sob a alegao de combate aos desperdcios e s fraudes, programas como o PMA adotado em 1998 e o Programa de Gesto do Atendimento PGA Brasil (institudo pela Portaria n 1.485, de 1 de setembro de 2005) constituram as estratgias definidas pelo Ministrio da Previdncia, INSS e DATAPREV. Tais programas, pautados na gesto pela qualidade total introduziram os mecanismos necessrios captura da subjetividade, apropriando-se da expertise dos servidores recrutados para promover a reestruturao visada. Na verdade, os sucessivos e frustrados programas voltados para a modernizao dos atendimentos no INSS foram elaborados a partir de diagnsticos que negligenciaram as razes dos problemas, dissociando a existncia das longas filas, os processos represados e a crescente demanda judicial do processo de sucateamento dos servios: longo tempo sem reposio do quadro funcional, congelamento dos salrios e ausncia de poltica salarial, falta de investimento em atualizao de conhecimentos, ao mesmo tempo em que se intensificavam as alteraes normativas e no cotidiano de trabalho.

H outra dimenso a ser considerada que diz respeito transferncia do saber intelectual do trabalho para os sistemas informatizados, cuja evoluo os torna mais inteligentes. No entanto, como esses sistemas no evoluram a ponto de suprimir o trabalho humano, prevalece a necessidade de maior interao entre a subjetividade que trabalha e o maquinrio inteligente. Surge, portanto, o envolvimento interativo que aumenta ainda mais o estranhamento do trabalho, ampliando as formas modernas de fetichismo, distanciando ainda mais a subjetividade do exerccio de uma cotidianidade autntica e autodeterminada (id., ibid., 347). De maneira geral, a classe-que-vive-do-trabalho depara-se com a exigncia de estabilizao, de engajamento do sujeito no processo de trabalho, por meio de atividades que exigem autonomia, iniciativa, responsabilidade, comunicao ou intercompreenso. Mas enfrenta tambm um processo de instabilizao, precarizao dos laos de solidariedade e de vnculos empregatcios, aumento do desemprego prolongado e flexibilidade no uso da fora de trabalho, conforme sintetiza Coimbra (2006). De acordo com Antunes & Alves (2004) possvel afirmar que:
Contrariamente interpretao que v a transformao tecnolgica movendo-se em direo idade de ouro de um capitalismo saneado, prspero e harmonioso, estamos presenciando um processo histrico de desintegrao, que se dirige para um aumento do antagonismo, o aprofundamento das contradies do capital. Quanto mais o sistema tecnolgico da automao e das novas formas de organizao do trabalho avana, mais a alienao tende em direo a limites absolutos (id., ibid., p. 348).

De fato, a modernizao tecnolgica introduzida no INSS a partir dos anos 1990 plenamente justificada como uma iniciativa que poderia trazer ganhos substanciais tanto no exerccio de trabalho do funcionrio pblico, quanto no que refere a beneficiar a populao atendida. No entanto, na medida em que se coloca a servio de polticas sociais reducionistas, o uso de tais tecnologias imprimem, sim, maior eficincia e eficcia na direo contrria ampliao e aprofundamento de direitos. Em relao ao processo de trabalho institucional, tais recursos modernizadores tm a funo de intensificar o monitoramento das atividades executadas. As metas institucionais subordinadas lgica mercantil do seguro social so priorizadas em detrimento da qualidade do atendimento aos usurios. Ao contrrio do que propugnam as anlises realizadas por consultoria contratada pelo governo Lula em 2009 72 sobre a modernizao implementada nos diversos ministrios, em
72

Cf. BRASLIA (2009) Inventrio das Principais Medidas para Melhoria da Gesto Pblica no Governo Federal Brasileiro sobre avaliao das aes do governo federal para melhoria da gesto pblica no perodo de 2001 a 2009.

particular no Ministrio da Previdncia, e em concordncia com Antunes & Alves (2004), necessrio se faz tecermos algumas consideraes. De acordo com o referido documento, houve superao das filas e das dificuldades de acesso aos servios, alm da agilidade na concesso do benefcio. Nesse aspecto, importante destacar que para esse fim, a substituio do atendimento realizada por servidores pblicos pelos Canais Remotos de Atendimento, implica a terceirizao desse servio, em detrimento da ampliao do quadro de servidores em cumprimento das determinaes contidas no PDRAE. Essa medida tem como desdobramento todo o processo de precarizao e adoecimento dos trabalhadores que prestam servios nas Centrais de Teleatendimento, objeto de vasta anlise no campo da sade do trabalhador. Torna patente tambm o fato de que esse quadro terceirizado no dispe do conhecimento especializado e do requerido domnio da ampla e complexa legislao previdenciria. Caracteriza-se, dessa forma, a precariedade da capacidade de efetivamente orientar a populao usuria, altamente desinformada sobre seus direitos e exigncias a serem cumpridas para a concesso dos benefcios. As aposentadorias passam de fato a serem concedidas em 30 minutos conforme foi amplamente divulgado. A questo que para que a concesso se efetive, necessrio que o sistema utilizado encontre-se totalmente regularizado e atualizado no que se refere ao histrico de vnculos e contribuies para a Previdncia Social. Isso significa que a resposta obtida no prazo difundido pode ser apenas o indeferimento do benefcio, na medida em que parcela significativa da populao no conta com um histrico em que todas as informaes sobre seus vnculos e formas de filiao estejam devidamente cadastradas e disponveis para que o sistema habilite a concesso da aposentadoria requerida. Dentre outros aspectos, destacamos o Monitoramento do Atendimento tratado no item VIII do referido documento cujo texto reproduziremos a seguir:
VIII -Instalao de salas de Monitoramento do Atendimento nas cinco Superintendncias Regionais, com suporte de sistema informatizado, para possibilitar a gesto dos servios oferecidos aos segurados pelas Agncias da Previdncia Social (APS) em tempo real, com acompanhamento dos indicadores de atendimento das APS por tipo de benefcio. O Sistema de Gesto de Atendimento (SGA) mostra o tempo mdio de atendimento, quantas pessoas esto na fila e o tempo mdio de espera. Essa medida permite identificar os gargalos do atendimento nas agncias, avaliar a qualidade do atendimento e realizar o gerenciamento das filas, conformando a gesto da agncia de forma a prover um atendimento rpido e de qualidade ao cidado (BRASLIA, 2009, p.56),

O nosso destaque justifica-se pelo fato de que, se falamos em captura da subjetividade atravs do envolvimento e da interao entre trabalho vivo e maquinaria informatizada, encontramos no texto reproduzido elementos que apontam tambm para mecanismos

coercitivos transfigurados em medidas de modernizao. A partir de uma central de monitoramento localizada na sede em Braslia possvel exercer todo o controle sobre trabalho realizado pelos servidores em toda a rede de atendimento do INSS. Diretamente relacionado a esse monitoramento encontram-se as questes da gratificao de desempenho e da jornada de trabalho. Uma vez que no sejam cumpridas as metas institucionais estabelecidas, o efeito a reduo no valor dos vencimentos e a ampliao das jornadas. O Sistema de Registro Eletrnico de Frequncia SISREF, institudo pela Orientao Interna n 02/INSS/DRH, de 28 de maio de 2009, tem por finalidade exercer o controle rgido da assiduidade e pontualidade de forma indiscriminada e a despeito da natureza da atividade a ser realizada. No entanto, relatrios sobre sade dos servidores apontam, que
[...] as recentes modificaes administrativas de gesto de pessoal (nominalmente o SISREF mas tambm o trabalho orientado por metas, para os tcnicos do seguro social) so sentidas como fatores contribuintes para o absentesmo e o adoecimento dos servidores [...] (http://www.anmp.com.br/umanewsv2.php?idn=76)

Sobre os mecanismos de contrapartida salarial, Alves (2011) salienta que a utilizao do incentivo salarial como forma de controle do comportamento do trabalhador com vistas a elevar a produtividade no constitui inovao do toyotismo. Esclarece o autor que:
As novas formas de pagamento de salrio reproduzem, em sua essncia, a lgica do salrio por pea, na qual a explorao dos trabalhadores pelo capital mediada pelos prprios trabalhadores como fora de trabalho como mercadoria. Na verdade, na medida em que so individualidades de classe e no individualidades pessoais, os trabalhadores possuem dentro de si disposies fetichizadas, ligadas fora de trabalho como mercadoria, que tendem a oprimi-los e a oprimir os demais trabalhadores (id., ibid., p. 123).

As consequncias nefastas desse modelo de gesto, segundo o qual o trabalhador torna-se agente da explorao de outros trabalhadores, tm estado presentes na prpria agenda dos gestores, com o explcito reconhecimento por parte dos mesmos sobre a repercusso na qualidade de vida dos servidores. Assim, entre outros impactos, a questo da sade mental que aflora nesse modo de gesto assumida no documento Sade mental preocupao do governo:
Os afastamentos do trabalho em decorrncia de transtornos mentais um dos grandes desafios da Poltica de Ateno e Segurana do Trabalho do Servidor Pblico Federal (PASS), lanada em 2008 pelo Governo Federal. A questo da sade mental ganhou mais importncia com a exigncia cada vez maior das capacidades pessoais e a ideia de que as pessoas devem se adaptar ao trabalho e no o trabalho se adaptar s pessoas, afirmou o representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Srgio Carneiro, nesta segunda-feira (13), durante reunio da Comisso Tripartite de Sade e Segurana no Trabalho (CT-SST). (BRASLIA, 2012)

Encontramos, mais uma vez, em Antunes & Alves (2004) as contribuies para a compreenso e explicao desse fenmeno, na anlise que se segue:
Nessa fase de mundializao do capital, caracterizada pelo desemprego estrutural, pela reduo e precarizao das condies de trabalho, evidencia-se a existncia de uma materialidade adversa aos trabalhadores, um solo social que constrange ainda mais o afloramento de uma subjetividade autntica, ou seja, de uma subjetividade para-si (ver Tertulian, 1993). Mltiplas formas de fetichizaes e reificaes poluem e permeiam o mundo do trabalho, com repercusses enormes na vida fora do trabalho, na esfera da reproduo societal, na qual o consumo de mercadorias, materiais ou imateriais, tambm est em enorme medida estruturado pelo capital. Dos servios pblicos cada vez mais privatizados, at o turismo, no qual o tempo livre instigado a ser gasto no consumo dos shoppings, so enormes as evidncias do domnio do capital na vida fora do trabalho, que colocam obstculos ao desenvolvimento de uma subjetividade autntica, ou seja, uma subjetividade capaz de aspirar a uma personalidade no mais particular nem meramente reduzida a sua particularidade. A alienao/estranhamento e os novos fetichismos que permeiam o mundo do trabalho tendem a impedir a autodeterminao da personalidade e a multiplicidade de suas qualidades e atividades. Nessas condies, a subjetividade da classe transformada em um objeto, em um sujeito-objeto, que funcion a para a auto-afirmao e a reproduo de uma fora estranhada. (ANTUNES & ALVES, p. 349)

A captura da subjetividade pela lgica do capital confirma-se como agente estressor, porque, fundamentalmente, conduz os trabalhadores a olharem seus interesses his tricos de classe do proletariado pelo avesso ou de um ponto de vista oposto. (ALVES, 2011, p. 54). Sobretudo, pensar pelo avesso constitui elemento imprescindvel para a expanso do capital. Trata-se de um processo que tende a estressar, para alm da dimenso fsica, a dimenso psquica e espiritual. O objetivo a impossvel realizao da [...] unidade orgnica entre o ncleo humano, matriz da inteligncia, da fantasia, da iniciativa do trabalho como atividade significativa, e a relao-capital que preserva a dimenso do trabalho estranhado e os mecanismos de controle do trabalho vivo (id., 2010, p.09). Assim se constitui o novo e precrio mundo do trabalho. De posse das contribuies tericas nas quais nos referenciamos, sempre na perspectiva dialtica, e a partir das anlises de documentos e legislao que balizaram nossas elaboraes, cabe-nos, finalmente, a aproximao do real. Nesse sentido, a pesquisa emprica ser objeto de nossa abordagem no prximo segmento desse estudo.

3.3.1 Impactos das contrarreformas sobre a fora de trabalho do INSS em Juiz de Fora. seguro afirmar que, no perodo entre os anos 1990 e 2010, o movimento de contrarreforma da Administrao Pblica e da Previdncia Social expressa o processo de

refuncionalizao do Estado brasileiro, de orientao neoliberal. Evidenciamos, ainda, que resulta desse processo a precarizao do aparato estatal, onde se inscreve o servidor pblico enquanto trabalhador assalariado. Tais assertivas esto ancoradas no caminho terico trilhado, sedimentado pelo materialismo dialtico que nos permite desvelar o sentido crtico da vida social, obscurecido pelas novas narrativas dominantes da economia global orientada para assegurar a hegemonia do mercado. As fontes consultadas ao longo de nossa investigao corroboram tanto o carter contrarreformista atribudo ao quadro de regresso dos direitos assegurados pela Carta Magna de 1988, quanto a intencionalidade das aes governamentais de capturar a subjetividade do segmento da classe trabalhadora, alvo privilegiado das contrarreformas. O recurso pesquisa emprica se justifica porque nos permite aprofundar o conhecimento da forma e da intensidade com que essas mutaes foram experienciadas, como impactaram o processo de trabalho dos servidores pblicos, considerando as suas particularidades no que se refere ao exerccio profissional desses sujeitos, executores da poltica previdenciria no INSS em Juiz de Fora. Um dos critrios de escolha do grupo a ser entrevistado foi definio da data de ingresso no servio pblico anterior promulgao do PDRAE de forma a permitir que esses servidores pudessem se referenciar em experincias distintas. Isto posto, adotamos a pesquisa qualitativa como instrumento de investigao cientfica, uma vez que tal abordagem torna possvel descrever a realidade, compreend-la e explic-la, articulando o referencial terico no qual nos apoiamos com a natureza desreificadora dos fenmenos, do conhecimento e do ser humano. Necessrio se faz reafirmar o pressuposto da rejeio neutralidade do saber cientfico (MINAYO, 1993; MINAYO & SANCHES, 1993; CHIZOTTI, 1991; VIEIRA & ZOUAIN, 2006; TRIVIOS, 2007). Consideramos relevante reafirmar, como dissemos em nossa exposio introdutria sobre a metodologia adotada, que, mesmo privilegiando a pesquisa qualitativa, os dados quantitativos obtidos nas entrevistas realizadas com 11 servidores do INSS em Juiz de Fora contribuem para traar o perfil do grupo entrevistado. Os depoimentos foram transcritos na sua totalidade A sistematizao desses dados favorece, ainda, o entendimento sobre a composio das carreiras que integram o quadro de funcionrios da referida autarquia: carreira do seguro social e carreira do perito mdico previdencirio. De uma maneira geral, os servidores abordados73 demonstraram interesse e expectativa positiva em relao temtica da pesquisa. Apenas trs servidoras recusaram-se a participar.
73

Tambm sobre o universo pesquisado, j tecemos maior detalhamento na introduo dessa dissertao.

Dentre os 11 servidores que aceitaram dar seu depoimento, apenas uma servidora alegou indisponibilidade inicialmente, mostrou-se apreensiva e aventou a possibilidade de submeter sua participao apreciao da chefia. Mas imediatamente reconsiderou sua posio inicial e abriu horrio em sua agenda para que pudssemos realizar a entrevista. Assim, optamos por trabalhar a partir das carreiras institucionalmente criadas 74: a Carreira do Seguro Social CSS, e a Carreira do Perito Mdico Previdencirio CPMP. Estes pertencentes a esta ltima, embora constituam uma carreira prpria, compem, com os demais servidores da carreira do Seguro Social, o conjunto de trabalhadores da funo pblica do quadro de pessoal do INSS. Delimitamos como universo de pesquisa o conjunto dos trabalhadores inseridos na sede da Gerncia e nas APSs So Dimas e Morro da Glria. Pautamos a escolha desse universo de pesquisa nas seguintes referncias que julgamos significativas: 1) na sede da Gerncia esto reunidos os setores responsveis pela gesto, superviso, organizao e comando da execuo das aes das Agncias da Previdncia Social, constituindo o foco central das decises; 2) na Gerncia e APSs constatamos a concentrao de maior nmero de trabalhadores. A tabela a seguir demonstra a distribuio de servidores de acordo com o exposto.

TABELA 1 UNIVERSO PESQUISADO POR LOCAL DE LOTAO E CARREIRA

Lotao dos Servidores APS So Dimas Carreira CSS CPMP APS Morro da Glria CSS CPMP Sede da GEX/JF CSS CPMP Total N de servidores 02 01 03 01 03 01 11 % 19,0 9,0 27,0 9,0 27,0 9,0 100

Fonte: Elaborao da autora, a partir de informaes disponibilizadas pela Seo Operacional de Gesto de Pessoas Gerncia Executiva do INSS em Juiz de Fora, em 03/2011

A lgica gerencial que orientou a criao das carreiras imps o perfil generalista. Nesse sentido os cargos de agente administrativo, datilgrafo, auxiliares, dentre outros com
74

Sobre a criao das carreiras cf. captulo II desse estudo, item 3.3.3 Consolidao do projeto neoliberal sob o governo Lula.

exigncia de escolaridade at o nvel mdio, foram transformados em Tcnicos do Seguro Social TSS. Com relao aos profissionais de nvel superior NS- que ingressaram atravs de concursos pblicos para suas respectivas reas, embora incorporados CSS, a designao dos cargos foi mantida. Esse esclarecimento se faz necessrio, uma vez que esses cargos sero extintos com as aposentadorias dos referidos profissionais passando a prevalecer o cargo de Analista do Seguro Social, de perfil generalista. Ao optarmos por abordar servidores que ingressaram antes das reformas, consequentemente privilegiamos os servidores que se enquadram na designao de NS.
TABELA 2 SERVIDORES DO INSS POR QUADRO DE CARREIRA
Carreira CSS NS TSS CPMP Total Entrevistados 04 04 03 11 % 36,5 36,5 27,0 100

FONTE: Entrevista realizada pela autora com servidores do INSS/JF em 2012

Assim como a Tabela 1, o critrio de escolha dos informantes que privilegiou o quadro de servidores que ingressaram no INSS antes da promulgao das reformas, obviamente, determinou a prevalncia no grupo entrevistado de servidores na faixa etria superior a 50 anos de idade.
TABELA 3 SERVIDORES POR QUADRO DE CARREIRA E FAIXA ETRIA
Carreira 40-49 a CSS NS TSS CPMP Total 01 02 02 % 9,25 18,0 18,25 50-59 a 03 01 03 07 Faixa Etria % 27,0 9,25 27,0 62,0 01 +de 60 a 01 % 9,25 9,25 % 36,5 37,0 27,0

FONTE: Entrevista realizada pela autora com servidores do INSS/JF em 2012

Verificamos que mesmo entre os servidores cujo cargo requer o ensino mdio, h, da parte desses, iniciativa de investimento em cursos superiores e ps-graduao. Segundo os depoimentos colhidos as especializaes foram realizadas em Sade Pblica, Gesto

Empresarial, Psicopedagogia e Psicanlise. Entre os mdicos os investimentos foram em Medicina do Trabalho, Ergonomia, Fisiatria e Medicina Desportiva.

TABELA 4 SERVIDORES POR QUADRO DE CARREIRA E ESCOLARIDADE

Carreira Ensino Mdio CSS NS TSS CPMP Total 9,05 -1 9,0504 03 03 10 36,5 27,0 27,0 90,5 03 03 27,0 27,0 03 03 05 27,054,0 27,0 % Superior % Escolaridade Residncia % Especializao %

FONTE: Entrevista realizada pela autora com servidores do INSS/JF em 2012

Todos os informantes da CSS ingressaram no servio pblico atravs de concursos. Uma situao de excepcionalidade refere-se prtica de credenciamento de mdicos para realizar as percias, anterior criao da carreira. Dentre os entrevistados, dois peritos mdicos trabalharam na condio de credenciados e posteriormente foram efetivados. Apenas um ingressou por concurso pblico para o cargo efetivo mdico fisiatra para trabalhar no Centro de Reabilitao Profissional e a partir da criao da carreira passou a integrar a CPMP.

TABELA 5 SERVIDORES POR QUADRO DE CARREIRA E FORMA DE INGRESSO Carreira CSS NS TSS CPMP Total Concurso pblico 04 04 01 11 % 100 100 9,5 Credenciamento 02 18,5 18,5 -

FONTE: Entrevista realizada pela autora com servidores do INSS/JF em 2012

Constatamos que apenas uma servidora da CSS cursou o ensino mdio e no buscou nenhuma profissionalizao, conforme demonstrado na tabela a seguir.

TABELA 6 SERVIDORES POR QUADRO DE CARREIRA E FORMAO PROFISSIONAL

Carreiras Formao Profissional NS Assistente Social Contador Psicloga Gestor Pblico No tem Mdico Total 02 01 01 04 % 18,0 9,0 9,0 36,0 CSS CPMP TSS 01 01 01 01 03 % 9,0 9,0 9,0 9,0 36,0 03 04 27.0 27,0 03 02 01 01 01 03 11 27,0 18,0 9,0 9,0 9,0 27,0 100 % Total %

FONTE: Entrevista realizada pela autora com servidores do INSS/JF em 2012

De acordo com os depoimentos, embora os servidores de NS permaneam no cargo em que ingressaram, apenas a contadora realiza funes especificas do cargo. Uma assistente social coordenadora do Programa de Educao Previdenciria PEP, a outra atua na Reabilitao Profissional, responsvel pela pesquisa de fixao e acompanhamentos dos segurados desligados para volta ao trabalho. Nesse mesmo setor atua a psicloga realizando atividades como Responsvel pela Orientao Profissional dos segurados em programa. Todos os Peritos entrevistados conciliam atividades de superviso e monitoramento com atendimentos de percia quando a demanda de atendimento aos segurados e usurios exige.
TABELA 7 CARGO DE INGRESSO X CARGO ATUAL Carreira Cargo de ingresso Assistente Social CSS Contadora Psicloga Agente administrativo Datilgrafo CPMP Mdico Perito Mdico Fisiatra Total 02 01 01 04 01 02 01 11 Cargo atual Assistente Social Contadora Psicloga Tcnico do Seguro Social Tcnico do Seguro Social Perito Mdico Previdencirio Perito Mdico Previdencirio 02 01 01 04 01 02 01 11

FONTE: Entrevista realizada pela autora com servidores do INSS/JF em 2012

Esclarecemos que, no que tange nossa investigao sobre os impactos das

contrarreformas da administrao pblica e da previdncia social no fazer profissional do funcionalismo pblico, pautamos nossas reflexes em categorias analticas que correspondem aos seguintes eixos: a Dimenses da gesto pblica b Impactos das medidas governamentais c Reao dos servidores s mudanas implementadas A apresentao dos depoimentos coletados nas entrevistas estrutura-se, dessa forma, nas categorias utilizadas, as quais tornam possvel a compreenso dos propsitos desse estudo, na medida em que nos permite indicar a significao da percepo que os servidores entrevistados desenvolveram ao longo de sua trajetria no INSS em Juiz de Fora sobre a prpria organizao em que esto inseridos e a implementao da poltica de previdncia social. A ordenao do contedo do discurso dos entrevistados por carreira nos possibilita apontar, no interior de cada subgrupo e entre eles, convergncias e divergncias em relao aos eixos analticos definidos, nos quais esto condensadas todas as questes formuladas no roteiro de entrevista. Visando a preservar a identidade dos entrevistados adotamos a seguinte forma de representao: servidores da CSS do quadro de nvel superior foram identificados como CN1, CN2, CN3, CN4; servidores Tcnicos do Seguro Social como T1, T2, T3, T4; servidores da CPMP como P1, P2, P3. a Dimenses da gesto pblica

A rigidez da estrutura burocrtica e o reforo da reiterao de procedimentos presentes no ordenamento dos processos de trabalho e a sua morosidade so percebidos em todos os subgrupos TSS como um modo de gesto a ser superado. Quando questionados sobre a relao entre a formao profissional e as atividades desenvolvidas ao longo da trajetria nos INSS, emergiram questes que refletiam tambm a avaliao dos entrevistados quanto a mudanas no exerccio de trabalho. Assim encontramos entre os servidores TSS os relatos de T1 que expressam o reconhecimento das dificuldades inerentes ao procedimento burocrtico:
Eu quero aposentar do jeito que eu entrei: atendendo o melhor possvel, porque eu sento do outro lado da cadeira e sei que o segurado tem um pouco mais de

dificuldade com essa burocracia danada (T1). Antigamente a gente trabalhava tudo junto. Era auxlio maternidade, penso, auxlio recluso, auxlio doena. Era tudo junto em uma agncia s. Na poca eu acho que voc trabalhou aqui tambm. Era uma muvuca s, era uma coisa de horror. Eu acho que essa mudana de ser mantido o benefcio em uma agncia que a da Santo Antnio e aqui na nossa BI s fazer a parte mdica, que a percia, eu acho que ajudou muito o trabalhador e o funcionrio daqui tambm (T1).

Ainda, dentro do mesmo eixo temos o depoimento de T2.

Desde que eu entrei na Previdncia em 1984 mudou muita coisa para melhor. Antigamente era tudo manual, hoje tudo informatizado. A administrao parece tambm que outra coisa. Para a gente era um volume de trabalho muito grande. A gente tinha que escriturar trabalho um por um em folhas tudo a mo. Na poca os controles de concesso eletrnica eram pela mo e mandava tudo para o Dataprev (T2).

Tambm entre os servidores do subgrupo de NS, para N1 no h com no pensar em uma Previdncia mais gil.
Acho que algumas coisas sim e algumas no. Eu acho que a busca de novas parcerias, a questo da aceitao de outros setores e at a percepo de que tem que avanar, no para ficar parado, que as coisas vo mudando... Nesse sentido a gente consegue ter uma Previdncia mais gil e mais eficaz. (N1) No vejo como aspectos positivos, mas determinadas formas, condutas, procedimentos so necessrios em qualquer tipo de trabalho, no s no servio pblico, no privado tambm. Acho que a gente no vive sem ela (burocracia), mas atrapalha quando extremamente rgida.

Segundo N2 era necessrio superar os problemas inerentes gesto anterior.

[...] antes das mudanas implementadas antes tnhamos recursos, porm devido m administrao (GEX e demais Chefias) atingamos os objetivos, porm numa escala inferior ao potencial dos recursos disponveis. Contudo, possvel discutir eficincia e eficcia dos programas profissionais concludos neste perodo (N2) No concordo que o trabalho profissional se submeta aos procedimentos burocrticos de maneira irracional (N2)

Entre os servidores PMP tambm h o reconhecimento da necessidade de se operarem mudanas na administrao burocrtica. Os depoimentos de P2 corroboram as opinies expressas nos subgrupos anteriores.

Houve um crescimento da massa de segurados, a previdncia teve que se adequar a isso, porque foram abertas indstrias, postos de trabalho, foram aumentando, os prprios contribuintes individuais eles tem a necessidade de ter essa proteo (P2)

[...] sempre foi considerado um rgo lerdo, ineficiente, o servidor pblico sempre foi taxado disso, e hoje quem conhece o servidor pblico sabe que no bem assim, o trabalho um trabalho rduo, um trabalho desgastante. Porque as pessoas acham que no, s botar o palet na mesa que voc ta ali tomando cafezinho o dia inteiro, no bem assim (P2) Essa modernizao serviu para fazer isso tambm, voc ganha tambm, quer dizer, a partir do momento que voc solta l em Braslia, o Brasil inteiro j est sabendo o que aconteceu, no demora a passar, porque a passava para um, do um passava para o outro, do outro passava, at chegar pra voc, era quase um ms depois daquilo que j estava em vigor, uma coisa que voc j estava achando que no era assim, agora j era (P2) [...] eu penso que realmente, voc ser atendido por uma pessoa que tem uma condio de anlise melhor fica mais fcil do que antigamente... ah no comigo no, com o doutor ali, o doutor, ah t, eu vou at aqui, aqui j o outro... o administrativo tambm, o segurado ia ali, era aquela mxima, se eu vou na previdncia eu j sei que eu vou gastar o dia inteiro para ficar l dentro, ento, aquilo, para quem administrador, devia ser muito ruim para as pessoas que gerenciam [...] (P2)

Apontadas as necessidades de superar as deficincias da gesto burocrtica, observamos nos vrios discursos a expectativa frustrada de que as promessas de novos paradigmas contribuiriam de fato para reestruturar o servio pblico de forma positiva. Os depoimentos evidenciam claramente que esses servidores se deram conta tardiamente que a nova gesto pblica, contrariamente ao discurso governamental, representa uma estrutura muito mais engessada, que preserva os aspectos negativos da burocracia e traz a reboque o jogo de interesses esprios do patrimonialismo. Observamos que os servidores identificam o novo modelo como mais engessado que a burocracia.
A gente muito engessado, a gente pode ter o instrumento, saber o que fazer, mas a gente no tem autorizao, no tem competncia para desenvolver da maneira que a gente queria (T2). No, eu acho que voc tem que ter, no sei se burocracia, mas formalizao de procedimentos, mas no vejo de uma forma engessada. Temos uma burocracia bem engessada (P3). s vezes falta um detalhezinho que libera um monte de processos, mas eles no liberam esse detalhezinho. Ento fica tudo amarrado, as pessoas cobrando da gente, achando que a gente est segurando de propsito ou est com m vontade para trabalhar, porque as pessoas no olham como a coisa funciona, eles vo nos servidores direto. s vezes nem a norma em si, a interpretao de algum em cima que te amarra, porque no concorda que dessa maneira. A legislao no te amarrou, mas a hierarquia te amarrou (T1).

Os servidores avaliam que a inadequao de sistemas e programas expe a constrangimentos.

Existe atualizao e essa atualizao s vezes dificulta a gente trabalhar. O sistema no anda, s vezes cai tudo. Com essas limitaes a gente fica com as mos

amarradas. T para vir uma nova mudana, que se melhorar vai ser muito bom, porque atualmente tem uma limitao de a gente no poder fazer muita coisa (T1). [...] e tem a questo individual tambm, tem gerentes que so mais..., conseguem fazer isso de uma forma mais tranquila, tem outros que s vezes tem que fazer de uma forma mais impositiva, mas em termos gerais, o que eu penso isso, a gerencia de juiz de fora, pelo que eu vivenciei, primeiro ela era uma gerncia poltica, n, os cargos eram polticos, todos os servidores gerentes eram indicaes polticas, hoje, depois chegou a ter at um concurso para gerente, esse concurso foi feito e agora, voltou de novo essa situao, n, das indicaes, mas por sorte elas esto caindo em servidores, no so pessoas , pelo menos dentro da gerncia, no so pessoas alheias ao servio (P2)

identificado o carter centralizador em oposio ao sistema descentralizado preconizado pela chamada modernizao.
As chefias cada vez mais passaram a ter caractersticas centralizadoras para cumprir os objetivos determinados pela Coordenao Geral em Braslia, do contrrio sofriam represlias ou eram destitudas do cargo. O determinante para indicao ao cargo a fidelidade Chefia superior e no a competncia ou domnio do assunto que se dispunha coordenar (N2). A gente luta, peleja, a gente vai e consegue muito pouco, enquanto que no modelo antigo a liberdade era muito maior. A gente conseguia atingir um alvo mais, at com sacrifcio menor dos servidores (P1).

As indicaes polticas para ocupao de cargo de confiana volta a prevalecer sobre processos seletivos por mrito.
[...] eles criaram essas situaes de mecanismos de controle e tudo, onde que o gerente tem que responder por isso, estando com o cargo sempre ameaado caso ele no cumpra essas determinaes (P2). Quando voc v que s vezes no uma coisa muito tcnica, uma coisa mais poltica, a voc tem que saber separar isso (P2). Os gerentes participaram de provas seletivas, que ficaram por um determinado perodo, mas que a gente nota que est se estendendo sem abrir uma nova seleo. (T3) Eu vejo desinteresse, desconhecimento, falta de preparo, interesses particulares sobrepondo os interesses sociais. Polticos totalmente despreparados e isso eu vejo at hoje, como mentem, como manipulam. A veio a grande esperana do PT, em alguns momentos eu acreditava, vai mudar a viso, vai mudar a concepo, mas todos esto l, esto do mesmo jeito, nos mesmos postos. Voc comea a ver pessoas que estavam em escndalos, respondendo processos, assumindo novos cargos (N3).

Outros

depoimentos

da

mesma

informante

demonstram

que

longe

do

empreendedorismo propalado pela administrao gerencial, a subalternidade prevalece na atual gesto e representa entrave ao desenvolvimento do trabalho e ao alcance da resolutividade.

A gente muito engessado, a gente pode ter o instrumento, saber o que fazer, mas a gente no tem autorizao, no tem competncia para desenvolver da maneira que a gente queria (T1) Vem tudo pr-moldado, a gente tem que trabalhar dentro daquilo ali e o mximo de criatividade que voc pode trabalhar como fazer com que meus servidores consigam produzir o mximo, no mnimo tempo possvel (T1) Tudo aquilo que a gente tinha que era rpido, eficaz, comeou a depender de terceiros e a tem sempre a questo da prioridade. Para a gente s vezes prioritrio, mas para os outros no prioritrio. Comearam a haver entraves, a qualidade do nosso servio administrativo ficou muito prejudicada em funo disso e por mais que a gente reivindicasse recursos, por mais que a gente tentasse mostrar a importncia da reabilitao, a dificuldade que se tem reabilitar um segurado, por mais que a gente tentasse mostrar que aquele segurado o quanto mais rpido voltasse para o mercado de trabalho era melhor para ele e para a Previdncia, as coisas se perdiam e a nossa dificuldade em concluir os programas de reabilitao aumentou muito (N1).

notria a percepo dos efeitos de uma reforma administrativa inconclusa.

Acho que foi a criao das modalidades novas. Os desenhos novos da estrutura administrativa em si. Pelo fato de as coisas acontecerem l de cima e virem mandando cumprir c embaixo e sem a pessoa l de cima conhecer como as coisas so executadas aqui em baixo, as dificuldades que o servidor tem, a lida do dia -adia. A pessoa de cima, alm de no ter conhecimento, s vezes nem da casa, atrapalha muito, porque vem com as coisas prontas e voc no tem voz ativa para falar isso no funciona, isso no vai dar certo. A mudana na estrutura, ora junta muito, centraliza tudo e no deixa a gente fazer. Outra hora pica demais e no sabe quem fazer isso, aquilo, que acaba que perde o controle. Eu acho que t meio perdido, no chegou no modelo de gesto correto, no modelo de instituio correto para poder a coisa fluir melhor (T1)

Sobre a justificativa de imprimir maior eficcia e eficincia o que esses depoimentos avaliam que houve um grande retrocesso.
A eficincia eu nem sei te dizer como seria, porque eu conheci pouco dessa estrutura antiga. Do pouco que eu conheci, a coisa funcionava. No sei o grau de dificuldade que as coisas tinham, bem ou mal as coisas saiam dali. Hoje eu vejo as coisas bem amarradas, mais difceis de sair se as coisas no tiverem dentro daquele padro direitinho. uma luta voc fazer alguma coisa, conceder alguma vantagem. Eu creio que piorou, eu entrei na mudana e conheci pouco, mas o pouco que eu vi eu no tinha conhecimento de tanta reclamao. Aquilo que funcionava parou de funcionar e o que foi proposto no chegou a funcionar (T1) [...] com a proposta de Novo Paradigma da RP foram lanados pela Administrao em Braslia vrios documentos cujas mudanas se restringiam a alterar nomenclaturas e restringir direitos. Implantou-se o generalismo profissional, de forma que, qualquer profissional de nvel superior lotado na RP deveria realizar o desenvolvimento de programa profissional, antes funo exclusiva do Assistente Social (N2).

Esses servidores apontam para o isolamento das prticas institucionais, desarticuladas do contexto local.
A palavra parceria rica, vasta, acho que um momento mais que necessrio, no acho que melhorou no, acho que piorou. Como seria importante os outros ouvirem

a gente, porque eu vivi coisas, eu vi. Antigamente tinha um intercmbio maior com o SUS, com sindicatos na parte de mostrar o que seria a Previdncia Social, o servio, percia mdica, reabilitao profissional. Hoje tem uma certa distncia da parte do SUS, sade do trabalhador, do DSAT com o pessoal da percia mdica. Depende tambm de cada chefe...(P1).

Sobre a mudana de foco no processo para o foco em resultados, constatamos expressiva insatisfao nos trs subgrupos entrevistados.

Sai, porque a gente cansa. A cobrana muito grande e as atribuies vo aumentando medida que as coisas vo evoluindo. Vo vindo novas atividades, o grau de complexidade vai aumentando e a gente no tem servidor suficiente para desenvolver, a cobrana vai crescendo, o nmero de servidor reduzindo, o tempo que eles do para a gente vai reduzindo. A gente trabalha direto com a espada no pescoo. Por mais que voc queira cooperar, que voc queira vestir a camisa, por mais que voc queira, fisicamente voc no aguenta mais (T1) Hoje voc tem uma meta a cumprir, isso uma coisa que por um lado um ponto negativo. Vamos pensar no gerente, o gerente fica em cima dos funcionrios (N4). A gente observa uma mudana nos conceitos da instituio, hoje se trabalha com metas, t. Isso, em termos de relacionamento, tanto hierrquico, como relacionamento com os colegas extremamente penoso (P3)

Sobre a nova forma de contrapartida salarial.

Ela quase que o nosso ponto de massacre, porque voc tem que trabalhar para aquilo ali manter. Voc tem que trabalhar em funo de como o seu chefe vai te avaliar. Muitas vezes voc pode no ser avaliado pela sua capacidade em si, mas pelo seu relacionamento. uma forma injusta de avaliar. Pessoas de outros estados esto pedindo remoo para onde a gratificao est inteira e gera conflito com o gestor local. O daqui pode aceitar, mas o de l no libera. Isso cria problemas, dificuldades hoje. Espero ter ajudado, como disse, no sou autoridade, mas falei do que eu vi, vivi, do que eu sofri, do carrossel de emoes que a gente vive aqui. Nem sei o que pior, ser chefe ou servidor. Acho que ser chefe pior, com certeza (T1) [...] depois das mudanas as mudanas inviabilizaram o trabalho. A priorizao do atingimento das metas (quantitativas) deixam os servidores atordoados e entregues ao tarefismo, impedindo ou nem acreditando na possibilidade de se pensar o trabalho. O grande objetivo atualmente ficar livre de mais um, mesmo que este no efetive a reinsero no mercado de trabalho. Tambm os servidores esto se desresponsabilizando dos compromissos com os valores ticos e profissionais em detrimento do papel que a Instituio est lhes delegando (N2).

Apontam que no possvel conciliar presso para atingir meta e qualidade.

Hoje a gente est correndo atrs de metas e o que pior, so metas quantitativas, no so metas qualitativas. O que importa hoje tempo mdio de espera para percia, tempo mdio de resoluo do processo, tempo. Voc acaba sendo prejudicado na qualidade do seu servio pela quantidade (P3). Eu acho que uma maior produtividade quantitativa e uma perda de qualidade. Quando a gente fazia reabilitao voc acompanhava a reabilitao do segurado, hoje no estou mais na reabilitao, mas sei que isso se perdeu. Isso uma perda de

qualidade. Hoje o tempo mdio de espera pela percia em Juiz de Fora est dando mais de trinta dias. Ontem eu estava em uma reunio que determinou, se antes estava fazendo quinze percias agora tem que fazer dezoito. Outros j disseram vinte e quatro (P3).

So reconhecidos pelos servidores os avanos tecnolgicos.

A gente comeou a conseguir ler letra de mdico, entender a letra do mdico, o que ele escrevia, porque na poca l, o manual, a gente podia tentar decifrar o que estava escrito, mas no conseguia. Agora no, agora tem todo um processo, o colega tem ali a disposio para colocar todas as informaes que ele quiser (P2). Com relao parte de percia mdica melhorou bastante para fazer em tempo hbil. Voc pesquisar dentro do sistema d para fazer uma pesquisa bem feita (M1). Ganho, com relao concesso ficou mais rpido, por causa da era digital, informtica. O agendamento no como antigamente, ento consegue isso mais rpido. Demorava trinta dias (M1) Hoje no, hoje a informatizao, isso o qu?, Final da dcada de 90, mais ou menos, a comeou a informatizao dos processos, hoje no, hoje tudo, voc tem tudo isso feito automaticamente, quer dizer o sistema est todo preparado para concesso, manuteno do benefcio, pra reviso do benefcio, clculo de dbito, clculo de crdito (P2).

O monitoramento ultrapassa o controle local e ganha maior dimenso ao ser centralizado em Braslia.
Se eles quiserem, eles tm condies de l de Braslia eles terem essa condio. Ento essa informatizao, esse processo on-line e tudo, ento eu acho que isso veio realmente para facilitar (P2).

No entanto, tambm denunciada a precariedade do processo de informatizao do INSS.

s vezes a gente tem o conhecimento, tem a capacidade, mas no tem o tempo, no tem equipamento. Voc s pode fazer tudo dentro do sistema e o sistema cai que uma beleza. Voc fica tempos e tempos para fazer no sistema coisas que na mo se faria em cinco minutos e hoje se fica horas. No d para fazer no dia, tem que esperar o sistema voltar. Que as mudanas fossem feitas em conjunto com o pessoal da ponta e que as capacitaes fossem feitas com quem efetivamente trabalha com aquilo. essencial pegar a experincia da gente e transformar nem que seja em tentativas (T2)

No que se refere gesto de pessoas, os relatos evidenciam a forma truculenta como foi implantada a atual gesto.
Demais, pessoas infelizes, pessoas que tinham grandes habilidades, at tcnicas em suas reas, tiveram que se envolver em atividades at mesmo sem treinamento. O que aconteceu? As relaes entre essas pessoas ficaram difceis. Pessoas que trabalhavam juntas levantavam a mesma bandeira e que traziam um trabalho de qualidade, foram massacradas e colocadas de escanteio, como se diz, at essa pessoa cansar. Ela vai querer, querer, e no vai ter mais o que ela tinha. Pioraram muito as relaes e houve muitos afastamentos (N3).

Eu fiquei engessado durante 10 anos ali praticamente no ltimo nvel, foi l e acabou. Os outros colegas foram chegando, eles foram chegando no meu, ento eles tiveram que criar alguma coisa, ento eles criaram que para a gente, j os peritossauros, a gente teria que fazer um curso de percia mdica para poder passar para eles porque, ento a instituio pagou para a gente fazer um curso online de um ano e meio aproximadamente, com monografia e tudo para poder ascender quela nova carreira que so mais trs nveis depois. (P2) Hoje todas as carreiras esto atreladas a gratificaes pelas atividades, que na verdade nada mais do que a gratificao por produtividade. A meu ver at de uma maneira mais danosa para o relacionamento, entre chefias e entre servidores, porque so gratificaes coletivas, ou seja, cada dia se estabelece metas, metas, metas e voc tem que cumprir e vo aumentando as metas e voc tendo que cumprir. Por serem coletivas, no sendo individuais, criando um clima de disputa entre servidores. Ento o que eu vejo hoje muito disso (P3).

Uma das bandeiras levantadas para justificar a mudana de gesto, a busca da eficincia e eficcia claramente questionada no depoimento que reproduzimos. Mas, no nosso entendimento, essa uma questo que aparece de forma menos explcita em outros depoimentos.
A eficincia voc v por um trabalho bem conduzido, que visa qualidade, um retorno. E a eficcia a qualidade em si, trabalho bem feito. Eu acho que piorou muito. Vejo hoje um horizonte assim e vivencio isso, porque conversam comigo, me procuram pessoas muito perdidas. At querendo dar mais do que podem, mas essa mudana brutal que veio para nossas reas (N3)

Para P3, a dimenso mais crtica da introduo do gerencialismo radica na intencionalidade de privatizao dos servios pblicos.
No sei. O que levou no sei. Acho que todo o processo de tentativa de privatizao. Muita coisa foi privatizada; outras talvez no foram por uma reao da sociedade. Talvez, pode ter sido um item motivador (P3).

T1 avalia os aspectos positivos e negativos, tanto para servidores quanto para segurados e usurios da marcao de atendimento atravs dos Canais Remotos de Atendimento (135). Trata-se de um tipo de atividade que foi terceirizada conforme analisado no item anterior desse estudo.
Acredito que para melhorar o atendimento do segurado, eu acredito nisso. Esse 135 deu uma melhora muito grande, apesar desse 135 dos estagirios, no informam como um servidor, mas essa melhoria do 135 foi muito boa para a gente sim. Foi muito bom. Essa agncia aqui, por exemplo, cinco horas da manh tinha gente virando aqui pelas esquinas. Com esse 135 no, tem muitas reclamaes, mas o que eu te falei so os estagirios e eu acho que a Previdncia tinha que rever. Tinha que colocar funcionrio sim para dar informao correta. Estagirios esto comeando agora e no sabem a necessidade dos documentos, dessas coisas todas. Foi muito bom o 135, mas l eles no informaram o que necessrio uma pessoa trazer (T1).

A opinio de T4 sobre as mudanas operadas no modo de gerir o processo trabalho diverge dos demais informantes Ao correlacionar os depoimentos com as categorias analticas que subsidiam nossa investigao, percebemos a forma como se opera a captura da subjetividade e se distorce a realidade, na medida em que os interesses so vistos pelo avesso, ou seja, do ponto de vista contrrio aos interesses de classe. Recuperamos, tambm, no contedo desse discurso, a falsa determinao de que as decises partilhadas sero efetivamente acatadas, a despeito das prticas j regulamentadas.
Ento, a gente trabalha aqui lutando para isso, encontra algumas resistncias. Percebo que pela quantidade de tempo que o funcionrio t ele j desanimou e quer aquele feijo com arroz e isso desrespeita o usurio, porque ele atende com morosidade. Tenho notado uma diferena na gesto gerencial, no sentido assim de partilhar mais as decises a nvel de quais seriam as melhores decises para desenvolver atividades para sanar determinador problemas (T4). Hoje a gente trabalha sob presso. Isso a um ponto positivo, mas ao mesmo tempo pode ser negativo. Pode ser positivo para quem no gosta de trabalhar e negativo para quem trabalha e mesmo assim fica difcil para cumprir (N4).

notrio o carter inconcluso da chamada Reforma da Administrao, na medida em que os servidores a ela submetidos j no conseguem se identificar nem com o passado dito arcaico, nem com a modernizao prometida.

b Impactos das medidas governamentais

O eixo anterior, as dimenses da gesto, atravessa e atravessado por todos os demais eixos em uma dinmica rica em contradies. Ao reconhecermos que o fenmeno pesquisado pressupe a unidade do diverso, estamos buscando assegurar nossas investigaes na escolha do mtodo que a orienta. Um tratamento de cunho positivista tonaria menos rida a apropriao dos instrumentos de anlise, uma vez que mtodo e instrumentos estariam alinhados, supostamente livres de juzo de valor, possibilitando uma viso esquemtica do fenmeno idealizado. Aqui, o que nos move exatamente a convico de que desvelar as dimenses da gesto, os impactos das mudanas e as respostas dadas pelos servidores no um exerccio que se faz de forma linear e precisa, mas um processo que se apresenta ao pesquisador que concebe as contradies como elementos constitutivos da essncia do fenmeno estudado, e, por isso, elas no podem ser eliminadas. Assim, avaliamos que o contedo dos discursos

selecionados reproduz esse movimento do real. Embora os informantes no estabeleam em seus depoimentos uma relao direta com as emendas constitucionais que confiscaram seus direitos, evidenciam de que forma tais dispositivos impactaram o fazer profissional deles. O uso abusivo relatado sobre as inovaes nas formas de remunerao (as gratificaes por desempenho coletivo) articuladas imposio da ampliao da jornada de trabalho corrobora a concepo de que este um dos mecanismos adotados na organizao capitalista em busca da captura da sub jetividade desses trabalhadores.

No tive e no tenho que reclamar, a no ser o tempo em que a gente trabalhou 8 horas, isso foi uma perda. Dificultou muito a vida da gente, e... ganhos, essas pequenas coisinhas, pequenas mudanas que tem de programas. Mas eu acho que tem espao para melhorar em muita coisa (T1). Com relao aos meus ordenados no tenho nada a reclamar com os aumentinhos, gratificao, mas um aumentinho, que a gente no tem o que reclamar. O regime geral tem muita gente que t ganhando pouco. O concurso pblico, eu falo por mim, no tenho o que reclamar, mas se eu aposentar tenho o que reclamar muito (T1).

A nova forma de contrapartida salarial traz perdas importantes quando se refere aposentadoria.
A gente dedicou a vida toda dentro de uma instituio para sair perdendo quase metade, um tero do salrio. No s eu. Entrei com uma turma de doze pessoas e j est quase todo mundo com mais de trinta anos de servio e est todo mundo aqui ainda, por causa dessa perda salarial que a gente vai ter se a gente sair (T1). [...] porque quando vo aposentar essa gratificao se perde. O servidor no sai, no abre o mercado para o servidores que vem atualizados, com outra mentalidade, enquanto aqueles que poderiam aposentar ficam ocupando aquela vaga e no produzem como deveriam (T4). Eu sou uma funcionria aposentvel, mas no posso parar agora, tenho que ajudar minha filha que cursa medicina nessa reta final. Voc aposentvel, mas no sai... (N4) No tanta greve como antigamente. A gente v que o trabalhador est mais exigente. Com relao s perdas eu acho que essa coisa da aposentadoria do servidor. A turma atual, que tem tempo no quer aposentar, porque uma perda substancial. Acho que isso est segurando. Essas mudanas da legislao trabalhista esto estrangulando o servidor pblico. A perda maior do servidor pblico quando ele se aposenta. Entra e sai polticos, independente de partidos, esto batendo nessa tecla a (P1).

A gratificao identificada como forma de controle.

Ns perdemos o poder da nossa remunerao e ficou o poder da nossa gratificao. Pode tirar nosso salrio e deixar a gratificao, que a maior parte do que a gente tem. Essa mudana trouxe muito prejuzo, porque quando voc se aposenta ou

falecimento e vai haver a penso, eles no vo levar a gratificao inteira. Eles vo levar 50 pontos dessa gratificao, se for no caso de uma aposentadoria integral, porque se no for tambm, ser proporcional isso a. As outras vantagens que o servidor tinha incorporado esto paradas na histria, a gente s t vivendo em funo de gratificao. Isso um prejuzo (T2). No sei se posso colocar como ganhos, mas em alguns segmentos houve uma melhor remunerao. No nosso caso isso foi muito evidente. A ns, uma melhor remunerao realmente. Uma remunerao que cheia de penduricalhos. Agora, no geral, eu acho que hoje a gente est evoluindo para uma desvalorizao em termos de perdas de direitos Eu te pago melhor, mas tomo seus direitos.. (P3).

possvel identificar o processo de dissoluo dos coletivos de trabalho, captura da subjetividade e a constituio de um novo sociometabolismo.
Eu no sei opinar, eu s sei que a gente tem que produzir, parece que antigamente as coisas corriam mais soltas. Hoje existe uma produo, tem que ter qualificao. Se no produzir acaba levando o conjunto para brejo. Eu acho que isso uma boa, pelo menos moraliza um pouco, porque parece que antigamente funcionrio pblico tinha uma viso meio estranha, igual maraj (T3). Agora estamos em uma fase de avaliao do turno estendido de seis horas, com relao aos ganhos e perdas para a agncia e para o servidor. Em termos de nmero o sindicato vai responder melhor, que faz um apanhado vai poder falar melhor em termos de licena mdica, que eles falavam que o servidor estava adoecendo. Aqui na agncia a gente no v muito afastamento, ento, as seis horas em princpio parece que tem um valor positivo. No entanto, a uma questo minha, at que ponto positivo se ele tem estresse de que tem servio que ele tem que dar conta em seis horas, coisa que tinha que dar conta em oito. Eu estou estudando o perfil de cada um e vendo se foi positivo mesmo. Aqui nessa agncia a gente t fazendo uma avaliao em cima disso (T4). Eu acho que em todo perodo ocorreu mudanas. difcil delimitar. Por exemplo, final dos anos 1990, governo Collor, houve aquele desmembramento de Ministrios. Ns tnhamos todo um trabalho de acompanhamento da sade e da reabilitao do segurado. Depois eu passo para uma outra rea, a percia, e a gente v essa modernizao do INSS. Mudana no relacionamento com o servidor tambm, a chefia com o servidor (P3).

O resultado a intensificao do adoecimento, segundo as observaes nesse sentido.

[...] essa gratificao em termos de produtividade e isso a forma de ver do servidor, pois essa gratificao bem vinda em termos de valor. E uma gratificao representativa, ao mesmo tempo ela avaliada de forma geral. Aquele servidor que no faz questo de desenvolver as coisas da sua atividade em termos produtivos mesmo, ele fica diludo em meio aqueles que fazem. Financeiramente foi positivo e existe uma contradio em si. O servidor prefere que isso fosse feito por agncia, a voc lidaria com o servidor que no quer ou no tem capacidade de produzir. Acho que a gratificao beneficiou os que produzem pouco ou no produzem e alguns tm que trabalhar dobrado para mascarar isso. E at que ponto isso justo?(T4) Tivemos esse ganho, mas o que a gente observa so servidores adoentados, afastando do trabalho, at por causa desse desgaste e dessa presso (N1). Alm de ampliar o tempo de contribuio, aumentou tambm a idade para alcanar o

direito aposentadoria, porm mesmo aqueles que atingem estes critrios concluem pela inviabilidade de se aposentar devido grande perda salarial. Os que esto na ativa se submetem constante presso pelas metas com reduo do quadro de servidores e ameaa de ampliao da jornada caso no atendam o nmero estipulado de casos na jornada de 6 hs (N2).

T2 aponta a correlao entre as inovaes e as perdas em termos de qualidade de vida.

Olha, ganho t difcil da gente vislumbrar. Tem mais capacitaes hoje, tem mais equipamentos, sistemas, menos papel, as coisas esto mais aceleradas, mas essa acelerao no est voltada para o benefcio nosso, ela est voltada para essa parte da economia. A gente perdeu muito em qualidade de vida. A gente perdeu em plano de sade, qualidade de capacitao. Tem mais capacitao, mas no so capacitaes com qualidade, so blocos de micro capacitaes. A gente ganha em quantidade, mas perde em qualidade. As impressoras que a gente tem no do conta do tanto que a gente tem que imprimir. A gente perdeu na qualidade, na qualidade de vida, na expectativa de ter uma aposentadoria que te d o direito de descansar, a gente j tem que pensar no que vai fazer depois. So ganhos que esto vindo pingados em alguma coisinha ou outra (T2).

Apesar de restabelecida a estabilidade percebemos pelas falas o desemprego como um risco iminente.
Apenas o direito estabilidade, pela qual o servidor paga alto por ela como nos disse o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. Trata-se de uma situao dbia, porque embora eu saiba que no vou ficar desempregada, tambm no aumentarei meu salrio mesmo que eu seja mais competente que outro servidor. Os demais trabalhadores correm o risco dirio da demisso, situao preocupante principalmente para um chefe de famlia, mas por outro lado se estiver vinculado a uma empresa que valoriza e investe em recursos humanos ele pode ter uma carreira com grande ascenso, inclusive financeira. No que tange a presses e cumprimento de metas os artifcios tm sido os mesmos (N2).

O depoimento seguinte aponta a perda da qualidade dos servios.

Mas o meu pensamento que eles tiveram que criar o sistema institucional reabilita por ser constitucional, mas ainda precisa de mais coisas porque a gente v que s est funcionando praticamente nos centros mesmo, em outros lugares no funciona, tem percias em outras cidades que o processo est l, depende de deslocamento de servidor para ir para fazer, de repente o servidor mora aqui e tem que fazer um atendimento, vamos supor, em Alm Paraba, e chega l, ele no conhece a cidade, ele no sabe qual o potencial daquela empresa. Ele vai l na empresa, a empresa normalmente no quer se responsabilizar por aquilo, ento dificulta o trabalho. Eu penso que ela ficou mais difcil, mas as pessoas esto tentando fazer com que ele possa servir o objetivo que subsidiar percia para poder fazer e os segurados no sentido de fazer com que ele retorne para o mercado de trabalho. Para a previdncia seria bom, seria timo porque ela vai deixar de pagar e vai receber a contribuio, para o segurado em si por se sentir til ainda, porque a gente sabe que para algumas pessoas pode ser importante o retorno ao trabalho mesmo que fora daquela funo que ela tinha (P3). No sei avaliar. Tem alguma coisa boa sim. Eu lembrei aqui de Fator de Acidente de Trabalho, isso foi uma coisa interessante, por cobrar do empregador uma maior ateno sade do trabalhador. Como so metas, so nmeros, ele no precisa ficar na fila mais de madrugada, como antigamente. Com a modernizao ele agenda pela internet. Mas na essncia daquilo que ele precisa, que ser bem avaliado, ele acaba perdendo (P4).

As perdas so percebidas como um nivelamento com os demais trabalhadores.

A legislao era mais protecionista em relao ao servidor pblico, agora ela est aproximando o servidor pblico do trabalhador de regime geral, a ponto de fundir e ficarem ali do mesmo jeito. O trabalhador l fora tem que prestar aquela coisa, porque ele tem o medo de perder o emprego e desempenha o trabalho dele da melhor maneira e hoje tem que ter medo sim (T2).

A fragmentao da seguridade social e a precarizao tambm da Sade tm rebatimento no exerccio profissional segundo avalia P1.
A sade, o SUS um problema, n? Demora no tratamento fisioterpico, marcao de consultas, exames complementares, apesar de criarem vrios postos, UPAs, UBSs e tal. Mesmo assim, h uma dificuldade do trabalhador conseguir um agendamento, o que atrapalha na percia mdica. A percia hoje est mais exigente, sobre os exames, o que se est tomando, se tem algum pedido. Vejo uma certa resistncia nisso, no sei se por interesse poltico (P1).

Podemos observar que a questo das gratificaes por desempenho como forma de reduzir o valor da aposentadoria recorrente na maioria dos depoimentos. Isso se deve tambm ao fato de se tratar de funcionrios que, em sua maioria j cumpriu as exigncias para requerer o benefcio e se sentem impedidos de faz-lo em face da grande perda salarial. Outro tema presente em quase todos os depoimentos a questo da jornada, cuja reduo para as seis horas implica a compresso do volume de atendimento, na medida em que s permitido negociar o tempo dedicado instituio, contanto que no comprometa a produtividade. Observamos que apenas T4 apresenta uma viso positiva da ampliao da jornada e contrria aos interesses dos servidores quando afirma:
[...] at que ponto positivo se ele tem estresse de que tem servio que ele tem que dar conta em seis horas, coisa que tinha que dar conta em oito. Eu estou estudando o perfil de cada um e vendo se foi positivo mesmo. Aqui nessa agncia a gente t fazendo uma avaliao em cima disso [...] (T4).

Observamos que ao invs de defender que se busque adequar a carga de trabalho jornada reduzida, T4 se prope a avaliar at onde o servidor ser capaz de suportar essa sobrecarga. Atribui o problema a uma provvel inadequao do perfil do indivduo e desconsidera que se trata de uma demanda coletiva, sem problematizar a organizao do trabalho, em sintonia com os interesses dominantes.

c Reao dos servidores s mudanas implementadas

Em relao s respostas obtidas junto aos informantes, consideramos que trs aspectos

devem ser destacados: - Observamos que o contedo dos discursos reflete muitas vezes a contradio entre a reao que ocorre e a reao desejada, no que se refere tanto ao comportamento individual, quanto dos sindicatos e associaes. - Em relao aos depoimentos sobre as dimenses da gesto e os impactos das medidas, no consta um conjunto de respostas que possa tipificar um determinado subgrupo. Nos diferentes subgrupos so identificadas opinies comuns ou divergentes. - No entanto quando se trata de opinar sobre as reaes dos servidores, os discursos evidenciam a fragmentao entre as carreiras, fato que nos leva a agrupar as repostas da seguinte forma: reao individual dos servidores da CSS, opinio desses servidores sobre a atuao do sindicato e por fim os depoimentos dos servidores da CPMP.

Respostas individuais dos servidores da CSS

Constatamos, a partir dos depoimentos selecionados, que as respostas individuais referem-se de forma recorrente a uma atitude mais passiva, de aceitao, conformao, adaptao. O enfrentamento ou resistncia, quando ocorre, de forma pontual e por isso no se consegue alcanar resultados efetivos, fator que contribui para um estado de desalento, na medida em que, acossados pela sociabilidade neoliberal, os servidores perdem a perspectiva de classe.
Com as oito horas no fcil ficar na frente de computador, teve muito servidor de licena mdica, muito processo represado (T1) No tem greve mais, muito difcil ouvir o sindicato falar, no est surtindo efeito nenhum (T2). A princpio at acredito que houve muita reao, manifestao, mas no houve retorno. Houve tentativas, mas a gente no ouvido. No tem voz ativa para nada. Acho que o pessoal j acomodou. No adianta falar, no adianta brigar (T2). Eu me adapto em qualquer ambiente, at mesmo porque tem que se adaptar (T3). Eu acho que a toda mudana o servidor reage, mas ele reage na cozinha, sabe? Quando voc convida para... as partes envolvidas ele no vem, ento s vezes a chefia fica sozinha (T4)

A acomodao um termo recorrente nos depoimentos.

Eu percebo no servio pblico, que o novo assusta em relao iniciativa privada. Ento tudo o que vai mudar tem um primeiro momento de muito estresse. O relacionamento entre servidores fica complicado. A adaptao complicada. Eles atribuem muitas das vezes as mudanas ao chefe imediato, gerncia da regio e muitas vezes no (T4).

Houve reao inclusive minha, por outro lado, no incio voc briga, fala e vai vendo que no tem jeito. Acaba se acomodando, d um jeito para fazer daquela forma. Ou voc se enquadra ou voc vai ter que sair (N1). Reao sempre tem, porque tudo o que voc comea, toda mudana te d um pouco de insegurana. Depois comea o servidor a ficar acomodado, fica bravo no incio, mas depois acomoda. A gente viu que houve uma reao, quando propuseram as oito horas. Hoje voltou, mas s com o pessoal que trabalha em agncia (N3).

Observamos que as medidas repressivas adotadas no passado e o arbtrio das decises tomadas pela tecnocracia minaram a capacidade de resistncia.
A desmobilizao dos servidores foi anterior a essas mudanas e conseguida atravs de corte de dias paralisados em caso de greve, ameaa de corte de frias prmio, corte na gratificao, alm de transferncia de local de trabalho de forma arbitrria, para evitar a organizao de servidores em torno de um projeto que no o institucional definido pela Coordenao Geral (N2). Dos funcionrios como um todo no, apenas alguns que identificaram o que estava por trs destas mudanas e foram penalizados por isso. De modo geral as ordens vm em formatos de Orientao Interna ou Resoluo e ningum se atreve a pensar se as mudanas so justas ou no (N2). Eu acho que as coisas evoluem. O prprio tempo se encarrega de algumas mudanas e que no adianta eu ter o discurso que eu tinha h vinte anos atrs, porque o tempo hoje outro. Que alguma mudana tinha que ser colocada e que preciso que haja importante, agora a minha questo a forma como a mudana colocada. preciso que venha mudana, a gente hoje tem uma outra perspectiva de vida, tem um trajeto dentro do prprio trabalho e v que impossvel a gente ficar l no passado. Falam que a gente tem resistncia mudana, no resistncia mudana, a forma como a mudana vem. (N1).

Segundo nosso entendimento, o discurso de T2 aponta para o processo de desistoricizao na medida em que ingressaram em uma instituio na qual os servidores antigos perderam suas referncias a partir da desconstruo dos servios pblicos, e com isso os novos servidores que ingressaram j no modelo de seguro social no tiveram acesso a qualquer legado. O depoimento sugere que tais determinaes no se apresentam de forma clara para T2, o qual limita sua avaliao a caractersticas pessoais dos novos servidores.
Eu acho que houve um sufocamento e a os servidores novos esto trazendo um pessoal mais frio. Voc no tem mais aquela paixo de fazer isso. Houve um esfriamento no nimo do servidor (T2).

Opinio dos servidores da CSS acerca das respostas coletivas via ao sindical

Observamos que a percepo dos entrevistados influenciada pela ao mais defensiva da parte do sindicato, de carter mais imediatista, focado apenas nas contingncias, sem fora para mobilizar os servidores. Restringe-se a trilhar a via judicial, a partir da qual os processos se acumulam e resultam em anos de espera. A ausncia de respostas satisfatrias

leva os servidores ao entendimento de que o sindicato abandonou a luta em defesa dos interesses dos servidores, e cooptado pelo governo, assumiu uma prtica voltada para a conciliao em prejuzo de uma ao reivindicativa e contestatria.
No vejo atuao dele em nada no. Ele no briga mais pelas nossas causas. Acho que o sindicato nosso abraou outras reas, outros rgos e difundiu o centro de atenes. Foi por isso at que eu sa. No vejo o sindicato focado nas nossas pelejas. Vejo at o sindicato usando a nossa fora de greve para conseguir outros benefcios para outros rgos, por exemplo, Ministrio do Trabalho. Se eles param no causam impacto nenhum, ento o INSS parava para conseguir benefcios para eles l. E depois amos tentar os nossos. Ns no conseguamos e eles conseguiram muitas coisas por causa de greve nossa. Eu acho que a gente tinha que ter um sindicato s nosso, voltado para nossos problemas, com pessoas s da nossa casa (T2). Parece que esse sindicato nosso no tem uma atuao muito grande no, eu s vejo falar em movimento sindical quando eles esto falando em greve. Tem tanta coisa rolando, coisa antiga que t na Justia e nada. O que o sindicato faz? (T(3). Porque eu aprendi na faculdade, que o espao de reivindicao via sindical. No que este seja um sindicato srio, porque l eu vejo um sindicato pelego. Desde que eu quero representar, eu acho que o nosso sindicato j foi combativo, mais transparente, mais representativo mesmo, mas eu no sairia porque eu tenho a expectativa para que ele retorne ao que a gente espera (T4).

Percebem o sindicato mais conciliador.

Acho que ele tenta compor todas as partes, ele tenta acomodar os dois pontos do confronto (T4). Acho que o nosso sindicato fica muito defendendo s questo salarial. No vejo brigando por condies de trabalho. At cheguei a ver h alguns anos atrs, mas depois nem sei dizer o que aconteceu. Acho que no dia a dia, no envolvimento com o trabalho essas coisas vo se perdendo e acho que isso que vai acontecendo com todos ns. Comeamos uma briga e o prprio levar do trabalho faz at esquecer, que voc perde (N1). Manteve-se alheio a esta discusso para no dizer que foi cooptado. No foi capaz de motivar os servidores para este enfrentamento e nem se interessou pelas poucas demandas que lhe foram apresentadas com este objetivo (N2).

Descompromissado com os interesses da categoria.

Sinceramente, eu no senti muita participao deles no. No sei se em funo de polticas. Os sindicatos todos so filiados ao PT. Acho que poderiam dar uma presso maior (N4). Quatro anos atrs voltamos para oito horas e encontrei uma certa pessoa do sindicato e comentei que a partir de primeiro de maro a gente ia voltar para as seis horas e ela disse graas a Deus, a gente brigou muito. Ento eu no sei se o sindicato interferiu nisso ou se a instituio percebeu que as oito horas no ajudou nada (T1). Acho que muito pequenas, mas tenho minha autocrtica. No tenho participado, no participo. No aceitaria cargos, no tenho tempo disponvel para isso. Tenho uma filha de treze, adolescente. Trabalho e ajudo a famlia. Avalio hoje como uma atividade sem muita atuao, s na hora que a coisa est pegando, que voc v as

coisas, as reunies. No sou capaz de analisar muito profundamente porque nunca participei, nunca ajudei Acho que essas pessoas merecem tambm um certo crdito (N3).

Reao dos servidores da CPMP Avaliamos que os rebatimentos do corporativismo da categoria profissional dos mdicos possibilitaram as conquistas, ainda que parciais, alcanadas pela CPMP. Entendemos que este o diferencial em relao CSS. Associado a isso, destacamos que o procedimento pericial, sob a lgica do seguro social, tem centralidade na diviso sociotcnica do trabalho no INSS, na medida em que o modelo mdico funcionalista ainda permanece hegemnico em relao ao modelo social e sade do trabalhador. Tais consideraes so necessrias para que possamos entender a capacidade de organizao e presso para reverter perdas, bem como o reforo fragmentao de classe, ainda que individualmente se posicionem de forma diversa, conforme podemos observar nos depoimentos selecionados.
Acho que est tendo uma maior integrao nesse sentido. Os servidores esto se organizando mais e exigindo mais da parte superior (P1). Essa vigilncia, o ponto digital criou tipo um medo (P1). Outra coisa que caberia falar em termos s seguranas; a vigilncia melhorou um pouco, no melhorou totalmente. Isso foi atravs de exigncia do servidor (P1) Acho que em 2003, 2004, quando mobilizaram e pressionaram o governo. Trs meses parados, penalizou muita gente, mas foi a forma da gente dar uma reviravolta nisso a. No aumentava o salrio do funcionrio pblico, para l fora credenciado fazia oito, dez mil e at quinze mil reais. Naquela poca, 2003, voc ganhava aqui dois mil e poucos reais, ento o trabalhador, servidor pblico, cumpria seus horrios. O salrio sendo estrangulado e privilegiando a rea externa. Comeamos a mobilizar, criamos uma associao, j existia mas era precria, com isso propomos de sentar com governo, a associao nossa e brigar e chegaram l na concluso de que estava pouco mesmo (P1).

O depoimento a seguir demonstra maior poder de articulao poltica.

Agora mesmo foi encaminhada a MP 568, por exemplo, a nossa carreira de Perito Mdico ela saiu bem antes que o Seguro Social. Ento, conseguimos, naquela ocasio que essa gratificao fosse incorporada aposentadoria, ou pelo menos percentual significativo dela. A carreira de Seguro Social no conseguiu, me parece. Hoje voc t com uma remunerao razovel, ai amanh voc aposenta e tem uma reduo dela. A medida, a MP 568 ela acrescentou alm, desde que no efetivo exerccio de suas atividades. simples, o caminho. A insalubridade que de 10% cai para o valor de 100% (P4). O sindicato no concorda com certas mudanas no, principalmente em relao jornada de trabalho, houve aquela de seis para oito horas e as perdas salariais. O sindicato sempre deu em cima disso. Em relao organizao do trabalho estiveram tambm presente. A briga maior em relao a salrio (P1). No tenho visto um ganho, quando tem fruto de greve, de presso. Qual que o instrumento do trabalhador, greve, greve e greve (P1).

H tambm entres PMP a percepo de que a categoria vem perdendo fora.

Cada vez menor, acho que reao houve, mas esse direito a reagir est se perdendo tambm. Ns reagimos a desabamento da reabilitao, mas no conseguimos por muito tempo. Acho que esse direito de reagir vem sendo cortado cada vez mais (P3). Eu quase no vejo ao do sindicato ou da minha associao. Eu no sei dizer se por m organizao ou por estarem meio que aliados ao Estado. Eu no sei definir exatamente, mas eu vejo pouqussima ao dessas duas entidades, tanto o sindicato, quanto a associao. Voc no reage individualmente, voc reage coletivamente (P3). Sou do, apesar do Sintsprev no representar bem a nossa, particularmente a categoria do Mdico Perito. Eu entendo que o Sintsprev deveria ser o sindicato de toda Previdncia (P3).

Contudo, observa-se a defesa das determinaes institucionais.

[...] voc s vezes fala numa mudana, a pessoa j arrepia toda naquilo, nem espera para ver o que tem que fazer, ento acha que vai me exigir mais o horrio... no, no vai exigir, voc no obrigada a trabalhar mais do que seu horrio, voc no obrigado a nada, mas s vezes voc tem que atender um pouco mais de pessoas, talvez, mas em termos de horrio, no, voc s tem aquela jornada de trabalho para fazer (P2). Ento, quer dizer, se voc tiver uma assiduidade, cumprir seu horrio, chegar no horrio, trabalhar todos os dias, voc vai ganhar por isso... isso sua obrigao, voc assinou um contrato para isso. Eu sempre acho que no deveria existir nunca essa diferenciao entre categoria, s porque... isso existe at hoje, dentro at do servio pblico, depende para quem voc trabalha, se voc trabalha para o judicirio, se voc trabalha por exemplo para o executivo, se voc trabalha para o legislativo ... (P2).

A partir dos eixos que orientaram esta investigao foi possvel correlacionar s categorias analticas os elementos necessrios ao entendimento e explicao do movimento de desconstruo neoliberal dos servios pblicos, mutaes objetivas e subjetivas e suas particularidades em Juiz de Fora. Sobre a intencionalidade das contrarreformas responsveis por esse desmonte, consideramos revelador o depoimento que ora reproduzimos.
Tudo resultado de mudanas, o que muitas vezes a gente via nos segurados, agora estamos juntos (N3).

As percepes desses servidores expressam, em seu conjunto, as contradies que emergem no espao institucional, e que refletem o processo de captura da subjetividade do trabalho (ALVES, 2011). Processo esse, por si s, intrinsecamente contraditrio e complexo, que articula mecanismos de coero, consentimento e manipulao, a partir de valores-fetiches e fragilizao do trabalhador pelo medo.

CONSIDERAES FINAIS

Neste estudo, abordamos as transformaes operadas na Administrao Pblica Brasileira e na Previdncia Social, a partir do ano de 1990 at o ano de 2010. Procuramos demonstrar os impactos das mutaes objetivas e subjetivas no trabalho do servidor pblico integrante do quadro de profissionais do Instituto Nacional do Seguro Social em Juiz de Fora. Essas mutaes foram produzidas pelo processo de desconstruo neoliberal das polticas sociais. Justificamos a delimitao temporal pelo fato de que nesse perodo o Brasil foi submetido intensa devastao social inaugurada por Collor de Mello, impulsionada por FHC e consolidada, principalmente no que se refere ao objeto desse estudo, pelo governo Lula. A desertificao neoliberal, para usar os termos de Antunes (2005), que assolou o Pas nas duas dcadas delimitadas, resultou da reao das foras conservadoras no sentido de abortar o embrionrio projeto de Estado de Bem-Estar Social consagrado no texto da Constituio Cidad de 1988. importante destacar que a perspectiva de ampliao e aprofundamento dos direitos sociais, fruto do processo de democratizao que marcou os anos 1980, emergiu tardiamente no Brasil. Isto significa que, no cenrio mundial, nos pases centrais efetivava-se o movimento contrrio: acusado de ser o responsvel pela crise estrutural do capital na medida em que cerceava a usurpao capitalista e a superexplorao da fora de trabalho, o Welfare State tornara-se alvo das estratgias de autodefesa da acumulao capitalista. O trao mais desafiador do caminho que buscamos trilhar, luz da tradio marxista, diz respeito ao fato de que, para cumprir a exigncia de promover a Reforma do Estado brasileiro imposta pela ofensiva mundial do pensamento poltico conservador articulado proposta monetarista, os governos brasileiros tiveram que direcionar seus esforos para implementao de estratgias que atacassem, de forma simultnea ou em curtos lapsos de tempo, as duas frentes: reformar a Administrao Pblica e a Previdncia Social. Dessa forma, o desafio que abraamos refere-se ao conjunto de complexas determinaes que, dialeticamente, articularam entre si os elementos constitutivos da nova forma de gerir o novo modelo de seguro social. Ou seja, os mtodos e prticas, prprios da administrao gerencial que visavam a superar a administrao burocrtica, foram introduzidos na organizao do sistema de seguro social, o qual submeteu a proteo social ao trabalhador lgica de mercado em detrimento da concepo de Seguridade Social. Esse movimento que introduziu no servio pblico as prticas gerencialistas de cariz

toyotista ampliou tambm o leque de desregulamentaes, privatizaes e terceirizaes. Institucionalizou a lgica de mercantilizao e refilantropizao dos direitos sociais, como consequncia da correlao de foras entre capital e trabalho sustentada por um Estado forte que se colocava acima da nao para favorecer o confisco de direitos conquistados pelos trabalhadores. Ao contrrio das revolues pelo alto que marcaram a formao social do Estado brasileiro seguindo a lgica de conservar -mudando, esse movimento se efetivou como uma contrarreforma. De maneira diversa do que ocorreu no caso da revoluo passiva em que o aspecto restaurador preservou possibilidades de modificaes efetivas, que puderam tornar-se matriz de novas modificaes na composio de foras, o que assistimos no apagar das luzes do sculo XX e alvorecer deste sculo foi a desconstruo pela contrarreforma neoliberal dos direitos conquistados em nosso pas em tempos anteriormente marcados por revoluo passiva. Nosso entendimento consistente com o pensamento de autores que recenseamos e cuja atualidade do debate sobre a Gesto Pblica e Previdncia Social nos aponta categorias analticas que nos permitiram apreender elementos constitutivos da essncia do movimento contrarreformista em questo, inscrito no quadro da totalidade social. A concepo de Estado moderno como essencialmente dominao de classe, que se materializa atravs da administrao burocrtica, conduziu-nos formulao de dois eixos tericos que constituram o fio condutor de nossas reflexes. Um desses eixos refere-se contestao de Marx concepo hegeliana de que o Estado, atravs de sua ordem administrativa, opera para atender aos interesses universais. Marx demonstra que o Estado est a servio e atua de forma complementar na preservao dos interesses de determinada classe em detrimento de outras. O outro eixo, diretamente associado ao anterior, diz respeito ao problema apresentado por Weber que, ao se referir ao carter formal da burocracia, faz parecer que o servidor pblico que obedece autoridade com base na lei, ou seja, no conjunto de normas estabelecidas na esfera estatal, e o trabalhador subordinado ordem administrativa das relaes de produo capitalista esto sujeitos s mesmas determinaes, sem levar em conta suas particularidades e os diferentes fins que devem ser visados pela administrao pblica e pela administrao empresarial. A partir desses dois eixos analticos chegamos a duas inferncias possveis. Uma delas diz respeito s tematizaes sobre o valor da burocracia na administrao pblica, nos marcos da acumulao capitalista. Nosso entendimento vai ao encontro da tese defendida por Souza Filho de que, nos marcos do sistema sociometablico do capital, o fortalecimento e ampliao de instrumentos de democratizao, ou seja, o aprofundamento e ampliao de direitos,

pressupem a estruturao de uma espinha dorsal burocrtica que d sustentao administrao pblica brasileira. Conforme buscamos demonstrar ao longo dessa dissertao, no por acaso que a contrarreforma da administrao faz da burocracia seu alvo seminal com a elaborao do PDRAE. De fato, a burocracia tornou-se uma barreira capaz de refrear as determinaes neoliberais definidoras dos rumos contrarreformistas e dos objetivos privatistas a serem atingidos pelas chamadas Reformas da Administrao e da Previdncia Social. Isto porque as determinaes prprias da burocracia, tais como o conhecimento especializado, a seleo pblica, a proteo de carreira e condies de trabalho, articuladas a mecanismos democrticos, constituem elementos propulsores de tenso no interior da mquina administrativa do Estado. Ora, ao fazer concesses aos segmentos explorados e subalternizados, a classe dominante assegura sua legitimidade. E nesse momento que a burocracia chamada a responder pela funo de implementar as aes governamentais que amenizam as desigualdades produzidas. Paradoxalmente, viabilizam as respostas s tenses decorrentes dos confrontos entre interesses antagnicos. A tenso gerada pode capitanear os interesses das classes subalternas na perspectiva de formulao de polticas pblicas independentemente da direo governamental implementada. Entretanto, a incontrolvel sede de acumulao capitalista presente nos tempos atuais inaugura a postura extremista adotada pelo sistema do capital em relao aos movimentos reformistas do passado; por isso as classes dominantes e seus governos j no se encontram em condies de fazer qualquer concesso ao trabalho. Avaliamos que o esgotamento da ordem burocrtica reclamado pelas foras conservadoras no est diretamente relacionado com a sua dimenso racional-legal que se torna o objeto a ser reformado. O cerne da questo, ao contrrio, o esgotamento de sua dimenso de dominao ameaada pelas tenses emergentes no seio da sociedade civil ao longo do processo de redemocratizao, enquanto reflexo dos confrontos entre interesses antagnicos. Definitivamente, o propsito das elites dominantes com a implementao das contrarreformas foi o de conter os avanos dessas conquistas atravs de medidas que atingissem de forma exemplar, a um s tempo, os servidores pblicos e os trabalhadores protegidos pelo RGPS, por constiturem os segmentos da populao brasileira com melhor insero no mercado de trabalho. Simultaneamente, os projetos governamentais passaram a privilegiar a assistncia social, transformada no fetiche de superao da desigualdade social.

As narrativas dominantes, mimeticamente reproduzidas pela tecnocracia capitaneada por Bresser Pereira, asseveravam que a administrao gerencial deveria superar o arcaico modelo burocrtico e o rano patrimonialista. No entanto, a nova arquitetura da organizao administrativa neoliberal no abdicou do modelo de administrao burocrtica no mbito central das decises, da formulao de polticas e da regulao. Nem a burocracia foi destruda; tampouco o gerencialismo conseguiu se afirmar como um modelo ps-burocrtico. O fenmeno que se apresenta, desde ento, reflete a conformao de uma organizao burocrtica combinada com mecanismos de descentralizao e flexibilizao que permitem, por intermdio das agncias executivas reguladoras e das organizaes sociais, implementar o processo de terceirizao de servios e instituio de parcerias, plenamente funcionais s determinaes do capitalismo contemporneo. Torna-se possvel a reposio do patrimonialismo sobre bases racional-legais. Nos dizeres de Amoroso Lima, trata-se de uma estrutura meio equipamento do Estado, meio shoping center, nem integralmente pblica, nem efetivamente democrtica. So inconciliveis o estatuto de uma estrutura disciplinar, de dominao e a suposta autonomia necessria ao empreendedorismo no seio da administrao pblica. A nova gesto pblica expressa o mito da modernizao pela superao da ordem burocrtica e do patrimonialismo. A outra inferncia diz respeito ao princpio neoweberiano sobre o qual se assenta a contrarreforma e, por conseguinte, s deliberaes governamentais sobre a introduo no servio pblico das novas formas de contrapartida salarial e de novos modos de gesto da organizao do trabalho dos servidores, como extenso do esprito toyotista disseminado na instncia de produo do capital. Conforme sustentamos ao longo de nossas reflexes, ao eliminar as particularidades que delimitam o processo de trabalho do funcionalismo pblico, deixa-se em aberto a possibilidade de realizar o seu ajuste lgica empresarial. A incorporao dessa lgica pela administrao pblica no se faz sem que os princpios democrticos sejam corrodos, na medida em que tende a eliminar a particularidade de seu fim: atender tambm aos interesses das classes subalternas. No mesmo mote, entendemos que estas se afirmam como inovaes sociometablicas que, alm de promover a regresso de direitos, objetivam criar a iluso de que a parceria entre as elites dominantes e a classe trabalhadora, em sua concepo ampliada, poder render bons frutos a esta ltima. Essa suposta parceria oculta a intencionalidade da estrutura de poder capitalista de moldar, de acordo com seus interesses, a conscincia do trabalhador. Opera no

sentido de incutir desejos e verdades que lhes so estranhos em um processo de cooptao ideolgica desse trabalhador. Sendo o INSS autarquia federal responsvel pela administrao do regime previdencirio dos trabalhadores do setor privado, ou seja, pelo reconhecimento dos direitos, realizao de percias mdicas e pagamentos de aposentadorias benefcios previdencirios, os seus servidores so automaticamente os executores das medidas restritivas impostas para concesso desses benefcios, o que determina as suas especificidades no conjunto das transformaes operadas no campo da Administrao Pblica e da Previdncia Social. A modernizao tecnolgica introduzida no INSS se faz a servio de polticas sociais reducionistas. A maior eficincia e eficcia implicam atingimento de metas estabelecidas na direo contrria ampliao e aprofundamento de direitos. Criam-se mecanismos voltados para intensificao do monitoramento das atividades executadas. As metas institucionais subordinadas lgica mercantil do seguro social so priorizadas em detrimento da qualidade do atendimento aos usurios. O monitoramento exerce controle sobre a produtividade do servidor, mas tambm sobre o volume de benefcios concedidos aos trabalhadores do RGPS visando a garantir que sejam observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial em conformidade com a alterao introduzida pela EC n 20/1999 com vistas a consolidar a lgica do seguro social alicerada na viso contbil. Nessa nova lgica de gesto de pessoas, no basta to somente administrar os recursos humanos, imprescindvel manipular talentos humanos (ALVES, 2010). A nova gesto no traz em seu leito apenas a inovao tecnolgico -organizacional, mas implica tambm a reestruturao geracional dos coletivos de trabalho, por meio de medidas, quase sempre traumticas, conforme demonstramos com base em fontes documentais e na pesquisa emprica. A criao das gratificaes por avaliao de desempenho dos servidores impacta substantivamente nas relaes de trabalho ao precarizar a constituio de laos de solidariedade e ao instaurar a vigncia da ideologia do individualismo. Esse tipo de gratificao estimula a competitividade e promove mudanas substanciais no metabolismo social do trabalho. A introduo desse mecanismo cria as condies favorveis s investidas no sentido de capturar a subjetividade do trabalho na busca do consentimento do trabalhador em transformar-se no defensor dos interesses contrrios aos de sua classe. Nesse caso especfico dos servidores que trabalham no INSS, podemos inferir que, conforme ficou evidente nos depoimentos coletados, a presso por metas a que so submetidos, sob um sistema de monitoramento constante, contribui para que os servidores

percam de vista seus interesses histricos enquanto trabalhadores assalariados, assim como as especificidades do segmento de classe a que pertencem. Quanto mais aprimorados so os mecanismos de manipulao operados no espao institucional, tanto mais o servidor pblico, cuja relativa autonomia era assegurada enquanto uma das determinaes da burocracia, v reduzidas as suas possibilidades de oferecer resistncia. Contrariamente ao discurso bresseriano, mais do que na administrao burocrtica, evidencia-se o reforo dimenso da prxis meramente reiterativa que tende ao praticismo expresso na mera burocratizao dos servios pblicos. A subordinao da prxis humana aos padres impostos pelos detentores do controle social culmina com sua subverso: o tempo de vida subsumido a tempo de trabalho e presso para cumprimento de metas (ALVES, 2010, p. 05). No por acaso, encontramos nos discursos dos servidores entrevistados a referncia ao estresse e adoecimento decorrentes das mudanas implementadas na cotidianidade de seu trabalho, perda de qualidade de vida em funo da extenso da jornada de trabalho e s atitudes de inadequao ou acomodao. Eles no conseguem vislumbrar, ainda, perspectivas de evoluir positivamente na mesma direo em que se encontram os demais trabalhadores. Pelo contrrio. Isto porque as mudanas operadas nivelaram por baixo os direitos assegurados nos Regimes Prprios e no Regime Geral, apontando para uma classe trabalhadora brasileira menos protegida, e, consequentemente, mais submetida explorao do capital. O esvaziamento dos quadros em decorrncia das aposentadorias precoces, requeridas sob presso das demisses induzidas, ou pelo medo das mudanas que sinalizavam perdas progressivas, determinaram o ingresso de novos servidores atravs da abertura de concursos pblicos pelo governo Lula na dcada de 2000, caracterizando a reestruturao geracional dos coletivos de trabalho. O quadro descrito, altamente favorvel ao desmonte da memria pblica de organizao e luta e ao reforo do esquecimento, da desistoricizao, da despolitizao, consistente tambm com as opinies dos servidores acerca das respostas coletivas via ao sindical, as quais na percepo desses trabalhadores expressam o abandono da luta em defesa dos interesses dos servidores e uma prtica voltada para a conciliao, em prejuzo de uma ao reivindicativa e contestatria. Acreditamos ter alcanado, com esse estudo, o propsito que assumimos de ultrapassar a imediaticidade fenomnica, o fetiche dos modismos gerenciais para desvelar as determinaes do processo de reestruturao da Administrao Pblica e da desconstruo da Poltica de Previdncia Social e seus impactos no trabalho do servidor pblico, considerando as particularidades do INSS em Juiz de Fora. Trilhar o caminho de volta na perspectiva

crtica, expressa nosso compromisso intelectual e poltico de resistncia ao processo de destruio do passado e consequente dessubjetivao de classe. Asseguramo-nos nas tematizaes de Alves (2010) no sentido de que a luta contra o capital a luta contra o esquecimento, afinal, a destruio do passado ou melhor, dos mecanismos que vinculam nossa experincia pessoal das geraes passadas um dos fenmenos mais caractersticos e lgubres do final do sculo XX (HOBSBAWN apud ALVES, 2010, p. 08). A constatao de um presente sombrio no pressupe de nossa parte uma viso determinista; ao contrrio, fortalece nossa convico de que o conhecimento fundado no princpio da totalidade , seguramente, um esticador de horizontes.

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ANEXOS

TERMO DE CONSENTIMENTO UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA Faculdade de Servio Social - Programa de Mestrado

Pelo presente instrumento, eu, abaixo identificado, autorizo graciosamente a aluna do Programa de Ps-Graduao - Mestrado em Servio Social, da Faculdade de Servio Social, Universidade Federal de Juiz de Fora, Floriscena Maria Medeiros, a utilizar as informaes por mim prestadas, em entrevista gravada, na produo de sua dissertao de mestrado, ou ainda a incluso em outros projetos educativos, organizados e/ou licenciados pela mesma responsvel acima citada, sem limitao de prazo e/ou de nmero de utilizaes/exposies. Na condio de nica titular dos direitos patrimoniais de autora do material que trata o presente, a aluna do curso de mestrado em referncia poder dispor livremente do mesmo, para toda e qualquer modalidade de utilizao, por si e/ou por terceiros por ela autorizados para tais fins. Para tanto, poder, a seu nico e exclusivo critrio, licenciar e/ou ceder a terceiros em todo ou em partes no Brasil e/ou no exterior a ttulo gratuito e/ou oneroso seus direitos sobre o referido material, no cabendo a mim qualquer direito e/ou remunerao, a qualquer tempo e ttulo, preservada minha identidade. Juiz de Fora, ...................................de............................................... 2012 Assinatura: ........................................................................................... Nome: ................................................................................................... Endereo: ............................................................................................. CPF: ...................................................

Roteiro de Entrevista Semi-estruturada PESQUISA: Impactos do gerencialismo no exerccio de trabalho do funcionrio pblico na Previdncia Social Autora: Floriscena Maria Medeiros I - Questes identitrias:

1. Sexo: 2. Idade:

( ) Masculino ( ( ( ( (

( ) Feminino

) menos de 30 anos ) 30 a 39 anos ) 40 a 49 anos ) 50 a 59 anos ) acima de 60 anos ( ) incompleto ( )incompleto ( ) incompleto ( ) incompleto ( ) incompleto ( ) incompleto ( ) incompleto

3. Escolaridade: ( ) ensino fundamental ( ) ensino mdio ( ) superior ( ) especializao ( ) mestrado ( ) doutorado ( ) ps doutorado

( ( ( ( (

) em andamento ) em andamento ) em andamento ) em andamento ) em andamento

4. Profisso: _____________________________ 5. Forma de ingresso no Servio Pblico ( ( ( ( ) concurso pblico ) processo seletivo simplificado ) contrato ) outros __________________________

6. Natureza do vnculo ( ) estatutrio ( ) celetista temporrio ( ) celetista tempo indeterminado ( ) outros ___________________________ 7. Data de ingresso:__________________________ 8. Cargo no qual ingressou: _____________________ 9. Cargo atual: _________________________ 10. Qual a funo que exerce atualmente? ________________________________ 11. A) Voc exerce a profisso de origem fora da Previdncia Social? B) Exerce outra profisso?

II - Processo de trabalho e gesto na Gerencia Executiva do INSS em Juiz de Fora

12. Como voc relaciona sua formao profissional e as tarefas que lhe foram atribudas ao longo de sua trajetria na GEX JF? 13. Voc avalia que houve mudanas no exerccio de trabalho do funcionrio pblico na GEX JF? ( Em caso negativo ir para questo 17) 14. Em caso afirmativo, a partir de quando e quais foram essas mudanas? 15. Quais objetivos voc acredita que determinaram tais mudanas? 16. Voc avalia que houve influncia de tais mudanas nas relaes de trabalho no espao da GEX JF: a) Na estrutura hierrquica b) Com funcionrios no exerccio da mesma funo c) Com funcionrios que exercem outras funes 17. Como consequncia, como voc avalia a eficincia e eficcia dos servios prestados pela GEX JF a) antes das mudanas implementadas b) depois das mudanas 18. Baseado na sua experincia quais os limites que o espao burocrtico oferece ? 19. Voc acha que a burocracia apresenta aspectos positivos ? Em caso afirmativo, quais so eles? III - Sobre o Estado brasileiro e os impactos das contrarreformas implementadas a partir dos anos 1990 20. O que voc acredita que levou o Estado Brasileiro a promover as reformas da administrao pblica e da previdncia? 21. Quais os ganhos e perdas impostos aos servidores pblicos com as reformas da administrao e da previdncia? 22. Quais os ganhos e perdas impostos aos demais trabalhadores com as reformas da administrao e da previdncia? 23. Para voc existem diferenas entre esses dois segmentos da classe trabalhadora? Explique 24. Que avanos e retrocessos voc apontaria na forma como a GEX JF se relaciona hoje com o campo da Sade do Trabalhador, Sindicatos e Representaes dos trabalhadores (associaes), Controle e movimentos sociais (pessoa com deficincia, sade) e demais rgos pblicos locais (ministrio pblico, ministrio do trabalho, Universidades, rede municipal e estadual de ensino, SUS e SUAS)? 25. Que perspectivas voc defende para a Previdncia Social Brasileira, e, em particular, para o servio que voc realiza hoje?

IV Sobre a capacidade organizativa 26. Houve reao dos funcionrios a essas mudanas? 27. Voc sindicalizado ou vinculado a outras associaes? 28. Por qu? 29. Como voc avalia a ao do sindicato frente a essas mudanas? 30. O que gostaria, a mais, que eu tivesse lhe perguntado?